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PÁRRAFO 2. FUENTES DE LA LEGALIDAD DE ORIGEN INTERNO

La administración también está obligada a respetar fuentes que emanan de ella misma, como los
reglamentos y los actos administrativos singulares.
Al igual que ocurre con las leyes, los reglamentos pueden ser derogados por otros, ya sea para
modificarlos o para extinguirlos. De modo similar, los actos administrativos pueden ser dejados sin
efecto por otros posteriores; es por ello que la observancia por la administración de las fuentes de
origen interno a ella misma parece más bien descansar en un principio de autolimitación.
Sección 1. Los reglamentos.
Un reglamento es un texto normativo adoptado por un órgano de la administración del Estado
(dotado de competencias para hacerlo); por esto, se concluye que se trata de una norma de origen
administrativo.
a) Naturaleza normativa de los reglamentos
El reglamento contiene normas generales y abstractas. Su naturaleza es análoga a la ley; por eso, su
estatuto corre la suerte de la ley: para efectos de publicación y vigencia, derogación e
interpretación, por ejemplo, el estatuto de la ley contiene un modo regulativo que es en buena
medida aplicable al reglamento.
El reglamento está siempre subordinado a la ley y no puede implicar “legislar por decreto”. Un
reglamento es conceptual y algo enteramente distinto de un decreto con fuerza de ley o de un
decreto ley; estos instrumentos tienen jerarquía idéntica a la ley y, por tanto, escapan a las
limitaciones usualmente impuestas a los reglamentos. El camino institucional que permite distinguir
a la ley del reglamento es una distribución de competencias normativas, cuya pieza clave es la
reserva de ley.
Una reserva de ley implica un ámbito reservado exclusivamente a la intervención del legislador. Lac
competencias normativas del legislador son limitadas y de que comparte el espacio de
configuración normativa con alguien más (con la administración dotada de potestad reglamentaria).
En el derecho positivo, la reserva de ley se materializó en el mecanismo de empoderamiento al
legislador, mediante una reconfiguración de las competencias legislativas bajo la fórmula “sólo son
materias de ley” (art 63 CPR); es por ello que, en el esquema constitucional vigente, el ámbito de
intervención del legislador o “dominio legal” es máximo, el cual permite al legislador definir “toda
norma general y obligatoria que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento jurídico” (art 63
N°20 CPR). Así, el terreno en que el legislador puede es m pero de profundidad limitada: puede
participar en cualquier ámbito, con tal de definir “las bases esenciales” de la materia.
Las reservas de ley son múltiples, sin embargo, no todas son igualmente importantes. El Tribunal
Constitucional ha logrado distinguir al menos dos categorías de reservas de ley:
- Absolutas: aquellas que exigen una definición especifica, en profundidad, por parte de la
ley.
- Relativas: aquellas reservas de ley carentes de especificidad, marcadas por fórmulas
ambiguas tales como “conforme a la ley”, que no excluyen una convocatoria al reglamento.
La jurisprudencia identifica dos grandes ámbitos en que se agrupan las reservas de ley: “la
convocatoria que hace la ley al reglamento debe ser determinada y específica y la ley
debe abordar los aspectos esenciales de la regulación, entregando al reglamento los
aspectos de detalles” (TC Rol 2367-2013). Las reservas de ley relativas a la organización
del ap0arato del Estado pueden implicar un grado más significativo de intervención
reglamentaria en la definición de las reglas del juego.
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La autoridad reglamentaria dispone un significativo margen de maniobra en la definición de las

reglas: la potestad reglamentaria es discrecional en un sentido bastante fuerte.
La redefinición del sistema de fuentes permitió el surgimiento de una especie nueva: el reglamento
autónomo. La “autonomía” de esta clase de reglamentos se entiende con relación a la ley: las
competencias normativas de la administración no dependen de la ley (como en el reglamento de
ejecución), sino que las recibe de la CPR. Esta noción valora al reglamento como un instrumento de
adecuación normativa. El ámbito propio del reglamento autónomo es muy limitado; en principio, el
dominio del reglamento autónomo es residual con respecto a la ley; sin embargo, la norma de
clausura de dominio legal máximo refleja que ese campo residual es bastante estrecho. (art 63
N°20)
b) El origen administrativo de los reglamentos
Son manifestación de potestades confiadas a autoridades administrativas y se adoptan por medio de
procedimientos administrativos
i. Competencias normativas de la administración
La CPR reconoce al Pdte. De la Rep. Una potestad reglamentaria importante; el art 32 N°6 prevé:
“Son atribuciones especiales del Presidente de la República: Ejercer la potestad reglamentaria en
todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los
demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes”.

Como se ha visto, el campo natural del reglamento es la ejecución de las leyes (reglamento de
ejecución): toda ley puede ser reglamentada por el Presidente. Sin embargo, la CPR también
consagró una potestad reglamentaria propia del Presidente, que se ejerce en campos ajenos a la
competencia normativa del legislador (reglamento autónomo, en el sentido de no necesitado de una
ley previa); en este ámbito es el reglamento el que establece las reglas primarias.
Hay varias otras autoridades investidas de potestades normativas análogas a la del Presidente de la
República. La Constitución se las reconoce, por ejemplo, a los gobiernos regionales, las
municipalidades y al Banco Central. Finalmente, el Tribunal Constitucional ha zanjado la cuestión
de modo afirmativo: la atribución de potestades normativas a organismos distintos, típicamente
aquellos que intervienen en la regulación de actividades económicas –como las superintendencias–
es conforme a la Constitución.
Es necesario distinguir los reglamentos de las meras instrucciones, directivas o circulares (aunque
desde una perspectiva formal parezca difícil diferenciarlos). Todo jefe administrativo posee, por su
condición de superior jerárquico de su servicio, la potestad de impartir instrucciones de alcance
general a su dependencia; pero, según la doctrina, estos actos sólo tienen trascendencia intra
administrativa y no configuran auténticas fuentes normativas. El legislador no es muy riguroso con
la terminología, y a veces faculta a determinados organismos administrativos a dictar circulares o
instrucciones con eficacia ad extra, es decir, con fuerza vinculante respecto de terceros.
ii. Procedimiento administrativo de elaboración de reglamentos
Formalmente, un reglamento está contenido en un acto administrativo. Cuando el reglamento es
dictado por el Presidente de la República, necesariamente adopta la forma de un Decreto Supremo
y, por consiguiente, debe ser firmado por un Ministro de Estado (art. 35 CPR). La jurisprudencia ha
entendido –de manera discutible– que en la materia no cabe la delegación de firma, de modo que
todo acto administrativo de competencia presidencial que contenga normas generales debe ser
suscrito personalmente por el Presidente.
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El procedimiento de adopción de los reglamentos no está especificado por la ley, aunque ese texto
está concebido más bien pensando en los actos administrativos de efecto singular, contiene algunas
prescripciones aplicables a los actos de efecto general, que sin duda pueden aplicarse a los
reglamentos.
Los reglamentos dictados por el Presidente de la República, en cuanto no son susceptibles de
delegación de firma, requieren siempre y necesariamente de la toma de razón por parte de la
Contraloría General de la República.
c) La eficacia del reglamento frente a la administración
En circunstancias que los reglamentos pueden ser dejados sin efecto por la misma autoridad que los
dictó, su observancia suele justificarse en el principio de inderogabilidad singular de reglamentos,
que se expresa en la máxima tu patere legem quam ipse fecisti (padece la ley que tú mismo hiciste).
En virtud de este principio, pues, la administración no puede infringir una norma de jerarquía
reglamentaria con ocasión de un acto administrativo singular (en otras palabras, los actos
administrativos singulares deben respetar los reglamentos vigentes); si la administración está
interesada en modificar el criterio reglamentario, debe previamente modificar el reglamento o
introducir alguna excepción en él.
Por cierto, los distintos órganos administrativos deben respetar las competencias normativas de
otras autoridades. Así, por ejemplo, el gobierno central debe ser respetuoso de las competencias
municipales.
d) Control de los reglamentos
Por su importancia política y jurídica, los reglamentos dictados por el Presidente de la República
están sujetos a controles excepcionales. El más antiguo de todos es la toma de razón por la
Contraloría, que supone un control de legalidad previo a la vigencia del reglamento y que, de hecho,
puede demorar mucho su eficacia. Además, estos reglamentos son susceptibles de impugnación ante
el Tribunal Constitucional. La impugnación sólo puede ser provocada por parlamentarios (y no por
particulares) y sólo puede fundarse en la inconstitucionalidad del reglamento (y no en su mera
ilegalidad, materia sobre la cual el Tribunal es incompetente).
Sección 2. Actos administrativos singulares
Los actos administrativos singulares no contienen auténticas reglas de derecho, porque carecen de
generalidad y abstracción. En cambio, rigen una situación puntual, definiendo la posición respectiva
de su destinatario y de la administración. Los actos administrativos singulares también deben ser
respetados por la administración, dentro de ciertos límites.
La potestad revocatoria permite a la autoridad volver sobre sus actos antiguos y modificarlos o
extinguirlos por consideraciones de oportunidad (o mérito o conveniencia), es decir, por una
reevaluación del interés público que lo justificaba. En cambio, la potestad invalidatoria sólo
permite a la administración dejar sin efecto sus actos ilegales, es decir, se justifica en
consideraciones de legalidad; la revocación no procede contra actos que hayan conferido o
declarado derechos en favor de sus destinatarios, y la invalidación sólo puede disponerse dentro de
un plazo perentorio, que es de dos años contados desde la entrada en vigor del acto en cuestión.
PÁRRAFO 3. FUENTES DIFUSAS DE LA LEGALIDAD
a) La jurisprudencia
La jurisprudencia no tiene un estatus normativo oficial en la generalidad de las ramas del derecho
chileno. El Código Civil declara abiertamente que “las sentencias judiciales no tienen fuerza
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obligatoria sino respecto de las causas en que actualmente se pronunciaren” (art. 3), de modo que
pareciera desconocer a la jurisprudencia su carácter de fuente normativa.
En contraste, según la LOCCGR en su art 6, 9 y 19 habla sin rodeos de jurisprudencia, los
dictámenes de ese organismo son vinculantes para el caso concreto en que recaigan y, además,
configuran una jurisprudencia que debe ser conocida y respetada por los organismos
administrativos. En esas condiciones, parece razonable pensar que la observancia de la
jurisprudencia administrativa se impone a la administración.
Por último, debe tenerse presente que las sentencias judiciales pasadas en autoridad de cosa juzgada
son obligatorias también para la administración.
b) Principios generales del derecho
Dado el carácter fragmentario de las regulaciones aplicables a la administración del Estado, los
principios debieran tener una importancia mayor en el derecho administrativo; sin embargo, los
principios presentan dos déficits en su consideración como inequívocas fuentes de la legalidad:
- Déficit de cognoscibilidad: cuando no son reconocidos como tales por textos positivos, los
principios se presentan de manera muy difusa en el ordenamiento; su consagración parece
depender únicamente del juicio del órgano llamado a aplicar el derecho, que se encuentra
expuesto a error.
- Los principios se diferencian de las auténticas reglas de derecho en que no proveen
soluciones binarias frente a un caso, es decir, son normas que se pueden cumplir en la
mayor medida posible, y operan como mandatos de optimización que, en caso concreto,
deben ser ponderados junto con otros principios.
La práctica legal chilena no distingue entre los principios de jerarquía constitucional, legal o
infralegal, ni su compatibilidad con las reglas positivas. Por eso su observancia por la
administración suele ser fuente de incertezas.
Título II.
El acto administrativo
En el desempeño de la administración del Estado en la vida social cabe distinguir la actividad
estrictamente material de la actividad jurídica. La actividad jurídica se traduce en la “elaboración de
actos administrativos”, que son la actualización de las potestades o poderes jurídicos con que el
derecho habilita a la administración. La actividad material, en contraste, implica el cumplimiento de
las misiones públicas mediante simples operaciones de hecho.
El acto administrativo es el medio por el cual la administración modifica el mundo jurídico,
creando derechos u obligaciones, o atribuyendo ventajas o cargas reconocidas como
obligatorias o vinculantes. Este acto por excelencia es un acto jurídico unilateral, sin concurso de
la voluntad de sus destinatarios. En el derecho administrativo el contrato (acto bilateral) se
construye sobre la base de la teoría del acto administrativo unilateral.
Respecto al ejercicio de un poder jurídico, la teoría del acto administrativo constituye la aplicación
práctica más acabada del principio de legalidad de la administración (que se manifiesta en la
atribución de potestades públicas a la autoridad administrativa). En el derecho chileno, la
vinculación del acto administrativo al principio de legalidad se ha desplegado en una dirección
procedimental: el acto administrativo es fruto de un procedimiento administrativo tendiente a
asegurar una toma racional de decisiones.
Conceptualización del acto administrativo:
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- el acto administrativo en cuanto acto jurídico: En sí mismo, el acto administrativo es un

acto jurídico, que genera efectos jurídicos. En consecuencia, el régimen jurídico del acto
administrativo es relevante porque permite determinar su validez y fuerza legal.
- El acto administrativo en cuanto fruto de un procedimiento administrativo : el concepto de
acto administrativo es relevante para determinar la aplicabilidad de las reglas de
procedimiento administrativo, actualmente contenidas con carácter sistemático (pero
supletorio) en la LBPA, sin perjuicio de numerosas reglas especiales de aplicación
preferente.
- El acto administrativo en cuanto acto impugnable: El acto administrativo es objeto de
remedios específicos. Típicamente ocurre así con la teoría jurídica de la nulidad, que sólo
puede concebirse respecto de auténticos actos jurídicos. De aquí que los modelos clásicos
de control judicial de la administración se hayan desarrollado en torno a la impugnación de
actos administrativos, como ocurre en derecho chileno con la acción de nulidad de derecho
público y las acciones especiales de reclamación administrativa; otras instancias de control
sólo recaen sobre actos administrativos, como ocurre con la “toma de razón” que la
Contraloría General de la República practica respecto de algunos de ellos.
Capítulo 1.
Conceptualización del acto administrativo.
PÁRRAFO 1. FORMACIÓN DEL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
a) El acto administrativo, monopolio de la administración
Como se sabe, la Revolución impuso una concepción particular de la separación de poderes que se
traduciría en la inhibición de los tribunales para juzgar a la administración. Este modelo se
articularía parcialmente sobre la prohibición dirigida a los jueces ordinarios para “conocer de actos
administrativos, de cualquier especie que sean” (Ley de 16 de fructidor del año III, esto es, 2 de
septiembre de 1795). En este plano la noción de acto administrativo carece de pleno rigor técnico;
con todo, una vez incorporada a las prácticas, esta noción sin duda propició el establecimiento de
soluciones técnicas propias del control de los actos administrativos. Característicamente ocurre así
con el denominado “recurso por exceso de poder”, que es la principal herramienta de control
jurisdiccional de la administración en derecho francés y que opera como modelo comparativo, tanto
desde la perspectiva del fondo, como en relación con el mecanismo procesal de control.
b) El acto administrativo, una decisión administrativa
Una importante línea de razonamiento concibe al acto administrativo, por contraste con otras
formas de actuación jurídica estatal, como una manifestación típica de las funciones de la
administración del Estado. Así como el Congreso adopta leyes y los tribunales, sentencias, la
administración decide mediante actos administrativos. Con este ejercicio comparativo se buscaba
sin duda precisar la fuerza jurídica específica del acto administrativo. De aquí resultaría la
definición del acto administrativo como una decisión administrativa. Esta noción asimila en cierto
modo el acto administrativo a la decisión judicial o sentencia, pues uno y otro consistirían en
operaciones de aplicación de la ley a un caso concreto.
La analogía entre el acto administrativo y la sentencia se muestra fértil en dos aspectos relevantes:
- Perspectiva de su eficacia jurídica: los atributos típicos con que la teoría clásica reviste al
acto administrativo son tributarios de esta asimilación. Esos atributos –que la doctrina
denomina presunción de legalidad, ejecutoriedad y ejecutividad– son inspirados en el acto
jurisdiccional por excelencia. Al igual que la sentencia, el acto administrativo tiene una
eficacia inmediata, al menos provisoria, que es susceptible de ponerse en ejecución por la
fuerza de ser necesario.
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- Perspectiva de las condiciones formales de origen , al que las sentencias, el acto

administrativo se plasma en una forma instrumental típica y su formación depende de la
observancia de un procedimiento específico: el procedimiento administrativo. El acto
administrativo es fruto de un procedimiento conducido por la administración, formado por
una sucesión de actos procedimentales ordenados en etapas que conducen a la elaboración
de una decisión.
Al igual que ocurre con las resoluciones judiciales, el procedimiento administrativo permite
apreciar la existencia de actos administrativos puramente procedimentales, no destinados a
trascender fuera del procedimiento, denominados “actos trámite”.
c) El acto administrativo, un negocio jurídico de la administración
Esta concepción se refleja en el análisis de la estructura interna del acto administrativo. De modo
similar (pero no idéntico) a lo que ocurre con el negocio jurídico, el derecho comparado entenderá
que el acto administrativo puede ser observado a la luz de sus “elementos” constitutivos. Estos
elementos recuerdan en grado importante a aquellos que el derecho civil reconoce también como
condiciones de validez del acto jurídico: voluntad (expresada por autoridad competente, habilitada
legalmente para emitirla), formalidades, causa, objeto.
Algunos harán ver la fragilidad de la analogía construida entre ambas categorías: la potencia
creadora de la voluntad del derecho privado no tiene comparación con el papel limitado del derecho
público. Por importante que sea la libertad de la administración en casos de potestades con
componentes discrecionales, siempre el acto administrativo se reputa aplicación de la ley. La
disciplina jurídica del acto administrativo no está al servicio de la voluntad expresada por la
administración sino de la ley; por eso, el principio en la materia sigue siendo el de legalidad y no
puede ser el de la afirmación de la autonomía de la administración.
Otros notarán que en varios casos la declaración que suponen los actos administrativos no entraña
propiamente una manifestación de voluntad, sino de otras operaciones intelectuales. Mientras en el
acto decisorio la declaración está directamente encaminada a producir efectos jurídicos, en varias
otras ocasiones la administración está llamada a emitir declaraciones carentes de efecto directo,
aunque susceptibles de incidir en la condición jurídica de las personas. Estas declaraciones no
decisorias también son manifestaciones concretas del ejercicio de potestades públicas y de aquí que
también se las comprenda en el concepto de acto administrativo. Aunque el concepto de acto
administrativo está destinado a disciplinar las condiciones de elaboración y de impugnación de las
operaciones jurídicas de la administración, es difícil extender a este tipo de actos el mismo régimen
que caracteriza a los actos administrativos en sentido estricto.
PÁRRAFO 2. DEFINICIÓN LEGAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En el derecho positivo la LBPA formula algunas definiciones del acto administrativo. Atendido el
marco en que se sitúan, estas definiciones tienen por efecto someter los actos administrativos a un
régimen común de procedimientos administrativos; sin embargo, ese propósito calza mejor con los
actos administrativos en sentido estricto (las decisiones) que con otro tipo de declaraciones
estimadas en forma extensiva como actos administrativos.
a) El acto administrativo en sentido estricto
Según el art. 3 inciso 2 LBPA, se entiende por actos administrativos “las decisiones formales que
emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de
voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública”. Esta es una definición de fuerte
contenido doctrinal, que identifica al acto administrativo con la idea de decisión, vale decir, de una
“declaración de voluntad” encaminada a desplegar efectos jurídicos en forma directa e inmediata.
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En segundo lugar, la definición pone el acento en la noción de “potestad pública”. La conexión

conceptual entre las nociones de acto administrativo y potestad pública reafirma la vigencia del
principio de legalidad en este campo. En el fondo, el derecho no reconoce como acto administrativo
a las meras manifestaciones de voluntad o de fuerza, que no sean fruto de un poder jurídico
conferido por la ley; tampoco son actos administrativos aquellos que sean ejercicio de poderes no
regidos por el derecho administrativo.
Por último, la definición se refiere a decisiones “formales”. La formalidad más elemental consiste
en la escrituración del acto, que determina su soporte instrumental. la condición de formalidad del
acto administrativo remite a sus condiciones de elaboración: todo acto administrativo es fruto de un
procedimiento administrativo, lo que supone su adopción racional y excluye la arbitrariedad. Sin
embargo, se debe entender que es inapropiado extender a tales decisiones los parámetros
normativos propios del procedimiento administrativo.
b) Actos administrados en sentido amplio
La ley entiende que también cuentan como actos administrativos “los dictámenes o declaraciones de
juicio, constancia o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de
sus competencias” (LBPA, art. 3, inc. 6), abrazando un sentido amplio de acto administrativo.
Según fuentes italianas, las operaciones intelectuales de que dan cuenta los actos jurídicos pueden
reducirse a dos: voluntad y conocimiento. En las declaraciones de voluntad cabe incluir los actos
administrativos en sentido estricto, y además las “declaraciones de deseo”, en que una autoridad
simplemente expresa una orientación eventualmente a seguirse por otra. En cambio, las
“declaraciones de conocimiento” simple, no necesitadas de algo más que una constatación, se
distinguen de las operaciones “de juicio”, técnicamente más complejas.
La ley reconoció carácter de acto administrativo a estos actos que no son decisorios. Sin embargo,
no es muy seguro que se les aplique la integralidad de las disposiciones de la ley. No son actos
administrativos como los otros. Muchos de ellos tienen una trascendencia acotada a los
procedimientos administrativos o a la vida interna de los servicios públicos