TEMA 4. Las fuentes del Derecho Administrativo (II): El Reglamento.

1. El concepto de Reglamento.

1.1. Definición: su subordinación a la Ley.

DEFINICIÓN DE REGLAMENTO: Es toda norma de rango inferior a la ley

que es aprobada por una Administración Pública.

En base al principio de jerarquía normativa los reglamentos son normas de

segunda clase, de rango inferior a la ley, principio que asegura la
preeminencia del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo en la producción
normativa. Y ello tiene tres manifestaciones:

a) Esto significa que, aunque el reglamento sea posterior a la ley, no

puede derogarla;

b) Por el contrario toda norma con rango de ley tiene fuerza

derogatoria sobre el reglamento.

c) Pero también implica que no hay materias reservadas a la potestad

reglamentaria frente a la ley, en el sentido de que ésta puede entrar
a regular cualquier ámbito o asunto que con anterioridad haya sido
regulada por el reglamento.

CONCEPTO DE PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY: regulado en los arts. 97 CE;

23 de la Ley del Gobierno; 47.2 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre de
Procedimiento Administrativo Común), ofrece dos manifestaciones:
— LA RESERVA MATERIAL que comprende el conjunto de supuestos o
materias respecto de los cuales la Constitución exige su regulación
por norma con rango de ley (arts. 6, 7, 11, 13, 30, 31, 32..., 53.1,
57, etc CE.).
Aunque la ley no las regule, en ningún caso estas materias pueden
ser reguladas en lo esencial de la materia por normas
reglamentarias.
Si a pesar de ello dichas materias sujetas a reserva se ordenasen
por normas reglamentarias, éstas serían nulas por contradecir los
 preceptos expresos en que la Constitución establece la reserva en
tanto en cuanto la Ley no establezca la posible delegación a
desarrollo reglamentario de aspectos concretos y de carácter
técnico que no afecten al contenido esencial de la norma.

— LA LLAMADA RESERVA FORMAL, significa que cualquier materia,

por mínima o intrascendente que sea, cuando es objeto de
regulación por ley ya no puede ser regulada por un reglamento.

Su rango se ha elevado, se ha congelado en un nivel superior, y por

ello es ya inaccesible a la potestad reglamentaria.

1.2 distinción de los actos administrativos

EL REGLAMENTO:

El reglamento es una norma del Ordenamiento Jurídico.

El reglamento adquiere eficacia tras su publicación correspondiente

en el Boletín Oficial

Para impugnar un reglamento siempre habrá que acudir

directamente a la vía judicial.

Un reglamento puede ser derogado por otro reglamento u otra

norma.

La nulidad del reglamento es de Pleno Derecho.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

Son resoluciones que tienen efectos en casos concretos.

Para su emanación requieren del procedimiento de elaboración.

Adquieren eficacia desde que la Administración los dicta salvo que el

propio acto establezca la necesidad de publicación para dicha
eficacia.

Los actos se pueden recurrir mediante recursos administrativos o

 acudiendo a la vía judicial.

Para derogar, revocar un acto existe un procedimiento específico en

la Ley según el acto sea favorable o desfavorable para el particular
afectado.

Los actos administrativos pueden ser nulos o anulables

Existen dos figuras que pueden asemejarse a un reglamento en algunos

aspectos y características pero que no dejan de ser actos administrativos y
así deben ser considerados. Estos son:

1. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES:

Coincidencia: En primer lugar, de los actos administrativos generales,

que coinciden con el reglamento en que no se dirigen a ciudadanos
concretos.

Diferencia: El reglamento, en efecto, es una norma y como tal no se

agota por una sola aplicación ni por otras muchas, sino que cuanto
más se aplica más se refuerza su vigencia;

Por el contrario, el acto administrativo no tiene ninguna vocación de

permanencia, que es lo característico de las normas, aunque afecte a
grupos numerosos de ciudadanos o, incluso, a todos; se extingue en
una sola aplicación (por ejemplo, la convocatoria de unas oposiciones,
convocatoria de unas elecciones generales o una orden de vacunación
obligatoria).

2. INSTRUCCIONES U ÓRDENES DEL SERVICIO.

Son normas dictadas por los órganos superiores para dirigir la

actividad de los inferiores, señalándoles los criterios uniformes que
deben seguir en la aplicación de las normas, y que sólo vinculan a
éstos.

En principio, estas instrucciones se comunican directamente a los

órganos obligados a su cumplimiento.

Al no ser normas ni actos administrativos, las instrucciones de servicio

 no pueden, en principio, ser objeto de recurso judicial por cuanto son
actos internos que no son publicados ni notificados y por lo tanto no
causan estado.

1.3 La potestad reglamentaria

CONCEPTO: Es la potestad normativa de la Administración a través de la

que emite los reglamentos, y que tiene su finalidad y motivo en la
funcionalidad de estas normas.

Se trata de un poder inherente a la Administración que desde la

Constitución Española de 1978, que se atribuye al Gobierno como
potestad reglamentaria (art. 97 CE) y reconoce esta potestad al establecer
los trámites esenciales del procedimiento para la aprobación de las
disposiciones administrativas generales de cualquier Administración
Pública (art. 105 CE).
Esta potestad la configura de modo abstracto como contenido implícito de
la autonomía constitucionalmente reconocida a ciertos entes públicos
(arts. 27.10 y 137 CE) y, en fin, atribuye a la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa el control judicial de la misma (art. 153.3 CE).
Pero no sólo en preceptos constitucionales expresos, sino también en
numerosas leyes ordinarias se reconoce formalmente la existencia de
dicha potestad, como se verá al estudiar las clases de reglamentos.
La Ley 39/2015 de 1 de Octubre de Procedimiento Administrativo Común
regula la Potestad Reglamentaria en su Título VI, en cuyos Artículos 128 y
129 regula la potestad reglamentaria e iniciativa legislativa de los órganos
de las Administraciones sujetos a los principios de buena regulación (Art.
129).
Así el apartado 1º del Artículo 129 de la Ley regula el deber de justificar en
la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate,
respectivamente, de anteproyectos de ley (Decretos Leyes o Decretos
Legislativos) o de proyectos de reglamento, los principios de buena
regulación definidos como:
a) Principios de necesidad y eficacia: la iniciativa normativa debe estar
justificada por una razón de interés general, basarse en una
 identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más
adecuado para garantizar su consecución.
b) Principio de proporcionalidad: la iniciativa que se proponga deberá
contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a
cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas
menos restrictivas de derechos, o que impongan menos
obligaciones a los destinatarios.

c) Principio de seguridad jurídica: la iniciativa normativa se ejercerá de

manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y
de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable,
predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su
conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y
toma de decisiones de las personas y empresas.
d) Principio de transparencia: las Administraciones Públicas
posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la
normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de
elaboración y definirán claramente los objetivos de las iniciativas
normativas y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan
una participación activa en la elaboración de las normas.

e) Principio de eficiencia: la iniciativa normativa debe evitar cargas

administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su
aplicación, la gestión de los recursos públicos. De tal manera que si
la iniciativa normativa afecta a los gastos o ingresos públicos
presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus
repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los
principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

1.4 Su eficacia normativa: La inderogabilidad singular

CONCEPTO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DEL REGLAMENTO: este

concepto jurídico se regula en el art. 37.1 y 2 de la ley 39/2015 de 1 de
Octubre de Procedimiento Administrativo Común y supone que los actos
administrativos que se emitan por una Administración a manera de
resoluciones o acuerdos individuales y concretos en un procedimiento, no
podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general,
aunque se emitan por la misma Administración que aprobó la norma.

La Administración recibe de la ley el poder normativo (de creación de

reglamentos y su derogación) y por ello no puede derogar en la práctica a
base de la emisión de actos que la contradigan o directamente no la
apliquen para casos concretos frente a todos los demás casos.

La eficacia de un reglamento como disposición general se condiciona a su

publicación que conlleva su entrada en vigor y desde ese momento es
norma que vincula a todos los poderes públicos y a todos los ciudadanos.

Por esta vinculación el reglamento no podrá ser contradicho por actos

administrativos que emita una Administración con el efecto de eliminar
esa eficacia normativa en los ciudadanos.

Existe una superioridad cualitativa del reglamento con respecto de los

actos administrativos que deviene de su carácter normativo.

Como norma que es está vinculada al principio de legalidad y por ello

cuenta con presunción de validez de cara a ser ejecutado por medio de los
actos administrativos que son el instrumento de dotarle de concreta
eficacia y causar estado a los ciudadanos.

2. Las clases de reglamentos

Podemos distinguir los reglamentos por:

A) POR SU RELACIÓN CON LA LEY Los reglamentos los clasificamos

como:

1. EXTRA LEGEM (INDEPENDIENTES) son los creados por el Gobierno

sin previsión alguna de la propia Ley.

Son reglamentos independientes los que preexisten (como

normas preconstitucionales) tras la entrada en vigor de la
Constitución Española y son aquellos que también se crean para,
en ausencia de regulación legal, reglamentar la organización
administrativa y de los servicios públicos. Estaríamos así en el
terreno de los reglamentos administrativos, por oposición a los
 jurídicos, (estos últimos son los que regulan relaciones de la
Administración con los ciudadanos sólo admisibles en desarrollo
de ley previa).

2. SECUNDUM LEGEM (EJECUTIVOS): Los reglamentos ejecutivos

son los que desarrollan y complementan una ley porque la ley
misma lo ha previsto mediante llamamiento expreso.

Por ser una norma subordinada y de colaboración con la Ley, el

reglamento ejecutivo ni puede contradecir la ley que desarrolla,
ni puede regular aspectos esenciales de la materia si está
reservada a Ley, porque supondría invadir la esfera material de
reserva legal.

Este desarrollo, según reiterada doctrina jurisprudencial, debe ser

el «complemento indispensable de la ley», o lo que es lo mismo,
contener lo mínimo necesario para hacer efectiva aquélla.

3. CONTRA LEGEM (DE NECESIDAD): Son aquellas normas que dicta

la Administración para hacer frente a riesgos extraordinarios,
como pudieran ser los de epidemias, catástrofes naturales, graves
alteraciones del orden público, ante las cuales se admite que las
autoridades administrativas puedan dictar las normas adecuadas
para afrontarlas, al margen de los procedimientos comunes de
tramitación y aprobación normativa y de las limitaciones propias
de la potestad reglamentaria.

Por ejemplo, destacan los previstos para los estados de alarma,

excepción y sitio, desarrollados por la Ley Orgánica 4/1981, de 1
de junio; los supuestos previstos en el art. 116 CE), así como el
supuesto del art. 21.1.m) de la Ley de Bases del Régimen Local de
1985, que autoriza al Alcalde para «adoptar personalmente, y
bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios
públicos y grave riesgo de los mismos las medidas necesarias y
adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno».

Los reglamentos de necesidad no necesitan de procedimiento de

elaboración, como es natural, y no derogan las normas legales
 que contradicen, sino que suspenden su vigencia mientras dura la
situación de emergencia y tienen un ámbito muy tasado y
limitado de regulación circunscrito a las decisiones y respuestas
que por razones de urgencia y necesidad deben dar las
Autoridades en casos muy excepcionales.

B) POR LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANAN: Por razón de la

Administración que los dicta, los reglamentos se clasifican en
estatales, autonómicos, locales, institucionales y corporativos. Se
regula expresamente en el Artículo 128 de la Ley 39/2015 de 1 de
Octubre de Procedimiento Administrativo Común.
1. Los reglamentos estatales del Gobierno, al que el art 97 de la
Constitución atribuye explícitamente el ejercicio de la potestad
reglamentaria. Se aprueban y publican bajo la forma de Real
Decreto.
2. Los reglamentos de las Comunidades Autónomas del Gobierno
Autonómico. Se aprueba y publican bajo Decretos y Órdenes.
3. En cuanto a los reglamentos de los Entes locales, (Ley de Bases
de Régimen Local de 1985) distingue:
- Reglamento orgánico de cada Entidad, por el que el Ente se
auto organiza.

- Las Ordenanzas locales, que son normas de eficacia externa

de la competencia del Pleno de la Entidad, y los Bandos, que
el Alcalde puede dictar en las materias de su competencia.

- Los reglamentos de los Entes no territoriales, de los que son

instrumento, puede hablarse de reglamentos de los Entes
institucionales (Organismos autónomos estatales,
autonómicos y locales) y asimismo de reglamentos de los
Entes corporativos.

3. Procedimiento de elaboración de los reglamentos.

Para dotar de rigor jurídico el reglamento y así, ofrecer más garantías al

particular, el proceso es más lento y laborioso que en el procedimiento de
emisión de actos administrativos.

Los trámites del procedimiento de elaboración se regulan en los Artículos

132 y 133 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre de Procedimiento
Administrativo Común, con los siguientes trámites esenciales:

a) FASE PREPARATORIA:

Integración de la iniciativa reglamentaria en el Plan Normativo (Art.

132: A diferencia del régimen anterior (Ley 30/1992 de 26 de
Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común), la Ley 39/2015 de 1 de
Octubre en vigor establece, previamente a la iniciación de la
elaboración de la norma reglamentaria, la previsión y justificación de
la iniciativa reglamentaria un año antes de su iniciación, integrando
dicha iniciativa en el denominado Plan Normativo que se publica en
el Portal de Transparencia de la Administración Pública.

Preparación de un proyecto del reglamento acompañado de un

informe sobre la necesidad del mismo acompañado de una memoria
económica. Todo ese conjunto de documentos conforma el
expediente administrativo.

Trámite de participación ciudadana (Art. 133): Con carácter previo a

la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento,
se sustanciará un trámite de consulta, audiencia e información
públicas través del portal web de la Administración competente en la
que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más
representativas potencialmente afectados conforme a cerca de la
necesidad, objetivos y alcance de la norma y en los casos en que se
justifique un impacto significativo en la actividad económica,
imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos
sustanciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública
regulada en el apartado primero.

b) ACTIVIDAD DE INSTRUCCIÓN:

Una vez aprobado inicialmente el proyecto de reglamento se

 someterá a información pública y audiencia de los interesados por
plazo mínimo de 15 días durante los cuales pueden presentarse
reclamaciones y sugerencias para que los ciudadanos además de
conocer puedan participar en dicho expediente.

c) APROBACIÓN DEFINITIVA:

Se adopta por un acto administrativo de aprobación definitiva de la

Administración competente una vez resueltas las sugerencias y
alegaciones.

d) PUBLICACIÓN:

Dicho Acto de aprobación definitiva y todo el texto normativo en su

integridad se deben publicar en el Boletín Oficial correspondiente de
su texto íntegro conforme al Artículo 131 de la Ley 39/2015 de 1 de
Octubre, como requisito indispensable para que dicha norma entre
en vigor.

4. El control de los reglamentos ilegales.

Los reglamentos para ser válidos deben cumplir las siguientes condiciones
y estar dentro de los siguientes límites:

1º. PRINCIPIO DE COMPETENCIA: Que el órgano que lo dicta tenga

competencia para dictarlo.
A este límite se refiere la Ley 39/2015 de 1 de Octubre en su Artículo
128.2 “Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán
vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la
Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la
competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas
de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de
desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar
delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o
sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o
prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.”
2º. PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA, en función del cual los
reglamentos se ordenan según la posición en la organización
administrativa del órgano que los dicta sin que en ningún caso el
 reglamento dictado por el órgano inferior pueda contradecir al
dictado por el superior.

Como prescribe la Ley 39/2015 en el Artículo 128.3, « Las

disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que
establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá
vulnerar los preceptos de otra de rango superior”

3º PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD:

El Reglamento debe ser adecuado a los hechos y la realidad que trata
de regular, Art. 9 de la Constitución.

Esa regla se quebranta cuando el reglamento viola los principios

generales del Derecho.

4º. PRINCIPIO DE LEGALIDAD: El reglamento se ejecutará siempre por

medio de un determinado procedimiento. Art. 105 de la
Constitución— regulará la audiencia de los ciudadanos directamente
o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley,
en el procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten».

Los reglamentos también tienen límites materiales:

- No reserva de ley
- No extralimitarse del contenido de desarrollo
- No extralimitarse de las bases de LO Ley Orgánica 4/1981, de 1 de
junio (supuestos previstos en el art. 116 CE) en el caso de los
reglamentos contra legem o de necesidad.

Los efectos de invalidez de un reglamento como disposición general son

los de nulidad de pleno derecho o llamada también nulidad radical
contemplada en el Artículo 47.2 LEY 39/2015 de 1 de Octubre de
Procedimiento Administrativo Común.

La nulidad no es automática sino que deberá ser declarada por cualquiera

de las vías de impugnación previstas en la Ley:
1º. LA VÍA PRINCIPAL ES LA IMPUGNACIÓN ANTE EL PODER JUDICIAL
COMO NORMA ADMINISTRATIVA POR MEDIO DE LOS SIGUIENTES
RECURSOS:

A) RECURSO DIRECTO

Se llama Recurso contencioso-administrativo, siendo el único que

cabe al no ser posible la interposición de recursos administrativos
ante la propia Administración (art, 112.3 Ley 39/2015 de 1 de
Octubre de Procedimiento Administrativo Común)

Este recurso se deberá interponer a partir de los plazos de la Ley

especial que regula de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
(Ley 29/1998 de 13 de Julio de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa) desde el momento en que se da la publicación de la
norma en el Boletín Oficial correspondiente.

La pretensión siempre será de nulidad de pleno derecho con base

en el artículo 47.2. Ley 39/2015 de 1 de Octubre de Procedimiento
Administrativo Común.

Puede que se de una impugnación parcial o una impugnación total

de su contenido.

B) RECURSO INDIRECTO

Es un recurso en el que se ejercita la impugnación de un acto

administrativo dictado al amparo del reglamento que puede tener
vicios de nulidad, por lo que la impugnación se plantea contra el
acto administrativo que ejecuta o materializa los efectos de una
norma posiblemente contraria al Ordenamiento Jurídico.

Lo que se hace es ejercitar la impugnación de un reglamento que

puede tener vicio de nulidad de pleno derecho a través del acto que
lo ejecuta.
 Así este recurso habilita que se pueda impugnar un acto emitido en
base a la aplicación de la norma reglamentaria y que se pueda
enjuiciar la propia norma.

Tras la tramitación del procedimiento judicial que inicia este recurso

se emitirá una Sentencia judicial que bien declarará conforme a
Derecho tanto el acto como la norma recurridos, o que por el
contrario anule tanto el acto recurrido directamente y el
reglamento recurrido indirectamente con efecto de nulidad radical
o de pleno derecho de ambos.

C) LA CUESTIÓN DE ILEGALIDAD.

Opera desde la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa

29/1998 de 13 de Julio, y es la vía por la que un órgano judicial que
conoce de un recurso contencioso-administrativo contra un acto de
la Administración, puede plantear a otro órgano judicial de superior
rango y competente para enjuiciar una norma una cuestión sobre la
adecuación de legalidad o no del reglamento que se aplica a ese
caso. (Está regulada en los Artículos 27 y 126.4 de la Ley 29/1998 de
13 de Julio de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

2º. VÍA DE EXCEPCIÓN

Supone plantear ante la Administración y sobre todo ante un órgano

judicial la privación de eficacia de un reglamento que éste último
esté enjuiciando. Se contempla en el Art. 6 Ley Orgánica del Poder
Judicial «los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o
cualquier otra disposición contrarios a la constitución, a la ley o al
principio de jerarquía normativa».

LOS EFECTOS DE UN REGLAMENTO DECLARADO ILEGAL (art. 47.2 de la Ley

39/2.015 de 1 de Octubre de Procedimiento Administrativo Común) es la
nulidad radical o de pleno derecho que conlleva la desaparición de esta
norma del Ordenamiento jurídico ab initio es decir, desde su nacimiento o
entrada en vigor.
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(*) El presente contenido se ha extraído de los manuales recomendados en la Guía de la

Asignatura: PARADA VAZQUEZ, R., Derecho Administrativo I, Parte General, Madrid:
Marcial Pons; AAVV., Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo,
tomo I, tomo III vol. I, tomo IV, ed. Iustel; SANTAMARÍA PASTOR, J. A., Principios de
Derecho Administrativo General, 2 vols. Ed. Iustel, Madrid.