TEMA 2.C.- EL REGLAMENTO. LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

LOS
REGLAMENTOS ILEGALES. ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES,
CIRCULARES E INSTRUCCIONES.

0.- Introducción.

En “El Espíritu de las Leyes” (1748), Montesquieu desarrolla la idea de la

separación de poderes, según la cual los 3 poderes del Estado (legislativo, ejecutivo y
judicial) deben ser ejercidos por 3 entidades distintas, que permitan establecer un
sistema adecuado de pesos y contrapesos entre ellos.

La realidad, sin embargo, es algo más compleja. Así, nuestra CE no establece

una estricta separación de poderes, y la manifestación más clara de este fenómeno es la
posibilidad que otorga al Ejecutivo de dictar disposiciones normativas. Estas
disposiciones normativas incluyen los decretos-leyes, los decretos-legislativos y los
reglamentos. La principal diferencia entre ellos es el rango de la norma: los decretos-
leyes y los decretos-legislativos tienen rango de ley, mientras que los reglamentos son
normas de rango infralegal. Así, la AP no sólo está sujeta al Derecho Administrativo,
sino que es también creadora del mismo.

1.- Reglamento.

1.1.- Concepto.

Dado que no existe una definición legal de reglamento, tenemos que acudir a su
definición doctrinal. Así, Garrido Falla define el reglamento como toda disposición de
carácter general de rango inferior a la ley. De acuerdo con esta definición, el elemento
diferencial del reglamento sería el hecho de estar subordinado a la ley, en la posición
más baja de la “pirámide kelseniana”.

Es preciso señalar que el reglamento es una “categoría” de norma jurídica, pero

no existen normas con nombre oficial de reglamento, sino que este concepto engloba
diversas modalidades: reales decretos, órdenes ministeriales…

1.2.- Potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria puede definirse como la facultad para dictar

reglamentos, y es una potestad normativa que se concreta en la producción de normas
que se integran en el ordenamiento jurídico. Se trata de una potestad:
  Secundaria o subordinada respecto de la Ley, por cuanto dichas normas son de
rango inferior a la Ley y se relacionan con ella a través de los principios de
jerarquía y de reserva de Ley.
 Discrecional, pues la Administración es libre para configurar su contenido, con
los límites que veremos más adelante.

De acuerdo con la CE, la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno, a los

Gobiernos de las CCAA y a la Administración local. Así, será la jerarquía del órgano la
que determine la jerarquía del reglamento (p.ej. un RD del Gobierno abroga 1, en caso de
conflicto, una orden ministerial).

Como veíamos antes, la separación de poderes y los ideales democráticos son

incompatibles con la posibilidad de que la Administración pueda dictar disposiciones
normativas. Dichos ideales, sin embargo, chocan con el pragmatismo, ya que toda
sociedad precisa de normas ágiles y técnicas. Por ello, la propia CE justifica como
veíamos la potestad reglamentaria, pero establece al mismo tiempo una serie de filtros y
controles a la misma para salvaguardar al máximo la democracia y el principio de
legalidad. Estos se encuentran contenidos fundamentalmente en el art. 9.3 y también en
el 106, que establece que “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación administrativa”.

1.3.- Clases de reglamentos.

Los reglamentos se pueden clasificar según múltiples criterios:

1. Según el órgano: estatales, autonómicos, locales e institucionales.
2. Según el carácter:
 Internos: regulan la organización de la Administración (efectos ad intra).
 Externos: el resto (efectos ad extra).
3. Por su relación con la ley: según la clasificación tradicional de von Stein:
 Reglamento ejecutivo (secundum legem): su función es desarrollar o
complementar una ley anterior. Son los reglamentos a los que se remite
la Ley para completar sus mandatos, de manera que aportan la regulación
indispensable para la aplicación de la Ley, pero solo la indispensable.
 Reglamento independiente o autónomo (praeter legem): se dictan para
regular materias no reguladas por la ley ni reservadas a esta.
 Reglamento de necesidad (contra legem): son reglamentos que dicta la
Administración con carácter excepcional y transitorio, para hacer frente a
situaciones de emergencia. Los supuestos más relevantes vienen
regulados en la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio.
Su horizonte temporal está definido y al término del plazo queda
automáticamente derogado.

1
Abrogar es derogar totalmente una ley por una disposición de igual o mayor jerarquía que la sustituida.
 Además, los reglamentos no pueden regular materias reservadas a la ley, incluso
si estas no han sido reguladas.

2.- Reglamentos ilegales: límites y control.

2.1.- Límites.

Un reglamento es ilegal, y por tanto nulo de pleno derecho, cuando excede unos
determinados límites. Podemos distinguir 2 tipos de límites:
 Materiales: relativos al contenido de la norma:
o Únicamente deben regular “materia administrativa”, es decir:
 Las relaciones entre la Administración y el ciudadano.
 Cuestiones organizativas internas.
 Dicho esto, no toda materia administrativa debe ser regulada
mediante reglamento. De hecho, hay cuestiones reservadas a la ley.
o Deben respetar los “principios generales del Derecho”.
 Formales:
o Jerarquía normativa: los reglamentos no pueden vulnerar lo dispuesto en la
CE, en las leyes o en otras disposiciones de rango superior.
o Reserva de ley: la CE prevé que determinadas materias sólo pueden ser
reguladas por normas con rango de ley (p.ej. normas tributarias).
o Competencia: sólo pueden dictar reglamentos los órganos administrativos
que tengan atribuida competencia.
o Procedimiento: deben respetarse los trámites previstos para su elaboración.

2.2.- Control de los límites.

1. Vía administrativa: cuando la AP tiene conocimiento de la existencia de un

reglamento ilegal insta un “procedimiento de revisión de oficio”.
2. Vía judicial: otra posibilidad es acudir a la jurisdicción contencioso-
administrativa, frente a la que el particular cuenta con 2 vías:
 Vía directa: consiste en interponer recurso contra el propio reglamento, para
lo que se dispone de 2 meses desde su publicación.
 Vía indirecta: consiste en interponer recurso contra un acto basado en el
reglamento (recurrir una multa basada en un reglamento de circulación).
3. Tribunal Constitucional: conoce únicamente de recursos contra reglamentos que
vulneren el reparto de competencias establecido en la CE o que infrinjan DDFF
susceptibles de recurso de amparo.
 4. Medios preventivos: la LOPJ establece que los jueces y tribunales “no aplicarán
los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la CE, a la ley, o al
principio de jerarquía normativa”.

3.- Actos administrativos generales, circulares e instrucciones.

3.1.- Actos administrativos generales.

Los actos administrativos generales son aquellos que tienen por destinatario una
pluralidad indeterminada de sujetos (p.ej. una convocatoria de oposiciones). Las
diferencias más importantes entre los reglamentos y los actos administrativos generales
según la doctrina son:
1. El reglamento forma parte del ordenamiento jurídico (“crea derecho”), mientras
que el acto es consecuencia del ordenamiento (es una aplicación de una ley o de
un reglamento).
2. El reglamento tiene vocación de permanencia mientras que el acto
administrativo se agota con su cumplimiento.
3. El reglamento suele ser abstracto y general (erga omnes) y el acto es concreto y
singular (p.ej. código de circulación vs. multa).
4. El reglamento, como norma jurídica, debe publicarse en un Boletín Oficial para
ser eficaz. El acto administrativo sólo se publica cuando así lo establezca una
norma o cuando lo aconseje el interés público.

La distinción entre el reglamento y el acto administrativo general es esencial por

varios motivos:
1. Mientras que sólo ciertos órganos tienen potestad reglamentaria, la potestad para
dictar actos la tiene, en general, cualquier órgano.
2. Mientras que un reglamento ilegal es nulo de pleno derecho, un acto ilegal es,
generalmente, anulable2.
3. La manera de revocarlo es diferente, y es más garantista en el acto: así, los
reglamentos son derogables con entera libertad, mientras que los actos
administrativos requieren determinados requisitos, de forma y de fondo, para su
revocación.
4. Los reglamentos no son susceptibles de recurso por la vía administrativa 3, al
contrario de lo que sucede con los actos administrativos.
5. Existe una superioridad cualitativa del reglamento respecto al acto
administrativo, de forma que las resoluciones administrativas que vulneren lo
establecido en un reglamento son nulas, aunque hayan sido dictadas por órganos
de igual o mayor jerarquía que el que aprobó el reglamento (Ley del Gobierno).

2
Cuando un acto es nulo de pleno derecho no tiene ningún efecto jurídico. Cuando un acto es anulable
existen unos interesados que pueden pedir su anulación, pero mientras tanto el acto es válido.
3
La revisión en vía administrativa sólo se hace de oficio.
 3.2.- Circulares e instrucciones.

Son disposiciones dictadas por las autoridades administrativas con el fin de

dirigir la actividad de los órganos y funcionarios que le estén subordinados, y son
utilizados indistintamente.

Se trata de normas con una eficacia y alcance restringido al ámbito interno de la

organización administrativa, y presentan una serie de características:
1. No son manifestación de la potestad reglamentaria, sino consecuencia del
principio de jerarquía administrativa y potestad auto-organizadora. Generan
efectos jurídicos por el deber de obediencia, ya que su infracción puede dar lugar
a un expediente administrativo.
2. Tienen un destinatario individualizado (no como el reglamento, que es erga
omnes): se dirigen a funcionarios y órganos de la propia administración.
3. No tienen un procedimiento concreto de elaboración.
4. Para su eficacia basta su conocimiento por parte de los órganos inferiores, sin
necesidad de publicación en ningún boletín (basta con que sigan los cauces
internos de comunicación).

Las circulares e instrucciones pueden ser varios tipos:

1. Instrucciones reglamentarias: dictadas por órganos de la Administración de
régimen inferior al reglamentario (órganos de la Administración estatal de rango
inferior al Ministro).
2. Instrucciones internas: dictadas por autoridades administrativas superiores y
comunicadas internamente a órganos y funcionarios para dirigir y coordinar su
actividad.
3. Instrucciones de supremacía especial: actos mediante los que determinadas
autoridades administrativas ordenan la actividad de otras personas públicas o
privadas vinculadas a aquéllas por una relación de sujeción especial.

4.- Conclusión.

A lo largo del tema hemos analizado el reglamento, una norma de rango inferior
a la Ley, dictada por el Gobierno y en determinados casos por la Administración, en
ejercicio de la potestad reglamentaria. Así, presentan la particularidad de no ser
expresión de la voluntad popular, y precisamente por ello se encuentran supeditadas a la
ley.

Pese a ello, los reglamentos son un elemento fundamental del ordenamiento

jurídico de cualquier sociedad moderna, ya que son utilizados para regular en detalle
prácticamente cualquier materia.