0265-2019/CEB-INDECOPI

31 de mayo de 2019

EXPEDIENTE Nº 000013-2019/CEB
DENUNCIADA : MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LINCE
DENUNCIANTE : INVERSIONES LIZZETH E.I.R.L.
RESOLUCIÓN FINAL
SUMILLA: Se declara que la restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre
del local), para el establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N°
242, distrito de Lince, materializada en el cuadro séptimo del artículo 52° de la
Ordenanza N° 404-2018-MDL, modificada por la Ordenanza N° 416-2019-MDL,
constituye una barrera burocrática ilegal; y, en consecuencia, fundada la denuncia
presentada por Inversiones Lizzeth E.I.R.L., contra la Municipalidad Distrital de Lince.
La ilegalidad de la medida radica en que a través del cuadro séptimo del artículo 52°
de la Ordenanza N° 404-2018-MDL, modificada por la Ordenanza N° 416-2019-MDL, la
Municipalidad ha recortado los derechos otorgados a la denunciante a través de la
Licencia de Funcionamiento N° V0007-17, ello en la medida que a través de dicha
ordenanza impone un horario de funcionamiento que desconoce el horario de
funcionamiento otorgado a través de la referida autorización; verificándose que el
mencionado desconocimiento constituye un acto de revocación indirecta, en tanto
que impide el ejercicio de los derechos o intereses conferidos por un acto
administrativo, sin que exista un pronunciamiento expreso desconociendo tales
prerrogativas. De ese modo, se ha contravenido los artículos 203° y 205° de la Ley N°
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (que en la actualidad son los
artículos 212° y 214° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444).
De conformidad con lo establecido en el artículo 10° del Decreto Legislativo N° 1256,
se dispone la inaplicación de la medida declarada ilegal en favor de Inversiones
Lizzeth E.I.R.L.
De otro lado, se declara que no constituye barrera burocrática ilegal la restricción
horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el establecimiento
ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230, distrito de Lince,
materializada en el Acta de Fiscalización Municipal 2019 - N° 002380, en la Notificación
de Infracción 2019 - N° 015526 y en la Resolución de Sanción Administrativa N°
M00002-2019-MDL-GDU.
Asimismo, respecto de dicha medida, la denunciante no ha presentado indicios de
carencia de razonabilidad, por lo cual, corresponde declarar infundada la denuncia
presentada en contra de la Municipalidad Distrital de Lince, en este extremo.

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El incumplimiento del mandato de inaplicación dispuesto en la presente resolución
podrá ser sancionado con una multa de hasta veinte (20) Unidades Impositivas
Tributarias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34° del Decreto Legislativo
N° 1256.
La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas:

I. ANTECEDENTES:

A. La denuncia:

1. Mediante los escritos del 14 de enero y 20 de febrero de 2019 Inversiones Lizzeth

E.I.R.L. (en adelante, el denunciante), interpuso denuncia contra de la Municipalidad
Distrital de Lince (en adelante, la Municipalidad) por la presunta imposición de las
siguientes barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad consistentes en:
(i) La restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230, distrito
de Lince, materializada en el Acta de Fiscalización Municipal 2019 - N° 002380,
en la Notificación de Infracción 2019 - N° 015526, en la Resolución de Sanción
Administrativa N° M00002-2019-MDL-GDU y en el segundo párrafo del inciso c)
del artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL.
(ii) La restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 242, distrito
de Lince, materializada en el segundo párrafo del inciso c) del artículo 52° de la
Ordenanza N° 404-2018-MDL.

2. Fundamentó su denuncia en los siguientes argumentos:

(i) Es titular de dos discotecas cuyo nombre comercial son «Xbio» y «Versus»,
ambas con licencia de funcionamiento que les permite desarrollar el giro de
discoteca en una de ellas hasta las 4:00 horas, conforme al horario establecido
en la Ordenanza N° 404-2018-MDL y en la otra, con horario indefinido; sin
embargo, dicha ordenanza restringe sus actividades económicas en la medida
que no le permite funcionar más allá de dicho horario, señalándose de manera
expresa que los días domingos no se puede abrir discotecas.
(ii) La Municipalidad le ha impuesto de manera reiterada dos sanciones en donde
señalan que la infracción es por funcionar excediendo el horario autorizado,
evidenciándose una actitud hostil de dicha entidad con la finalidad de clausurarla
definitivamente.
(iii) La Ordenanza N° 404-2018-MDL transgrede lo dispuesto por los artículos 58° y
59° de la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica de Municipalidades y
el Decreto Legislativo N° 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión
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 Privada, ello, en tanto no fomenta el desarrollo armónico de los vecinos del
distrito al vulnerar la iniciativa privada y el libre acceso al mercado, además
carece de fundamentos de orden público que justifiquen objetiva y
razonablemente su expedición.
(iv) La finalidad y efectos de la medida es arbitraria, debido a que vulnera la iniciativa
privada, contraviene los principios de razonabilidad y proporcionalidad recogidos
en el numeral 1.4 del artículo IV° del Título Preliminar de la Ley N° 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General. Es desproporcional toda vez que la
Municipalidad tendría que demostrar en qué afecta exceder el horario
establecido y cuáles son las consecuencias negativas, así como una evaluación
de costos y beneficios de la implementación de la medida.
(v) Mediante la Sentencia que recae sobre el Expediente N° 04466-2007-PA/TC el
Tribunal Constitucional indicó que a través del juicio de proporcionalidad se
busca establecer si la medida guarda relación con el fin que se pretende
alcanzar, a través de un balance entre sus costos y sus beneficios.
(vi) No existe una diferencia que el permiso de funcionamiento sea hasta las 4:00
horas o hasta las 6:00 horas, o que funcione los días jueves o domingos en el
mismo horario, pues con esta medida únicamente se afecta a su empresa, pues
con las multas que se le impone la única beneficiada es la Municipalidad.

B. Admisión a trámite:

3. Mediante la Resolución Nº 0157-2019/STCEB-INDECOPI del 13 de marzo de 2019 se

admitió a trámite la denuncia; y se concedió a la Municipalidad un plazo de cinco (5)
días hábiles para que formule sus descargos. Dicha resolución fue notificada a la
denunciante el 19 de marzo de 2019, y a la Municipalidad y a su Procuraduría Pública
el 20 de marzo del mismo año, conforme consta en los cargos de las cédulas de
notificación respectivas1.

C. Contestación de la denuncia:
4. El 27 de marzo de 2019, la Municipalidad presentó sus descargos con base en los
siguientes argumentos:
(i) Las municipalidades realizan en representación del vecindario, las acciones
destinadas a brindar un ambiente adecuado al ciudadano, las cuales encuentran
sustento en las facultades asignadas en materia de vivienda, seguridad y
acondicionamiento territorial, entre otras. Por ello, los gobiernos locales tienen
autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia, conforme lo establece la Constitución Política del Estado en su

1
Cédulas de Notificación Nº 737-2019/CEB (dirigida a la denunciante), Nº 738-2019/CEB (dirigida a la Municipalidad) y Nº 739-2019/CEB
(dirigida a la Procuraduría Pública de la Municipalidad).
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 artículo 194°.
(ii) La Ordenanza N° 404-2018-MDL, modificada por la Ordenanza N° 416-2019-
MDL cumple con las exigencias de legalidad y razonabilidad de acuerdo con el
Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Asimismo, dada la modificatoria
realizada, no corresponde que se emita un pronunciamiento sobre el inciso c) del
artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL.
(iii) De conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades, la Municipalidad goza de autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia; dentro de las facultades
otorgadas, está la de regular y controlar las actividades comerciales autorizadas
de manera que no constituyan un problema urbano y de seguridad pública,
evitando de esta manera provocar la intranquilidad de los vecinos de los
entornos colindantes a estos establecimientos, logrando mejorar y controlar la
seguridad fomentando la convivencia social y armónica. Por tal motivo se emitió
la Ordenanza N° 404-2018-MDL, modificada por la Ordenanza N° 416-2019-
MDL.
(iv) La aplicación de las sanciones obedece a criterios objetivos para su
determinación de acuerdo a la normativa y a las facultades legales de la
Municipalidad, pues según el artículo 46° de la Ley N° 27972, las normas
municipales son de obligatorio cumplimiento y su incumplimiento acarrea
sanciones.
(v) La medida impuesta se encuentra dentro de los parámetros de razonabilidad
pues el fin principal es salvaguardar el interés público y la tranquilidad de los
vecinos del distrito, de manera específica en la zona en donde encuentran
ubicados estos establecimientos, entre las Avenidas Arequipa, Risso y Las
Heras.
(vi) La delimitación horaria se justifica por las constantes alteraciones al orden
público, la tranquilidad de los vecinos y el incremento de la delincuencia en los
lugares colindantes a los establecimientos. El no establecimiento de un horario
de funcionamiento implica la constante intranquilidad de los vecinos, lo cual
afectaría su derecho constitucional a la paz, tranquilidad, descanso, etc.
(vii) Los beneficios son mayores a los costos, pues se logrará la tranquilidad de los
vecinos y brindará mayor seguridad y tranquilidad a las personas que acuden a
esos lugares, incrementando la afluencia de los mismos y por tanto los ingresos
económicos. Asimismo, se considera que es una medida menos gravosa toda
vez que pese a que se ha buscado incrementar el personal de seguridad
ciudadana y unidades de asistencia rápida ante incidentes, resulta una medida
insuficiente.

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D. Otros:

5. Mediante el escrito de 22 de marzo de 2019 la denunciante presentó una solicitud de

medida cautelar, con la finalidad de inaplicar las restricciones horarias denunciadas a
su caso particular.

6. El 29 de marzo de 2019, la denunciante indicó que la Municipalidad había emitido la

Ordenanza N° 416-2019-MDL, la cual debería incluirse a su denuncia para que la
Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi (en adelante, la
Comisión) tome en cuenta al momento de emitir su pronunciamiento final.

7. Con fecha 15 de abril de 2019, la denunciante presentó una solicitud de informe oral.

II. ANÁLISIS:

A. Competencia de la Comisión y metodología de análisis del caso:

8. El artículo 6° del Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y

Eliminación de Barreras Burocráticas2, establece que la Comisión es competente para
conocer los actos administrativos, disposiciones administrativas y actuaciones
materiales, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras
burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad3.

9. Al respecto, cabe indicar que de conformidad con el inciso 3) del artículo 3° del
Decreto Legislativo N° 1256, constituye una barrera burocrática toda exigencia,
requisito, limitación, prohibición y/o cobro que imponga cualquier entidad, dirigido a
condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes
económicos en el mercado y/o que puedan afectar a administrados en la tramitación
de procedimientos administrativos sujetos a las normas y/o principios que garantizan la
simplificación administrativa.

10. Para efectuar la presente evaluación se toma en consideración lo dispuesto en los

artículos 14° al 18° del Decreto Legislativo N° 1256. En ese sentido, corresponde
analizar si las barreras burocráticas cuestionadas son legales o ilegales y, de ser el
caso, si son razonables o carentes de razonabilidad4.

2
Publicado en el diario oficial El Peruano el 8 de diciembre de 2016.
3
Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas
Artículo 6. - Atribuciones de las autoridades en materia de eliminación de barreras burocráticas
6.1. De la Comisión y la Sala
La Comisión y la Sala en segunda instancia, son competentes para conocer los actos administrativos, disposiciones administrativas y
actuaciones materiales, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad.
Asimismo, son competentes para velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia establecidas en los Decretos Legislativos
N° 283, 668, 757 y el artículo 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, así como las normas reglamentarias
pertinentes, o las normas que las sustituyan. Ninguna otra entidad podrá arrogarse estas facultades. Sus resoluciones son ejecutables
cuando hayan quedado consentidas o sean confirmadas por la Sala, según corresponda de conformidad con lo establecido en el artículo 32
de la presente Ley.
[…].
4
De acuerdo con la metodología contenida en el Decreto Legislativo N° 1256, la Comisión analiza:
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B. Cuestiones previas:

B.1. Sustracción y precisión de materialización:

11. En el presente caso, la denunciante cuestionó las siguientes medidas:

(i) La restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230, distrito
de Lince, materializada en el Acta de Fiscalización Municipal 2019 - N° 002380,
en la Notificación de Infracción 2019 - N° 015526, en la Resolución de Sanción
Administrativa N° M00002-2019-MDL-GDU y en el segundo párrafo del inciso
c) del artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL.
(ii) La restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 242, distrito
de Lince, materializada en el segundo párrafo del inciso c) del artículo 52° de
la Ordenanza N° 404-2018-MDL.

12. Como se observa, cuestionó la restricción horaria de funcionamiento a través del

segundo párrafo del literal c) del artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL que
regula el horario especial de funcionamiento para el desarrollo de los giros de
discotecas, pubs, karaokes, salas de recepción y baile afines, el cual será desde las
18:00 horas hasta las 04:00 horas del día siguiente, salvo los domingos.

13. Al respecto, mediante el escrito de fecha 29 de marzo, la denunciante señaló que la

Municipalidad emitió la Ordenanza N° 416-2019-MDL, por lo cual esta debía incluirse
como parte de su denuncia y la Comisión debía emitir un pronunciamiento al respecto.

14. Sobre ello, es preciso mencionar que por medio del Artículo Primero de la Ordenanza
N° 416-2019-MDL se incorporó en el artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL
un nuevo horario de funcionamiento para los establecimientos que desarrollen los
giros detallados en el párrafo anterior, el cual está comprendido de lunes a jueves
desde las 19:00 horas hasta las 1:00 horas y los viernes, sábados y víspera de
feriados desde las 19:00 horas hasta las 03:00 horas5, conforme se muestra a
continuación:
Ordenanza N° 416-2019-MDL

Artículo Primero.- Modifíquese el artículo 52 de la Ordenanza Nº 404-2018-MDL publicada en el

Diario Oficial “El Peruano” el 22 de julio de 2018, mediante la cual se aprobó el Reglamento

(i) La legalidad de la medida cuestionada, en atención a las atribuciones y competencias de la entidad que la impone, al marco jurídico
promotor de la libre iniciativa privada y la simplificación administrativa; y, a si se han observado las formalidades y procedimientos
establecidos por las normas aplicables al caso concreto para su imposición.
(ii) La razonabilidad de la referida medida, lo que implicar evaluar si se justifica en un interés público cuya tutela haya sido encargada a la
entidad que la impone y si es idónea para brindar para brindar solución al problema y/u objetivo considerado(s) para su aplicación, así
como si es proporcional respecto del interés público fijado y si es la opción menos gravosa que existe para tutelar el interés público.
5
Dicho horario fue contemplado en el séptimo cuadro incorporado por el Artículo Primero de la Ordenanza N° 416-2019-MDL.
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 General de Licencias de Funcionamiento en el Distrito de Lince, quedando redactado de la
siguiente manera:

“(...)
TÍTULO V
HORARIOS DE FUNCIONAMIENTO Y HORARIOS DE CARGA Y DESCARGA
CAPÍTULO I
HORARIOS DE FUNCIONAMIENTO
Artículo 52.- HORARIOS DE FUNCIONAMIENTO
Los Horarios de funcionamiento de los locales autorizados en el Distrito de Lince el cual aplicará
para las Licencias de Funcionamiento emitidas como las que se emitan a partir de la vigencia de la
presente Ordenanza es el siguiente:
(...)
GIROS NOMENCLATURA HORARIOS
[…]
Lunes a Jueves
19:00 a 01:00
Viernes, Sábados y Víspera
Discotecas, videopubs, de Feriados
pubs-karaokes, salas de HORACIO EXCEPCIONAL 19:00 a 03:00
recepción y baile *Queda restringido la
apertura de dichos giros a
partir del domingo desde
las 03:00 hasta las 19:00
horas del día siguiente.
Fuente: Ordenanza N° 416-2019-MDL, publicada en el diario oficial El Peruano el 14 de marzo de
2019

15. Como puede observarse, el séptimo cuadro incorporado por el Artículo Primero de la
Ordenanza N° 416-2019-MDL establece una nueva regulación sobre el horario
especial de funcionamiento de los establecimientos que desarrollen el giro de
discoteca, videopub, pubs-karaoke, salas de recepción y baile, reemplazando, de ese
modo, el horario contemplado en el segundo párrafo del literal c) del artículo 52° de la
Ordenanza N° 404-2018-MDL.

16. Sobre el particular, de acuerdo con el principio de posterioridad6, aplicado para la

solución de antinomias normativas, una norma anterior en el tiempo queda derogada
por la expedición de otra con fecha posterior. Dicho principio implica que, cuando dos
normas del mismo nivel tienen mandatos contradictorios o alternativos, primará la de
ulterior vigencia en el tiempo.

17. Conforme a lo señalado, en el presente caso una norma ulterior, como es la

Ordenanza N° 416-2019-MDL, estableció a través de su Artículo Primero un nuevo
horario de funcionamiento especial para los giros de discoteca, videopub, pubs-
karaoke, salas de recepción y baile, el cual está comprendido desde las 19:00 horas
hasta las 01:00 horas de lunes a jueves y desde las 19:00 horas hasta las 03:00 los
viernes, sábados y vísperas de feriados, el cual es distinto al horario establecido en el

6
Dicho principio fue reconocido por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 047-2004-AI/TC.
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 segundo párrafo del literal c) del artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL,
aplicable para los mencionados giros.

18. Por lo tanto, en tanto el segundo párrafo del literal c) del artículo 52° de la Ordenanza
N° 404-2018-MDL se contradice con lo dispuesto en el séptimo cuadro del Artículo
Primero de la Ordenanza N° 416-2019-MDL, dicha disposición ha quedado derogada,
ello en aplicación del principio de posterioridad.

B.1.1 Sobre la restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230, distrito de
Lince:

19. Se observa que la Licencia de Funcionamiento para el mencionado local (Licencia N°

V0228-17), dispone que el establecimiento de la denunciante tiene un horario de
funcionamiento de 05:00PM a 04:00AM, por lo cual, segundo párrafo del literal c) del
artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL le era aplicable respecto de dicho
local, pues a través de dicha ordenanza se aplicaba la restricción horaria cuestionada
por la denunciante para el citado establecimiento.

20. Sin embargo, al emitirse la Ordenanza N° 416-2019-MDL, que se establece un nuevo

horario de funcionamiento para los establecimientos que desarrollen los giros de los
giros de discoteca, videopub, pubs-karaoke, salas de recepción y baile, el cual está
comprendido de lunes a jueves desde las 19:00 horas hasta las 1:00 horas y los
viernes, sábados y víspera de feriados desde las 19:00 horas hasta las 03:00
horas; ya no es aplicable para la denunciante en los términos cuestionados en este
extremo de su denuncia (para su establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio
de Las Heras N° 230, distrito de Lince).

21. Conforme a lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 321º del Texto Único Ordenado del
Código Procesal Civil, aprobado por la Resolución Ministerial N° 010-93-JUS7, la
sustracción de la materia origina la conclusión del procedimiento sin declaración sobre
el fondo.

22. Por su parte, el literal c) del numeral 29.2) y el numeral 29.3) del artículo 29° del
Decreto Legislativo N° 1256, establece que cuando la entidad denunciada deroga y/o
modifica la barrera burocrática cuestionada, la Comisión o la Sala Especializada en
Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi (en adelante, la Sala), de ser el
caso, declara la sustracción de la materia controvertida8.

7
Publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de abril de 1993.
8
Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas.
Artículo 29°.- Plazo para la presentación de descargos.
[…]
29.2. En sus descargos, la entidad debe:
[…]
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23. Al respecto, la sustracción de la materia en los procedimientos que se tramitan ante la
Comisión por la imposición de barreras burocráticas ilegales y/o carentes de
razonabilidad se produce cuando en el transcurso del mismo, sin que la Comisión haya
emitido pronunciamiento definitivo, se eliminan las barreras burocráticas cuestionadas
ocasionando que carezca de objeto que la Comisión se pronuncie sobre dichas
barreras.

24. En el presente caso, la restricción horaria materializada en el segundo párrafo del

inciso c) del artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL, fue admitida a trámite a
través de la Resolución Nº 0157-2019/STCEB-INDECOPI del 13 de marzo de 2019;
sin embargo, a través de la Ordenanza N° 416-2019-MDL, publicada en el diario oficial
El Peruano el 14 de marzo de 2019, vigente desde el 15 de marzo del referido año,
se ha derogado la disposición denunciada en este procedimiento. Por lo tanto, esta
Comisión considera que, a la fecha de emisión del presente acto, la entidad
denunciada ya no aplica a la denunciante la medida objeto de denuncia en este
extremo a través del segundo párrafo del inciso c) del artículo 52° de la Ordenanza N°
404-2018-MDL,

25. En tal sentido, corresponde declarar la sustracción de la materia respecto de la referida

disposición en el extremo que materializaba la restricción horaria de funcionamiento
(vinculada al cierre del local), para el establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal
Gregorio de Las Heras N° 230, distrito de Lince.

26. Por lo cual, corresponde redactar la medida cuestionada en este extremo de la

siguiente forma:
«La restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230, distrito
de Lince, materializada en el Acta de Fiscalización Municipal 2019 - N° 002380,
en la Notificación de Infracción 2019 - N° 015526 y en la Resolución de Sanción
Administrativa N° M00002-2019-MDL-GDU.»

27. En cuando al pedido de la denunciante de incluir la Ordenanza N° 416-2019-MDL

como parte de su denuncia, dicho pedido corresponde ser denegado en este extremo,
ello en tanto se ha declarado la sustracción de la materia respecto de la Ordenanza N°
404-218-MDL y se ha verificado que la Ordenanza N° 416-2019-MDL no contiene la
restricción horaria de funcionamiento para el establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal
Gregorio de Las Heras N° 230, distrito de Lince.

c. Comunicar sobre la derogación y/o modificación de la barrera burocrática cuestionada denunciada y/o la inaplicación de la misma al
denunciante en caso la barrera burocrática se encuentre materializada en un acto administrativo o actuación material. Esta obligación se
mantiene a lo largo de la tramitación del procedimiento. La entidad debe presentar los documentos que acrediten sus afirmaciones.
29.3. Cuando se presente el supuesto del literal c., la Comisión o la Sala, de ser el caso, declara la sustracción de la materia controvertida,
disponiendo el archivo del expediente, incluso si se trata de un procedimiento sancionador.
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B.1.2 Sobre la restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 242, distrito de
Lince:

28. Se observa que su Licencia de Funcionamiento (Licencia N° V007-17), establece el

horario de funcionamiento de «24 horas», siendo una situación diferente a la
restricción evaluada anteriormente, pues en este caso, la Municipalidad ha otorgado a
la denunciante una licencia para funcionar las 24 horas, por lo que cualquier
restricción horaria establecida por la Municipalidad, será aplicable para la denunciante.

29. Por ello, en este extremo de la denuncia se aprecia que, si bien la Municipalidad ha
regulado un nuevo horario de funcionamiento para los establecimientos que
desarrollen el giro de discoteca, videopub, pubs-karaoke, salas de recepción y baile, a
través de la Ordenanza N° 416-2019-MDL, este nuevo horario también restringe el
horario de funcionamiento (vinculado al cierre del local), para el establecimiento
ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 242, distrito de Lince, por lo que
es aplicable a la denunciante para este local, y por lo tanto constituye un medio de
materialización de la medida denunciada en este punto.

30. En tal sentido, corresponde hacer una precisión de la materialización de la medida

denunciada en este extremo, la cual debe quedar redactada de la siguiente forma:
«La restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 242, distrito
de Lince, materializada en el cuadro séptimo del artículo 52° de la Ordenanza N°
404-2018-MDL, modificada por la Ordenanza N° 416-2019-MDL.»

31. Cabe señalar que esta precisión no afecta el derecho de defensa de la Municipalidad,
ello, toda vez que la referida entidad ha emitido sus descargos tomando en
consideración la restricción horaria que se encuentra tanto la anterior regulación
municipal como la Ordenanza N° 416-2019-MDL.

B.2. Del cuestionamiento constitucional de la denunciante:

32. La denunciante ha argumentado la ilegalidad de las medidas cuestionadas señalando

que, la Ordenanza N° 404-2018-MDL transgrede lo dispuesto por los artículos 58° y
59° de la Constitución Política del Estado, ello, en tanto no fomenta el desarrollo
armónico de los vecinos del distrito al vulnerar la iniciativa privada y el libre acceso al
mercado.

33. Sobre el particular, el análisis que realiza la Comisión y la Sala en el marco de los
procedimientos de eliminación de barreras burocráticas comprende únicamente
evaluar la legalidad y razonabilidad de las medidas cuestionadas y no uno de
constitucionalidad, en los términos del Decreto Legislativo N° 1256.

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34. Dicho criterio ha sido recogido por el Tribunal Constitucional en la Sentencia del 25 de
agosto de 2010 recaída sobre el Expediente Nº 00014-2009-PI/TC, en la cual se
precisó que el procedimiento de eliminación de barreras burocráticas no tiene por
finalidad analizar la constitucionalidad de las mismas, sino su legalidad y/o
razonabilidad.

35. Por ende, el argumento de la denunciante, referido a lo establecido en la Constitución

Política del Estado o a los derechos que reconoce, no será valorado para el análisis de
las barreras burocráticas cuestionadas, el cual se circunscribirá a la legalidad y
razonabilidad, de ser el caso.

B.3 Sobre la solicitud de medida cautelar:

36. A través del escrito presentado el 22 de marzo de 2019, la denunciante solicitó una
medida cautelar con la finalidad de que se le inaplique las restricciones horarias
cuestionadas en el presente procedimiento.

37. Al respecto, en tanto a través del presente acto se emite pronunciamiento definitivo,
carece de objeto pronunciarse respecto de la solicitud de medida cautelar indicada.

B.4. Sobre la solicitud de informe oral:

38. En el presente procedimiento la denunciante solicitó el uso de la palabra.

39. El artículo 30° del Decreto Legislativo N° 1256 dispone que, en cualquier etapa del
procedimiento, ya sea a pedido de parte o de oficio, la Comisión puede citar a las
partes a audiencia de informe oral, con el objetivo de contar con mayores elementos
para resolver la cuestión controvertida.

40. Sin embargo, en la medida que, al momento de emitir la presente resolución, esta
Comisión considera que cuenta con los elementos suficientes para pronunciarse
respecto de la controversia planteada, corresponde denegar la solicitud de informe oral
requerida por la denunciante.

C. Cuestión controvertida:

41. Determinar si constituyen barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad

las siguientes medidas:
(i) La restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230, distrito
de Lince, materializada en el Acta de Fiscalización Municipal 2019 - N° 002380,
en la Notificación de Infracción 2019 - N° 015526 y en la Resolución de Sanción
Administrativa N° M00002-2019-MDL-GDU.

11 / 25
M-CEB-02/02
 (ii) La restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 242, distrito
de Lince, materializada en el cuadro séptimo del artículo 52° de la Ordenanza N°
404-2018-MDL, modificada por la Ordenanza N° 416-2019-MDL.

D. Evaluación de legalidad:

D.1. Sobre la restricción horaria de funcionamiento, para el establecimiento ubicado en el

Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230, distrito de Lince:

42. En diversos pronunciamientos9 esta Comisión ha señalado que la competencia

municipal para normar y regular el funcionamiento de establecimientos comerciales,
industriales y actividades profesionales se encuentra establecida en la Ley Nº 27972,
Ley Orgánica de Municipalidades10.

43. En virtud de ello, las municipalidades pueden dictar disposiciones que establezcan
horarios de funcionamiento para los locales que operan en sus respectivas
circunscripciones territoriales. Lo mencionado ha sido reconocido por el Tribunal
Constitucional al pronunciarse acerca de los cuestionamientos efectuados a las
restricciones horarias establecidas por las municipalidades, señalando que dichas
medidas se encuentran comprendidas dentro del ámbito de competencias de tales
entidades11.

44. Adicionalmente de las disposiciones antes citadas, el numeral 7.1) del artículo 73º de
la Ley Nº 2797212 establece que los gobiernos locales tienen competencia para
9
Ver Resoluciones Nº 0014-2011/CEB-INDECOPI, Nº 0016-2011/CEB-INDECOPI, Nº 0031-2011/CEB-INDECOPI, Nº 0048-2011/CEB-
INDECOPI, Nº 0145-2011/CEB-INDECOPI, Nº 0170-2011/CEB-INDECOPI, Nº 0190-2011/CEB-INDECOPI y Nº 0237-2011/CEB-INDECOPI.
10
Ley Orgánica de Municipalidades
TÍTULO V
Las Competencias y Funciones Específicas de los Gobiernos Locales
CAPÍTULO II
Las Competencias y Funciones Específicas
Artículo 79º.- Organización del Espacio Físico y Uso del Suelo
Las municipalidades, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, ejercen las siguientes funciones:
(…)
. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales:
(…)
3.6. Normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar la fiscalización de:
(…)
.6.4. Apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades profesionales de acuerdo con la zonificación.
Artículo 83.- Abastecimiento y Comercialización de Productos y Servicios
(…)
3. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales:
(…)
3.6. Otorgar licencias para la apertura de establecimientos comerciales, industriales y profesionales.
11
Ver Sentencia recaída en el Expediente Nº 00007-2006-AI, correspondiente a la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la
Asociación de Comerciantes San Ramón y Figari, contra las Ordenanzas Nº 212-2005 y Nº 214-2005. Asimismo, ver Sentencia recaída en el
Expediente Nº 08746-2006/PA/TC, correspondiente a la demanda de amparo interpuesta por don Fidel Linares Vargas contra la
Municipalidad Distrital de Chorrillos a fin de que se declare inaplicable la Ordenanza Nº 055-MDCH.
12
Ley Orgánica de Municipalidades
TÍTULO V
Las Competencias y Funciones Específicas de los Gobiernos Locales
CAPÍTULO I
Las Competencias y Funciones Específicas Generales
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 desarrollar planes de prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas y
alcoholismo. En concordancia con las facultades previstas en la Ley Nº 27972, el
artículo 3º de la Ley Nº 28681, Ley que regula la comercialización, consumo y
publicidad de bebidas alcohólicas, establece la posibilidad de que las municipalidades
impongan restricciones al horario de funcionamiento de establecimientos que
comercialicen bebidas alcohólicas13.

45. Considerando lo señalado, la Municipalidad es competente para normar los horarios de

apertura y cierre de funcionamiento en los locales comerciales de su jurisdicción.

46. Habiendo evaluado las competencias de la Municipalidad para imponer las

restricciones cuestionadas, corresponde verificar si es que se ha cumplido con las
formalidades y procedimientos que exige el marco legal vigente en este tipo de
disposiciones vinculadas, respectivamente, a la restricción horaria de cierre de
funcionamiento.

47. En el presente caso, la denunciante contaba con un horario de funcionamiento para el

establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230, distrito de
Lince, de 05:00pm a 04:00am, de conformidad con lo dispuesto en la ordenanza
vigente al momento de la emisión de la licencia de funcionamiento, Ordenanza N° 404-
2018-MDL (modificada por la Ordenanza N° 416-2019-MDL).

48. La medida cuestionada en este punto se encuentra materializada en el Acta de

Fiscalización Municipal 2019 - N° 002380, en la Notificación de Infracción 2019 - N°
015526 y en la Resolución de Sanción Administrativa N° M00002-2019-MDL-GDU,
conforme se aprecia a continuación:

• Acta de Fiscalización Municipal 2019 - N° 002380:

«Siendo las 21:15 horas del día 13 de Enero del año 2019 quien suscribe, Fiscalizador
perteneciente a la Subgerencia de Fiscalización y Control Urbano de la Municipalidad de Lince, me
constituí en: Jr. Gregorio de las Heras, Mrcal N° 230 […]

Se informa lo siguiente: se constató el funcionamiento del establecimiento comercial “versus

Discotek”, ubicado en el Jr. Mrcal las Heras N° 230 a horas: 20:49, el cual, como se pueden
vizualizar (SIC) en las fotografías a seguido en Funcionamiento pasada las 21:00 hrs. Es por ello
que se procederá a imponer la notificación de infracción correspondiente con código: 2.1.03. “Por
funcionar excediendo el horario autorizado, cat III, valor UIT, clausura temporal 5 días»

Artículo 73°. - Materias de Competencia Municipal

(…)
7. Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas
7.1 Promover programas de prevención y rehabilitación en los casos de consumo de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicación
en coordinación con el gobierno regional.
13
Ley Nº 28681, Ley que Regula la Comercialización, Consumo y Publicidad de Bebidas Alcohólicas.
Artículo 3º.- De la autorización
Sólo aquellos establecimientos debidamente autorizados por las municipalidades de su jurisdicción, podrán comercializar bebidas alcohólicas
al público dentro del giro o modalidad y horario específico que se establezca en el reglamento y con las restricciones establecidas en
ordenanzas municipales y en la presente Ley. (…)
13 / 25
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 • Notificación de Infracción 2019 - N° 015526:
«Descripción de la Infracción: “Por funcionar excediendo el horario autorizado”
Reseña de la Inspección
Que, conforme al acta de fiscalización municipal 2019- N° 002380 de fecha 13.01.19, en el cual se
constata el funcionamiento del establecimiento en mención funcionando el 13.01.19 a horas 20:59
y 21:10, fuera de su horario autorizado, por lo que se procede a imponer la presente notificación en
mérito a lo establecido en el literal c) del Art. 52° de la Ord. 404-MDL, que regula una restricción
para atender al público en el giro: video Pub-Discoteca […]»

• Resolución de Sanción Administrativa N° M00002-2019-MDL-GDU:

«Que, se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 10° de la Ordenanza Municipal N°
390-MDL, emitiendo el Acta de Fiscalización Municipal N° 2380-2019, donde se registra las
verificaciones de los hechos constatados;
[…]
Que, al identificarse la infracción personal del fiscalizador de la Subgerencia de Fiscalización y
Control Urbano, procedió a emitir la Notificación de Infracción N° 015526-2019, de fecha
14ENE2019, al administrado INVERSIONES LIZZETH E.I.R.L., POR LA COMISIÓN DE LA
INFRACCIÓN SIGNADA CON EL CÓDIGO 2.1.03 CONTENIDA EN LA Ordenanza N° 390-MLD
que aprueba la Tabla de Infracciones y Sanciones Administrativas- TISA, cuya descripción
corresponde “Por funcionar excediéndose el horario autorizado”
[…] conforme se aprecia de la toma fotográfica registrada que obra a fojas 15, infringiéndose la
Ordenanza Municipal N° 404-MDL […], Artículo 52°, que establece los horarios de funcionamiento
con acatamiento obligatorio parea establecimientos comerciales asentados en la jurisdicción de
Lince […]»

49. De la lectura de estos actos de observa que la Municipalidad impone la restricción

horaria, al amparo de lo dispuesto en la norma vigente al momento de su imposición, la
cual era la Ordenanza N° 404-2018-MDL14, que fue publicada en el diario oficial El
Peruano el 22 de julio de 2018.

50. En tal sentido se observa que la Municipalidad cumplió con aprobar la restricción de
horarios de funcionamiento a través del instrumento legal idóneo (Ordenanza Nº 404-
2018-MDL) que ha sido debidamente publicado en el Diario Oficial El Peruano. Ello
implica que la Municipalidad no sólo cuenta con las facultades suficientes para imponer
la restricción cuestionada en este aspecto, sino que la disposición vigente al momento
de la imposición de la medida, cumplía con las formalidades respectivas.

51. Por todo lo expuesto, corresponde declarar que la restricción horaria de

funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el establecimiento ubicado en el Jr.
Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230, distrito de Lince, materializada en el Acta de
Fiscalización Municipal 2019 - N° 002380, en la Notificación de Infracción 2019 - N°
015526 y en la Resolución de Sanción Administrativa N° M00002-2019-MDL-GDU, no
constituye una barrera burocrática ilegal, en tanto la misma ha sido impuesta por la
Municipalidad (i) dentro del marco de sus competencias, (ii) mediante instrumento legal
idóneo y (iii) sin vulnerar el marco legal vigente.

14
Ordenanza modificada por la Ordenanza N° 416-2019-MDL.
14 / 25
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D.2. Sobre la restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 242, distrito de
Lince:

52. sobre este punto la denunciante ha señalado que la Municipalidad le viene imponiendo
esta restricción horaria, toda vez que mediante en el cuadro séptimo del artículo 52° de
la Ordenanza N° 404-2018-MDL, modificada por la Ordenanza N° 416-2019-MDL, se
establece un horario de funcionamiento, pese a que esta misma entidad a través de su
Licencia de Funcionamiento (Licencia N° V007-17) le otorgó el horario de
funcionamiento de 24 horas, para su establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal
Gregorio de Las Heras N° 242, distrito de Lince.

53. El artículo 3° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 28976, Ley Marco de Licencia de
Funcionamiento (aprobado mediante el Decreto Supremo N° 046-2017-PCM),
establece que la licencia de funcionamiento es la autorización que otorgan las
municipalidades para el desarrollo de actividades económicas en un establecimiento
determinado, en favor del titular de las mismas. Es decir, se trata de un título
habilitante que se le otorga a un administrado para el desarrollo de sus actividades
económicas.
54. Al respecto, es preciso indicar que las licencias municipales de funcionamiento (que
permiten brindar diversos servicios como el de «discoteca») son otorgadas por la
Municipalidad a través de actos administrativos, que de acuerdo al artículo 1º del Texto
Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(TUO de la Ley N° 27444) son las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación
concreta15.
55. A través del TUO de la Ley N° 27444 se ha regulado el marco general para que las
entidades de la Administración Pública emitan actos administrativos, cuyos alcances
tienen efectos concretos en los derechos y obligaciones del ciudadano sobre el cual
recae, como sucede con los títulos habilitantes que otorgan las autoridades para
realizar una actividad económica y las condiciones en las cuales se realizarán dichas
actividades, como por ejemplo la denominación del titular de la licencia municipal, el
lugar en donde se va a desarrollar la actividad comercial, el giro que va a desarrollar el
titular en el establecimiento comercial (en este caso «Discoteca»), el horario de
funcionamiento16, entre otros.

15
TUO de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 1. - Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. […].
16
Que, como ya ha sido indicado en párrafos anteriores no deviene en una imposición ilegal; ello, al margen de su posterior evaluación de
carencia de razonabilidad en el caso particular.
15 / 25
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56. Cabe indicar que la referida ley establece no solo el procedimiento para la emisión y
creación de los actos administrativos, sino también garantiza la estabilidad de los
mismos, de tal manera que la declaración y/o reconocimiento de derechos tenga una
permanencia en el tiempo. Empero, nuestro ordenamiento jurídico ha previsto tres vías
para que las entidades de la Administración Pública puedan revisar sus propios actos:
(i) La rectificación de errores, que persigue enmendar errores materiales o
aritméticos, sin alterar el contenido de la decisión.
(ii) La declaración de nulidad de oficio, que revisa actos administrativos que
contienen vicios desde el momento de su emisión y que afectan el interés
público.
(iii) La revocación, que implica una nueva evaluación del pronunciamiento a efectos
de verificar si, excepcionalmente, a causa de circunstancias sobrevinientes, los
actos administrativos que confieren algún derecho o interés legítimo a los
administrados, deben ser revocados, modificados o sustituidos, siempre y
cuando se siga el procedimiento establecido en la Ley N° 27444.
57. Nuestro marco legal ha establecido el Principio de Estabilidad de los actos
administrativos; y, solo de manera excepcional, la figura de la revocación, como se
aprecia en lo que establecía el artículo 203° de la Ley N° 2744417, vigente al momento
en el que se emitió el acto materia de análisis (actual artículo 214° del TUO de la Ley
N° 27444).
Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

«Artículo 203.- Revocación. -

203.1. Cabe la revocación de actos administrativos, con efectos a futuro, en cualquiera de los
siguientes casos:
203.1.1. Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma
con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma.
203.1.2. Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la
emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la
relación jurídica creada.
203.1.3. Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los
destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.

17
TUO de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General:
Artículo 203°. Revocación.
203.1. Cabe la revocación de actos administrativos, con efectos a futuro, en cualquiera de los siguientes casos:
203.1.1. Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se
cumplan los requisitos previstos en dicha norma.
203.1.2. Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya
permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada.
203.1.3. Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no
se genere perjuicios a terceros.
203.1.4. Cuando se trate de un acto contrario al ordenamiento jurídico que cause agravio o perjudique la situación jurídica del
administrado, siempre que no lesione derechos de terceros ni afecte el interés público. La revocación prevista en este numeral solo
puede ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados otorgándole un
plazo no menor de cinco (5) días para presentar sus alegatos y evidencias en su favor.
203.2. Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o
sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
16 / 25
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 203.1.4. Cuando se trate de un acto contrario al ordenamiento jurídico que cause agravio o
perjudique la situación jurídica del administrado, siempre que no lesione derechos de terceros
ni afecte el interés público.
La revocación prevista en este numeral solo puede ser declarada por la más alta autoridad de
la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados otorgándole un plazo no
menor de cinco (5) días para presentar sus alegatos y evidencias en su favor.
203.2. Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos no
pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia.»

58. El mencionado dispositivo legal también contempla el derecho que le asiste al

administrado afectado, en los supuestos en que la revocación le genere algún tipo de
daño:
Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«Artículo 205.- Indemnización por revocación
205.1. Cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado, la resolución que la decida
deberá contemplar lo conveniente para efectuar la indemnización correspondiente en sede
administrativa.
205.2. Los actos incursos en causal para su revocación o nulidad de oficio, pero cuyos efectos
hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial, dispuesta cuando
quede firme administrativamente su revocación o anulación.»

59. Mediante Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI, la Sala de Defensa de la

Competencia Nº 1 del Tribunal de Indecopi (actualmente la Sala Especializada en
Defensa de la Competencia), estableció un precedente de observancia obligatoria que
interpreta los alcances del procedimiento de revocación señalados en los artículos
203° y 205° de la Ley Nº 2744418 (actualmente 214° y 216° del TUO de la referida ley).
Conforme a dicho precedente, una revocación puede efectuarse de dos maneras:
(i) revocación directa importa cuando haya un pronunciamiento expreso por
parte de la administración manifestando su voluntad de modificar, revocar o
sustituir un derecho previamente otorgado; o,
(ii) revocación indirecta se origina cuando la autoridad administrativa
desconoce derechos o intereses sin este tipo de manifestación expresa
de revocación.
60. En el presente caso, de la información que obra en el expediente, no se ha podido
verificar la existencia de un acto que revoque de manera directa la licencia de
funcionamiento de la denunciante (Licencia N° V0007-17), en tanto no se ha

18
La Sala ha señalado lo siguiente, como precedente de observancia obligatoria:
Resolución N° 1535-2010/SC1-INDECOPI del 3 de mayo del 2010
«a) El desconocimiento de derechos o intereses conferidos por un acto administrativo debe respetar los requisitos para efectuar la
revocación establecidos en los artículos 203 y 205 de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. La omisión de
cualquiera de dichos requisitos constituye barrera burocrática ilegal.
b) Constituyen revocaciones indirectas el impedimento o restricción del ejercicio de los derechos o intereses conferidos por un acto
administrativo, sin que exista un pronunciamiento expreso desconociendo tales prerrogativas. Todas las revocaciones indirectas son
ilegales, porque ello implica que la administración no siguió el procedimiento establecido en los artículos 203 y 205 de la Ley 27444.
c) Cuando el cambio de circunstancias que origina la revocación es atribuible al propio administrado, no resulta aplicable el procedimiento de
revocación regulado en los artículos 203 y 205 de la Ley 27444.»
17 / 25
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 acreditado la existencia de un pronunciamiento expreso que desconozca los derechos
o intereses conferidos por la referida licencia.
61. Sin embargo, esta Comisión advierte que, a través del cuadro séptimo del artículo 52°
de la Ordenanza N° 404-2018-MDL, modificada por la Ordenanza N° 416-2019-MDL,
la Municipalidad impone una restricción horaria, conforme se aprecia a continuación:
“(...)
TÍTULO V
HORARIOS DE FUNCIONAMIENTO Y HORARIOS DE CARGA Y DESCARGA
CAPÍTULO I
HORARIOS DE FUNCIONAMIENTO
Artículo 52.- HORARIOS DE FUNCIONAMIENTO
Los Horarios de funcionamiento de los locales autorizados en el Distrito de Lince el cual aplicará
para las Licencias de Funcionamiento emitidas como las que se emitan a partir de la vigencia de la
presente Ordenanza es el siguiente:
(...)
GIROS NOMENCLATURA HORARIOS
[…]
Lunes a Jueves
19:00 a 01:00
Viernes, Sábados y Víspera
Discotecas, videopubs, de Feriados
pubs-karaokes, salas de HORACIO EXCEPCIONAL 19:00 a 03:00
recepción y baile *Queda restringido la
apertura de dichos giros a
partir del domingo desde
las 03:00 hasta las 19:00
horas del día siguiente.

Fuente: Ordenanza N° 416-2019-MDL, publicada en el diario oficial El Peruano el 14 de marzo de

2019

62. En efecto, de la lectura de la citada ordenanza, se aprecia que la Municipalidad ha

desconocido uno de los derechos conferidos a través de la licencia de funcionamiento
de la denunciante, vale decir, el de desarrollar su actividad económica las 24 horas, el
cual le fue conferido mediante la Licencia de Funcionamiento N° V0007-17; pues
actualmente la denunciante en aplicación de la referida ordenanza solo puede operar
en un horario restringido.

63. Así, se ha verificado en el presente caso que el desconocimiento del horario de

funcionamiento establecido en la Licencia de Funcionamiento N° V0007-17, constituye
un acto de revocación indirecta, en tanto que consiste en el impedimento del ejercicio
de los derechos o intereses conferidos por un acto administrativo, sin que exista un
pronunciamiento expreso desconociendo tales prerrogativas.

64. Por lo expuesto, corresponde declarar que la restricción horaria de funcionamiento

(vinculada al cierre del local), para el establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal
Gregorio de Las Heras N° 242, distrito de Lince, materializada en el cuadro séptimo del
18 / 25
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 artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL, modificada por la Ordenanza N° 416-
2019-MDL, constituye una berrera burocrática ilegal; y, en consecuencia, fundada la
denuncia en este extremo.

65. Cabe señalar que, si bien se declara la ilegalidad de la medida en este aspecto, esta
Comisión reconoce las facultades de la Municipalidad para revocar sus actos
administrativos, los cuales deben ser ejecutados conforme lo establece el TUO de la
Ley N° 27444.

E. Evaluación de razonabilidad:

66. El Capítulo II del Decreto Legislativo N° 1256, establece la metodología de análisis de

barreras burocráticas, señalando en su artículo 14° que en caso la barrera burocrática
denunciada fuera declarada legal, se procede con el análisis de razonabilidad. Por lo
cual, habiendo identificado que la restricción horaria de funcionamiento (vinculada al
cierre del local), para el establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las
Heras N° 230, distrito de Lince, materializada en el Acta de Fiscalización Municipal
2019 - N° 002380, en la Notificación de Infracción 2019 - N° 015526 y en la Resolución
de Sanción Administrativa N° M00002-2019-MDL-GDU, no constituye la imposición de
una barrera burocrática ilegal, corresponde efectuar el análisis de razonabilidad de la
misma.

67. Si bien se reconoce las competencias municipales para establecer la restricción

cuestionada en este punto, dicha facultad no resulta irrestricta pues se encuentra
sujeta a los límites de proporcionalidad y razonabilidad que rigen todas las
actuaciones administrativas.
68. La evaluación de razonabilidad y proporcionalidad de una disposición normativa que
restringe derechos a las personas no resulta exclusiva del ordenamiento jurídico
peruano, sino que es aplicada de modo similar por distintos tribunales en el mundo19 y
administraciones públicas20 que buscan una mejora regulatoria. Con este tipo de
análisis, lo que se pretende es que las exigencias y prohibiciones impuestas a los
particulares hayan sido producto de un proceso de examen por la autoridad en el que
se justifique la necesidad y la proporcionalidad en atención a un interés público, de tal
manera que sean más beneficiosas que los costos sociales van a generar.

19
Sobre la evolución del análisis de proporcionalidad (Proportionality analysis – PA) en distintos países del mundo, ver: Stone Sweet, Alec y
Mathews, Jud. «Proportionality Balancing and Global Constitutionalism» (2008). Faculty Scholarship Series. Paper 14.
(http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/14). Asimismo, ver publicación de «El examen de proporcionalidad en el derecho
constitucional», elaborado por Laura Clérico (Editorial Universitaria de Buenos Aires - 2009). En dicha publicación se desarrolla el test de
proporcionalidad que emplea el Tribunal Constitucional Federal Alemán; esta metodología consiste de manera básica en desarrollar tres
principios: (i) el de idoneidad; (ii) el de necesidad; y, (iii) el de proporcionalidad.
20
En países como Estados Unidos de Norteamérica (EE.UU), México (MX), Reino Unido (RU), entre otros, existen agencias dependientes del
Gobierno, encargadas de revisar las regulaciones y trámites administrativos que impactan en las actividades económicas y en los
ciudadanos, de manera previa a su emisión. Se exige que las entidades públicas que imponen estas deposiciones remitan información y
documentación que sustente su necesidad y justificación económica en atención al interés público que se desea tutelar. Las agencias antes
mencionadas son: (i) en EE.UU, la Oficina de Información y Regulación para los negocios (Office of Information and Regulatory Affairs); (ii)
en MX, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER); y, (iii) en RU, el Comité de Política Regulatoria (Regulatory Policy
Commitee).
19 / 25
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69. En el Perú, conforme a lo dispuesto por el Decreto Legislativo N° 1256, se ha otorgado
facultades a la Comisión para verificar (además de la legalidad) la razonabilidad de las
barreras burocráticas que sean impuestas a los agentes económicos por parte de las
entidades de la Administración Pública; y, de disponer su inaplicación ya sea con
efectos generales o al caso concreto, dependiendo de cada evaluación realizada.

70. La función en comentario no implica de modo alguno sustituir a la autoridad local o

sectorial en el ejercicio de sus atribuciones, sino únicamente verificar por encargo legal
que las regulaciones administrativas emitidas tengan una justificación razonable,
tomando en cuenta su impacto en el ejercicio del derecho a la libre iniciativa privada.
71. De conformidad con la metodología establecida en el Decreto Legislativo N° 1256, al
haber identificado que la restricción horaria cuestionada no constituye una barrera
burocrática ilegal, corresponde efectuar el análisis de razonabilidad de dicha medida.

72. En referencia a ello, según el artículo 15° del mencionado decreto legislativo, la
Comisión o la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas (en
adelante, la Sala), de ser el caso, realiza el análisis de razonabilidad de una barrera
burocrática en los procedimientos iniciados a pedido de parte, siempre que el
denunciante presente indicios suficientes respecto a la carencia de
razonabilidad de la misma en la denuncia y hasta antes de que se emita la resolución
que resuelve la admisión a trámite de esta.

73. Por su parte el artículo 16° del Decreto Legislativo N° 1256, establece que los citados
indicios, señalados en el párrafo anterior, deben estar dirigidos a sustentar que la
barrera burocrática califica como una medida arbitraria o como una medida
desproporcionada, considerando dichas medidas de la siguiente manera:
(i) Medida arbitraria: es una medida que carece de fundamentos y/o justificación, o
que teniendo una justificación no resulta adecuada o idónea para alcanzar el
objetivo de la medida; y/o
(ii) Medida desproporcionada: es una medida que resulta excesiva en relación con
sus fines y/o respecto de la cual existe otra u otras medidas alternativas que
puedan lograr el mismo objetivo de manera menos gravosa.

74. Es decir, la norma indica que cuando un denunciante haya calificado la barrera
burocrática cuestionada ya sea como medida arbitraria o desproporcionada, calificará
como un indicio de carencia de razonabilidad; sin embargo, la citada norma establece
que no serán indicios suficientes para realizar el análisis de razonabilidad aquellos
argumentos (i) Que no se encuentren referidos a la barrera burocrática cuestionada, (ii)
Que tengan como finalidad cuestionar la pertinencia de una política pública, (iii) Que
sean alegaciones o afirmaciones genéricas; o, (iv) Que aleguen como único argumento
que la medida genera costos.

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75. De acuerdo con la referida norma, el denunciante debe justificar las razones por las
cuales considera que la medida cuestionada en el procedimiento es arbitraria y/o
desproporcionada.

76. Sobre el particular, la denunciante ha señalado lo siguiente respecto a la restricción

horaria impuesta por la Municipalidad:
(i) La medida impuesta carece de fundamentos de orden público que justifiquen
objetiva y razonablemente su expedición.
(ii) La finalidad y efectos de la medida es arbitraria, debido a que vulnera la iniciativa
privada, contraviene los principios de razonabilidad y proporcionalidad recogidos
en el numeral 1.4 del artículo IV° del Título Preliminar de la Ley N° 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General. Es desproporcional toda vez que la
Municipalidad tendría que demostrar en qué afecta exceder el horario
establecido y cuáles son las consecuencias negativas, así como una evaluación
de costos y beneficios de la implementación de la medida.
(iii) Mediante la Sentencia que recae sobre el Expediente N° 04466-2007-PA/TC el
Tribunal Constitucional indicó que a través del juicio de proporcionalidad se
busca establecer si la medida guarda relación con el fin que se pretende
alcanzar, a través de un balance entre sus costos y sus beneficios.
(iv) No existe una diferencia que el permiso de funcionamiento sea hasta las 4:00
horas o hasta las 6:00 horas, o que funcione los días jueves o domingos en el
mismo horario, pues con esta medida únicamente se afecta a su empresa, pues
con las multas que se le impone la única beneficiada es la Municipalidad.

77. De la lectura de los argumentos de la denunciante, se aprecia que en los puntos del
párrafo anterior, si bien indica que la medida sería arbitraria y desproporcional, no ha
desarrollado por qué considera que la medida carezca de justificación, así como
tampoco ha indicado por qué la medida sería desproporcional en relación con sus fines
o cuáles podrían haber sido otras alternativas que resulten menos gravosas, respecto
de su establecimiento comercial; por lo cual se consideran alegaciones genéricos.

78. Asimismo, señala que la medida solo beneficia a la Municipalidad a través de las
multas efectuadas a su establecimiento; sin embargo, dicho argumento no se
encuentra relacionado con la medida cuestionada en este extremo de la denuncia.

79. En tal sentido, se aprecia que la denunciante no ha aportado indicios suficientes de

carencia de razonabilidad de la referida medida, conforme a lo establecido por el
artículo 16° del Decreto Legislativo N° 1256, por lo cual no corresponde realizar el
análisis de razonabilidad de esta restricción horaria, motivo por el cual corresponde
declarar que la restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local),
para el establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230,

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 distrito de Lince, materializada en el Acta de Fiscalización Municipal 2019 - N° 002380,
en la Notificación de Infracción 2019 - N° 015526 y en la Resolución de Sanción
Administrativa N° M00002-2019-MDL-GDU, no constituye una barrera burocrática
carente de razonabilidad; en tal sentido, infundada la denuncia en este extremo.

F. Efectos y alcances de la presente resolución:

80. De conformidad con los artículos 8° y 10° del Decreto Legislativo N° 1256, cuando en
un procedimiento iniciado de parte, las barreras burocráticas cuestionadas sean
declaradas ilegales y estén contenidas o materializadas en disposiciones
administrativas, la Comisión dispone su inaplicación al caso concreto de la
denunciante y con carácter general en favor de otros agentes económicos o
administrados en general que también se vean afectados por su imposición21.

81. En el presente caso, se ha declarado la ilegalidad de la restricción horaria de

funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el establecimiento ubicado en el Jr.
Mariscal Gregorio de Las Heras N° 242, distrito de Lince, materializada en el cuadro
séptimo del artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL, modificada por la
Ordenanza N° 416-2019-MDL.

82. Por lo tanto, si bien la medida se encuentra materializada en una disposición, se ha

declarado la ilegalidad de esta disposición únicamente para el caso del establecimiento
comercial de la denunciante (ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 242,
distrito de Lince), por lo cual corresponde disponer la inaplicación de la restricción
horaria cuestionada declarada ilegal, en favor de la denunciante.
83. Cabe indicar que el incumplimiento del mandato de inaplicación precisado en el párrafo
anterior podrá ser sancionado por esta Comisión, de conformidad con lo establecido en
el artículo 34° del Decreto Legislativo N° 125622.

21
Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas
Artículo 8°. - De la inaplicación con efectos generales de barreras burocráticas ilegales contenidas en disposiciones administrativas
8.1. Cuando en un procedimiento iniciado a pedido de parte o de oficio, la Comisión o la Sala, declare la ilegalidad de barreras burocráticas
materializadas en disposiciones administrativas, dispone su inaplicación con efectos generales.
8.2. En estos procedimientos, la Comisión o la Sala, de ser el caso, puede emitir medidas correctivas, ordenar la devolución de las costas y costos e
imponer sanciones, cuando corresponda, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley.
8.3. La inaplicación con efectos generales opera a partir del día siguiente de publicado el extracto de la resolución emitida por la Comisión o la Sala, de
ser el caso, en el diario oficial El Peruano. La orden de publicación será emitida por el Indecopi hasta el décimo día hábil después de notificada la
resolución respectiva. Si con posterioridad, algún funcionario, servidor público o cualquier persona que ejerza función administrativa por delegación,
bajo cualquier régimen laboral o contractual, en la entidad que fuera denunciada, aplica las barreras burocráticas declaradas ilegales en la resolución
objeto de publicación, puede ser sancionado de acuerdo con lo establecido en el artículo 34 de la presente ley.
8.4. En aquellos procedimientos iniciados de parte con posterioridad a la publicación a la que hace referencia el presente artículo, en los que se
denuncie la aplicación de una barrera burocrática declarada ilegal, materializada en la misma disposición administrativa inaplicada con efectos
generales, la Comisión encausa el escrito presentado como una denuncia informativa de incumplimiento de mandato.
8.5. En aquellos procedimientos en trámite, iniciados de parte hasta el día de la publicación a la que hace referencia el presente artículo y que versen
sobre la misma barrera burocrática declarada ilegal inaplicada con efectos generales, la Comisión o la Sala, de ser el caso, resuelve el procedimiento
en el mismo sentido y procederá conforme al numeral 8.2. cuando corresponda.
Artículo 10°. - De la inaplicación al caso concreto
10.1. Cuando en un procedimiento iniciado a pedido de parte, la Comisión o la Sala, de ser el caso, declare la ilegalidad o carencia de razonabilidad de
barreras burocráticas materializadas en disposiciones administrativas o la ilegalidad y/o carencia de razonabilidad de barreras burocráticas
materializadas en actos administrativos y/o actuaciones materiales, dispone su inaplicación al caso concreto en favor del denunciante.
10.2. En estos procedimientos, también se procede según lo previsto en el artículo 8.2 de la Ley, cuando corresponda.
22
Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas
Artículo 34°. - Conductas infractoras de funcionarios o servidores públicos por incumplimiento de mandato
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84. Es preciso indicar que, de conformidad con el artículo 42° del Decreto Legislativo Nº
125623, el procurador público o el abogado defensor de la Municipalidad tiene la
obligación de remitir una copia de la presente resolución, luego de que haya quedado
consentida, al titular de la entidad y a la Secretaria General, o quien haga sus veces,
para conocimiento de sus funcionarios y/o servidores públicos.

85. Finalmente, de conformidad con lo establecido en el numeral 1) del artículo 50° del
Decreto Legislativo N° 1256, la Municipalidad deberá informar a la Comisión en un
plazo no mayor a un (1) mes las medidas adoptadas respecto de lo resuelto en la
presente resolución, de acuerdo a lo establecido en la Directiva N° 001-
2017/DIR/COD-INDECOPI, aprobada mediante Resolución de la Presidencia del
Consejo Directivo del Indecopi N° 018-2017-INDECOPI/COD24.

POR LO EXPUESTO:

En uso de sus atribuciones y de conformidad con lo dispuesto en el 6° del Decreto

Legislativo N° 1256;

RESUELVE:
Primero: desestimar el cuestionamiento y el pedido de inclusión de un medio de
materialización, efectuado por Inversiones Lizzeth E.I.R.L., los cuales se encuentran en las
Cuestiones Previas de la presente resolución.

Segundo: declarar que carece de objeto pronunciarse sobre la solicitud de medida cautelar
solicitada por Inversiones Lizzeth E.I.R.L.

Tercero: desestimar la solicitud de informe oral solicitada por Inversiones Lizzeth E.I.R.L.,
conforme a los fundamentos expuestos en las Cuestiones Previas de la presente resolución.

La Comisión puede imponer multas de hasta veinte (20) Unidades Impositivas Tributarias al funcionario, servidor público o cualquier persona
que ejerza función administrativa por delegación, bajo cualquier régimen laboral o contractual, en cualquiera de los siguientes supuestos:
1. Cuando incumpla el mandato de inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal al que se hace referencia en el artículo 8 de la
presente ley.
2. Cuando incumpla el mandato de inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal y/o carente de razonabilidad, según sea el
caso, al que se hace referencia en el artículo 10 de la presente ley.
3. Cuando, luego de publicado lo resuelto en los procedimientos de oficio a los que hace referencia el artículo 9, aplique u ordene
aplicar la barrera burocrática previamente declarada carente de razonabilidad, o cuando pudiendo disponer su inaplicación, omita
hacerlo.
(….).
(Énfasis añadido)
23
Decreto Legislativo Nº 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas
Artículo 42.- Responsabilidad del procurador público o abogado defensor de la entidad denunciada
42.1. Es obligación del procurador público o abogado defensor de una entidad contra la que se inició un procedimiento, de parte o de oficio,
en el que se haya declarado la ilegalidad y/o carencia de razonabilidad de una barrera burocrática por medio de una resolución que ha
quedado firme o consentida, remitir copia de la resolución de la Comisión o la Sala, de ser el caso, al titular de la entidad y la Secretaría
General o la que haga sus veces, con la finalidad de que pueda ser difundida para conocimiento de sus funcionarios y/o servidores públicos.
42.2. El plazo para remitir la referida resolución es de dos (2) días hábiles contados desde el día siguiente de la fecha en que quedó
consentida o fue notificada la resolución que confirma la resolución de la Comisión.
42.3. El órgano de control interno de la entidad respectiva, dispone las acciones que considere pertinentes en caso de verificarse el
incumplimiento de la obligación señalada en el presente artículo.
24
Publicada en el diario oficial El Peruano el 11 de febrero de 2017.
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Cuarto: declarar la sustracción de la materia en el extremo en el que se cuestiona que el
segundo párrafo del inciso c) del artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL materializa
la restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230, distrito de Lince.

Quinto: precisar de la materialización de «la restricción horaria de funcionamiento

(vinculada al cierre del local), para el establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de
Las Heras N° 242, distrito de Lince», la cual debe quedar redactada de la siguiente forma:
«La restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local), para el
establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 242, distrito de Lince,
materializada en el cuadro séptimo del artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-MDL,
modificada por la Ordenanza N° 416-2019-MDL.»

Sexto: declarar que la restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local),
para el establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 242, distrito de
Lince, materializada en el cuadro séptimo del artículo 52° de la Ordenanza N° 404-2018-
MDL, modificada por la Ordenanza N° 416-2019-MDL, constituye una barrera burocrática
ilegal; y, en consecuencia, fundada la denuncia en este extremo, presentada por Inversiones
Lizzeth E.I.R.L. contra la Municipalidad Distrital de Lince.

Séptimo: disponer la inaplicación de la medida declarada ilegal en el anterior resuelve al

caso concreto de Inversiones Lizzeth E.I.R.L., de conformidad con lo establecido en el
artículo 10° del Decreto Legislativo N° 1256.
Octavo: declarar que la restricción horaria de funcionamiento (vinculada al cierre del local),
para el establecimiento ubicado en el Jr. Mariscal Gregorio de Las Heras N° 230, distrito de
Lince, materializada en el Acta de Fiscalización Municipal 2019 - N° 002380, en la
Notificación de Infracción 2019 - N° 015526 y en la Resolución de Sanción Administrativa N°
M00002-2019-MDL-GDU., no constituye una barrera burocrática ilegal.

Noveno: declarar que Inversiones Lizzeth E.I.R.L. no ha presentado indicios de carencia de

razonabilidad de la medida señala en el resuelve anterior; en consecuencia, infundada la
denuncia contra la Municipalidad Distrital de Lince, en este extremo.

Décimo: disponer que de conformidad con el numeral 50.1) del artículo 50° del Decreto
Legislativo N° 1256, la Municipalidad Distrital de Lince informe en un plazo no mayor a un
(1) mes las medidas adoptadas respecto de lo resuelto en la presente resolución de
conformidad a lo establecido en la Directiva N° 001-2017/DIR/COD-INDECOPI aprobada
mediante Resolución de la Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi N° 018-2017-
INDECOPI/COD25.

25
Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 11 de febrero de 2017.

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Undécimo: el incumplimiento del mandato de inaplicación dispuesto en la presente
resolución podrá ser sancionado con una multa de hasta veinte (20) Unidades Impositivas
Tributarias (UIT), de conformidad con el artículo 34° del Decreto Legislativo N° 1256.

Con la intervención y aprobación de los señores miembros de la Comisión: Luis

Ricardo Quesada Oré, José Carlos Velarde Sacio y Gonzalo Alonso Zegarra
Mulanovich.

LUIS RICARDO QUESADA ORÉ

PRESIDENTE

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