Lección 5.

El régimen jurídico de los reglamentos

Límites/requisito de validez

Cuando hablamos de un reglamento, hablamos de un reglamento ejecutivo, el cual es

uno enganchado a una ley*

Principio de reserva de ley

Es el art. 128.2 LPACAP, el que nos avisa de los límites de estos reglamentos, así no
pueden vulnerar la CE, o Leyes, así como no pueden tipificar delitos, tributos,
prestaciones personales o patrimoniales, etc. Pero el 128.1 nos dice quien tiene
potestad, siendo el gobierno central (presidente y ministros), los órganos de gobierno
de las CCAA y los órganos de gobierno locales.-> materia penal y tributaria, y si pueden
tipificar castigos, pero ya contemplados por la ley, es decir, e tanto sea de apoyo a una
norma (ej. multa)

-Reserva material: como ya hemos dicho, la CE no reconoce materia reservada al

reglamento, por lo que es una reserva en perjuicio del reglamento al no poder entrar en
dichas materias (ley, CE o las mencionadas).

-Reserva formal: esta no nos viene a decir que no se pueda regular dicha materia por
reglamento, sino que esa materia en concreto está regulada por ley, por lo que se
produce una congelación del rango, no pudiendo entrar el reglamento a regularlo, a
menos que sea ejecutivo (enganchado a la ley).

El autor del reglamento debe seguir el procedimiento establecido, así como debe ser
publicitado (es decir, publicado en el BOE), para así saber si otro queda derogado, pues
el desuso no es suficiente para que pierda validez.

Límites formales
Dentro de los límites formales, debemos contar con que el órgano debe tener
competencia conferida por la ley (ya los hemos visto). -> Una vez el órgano es
competente, este debe seguir un procedimiento, ya que es una actividad formalizada
(no existe libertad de ejercicio en la potestad). -> Una vez se ha hecho esto, e debe
publicar (publicidad del reglamento), para su entrada en vigor y vigencia.

Está sujeto a principios de buena regulación: art. 129 LPACAP, necesidad, eficacia,
seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, y se incluye en el preámbulo (a veces como
una muletilla).

Además, estos reglamentos suelen contemplarse en el Plan Normativo anual del

gobierno, por el cual según el art. 25 LG, e incluyen las normativas reglamentarias que
serán aprobadas el año que viene. Así el art. 132 LPACAP también recoge un PAN,
además el art.130 nos dice que se debe revisar la normativa para adaptarla a estos
principios de buena regulación, así como ver si resulta necesario un nuevo reglamento,
o modificar uno antiguo, etc. Esto se hico para que la UE nos diera ayuda económica
pues nos exigía reformas, pero en verdad no reforma nada-> “better regulation”
Procedimiento de elaboración de reglamentos estatales (art. 26 LG)
El art. 26 LG nos dice este procedimiento, así debe: ser estudiado y consultado para
garantizar la legalidad de este

-Participación ciudadana mediante consulta pública, con carácter previo a u elaboración,

salvo en materia presupuestaria u organizativo de la AGE.
-Memoria de análisis del impacto normativo: por razón de género y de cambio climático.
-Dictámenes e informes preceptivos, así como información que sea necesaria.
-Trámite de audiencia e información pública
-Participación del ministerio con competencias en AAPP (en algunos casos-régimen del
personal de la AGE)
-Dictamen del Consejo de Estado si es preceptivo o se considera conveniente
-Informe de Secretaría general técnica del ministerio proponente

Limites materiales: se extiende como ya hemos dicho tanto a la reserva de Ley, así como
la jerarquía normativa, la cual debe respetar, junto con el respeto a los PPGGDD, a su
vez tiene que ser material atribuido a dicha AP (si no, no tiene competencia), de igual
modo, no puede afectar de forma irretroactiva cuando sea perjudicial (negativo), como
en las leyes penales (art. 47.2 LPACAP)

Inderogabilidad singular de reglamentos: son campos de privilegio para unos pocos que
estarían prohibidos, es decir, que no se puede establecer en un reglamento que
beneficie a un particular sobre un reglamento general ya existente, pues este será nulo,
aunque provenga de un órgano superior, pues el reglamento vincula por igual a todos
los actores, así solo se permite esta situación cuando el reglamento general prevea
expresamente esa situación.

Control y régimen de validez (I)

Vulneración de límites: existen ciertos límites que, si se exceden, entonces se incurre
en causa de nulidad, a diferencia de los actos administrativos, donde la consecuencia es
la anulabilidad. Esto supone que la nulidad de pleno derecho (invalidez)-> art. 47

Tipos de controles:

1. Inaplicación (por Jueces y Tribunales): no es un control judicial, esto no supone la

nulidad de la norma, sino que la desplaza. Este tiene su fundamento en el art. 117.1 CE
sobre el imperio de la ley.

Antes de su aplicación, debe enjuiciarse la validez del reglamento, después los jueces y
tribunales pueden inaplicar los Reglamentos contrarios a la CE, ley o jerarquía
normativa, pero no es eliminado hasta que un procedimiento legislativo lo haga
expresamente.

Entonces se le quita la eficacia pues de lo contrario sería contrario a la ley, además según
el principio iura no vit curia, el juez conoce el OJ, y si la norma es contraria a la ley, no la
aplico, lo cual no implica que sea nula, por que en otro contexto podría aplicarse.
-En tanto no sea derogado del OJ, bien por recurso o por la propia AP, seguirá siendo
válido, pues la inaplicación solo opera sobre el caso concreto en el que se inaplica.

2. Acción de nulidad (revisión de oficio): por parte de la administración autora del

reglamento. Según el art. 106.2 LPACAP, pueden anular de oficio previo dictamen del
Consejo de Estado u Organización de la CA, en lo supuestos de nulidad (47.2), es decir,
que no es por voluntad sino por vulnerar algún límite de validez. Además, la anulación
de un reglamento por su órgano autor no supone la anulación en cascada de los actos
derivados de este (art. 106.4 LPACAP) sin perjuicio de posible reconocimiento de
indemnizaciones. (no cabe recurso admisnitrativo en vía admisnitrativa)

Así la AP debe justificar el por que es lesivo para el OJ, este reglamento, y que sea
contrario a la legalidad, pues de lo contrario lo que debería hacer es aprobar un nuevo
reglamento para derogar el anterior y no tanto anular el que no te gusta.

3. Recurso contencioso-administrativo (control judicial) (art.106.1 CE y art. 1 LJCA): No

cabe un recurso en vía administrativa contra un reglamento (art. 112.3 LPA, CAP), lo que
ha de hacerse es agotar la vía administrativa, y una vez agotada se va a los tribunales.
Lo que sí cabe es un recurso indirecto en vía administrativa ante el órgano que lo dictó,
cuando el acto sea nulo por que lo es también el reglamento. Así podríamos conseguir
una declaración implícita de ilegalidad que lleve a la propia AP a declarar su nulidad.

En vía administrativa estas ante el órgano que lo dictó, en CA contra tribunales. El

competente para un recurso indirecto es el juez, mientras que en los recursos directos
solo caben contra TSJ y TS.

La anulación judicial es erga omnes (art. 72.1 LJCA) y no la inaplicación (del acto o del
reglamento). También se puede atacar de forma doble, atacando tanto al acto, como al
reglamento en que se funda el mismo (art. 26 LJCA):

-Recurso directo: se ataca al reglamento

-Recurso indirecto: el mencionado sobre atacar al acto para atacar al reglamento

así el órgano jurisdiccional competente en el recurso indirecto puede anular el

reglamento si también es competente para conocer el recurso directo entonces dictará
la nulidad del acto y del reglamento, si no es competente, entonces declara la nulidad
del acto y plantea una cuestión de ilegalidad ante el supremo.

Solo puedo atacar un reglamento por el recurso contencioso administrativo, pero no

conseguirás la nulidad del reglamento salvo de forma indirecta.

4. Cuestión de ilegalidad (art. 27 LJCA + art. 123-126 LJCA): puede producirse por
declaración de nulidad del acto, que se plantea la cuestión de ilegalidad del reglamento
ante el juez competente para conocer del acto. Si es el TS en reglamentos del estado no
se necesita plantear la cuestión de ilegalidad (creo que es suficiente con presentar la
ilegalidad del acto y este ya ataca el reglamento). Los efectos de estimar la cuestión de
ilegalidad suponen la anulación erga omnes del Reglamento (sin prejuzgar la legalidad o
no del acto de ejecución del Reglamento en Sentencia previa). Pero si no estima el
recurso el Reglamento será valido y no afecta a la Sentencia anulatoria del acto en
ejecución del Reglamento.

5. Control constitucional (TC): no es un recurso de inconstitucionalidad, esto se produce

por un conflicto de competencias Estado/CCAA. También se puede dar por la violación
de DDFF, el cual no supone efectos erga omnes, pues solo sirve para reparar la lesión
producida a esa persona, y casos concretos (nunca abstracto ni erga omnes).

-Preguntar sobre el recurso directo en los recursos CA

Puede haber un recurso directo contra el reglamento, si es Estatal contra el TS, que es
autonómico, entonces sería contra el TSJ. art. 112 cabría recurso indirecto en vía
administrativa, SI EL ÓRGANO ES COMPETENTE PARA UN RECURSO DIRECTO, puede en
la misma sentencia declarar la nulidad del Reglamento (revisión de oficio)

-Preguntar si el control del TC solo lo puede impulsar el gobierno o las CCAA

Lección 6. La organización administrativa y del sector público: sus principios rectores

(I)

Así como la AP tiene potestades, también las tiene en materia de auto organización,
aunque esta capacidad no implica completa libertad, pues debe seguir unos mínimos, si
que puede estructurarse internamente como desee.

1. Organización administrativa y derecho.

La organización de la AP se encuentra sujeta al derecho administrativo, pues este regula

la actuación de estas AAPP, lo cual implica que regula tanto su organización como su
actividad. Así es que en el 103.1 CE se reconoce la actuación bajo derecho en base a
unos principios de la AP, lo mismo para la AGE en el art. 54 LRJSP.

Así la AP sería realidades (sujetos) dotados de personalidad jurídica que desarrollan

actividades para el interés general, con sometimiento al Derecho (Administrativo).

1.1 Panorama general de la organización administrativa

La organización administrativa siempre ha sido un elemento central que ha suscitado

problemas, por eso existen elementos como los fondos europeos que buscan
modernizar la AP, pues resulta vital. Así la organización es algo meditado que no se deja
a improvisaciones pues determinará la actividad presente y futura de la AP.
1.2 Personalidad jurídica y AAPP

La AP sería un sujeto de derecho que ostenta relaciones jurídicas con otros sujetos de
derecho y los ciudadanos, desplegando sus potestades. Además, se constituyen como
sujetos que se le imputan las relaciones jurídicas, así como las responsabilidades
derivadas de las relaciones entre el ciudadano y el poder público. Las potestades
atribuidas, son las que despliega siempre bajo el principio de legalidad conferido por el
OJ, y tiene derechos, pero no los ejerce como nosotros, sino a través de sus potestades.
Cada AP tiene su personalidad jurídica propia, manifiesta su voluntad y actúa a través
de ella.

La organización resulta vital, pues es materia constitucional, así las bases de esta
organización se encuentran en los principios organizativos del 103 CE y 3.1 LRJSP:
jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y eficacia. Así los órganos
administrativos son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.

D. de organización administrativa: analiza la estructura organizativa y sus dinámicas (es

decir, las competencias de cada órgano).

La AP, presenta potestades y está formada por

órganos, así diríamos que estas potestades son
la manifestación de las competencias, al igual
que son ostentadas por los órganos de la AP.

La AP sería el sujeto, que se está formados por órganos los cuales constituyen un todo
en esa AP, siendo estos órganos los que ejercen estas competencias, mediante las
potestades de esa AP. Así diríamos que la AP ejerce potestades, mientras los órganos
competencias (que no es lo mismo). Así las competencias se irán moviendo dentro de la
AP tanto de forma horizontal, vertical, etc. Ej. nos sanciona un órgano sin competencia,
podemos reclamarlo.

Así vemos realidades organizativas con consideración de AAPP (mediante el criterio del
territorio como elemento de constitución o ámbito competencial), distinguimos:

- Entidades administrativas territoriales: personalidad jurídica derivada de la CE, se

delimitan en un territorio y población (ayuntamiento, Junta Andalucía, etc.): 2.1 LRJSP.

- Entidades administrativas no territoriales: personalidad jurídica conferida por ley, es

decir, se crean para un fin público bajo su control y dirección (Agencia Tributaria, policía,
Renfe…): art. 2.3 y 2.2 a) LRJSP

Diferencia según García de Enterría: así este añade al territorio el concepto de alcance
en el poder, por el que podríamos decir que lo entes territoriales ejercerían su poder
sobre la totalidad de la población. Podríamos decir que los entes territoriales tienen
universalidad de fines: es decir un poder superior como el de expropiación o titularidad
del dominio público sobre un territorio, los cuales no se reconocen a los entes no
territoriales. Mientras que los no territoriales se basan en el principio de especialidad:
solamente tiene atribuida la gestión de una materia muy concreta (El prado no se mete
en expropiar un terreno).

Organización de las distintas Administraciones

-Pluralidad: supone que cada nivel de la AP sirve a su propio interés, por lo que cuenta
con su propia Administración, la cual debe cumplir con unos mínimos y un
funcionamiento (art. 149.1.18 CE)

-Integración: entendido como que la AP es un sistema o conjunto ordenado, pues según

el 149.1.18 CE el estado tiene competencia sobre las bases del régimen jurídico de las
AAPP (todas tienen una base de acuerdo con la ley RJSP), y se habla de Sector público
en la ley, como ámbito de aplicación de las leyes administrativas.

-Reto actual= el SP englobaría el conjunto de AAPP, esto por influencia de la UE, sin
embargo, nos surge la duda sobre si este tendría una personalidad jurídica única para el
cumplimiento de sus fines, cuya respuesta debe ser un NO, en tanto el legislador no diga
lo contrario, pues por ahora cada AP gozaría de su propia personalidad.

2. Administración-organización

-Estructura de la organización: son normas organizativas formales, que crean y

configuran la organización, así como la puesta en marcha o funcionamiento de esta.

-Dinámica de funcionamiento de la organización: son normas organizativas materiales

(es decir, que asignan tareas o cometidos), así atribuyen potestades a la organización y
distribuyen las competencias entre los órganos.

3. Administración pública y sus órganos

Existen órganos de los que dependen

unidades, y a su vez de estos los puestos de
trabajo, pero quien decide es el órgano, los
trabajadores solo actúan en base a este.

3.1 Teoría del órgano

Órgano: elemento organizativo institucionalizado con competencias cuya actividad se

imputa a toda la organización. Las personas físicas se integrarían en este mediante
puestos de trabajo.
Según si lo miramos desde una concepción objetiva, hablamos de un centro con
competencias independientemente de si la persona física forma parte de el, mientras
que la concepción subjetiva, nos dice que sería la persona física, titular del órgano que
manifiesta la voluntad de la AP. Por lo que podríamos decir que sería el conjunto de
elementos personales y materiales adscritos a realizar un fin, y la relación existente
entre el titular del órgano y la AP sería una relación de imputación.

-Relación de imputación: las acciones del titular del órgano se imputan jurídicamente al
órgano y con el a toda la organización, pues su decisión se entiende como la del órgano
en el ejercicio de sus competencias. como si fuese la del órgano propia, por eso se debe
ser precavido para que esta no esté intoxicada y busque el interés público.

-Relación orgánica: la persona física queda incrustada en el órgano hasta tal punto que
se confunde con el órgano mismo, pues expresa la voluntad de esta a raíz de su válido
nombramiento.

De cada órgano salen al menos 2 unidades administrativas, las cuales no podemos

confundir, así sería de estas unidades de las que salen los puestos de trabajo, además
sus decisiones no se imputan a toda la AP, mientras que las del órgano si. Como ya
hemos dicho la voluntad del cabeza del órgano es la del órgano, por eso:

-Debe existir legitimación en imparcialidad de la persona que es titular del órgano, es

decir, que por un lado su voluntad es la del órgano por la legitimación de haber sido
elegido, y a su vez debe ser imparcial, buscando salvaguardar el interés público.

En caso de que no se pueda o no se mantenga la imparcialidad:

-Causa de abstención: vínculos familiares, amistad, etc. Es decir, que, si un órgano

detecta que no puede ser imparcial, este debe abstenerse (apartarse), de tal forma que
otro órgano resolverá el asunto (art. 23 LRJSP)

-Causa de recusación: el órgano no se aparta por que no ve esa parcialidad o no la

considera grave, así un interesado o solicitante podrá recusar, aunque deberá justificar
las causas de la recusación (art. 24 LRJSP)

A su vez la persona titular se sitúa en una relación de servicio: por la cual la persona sirve
a la organización y lo actúa es la actuación de la organización a la que sirve, esto sería
para todos aquellos que trabajan en esta, siendo servidores públicos, pero en el caso del
titular del órgano, su actuación no es en representación de la administración, sino que
es su actuación de forma directa.

4. Potestad organizativa: el art. 103.2 CE reconoce a la AP la capacidad de crear sus

propios órganos (potestad de auto organización), así estas pueden determinar su
esquema organizativo adaptado a las necesidades del momento, para adecuarse a la
realidad social. Esto se ve en el art. 5.2 LRJSP, que nos dice que dentro de su ámbito
competencial configuran sus órganos, pero no es una discrecionalidad pura, pues se
debe adaptar tanto a la ley, como a las competencias que dispone.
Así el 5.1 LRJSP nos dice que se consideran órganos, aquellas unidades administrativas
que presenten funciones con efectos jurídicos frente a terceros o actuación preceptiva.

Por otro lado, la creación de órganos esta ligada al cumplimiento de los requisitos del
art. 5.3 LRJSP:

-Debe informar sobre la forma de integrarse en la Adm y dependencia jerárquica

-Delimitar las competencias y funciones

-Dar los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento

-Que no exista duplicidad en los órganos, así como solapamiento de competencias (que
no se estorben entre ellos) art. 5.4 LRJSP

En cuanto al rango de los órganos depende de la categoría organizativa y la AP que los

crea, así el art. 59 LRJSP nos indica que:

- RD del CM, como mínimo DG y Subdirecciones Generales.

-Orden del ministro: inferior a Subdirección General (autorización del M. Hacienda)

-Si no se considera órgano, se crean o suprimen estas unidades por los puestos de
trabajo.

Tipos de órganos:

- según el número de miembros: 1. Unipersonales (una persona titular-> DGT)

2. colegiados (voluntad de más de una persona, régimen de órganos colegiados)

- Por ámbito territorial de sus competencias: 1. órganos centrales

2. órganos periféricos: delegaciones y subdelegaciones del gobierno (AGE)

- Tipo de funciones: consultivos, de control…

Lección 6: organización administrativa y del sector público: principios rectores (II)

1. La competencia

Los órganos ejercen competencias y no potestades, estas se reparten entre

organizaciones (CCAA y Estado), y podeos entenderlas desde dos puntos de vista:

-Vertiente dinámica: las competencias resultan de la distribución de potestades entre

los órganos para su ejercicio
-Vertiente estática: suponen el conjunto de facultades que necesitan para llevar a cabo
los propios fines asignados a la organización

Concepto de competencia: es la fragmentación de las atribuciones concedidas a una AP

para que sus órganos pueden expresar de cara al exterior su voluntad (desempeñar sus
funciones), en los parámetros determinados por el derecho en su conjunto.

1.1 Naturaleza y régimen jurídico (art. 8 LRJSP)

La competencia es irrenunciable del órgano que la ostenta, aunque en todo caso, puede
moverse entre órganos por delegación o avocación. También existe el supuesto de
desconcentración de las competencias en otros órganos jerárquicamente inferiores y
dependientes. Así podemos asumir que la titularidad y el ejercicio son dos
manifestaciones de la competencia distintas, las cuales no tienen por que ser asumidas
siempre por el mismo órgano (supuestos anteriores)

Si no se especifica nada, la instrucción y resolución de expedientes a cargo de órganos

inferiores competentes por razón de materia y territorio. Así existe un vicio de
incompetencia, por el cual se establece la anulabilidad/resolución de un acto, y en
algunos casos se establece la nulidad de pleno derecho si la incompetencia es por razón
de territorio o materia.

3.1 Criterios de delimitación y asignación de la competencia

-Materia: ámbito material (objetos y fines) sobre el que los órganos proyectan sus
funciones

-Jerarquía: determinación de la competencia de forma vertical (superiores-inferiores).

-Territorio: ámbito territorial del órgano que proyecta sus facultades

-Tiempo: momento temporal en el que el órgano ejerce sus facultades

Las competencias pueden asignarse de forma específica o genérica (art. 8.3 LRJSP, por
la que lo importante es su atribución al órgano por la norma.

3.2 Mecanismos de solución de conflictos de competencias entre órganos de una

misma AP (art. 14 LRJSP)

Para resolver conflictos únicamente de órganos de una misma AP (sino es un conflicto

de competencias del Constitucional), ya estén en una misma línea horizontal o sean
dependientes jerárquicamente, son:

• Si el órgano manifiesta incompetencia en el asunto, se remite directamente al

órgano que considere competente con notificación a interesados.
• Si un interesado cuestiona la competencia del órgano que conoce el asunto, se
solicita por petición que decline su competencia y remita actuaciones al órgano
 competente o bien solicita al órgano considerado competente que conozca del
asunto este en vez de el otro.

Conflicto de atribuciones: se da entre órganos de una misma AP o dependientes

jerárquicamente cuyo procedimiento administrativo está todavía en proceso (vivo)

4. Competencia dinámica de su titularidad y ejercicio

4.1 Descentralización: puede tener distintas manifestaciones.

-Descentralización territorial: supone la traslación de la titularidad de la competencia

de un órgano territorial a otro, ya sea uno Estado-CCAA-EELL

-Descentralización funcional: traslación de competencia de ente territorial (matriz) a

otro creado por este mismo, para tener mayor flexibilidad y libertad de gestión y su
actividad

4.2 Desconcentración-descentralización burocrática (entre órganos): es una

descentralización burocrática, que difiere de la funcional, en que esta se hace entre
órganos y no entre AAPP. Así se produce la traslación de competencia entre órganos
dependiente jerárquicamente (dentro del mismo territorio o AP), se realiza a favor de
órganos inferiores jerárquicamente.

4.3 Delegación de competencias (art. 9 LRJSP) inter orgánica: puede ser entre órganos
que pueden ser de distintas AAPP (Estado a CCAA) como una descentralización o entre
órganos de una mismas AP (desconcentración). En este caso se traslada el ejercicio y no
la titularidad. Esta puede ser vertical u horizontal mientras que la desconcentración solo
es vertical.

Entre las reglas encontramos la necesidad de su publicación en el BO correspondiente,

no se pueden delegar las competencias del art. 9.2 LRJSP (cortes generales y CCAA, y
materias con rango de ley), no cabe subdelegación en otro órgano, y es revocable la
delegación en cualquier momento por el órgano que delega.

4.4 Encomienda de gestión (art. 11 LRJSP): consiste en que una AP encomienda la

gestión a otra AP de una actividad técnica o material, es decir, que no trasfiere la
titularidad, y tampoco la competencia, sino que lo hace por razón de eficacia o medios
técnicos para desempeñar dicha actividad.

Dentro de una AP (por acuerdo publicado en BO correspondiente) o entre AAPP (por

convenio firmado y publicado en BO correspondiente). También se tiene que dar el caso
que este ente esté facultado para desarrollar tal actividad (es como una delegación, sin
serlo, pues no se cede la titularidad ni los elementos sustantivos).

El órgano encomendante mantiene poderes necesarios para controlar la gestión de

servicios o la actividad, así como dicta actos que den soporte a dicha actividad objeto de
encomienda.
4.5 Delegación de firma (art. 12 LRJSP): viene a ser que el órgano superior delega la
firma de los actos y resoluciones administrativas en otro órgano inferior, sin siquiera
alterar la competencia. No requiere de publicación, solo constancia de firma delegada.
Ej. Solo firma y ya (y no es titular), así podrá: ‘X’ firma por delegación de ‘Y’.

4.6 Suplencia (art. 13 LRJSP): en caso de ausencia temporal, enfermedad, así como
abstención o recusación puede ser suplido el titular del órgano. Si no hay un suplente
designado será el titular del órgano superior. No altera la competencia y no requiere
publicación.

5. Relaciones de unificación de competencias

5.1 Jerarquía: se da en relaciones interorgánicas, es decir, entre órganos dentro de una

misma AP, así el órgano superior ordena el ejercicio de competencias al órgano inferior.
Así mediante instrucción y órdenes de servicio, tiene la capacidad de desconcentrar en
órganos inferiores, así como resolver recursos contra actos dictados por órganos
también inferiores. Así también tiene la facultad de conocer asuntos que son del ámbito
de órganos inferiores a este.

5.2 Avocación: un órgano superior generalmente que se reconoce para si el

conocimiento de un asunto, el cual deben concurrir circunstancias técnicas, económicas
sociales, etc. que lo justifiquen. Se debe notificar a interesados en procedimeinto o
durante el dictado de la resolución

5.3 Sustitución: traslsación temporal y forzosa de una facultad de un ente público u

órgano a otro ente público (sustitución intersubjetiva) u órgano (sustitución
interogánica). Por circunstancias anormales o el no uso de las competencias, los casos
previstos son el art. 155 CE (CCAA) y los art. 60 y 61 LRBRL (EELL) este fue el caso de
Marbella con Jesús Gil.

Lección 7: Las administraciones territoriales (I)

1. Gobierno y administración pública

Según el art. 97 CE el gobierno dirige la administración civil y militar, por lo que un sujeto
no puede dirigirse a sí mismo, lo que implica que Gobierno y Administración son
realidades distintas, digamos que la Administración es la herramienta de la que sirve el
Gobierno.

Así el Gobierno sería un elemento que goza de legitimidad por el parlamento, mientras
que a la AP se le dota de legitimidad de forma legal. El nexo de unión por el que
enganchamos la AP en el Gobierno serían los ministros.

2. Gobierno de la nación

Las bases vienen determinadas en la CE, con la dirección de la Administración civil y

militar (art. 97), así como deja al legislador su regulación por ley en el art. 98 CE (LG).
Ley del Gobierno: establece los principios de su funcionamiento, dirección presidencial,
colegialidad y responsabilidad solidaria, y organización departamental

2.2 Funciones:

-Funciones políticas: vienen determinadas en el art. 97 CE y son:

• Dirección de la política interior y exterior

• Dirección de la administración civil y militar-> ministerio de defensa en la AGE
• Defensa del Estado
• Función ejecutiva -> aquellas actividades encaminadas al cumplimiento de leyes
y aplicación del OJ.

-Funciones normativas:

• Potestad reglamentaria del gobierno y ministros

• Potestad de dictar normas con rango de Ley: Decretos-ley en casos de
extraordinaria necesidad y decretos legislativos con autorización de las Cortes)

2.3 Formación y composición

Podemos acudir a los artículos 98.1 CE y 1 LG para saber la composición del gobierno
que es de un Presidente del Gobierno y Ministros, junto con uno o más vicepresidentes,
aunque no son obligatorios, la CE hace menciona a demás miembros que establezca la
ley, pero los SE no cuentan así que solo serían estos. Existe la figura del ministro sin
cartera que no tenían la titularidad de ningún ministerio, pero tenían acceso al CM.

2.4 Estatuto de miembros del gobierno (art. 11 LG)

Los miembros del gobierno son nombrados y separados por el Rey mediante el acto
debido y a propuesta del Presidente del Gobierno. Los requisitos son:

-Mayor de edad, nacionalidad española, tener el derecho de sufragio tanto activo como
pasivo, y que no exista inhabilitación por sentencia firme para desempeñar el cargo. A
estos requisitos debemos sumarle los de idoneidad recogidos en la Ley reguladora de la
AGE (ley 3/2015):

Estos se aplican a los miembros del gobierno y órganos directivos hasta las DG, y vienen
a decir que se la idoneidad requiere de: Honorabilidad + debida formación y experiencia
en la materia que va a desempeñar. Las causas de no honorabilidad las determina el art.
2.2 Ley 3/2015, pero vienen a ser sentencias judiciales por diversas causas.

Este debe desempeñar sus funciones de acuerdo al interés general, con integridad,
objetividad, transparencia, responsabilidad y austeridad.

Presidente (art. 2 LG)

Nombrado por el Rey con refrendo del PC, por elección ordinaria (elecciones) o
extraordinaria (Moción de censura).

Cese: elecciones nuevas (fin legislatura), pérdida de confianza parlamentaria (cuestión

o moción), dimisión o fallecimiento.

No es un miembro más del gobierno pues este existe por el presidente, es decir, de este
depende su existencia (el gobierno es una prolongación de su figura) y dirige su acción
pues tanto elige su estructura orgánica (elige ministros), así como coordina y dirige a sus
miembros sin perjuicio de sus competencias.

Vicepresidente (art. 3 LG)

Este cargo no es de necesaria existencia, el cual puede ser uno o más y acumularse con
el de ministro (aunque se puede solo ser vicepresidente). Este tiene las funciones que el
encomiende el Presidente así como las de sustitución de este y coordinación de áreas
gubernamentales.

Ministros (art. 4 LG)

Estos son la unión entre el Gobierno y la Administración y tienen una naturaleza política
como miembros del gobierno junto con otra naturaleza administrativa, por ser titulares
de un departamento ministerial. Existen ministros sin cartera, que son miembros del
gobierno, y cuyo órgano se disuelve con su cese (si cesa un ministro normal, no lo hace
el ministerio). Los ministros tienen como misión el desarrollar las acciones del gobierno
y ejercer su potestad reglamentaria en sus materias, así como refrendar los actos del
Rey en estas mismas materias.

Órganos del gobierno: este se reúne en órganos colegiados y unipersonales, y se reúne

en el CM y la CDG

Consejo de Ministros: es un órgano colegiado del Gobienro, formado por el Presidente,

Vicepresidente y los ministros, el cual pueden asistir SE pero no formar parte. Sus
decisiones son secretas, pudiendo ser decisorio o deliberante. La convocatoria,
presidencia y orden corren a cargo del presidente.

Puede abordar a propuesta del presidente un asunto del CDG y está en relación con la
CG de SE y Subsecretarios: la cual somete a examen los asuntos que se someterán a
aprobación del CM, está presidida por el vicepresidente, o sino por el M. de la
presidencia, y no puede adoptar decisiones por delegación del Gobierno.

Comisiones Delegadas del Gobierno (art. 6 LG): órgano colegiado pero no el CM, sino
que es de apoyo a este. Así los SE y Subsecretarios se reúnen para preparar los índices y
asuntos, pero sin tomar decisiones del CM. Se crea, modifica y suprime por el CM
mediante RD a propuesta del Presidente. Por RD se controla tanto su régimen, como
funciones, y miembros, trata asuntos económicos, agenda 2030, seguridad nacional…
Funciones relativas a varios ministerios que requieran elevarse al CM, pueden
convocarse órganos directivos y superiores, los miembros no tiene que ser del gobierno
(SE), y sus deliberaciones son secretas.

Gabinetes (art. 10 LG): órgano de asesoramiento y apoyo político y técnico. No es un

órgano colegiado y simplemente asesora, habiendo para presidente, vicepresidente,
ministros y SE. El del presidente se establece por RD presidente, y los demás por RD CM.

Gobierno en funciones (art. 21 LG): este se establece para evitar vacíos de poder, por
el cual el gobierno sigue en el cargo hasta el nombramiento de un nuevo presidente del
gobierno. Sin embargo, tiene limitadas sus funciones para evitar abusos, estando
limitada salvo casos de extrema urgencia, así no puede disolver las cortes, establecer los
PGE, así como se congelan las delegaciones legislativas.

Administración General del Estado (AGE): sirve al interés general y en todo el

territorio nacional, siendo regulada por la LRJSP (LOFAGE derogada), mediante los
principios de descentralización y desconcentración. Se divide según el departamento
ministerial y las de gestión territorial que son las Delegaciones del Gobierno. La
componen: Organismos centrales con competencia en todo el territorio, organismos
periféricos que son los territoriales, y la AGE en el exterior que sería los de
representación de España ante OOII y otros Estados.

Organización central: los ministerios comprenden uno o varios sectores funcionales

homogéneos, los cuales desarrollan una actividad administrativa, distinguimos dentro
de estos (los ministerios no son órganos):

-órgano superiores: ministros y Secretarías de Estado (RD presidente)

-órganos directivos: Secretarías Generales, Subsecretarías, Secretarías generales

técnicas, direcciones generales, y subdirecciones generales (RD CM o Ministerio
Interesado)

Jerarquía: todos se encuentran bajo la jerarquía de otro órgano, menos el Ministerio

que no lo es, pues son dependientes del ministro. Los SG tiene consideración de
Subsecretarios, y los Subsecretarios y SE dependen directamente del Ministro, por otro
lado los O. directivos dependen de los superiores, y son en orden jerárquico los
subsecretarios, directores generales y subdirectores generales (tener consideración no
quiere decir rango, por lo que no sirve para la jerarquía).

Distinguimos entre:

-Órganos de existencia eventual: son aquellos que no son de obligada existencia, y

pueden ir desde 0 hasta los que se desee.
-Órganos de existencia necesaria u obligatoria: Subsecretarías (una), Secretaría General
técnica que depende de la anterior, y Direcciones Generales

Ministros: son los titulares de un ministerio, los cuales son nombrados por el Rey a
propuesta del presidente por RD y además son miembros del gobierno.

Secretarios de Estado: no son parte del gobierno, pero pueden acudir a los CM cuando
se les convoca, son los inferiores al ministro, y se les nombra por RD del CM a propuesta
del presidente o del ministro competente. (funcionarios A1)

Pueden depender de estos jerárquicamente los Secretarios Generales y las Direcciones

Generales, estas SE pueden depender de forma directa del Presidente, a los Secretarios
de Estado se les considera altos cargos de la AGE.

Subsecretarios: estos son nombrados por RD del CM a propuesta del ministro, del que
dependen. Estos deben ser funcionarios de carrera (A1) de la AGE, CCAA o EELL de
acuerdo con el art. 55.11 LRJSP. Llevan funciones de gestión y servicios comunes.

Secretarios Generales: estos tienen la consideración de Subsecretario, son nombrados

por RD del CM a propuesta del Ministro o Presidente, entre personas cualificadas y con
experiencia en el desempeño de puesto de responsabilidad en la gestión pública o
privada.

Secretarios Generales Técnicos: con categoría de director general, se establecen por RD

del CM, a propuesta del Ministro en Funcionarios de carrera (A1), como los altos cargos
de la AGE. Asisten a la subsecretaría de forma jurídica.

Directores Generales: Igual, RD del CM a propuesta del Ministro o Presidente, entre

funcionarios de carrera A1 de cualquier administración, aunque se contempla la
posibilidad, cuando esté contemplado en el RD de constitución que no sea funcionario,
pero este sea alguna persona que por sus características reúna las condiciones para
poder desarrollar ese cargo (un profesional del sector muy bueno y que es útil para el
interés general, tal como nos ha dicho el TS).

Subdirectores generales: Estos se nombran por el ministro, SE, o Subsecretario del que
dependan, siendo elegidos entre funcionarios de carrera A1 con experiencia en el sector.
Dependen de un director general o también pueden hacerlo de otro órgano.

Órganos de nivel inferior a subdirecciones generales: se crean por orden del ministro,
previa aprobación del ministerio de Hacienda y Función pública.

Unidades administrativas: no tienen la consideración de órgano administrativo, y son

creados y modificados por puestos de trabajo, siendo el elemento organizativo básico
de una estructura orgánica.

Organización periférica/territorial: para que la acción política legue a todo el territorio

nacional, con presencia en las CCAA se distinguen:
-Órganos directivo: se distinguen las delegaciones del gobierno, con rango de
subsecretario en las CCAA y las ciudades autónomas, mientras que los subdelegados del
gobierno, se encuentran en cada provincia, y tienen nivel de subdirectores generales.

-Órganos no directivos: director insular y servicios territoriales.

Delegados del gobierno: nombrados por RD del CM a propuesta del presidente de

acuerdo con los requisitos de idoneidad de la ley 3/2015, con sede en la localidad donde
resida el Consejo de gobierno de la CA. Están bajo la dependencia orgánica del
presidente del gobierno y dependencia funcional del ministerio competente (política
territorial). Le corresponden materias como Cuerpos de seguridad, expropiación, etc.
(A1)

Subdelegación del gobierno: nivel de subdirector general, lo nombre el delegado del

gobierno de quien depende entre funcionarios de carrera A1, pueden existir en
comunidades uniprovinciales para diversas materias de ámbito demográfico, social,
económico, etc. como en Madrid

Director insular de AGE: nombrados por el Delegado del Gobierno, entre funcionarios
A1, dependen del Delegado y subdelegado teniendo las competencias de este último.

Servicios territoriales: con estructura de DG y subdelegación de gobierno por RD del CM

a propuesta del Ministerio de PT. Con servicios periféricos, integrados en DG aunque
también los hay no integrados. Algunos ejemplos son las direcciones provinciales.

AGE organizaciones exteriores:

Son los embajadores y representantes permanentes, además de misiones diplomáticas,

delegaciones, oficinas consulares, instituciones y organismos públicos, etc.

Ap territoriales

Gobierno CCAA: presidente, consejeros y Consejo de gobierno

Administración CCAA: consejería sería una administración matriz de la que salen

administraciones instrumentales, y luego estaría la organización periférica con
extensión en provincias, comarcas, etc.)
Unidad: es donde trabaja la gente (cosas pequeñas) con funciones burocráticas,
mientras que los órganos son cosas más serias.

Lección 8: administraciones territoriales (II) la administración local

1. La administración local

Junto con la AGE resulta de gran importancia esta administración, y aunque la

relacionamos con ayuntamientos, esta también entiende otras realidades como son las
islas y provincias.

En la constitución de Cádiz ya se sientan las bases del régimen local, con los
Ayuntamientos en los municipios, y las provincias bajo tutela estatal, así no debemos
confundir el ente local (municipio, isla, provincia, etc.), con la administración local al
servicio del ente territorial (ayuntamiento, cabildo, diputación, etc.).

Así tendríamos el estatuto municipal (1924) y provincial (1925), que dieron paso a la Ley
de régimen local (1955) durante el franquismo con una ‘autonomía ficticia’, con algunos
reglamentos de esta época todavía vigentes, hasta llegar a la Ley de bases del Régimen
Local (7/1985), de bases pues se engancha con el 149 CE, y se complementa con la ley
40/2015. Sin perjuicio de ello, cada CCAA puede establecer sus propias leyes, sin
embargo, podemos destacar la uniformidad de los municipios y provincias.

1.2 Sentido y alcance actual

En la administración local lo político y administrativo se mezclan resultando muy difícil

distinguirlos, pues así es como la ley habla a la vez de estos dos elementos. Luego
entendemos el municipio como la entidad local por excelencia (que no confundir con
ciudad), y estos tendrían una fuerte vocación democrática: con descentralización,
autonomía local e información y participación ciudadano como principios (Consultas
populares, aunque con restricciones, como que el gobierno la acepte).

Administración y gestión de sus asuntos: así se reconoce en la CEAL, así como la propia
CE si bien no habla de forma explícita apunta a este, sin embargo, la propia ley reconoce
en sus bases esta autonomía. Existen límites como la autonomía de otras localidades o
los demás entes territoriales.

Además, en este caso simplemente se reconocen y constituyen realidades sociales ya

existentes, reconocimiento constitutivo, pues las personas ya se asentaban en el pueblo
y lo reconocían como tal.

1.3 Autonomía local

Si hablamos de autonomía local no nos referimos a competencias que salvaguardar,

pues no se identifican con unas competencias, sino que es algo más complejo y abstracto
pues se basa en que pueda decidir en aquello que le interesa y en beneficio de sus
habitantes, gozando con cierta autonomía financiera (cada vez más limitada). Así el TC
nos habla de estos reconocimientos (autonomía organizativa, funcional y financiera):
- Ámbito constitucionalmente garantizado de gestión autónoma de sus respectivos
intereses. Un ámbito de desenvolvimiento.

- Autogobierno en el marco de una ley ordinaria, ante la falta de una norma fundamental
como las CCAA (EA).

- Autonomía municipal interior a la que gozan las CCAA.

Por otro lado, estaría el caso de las diputaciones provinciales, las cuales no son elegidas
por sufragio universal, así su presidente es el alcalde de una de las provincias, pero tú
no lo votas directamente.

En cuanto a la defensa de la autonomía local, se manifiesta con la reforma de la LOTC,

por la cual se reconoce un proceso de conflicto en defensa de la autonomía local para
casos en los que leyes Estatales o de CCAA entre en conflicto con las competencias de
las EELL, así como sigue estando el Recurso de amparo.

1.4 Garantía institucional de autonomía local

El art. 2 LRBRL nos dice el ámbito y forma de actuación, así como la constitución solo
nos garantiza la autonomía, pero no las competencias, así da libertad al legislador para
configurar las competencias, pero respetando la esencia de la autonomía local (aunque
ciertas materias no se le pueden traspasar). Así la garantía institucional sería a las EELL
lo que los DDFF al individuo.

1.5 Régimen jurídico de la administración local

La administración local entra dentro del régimen jurídico de AAPP manifestado en el 2.1
LRJSP, por lo que esta ley también se aplica a su contenido. Tiene un carácter biforme,
en tanto es configurado por los legisladores estatales y de las CCAA, aunque garantizado
la autonomía local. La ley 7/85 toma por igual a todos los entes, lo cual resulta curioso
pues no se debería poder compara uno con muy pocos y otro con muchos habitantes.
Así distintas leyes posteriores han ido modificando esto.

Podemos distinguir los EELL según:

• Entes garantizados: de existencia obligatoria y reconocidos por la CE: Municipios,

provincias e islas.
• Entes no garantizados: reconocidos por el legislador ordinario, aunque no gozan
de reconocimiento constitucional, por lo que no se garantiza autonomía local:
Comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades de municipios.

-Gozan de condición de administración local, y las LRSAL deroga las parroquias,

concejos, pedanías, aldeas, iglesias, etc.

2. Municipio
Población: aquellos que residen en el término municipal, así el concepto legal de vecino
vendría a determinarse por aquellos inscritos en el padrón municipal, de los cuales se
derivan deberes y derechos: utilizar servicios municipales, participación en algunos
actos, así como otros que no están en el 1.1 como es pérdida de un bien municipal.

Territorio: territorio donde ejerce competencias, el cual solo puede pertenecer a una
provincia (con situaciones curiosas como el condado de Treviño de burgos). A su vez se
puede modificar el territorio en tanto no modifique la provincia y con reticencias a la
creación de nuevos municipios, para evitar fragmentación, apostando por la fusión de
los mismos para racionalizar los servicios.

Organización: son órganos de obligada existencia el alcalde, teniente de alcalde y el

pleno, y en aquellos con más de 5k de habitantes o menos con algunos requisitos
también requiere de una junta de gobierno, así como comisiones informativas (que
estudian algunas materias a ser sometidas por el pleno). Así según nos dice el art. 19
LRBRL, el gobierno y administración del municipio corresponden al Ayuntamiento,
integrado por el Alcalde y los concejales.

-Alcalde: dirige la administración municipal y es el máximo representante del municipio,

presidente de la corporación municipal (mezcla una figura política y administrativa).

-Teniente de Alcalde: como un vicepresidente, es elegido entre los miembros de la junta

de gobierno o en su defecto concejales a propuesta del Alcalde, así como puede
removerlos libremente, sustituyen al alcalde en su ausencia.

- Pleno: presidido por le alcalde e integrado por los concejales (no solo son concejales
los del gobierno), su régimen se recoge en el art. 46 y 47 LRBRL.

-Junta de Gobierno Local: equipo de asistencia y confianza del Alcalde, sin competencias
propias. La componen el Alcalde y un número de concejales no superior al tercio del
número legal de concejales nombrados por el alcalde, dando cuenta al pleno
(denominación de tenientes de alcalde).

2.2 Competencias

Sin reconocimiento constitucional, el 2.1 LRBRL reconoce una especie de cláusula

general sobre competencias, sin embargo, el 25.2 establece no un listado de
competencias, sino de aquellas materias que son de interés local y que por tanto una
ley estatal o autonómica debe conferirles a los municipios. En cuanto al 26 LRBRL nos
habla de prestaciones de servicios obligatorias del ayuntamiento, así el 26.2 nos lleva a
una recentralización de competencias en la Diputación provincial (en municipios +20k o
50k habitantes).

A su vez según nos dice el art. 7 LRBRL, existen materias propias y delegadas, siendo las
propias atribuidas por el legislador ordinario a los municipios, y las delegadas aquellas
que las AAPPA delegan en los municipios por el interés municipal, siempre que se mejore
la eficacia y participación ciudadana.
2.3 Régimen especial de municipios de gran población

Aquellos de +250.000 hab., +175.000 hab. o +75.000 hab. pero con circunstancias
históricas, económicas o sociales especiales. Se fortalecen las funciones del Alcalde y
Junta de gobierno, así como más instrumentos de participación y presencia de órganos
directivos.

Se dan particularidades como la creación de distritos como órganos de gestión

descentralizada para asuntos municipales, así como una Comisión de Sugerencias y
Reclamaciones. En Madrid y Barcelona tienen un régimen distinto con sus Juntas
Municipales de distrito

3. Provincia

Desde 2013 se fortalecieron las funciones de las diputaciones provinciales, y tiene sus
propias funciones reconocidas, así existe gran tradición desde Javier de Burgos con las
provincias (1833), así se le dota de personalidad propia, viniendo a ser: una división
administrativa con personalidad jurídica propia, que a su vez suponen una
circunscripción electoral

3.1 Organización

Tienen base en las diputaciones provinciales, las cuales no existen en CCAA

uniprovinciales, y poseen un Presidente, Vicepresidente, Pleno y Junta de Gobierno, así
como la existencia de órganos de estudio, informe y consulta de asuntos que se
someterán a Pleno y seguimiento (como en los municipios de +5k).

Competencias: garantizar el principio de solidaridad y equilibrio intermunicipal

8existencia de servicios en todo el territorio), así como la coordinación de servicios
municipales y asistencia económica y técnica a pequeños municipios. Por otro lado,
existen competencias delegadas por la comunidad autónoma. Con la LRSAL se refuerzan
las funciones en municipios +20k, aunque supone cierta vulneración de la autonomía
local.

Regímenes provinciales especiales: en las comunidades uniprovinciales quedan

absorbidas por la estructura autonómica, así como los casos de las regiones con unas
características históricas.

4. Islas

Es una entidad distinta de la provincia, garantizadas constitucionalmente, que se rigen

por Cabildos o Consejos Insulares, así serían el órgano de gobierno, administración y
representación de cada isla, con una posición idéntica a la de las diputaciones
provinciales. En el caso de Baleares son solo una provincia, mientras que en canarias son
2.