TEMA 1.
- EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA
HACIENDA PÚBLICA
1.1.- INTRODUCCIÓN
Podemos considerar la definición de HP desde 2 perspectivas:
1ª. Es posible partir del concepto tradicional de ciencia económica, como
el estudio de la satisfacción de las necesidades humanas a partir de recursos
escasos y de uso alternativo y entender que la HP estudia un subconjunto de
esas necesidades, las llamadas necesidades colectivas, que, por su propia
naturaleza, exigen la intervención del grupo político.
Conjunto de actividades, cuyo elemento común es que se realizan fuera
del mercado, tanto en la forma con que se manifiestan las preferencias de
los sujetos, pues no se hace a través de la demanda de bienes y servicios
sino a través del proceso político, como en el modo como se financia la
producción de los mismos, que no se realiza a través del desembolso
voluntario de un precio sino mediante el pago coactivo de los impuestos.
Este modo de definir la HP tiene algunos inconvenientes:
a) Si sólo consideramos como necesidad colectiva aquella que se
satisface por procedimientos ajenos al mercado (P. Examen),
estamos optando por una visión concreta de las funciones del SP, propias
del enfoque liberal de la acción del Eº.
b) Si definimos como necesidad colectiva, toda aquella que el grupo
político decide como tal, con independencia de que se satisfaga a través
del mercado o no, el criterio de delimitación pierde bastante utilidad, pues
entonces, la acción del SP, cubre un abanico de posibilidades tan amplio
que cualquier actividad desarrollada por el SP sería objeto de nuestra
ciencia, con lo que estamos pasando de un enfoque objetivo a otro
claramente subjetivo, y la Hacienda es entonces el estudio del
comportamiento de un agente económico concreto.
También en este caso se parte del concepto de Economía, como ciencia
que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos
escasos de uso alternativo. Se distingue entre problemas de
asignación, distribución, estabilidad y crecimiento y se define, a
partir de ellos, a la HP como el estudio de las funciones realizadas
por el SP en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas (P.
Examen). Este modo de considerar a nuestra ciencia tiene algunas ventajas
innegables.
Hacienda Pública 2017-18
a) Que cubre cualquier enfoque que se dé a la acción del grupo
político, desde un planteamiento extremo en que sólo concurre cuando es
imposible la resolución del problema a través de la cooperación voluntaria
de los agente económicos privados, hasta las opciones más
intervencionistas.
b) Que permite el estudio del SP no sólo como agente económico con
un papel activo en la resolución de los problemas, sino también como
creador del marco institucional en el que se desenvuelven los sujetos
privados.
c) Que no obliga a restringir el campo de la acción pública a los
mecanismos coactivos, extraños al mercado, sino que, por el contrario,
permite el análisis de las empresas públicas con los mismos criterios que
se aplican en el análisis microeconómico.
1.2.- LA DELIMITACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
La Hacienda Pública estudia las actividades realizadas por el SP en la
resolución de los problemas económicos de la sociedad. Es imprescindible
establecer algún criterio que permita diferenciarlo del sector privado de la
economía.
Se adelanta 2 alternativas:
1ª) Desde un planteamiento objetivo, consideraríamos al SP como
todos aquellos agentes económicos que realizan su actividad utilizando el
principio de coerción y no el de intercambio voluntario.
2ª) Con un enfoque subjetivo, podemos enumerar al conjunto de
entidades que componen el SP con independencia de que en sus acciones
utilicen o no el poder de imperio.
Parece más aceptable el 2º planteamiento. La moderna organización del
SP y la multiplicidad de objetivos y funciones desempeñadas explican que no
exista una única forma de desarrollar sus actividades ni un solo modo de
organizarse. El SP se manifestará unas veces como una dependencia de la
Admón., otras como un organismo autónomo y otras como una sociedad
anónima.
Podemos considerar como integrantes del SP a los siguientes sujetos:
a)Las Administraciones Públicas: Admón. Central del Eº, Admnes.
autonómicas, Admnes. locales, SS y los Organismos autónomos. A veces nos
referiremos a Eº para indicar a todo el SP aunque sea inexacto.
Juan Bueno. 1
 b)Las empresas públicas no financieras. Aquellas unidades de
producción cuya propiedad o control sean públicas y vendan sus productos
en el mercado. Qué debe entenderse por control, o qué porcentaje de la
propiedad de la empresa debe estar en manos de algún componente de las
administraciones públicas, para ser considerado como empresa pública que
dependerá de la estructura de la propiedad y del grado de atomización que
tenga.
c)Las entidades financieras públicas, el control está en manos de
alguna dependencia de las Admnes. Públicas. En algunos casos la adscripción
de la entidad al sector privado o al SP puede ser discutible.
Las dificultades de atribuir una entidad al SP se complica aún más
cuando, en el contexto de un proceso de privatización, el SP se reserva un
poder de decisión extraordinario en el caso de que la empresa privatizada
adopte estrategias consideradas de interés general. En este caso, resulta
muy discutible que tales entidades no pertenezcan de algún modo a la esfera
del SP, aunque no se incluyan dentro de sus datos estadísticos.
1.3.- EL SECTOR PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES
Una importante fuente estadística para el conocimiento del SP está
constituida por los presupuestos generales de los distintos componentes de
la Admón.
Presentación inicial del Presupuesto:
GASTOS: OPERACIONES CORRIENTES
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
Consumo público:
Cap. I: Gastos de personal= sueldos y salarios pagados;
Cap. II: Compras de bienes y servicios= compras de bienes y servicios a las
empresas;
Cap. III: Gastos financieros= pago de intereses de la deuda;
Cap. IV: Transferencias corrientes= transferencias a familias o empresas para
la adquisición de bienes y servicios;
OPERACIONES DE CAPITAL
Cap. V: Fondo de contingencia= gastos no incorporados a operaciones de
capital, (introducida en el proyecto de presupuestos para 2015 ha sido
incorporarla a las operaciones de capital, en lugar de las corrientes donde se
ubicaba antes);
Intervención Pública:
Cap. VI: Inversiones reales= inversión del SP;
Cap. VII: Transferencias de capital= pagos a empresas privadas para
proyectos de inversión.
OPERACIONES FINANCIERAS
Cap. VIII: Variación de activos financieros= adquisición de acciones,
obligaciones...
Cap. IX: Variación de pasivos financieros= desembolsos destinados de
amortizaciones títulos emitidos por el SP.
INGRESOS: OPERACIONES CORRIENTES
Cap. I: Impuestos directos= ingresos por impuestos directos;
Cap. II: Impuestos indirectos= ingresos por impuestos indirectos;
Cap. III: Tasas y otros tributos= contribuciones especiales;
Cap. IV: Transferencias corrientes= fondos de otros agentes económicos,
destinados a la compra de bienes y servicios;
Cap. V: Ingresos patrimoniales= dividendos por acciones del SP, alquileres,
cobros por visitas a museos, etc.;
OPERACIONES DE CAPITAL
Cap. VI: Enajenación de inversiones= venta de propiedades públicas;
Cap. VII: Transferencias de capital= transferencias para proyectos de
inversión, p. ej., fondos de la UE.
OPERACIONES FINANCIERAS
Cap. VIII: Variación de activos financieros= ingresos de venta de activos
financieros (privatización de empresas públicas);
Cap. IX: Variación de pasivos financieros= fondos recibidos por emisión de
deuda pública.
2
 Esta distribución por capítulos se denomina clasificación económica,
que en el caso de los gastos públicos, puede resumirse en dos grandes
apartados:
a) El consumo público, capítulos 1 a 5 de los gastos.
b) La inversión pública, que estaría constituida por los capítulos 6 y 7.
Se ha defendido, con frecuencia, que los gastos de consumo público son
menos convenientes que los de inversión, y se ha llegado a defender que los
primeros son una prueba evidente del despilfarro del SP. Tal afirmación es
incorrecta por dos motivos.
1º) Porque tanto uno como el otro generan efectos sobre la actividad
económica, ya que el aumento de gasto público genera un impulso sobre la
demanda de bienes y servicios de la economía y, si hay recursos libres,
contribuye a la creación de empleo.
2º) Porque cualquier gasto de inversión pública, acaba generando gastos
de consumo público, p. ej., si el SP invierte en la construcción de un hospital,
este desembolso se contabilizará como inversión de un período, pero, una
vez inaugurado el centro sanitario, habrá que atender a su funcionamiento,
contratando el personal correspondiente y el material necesario, lo que
constituye un gasto de consumo. Se denomina carga recurrente a la
relación existente entre el consumo público y de inversión pública generados
por un proyecto público.
Se presentan dos clasificaciones adicionales de los gastos públicos. La
clasificación orgánica, refleja la distribución del gasto entre los distintos
componentes del SP o departamentos ministeriales. Así se distingue entre el
gasto asignado a la Casa de Su Majestad, las Cortes Generales, el TC, el
CGPJ, Presidencia del Gº, o los distintos Ministerios. La clasificación
funcional, que distribuye el gasto de acuerdo con la naturaleza de las
actividades realizadas por el SP y así en el proyecto de presupuestos para
2015 se diferencian cuatro grandes apartados:
1) Servicios públicos básicos: bienes públicos puros, incluyen los
servicios de carácter general que constituyen el núcleo de cualquier Eº
(Admón. de Justicia, defensa, protección civil, etc.).
2) Gasto social: incluyen los denominados bienes preferentes (educación,
sanidad ... ) y los gastos de redistribución de rentas (programas de la SS,
prestaciones sociales como el seguro de desempleo ... ) .
3) Actuaciones de carácter económico: reflejan los gastos de inversión
pública así como los destinados a la regulación de los mercados.
Hacienda Pública 2017-18
4) Actividades generales: 3 apartados, 1) servicios de carácter general que
no pueden imputarse claramente a una finalidad concreta (alta dirección,
servicios generales, admón. tributaria); 2) las transferencias entre distintas
admnes. y 3) los pagos de intereses de la deuda pública.
En el proyecto de presupuestos generales del Eº para 2016 la cifra
destinada a otras actividades está sesgada por el importe de las
transferencias a otras administraciones, cuyo total representa casi el
13,9% del gasto total. En la medida en que estas transferencias se
conviertan en gasto de las CCAA o de los entes locales, se alteraría la
composición del gasto por actividades. Se puede comprobar el peso
fundamental de las actividades redistributivas del SP, el 53,590% del gasto
total, cifra, que por lo señalado antes posiblemente esté subestimando esta
partida.
El conjunto de las actividades generales supone un 32,70% del gasto
total, y que dentro de ellas los intereses de la deuda y las transferencias
entre administraciones tienen un papel fundamental pues son un 24,40%.
1.4.- PRINCIPALES ÍNDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PÚBLICO
Los principales índices del tamaño del SP, que podemos clasificar en tres
grandes grupos, dependiendo de que se empleen los gastos, los ingresos o
bien otros estimadores de la actividad del SP.
1.4.1.- ÍNDICES DE TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO BASADOS EN
LOS GASTOS PÚBLICOS
Diferenciamos entre índices agregados y desagregados.
Los agregados, los índices agregados, nos dan una imagen global del
tamaño del SP, pues nos señalan cuál es la importancia de este agente
económico en el conjunto de la actividad del país. Comparan el gasto total
con un agregado macroeconómico como el PIB o la Renta Nacional (Y).
Los desagregados permiten matizar esa imagen general entrando en el
detalle de lo que lleva a cabo el SP, toman como referencia el Gasto Total y
analizan su composición.
(GT/PIB)100= índices agregados
GT debe entenderse como el gasto total no financiero, excluye la
adquisición de activos financieros y la amortización de pasivos financieros. El
índice señala el gasto del SP en la adquisición de bienes y servicios,
Juan Bueno. 3
realización de inversiones, gastos de personal y transferencias, ya sean
corrientes o de capital.
Los índices agregados nos dan una imagen global del tañaño del SP.
Los índices desagregados, podemos hacer uso de la clasificación
económica o de la funcional, tomando como base los gastos totales. Si
usamos la clasificación económica, sabremos de cada 100 € que gasta el Eº,
cuanto dedica a consumo (GC) y cuanto a inversión (IP), lo que resulta
esencial para comprobar si contribuye o no al crecimiento económico. En ese
caso tendremos:
CLASIFICACIÓN ECONÓMICA:
(GC/GT)100 → GC (Cap. I-V) → Gastos en Consumo
GT (Cap. I-VII) → Gastos Total
(IP/GT)100 → IP (Cap. VI-VII) → Inversión Pública
Si usamos la clasificación funcional, podemos comprobar qué parte de los
gastos públicos se dedican a cada una de las actividades (generales, sociales,
económicas y otras) que lleva a cabo la Admón.
1.4.2.-ÍNDICES BASADOS EN LOS INGRESOS
Podemos diferenciar entre índices agregados y desagregados. Agregados:
la presión fiscal o total de impuestos dividido entre el PIB:
1er Índice agregado: Presión Fiscal (T/PIB)100
Aunque sea más adecuado definirlo como tributos dividido entre PIB.
Presión Fiscal (T/PIB)
Si el SP aumenta las tasas y reduce los impuestos, tendríamos la idea
equivocada de que ha disminuido la presión fiscal del país.
Un 2º índice agregado, basado en los ingresos públicos es el conocido
como esfuerzo fiscal o índice de Frank, que se define como la presión
fiscal, dividida por la Renta per cápita o el PIB per cápita.
2º Índice agregado: Esfuerzo Fiscal (T. Población/PIB2)
No es lo mismo una presión fiscal del 30% dependiendo de cuál sea la
renta per cápita del país. Pagar un 30% de impuestos puede ser muy poco si
el nivel de renta per cápita es muy elevado, y ser mucho si los ingresos
medios de las familias son más limitados. El principal inconveniente, de la
fórmula es que si aumenta la población del país, el índice crece (P.
Hacienda Pública 2017-18
EXAMEN), aunque no hayan subido los impuestos; y si la economía muestra
un proceso de crecimiento, medido por el PIB, el índice disminuye mucho, al
estar elevada al cuadrado esta magnitud.
EF= (T/ PIB.RPC)100
Si aumenta población → índice sube (aunque no suban impuestos)
Si crece la economía → índice disminuye
La carga fiscal, que se define como:
Carga Fiscal [(T-V)/(Y-M)]100
V= valor de los BB y SS suministrados por el SP;
Y= renta nacional;
M= mínimo de subsistencia;
T= tributos (P. EXAMEN)
La carga fiscal se trata del índice más adecuado para medir el
esfuerzo de la población en materia tributaria (P. EXAMEN), pues a los
pagos realizados se descuenta el valor de lo recibido por el SP en forma de
servicios, y al mismo tiempo, el denominador no considera toda la renta
percibida por la población sino sólo aquella de que se puede disponer, una
vez cubiertos los mínimos para la subsistencia. No resulta fácil estimar los
valores de M ó V.
Índices desagregados: podemos hacer la desagregación de dos modos.
Podemos distinguir entre impuestos directos e indirectos y definir entonces
Impuestos directos= (Tdir/T)100
Impuestos indirectos= (Tind/T)100
Un 2º método de desagregar los índices basados en los ingresos
públicos es diferenciar entre distintos grupos de renta. Así, parece adecuado
el cálculo de la carga fiscal para cada grupo de contribuyentes.
Carga fiscal (para cada grupo de contribuyente)= (Ti /T)100
donde el subíndice i señala que nos estamos refiriendo al i-ésimo grupo de
renta o de contribuyentes.
1.4.3.- OTROS ÍNDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PÚBLICO
Podemos distinguir entre los que miden el desequilibrio de las cuentas del
SP y los que tratan de obtener la participación del SP en la producción total
de la economía.
Juan Bueno. 4
 Desequilibrio de cuentas del SP= [(T-G)/PIB]100
Miden la importancia del déficit (o superávit) público en términos del PIB

Endeudamiento del SP= (Deuda/PIB)100

Refleja el endeudamiento total del SP, como porcentaje del PIB.
En cuanto a la medida de la participación del SP en la producción o
recursos totales de la economía, podemos definir los siguientes criterios de
medida:
Participación de la producción del SP= (VABSP/VABSector Terciario)100

que señala la participación de la producción del SP en el conjunto de los

servicios producidos por el país
Porcentaje de mano de obra del SP= (EmpleoSP/EmpleoTotal)100

que indica el porcentaje de mano de obra del país ocupado por el SP en

un momento de tiempo determinado 1º) La importancia cuantitativa del gasto público en términos de
Saber si el SP crea empleo= (Empleo generadoSP/Empleo generadoTotal)100
proporción del PIB, pues una gran mayoría de los países europeos destinan
al gasto del SP más del 45% de los bienes y servicios producidos, en el caso
que permite conocer si el SP está actuando como un motor directo en la de Finlandia, alcanza bastante más de la mitad de la producción total.
creación de empleo del país. 2º) Resulta significativa la cifra de ingresos públicos ordinarios sobre el
total de la renta generada, lo que, crudamente expuesto, significa que de
1.5.- COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL SP cada 100 € ganados, 40 ó 50 se destinan al pago de diversos tributos.
3º) En el caso español, podemos comprobar que la participación
tanto del gasto público como de los ingresos ordinarios en el PIB
está por debajo de los valores medios de otras economías europeas,
e incluso muy por debajo de otros países mediterráneos como Francia, Italia,
Grecia o Portugal. Se ha aducido este dato para defender que la presión
fiscal en España todavía tiene posibilidades de ser incrementada, para llegar
hasta la media europea. Contra tal argumento se han defendido dos
posiciones:
a) se ha hecho uso del índice de Frank, para poner de manifiesto que el
esfuerzo fiscal de los contribuyentes españoles, como los portugueses
o los griegos, no es inferior al de otros europeos, cuando se pondera la
presión fiscal con el producto per cápita del país; y que, cuando se
toma en cuenta este factor, se observaría cómo nuestro país presenta
un índice superior de esfuerzo tributario al detectado en Francia,
Alemania o Austria.

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 5

 b) se ha señalado que, en España, la presión fiscal ha aumentado a un
ritmo muy superior al de los demás países europeos, por la sencilla
razón de que su nivel de partida era muy bajo, y que este crecimiento
rápido ha causado efectos muy negativos sobre las decisiones de los
agentes económicos, en materias tales como el ahorro, el esfuerzo
laboral, la adopción de riesgos o la inversión privada.
4º) La situación de déficit o superávit de las cuentas públicas de los
distintos EEMM de la Unión. La incapacidad de los diferentes estados para
liquidar su presupuesto de un modo equilibrado. Ello se comprobaba no sólo
por los datos de déficit sobre PIB, sino, sobre todo, por las cifras de la deuda
acumulada sobre el PIB. Esta última cifra señalaba las consecuencias de
haber ido acumulando un déficit en las cuentas del SP, de tal modo que la
deuda que se ha ido acumulando había llegado a representar en algunos
casos una cifra verdaderamente extraordinaria.
No es de extrañar que el problema del déficit público y de su control
hubieran adquirido el protagonismo que tenía en la segunda mitad de los
años 90, y que se propusieran, incluso, la adopción de una reforma
constitucional que obligara al SP a la moderación de sus gastos y a liquidar el
presupuesto en equilibrio Tales normas de autolimitación se imponen a los
miembros de la Unión Monetaria a través del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento.
La crisis económica que sufrieron las economías occidentales a partir de
2008 cambió las cosas, con una reaparición de los déficits que alcanzaron
cifras importantes. Ello se debió a la presión sobre los gastos públicos. En
más de un país se supera, durante 2009, el 10% de déficit sobre PIB y
además la situación no mejora sustancialmente en los ejercicios siguientes,
cuando. Esto explica por qué pese a los esfuerzos de consolidación fiscal que
se llevaron a cabo, las cifras de deuda acumulada son particularmente altas
en aquellos países como Grecia, Portugal, Irlanda, Italia, España y Francia,
donde el déficit fue particularmente elevado. Nuestro país refleja la evolución
que acabamos de describir, en 2008 se trunca la serie de tres años liquidados
con superávit y se alcanza un déficit del 4,5% sobre PIB, que se acrecienta
en 2009 (11,1 %) se mantiene en cifras muy altas durante 2010 y 2011 (9,6%
en ambos) y llega hasta el 10,6% en 2012. A partir de ese ejercicio se logra
una senda de reducción paulatina del déficit debido al esfuerzo realizado por
la sociedad española tanto en materia de ingresos (elevación tanto de la
imposición directa como de la indirecta) y de gastos (recortes importantes en todas las
Hacienda Pública 2017-18
partidas sobre las que el ejecutivo tenía capacidad de acción) . A pesar de la mejora
en las cifras de déficit, la persistencia de éste explican sin dificultad alguna el
aumento extraordinaria de la deuda acumulada, que se estima que alcanzará
en 2015 el 11,5% del PIB.
GLOSARIO TEMA 1
Economía: Ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades
humanas con recursos escasos de uso alternativo.
Hacienda Pública: Estudio de las funciones realizadas por el SP en cuanto
a la resolución de los problemas de asignación, distribución, estabilidad y
crecimiento.
Clasificaciones del gasto público:
−Económica: Tiene dos grandes apartados: consumo público (gastos de
personal, compras de bienes y servicios, gastos financieros, transferencias corrientes a
familias y empresas para adquirir bienes y servicios) e inversión pública (inversiones
reales y transferencias de capital a empresas privadas para que lleven a cabo proyectos
de inversión).
−Orgánica: Refleja la distribución del gasto entre los distintos componentes
del SP o departamentos ministeriales.
− Funcional: Distribuye el gasto teniendo en cuenta la naturaleza de las
actividades del SP y diferenciando entre:
* actividades generales, que corresponden a los bienes públicos puros:
defensa, justicia, protección civil…;
* actividades sociales o relativas a bienes preferentes (educación, sanidad…);
* actividades económicas, relativas a los gastos de inversión pública y a
los de regulación de los mercados
* otras actividades: especialmente, las transferencias entre admnes. y
pagos de intereses de la deuda pública.
Presión fiscal: Total de tributos (impuestos, tasas, contribuciones especiales)
dividido entre el PIB y expresado en términos de porcentaje.
Esfuerzo fiscal: Presión fiscal dividida entre la renta per capita o el PIB
per capita.
Carga fiscal: Total de tributos menos el valor de lo recibido en
prestaciones y servicios suministrados por el SP, todo ello dividido entre la
Renta Nacional menos el mínimo de subsistencia (renta disponible de los
individuos una vez deducido el mínimo necesario para la vida) . Su dificultad de
medición procede de valorar ese mínimo de subsistencia y de cuantificar el
valor de lo recibido del SP.
Juan Bueno. 6
TEMA 2.- LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO
2.1.- INTRODUCCIÓN
Los economistas estamos de acuerdo en decir que el SP es cada vez
mayor, que ocupa una porción creciente de la actividad económica. En
nuestro país, el gasto público absorbe casi el 40% del PIB, los impuestos casi
el 40% de la RN (“Y”), y 1 de cada 5 empleos se da en el SP de la economía.
Si entendemos que la acción individual, expresada en el mercado, es
capaz de solucionar los diferentes problemas económicos, el SP debe tener
un papel restringido en la economía de un país (visión liberal). Si el
análisis positivo sugiere que el mercado no resuelve
adecuadamente algunos problemas de la economía, entonces
deberemos aceptar que el Eº adquiera un mayor protagonismo,
como garante del interés gral. (visión intervencionista).
Tanto en la visión liberal como en la intervencionista se parte,
implícitamente, de que el SP no tiene finalidades propias, sino que actúa
guiado tan sólo por el deseo de alcanzar el bien común.
A la hora de desarrollar el problema de cuáles deben ser las funciones del
SP, es conveniente partir de la clasificación de los problemas económicos de
carácter real.
Los llamados problemas de asignación de recursos se ocupan de
qué bienes deben producirse y cómo hacerlo, los de distribución
analizan para quién se fabrican los bienes, o, lo que es igual, cómo
repartir el conjunto de los BB y SS producidos, los de estabilidad
económica se refieren a los desequilibrios básicos de la economía del país (el
paro, la inflación, el saldo de la balanza de pagos, o el de las cuentas del SP) y los de
crecimiento atañen a la cuestión de cómo aumentar, a lo largo del tiempo, el
total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la
población.
Hacienda Pública 2017-18
2.2.- ASIGNACIÓN DE RECURSOS
Desde un planteamiento liberal, las cuestiones de asignación tienen una
solución simple, si dejamos que la acción individual se exprese libremente en
el mercado. Los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los
distintos productos y las empresas hacen patente sus posibilidades
ofreciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la demanda y la
oferta expresan los deseos de los individuos y el mercado determina
cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio.
El mercado determina qué bienes (cantidad) y a qué precio deben
fabricarse, resuelve el problema de asignación de una forma eficiente, lo que
constituye un óptimo de Pareto. La curva de oferta representa el Coste
Marginal de producir el bien analizado, mientras que la demanda indica lo
que el consumidor (o consumidores) están dispuestos a pagar por ese
producto.
De esta forma, en equilibrio se garantiza que
El precio es igual al Coste Marginal → P=CMg
Lo que el ciudadano quiere gastarse coincide, exactamente, con lo que
cuesta producir el bien, en la última unidad que suministra el empresario.
La actuación privada resuelve el problema del cómo fabricar los distintos
BB y SS. El empresario, buscando su propio interés individual, elegirá aquella
combinación de los recursos (Tierra, Capital y Trabajo) que le resulten más
rentables, a partir de la productividad de cada factor de producción, los
precios de estos recursos, y el precio del bien o servicio que él mismo ofrece.
Juan Bueno. 7
 Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignación, es obvio
que el público tiene un papel muy limitado en esta materia. Su acción debe
reducirse a suministrar aquellos BB y SS para los cuales no puede existir un
mercado. ¿Qué condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado
funcione?, deben citarse dos requisitos independientes:
1.- Rivalidad en el consumo: ningún ciudadano puede disfrutar de un
bien o servicio cuando otro lo está utilizando. Hay productos en los que el
consumo no es rival; p. ej.: si yo asisto a un concierto de AC-DC, disfruto del
espectáculo al mismo tiempo que otras personas.
2.- Posibilidad de exclusión: existe algún modo de excluir del consumo
a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. P. ej., en el
caso de fuegos artificiales no hay forma de eliminar del disfrute del producto
a quienes no han pagado un precio por el bien.
Estas dos condiciones son independientes, y podemos hacer una
clasificación de los bienes de acuerdo con ambos rasgos
Clasificación de los bienes
Exclusión No exclusión
Consumo rival Bienes privados puros: Bienes mixtos:
Alimentos, ropa... Calle congestionada
Consumo no Bienes mixtos: Bienes públicos puros:
rival Autopista de peaje, Defensa, seguridad...
representación teatral
Desde una perspectiva liberal, el único papel que debe cumplir el Eº
es la de proveer a la sociedad de los bienes públicos puros. (P. Examen)
Como éstos son una cantidad relativamente pequeña en el conjunto de toda
la producción del país, su función es muy limitada, y de ahí que se le
denomine Eº mínimo, y, como no se puede cobrar un precio, el SP deberá
financiar estas producciones a través de los impuestos, que no deben
interferir con las decisiones individuales. Ello no significa que sea el propio Eº
quien se encargue de la producción de los bienes públicos, tan solo que
financie su provisión.
El planteamiento intervencionista amplía considerablemente el campo de
la acción del SP en los problemas de asignación de recursos más allá de la
provisión de estos bienes públicos puros. El Eº debe intervenir en todos
Hacienda Pública 2017-18
aquellos casos en que el mercado no produce los resultados óptimos que
predican los partidarios del enfoque liberal.
Teoría de los fallos del mercado:
a) Mercados de competencia imperfecta: cuando el mercado es un
monopolio, no podemos garantizar que se dé la condición de P=CMg,
(precio igual a coste marginal) pues el empresario elige aquella cantidad donde
se da la igualdad CMg=IMg (P. Examen) (coste marginal igual a ingreso
marginal), una cantidad inferior y un precio superior al generado por un
mercado de competencia perfecta.
b) Presencia de efectos externos: el empresario, o el consumidor, sólo
tienen en los costes y los beneficios individuales, pero no los posibles
efectos que su actividad produce sobre terceros. Así, ni la demanda refleja
todos los beneficios para la sociedad, ni la oferta todos los costes. Los
efectos externos lo constituyen los intereses de las generaciones futuras,
cuyos deseos no pueden expresarse en el mercado en estos momentos. En
estas circunstancias, las decisiones que adopten las generaciones actuales
pueden causar un daño evidente a los intereses de las generaciones futuras.
c) Información asimétrica: el análisis de los mercados de
competencia perfecta supone que los vendedores y los compradores
disponen de la misma información en cuanto al precio y a la calidad
del producto. En realidad, el vendedor tiene mayor conocimiento que el
comprador y ello puede llevar, no ya a un mal funcionamiento del mercado,
sino, incluso a su misma desaparición. Aquí aparece un campo de
intervención para el SP, que lleva multitud de actividades en este terreno,
entre las que pueden citarse las normas sobre marcas, patentes, publicidad,
revisiones obligatorias de vehículos, etc.
d) Bienes preferentes y prohibidos: situaciones en las que la sociedad
valora de forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre acción
individual. En unos casos, la sociedad determina que el mercado produce
una cantidad insuficiente de productos o, lo que es igual, que su precio es
demasiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda,
educación, cultura, deporte...), de modo que se encarga al poder público
complementar la oferta privada o subvencionar la adquisición. En otros, la
producción de determinados bienes es considerada como un mal para el
conjunto de los ciudadanos y se prohíbe la producción de los bienes o
servicios correspondientes (las drogas ilegales, o las limitaciones establecidas sobre
algunas líneas telefónicas).
Juan Bueno. 8
2.3.- DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA
Enfoque liberal, la posición más elaborada se debe a quienes siguen el
análisis de BATES CLARK. Este considera que la regla de distribución adoptada
por el mercado no sólo es eficiente, como cualquier resultado del mercado,
sino que además es justa. En condiciones de mercado se emplea la regla de
igualdad entre la retribución obtenida y el valor del producto marginal, de
este modo, en el caso del factor trabajo tendríamos que: w = PX • PMgN
El salario (w) es igual a la productividad del trabajador (PMgN) multiplicada
por el precio del producto (Px). Cuanto mayor sea la productividad del
individuo o el precio de lo que fabrica, más importante es la remuneración
que percibirá, de modo que cada uno percibimos en proporción a lo que
aportamos a la sociedad. La redistribución afecta a los incentivos de los
sujetos económicos y acaba generando clientelas políticas pues es de la
autoridad pública de donde proceden los ingresos.
Los planteamientos intervencionistas en esta cuestión tienen una
multiplicidad de orígenes:
1) Algunos analistas parten de una noción de justicia, según la cual
lo justo es percibir de acuerdo con lo que se aporta, mientras que otras
escuelas defienden que debemos percibir de acuerdo con nuestras
necesidades.
2) La opción intervencionista, la posición defendida por CLARK se olvida
de cuál es el reparto inicial de los recursos y de cómo esa distribución inicial
condiciona la presunta justicia o no del resultado final, así como de aquellos
casos en que las personas no disponen de recurso alguno, pues su edad o
circunstancias les impiden participar en los procesos productivos.
3) Se pone de manifiesto la existencia de efectos externos positivos
derivados de la igualdad en la distribución, pues se afirma que la estabilidad
social o la supervivencia misma de un sistema político, no puede garantizarse
en aquellas circunstancias en las que una parte importante de la sociedad
vive en condiciones de pobreza extrema.
4) Una redistribución en favor de los más desfavorecidos puede
conducir a un aumento de la producción, y renta, de modo que, al
final, todos saldrían ganando. Argumento, debido a KALDOR (P.
Examen), resulta el más complicado y requiere algo más de elaboración. De
acuerdo con su hipótesis, si quitamos 100 u.m. de renta a los más ricos su
consumo se reducirá más bien poco, digamos en 50 u.m. En cambio, al
dárselas a los pobres, su consumo aumentará bastante más, por ejemplo en
Hacienda Pública 2017-18
90 u.m.. De esta manera, el consumo total del país habrá aumentado en 40
u.m. (90-50), y esto obligará a los empresarios a aumentar la producción, con
lo cual crecerá la renta. Así se iniciará el proceso multiplicador que puede
acabar con un aumento final en la renta nacional de 200 u.m., más que
suficiente para compensar a los ricos de las 100 que se les quitó.
2.4.- LA ESTABILIDAD ECONÓMICA
Defensores de una visión liberal ante los problemas de estabilidad
económica parten de la creencia en las virtudes del mercado para resolver
los problemas económicos. Si existe paro será porque no se deja que
funcione libremente el mercado de trabajo; pues si dejamos que el salario
fluctúe libremente se garantizará que la demanda de trabajo sea igual que la
oferta, y no habrá ningún desempleado. Si la economía está en el pleno
empleo de los recursos, la Renta Nacional coincidirá siempre con el nivel de
Renta Nacional de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer
crecer el total de BB y SS producidos.
De esta manera, las políticas fiscales o monetarias de los distintos
gobiernos son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Eº
hará bien en abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad.
La política monetaria puede afectar sustancialmente al nivel de precios
del país. Para ello se hace uso de la ecuación cuantitativa del dinero, que
podemos resumir en la expresión siguiente: Ms • V = P • Y
Ms = oferta monetaria; V = velocidad de circulación del dinero (cuantas
veces se usa un mismo billete o moneda) ; Y = renta nacional; y P = nivel de
precios. La ecuación adquiere un significado más profundo cuando se
incluyen los aspectos propios del monetarismo, en particular que V es
constante y que el nivel de renta es también fijo, por encontrarnos siempre
en pleno empleo. Si esas dos variables son constantes, o más exactamente
no dependen de la cantidad de dinero en circulación, al incrementarse la
oferta monetaria la única posibilidad de ajuste es un aumento en el nivel de
precios. En su versión dinámica, el monetarismo se puede formular del modo
siguiente: gmt = Pt + gYt
gmt = tasa de crecimiento en la cantidad de dinero; Pt = tasa de inflación;
y gYt = crecimiento en el nivel de renta.
En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del SP, los planteamientos
liberales excluyen la posibilidad misma de esta cuestión, pues se ha afirmado
Juan Bueno. 9
que el equilibrio presupuestario era la regla de oro de la Hacienda
Clásica, que aplicaba al SP las mismas normas de comportamiento de un
agente económico privado. El endeudamiento del Estado sólo se
justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones
públicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos
con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad
prestada (P. Examen).
La balanza de pagos también presentará una situación de equilibrio si
dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libremente en los
mercados de divisas.
Considerando el mercado de divisas, la demanda de divisas representa a
los distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y está
compuesta, por tanto, por los importadores, por quienes desean viajar al
exterior o por las personas que están interesados en comprar títulos
extranjeros.
Cuanto mayor es el precio de la moneda extranjera, más caro será para
los ciudadanos españoles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por ello, la
demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente.
Los oferentes de divisas, por el contrario, son los exportadores españoles,
que han recibido moneda extranjera a cambio de sus productos, y las
empresas (o el propio SP) que han vendido títulos en el exterior. La oferta
presenta una forma creciente, cuanto mayor sea el tipo de cambio, más
rentable será vender en el exterior. Debe tenerse en cuenta que variables
tales como el precio de los productos españoles, el interés de los títulos o los
ingresos de los ciudadanos extranjeros modificarán la oferta de divisas, es
decir son sus parámetros.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
La solución es obvia. Bastaría dejar que el tipo de cambio se elevase
hasta llegar al punto de equilibrio, y si dejamos que el mercado funcione
libremente, esta devaluación se producirá automáticamente.
Los partidarios de un enfoque más intervencionista consideran que el SP
tiene un papel mucho mayor en estos temas. KEYNES desconfiaba mucho de
la capacidad del mercado para resolver los grandes problemas de estabilidad
económica. Su obra la escribe en respuesta a la Gran Depresión del 29.
KEYNES defendía: En primer término, se afirma que no es cierto que una
disminución del salario conduzca al pleno empleo, como defienden los
defensores del libre mercado. El nivel de empleo aparece determinado por la
demanda efectiva de BB y SS, y una reducción de los salarios tan sólo
rebajará los ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirán
menos, los empresarios reducirán la producción y se acabará creando un
mayor paro.
Al desecharse este dato, el resto de las conclusiones enunciadas también
desaparecen. Si el pleno empleo no está garantizado, tampoco puede
afirmarse ya que la inflación sea un fenómeno monetario, pues no es cierto
que el nivel de renta sea constante y tampoco tiene sentido defender el
presupuesto equilibrado como regla básica de funcionamiento del SP.
El Eº deberá modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos,
de acuerdo con la situación económica del país, y, así, si se trata de luchar
contra el desempleo, deberá llevar a cabo políticas fiscales expansivas,
aunque ello conlleve un déficit en las cuentas públicas; si, por el contrario, el
problema más acuciante es el de la inflación, la recomendación será una
política fiscal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los
precios, pues éstos no vienen determinados por la cantidad de dinero del
país.
La presencia de nuevos fenómenos como la inflación de costes o el
estancamiento con inflación, ha conducido a los seguidores de la doctrina
keynesiana a defender mayores intervenciones del Eº, bien a través de
acuerdos con los empresarios y sindicatos de trabajadores, o bien a través
de reformas estructurales que hagan más competitivos a los diferentes
sectores productivos.
En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cambio
flexibles no son la única solución, pues el Eº tiene capacidad para alterar el
nivel de renta, los precios o el tipo de interés que ofrecen los títulos y, en esa
medida, modifica los parámetros de la oferta y demanda de divisas. De este
10
modo, el tipo de cambio rígido, podría acabar siendo el de equilibrio en el
mercado.
La situación del mercado de divisas (Dd y Sd) presenta un déficit marcado
por la distancia AB. Si el gobierno lleva a cabo una política monetaria
restrictiva originará una elevación de los tipos de interés, una reducción en la
tasa de inflación y una caída en el nivel de renta. Las tres variables afectan al
sector exterior, de acuerdo con el siguiente esquema:
Y↓: reducción de importaciones y de la demanda de divisas;
p↓: reducción de importaciones y de la demanda de divisas, aumento de
las exportaciones y de la oferta de divisas;
r↑: entrada de dinero caliente y aumento de la oferta de divisas, los
ciudadanos del país no adquieren títulos extranjeros, se reduce la
demanda de divisas.
El conjunto de efectos es indiscutible; la demanda de divisas disminuye,
se desplaza hacia la izquierda, mientras la oferta de divisas aumenta, se
desplaza hacia la derecha, y, en ambos casos, debido a una modificación en
los distintos parámetros (renta, precios y tipos de interés). Como consecuencia, el
tipo de cambio inicial se convierte en el de equilibrio, pues las nuevas oferta
y demanda de divisas se cruzan en ese valor.
Las políticas fiscales y monetarias de que disponen los gobiernos son
capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando éste
funcione con tipos de cambio rígidos.
2.5.- CRECIMIENTO ECONÓMICO
Los problemas de crecimiento económico son los que hacen referencia a
las posibilidades de aumentar la producción de BB y SS a lo largo del tiempo.
Hacienda Pública 2017-18
Si esta capacidad de producción depende de la cantidad de recursos de que
dispone el país, parece lógico centrar los temas de crecimiento en el examen
de las causas que explican un aumento en los recursos.
Los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la tierra (L), el
trabajo (N) y el equipo capital (K). La Inversión se define como el incremento
en el equipo capital de una economía, de ahí que el estudio de los problemas
de crecimiento haya estado unido, siempre, al análisis de los procesos de
ahorro e inversión.
Desde una perspectiva liberal a los problemas de crecimiento económico y
no resulta difícil justificar que el mercado es capaz de solventar esta
cuestión.
Basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los
mercados financieros y que las empresas demandan tales fondos para
financiar sus proyectos de inversión.
1º. Es lógico suponer que cuanto mayor sea el tipo de interés que se
ofrece, mayor la disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos, que perciben así
una compensación mayor por sacrificar su consumo;
2º. Cuanto más alto sea el tipo de interés, menos proyectos de inversión
llevarán a cabo los empresarios, pues si, p. ej., se debe pagar un 10% por
tomar dinero prestado, se exigirá una rentabilidad del proyecto de inversión
superior a esa cifra, para realizarlo.
En el gráfico se representan la demanda de fondos por los empresarios
(para invertir) y la oferta de esos fondos (procedentes del ahorro de los
consumidores). El libre funcionamiento del mercado establece un valor de
equilibrio para el tipo de interés y para el volumen de ahorro e inversión que
Juan Bueno. 11
produce el país. Ese nivel de inversión es lo que explica el ritmo de
crecimiento económico.
La actividad del SP resulta contraproducente en este proceso, pues, al
cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y por tanto,
su ahorro. En tales circunstancias, la curva de oferta de fondos se desplaza
hacia la izquierda, lo que conlleva un aumento de los tipos de interés y una
disminución de la inversión privada, lo que reduce el ritmo de crecimiento
económico.

Sin embargo, los defensores de la intervención del SP ponen de

manifiesto que el papel del Eº no es tan negativo.
1º. Aun en el caso de que se redujera la inversión privada, el efecto total
sobre el crecimiento económico es indeterminado, pues, con los impuestos,
el SP lleva a cabo gastos de infraestructura que colaboran, decisivamente, en
el desarrollo del país.
2º. La libre acción privada, tiende a perpetuar e incluso acentuar los
desequilibrios territoriales, con zonas cada vez más deprimidas, frente a
otras que sufren los efectos de una creciente congestión.
3º. Los procesos de reindustrialización, exigen un papel directo del Eº,
con el objetivo de hacer mínimos los costes del proceso de ajuste.
4º. Se defiende que el crecimiento económico en la actualidad depende
de las innovaciones tecnológicas y del desarrollo técnico, aspectos en los que
la intervención del SP es decisiva, no sólo para financiar los proyectos de 2.6.- ¿HAY UN TAMAÑO ÓPTIMO PARA EL SECTOR PÚBLICO?
inversión básica, que no tienen una aplicación práctica inmediata y que Sobre cuál debe ser el tamaño del SP, una forma sintética de presentar
nunca serían financiados por su rentabilidad, sino incluso en el desarrollo de esta cuestión, puede hacerse fácilmente mediante una representación de los
nuevos productos, cuya demanda inicial es muy limitada e incapaz de cubrir beneficios que se obtienen de la acción del SP (línea B) y los costes de esta
los costes de producción. actuación (línea C).

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 12

 Los beneficios son decrecientes al aumentar el tamaño del SP, para indicar
que cuando el Eº apenas cumple funciones, la valoración de los individuos de
una mayor intervención pública es bastante grande, mientras que cuando el
SP está muy desarrollado, esa valoración se va haciendo cada vez más
pequeña.
Por el contrario, los costes son crecientes, pues cuanto mayor sea el SP
mayor es el volumen de impuestos que los ciudadanos deben pagar, en esa
medida, superior el coste en el que incurren.
El tamaño óptimo del SP se encontraría en aquel nivel donde el coste
sufrido es igual al beneficio que se obtiene, del mismo modo que el equilibrio
del mercado se alcanza donde la demanda iguala a la oferta.
Las valoraciones de B y C no son las mismas de acuerdo con el enfoque
sustentado por los hacendistas. Un economista liberal tenderá a infravalorar
los beneficios y a sobrevalorar los costes, mientras que un intervencionista
realizará la operación contraria.
No debe olvidarse tampoco que el tamaño que alcanza SP en un país es
fruto de su historia, de sus características o de las mentalidades de sus
habitantes, y no necesariamente el fruto de una comparación objetiva de
costes y beneficios.
------ ENFOQUE LIBERAL
2.7.- CONCLUSIÓN: PROPOSICIONES NORMATIVAS Y POSITIVAS
EN LA HACIENDA PÚBLICA
El papel que asignan los diferentes enfoques al SP parte de visiones
distintas sobre el funcionamiento de las economías de mercado.
En la medida en que el análisis (positivo) de la realidad económica pone de
manifiesto deficiencias en los resultados obtenidos, se defiende la
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
intervención pública para corregirlas; mientras que cuando se considera que
el mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que el
Eº debe tener una función residual, que se limitaría a establecer las
condiciones necesarias para el libre juego de la acción individual.
Esta fundamentación positiva de las prescripciones (normativas) para la
actividad económica del SP se extiende mucho más allá. Ello se debe a que,
además, deberán estudiarse, en cada caso, cuáles son los efectos de las
diferentes políticas de ingresos y gastos del Eº, y, de nuevo, tendremos que
hacer uso de la teoría económica para evaluar sus efectos. En caso contrario,
podríamos proponer una intervención pública que acabase empeorando la
situación inicial.
Estas consideraciones explican por qué al estudiar cada programa de
gasto, el análisis tiene un triple componente.
1º. Habrá que plantear si está justificada o no la intervención pública.
2º. Se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles.
3º. Tendremos que analizar las consecuencias de estas políticas
alternativas para poder evaluar su conveniencia o no, aunque muchas veces
observaremos que la opción por una u otra depende de la prioridad en los
objetivos que formule el SP, o en el orden de valores que refleje la sociedad.
13
 GLOSARIO TEMA 2
• Asignación de los recursos: Rama o función de la HP que se ocupa
de qué bienes deben producirse y cómo hacerlo.
• Distribución: Rama o función de la HP que analiza para quién se
producen los bienes o, lo que es igual, cómo repartir el conjunto de los BB y
SS producidos.
• Estabilidad: Rama o función de la HP que se refiere al tratamiento de
los desequilibrios básicos de la economía de un país (paro, inflación, saldo de la
balanza de pagos…).
• Crecimiento: Rama o función de la HP que aborda la cuestión de cómo
aumentar a lo largo del tiempo el total de los bienes disponibles para
satisfacer las necesidades de la población.
• Bienes públicos puros: Aquellos a los que no se les puede aplicar la
rivalidad en el consumo (concepto que implica que disfrutar de un bien excluye el
disfrute de otra persona), ni tampoco la posibilidad de exclusión (concepto que
implica que existe algún modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen
un precio por el producto).
• Externalidades: En la demanda y oferta de un determinado bien pueden
producirse efectos sobre terceros, de forma que la demanda de ese bien no
refleja todos los beneficios para la sociedad ni la oferta todos los costes.
• Bienes preferentes: La sociedad determina que el mercado produce una
cantidad insuficiente de productos de interés general, de modo que se
encarga al poder público complementar la oferta privada o subvencionar la
adquisición.
• Bienes prohibidos: Al revés de los anteriores, los poderes públicos
prohíben o limitan la producción de determinados BB y SS por su falta de
interés general o por sus efectos perniciosos (drogas, bebidas alcohólicas de alta
graduación, labores del tabaco).
• Regla de BATES CLARK: Análisis según el cual la regla de distribución
adoptada por el mercado no sólo es eficiente sino que además es justa.

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 14

TEMA 3.- ANÁLISIS POSITIVO DEL SP: COMPORTAMIENTO Y
EVOLUCIÓN
3.1.- INTRODUCCIÓN
Principales aportaciones de la escuela de la elección colectiva al estudio
de los comportamientos del SP. Se trata de trasladar el enfoque económico a
cuestiones tales como la existencia de determinadas instituciones, el
comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los resultados de
la acción pública.
3.2.- LA TEORÍA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITUCIONES
Todos los individuos salen ganando cuando entregan al Eº determinadas
funciones.
El conflicto entre partes hace dedicir a estos que exista un tercero (el
Estado) que se ocupe de proteger sus propiedades y castigue las infracciones
contra sus DD, siempre y cuando este tercer agente no exija a cada uno de
los dos agentes económicos un pago por sus servicios demasiado alto y
garantice, por su propia existencia y eficacia de sus servicios, que nadie
atentará contra las propiedades que los ciudadanos encomiendan a su tutela.
La existencia de normas constitucionales se explicaría, entonces, por
la necesidad de limitar las posibilidades de acción del único titular
de la violencia: el Estado.
3.3.- LOS AGENTES
Desde un enfoque de la teoría económica ortodoxa, el comportamiento
del SP se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la
actividad del sector estatal de la economía se mueven por criterios de
optimización, no muy diferentes a los que guían la conducta de los
consumidores o empresarios; votantes, representantes políticos, grupos de
presión o funcionarios que administran la acción pública se mueven con el
objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas restricciones que
su posición en el proceso les impone.
3.3.1.- LOS VOTANTES
Cuando se intenta dar una interpretación económica a decisiones como
las de ejercer el derecho al voto o recabar información para que tal dº se
ejercite de un modo más reflexivo, nos tropezamos con dos dificultades. Las
primeras son comunes a la extensión del análisis económico a materias que
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
no estaban incluidas, tradicionalmente, en el campo propio de la ciencia
económica. Las segundas se refieren a qué tipos de variables deben
incorporarse al análisis y hasta qué punto puede explicarse que
efectivamente los ciudadanos se acerquen a las urnas. Para explicarla
haremos uso del modelo propuesto por DOWNS, que considera que la acción
del votante (R) depende de la probabilidad de que su comportamiento afecte
al resultado de la elección (), de los beneficios que le reporte el hecho de
que gane el grupo político que prefiere (B), de los costes que le imponga
acudir a las urnas, en términos de las actividades a que debe renunciar para
ejercer su voto (C) y, por último, de los beneficios que le produzca el mero
hecho de "participar" en el proceso electoral, en términos de propia
satisfacción o procedentes de la aprobación de tal comportamiento por parte
del grupo social al que pertenezca (D). En estas circunstancias, se propone la
siguiente función para explicar que el votante acuda o no a ejercer su dº:
R = B x + D – C
Esta formulación permite extraer algunas conclusiones de cierto interés:
1ª. Resulta irrelevante hablar de votos "cautivos" en este contexto, pues
se supone que todos los votantes valoran los beneficios que les reportará
que un determinado partido gane las elecciones. Que tales beneficios sean
individualizables (aumentar el poder adquisitivo de la propia pensión, extender la
enseñanza obligatoria, etc.) o que estén motivados por el altruismo es
indiferente para el análisis.
2ª. Si el votante estima que su participación puede ser decisiva
para el resultado final de la elección ( es muy grande), lo que ocurrirá si
la elección es muy reñida, entonces será más fácil que se produzca una
mayor afluencia a las urnas (P. Examen).
3ª. Los costes de ir a votar explicarían las diferencias que se observan
cuando la jornada electoral se celebra en días laborables o en días festivos.
Incluso, podrían colaborar en la comprensión de la influencia de factores
meteorológicos en los resultados que se obtienen.
4ª. Los beneficios reflejados en el componente D servirían para entender
determinadas conductas, como las de apostar al equipo ganador (conocido
como efecto bandwagon o furgón de cola), y sentirse así parte de una victoria
colectiva.
15
 3.3.2.- LOS POLÍTICOS
La presencia de un nº limitado de partidos, disputando un mercado de
votantes potenciales, tiene parecidos indudables con la situación del
oligopolio.
El dirigente político, o su partido, pretenderán hacer máximo el número
de votos.
Las conclusiones que se derivan del planteamiento son las siguientes:
1ª. En países cuyo sistema electoral sea de carácter mayoritario y se
genere una tendencia al bipartidismo, ambos grupos políticos tenderán a
ocupar el centro político, de tal modo que sus ofertas electorales serán
bastante similares. Si un partido presenta un programa excesivamente
radical sólo recibirá el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el
resto del mercado a su competidor.
2ª. En aquellos regímenes políticos cuyo sistema electoral sea
proporcional, en alguna de sus modalidades, y el resultado sea de tendencia
al multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los
grupos políticos mayoritarios hacia el centro político se ve compensada por la
entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos.
3ª. La tendencia hacia el centro político se ve reforzada con el argumento
de que cada partido tenderá a ocupar los espacios próximos, confiando en
que mantendrá cierto apoyo de su electorado tradicional. Supongamos que el
partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quienes no le han
votado todavía. Para ello, deberá adoptar decisiones que, tal vez, le quiten
apoyo entre su electorado básico, pero esa pérdida de confianza no será
inmediata e incluso, puede que no llegue a darse nunca, si las alternativas
no son satisfactorias.
4ª. El mismo objetivo de hacer máximo el nº de votos recibidos explica,
también, que los dirigentes políticos traten de distribuir los costes de la
decisión de tal modo que ningún colectivo se vea especialmente perjudicado,
mientras que los beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes,
cuya movilización en favor de los candidatos del partido se considera
necesaria para la consecución de la victoria electoral. Por este mismo motivo,
se entiende que los períodos preelectorales estén caracterizados por
importantes aumentos del gasto. Este comportamiento explica que los
políticos tiendan a sobrevalorar los beneficios derivados de una acción
determinada y a subestimar sus costes.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
3.3.3.- LOS GRUPOS DE PRESIÓN
En casi todos los sistemas políticos democráticos la relación entre los
votantes y sus representantes electos o, incluso, la misma acción del
gobierno se ve afectada por la presencia de grupos organizados en defensa
de sus propios intereses, que actúan al margen del proceso electoral. La
existencia de grupos de presión en la actividad política es, por tanto, una
evidencia con la que debe contarse a la hora de evaluar cuál es el
funcionamiento real de la acción del SP.
No existen excesivas dificultades para asignar un objetivo a estos grupos
organizados para cualquier agente económico, resultaría más rentable
beneficiarse de las acciones del grupo de presión, sin incurrir en los costes
que impone su pertenencia al mismo. Si todos los sujetos realizasen la
misma reflexión, el resultado obvio es que el grupo de presión no llegaría a
formarse.
Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos:
1º. Se ha afirmado que la formación de grupos de presión es más fácil
cuando el número de integrantes es más pequeño, mientras que el
comportamiento free rider se producirá en los grupos más amplios.
2º. Puede considerarse que los grupos de presión parten de asociaciones
preexistentes como una actividad complementaria, de tal modo que el grupo
ya estaba formado, de forma voluntaria o coactiva, y, después, decide utilizar
sus medios para influir en los resultados de la acción gubernamental.
Medios de que disponen los grupos de presión para condicionar la acción
del SP:
1º. La entrega de fondos para contribuir a la elección de aquellos
candidatos que puedan defender sus intereses, desde el gobierno o el
Parlamento. Los elementos clave del análisis, se recogen en las distintas
normas que regulan las fuentes de ingresos de los partidos y, en particular,
los límites que se establezcan sobre estos recursos, o las exigencias de que
tales aportaciones sean o no públicas.
2º. La existencia de deficiencias en la información disponible por el SP,
antes de llevar a cabo una decisión, pueden llevarle a consultar a los
sectores más interesados en la adopción de determinadas normas, o en la
puesta en marcha de determinadas medidas de política económica. Estas
diferencias en la información permiten a los grupos de presión condicionar la
acción del Eº, al que se le presenta como única solución viable aquella que
coincide más exactamente con sus intereses.
16
 3º. También resulta relevante la posibilidad de suministrar información a
los votantes. Los grupos de presión pueden reducir los costes en que incurre
el ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la acción del
gobierno y decidir si le sigue apoyando. La información que se difunde por el
grupo tenderá a favorecer sus puntos de vista, y no podrá caracterizarse
como neutral. Debería garantizarse la veracidad en la información
suministrada y favorecer la pluralidad en las opiniones manifestadas.
3.3.4.- LOS FUNCIONARIOS
Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, que, en
definitiva, son quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la
actividad pública en un buen número de casos, la referencia obligada son las
aportaciones de NISKANEN, quien formula su modelo distinguiendo entre el
«burócrata» y la agencia que le entrega los fondos para su labor, ya sea ésta
el Parlamento o el responsable político de un órgano de la Admón.
El análisis de NISKANEN considera que existe una diferencia entre la
información disponible para la agencia y para el funcionario. Aquella sólo
observa el nivel de servicio público suministrado y asigna el presupuesto, B,
considerando que existe una relación entre éste y la calidad del servicio
prestado, pero desconoce el coste de entregar las distintas unidades de
bienes o servicios públicos.
El funcionario sí conoce el coste de suministrarlas y, además, tiene sus
propios intereses en el proceso. Se considera que el responsable de una
sección dentro de un Departamento ministerial, o, en general de una unidad
de gasto, desea hacer máximo el presupuesto de que dispone, pues su
importancia en la organización burocrática o, incluso su propia autoestima,
depende de la cantidad de fondos que administra.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
Si el comportamiento de los funcionarios fuera similar a una empresa que
tratase de hacer máximo el beneficio, se elegiría aquella cantidad donde la
diferencia entre ambos elementos fuera lo mayor posible, es decir, se optaría
por la cantidad Q*, con un presupuesto B*, y, además, esta solución sería
eficiente. Ahora bien, si los funcionarios pretenden disponer de un
presupuesto amplio, elegirán la cantidad Qº, con un presupuesto mucho
mayor, Bº. De este modo, se explica el fenómeno habitual de que toda
unidad de gasto tiende a agotar el presupuesto que se le asigna.
Además de estas conclusiones, se han apuntado otros elementos que
explicarían cómo la conducta de los funcionarios colabora al crecimiento del
gasto público.
1º. Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas
unidades de servicios públicos, puede considerar que aquellas unidades de
gasto que no agotan el presupuesto que se les atribuye, reciben fondos
excesivos. En tales circunstancias, se recortarán los fondos disponibles en
futuros presupuestos. De esta manera, se elimina cualquier incentivo para
que los responsables de la unidad de gasto traten de hacer mínimos los
costes de su gestión, pues el único resultado palpable de su eficacia será
disponer de menos fondos en el futuro, sin que pueda mejorarse, en
períodos sucesivos, la calidad de los servicios suministrados.
2º. La ausencia de precios en el sistema de decisión pública impide medir
la eficiencia de la actuación de los funcionarios, de ahí las dificultades de
establecer mecanismos que incentiven, a través de los salarios, un
comportamiento similar al que puede observarse en el sector privado. Este
factor convierte en sospechoso de arbitrariedad a cualquier sistema de
incentivos, de modo que se acaba prefiriendo el uso de complementos del
salario por la importancia de la función realizada, o los años de servicio en la
Admón.
3.4.- LAS TEORÍAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO
Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia
al incremento del gasto público en las economías occidentales son muy
diversas, y, como consecuencia, resulta siempre difícil realizar un intento de
síntesis en su presentación.
17

Según las teorías explicativas de acuerdo con el criterio de si analizan
fuerzas que condicionan la demanda de mayor gasto público o si, por el
contrario, se centran en un crecimiento en la oferta de la actividad pública,
tiene la siguiente clasificación:
3.4.1.- EXPLICACIONES BASADAS EN LA DEMANDA DE GASTO
PÚBLICO
Los análisis que buscan la explicación en variables que afectan a la
demanda son muy variados.
a) La llamada Ley de Wagner considera que el desarrollo económico del
país impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad en favor de un
aumento del gasto público, por dos razones. La 1ª se refiere a que
sociedades más desarrolladas son también más complejas con un mayor
número de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor
intervención del Eº en su solución. La 2ª atañe a la caracterización de los
bienes y servicios públicos como bienes superiores y elásticos, es
decir que la elasticidad-renta del gasto público es mayor que la
unidad (P. Examen), y de ahí que al incrementarse la renta, el deseo de que
aumente el gasto público sea aún mayor.
b) La teoría del efecto desplazamiento-efecto inspección considera
que el gasto efectivamente tiende a crecer a lo largo del tiempo, pero que en
determinados períodos críticos para la sociedad (una guerra o una calamidad
climática) ésta acepta un esfuerzo suplementario para afrontar las
consecuencias de esa conmoción. Se le denomina efecto desplazamiento.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
Una vez superadas las circunstancias excepcionales que justificaron el
aumento del gasto público, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel de
impuestos existente y acepta que la mayor recaudación se dedique a una
mejora en la provisión de bienes y servicios públicos, pues los votantes
consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos (efecto inspección).
c) Una tercera posibilidad parte del hecho de que el mayor crecimiento en
los gastos del SP se debe a funciones de carácter redistributivo, desde final
de la 2ª GM. La clave se encontraría en que a partir de esta fecha se amplía
el sufragio a sectores de renta baja, lo que sitúa al votante medio en un nivel
de ingresos inferior al registrado con las fórmulas de sufragio censitario,
propias del s. XIX. Los distintos grupos políticos tienden a acercarse a este
estrato medio de los votantes, con la finalidad de garantizarse la elección, de
ahí que sean más sensibles a las demandas de estos grupos, a favor de
gastos de este carácter.
d) La presencia de grupos de interés poderosos como los sindicatos o las
organizaciones empresariales, tienden a aumentar la demanda de aquellos
gastos públicos que les benefician de un modo directo. La sociedad ejerce
una presión creciente sobre el nivel de gasto público, por vías indirectas,
ajenas al puro proceso electoral.
e) La hipótesis de la ilusión financiera destaca cómo los demandantes de
un mayor gasto público son plenamente conscientes de los beneficios que les
reportarán las distintas políticas del SP, pero consideran que los costes de las
mismas se repartirán entre todos los grupos sociales, o, incluso, ni siquiera
piensan en la existencia de tales costes, como algo que les ataña
personalmente.
3.4.2.- JUSTIFICACIONES BASADAS EN LA OFERTA DE GASTO
PÚBLICO
El crecimiento del gasto público en las economías occidentales se debe,
para un segundo grupo de aportaciones, no tanto a la demanda expresada
por los votantes o los grupos de interés, como al comportamiento de quienes
ofrecen distintos programas de gasto. Según estos, distinguimos las
siguientes hipótesis:
a) La teoría del ciclo electoral, pone de manifiesto cómo en los
momentos previos a la consulta del electorado, los poderes públicos inician o
aceleran programas de gasto con la finalidad de aparecer ante los votantes
como buenos gestores de los asuntos públicos. Que aumenten los costes del
18
proyecto por encima de lo inicialmente presupuestado puede revestir escasa 3.4.3.- UN ENFOQUE BASADO EN LA INTERACCIÓN DEMANDA-
importancia, pues una vez que se ha conseguido la reelección, es posible OFERTA
proceder a algunos recortes en el gasto público o aumento en los impuestos. En un análisis iniciado por BAUMOL, pero continuado después por otros
b) El comportamiento de los funcionarios, analizado por NISKANEN, es una economistas, se ha tratado de explicar cómo la confluencia de una demanda
justificación más del crecimiento del gasto público por encima de lo que rígida de gasto público y una oferta que se desplaza para reflejar costes
resultaría óptimo, socialmente. La seguridad del funcionario y la ausencia de crecientes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto público. En la
mecanismos sancionadores automáticos de la mala gestión, tan evidentes en situación inicial, representada por la curva de demanda (D) y la de oferta (O),
el caso de las empresas sometidas a la ley del mercado, acentúan más, si se está produciendo un nivel de suministro de servicios públicos indicado por
cabe, la tendencia a que la provisión de los bienes públicos requiera un la cantidad Q* a un «precio» P*. La productividad del SP es inferior a la que
volumen de recursos creciente. se observa en el sector privado, tanto por las propias deficiencias en la
c) La ideología de los partidos políticos, que encarnan las principales gestión, como por el hecho de que en el sector servicios resulta más difícil
opciones a las que se enfrenta el electorado. Si el s. XIX se puede presentar incorporar mejoras tecnológicas, o sustituir mano de obra por equipo capital,
como una oposición entre partidos conservadores y liberales, en el XX mientras que el crecimiento en los costes salariales del sector privado de la
observamos que, en las democracias europeas, las alternativas son los economía viene a ser similar al de los aumentos en el sueldo de los
partidos conservadores o democratacristianos, de un lado, y los funcionarios o personal de la Admón. Si el coste salarial crece lo mismo, pero
socialdemócratas, de otro, con partidos liberales convertidos, a lo sumo, la productividad lo hace a un ritmo más bajo, el coste de provisión del
en elementos necesarios para lograr la mayoría parlamentaria, mediante servicio público aumenta, lo que se representa con el desplazamiento de la
coaliciones de gobierno. Tales circunstancias son relevantes en el análisis del oferta hacia arriba (S'). En tales circunstancias se produciría una nueva
gasto público, pues los partidos conservadores o los que extraen su política cantidad Qº con un nuevo precio Pº.
social del magisterio de la Iglesia son más proclives que los liberales a las
políticas de redistribución de rentas, fuente indudable de crecimiento del
gasto público. Los partidos socialdemócratas, de raíz marxista o no, han sido
los grandes impulsores de las políticas de gastos sociales, aunque hayan
abandonado sus orígenes revolucionarios y hoy funden sus posiciones
en versiones más o menos sofisticadas del keynesianismo.
d) Se ha argumentado que la propia estructura del Eº, más o menos
descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gasto público. Esto
ocurre cuando el proceso de descentralización lleva a una duplicación de las
funciones realizadas por el SP. En otras circunstancias el proceso de
descentralización puede colaborar en la reducción del ritmo de crecimiento
del SP, pues los beneficios y los costes de la actividad pública se ven con
mayor claridad, al estar más próximos a los ciudadanos, ello explica, por
ejemplo, que en los EEUU se haya reclamado una menor interferencia por
parte del poder central y un mayor protagonismo para los distintos miembros
de la Unión.

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 19

3.5.- UNA EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO
EN ESPAÑA
Las distintas teorías que hemos ido describiendo pueden darnos una
justificación de la evolución del gasto público en nuestro país o si, por el
contrario, existen elementos diferenciales en los cambios producidos.

3.5.1.- LOS HECHOS

Normalmente, la fuente a que deberíamos acudir para comprobar cuál ha
sido la evolución real del gasto público en nuestro país serían las previsiones
contenidas en las Leyes de Presupuestos. Existen dos motivos por los
cuales estos datos pueden darnos una visión inexacta de la realidad:
1º. Que debido al proceso de descentralización que ha vivido nuestro
país, una buena parte del gasto público se lleva a cabo fuera de la Admón.
Central del Eº y deberíamos utilizar, en tal caso, datos que reflejen la A partir del año 1995, la situación ha cambiado sustancialmente.
evolución del gasto del conjunto de las AAPP.
2º. Que las diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que
realmente se realizó alcanzan tal cuantía que hoy tiene cierto sentido
preguntarse para qué sirven los Presupuestos. En nuestro caso, haremos uso
de los datos suministrados en los diversos informes económicos del Banco de
España, aunque, como tendremos ocasión de comentar, también plantean
dificultades.
Una 1ª aproximación al estudio del comportamiento del gasto público
refleja la participación de los gastos, los ingresos y el déficit público como un
porcentaje del PIB.
Se aprecia un fuerte crecimiento en los gastos, casi diez puntos entre
1980 y 1986. Este incremento de los gastos no se ha visto acompañado por
un aumento paralelo de los recursos, de tal modo que las cifras de déficit
público se disparan a partir de 1982.
Los intentos de controlar el gasto público, y por consecuencia, el déficit
público, no son duraderos. La evolución registrada por los gastos entre 1987
y 1989, donde se aprecia un tímido intento de rebajar el nivel de gasto
público que se pierde a partir de 1989 y, de modo mucho más acusado,
desde 1993.

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 20


Se aprecia con absoluta claridad la mejora que se produce en los
resultados de la actividad del SP a partir de 1995. Tal mejoría se puede
sintetizar en la notable reducción del déficit público, que pasa de ser un
6,3% del PIB a alcanzar el equilibrio presupuestario en el 2003 y el superávit
a partir de esa fecha. Los datos, además reflejan que estos resultados se han
alcanzado más por la paulatina reducción del gasto público que por un
aumento en los ingresos del SP. Solo a partir de 2014, con un fuerte ajuste
del gasto, se van dando pasos en la consolidación fiscal.
3.5.2.- UNA EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL GASTO
PÚBLICO EN ESPAÑA
La evolución del gasto público en el caso de España presenta algunas
singularidades, podemos resumir los siguientes factores:
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
1) El proceso de transición política vivido por nuestro país a partir de
1975, con la sustitución de un sistema autoritario por otro democrático,
generó numerosas demandas de un mayor gasto público, especialmente en
bienes preferentes.
2) La crisis económica que sufren las economías occidentales a partir
de los años 70. Aunque España comparte con los demás países las
dificultades producidas por el alza de los precios del petróleo, hay algunos
rasgos característicos de nuestra economía que le dan un carácter
diferencial, y la hacen más grave. La crisis económica impulsa el gasto
público al menos en dos direcciones. 1ª. La necesidad de efectuar pagos por
seguro de desempleo para atender la creciente cifra de paro registrada por
nuestro mercado de trabajo. 2ª. Las subvenciones entregadas a empresas
públicas con pérdidas, que representan una cifra elevada no sólo por la
importancia del SP empresarial de nuestro país, sino también porque la
propia crisis económica genera un trasvase de las empresas privadas en
dificultades al SP.
3) La consolidación de un modelo de Eº de Bienestar. La década de los
80 es testigo de una consolidación del sistema pensiones, no sólo desde la
aprobación del texto constitucional en 1978, sino también a partir de la
huelga general del 14/12/1988, que se manifiesta en la aparición de las
pensiones no contributivas. Igualmente, es fruto de esta consolidación del Eº
de Bienestar el crecimiento en el gasto educativo, sanitario o de vivienda.
4) El gasto en las infraestructuras de transporte. El esfuerzo en este
terreno ha sido notable desde los primeros momentos de la transición política
y ha representado una prioridad indudable en los sucesivos gobiernos
socialistas, los importantes acontecimientos vividos por España en el 92
explican su aceleración en los años 92 y 93. En los ejercicios económicos
más recientes, el ajuste presupuestario ha recaído principalmente en estas
partidas, de modo que el actual Ministerio de Fomento ha sido el gran
sacrificado en su nivel de actividad.
5) Un factor adicional es el proceso de descentralización política que
representa la construcción del Eº de las Autonomías, tal proceso tanto puede
llevar a una reducción del gasto como a un aumento del mismo. En el caso
de nuestro país, algunas características del proceso han contribuido a
favorecer más el incremento del gasto que su limitación. Entre ellas pueden
citarse las siguientes:
21
 i) El proceso de descentralización no ha reducido el nº de empleados de la
Admón. Central al contrario.
ii) La aparición de los entes territoriales ha producido, en no pocas
ocasiones, la duplicidad entre las funciones realizadas por la Admón.
Central del Eº y cada una de las CCAA.
iii) El sistema de financiación de las CCAA de régimen general no ha sido
capaz de crear mecanismos de corresponsabilidad fiscal por parte de
los entes territoriales, que, de esta forma, han tendido a incrementar
sus niveles de gasto sin tener que incurrir en el desgaste de elevar,
paralelamente, los ingresos públicos.
6) El creciente déficit público colabora decisivamente al aumento del
gasto, a través del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios
anteriores. Si descontamos esta partida de la cifra total de gastos,
comprobaríamos que en los años 1987 a 89, el SP no habría incurrido en un
déficit y que en 1990 y en 1991 el déficit público sería inferior al 0,5% y al 1
% del PIB.
7) La evolución de 1995 a 2015 exige distinguir dos etapas.
1ª.- De 1995 a 2007, permite corroborar algunas de las tendencias
señaladas en los párrafos anteriores. Como ya se ha dicho, a partir del
ejercicio de 1996, y coincidiendo con un cambio en la orientación política del
gobierno de la nación, se produjo una más que significativa reducción del
gasto público en nuestro país. Ello no sólo se debe a la voluntad de formar
parte de la moneda única europea que exigía limitar el déficit a un 3% del
PIB, sino también a la evolución de determinadas variables macroeconómicas
que generaban presiones importantes sobre el gasto público. Mejora en los
datos de la tasa de desempleo, de casi un 19% en 1995 pasa a algo más del
9% en 2005 y que para el 2007 había descendido aún más. Igualmente
destacable fue la bajada de los tipos de interés, el tipo de interés a corto
plazo, que pasó de un 9,4% en 1995 al 4,4% en 2000 y llegó a un mínimo
histórico en 2004 con un 2,1%. En el primer caso, la mejor situación del
mercado laboral reduce el pago de prestaciones por desempleo, mientras
que en el segundo, se reduce la carga de los intereses de la deuda. El propio
crecimiento en el empleo permite obtener recursos adicionales no sólo a
través de la imposición directa sino también a través de las cotizaciones
sociales, en este sentido debe recordarse que la capacidad de financiación de
la SS permite cubrir las necesidades de financiación de la Admón. Central.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
2ª.- Desde 2008 a 2015, los efectos de la crisis económica hicieron que
estas variables se movieran en la dirección contraria. Por un lado, el aumento
del paro (que alcanza el 25% de la población activa) genera el lógico aumento en
el gasto por prestaciones de desempleo y, por otro, la desconfianza de los
mercados financieros en la capacidad de la economía española para hacer
frente a sus obligaciones de pago impulsó la prima de riesgo y con ella el
tipo de interés al que podía financiarse el SP. Y desde el lado de los ingresos,
la recesión económica llevó, como no podía ser de otro modo, a una
recaudación menor. A ello debía agregarse una menor capacidad de generar
recursos a partir de las cotizaciones sociales, en una economía que no
creaba sino que destruía empleo. Todos estos factores se reflejaron en el
rápido deterioro de las cuentas públicas que del superávit de 2007 pasan a
un déficit muy abultado en 2011. Solo a partir de 2013 los esfuerzos de
contención de gasto, la mejora en los tipos de interés y la ralentización de la
destrucción de empleo pudo rebajar significativamente el total de las
obligaciones de pago. Ello unido a una mayor recaudación ha permitido
reducir sustancialmente las cifras de déficit.
GLOSARIO TEMA 3
• Interpretación económica de la ciencia política: Es una aproximación
a la Teoría del Eº que trata de explicar por qué los individuos, actuando
racionalmente, deciden entregar a un tercero el monopolio de la coacción. El
planteamiento más sencillo pasaría por probar que todos los individuos salen
ganando cuando entregan al Eº determinadas funciones.
• Enfoque económico de la actuación de los protagonistas de una
democracia representativa: Reflexión según la cual el comportamiento
del SP se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la
actividad del sector estatal de la economía se mueven por criterios de
optimización, no muy diferentes a los que guían la conducta de los
22
consumidores o empresarios y consistentes básicamente en que aquellos
maximizan sus intereses propios.
• Ley de WAGNER: Considera que el desarrollo económico del país impulsa
presiones crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del
gasto público por dos tipos de razones: por un lado, las sociedades más
desarrolladas son más complejas y producen más conflictos de interacción de
los individuos. Por otro lado, los públicos son bienes superiores y elásticos
(con relación a la renta, ya que al aumentar ésta aumenta más, en términos porcentuales,
su demanda).
• Efectos desplazamiento e inspección (o Efectos Peacock-Wiseman):
En épocas difíciles (guerra, problemas generalizados para la población) hay una
mayor necesidad de gasto público y el SP recauda más con menor
contestación de los individuos, alarmados por la situación extraordinaria. Una
vez cesada ésta, el gasto público no retrocede a los niveles originales ya que
el exceso ahora servirá para la mejora de las prestaciones diversas del SP.
• Hipótesis de la ilusión financiera: Los demandantes de mayor gasto
público no son del todo conscientes de que el aumento de ingresos necesario
para el aumento del gasto procederá de todos los individuos, incluidos ellos,
y no se sienten demasiado (o nada en absoluto) afectados por tales costes.
TEMA 4.- EL PRESUPUESTO
4.1.- INTRODUCCIÓN
Cuatro objetivos distintos:
1º. Es necesario elaborar una noción de este documento básico para el
conocimiento de la actividad del SP en la economía; partimos de un concepto
aplicable a todo tipo de agente económico e indicamos, a continuación,
cuáles son las notas que lo singularizan en el caso de la actividad pública.
2º. El análisis de lo que se denomina el ciclo presupuestario, qué fases lo
conforman, y quién tiene la iniciativa en cada una de ellas. Haremos
Hacienda Pública 2017-18
referencia a los preceptos establecidos en la Ley General Presupuestaria
(LGP), que son los que regulan estas materias.
3º. Los ppios. que deben inspirar la elaboración de los presupuestos.
Planteamiento de carácter normativo, en la medida en que se indican una
serie de prescripciones de tipo político, económico o contable que deben
seguirse para elaborarlo y ejecutarlo.
Frente al planteamiento normativo que subyace a la enumeración de los
llamados ppios. presupuestarios, debe hacerse un análisis positivo, sobre si
estas prescripciones se han cumplido o se cumplen en la actualidad.
4º. Desarrollar el problema de la llamada crisis de los ppios. presupues-
tarios, que nos lleva a considerar otras fórmulas presupuestarias que se
preocupan menos del control de las cuentas del Eº y más por aspectos
diferentes, como la eficacia o estabilidad económica.
4.2.- EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO
Según la RAE, el "presupuesto" es el "Cómputo anticipado del coste de
una obra o de los gastos y rentas de una corporación".
Esta noción de presupuesto indica claramente que el elemento funda-
mental de la definición es la idea de anticipación o previsión, tanto en lo
que se refiere a los gastos por realizar, como a los ingresos que se obtendrán
para cubrirlos.
Una definición de presupuesto articulada sobre esta idea puede aplicarse
a cualquier tipo de agente económico que deba adoptar decisiones
constreñido por un volumen limitado de recursos. Para el caso del SP,
debemos incorporar, al menos, tres ideas fundamentales que le son propias:
1) La forma jurídica que adopta; 2) Las implicaciones económicas que genera
el presupuesto del SP; y 3) Las consecuencias políticas que produce su
rechazo.
1º. Los presupuestos del SP adoptan una forma jurídica concreta. En el
caso de los PGE, deben aprobarse mediante ley, en los de las CCAA, por ley
de sus respectivas asambleas legislativas, en los entes locales por acuerdos
del Pleno de las corporaciones respectivas, y, en el caso de las universidades,
a su Consejo Social. En todos estos ejemplos observamos que existe una
clara voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de
decisión. Ello se debe a que los ingresos públicos se obtienen de una forma
coactiva y sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuantía,
Juan Bueno. 23
distribución y asignación a los gastos correspondientes. Esta exigencia se
refuerza con el hecho de que la ejecución del presupuesto de un ente público
está sometida a un procedimiento de control específico.
2º.Las implicaciones económicas de los presupuestos. Ya hemos
estudiado que, por su tamaño, el SP es el principal agente económico de
nuestro país; de ahí que las decisiones que adopta tengan un efecto muy
importante sobre el resto de los agentes sociales, ya sean empresas o
economías domésticas. Las decisiones del SP se convierten en una pauta de
comportamiento para otros agentes económicos. Así, cuando se procede a
una congelación de los sueldos de los funcionarios, se está presentando una
línea de conducta a los empresarios en su negociación con los trabajadores.
3º.Las consecuencias políticas de la aprobación de los presupuestos, o de
su rechazo. En efecto, el presupuesto de un ente público establece la línea
programática de la acción económica del SP o de uno de sus componentes y,
en tales circunstancias, la no aprobación de sus previsiones debe entenderse
como una pérdida de confianza por parte del órgano colegiado de máxima
representatividad en los gestores del ejecutivo, y tal retirada de la confianza
debería ser suficiente para que, en consonancia con la idea de responsa-
bilidad política, los gestores del ejecutivo presenten la dimisión.
Podemos definir el Presupuesto como:
"Resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares de tiempo y
aprobado por el órgano colegiado competente, en el que se establecen las
previsiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del SP,
con la finalidad de atender a su plan de actuación económica, de tal modo
que su aceptación significa, implícitamente, una renovación de la confianza
en los gestores de ese componente del SP".
4.3.- EL CICLO PRESUPUESTARIO
Tratamos de describir el proceso que sigue el presupuesto, tomando como
punto de referencia la normativa aplicable a los PGE, en el convencimiento
de que la tramitación de los documentos análogos para las CCAA es muy
similar.
Se distinguen 4 fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el
protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Eº. De esta forma,
diferenciamos:
a) Elaboración: atribuida al poder ejecutivo; (Poder Ejecutivo)
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
b) Discusión y aprobación: asignada al legislativo; (Poder Legislativo)
c) Ejecución: corresponde al ejecutivo; (Poder Ejecutivo)
d) Control: encomendada al poder judicial, pues se lleva a cabo a través
del Tribunal de Cuentas, sobre cuya naturaleza, administrativa o
jurisdiccional. (Poder Judicial)
4.3.1.- LA FASE DE ELABORACIÓN (Poder Ejecutivo)
En este primer momento de la vida de los Presupuestos, la iniciativa está
en manos del poder ejecutivo, quien atribuye la responsabilidad de la
confección del de ley de Presupuestos al Ministerio de Economía y Hacienda.
En cuanto al proceso de elaboración propiamente dicho, debemos tener
en cuenta tres elementos fundamentales:
a) Las previsiones económicas durante el año de vigencia de los
presupuestos. Estas estimaciones se suelen recoger en un cuadro
macroeconómico que refleja la evolución del nivel de renta, el empleo, la
tasa de inflación o los tipos de interés. La recaudación de impuestos depende
de la actividad económica y determinados gastos públicos, como las presta-
ciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio de las AAPP o el
pago de los intereses de la deuda, están íntimamente relacionados con las
variables macroeconómicas citadas.
b) Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, entre los que
se tiene establecer un orden de prioridades, pues exceden, casi siempre, las
posibilidades de los ingresos públicos. Juegan un papel clave las distintas
técnicas de evaluación de proyectos.
c) Las estimaciones de ingresos, que no sólo dependen de la evolución
económica gral., sino también de las decisiones adoptadas en lo que se
refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos,
teniendo en cuenta, además, que las pérdidas de recaudación causadas por
estas deducciones deben consignarse en el Presupuesto.
Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba
su remisión a las Cortes Generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes
24
de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior, es decir, se remite
al Parlamento a finales del mes de septiembre. Al texto del proyecto de ley
se debe adjuntar una serie de documentos, entre los que destacan:
1) Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estima-
ciones de ingresos y gastos públicos.
2) El denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presu-
puestos en el que se incorporan las modificaciones normativas en materia de
ingresos y gastos.
4.3.2.- FASE DE DISCUSIÓN Y APROBACIÓN (Poder Legislativo)
Históricamente, la aparición de los Parlamentos se conecta con la
necesidad de controlar la actividad del poder ejecutivo en materia de
ingresos.
El funcionamiento de los sistemas democráticos, especialmente a partir
del final de la 2ª GM, pone de manifiesto algunos rasgos que condicionan
el papel que hoy cumple el poder legislativo en el propio proceso
presupuestario.
Debe tenerse en cuenta la preponderancia que hoy ostenta el poder
ejecutivo en todo el proceso político. P. ej.:
La inestabilidad política asociada a la crisis de las democracias europeas
en el período de entreguerras justificaría la aparición de instituciones como el
voto de censura constructivo, introducido por la Ley Fundamental de Bonn;
La exigencia de un porcentaje mínimo de votos para acceder a la
representación parlamentaria, con la finalidad de evitar una excesiva
atomización del Parlamento;
El sistema electoral francés de doble vuelta, que también trata de
garantizar la formación de mayorías estables; o
La propia institución de la Presidencia de la República francesa
establecida en la V República con poderes muy superiores a los ostentados
por el Presidente de la Nación en los sistemas parlamentarios puros.
Una segunda nota relevante es el papel que representan hoy los partidos
políticos en la gestión del ejecutivo, pues el presidente del Gº viene a
coincidir, normalmente, con el líder del grupo político que ostenta la mayoría
en el Parlamento, de tal modo resulta harto improbable que el legislativo
rechace las peticiones presupuestarias planteadas por el ejecutivo.
El Parlamento ha pasado de estar preocupados por el excesivo gasto
público, y por los impuestos necesarios para financiarlos, a convertirse en un
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la rentabilidad electoral
de tales decisiones, y donde se plantean dificultades a la hora
de aumentar los impuestos, muy poco populares en unas elecciones.
Jurídicamente, las restricciones a la capacidad de decisión de los
parlamentos aparecen consagradas en dos tipos de limitaciones en el
proceso de tramitación de este tipo de leyes:
1ª La limitación del derecho de enmienda parlamentaria: aparece
recogida en al art. 134.6 CE, que establece que toda proposición o enmienda
que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos
requiere la aceptación del gobierno, para ser tramitada.
2ª La prórroga automática del presupuesto, (art. 134.4 CE) no puede
paralizarse la actividad financiera en los Estados mientras se aprueba la Ley
de Presupuestos. Esta norma incide en la pérdida de importancia del
Parlamento ya que, si no aprueba el presupuesto presentado por el Gº, éste
podrá seguir administrando sobre la base del presupuesto del año anterior.
Resulta muy discutible que estas dos instituciones jurídicas tengan,
en la práctica, el calado que se les ha atribuido. En el caso de la limitación
del dº a la enmienda en sede parlamentaria, si el grupo político que sustenta
al Gº dispone o no de mayoría absoluta. No hace falta usar la facultad del
ejecutivo, pues se pueden derrotar fácilmente aquellas propuestas que
aumenten el gasto o reduzcan los ingresos. Si, por el contrario, se disfruta
tan sólo de mayoría relativa, los grupos políticos que contribuyan a la
estabilidad del ejecutivo negociarán, posiblemente de un modo previo a la
presentación formal de los presupuestos, las enmiendas necesarias para
darle su confianza.
4.3.3.- LA FASE DE EJECUCIÓN (Poder Ejecutivo)
Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento,
se puede proceder a su aplicación. De ahí que la ejecución presupuestaria no
sea más que la actividad de la Admón. dirigida a la realización de los
ingresos y gastos previstos en el presupuesto.
Debemos distinguir entre los gastos y los ingresos.
Por gastos, debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel máximo
de gasto público. Ello supone que no hay ningún impedimento para que el
ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autorizó el legislativo y que
25
existan procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por el
Parlamento, cuando las previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla
de créditos suplementarios, o cuando se debe afrontar un gasto ines-
perado, para el que no se había hecho previsión ninguna y, en este supuesto,
se denominan créditos extraordinarios. En la medida en que se produce
un aumento de gasto por encima de lo autorizado inicialmente, se deben
aprobar mediante ley.
En cuanto a la vinculación del ejecutivo con la previsión de los ingresos
debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no
sólo, los de carácter tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor
parte por las emisiones de deuda pública) . En el primer caso, el presupuesto
señala una estimación de los ingresos por percibir a través de esta vía, pero
pueden producirse errores de estimación que generen una cifra inferior o
superior a la prevista. En cuanto a los segundos, el Parlamento marca un
límite máximo de endeudamiento para el ejecutivo, y, lógicamente, no
sucede nada si no se llega a ese nivel máximo; pero superarlo exige una
autorización del legislativo, a través del proyecto de ley correspondiente.
4.3.4.- LA FASE DE CONTROL (Poder Judicial→Tribunal de Cuentas)
Última fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos institu-
ciones con finalidades diversas.
1ª De control interno de la propia Admón., con la finalidad de
garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los fondos públicos.
Al margen de que cada dependencia ministerial o cada sección de
Admón. lleve a cabo las contrastaciones pertinentes sobre el cumplimiento
de objetivos, productividad, realización de actividades, que estime
pertinentes, existe un control desarrollado por órganos de la propia Admón.,
pero externos al centro de gasto concreto. Así, la Intervención Gral. de la
Admón. del Eº fiscaliza todos los expedientes de la Admón. de los que se
deriven DD y obligaciones con contenido económico. De este modo, el propio
ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecución del presupuesto,
comprobando la regularidad de las operaciones contables, si las operaciones
se han clasificado correctamente, si hay un registro exacto de las cuantías, si
se ha seguido el procedimiento establecido, etc.
2ª De control externo parlamentario, trata de comprobar hasta qué
punto se han cumplido las previsiones presupuestarias o, lo que es lo mismo,
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
si el ejecutivo se ha movido dentro de los límites que le autorizó el
Parlamento.
Si el presupuesto constituye una autorización del Parlamento al ejecutivo,
el órgano legislativo debe disponer de algún instrumento que le permita
comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones establecidas en
el documento presupuestario. Esta tarea es extraordinariamente compleja,
de ahí que las Cortes Grales. deleguen esta función en un órgano
especializado, el Tribunal de Cuentas, regulado en el art. 136 CE, donde
se establece que esta institución:
─ Es el órgano supremo fiscalizador de las cuentas y gestión económica
del SP.
─ Depende directamente de las Cortes Grales. y ejerce sus funciones por
delegación de éstas.
─ Su misión es censurar las cuentas del Eº, es decir comprobarlas.
─ Debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las
infracciones o responsabilidades en las que se haya incurrido, en su caso.
─ Sus miembros gozan también de independencia e inamovilidad y están
sometidos a las mismas incompatibilidades que jueces y magistrados.
Este órgano constitucional tiene 2 funciones distintas:
1) La fiscalización de las cuentas del Eº, llevada a cabo por la Sección de
Fiscalización, regulada en los arts. 8 a 10 de la Ley ; y
2) El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir
quienes tengan a su cargo el manejo de fondos públicos, llevada a cabo por
la Sección de Enjuiciamiento, a la que se refieren los arts. 11 y 12.
En la medida en que el informe del Tribunal de Cuentas puede llegar al
Parlamento cuando el ejecutivo que gestionó el presupuesto puede haber
cambiado, e incluso tener un signo político muy distinto, las implicaciones
políticas de una crítica del Tribunal a la gestión realizada pueden ser
irrelevantes en la práctica. Ello sugiere la necesidad de dotar a este órgano
de los medios adecuados para desarrollar su función de una forma lo más
ágil posible.
4.4.- LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS
Se trata de exponer qué ppios. deben presidir la elaboración y ejecución
del presupuesto. A la hora de formular criterios de elaboración de los
presupuestos deben tenerse en cuenta las circunstancias externas que los
rodean.
26
 Los ppios. presupuestarios clásicos responden al mundo económico y
social del s. XIX. Este hecho se manifiesta en dos circunstancias:
1) En la visión política tradicional, que otorgaba al Parlamento un papel
central en los asuntos públicos.
2) Los planteamientos económicos de los autores clásicos, que, como ya
sabemos, otorgaban un papel muy limitado al SP en la solución de los
problemas económicos.
En la medida en que ni los condicionamientos políticos ni las doctrinas
económicas de la actualidad responden a esta visión decimonónica, se puede
hablar de una crisis de los ppios. presupuestarios, y debe interpretarse el
retomo a determinadas prescripciones de la Hacienda Clásica.
Podemos considerar 3 tipos de ppios. presupuestarios:
1) Los ppios. políticos, que responden a la pregunta de quién
debe diseñar el presupuesto; (P. Examen)
2) Los ppios. contables, que traducen a los criterios de la contabilidad
las implicaciones de los ppios. políticos; y
3) Los ppios. económicos, que señalan los criterios que deben presidir
su elaboración desde el conocimiento de la economía.
4.4.1.- LOS PPIOS. POLÍTICOS
Responden al parlamentarismo. El elemento fundamental en este
contexto son las cámaras legislativas, representantes de la soberanía
popular de la que emanan los demás poderes del Eº. El legislativo quien da
respaldo al poder ejecutivo, quien aprueba los ingresos y gastos públicos y
quien nombra a los encargados de fiscalizar la correcta ejecución del
presupuesto.
Esta distribución de funciones, en la que el Gº propone y ejecuta, el
legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como ppio. de
competencia. Si el presupuesto se puede considerar como una autorización
del legislativo al ejecutivo para que gaste hasta una cierta cuantía o para
que se endeude hasta un cierto nivel, debe establecerse algún tipo de
cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa autorización o que
incumpla los requisitos establecidos, de ahí que el resto de los ppios políticos
deban entenderse en esta clave, la de garantizar el respeto del Gº a los
límites marcados por el legislativo.
1º Ppio. de universalidad: el presupuesto debe contener todos los
ingresos y gastos que se pretendan realizar, pues de otro modo habría
Hacienda Pública 2017-18
parcelas de la actuación del ejecutivo que no serían controladas por el poder
legislativo.
2º Ppio. de unidad y claridad: ingresos y gastos se deben presentar en
un único documento, para que sea más fácil su conocimiento por parte del
Parlamento, y debe estructurarse quedando clara su procedencia.
3º Ppio. de especialidad, cuyo objetivo es evitar que la gestión
gubernamental pueda exceder los límites marcados por el poder legislativo.
Tiene 3 especialidades:
a) La cualitativa, que pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos
asignados a una función para desarrollar otras;
b) La cuantitativa, que se superen los límites de gasto; o
c) La temporal, que se lleve a cabo el gasto.
4º Ppio. de publicidad, por el cual todas las fases del proceso
presupuestario deben ser públicas, con la finalidad de que los ciudadanos
tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la
gestión de los fondos públicos.
4.4.2.- LOS PPIOS. CONTABLES
Guardan correspondencia con los de carácter político, pues no son más
que el modo como se traducen a criterios de contabilidad. Así:
─ El ppio de universalidad se convierte en ppio de presupuesto bruto,
obligación de que todas las partidas de ingresos y gastos
deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningún
tipo.
─ Al ppio. unidad le corresponde el ppio. de unidad de caja, es decir,
que todos los ingresos se cobran en una sola cuenta, a la que también se
cargan todos los desembolsos, con lo que se trata de conseguir que la
totalidad de los ingresos financie el importe global de los gastos sin que se
atribuyan determinadas fuentes de financiación a gastos concretos (aunque
existen excepciones a este ppio.).
─ A la especialidad cualitativa y cuantitativa les corresponde el ppio. de
especificación, que prohíbe las transferencias de fondos de unas partidas
a otras; y
─ La especialidad temporal se refleja en el ppio. de ejercicio
cerrado (P. Examen), que impide que el gasto previsto para un año se lleve
a cabo en otro.
Juan Bueno. 27

4.4.3.- LOS PPIOS. ECONÓMICOS
Los ppios. políticos responden a la visión tradicional del parlamentarismo,
los de carácter económico se fundamentan en los planteamientos teóricos de
los economistas clásicos o enfoque liberal. Este planteamiento parte de la
capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas económicos de
la sociedad, de tal modo que el SP aparecía con una función puramente
residual, la de proveer aquellos bienes y servicios para los que no se podía
acudir al mecanismo del mercado, esto es, para los bienes públicos puros. De
ahí que el primer ppio. económico sea el de limitación del gasto público.
Un 2º ppio., el de la neutralidad impositiva considera que el
ciudadano es el mejor juez de su propio interés, el SP no debe condicionar
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
sus decisiones, en materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción
de riesgos, utilizando la legislación fiscal.
Un 3er ppio. o la regla de oro de la Hacienda Clásica, es el que
sostiene que el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual. No se
trata de asegurar un mero equilibrio contable, sino que la suma de los
ingresos ordinarios debe ser suficiente para atender a los gastos totales del
SP. En íntima relación con este planteamiento se defiende el de limitación
de las emisiones de deuda pública, que sólo son aceptables para
financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la
devolución, o amortización, del préstamo.
4.5.- LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS
Los cambios en la organización política posteriores al fin de la 2ª GM, y
las profundas mutaciones que supuso para el análisis económico las teorías
keynesianas, no podían dejar de tener influencia en las prescripciones
normativas sobre la elaboración de los presupuestos. Por ello, la crisis de
los ppios. clásicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la
organización política de las democracias occidentales y en la teoría econó-
mica que explica el funcionamiento de las economías de mercado.
Cuando los hacendistas han dirigido su atención a estos cambios en los
ppios. presupuestarios, han restringido su interés a los de carácter político o
económico, al considerar que los llamados ppios. contables no son
independientes de los políticos, pues no son sino traducción de éstos a los
términos habituales de la contabilidad.
Los ppios. económicos han entrado en una profunda crisis. En primer
término, no creemos que pueda hablarse ya de limitación del gasto público,
de Eº mínimo o de Eº residual, como querían los clásicos de la HP. El
crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque
intervencionista o las teorías sobre el aumento del gasto demuestran bien a
las claras el papel preponderante del Eº en la resolución de los problemas
económicos. A ello no es ajena la desconfianza de la teoría keynesiana en
la capacidad del mercado para resolver las cuestiones económicas
Puede hablarse también de una quiebra en el ppio de neutralidad de los
impuestos, pues una de las características más evidentes del llamado modelo
de Eº del Bienestar es que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de
redistribución de la renta, e, igualmente, como instrumento de política
económica que incentiva determinados comportamientos del sector privado,
28
actividad ésta de cuya importancia es buena prueba el hecho de que se exija
que los Presupuestos consignen el importe de los gastos fiscales.
La regla del presupuesto equilibrado, y su corolario sobre la limitación de
las emisiones de deuda, parecen pertenecer a un pasado remoto, sobre todo
si tenemos en cuenta desde qué momento se han dejado de liquidar los
presupuestos en equilibrio, no sólo en España, sino en la inmensa mayoría
de las economías occidentales.
El abandono de la regla del presupuesto equilibrado se debe a la
convicción de que acentuaba los desequilibrios macroeconómicos. En los
momentos de recesión económica, la renta nacional crece a un ritmo más
lento o incluso llega a disminuir. En esas circunstancias, el Eº ve recortarse
su cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, debe
rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del SP, la producción y la renta
del país decrece aún más, con lo que la depresión se acentúa. En cambio, en
los procesos inflacionistas, la recaudación crece aún más de lo que lo hacen
los precios, el SP puede gastar más y agrava el proceso inflacionista. Se
afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una
acción paralela del SP a lo largo del ciclo económico, amplificando su
inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto procíclico y que, como
tal regla de conducta, debe ser abandonada.
En la crisis de los ppios. políticos se ha producido un reforzamiento
de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria, como
consecuencia del predominio actual de este poder del Eº en las modernas
democracias occidentales. Formalmente, este cambio no ha afectado
excesivamente al ppio. de competencia, que mantiene la misma distribución
clásica de funciones. Del mismo modo, el ppio. de universalidad aún
conserva su valor y vigencia.
Uno de los ppios. políticos clásicos que presenta más síntomas de erosión
es el de unidad. La extensión y creciente complejidad de las tareas
desempeñadas por el SP imposibilita la elaboración de un único documento
que recoja y discipline, con carácter uniforme, la enorme variedad de
actividades gestionadas por el SP. En ese sentido, puede defenderse la
presentación de las previsiones de gastos e ingresos en documentos
diversos, gobernados por ppios. distintos, que faciliten al legislativo el
conocimiento cabal de la gestión pública.
También el ppio. de especialidad ha sufrido transformaciones importantes.
Su finalidad era controlar la acción del ejecutivo, mediante la imposición de
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
un conjunto de cautelas que le impidieran exceder la autorización
recibida por el legislativo. Estas restricciones pugnan con la necesaria
flexibilidad en la gestión que exige, en ocasiones, transferir fondos de unas
partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el
futuro un importante volumen de gasto. Ello se ha manifestado no tanto en
el abandono del ppio. de especialidad sino en el nivel de vinculación de ese
ppio.
La quiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa
realizar una obra pública cuya ejecución se extiende a varios años, pero cuyo
coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para
solventar esta cuestión, existen dos fórmulas presupuestarias:
1ª Los créditos de compromiso significan que el gasto previsto de
inversiones del Eº se estima en un ejercicio presupuestario, el del
año en que comienza la ejecución de la obra (P. Examen). Ese año se
permite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente
en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras
correspondientes a la fracción de obra que se realiza anualmente.
2ª Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con
independencia de los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un
programa de gastos que durante varios años financiará la obra
correspondiente, atribuyendo los créditos de compromiso a cada ejercicio
económico. Cada año la ley de presupuestos debe reflejar estos gastos, lo
que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la inclusión de una
anualidad y se incumpla la ley de programa.
El ppio. de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos
diplomáticos, los de carácter militar o los denominados fondos reservados, si
bien el control parlamentario es posible a través de la Comisión de
Secretos Oficiales.
4.6.-LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: UN CAMBIO
DE ORIENTACIÓN
Las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en 12/2001 significan
un evidente cambio en la orientación de la política presupuestaria de nuestro
país y el intento más serio por reintroducir los ppios. presupuestarios clásicos
que, como acabamos de ver, habían sufrido una importante erosión, sobre
todo por lo que hace referencia al equilibrio presupuestario. Hay diversas
29
causas que explican este cambio en la orientación, pero entre ellas deben
destacarse,
la creciente insatisfacción sobre la justificación teórica de los déficits
públicos como instrumento de política económica;
la facilidad con la que los poderes públicos recurrían al déficit como un
mecanismo de ilusión financiera, lo que explica que el volumen del déficit no
era la respuesta a una coyuntura económica que lo exigiera, sino una forma
de financiar gastos sin exigir a los contribuyentes un mayor esfuerzo;
la pérdida de credibilidad del documento presupuestario, pues su
ejecución significaba desviaciones realmente importantes con respecto a las
previsiones iniciales; y
los condicionamientos (incluidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento) que
impone a la política presupuestaria la pertenencia de nuestra economía a la
Unión Monetaria.
Muchas naciones muestren una creciente confianza en las virtudes del
equilibrio y el rigor presupuestarios como medio de asegurar un crecimiento
económico sostenido, y estiman que tales condiciones de la política
presupuestaria son ineludibles en el proceso de unificación monetaria llevada
a cabo en el seno de la UE.
En cuanto al contenido concreto de las dos leyes de estabilidad
presupuestaria, la 1ª ley ordinaria y la 2ª LO complementaria de la anterior,
lo 1º que debe explicarse es la existencia de 2 NNJJ, de rango distinto, para
regular esta materia. Una explicación nada compleja, dada la
descentralización del SP de nuestro país. Si se pretende asegurar la
estabilidad presupuestaria de todo el SP, ello exige no solo la disciplina
presupuestaria de la Admón. Central del Eº, sino también la de los demás
elementos del SP, y la imposición de conductas a las CCAA exige la
aprobación de una ley orgánica.
La principal novedad que introducen estas NNJJ es la aplicación del
denominado ppio. de estabilidad presupuestaria al que podríamos
considerar como una actualización del antiguo ppio. de equilibrio
presupuestario que aparece recogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 como
la situación de equilibrio o superávit, calculado en términos de capacidad de
financiación. A partir de esta definición del ppio., la ley establece una serie
de mecanismos a través de los cuales pueda garantizarse el cumplimiento de
este objetivo.
Hacienda Pública 2017-18
Los principales medios por los que se pretende que el SP estatal cumpla
el ppio. de estabilidad presupuestaria son los siguientes:
1.- El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario
plurianual con la finalidad de realizar una previsión más adecuada de los
ingresos y gastos correspondientes.
2.- A pesar de esa previsión, no pueden descartarse la aparición de
necesidades no previstas o que superan la previsión inicial. Tras la
aprobación de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo capítulo en el presupuesto
de gastos con el título de Fondo de Contingencia con un importe del 2%
del total de gastos. Los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito,
las ampliaciones o incorporaciones de crédito deberán financiarse con cargo
a este Fondo o si no fuera suficiente deberán reducirse otras partidas de
gasto.
3.- No es posible incrementar el Fondo de Contingencia de un ejercicio
económico con la porción no utilizada del fondo de un ejercicio anterior. Si al
acabar el año 2003 sobran 100 millones € del Fondo de Contingencia, no se
puede incrementar en ese importe el correspondiente al de 2004.
Si a pesar de estas precauciones la Admón. Central del Eº (ACE) o la SS
incurren en un déficit, se debe presentar a las Cortes Grales. un plan
económico financiero que permita corregir esa situación en un máximo de
tres ejercicios económicos. Si hay entes de dº público, dependientes de la
ACE, que incurren en pérdidas que afecten al cumplimiento del ppio. de
estabilidad presupuestaria, deben elaborar un informe y, en su caso, un plan
de saneamiento a medio plazo que permita corregir la situación.
En el supuesto de que la ACE liquide su presupuesto superávit, éste se
dedicará a reducir el endeudamiento neto. Si es la SS quien se sitúa en
superávit, se dedicará prioritariamente a la dotación del Fondo de
Reserva de la SS, para garantizar su viabilidad futura.
Estas normas fueron criticadas desde distintos puntos de vista; de una
parte se afirmaba que los objetivos de estabilidad presupuestaria eran
demasiado rígidos pues venían a exigir el equilibrio presupuestario cada año,
lo que, puede causar efectos indeseables en la estabilidad macroeconómica.
Por otra, se afirmaba que no eran normas muy respetuosas con las CCAA. En
2004, se lleva a cabo una reforma de estas dos normas, por un lado
buscando que el control sobre los objetivos de estabilidad de los entes
subcentrales tengan un carácter más negociado y, por otro, flexibilizando la
exigencia de equilibrio que ahora se pretende que se consiga no para
Juan Bueno. 30
cada año concreto sino para el conjunto del ciclo económico. Esta 2ª
modificación plantea no pocos interrogantes, como por ejemplo, determinar
cuál es la duración del ciclo.
TEMA 5.- LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SP
5.1.- INTRODUCCIÓN
La clave no es que los bienes públicos sean producidos por el sector
público o el sector privado, sino cómo se financia esa producción. Cada vez
con más frecuencia observamos bienes públicos gestionados por empresas
privadas, pero eso no les hace perder en absoluto su carácter, ni los
convierte en productos susceptibles de su venta en el mercado.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
El problema de los mercados monopolizados o "fallos del mercado".
El efecto externo, consecuencias de la producción o consumo de un bien
sobre la producción o consumo de otro, sin que tal efecto sea transmitido a
través de los precios.
5.2.- CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVISIÓN DE BIENES
PÚBLICOS PUROS
En el análisis microeconómico tradicional, la cuestión de qué cantidad de
bien privado debe fabricarse y a qué precio (cuestión de la asignación de recursos)
se resuelve a través del mecanismo de mercado. La cantidad y el precio
obtenidos en el punto de equilibrio representan un resultado que tiene las
características de un óptimo de Pareto.
En el caso de los bienes públicos, el SP es el encargado de su provisión. Si
dispusiéramos de un mecanismo hipotético que cumpliera las funciones del
mercado. El estudio de estos sistemas hipotéticos de asignación es lo que
constituye el análisis de los modelos teóricos de determinación de la cantidad
óptima de bienes públicos.
Comenzamos recordando las condiciones de eficiencia de un mercado de
bienes privados puros. Supongamos que sólo existen dos grupos de
demandantes, A y B.
A partir de estas dos demandas, es muy sencillo obtener la demanda total
en el mercado. Si a un precio de 100, el grupo A demanda 20 unidades, y el
B, 10, la demanda total en el mercado será 30. A un precio de 50, la
demanda del primer grupo es de 40 y la del segundo 30, luego la demanda
total es de 70.
31

La obtención de la demanda total en el mercado se consigue, así,
sumando, para cada precio, las cantidades demandadas por los distintos
grupos de consumidores. Se dice que, en los bienes privados, la demanda en
el mercado se obtiene sumando horizontalmente las demandas individuales .
Las condiciones de eficiencia en la asignación de bienes privados se
obtienen a través de la representación de las demandas de los grupos A y B
y la situación del mercado (demanda total y oferta).
Representando la situación de equilibrio en el mercado sabemos que éste
se alcanzará en el punto, E, donde la demanda se cruza con la oferta,
generando la cantidad, QE, y el precio, PE. Dado que la oferta representa el
coste marginal de producción, sabemos que se cumple:
PE= CMg
Este precio es el mismo para el demandante A y para el demandante B.
Cada uno de ellos determina la cantidad que desea adquirir del producto, QA
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
y QB. Como es lógico, la suma de ambas cantidades coincide con la cantidad
vendida en el mercado.
En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que
caracterizan la eficiencia económica para los bienes privados:
CMg = PE = PA = PB (El Coste marginal es igual al Precio en equilibrio)
QE = Q A + Q B
Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio en
el mercado, y por tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de
equilibrio es igual a la suma de cantidades demandadas, que, normalmente,
no serán iguales para cada grupo de demandantes.
En el caso de los bienes públicos puros, las cosas cambian
substancialmente. En primer lugar, no es posible que A y B dispongan de
cantidades diferentes del bien público, pues, al ser un producto de consumo
no rival, si A dispone de x unidades de bien público, B obtiene
simultáneamente las mismas unidades de ese bien.
En tales circunstancias, la demanda total del bien público no puede
calcularse sumando las cantidades. Nuestro razonamiento será, aquí, el
inverso, esto es, ¿cuánto está dispuesto a pagar A por x unidades de bien
público? ¿Cuánto está dispuesto a pagar B por esas mismas unidades? Una
vez determinado el precio máximo que entregarían ambos consumidores,
podemos decir que la sociedad estaría dispuesta a pagar la suma de ambos
precios.
Así obtendríamos la curva de demanda para bienes públicos:
32

La demanda total de un bien público se obtiene sumando, para cada
cantidad posible, los precios que están dispuestos a pagar los distintos
demandantes. Dado que los precios están situados en el eje vertical del
gráfico, se dice que la demanda de un bien público se representa
sumando verticalmente las demandas individuales.
Podemos resumir las condiciones de eficiencia del modo siguiente:
QE = Q A = Q B
CMg = PE= PA + PB
Es decir, en el caso de los bienes públicos puros, las condiciones de
asignación se invierten con respecto a las estudiadas en el caso de los bienes
privados. Aquí el precio de equilibrio el es igual a la suma de precios, y
simultáneamente, al coste marginal de producción. Por el contrario, la
cantidad de equilibrio es la misma para los distintos individuos que
demandan el bien público.
Hacienda Pública 2017-18
Este mecanismo hipotético plantea algunos problemas. Quizás el más
complejo sea el de cómo determinar las preferencias de los consumidores, o
lo que es lo mismo, cómo sabemos cuánto están dispuestos a pagar por el
bien público. En el caso de los bienes privados, tal problema no se plantea,
pues el mero hecho de comprar el producto a un precio determinado ya
indica cuáles son las preferencias, pero en los bienes públicos tal compra no
existe.
Una segunda cuestión relevante es matizar que esta condición de
equilibrio no significa, necesariamente, que la financiación de los bienes
públicos debe hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia que
acabamos de describir. El análisis desarrollado sugiere que el ciudadano A
debería contribuir con 85 u. m. a la provisión del bien público y que B,
debería aportar 65. Tal planteamiento supone adoptar una forma
determinada de considerar la equidad en la financiación del SP, en concreto
aplicar el ppio. del beneficio, pero ello supone, implícitamente, renunciar a
cualquier finalidad redistributiva en la acción estatal.
Hay que señalar que los modelos de asignación más complejos, como el
de SAMUELSON, acaban generando condiciones de equilibrio muy similares a
las que acabamos de explicar, si bien parten de una situación de equilibrio
gral., en vez de utilizar el planteamiento de equilibrio parcial.
5.3.- MONOPOLIO Y COMPETENCIA IMPERFECTA: LAS FORMAS DE
REGULACIÓN DEL MONOPOLIO
La evaluación de los costes del monopolio exige comparar sus resultados
con los de un mercado de competencia perfecta. En aquellas situaciones en
que el mercado es perfectamente competitivo, sabemos que el equilibrio se
alcanza donde la demanda se cruza con la oferta, y que ésta, a su vez,
representa el coste marginal de producción (habitualmente CMg). En los
mercados de monopolio (por el contrario) la empresa elige aquella cantidad en
la que el CMg iguala (se cruza) con el ingreso marginal (IMg). Una vez
determinada la cantidad producida por el monopolista, su precio de venta se
obtiene a través de la curva de demanda. Así el monopolista puede
decidir qué cantidad ofrecerá en mercado, pero son los
demandantes quienes establecen el precio máximo que pagarán por
esa cantidad (P. Examen). En las formas de competencia imperfecta, como
el oligopolio, la cuestión clave es evitar que las distintas empresas alcancen,
mediante un acuerdo, los resultados del monopolio.
Juan Bueno. 33

Representado gráficamente un mercado con una oferta horizontal, para
comparar los resultados del monopolio y la competencia perfecta, la principal
ventaja de utilizar una oferta horizontal es que, en tales circunstancias, el
coste marginal (CMg) coincide con el coste medio de producción (CMe). Esta
coincidencia resulta muy útil a la hora de establecer los costes auténticos
causados por un monopolio.
En un mercado de competencia perfecta, el precio y la cantidad vendrían
dadas por el punto de equilibrio E. El consumidor obtendría así un excedente
dado. Si el mercado fuera un monopolio la situación variaría y el consumidor
vería reducido su excedente. De esta forma, el consumidor sufre una
pérdida de excedente. Sin embargo, no toda esta pérdida de excedente para
el consumidor representa un auténtico coste social.
Diferencia entre los precios de venta del monopolista y del mercado de
competencia perfecta:
QM (PM – PC)
Pero si el precio del mercado de competencia perfecta coincide con el
coste marginal, y este a su vez con el coste medio, tendremos:
QM (PM – CMe)
La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio de
nos dice cuánto gana el empresario por cada unidad que vende. Al
multiplicar esta diferencia por el nº de unidades, estamos calculando los
beneficios del empresario.
Una pérdida de excedente del consumidor que se convierte en beneficios
para el empresario. En la medida en que lo que pierde uno, lo gana el otro,
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
no podemos considerarlo una pérdida para la sociedad en su conjunto. Será,
en todo caso una redistribución entre los componentes de la sociedad, que
nos parecerá más o menos injusta, pero no es un coste social.
b) Puede calcularse el auténtico coste social del monopolio del siguiente
modo:
Área = 1 /2 Base · altura
La base es la diferencia entre las cantidades que se venden en
competencia perfecta y en monopolio. La altura es la diferencia en los
precios. Por tanto, el área es:
Área= 1/2 (QC - QM) (PM – PC)
Partimos de la base de que el monopolista tiene los mismos costes que el
mercado de competencia perfecta. Este supuesto es muy poco realista, en
la medida en que empresas de superior tamaño pueden producir a un
coste más bajo (se dice que el empresario dispone de economías de escala) (P.
Examen). El hecho de producir a un coste inferior, beneficia a la sociedad, ya
sea porque el producto se puede vender a un precio más bajo o porque el
monopolista obtiene mayores beneficios.
Expliquemos esto con más detalle:
El beneficio para el monopolista lo obtiene de una pérdida de excedente
del consumidor. Se trata de una cuestión de distribución de renta y no de
eficiencia económica. Podemos evaluar este como:
(PM - PCP) · QM
La pérdida de excedente de consumidor, que no se apropia el empresario,
constituye un coste de bienestar para la sociedad. El valor de este sería:
½ · (PM - PCP) · (QCP – QM)
Los beneficios para el empresario obtenidos por su capacidad para reducir
los costes con respecto a los de la industria de competencia perfecta,
significan una ganancia pura para la sociedad y puede calcularse a partir de
la siguiente fórmula:
(CMe^CP – CMe^M ) · QM
El monopolio resultará eficiente si la ganancia pura excede a la pérdida de
bienestar. Formalmente, es eficiente si:
½ · (PM - PCP) · (QCP - QM) < (CMe^CP – CMe^M ) · QM
En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificarse
la intervención pública. Esta puede adoptar formas muy diversas.
34
 5.3.1.- NO INTERVENCIÓN
Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha
defendido que lo mejor es que el SP deje tranquilo al empresario. Si
el monopolista obtiene grandes beneficios, tal hecho acabará atrayendo a
nuevos competidores al sector, lo que, terminará convirtiendo el monopolio
en un mercado competitivo. Suelen citarse numerosos casos de mercados
que inicialmente eran monopolios, desde el bolígrafo a las fotocopiadoras,
y que en la actualidad son bastante más próximos a mercados de
competencia.
Una variante de esta postura es la constituida por la llamada teoría de
los mercados disputables. Basta con que el monopolista se vea
amenazado por la posibilidad de que entren otros competidores en
el mercado que le puedan arrebatar su posición de privilegio (P.
Examen). Si suponemos que el empresario que suministra el bien o el
servicio es un monopolista en virtud de una concesión administrativa (líneas
de autobuses o líneas aéreas) , pero sabe que en cuanto haya una propuesta de
servicio a un coste inferior, perderá la concesión en favor de otra empresa,
entonces procurará no subir los precios para no perderla. Si el monopolista
no sube los precios por encima del coste medio, entonces no se daría
ninguna pérdida de excedente para el consumidor.
5.3.2.- LA LEGISLACIÓN ANTITRUST
Esta alternativa tiene sus orígenes en dos tipos de leyes norteamericanas:
1.- La Sherman Act prohibía los monopolios y los abusos de una
posición monopolista (P. Examen). La prohibición inicial se vio matizada,
enseguida, por la aplicación de la llamada rule of reason, o regla de la razón,
que defendía que la prohibición sólo debía aplicarse a los monopolios que no
fueran razonables, es decir aquellos que no se justificasen por que el
empresario fuera más eficiente. En cambio, la prohibición de prácticas
abusivas
(discriminación de precios, contratos en los que se venden dos productos a la vez…) , sí
ha tenido continuidad y podemos encontrarla reflejada en la legislación
mercantil tanto europea como española.
2.- La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act pretenden
evitar la formación de monopolios a partir del acuerdo o la fusión
de empresas independientes (P. Examen). La Clayton Act trata de
impedir la creación de un cártel o la existencia de acuerdos para la fijación
Hacienda Pública 2017-18
conjunta de precios, el reparto de los mercados en áreas geográficas
servidas de forma exclusiva por un único empresario, etc. En la Federal
Trade Commission Act se someten las fusiones de empresas a una
evaluación por el SP de las consecuencias de esa unión sobre el grado de
competencia del mercado.
5.3.3.- EL ESTABLECIMIENTO DE IMPUESTOS
Una 3ª alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su posición de
dominio en el mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un impuesto que
permita al SP apropiarse de sus beneficios. De este modo, el excedente del
consumidor que había obtenido el empresario podría serle devuelto, al
menos en teoría, a través de la acción del Eº. Esta solución explica que
algunos impuestos se hayan denominado monopolios fiscales y está en el
origen del nombre de algunas empresas privadas gestionaban el monopolio
de algunos productos (CAMPSA).
5.3.4.- FIJACIÓN DE UN LÍMITE A LOS BENEFICIOS
Una última posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario
pero indicarle que su cifra de beneficios no puede exceder un determinado
límite. Se trata así de incentivar que el monopolista no marque precios
excesivamente altos para no superar el límite fijado a los beneficios. La
forma habitual de establecer el límite es considerar que la cifra de beneficios
(B), dividida por el capital invertido por el empresario (K) tiene que ser menor
o igual a un límite (s). Es decir:
LÍMITE DE BENEFICIO: B/K = (IT–TC)/K = (p · Q– w · N – c · K)/k ≤ s
donde p indica el precio del producto, Q la cantidad vendida, w el salario
pagado a los trabajadores, N el nº de empleados, K el volumen de capital
utilizado y c el coste del mismo. El problema que plantea esta solución es el
denominado efecto AVERCH-JOHNSON, que en realidad tiene dos
manifestaciones:
1.- Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar
así la cifra de beneficios. Tal despilfarro se dedica, principalmente, a gastos
que benefician a los ejecutivos de la empresa: personal auxiliar a su servicio,
cambio de coche con cargo a la empresa, despachos espaciosos...
2.- El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto la
contratación de trabajadores o la compra de nuevas máquinas aumenta el
coste y reduce los beneficios (el numerador de la fracción) . Pero en el caso de la
Juan Bueno. 35
maquinaria, además aumenta el denominador, de ahí que sea un sistema
más eficaz para no superar el nivel máximo autorizado.
5.4.- LOS EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES SOLUCIONES
Cuando existe un efecto externo negativo, causado por la producción de
un bien, el libre funcionamiento del mercado determina una cantidad
producida que es mayor de la que resultaría óptima desde el punto de vista
social.
empresario considera como un coste privado más, el daño al medio
ambiente. Técnicamente, se dice que, en estas circunstancias, el efecto
externo se internaliza. Además de ser una solución eficiente al problema, el
perjudicado recibe una compensación del causante del perjuicio.
El planteamiento del CC tiene una formulación económica que se conoce
como el Teorema de COASE:
«Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de
transacción, el problema de las efectos externos puede resolverse por
acuerdo entre las partes. Esta solución es eficiente y, además, independiente
de quién sea el titular de los derechos de propiedad».
Un ejemplo de lo expresado por COASE:

Desde un punto de vista social. Si la producción del bien que se vende en

el mercado genera daños al medio ambiente, entonces, para la sociedad, los
costes relevantes no son sólo los que refleja la curva de costes marginales,
sino que a éstos hay que sumarles los daños causados al medio ambiente.
Se obtiene, así, una nueva curva de oferta que indica costes superiores a los
que tendría en cuenta la acción individual. En esas circunstancias, la cantidad
óptima y su precio correspondiente se determinarían por el punto de cruce
entre la demanda y la curva de oferta.
Comprobamos que en presencia de efectos externos negativos, el
libre juego del mercado genera una producción mayor que la que
sería deseable desde un punto de vista social (P. Examen).
5.4.1.- EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL
Una primera solución responde al contenido el art. 1902 CC. De acuerdo
La solución civil al problema de los efecto externos tropieza
con este planteamiento, el empresario que cause un daño a un tercero se
con algunas dificultades, entre las que podemos destacar las siguientes:
vería obligado a compensarle económicamente. Bajo este supuesto, el
1.- Es necesaria una correcta definición de los DD de propiedad.
problema se resuelve fácilmente, pues al tener que pagar por los daños, el

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 36

 2.- Aunque la solución sea la misma, con independencia de a quién se
atribuyen los DD de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos
agentes implicados en el proceso. Si el dº se atribuye al perjudicado por la
contaminación, éste adquiere el dº a la compensación. En el supuesto
contrario, el causante de contaminación es el receptor del pago
correspondiente. En el primer caso, estamos aplicando la regla de "el que
contamina, paga"; en el segundo, utilizamos un ppio. distinto: "el que
renuncia a contaminar, cobra".
El enfoque civilista del problema es más adecuado cuando el nº de
personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razona-
blemente limitado. Si existe un único perjudicado y un causante del daño, la
solución mediante acuerdo entre ambos o a través de resolución judicial es
relativamente sencilla. Cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades
de acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difícil que una
resolución judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el proceso
será largo y muy costoso para la sociedad.
5.4.2.- LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA
Una 2ª solución corresponde a las diferentes normas, el Dº
Administrativo, que regulan las actividades nocivas, insalubres o
peligrosas. En este caso, el SP establece un límite máximo a la emisión de
agentes contaminantes por parte del empresario, de tal modo, que si la
empresa los supera puede verse sometida a algún tipo de sanción
administrativa.
El análisis de la eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de
establecer algún tipo de relación entre cantidad producida y nivel de
contaminación generado. Esta podría ser:
C= f (Q)
Esta función es conocida por el SP que regula el límite máximo de
emisión. Si el empresario elige fabricar la cantidad Q E, generaría un nivel de
contaminación CE, que supera claramente el máximo fijado por la Admón, C*.
En tales circunstancias, al empresario no le quedan más que dos
alternativas:
1) Reducir su producción hasta Qo, para que el nivel de contaminación
generada coincida con el máximo admisible.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
2) Elegir un nuevo sistema de producción, menos contaminante, para que
la relación entre cantidad producida y nivel de emisiones venga establecido
por la relación C=g(Q), es decir menos contaminación para la misma
cantidad producida. De esta forma, la cantidad de equilibrio, QE, sería
compatible con el límite establecido por el SP.
En estas circunstancias, la regulación administrativa es eficiente, pues
consigue el objetivo previsto, reduciendo la cantidad vendida en el mercado
desde QE hasta Qo. Sin embargo, la regulación administrativa tropieza con
algunas dificultades adicionales. Entre ellas, pueden citarse las dos
siguientes:
1ª.- La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas
relaciones existentes entre cantidad producida y grado de contaminación, y,
correlativamente, la exigencia de una normativa muy detallada y prolija, de
difícil aplicación. Además esta normativa se pueda adaptar cada vez que se
modifiquen las técnicas, pues, si no, una mejora técnica mantendrá
constante el nivel de vertidos, pero, eso sí, con una producción mayor.
2ª.- La imposición de sanciones administrativas en caso de
incumplimiento, puede exigir un coste considerable en términos de proceso
contencioso-administrativo. Si el empresario estima poco probable que
recaiga una sanción por su actividad contaminante, o si el importe de ésta es
muy inferior al coste de emplear una tecnología más limpia, el sistema
resultaría muy poco eficaz.
5.4.3.- IMPUESTOS Y SUBVENCIONES
37
 Una última solución consiste en la aplicación de impuestos sobre
aquellas empresas que contaminan (ecotasas) o la concesión de
subvenciones a quienes incorporen tecnologías más "limpias" en
sus procesos de producción.
ECOTASAS
1.- Si el empresario causa un daño a la sociedad a través de vertidos
contaminantes debe pagar un impuesto que compense a los ciudadanos. Se
trata por tanto de una clara atribución de DD de propiedad, de acuerdo
con la cual, los ciudadanos tienen el dº a gozar de un medio ambiente limpio
y quien vulnere ese dº debe pagar por ello. De ahí que se haya dicho que
este sistema es una aplicación del ppio. "quien contamina, paga".
Deben hacerse las siguientes consideraciones:
a) Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que
compensa los daños, entonces éstos son considerados como un
coste más del proceso productivo. En este sentido, el impuesto
funciona exactamente igual que la compensación por
responsabilidad extracontractual y no es sino otra forma de que los
efectos externos sean internalizados por el empresario (P. Examen).
b) El planteamiento basado en impuestos medioambientales es además
particularmente adecuado en aquellos casos en que la solución civilista era
poco eficaz, es decir cuando el número de afectados es muy grande y no es
posible un acuerdo entre las partes.
c) A pesar de lo anterior debe tenerse en cuenta que las ecotasas no son
igualmente equitativas, si las comparamos con la solución del Dº Privado. En
el caso del art. 1902 CC, el perjudicado recibe la compensación del causante
del perjuicio, en el caso de los impuestos el que recibe el pago es el SP, y ya
no es tan fácil asegurar que con esos fondos se compense a los
perjudicados.
d) Cabe preguntarse si el propio SP no utilizará los ingresos procedentes
de los impuestos medioambientales para financiar actividades (construcción de
autovías, pantanos o centrales nucleares) que causen daños aun mayores al medio
ambiente. Una posible solución a este inconveniente sería obligar al SP a que
la recaudación por este concepto se dedicara íntegramente a la solución de
problemas medioambientales.
2.- El sistema de subvenciones es la aplicación de la regla inversa al del
establecimiento de impuestos. El SP ofrece una subvención al causante del
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
daño para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitución de la
técnica de producción que emplea, por una tecnología menos contaminante.
Deben tenerse en cuenta las siguientes dificultades:
a) Este sistema atribuye al empresario el dº a contaminar, si la sociedad
desea evitar el daño debe pagar por ello.
b) Al subvencionar la actividad contaminadora, se están reduciendo los
costes de producción y ello puede hacer aumentar la cantidad producida. De
esta manera, puede ocurrir que aun usando una técnica menos
contaminante, al incrementarse la producción, el volumen de vertidos al
medio ambiente sea mayor.
5.4.4.- LOS PERMISOS
Una alternativa es la constituida por la creación de un mercado de
permisos de emisión o de licencias transferibles. El empresario no tiene
ningún dº a contaminar, y si lo hace se ve obligado a comprar un permiso
para realizar la correspondiente emisión de contaminantes. El procedimiento
tendría los mismos efectos, sobre el precio y la cantidad de equilibrio que
una ecotasa.
El sistema permite una flexibilidad mucho mayor y, además, nos facilita el
uso simultaneo de mecanismos ya analizados.
Supongamos que el objetivo del SP es limitar el volumen de depósitos
contaminantes a una cantidad que se considera como un nivel máximo
compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Este máximo no
depende sólo de la actividad de una empresa o de una industria concreta
sino que es función de la cantidad producida por empresarios muy diversos y
de la existencia de otras actividades económicas que aminoran el efecto
sobre la contaminación ambiental. Consideremos, además que existen dos
grupos de empresas, uno que utiliza una tecnología poco contaminante, que
genera escasos efectos sobre el medio ambiente, y otro que, al emplear un
sistema de producción menos limpio, produce daños importantes en términos
de contaminación. Si asignamos DD de contaminación a las diferentes
empresas, nos encontraremos ante el caso de que al primer grupo le sobran
licencias, mientras que al segundo le faltan.
En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para
ambas partes, por el que el primero vendería las licencias sobrantes al
segundo. Con ello, el nivel máximo de deposiciones no aumentaría más allá
de la cifra crítica predeterminada por el regulador público, y, en cambio se
38
generan unos incentivos muy eficaces para sustituir las técnicas más
contaminantes por las que resultan menos dañinas. Al existir un mercado de
licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnología limpia
y vender los DD de contaminación que le sobren, con lo que la venta de las
licencias resulta análoga a las subvenciones, pero sin representar un coste
para los contribuyentes.
Esto explica que puedan venderse licencias de este tipo por parte de los
propietarios, públicos o privados, de explotaciones forestales, cuya existencia
reduce los efectos de la contaminación industrial. Si los países con amplias
masas boscosas obtienen ingresos adicionales por la conservación de, p. ej.,
las selvas tropicales, estamos añadiendo un importante beneficio al
mantenimiento de estos bosques, lo que contribuye a reducir los riesgos de
destrucción a los que hoy están sometidos.
GLOSARIO TEMA 5
• Limitación del derecho de enmienda parlamentario: Según el art.
134.6 CE, toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los
gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del gobierno
para ser tramitada.
• Teoría de los mercados disputables: Los monopolios se pueden evitar
o paliar simplemente con que el monopolista se vea amenazado por la
posibilidad de que entren otros competidores en el mercado que le puedan
arrebatar su posición de privilegio.
• Regla de la rule of reason: Regla según la cual la prohibición hacia los
monopolios sólo debería aplicarse a aquéllos que no fueran razonables, es
decir, en el caso de los que no se justifican porque el empresario monopolista
es más eficiente.
• Monopolios fiscales: Figura en la cual la actividad monopolística es
controlada por el SP y donde los impuestos sobre dicha actividad revierten a
la sociedad, paliando en parte la pérdida de bienestar social que el
monopolio supone.
• Teorema de Coase: Con derechos de propiedad bien definidos y en
ausencia de costes de transacción, el problema de las externalidades puede
resolverse por acuerdo entre las partes. Esta solución es eficiente y, además,
independiente de quién sea el titular de los derechos de propiedad.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
TEMA 6.- LOS BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA
RENTA
6.1.- INTRODUCCIÓN
La sociedad considera que determinados bienes y servicios deben ser
accesibles a todas las personas y que debe haber un mínimo nivel de renta
para todos. Se trata además de actuaciones que hemos relacionado con las
funciones sociales del SP y que constituyen la esencia del modelo de Estado
de Bienestar que es el prevalente en la mayor parte de los países de Europa.
6.2.- BIENES PREFERENTES Y BIENES PROHIBIDOS
Se trata de dos tipos de bienes en los que la presencia del SP se explica
por la existencia de un juicio de valor previo emitido por la sociedad, que, en
unos casos, considera que determinados bienes deben ser accesibles a todos
los ciudadanos, con independencia de los recursos económicos de que
dispongan, mientras que, en los otros, esa misma sociedad estima que son
más que bienes, males, y que por tanto el consumo debe verse dificultado o
incluso prohibido. Tres cuestiones importantes:
1º. Cuando la sociedad decide obligar al consumo de un determinado
producto, p. ej. en la educación hasta un determinado nivel de enseñanza, o
impide el consumo de otro, como las drogas, está afectando a las decisiones
libres de los individuos. Qué circunstancias justifican coartar esas libertades y
qué motivos puede tener el SP para saber mejor que el individuo cuál es la
forma óptima de cuidar de sus intereses.
2º. La percepción social de que determinados servicios son esenciales a la
dignidad del hombre y que, por tanto, su acceso no puede verse
limitado por la carencia o insuficiencia de medios económicos, no va
acompañada de una preocupación análoga por las condiciones en los que
tales servicios se suministran o de si efectivamente responden a una
finalidad redistributiva. Una reflexión similar podría hacerse sobre el nivel
de fraude fiscal, que señala una grave incoherencia en los planteamientos de
una sociedad muy dispuesta a reconocer determinados DD sociales pero no a
entregar los recursos para financiar su provisión.
3º. En el caso de la prohibición de determinadas drogas, podemos seguir
dos tipos de planteamientos:
a) Podemos considerar con STUART MILL, que las decisiones de un ser
humano racional aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan
sólo le competen a él como individuo. Esta posición conduce a la
39
despenalización del tráfico de las drogas y su sometimiento al mismo
régimen de otros productos potencialmente dañinos para la salud
(medicamentos) en los que como máximo se exige un control público sobre su
distribución a menores o sobre la información que debe suministrarse. La
prohibición causa más daños que ella misma. Asimismo se insiste en que la
prohibición ha fracasado dado lo sencillo que resulta acceder a estos
productos.
b) Se ha defendido que las drogas hoy prohibidas causan daños no sólo a
la salud del usuario de las mismas, sino también a terceros. Los costes de
salud, o incluso los de pérdidas en la producción debido a que los
consumidores sean adictos a este tipo de producto, acaban recayendo sobre
la sociedad en su conjunto. No puede decirse que la prohibición haya
fracasado, pues de no ser por ella, el consumo de drogas no sería inferior al
del alcohol o tabaco. Se aduce que hablar de libertad entre quienes hacen
uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado que su adicción les hace
cualquier cosa menos libres.
6.3.- EL DERECHO A LA SALUD Y LA SANIDAD PÚBLICA
Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el SP tienen una doble
justificación. 1) Nos encontramos con un servicio que genera efectos
externos positivos, por lo que la solución que alcanzaría el mercado no será
óptima; 2) Hay indudables elementos de carácter redistributivo, pues la
entrega gratuita, o casi, de estos servicios, permiten asegurar que nadie será
desprovisto, por falta de medios económicos, de este bien, considerado como
esencial en la CE.
Dos aspectos fundamentales:
1º. Qué problemas plantea la prestación gratuita de los servicios
sanitarios y si tal gratuidad debe aplicarse a todo tipo de prestación.
2º. La discusión sobre si es preferible el suministro de estos servicios a
través de centros públicos o de centros privados y qué tipos de problemas
plantea la gestión de la salud en unos y otros.
6.3.1.- LOS EFECTOS DE LA PRESTACIÓN GRATUITA DE LOS
SERVICIOS SANITARIOS
Si aceptamos la hipótesis de que los servicios de salud se prestan de
forma gratuita, por motivos distributivos o por la presencia de efectos
externos, se extraen las siguientes conclusiones:
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
1) En el gasto sanitario de carácter preventivo, la presencia de
externalidades resulta decisiva y, como consecuencia, este tipo de
prestaciones deben ser gratuitas e incluso obligatorias. Resulta obvio que
están plenamente justificadas las campañas obligatorias de vacunación o el
tratamiento gratuito de enfermedades altamente contagiosas. En ausencia de
medidas de protección por parte de los usuarios, el gasto en salud podría
llegar a ser imposible de asumir con los recursos públicos.
2) Si la finalidad del gasto sanitario es de carácter redistributivo, entonces
resulta difícil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para
todas las contingencias médicas. 1º) Porque la finalidad del gasto es que los
ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no
que éste se preste, indiscriminadamente, a todos los integrantes de la
sociedad. 2º) Porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves
problemas de salud no están cumpliendo la finalidad distributiva
teóricamente atribuida a esta actividad pública.
La propia prestación de este tipo de servicios genera una serie de efectos
que tiende a aumentar el gasto sanitario. Las más relevantes son:
1) Tener garantizado el servicio de salud, aunque no se disponga de
recursos suficientes, impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida
para preservar su propio estado de salud. Este problema se denomina
riesgo moral, situación en la que la probabilidad de que suceda un
acontecimiento depende del comportamiento del sujeto. Posibilidad de
contraer una enfermedad (cáncer de pulmón) depende de las prácticas de
riesgo en las que incurra el sujeto (en este caso, fumar). En la mayor parte de
los casos, se confíe el estímulo de las conductas preventivas a la realización
de campañas informativas o al establecimiento de impuestos sobre los
productos cuyo consumo puede generar problemas médicos.
2) La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales,
carentes de medios, genera algunos problemas añadidos. Nos encontramos
con un auténtico caso de discriminación de precios por parte de un
monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que aplica dos tipos de
subvención al precio de los fármacos: total, en el caso de los pensionistas y
enfermos crónicos, y parcial para el resto de beneficiarios. La
posibilidad de que esta discriminación sea efectiva depende de que ambos
grupos de consumidores no puedan realizar transacciones entre ellos. El
gasto farmacéutico soportado por el sistema de salud crece muy por encima
de lo que exigiría el inicial propósito redistributivo. Por ello, las propuestas de
40
introducir un pago, denominado ticket moderador, en las recetas de
cualquier fármaco y para cualquier colectivo, tendrían la ventaja de eliminar
algunos de los incentivos que generan este comportamiento de los usuarios
del sistema, pues los usuarios compartirían los costes de los medicamentos
con este pago, aunque sea simbólico.
3) La presencia de información asimétrica en la relación entre médico
y paciente. La persona que acude a una consulta médica ignora no sólo la
posible enfermedad que padece y su forma de curación, sino también cuáles
son los procedimientos de diagnóstico más adecuados para determinar la
naturaleza del problema. Cada una de las pruebas supone un coste para el
sistema sanitario, pero no necesariamente para el paciente, podríamos
observar una demanda excesiva de pruebas médicas en relación con el
beneficio marginal, que en términos de diagnóstico, puede obtenerse de
cada uno de ellos. Este tipo de consideraciones de información asimétrica
también explicarían porqué resulta difícil para el gestor económico de un
hospital público denegar la adquisición de un material considerado como
prioritario.
6.3.2.- CENTROS PÚBLICOS Y CENTROS PRIVADOS
La gratuidad en la prestación sanitaria no exige que el servicio sea
suministrado por los centros públicos. Lo mismo sucede con la educación.
La prestación de los servicios sanitarios tiene algunas circunstancias
específicas:
1) En la sanidad posiblemente existan importantes economías de escala
que justifiquen las ventajas comparativas de los grandes complejos
hospitalarios frente a unidades más pequeñas, pues los costes del material e
infraestructura son tan elevados, que no resultaría rentable para un número
muy escaso de pacientes. Estas ventajas posiblemente no sean tan acusadas
en la atención primaria, que puede prestarse de una forma más
descentralizada.
2) La gestión pública de los centros sanitarios puede analizarse con ayuda
del modelo de NISKANEN, en este caso la diferencia de información entre el
principal (financiador) y el agente (centro de gasto) está acrecentada porque
el primero desconoce la utilidad del material que se desea adquirir y tan sólo
observa los resultados tangibles de la acción médica, como son el número de
pacientes tratados con éxito. En un centro privado, que estuviera guiado por
el ppio. del máximo beneficio, también se produciría esta asimetría en la
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
información, y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero al menos existiría
la disciplina impuesta por la cuenta de resultados.
3) El uso exclusivo de centros privados podría llevar al resultado,
de que sólo se admitiese a los pacientes más rentables, aquellos cuyo
tratamiento generase un mayor beneficio marginal.
4) Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad pública a través
de cambios en los procedimientos de gestión han obtenido resultados muy
modestos que demuestran que los incentivos de carácter económico son
bastante importantes, aunque se sometan a las exigencias de la deontología
profesional. Tipo de situaciones que pueden producirse.
A) Imaginemos que el responsable de un hospital pretende reducir las
listas de espera en la atención a los pacientes y habilita el uso de los
quirófanos en las tardes, y con la finalidad de incentivar una mayor
dedicación por parte del personal sanitario paga una remuneración extra por
realizar intervenciones en esa franja horaria. Así, puede ocurrir
perfectamente que las intervenciones quirúrgicas se desplacen del horario
matutino al vespertino, sin ganancias apreciables en la reducción de las listas
de espera.
B) consideremos que ante el crecimiento del gasto sanitario y la
información asimétrica entre principal y agente se opta por la solución
habitual de los problemas de agencia, es decir, la participación en los
resultados, de tal modo que el médico reciba parte de los beneficios de una
mejor gestión. Esta experiencia tuvo unos buenos resultados iniciales pero,
después acabó incrementando el gasto sanitario. Una posible explicación de
este fenómeno se puede encontrar en el hecho de que los responsables de
un centro médico tengan su propia consulta privada y que el gasto realizado
en el hospital se reparta entre el colectivo de médicos y la entidad
financiadora, mientras que los beneficios, en términos de reputación y de
incremento de la clientela propia, puedan ser apropiados de forma individual.
6.4.- ESTUDIO DE LA EDUCACIÓN
Se dan dos cuestiones:
1ª. La justificación del papel público en este terreno; y
2ª Las distintas formas que puede adoptar esta política estatal.
Debemos ser conscientes de la conexión que se presenta entre una
cuestión y otra; si pensamos que el papel del SP se debe a una voluntad de
redistribuir rentas, entonces no parece fácil defender la gratuidad del sistema
41
educativo, sino que tal carácter debería quedar restringido a aquellas
personas que carecen de los medios suficientes; por el contrario, si el análisis
hace hincapié en las externalidades presentes en la enseñanza, la gratuidad
quedaría ligada, precisamente, a la existencia de estos efectos externos, y,
entonces, debería ponderarse, en cada nivel de enseñanza, hasta qué punto
estos efectos son relevantes.
correr con los gastos de la enseñanza, mientras que donde los elementos de
carácter social sean más acusados, la financiación pública tiene un mayor
sentido. Las políticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel
de enseñanza donde se apliquen.

6.4.1.- JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA

La educación se considera un bien preferente, por:
1º. La participación en el proceso educativo es un mecanismo de
redistribución de la renta. La capacidad de obtener ingresos en el
mercado de trabajo depende de la formación recibida, a la que en muchos
casos se denomina capital humano. Si la educación sólo fuera accesible a
quienes tienen medios económicos, las capas más desfavorecidas no podrían
adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor
remunerados.
2º. La presencia pública en el sistema educativo se basa en la presencia
de efectos externos positivos en este tipo de servicio. La educación, en
sus niveles básicos, no sólo beneficia a quien la recibe, sino al conjunto de la
sociedad. Estos efectos proceden de: el hecho de vivir en una sociedad más
educada y tolerante, la propia posibilidad de sistemas democráticos de En el caso de la enseñanza universitaria, los beneficios sociales son
gobierno, la mayor capacidad de desarrollo económico al contar con una mucho menos importantes que en los niveles básicos, pues las
mano de obra mejor preparada, etc. consecuencias del proceso educativo son más fácilmente apropiables por el
3º El control por parte del SP del sistema educativo se fundamenta en la individuo. En estas circunstancias, sería defendible que el coste de la
presencia de información asimétrica en el mercado laboral. El empresario enseñanza recayera principalmente sobre los beneficiarios de la misma y que
que va a contratar a un trabajador desconoce cuál es su productividad, que la intervención pública quedara restringida a garantizar el acceso a la
sólo llegará a observar después de su incorporación a la empresa. Si tiene enseñanza superior de las personas que carecen de los medios suficientes
que elegir entre distintos candidatos debe acudir a datos externos, p ej., los para ello.
títulos académicos de cada posible empleado. Si estos títulos funcionan como
una señal, en la terminología de SPENCE, de la capacidad del trabajador, el 6.4.2.- PRINCIPALES POLÍTICAS EN MATERIA DE EDUCACIÓN
SP tiene un interés lógico en controlar que el contenido de tales documentos Podemos distinguir 4 tipos de posibilidades de intervención en esta
se corresponda con unos conocimientos contrastados. La Admón. se reserva materia, la provisión pública, los centros privados financiados directamente
una serie de competencias en materia de regulación y homologación de los por el SP, el cheque escolar y el sistema de préstamos avalados por el SP.
diversos títulos. a) Centros públicos
4º. El proceso educativo genera beneficios perfectamente individua- En su versión más radical, se propondría que todo el sistema educativo se
lizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del servicio. Allí realizara a través de centros de titularidad estatal. Quienes defienden esta
donde sea más claro que el beneficiado es el propio individuo, éste debe opción señalan las siguientes ventajas:

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 42

 1) Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del
proceso de enseñanza.
2) Mejor control de la calidad del servicio que podría prestarse de un
modo más homogéneo, pues la Admón. podría comprobar que las
instalaciones y medios similares.
3) El SP podría garantizar una mayor homogeneidad en la obtención de
los títulos.
Frente a estas ventajas, indicamos algunos inconvenientes:
1) La experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la calidad
de las instalaciones de centros públicos es muy heterogénea.
2) La masificación de la enseñanza en centros públicos, las dificultades
para medir la calidad de los docentes, etc. Por parte de los gestores, se
ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio
pagado por el usuario está muy por debajo del coste.
3) El carácter monopolista que tendría un servicio completamente estatal
con todos los inconvenientes que ello supone para cualquier tipo de mercado
en términos de capacidad de innovación pedagógica o de contenido de la
enseñanza. La presencia de centros privados en competencia con los
públicos es un incentivo para que éstos mejoren la calidad de la enseñanza.
b) Centros privados concertados
En este sistema, coexisten los centros públicos con los privados, si bien
éstos reciben su financiación con cargo a los presupuestos generales del Eº,
al menos para cubrir aquellos niveles de enseñanza que se consideren
obligatorios y gratuitos. A cambio de la financiación pública, el centro privado
se obliga al cumplimiento de determinadas normas.
Consideraciones adicionales:
1) El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como
cualquier empresa privada. Si no hubiera centros públicos habría zonas del
país sin oferta escolar, por no ser rentable.
2) La existencia de un sistema público evita que el sector privado de la
enseñanza engañe a los responsables educativos, solicitando una subvención
superior a la necesaria.
3) El sistema de concierto se ha criticado en la medida en que impone
restricciones, no siempre relacionadas con la garantía de la calidad en el
servicio prestado.
4) El hecho de que los conciertos se negocien periódicamente entre el
SP y el centro privado introduce elementos de incertidumbre. El SP puede
Hacienda Pública 2017-18
verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad garantizar la
enseñanza gratuita.
c) El sistema de cheque escolar
El SP financia directamente a las familias entregando unos fondos que
sólo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseñanza. El cheque puede
adoptar un sistema muy flexible.
La principal ventaja del cheque escolar es que da la máxima libertad a las
familias a la hora de decidir la enseñanza que recibirán sus hijos. Entre sus
desventajas, se dice que un sistema de esta naturaleza no garantiza la
integración de los distintos grupos sociales. En muchos casos los centros
compiten garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente
las notas medias. De ahí que el uso de este sistema se haya completado con
mecanismos externos de evaluación que permita evitar efectos indeseables.
d) Los créditos avalados por el sector público
El planteamiento en este sistema es que la enseñanza, especialmente la
universitaria, permite la obtención de ingresos superiores a su receptor. Si el
ciudadano se beneficia, que pague el servicio y, en el caso de que no
disponga de fondos, puede acceder a préstamos a bajo interés. Una vez que
esta persona encuentre un trabajo, después de su etapa de formación,
procedería a devolver el crédito percibido.
Hay dos razones que pueden dificultar su puesta en marcha:
1) El peticionario del crédito puede pensar que sus posibilidades de
encontrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas.
2) Si el Eº avala el capital y los intereses de los créditos de todos los
estudiantes que lo soliciten, se verá obligado a poner límites en la cuantía o
en las condiciones para acceder a ello, en caso contrario el gasto podría ser
excesivo.
6.5.- EL PAPEL DEL SP EN LA REDISTRIBUCIÓN: JUSTIFICACIÓN Y
MEDIOS
6.5.1.- LA JUSTIFICACIÓN TEÓRICA DEL PROCESO REDISTRI-
BUTIVO
1º. STUART MILL: La reforma en la distribución de la propiedad y de los
ingresos resulta particularmente urgente, y, además generará efectos
beneficiosos para el conjunto.
Juan Bueno. 43
 La argumentación utilizada por STUART MILL se basa en las nociones de
utilidad total y utilidad marginal. La persona que obtiene ingresos
observa que su satisfacción aumenta, pero lo hace a un ritmo cada vez más
lento, o en los citados términos de utilidad, el valor total es creciente, pero el
marginal es decreciente. Imaginemos, que en la sociedad hay dos grupos de
personas, unos, ricos, con un nivel de utilidad muy alto, y otros, pobres, con
una utilidad total muy baja. Si le quitamos un poco de renta a los
primeros para dársela a los segundos, el sacrificio sufrido, en
términos de utilidad marginal perdida, es muy inferior al beneficio
percibido, en utilidad marginal ganada. En conjunto, el nivel de bienestar
total de la sociedad habrá aumentado como consecuencia de la
redistribución realizada.
Llevando hasta sus últimas consecuencias la argumentación, el nivel
máximo de satisfacción social, se alcanzará cuando todos los individuos
tengan el mismo nivel de renta, pues se habrán agotado todas las
posibilidades de ganancia en el bienestar colectivo.
2º. NOZICK: Niega al SP cualquier prerrogativa para privar a unos
ciudadanos de sus ingresos para entregárselos a otros. El monopolio de la
violencia es concebido como procedente de una evolución en el propio
mercado de servicios de seguridad, mercado que aparece para salvaguardar
los DD de propiedad de los ciudadanos. Por eso, del mismo modo que este
monopolio nace de la voluntad de los individuos, sólo una voluntad unánime
de éstos puede justificar cualquier redistribución de los recursos. El SP
puede actuar cuando mejore la situación de algún miembro de la
colectividad, sin empeorar la de ningún otro.
Si limitamos el campo de intervención pública a aquellos casos que
obtengan un consenso unánime, las posibilidades de acción redistribuidora
son nulas en el caso de posiciones iniciales que sean óptimos en el sentido
de Pareto, pues recordemos que un óptimo de Pareto es aquella situación
en la que no podemos mejorar la posición de un individuo, sin empeorar la
de otro. Si el mercado, en condiciones de competencia perfecta, nos acerca a
situaciones de óptimo de Pareto, el papel redistributivo del SP es imposible.
3º. RAWLS, para quien resulta imposible desvincular las actitudes
sobre la redistribución de las posiciones iniciales de renta de cada
uno de los individuos (P. Examen). Si exigimos un proceso de reparto, los
sistemas electorales garantizarán que se lleve a cabo esa redistribución.
Hacienda Pública 2017-18
RAWLS plantea el problema, como si pudiera suscitarse antes de conocer
cuál será nuestra posición en la sociedad. Imaginemos que preguntamos a
los diversos individuos qué regla de distribución aceptarían, antes de conocer
cuál será su futuro. Ninguno puede excluir que le corresponda ocupar la peor
posición y, por tanto, propondrá, en su propio interés, que se ayude al
máximo a quien se encuentre en la peor situación. A esta propuesta, que
todos aceptarían unánimemente, se le denomina criterio maximin.
El acuerdo unánime no procede de una aplicación de principios de
solidaridad, ni de que en las preferencias de los individuos se encuentre,
como algo deseable, una mayor igualdad; sino que es una simple
consecuencia de la búsqueda del propio interés.
6.5.2.- EL DEBATE SOBRE LOS MECANISMOS DE REDISTRI-
BUCIÓN
La discusión sobre las políticas redistributivas ha ido más allá de la
justificación ética de la propia actividad pública en esta materia, para
alcanzar también a los medios empleados por el poder político para alcanzar
sus objetivos. En particular, hacemos referencia a la cuestión de si resulta
más apropiado efectuar una redistribución en especie, es decir
permitiendo a todos los ciudadanos alcanzar un nivel mínimo de productos
esenciales (alimentación, educación, sanidad o vivienda), o si, por el contrario,
debe hacerse a través de ingresos compensatorios.
Según JAMES TOBIN, el argumento decisivo se fundamenta en el hecho de
que mediante la entrega de determinados BB y SS, el SP garantiza
que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales, mientras que la
redistribución en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos,
con lo que el objetivo puede no alcanzarse.
MILTON FRIEDMAN defiende que, de haber redistribución, se realice a
través en mecanismos monetarios, ponen de manifiesto que éstos son
superiores a los basados en pagos en especie, pues permiten una mayor
libertad de elección por parte del individuo. El pago en bienes y servicios se
catalogaría, así, como una muestra de la desconfianza del SP en la libertad
individual, o si queremos, en una manifestación de los rasgos paternalistas
del modelo de Eº de Bienestar.
No resulta demasiado fácil optar por una u otra fórmula.
a) La entrega de dinero resulta ser más eficiente en términos de
capacidad de elección y menos proclive a generar fraude. Efectivamente se
Juan Bueno. 44
dan circunstancias en las que el perceptor de la ayuda carece de información
suficiente, lo que le impediría adoptar una conducta óptima. Pensemos, en
este contexto, en el caso de quien nunca ha recibido una educación superior
y no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar sus
ingresos a la adquisición de capital humano. En estas circunstancias sus
decisiones no resultarían adecuadas, aunque las tomara con total libertad.
b) La distribución en especie también puede defenderse, al menos desde
dos puntos de vista diferentes. Muy frecuente, la ayuda percibida del SP va
dirigida no al individuo que la cobra, sino a los menores que dependen de él,
de tal modo que su actuación sea más bien la de administrador de esos
recursos. En este caso, puede suceder que los fondos se destinen a la
satisfacción de sus necesidades y no a las quienes iban dirigidas.
Ambos mecanismos de redistribución coexisten en los modernos Estados
de Bienestar, al lado de la entrega de bienes preferentes, existen formas de
pago en dinero.
realizan el trabajo doméstico. Tampoco estaría exento de esta crítica el
programa de Renta Mínima Garantizada que defienden algunas fuerzas
políticas.
El impuesto negativo sobre la renta soluciona el problema planteado
por la trampa de la pobreza. La idea es establecer un impuesto proporcional,
digamos del 20%, pero con un mínimo, p. ej. de 5.000 u.m., de tal modo
que si el ciudadano tiene una renta R, deberá pagar la cantidad:
T = 0,20 (R – 5.000)
Si T es positiva, el ciudadano pagará al Eº; si es negativa será el
ciudadano quien cobre.
Para los ciudadanos que superen el mínimo, se establece la obligación de
contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exceda ese valor mínimo.

6.6.- LOS SALARIOS DE INSERCIÓN SOCIAL Y EL IMPUESTO

NEGATIVO SOBRE LA RENTA
Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a
partir de un mínimo prefijado, que dependerá del nº de personas que tiene a
su cargo el que recibe la subvención, y de la renta que recibe el ciudadano.
S = M(n) – R
M(n) = mínimo prefijado
R= renta del ciudadano
Este procedimiento tiene un grave inconveniente, al que se
conoce como trampa de la pobreza (P. Examen). Supongamos que el
perceptor de la ayuda recibe una oferta que le permite aumentar su renta Este procedimiento ofrece alguna ventaja importante sobre el salario de
hasta 2.000 u.m. trabajando más horas. Lógicamente, no tendrá interés en inserción social.
aceptarla, pues si incrementa sus ingresos en esa cuantía, verá reducida la
El problema de un mínimo exento muy cuantioso es que puede plantear
ayuda hasta 500 u.m., con lo que sus ingresos totales no cambiarán. De
graves problemas recaudatorios al SP, que no ingresaría ninguna cuota para
hecho, si renunciara a las 1.000 u.m. que obtenía trabajando, seguiría
quienes estén por debajo de esa cifra y tendría que pagar a un nº muy
teniendo los mismos ingresos totales, pues la subvención del Eº aumentaría
elevado de ciudadanos. Si alteramos el tipo impositivo, y empleamos uno
en la misma cantidad. Con este sistema, el perceptor de la ayuda no tiene
más alto, el valor de Mínimo se reduciría, pero en tales circunstancias, los
ningún motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso
ciudadanos considerarían a la presión fiscal como excesiva. Posiblemente,
sea inferior al mínimo preestablecido.
estas desventajas, en términos de recaudación, explican por qué ningún país
El mismo argumento de la «trampa de la pobreza» se puede utilizar para ha llevado a cabo esta experiencia.
criticar las propuestas de un salario público a favor de las amas de casa que

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 45

6.7.- LOS PROGRAMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL (SS)
La SS representa una parte muy importante de la participación del
Eº en la actividad económica. Se discuten 3 tipos de cuestiones: la
justificación de que sea una política pública, las formas que puede
adoptar un régimen público de seguros sociales y cuáles son los
principales efectos negativos del sistema actual.
6.7.1.- JUSTIFICACIÓN DE LOS PROGRAMAS PÚBLICOS DE SS
Desde una perspectiva liberal, este tipo de programas tiene difícil
justificación. Teóricamente, los ciudadanos podrían contratar con una
compañía de seguros de carácter privado el riesgo de quedar desempleado o
incapacitado para trabajar.
Respecto al sistema de pensiones, también el mecanismo de mercado nos
ofrece una alternativa: los fondos de pensiones.
Desde enfoque intervencionista, se han enunciado diversas razones para
defender la presencia pública en este campo:
1ª.- Las compañías privadas sólo estarían dispuestos a asegurar a
aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sea muy
pequeño, o exigirían unas primas muy elevadas a quienes fácilmente puedan
ser despedidos. No se podría garantizar que todo el mundo accediera a este
tipo de seguros. De ahí que resulte imprescindible un sistema público.
2ª.- Así se avala la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramiento
colectivo. Nos referimos a los problemas relacionados con la denominada
selección adversa. Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y
que existen ciudadanos con un alto riesgo de incurrir en esa eventualidad,
mientras que otros pueden contar con una muy razonable estabilidad
en el trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede compensar el
alto riesgo de unos frente al muy bajo de los otros sin exigir una pago
excesivo a ninguno de ellos. Si el seguro fuese voluntario, los que se
enfrentan a un riesgo bajo no tendrían incentivos para contratar ninguna
forma de aseguramiento.
3ª.- Quienes tienen una escasa capacidad económica no pueden generar
el suficiente ahorro como para obtener una pensión en el futuro, de tal modo
que una gestión absolutamente privada del sistema de prestaciones sociales
dejaría fuera de cobertura a los sectores más amenazados por la pobreza.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
4ª.- Una compañía privada no podría hacer frente a graves crisis de
desempleo, que sólo una entidad tan fuerte como el propio SP podría cubrir.
5ª.- Que se garanticen las pensiones o el seguro de desempleo no sólo
beneficia a los perceptores, sino a la sociedad en su conjunto. Si no
existieran estas transferencias, entonces el trabajador parado o jubilado
perdería sus ingresos, reduciría su consumo y ello conduciría a una
disminución en el volumen de bienes producido por las empresas.
6.7.2.- SISTEMAS ALTERNATIVOS DE PENSIONES
Si aceptamos que el SP debe representar un papel en el mantenimiento
de un sistema universal de pensiones, puede optar por dos fórmulas:
1ª. Sistemas de capitalización: Las aportaciones pagadas por cada
participante en el plan constituyen un fondo, que después se utiliza para
pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correlación
entre las cantidades aportadas y la percepción recibida, y su funcionamiento
no es muy diferente a un plan privado de pensiones.
2ª. Sistemas de reparto o de transferencias entre generaciones:
en este caso, las aportaciones, cotizaciones, de los trabajadores sirven para
pagar las prestaciones de la población inactiva. No hay ya una correspon-
dencia entre cantidades aportadas y pensión recibida, y las cotizaciones
tienen una clara naturaleza jurídica de impuestos.
Este sistema, que coincide con el existente en nuestro país, ha llevado a
algunos autores a plantearse el problema de su viabilidad financiera. El
sistema será viable si se cumple la siguiente igualdad:
A · c=P · pr
A = nº de activos;
c = cotización;
P = población pasiva;
pr = prestación percibida.
Si el nº de activos sigue disminuyendo, por el escaso crecimiento de la
población y la lentitud en la creación de empleo, y el nº de pasivos crece,
por aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro, llegará un
momento en que se produzca la quiebra financiera del sistema. En tales
circunstancias sólo hay tres alternativas para su mantenimiento:
1.- aumentar las cotizaciones;
2.- disminuir las prestaciones; y
46
 3.- que el SP aporte cantidades cada vez mayores para que el sistema se
pueda mantener.
Diferentes autores, ponen de manifiesto que la fórmula empleada en el
análisis es inadecuada y que debería sustituirse por:
c · Ms = pr · P
Ms = masa salarial percibida por los trabajadores empleados.
Si utilizamos esta segunda fórmula, crecen las alternativas para evitar una
quiebra financiera del sistema, pues, los fondos obtenidos para financiar las
prestaciones pueden incrementarse, si aumenta la participación de los
salarios en el conjunto de la renta nacional, lo que puede conseguirse
mediante un crecimiento de su remuneración por encima de las ganancias de
productividad, o a través de políticas de creación de empleo. Un reciente
trabajo sobre la viabilidad del gasto en pensiones en nuestro país se ha
señalado que la evolución del gasto en pensiones como porcentaje del PIB, y
por ende su viabilidad, viene determinado por cuatro factores: la tasa de
cobertura del sistema (cuantos pensionistas sobre los mayores de 65 años) , la
evolución demográfica (crecimiento de la población activa en relación a los mayores
de 65 años), la tasa de desempleo y, por último, la relación entre la pensión
media y la productividad de la economía.
6.7.3.- EFECTOS ECONÓMICOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD
Se han apuntado otras críticas a la existencia o al diseño concreto de
estos programas. Entre ellas, tres más relevantes y que se refieren a la
financiación mediante la cuota empresarial de la SS, a la reducción del
ahorro e inversión privada, y a la disuasión en la búsqueda de un nuevo
puesto de trabajo.
a) Los efectos de las cotizaciones del empresario
Son un auténtico impuesto sobre la creación de empleo, que perjudica a
aquellas empresas que utilicen de un modo más intensivo la mano de obra.
En este sentido, se defiende la sustitución de la cuota empresarial por un
aumento en el IVA, que no discriminaría a unas empresas frente a otras y
que, además, no perjudicaría la competitividad de las empresas españolas,
en la medida en que el IVA se devuelve al exportar un producto.
b) Los efectos del sistema de reparto en las pensiones
En este caso la crítica se dirige a la forma concreta en que se establece el
sistema de prestaciones. Se afirma que un sistema de capitalización, público
Hacienda Pública 2017-18
o, sobre todo, privado, da incentivos para que los ahorradores busquen la
entidad más rentable para su plan de pensiones. A su vez, la empresa que
administra estos fondos les buscará el destino más productivo, de forma que
el ahorro se dirige a financiar las inversiones más eficientes para la economía
del país. En un sistema público, el ahorro del trabajador es captado, de
forma obligatoria por el SP, que lo utiliza no para financiar inversiones
productivas, sino para pagar prestaciones de la población pasiva, que lo
destinan a consumo.
c) Los efectos de las prestaciones del desempleo
La existencia de un seguro de desempleo se critica porque añade más
rigidez al mercado de trabajo. Para un enfoque liberal, el problema del paro
es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios.
El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el trabajador
puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la certeza de que
percibirá, al menos durante un tiempo, una compensación por estar
desempleado. Así, el elemento clave en el análisis es la relación existente
entre el pago percibido, cuando se está empleado, y la prestación obtenida
en condiciones de desempleo. Esto explicaría por qué los datos de
desempleo de las economías europeas son muy superiores a los de la
economía norteamericana. Pero además se señala que las cotizaciones
pagadas por los empresarios son un impuesto sobre la creación de empleos,
lo que contribuye a acentuar las dificultades de crear puestos de trabajo. Y a
ello se añaden los costes no salariales de la contratación laboral, como las
indemnizaciones por despido que, asimismo, contribuyen a mantener altas
tasas de paro. Los tres elementos juntos han sido utilizados por algunos
economistas, como BLANCHARD, para explicar que la tasa natural de desempleo
sea considerablemente mayor en Europa.
6.8.- LA CRISIS DEL Eº DE BIENESTAR COMO REDISTRIBUIDOR DE
LA RENTA
Las diferentes formas de lucha contra el fenómeno de la pobreza a
partir de prestaciones monetarias. Junto con la provisión de bienes
preferentes, constituyen el núcleo del modelo de Eº del Bienestar, de
carácter claramente intervencionista, que se impone en el europeo a partir
del primer tercio del s. XX.
Este modelo sufre un proceso de transformación evidente cuyas causas
pueden encontrarse en circunstancias de muy diverso orden.
Juan Bueno. 47
 1ª. Los cambios producidos en la escena internacional, donde el proceso elegir entre alternativas de acuerdo con nuestras preferencias. Esa capacidad
de globalización de la economía, y la falta de poderes supranacionales que de elegir no la elimina el éxito, más o menos pasajero, de una forma
compensen las fuerzas del mercado, hacen cada vez más difícil el determinada de concebir las prioridades o de un análisis económico concreto.
mantenimiento de las políticas nacionales de redistribución de la renta. Ese Si ayer no todos los economistas eran keynesianos, aunque lo fuera la mayor
proceso hace crecientemente complejo el gravamen de las rentas de capital, parte de la profesión, hoy tampoco todos los economistas son liberales.
cuya movilidad permite eludir los impuestos nacionales que recaen sobre la
renta del sujeto; así, la imposición sobre la renta de los ciudadanos acaba
GLOSARIO TEMA 6
convirtiéndose en una exacción sobre los salarios. No sólo resulta más difícil
controlar la acción del mercado, sino que también es más complejo recaudar • Limitación del derecho de enmienda parlamentario: Según el
los recursos precisos para hacerlo. artículo 134.6 de la Constitución Española, toda proposición o enmienda que
suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos
2ª. Los cambios sufridos por las economías de planificación central
requiere la aceptación del gobierno para ser tramitada.
que, mientras subsistieron, presentaban un punto de referencia a los grupos
• Bienes preferentes: Los que la sociedad considera que deben ser
menos afortunados en las economías de mercado. El modelo de Eº
asequibles a todos los ciudadanos y que, con frecuencia, no son provistos de
redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al ofrecer a
forma eficiente por el mercado (educación y sanidad, los ejemplos más palmarios).
todos los miembros de la sociedad un marco mínimo de protección . En otros
• Bienes prohibidos: Son más bien “males”. Su distribución y venta son
casos, la expulsión de determinados colectivos, sociales o raciales, de los
actividades ilícitas (drogas ilegales).
procesos de producción y distribución acaba generando comportamientos de
• Capital humano: La formación recibida por un individuo constituye su
extremada violencia y una indudable fractura social. Es posible que la
capital humano.
ausencia del modelo comunista o, si se quiere, su desprestigio, permita un
• Cheque escolar: Sistema por el que el SP financia directamente a las
recorte en las prestaciones del Eº de Bienestar que hemos vivido en Europa,
familias entregando unos fondos que sólo pueden gastarse en pagos para
pero no estoy muy seguro de que las soluciones neoliberales permitan un
sufragar el coste de la enseñanza.
mayor bienestar para todo el conjunto de los ciudadanos.
• Comparación interpersonal de utilidades: Problemática que deriva de
Parece evidente que las economías europeas han reaccionado de forma la diferente valoración de las utilidades totales y de las utilidades marginales
muy distinta a la norteamericana, en cuanto a la creación de empleo. El de los individuos que son difíciles de cuantificar y por ello de valorar.
crecimiento económico en los EEUU lleva asociado ganancias en la creación
de puestos de trabajo que no son comparables a las observables de este lado
del Atlántico. En estas condiciones, parece lógico que se vuelvan los ojos
hacia el modelo norteamericano y que se someta a revisión el modelo de Eº
de Bienestar o que se atribuya esta incapacidad para resolver el problema
del paro a una supuesta «euroesclerosis», debida a un modelo de Eº
excesivamente intervencionista. No debe olvidarse que las desigualdades
sociales son más acusadas en el caso americano que en el europeo. Ello
demuestra que, aun admitiendo el marco de la economía de mercado,
existen formas diferentes de organizar la sociedad y de repartir competencias
entre el mercado y el SP. En cada país será la propia sociedad quien adopte
las decisiones correspondientes, pero, como suele ocurrir en las cuestiones
económicas, no hay un modelo único ni tampoco un sistema superior a otro
en todos los aspectos. La esencia de la discusión económica es que podemos

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 48

 TEMA 7.- LOS INGRESOS PÚBLICOS
7.1.- INTRODUCCIÓN
Cinco objetivos fundamentales: 1º) Presentar el conjunto de los recursos
del SP, diferenciando entre ingresos ordinarios y extraordinarios; 2º) Defini-
ción de los diferentes elementos de un tributo, tal y como aparecen contem-
plados en la legislación española; 3º) Clasificación de los impuestos, donde se
analiza el concepto de progresividad y la diferencia que existe entre progre-
sividad legal y real; 4º) Estudio de los ppios. tributarios; y 5º) Exposición de
los principales problemas generados por los ingresos extraordinarios.

7.2.- CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS

La clasificación tradicional de los ingresos públicos entre ordinarios y
extraordinarios es la que parece contar con un mayor interés. Diferentes
autores han dado diversos criterios para considerar como ordinario o
extraordinario un ingreso, pero ninguno definitivo. Se señalan 3 criterios:
a) Si los ingresos los obtiene el SP de la renta del sujeto, estamos en
presencia de un ingreso ordinario (impuesto sobre la renta o cualquier otro con
cargo a la renta del sujeto) . Si el ingreso se obtiene del patrimonio del ciudadano
estamos en presencia de un ingreso extraordinario (La deuda pública es una
forma de materializar el ahorro de los ciudadanos, y en tal sentido el ingreso para el SP
procede del patrimonio del sujeto) . Este criterio no parece del todo correcto, y
puede conducir a algún error de interpretación.
b) Si los ingresos se obtienen de un modo periódico se consideran
ordinarios. En cambio, si el SP los percibe de un modo eventual o
transitorio se catalogan como extraordinarios. Tal vez este sea el criterio
más fácil de emplear, aunque dejaría fuera algunos ingresos que
tradicionalmente se han considerado ordinarios y que se recaudan de forma
excepcional (una contribución especial).
c) Se considera que los ingresos extraordinarios (básicamente la
deuda pública) (P. Examen) deben financiar las inversiones públicas, mientras
que los ingresos ordinarios deben financiar los gastos corrientes del SP.
Este ppio. clásico fue abandonado hace años como elemento de decisión en
las emisiones de deuda pública y lógicamente el criterio no es del todo útil.
Ninguno de los 3 criterios es totalmente convincente, y podemos
considerar los dos siguientes:
1º. En los ingresos ordinarios del SP no es precisa una autorización
expresa del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues la existencia
de los distintos ingresos ordinarios está prevista por una NJ anterior. Así la

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 49

ley del impuesto sobre la renta de las personas físicas permite al SP obtener
ingresos en el momento en que una persona obtenga una renta, sin
necesidad de que las Cortes rales. reiteren esa posibilidad cada año. En
cambio, si el SP quiere emitir deuda, es precisa la autorización del legislativo
para cada ejercicio económico, y, como ya sabemos, el Parlamento establece
un nivel máximo de endeudamiento.
2º. En el caso de los ingresos extraordinarios, se produce una reducción
del patrimonio neto del SP, pues si emite deuda o nueva moneda se están
incrementando los pasivos a los que debe hacer frente el SP, y si se
privatizan empresas públicas se está reduciendo el activo. Por el contrario,
cuando el Eº percibe ingresos ordinarios no se causa tal efecto sobre el
patrimonio neto, al menos de forma inmediata, pues sí los produce a través
de la cuenta financiera.
Así, podemos considerar como ingresos ordinarios los Precios; Tasas;
Contribuciones especiales; y los Impuestos.
En cuanto a los ingresos extraordinarios, consideramos como tales: las
Emisiones de deuda; la Venta de patrimonio público o privatización de
empresas públicas; y la Acuñación de moneda (señoreaje).
Definición de los ingresos ordinarios:
1) Precios públicos (PP): Características que debe reunir un PP:
− Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el régimen
de Dº público, lo que les diferencia de los precios pagados en
actividades privadas de la Admón.
− Tales servicios o actividades son realizados también por el
sector privado.
− Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados (P.E).
Esta noción de precio público responde, así, a la realización de actividades
que no son esenciales, pero que tampoco son privadas y de ahí su sujeción
al Dº público.
2) Tasas: Su definición legal exige varias circunstancias:
a) Debe haber un beneficio individual de una actividad pública o
de un uso privativo del dominio público.
b) Debe concurrir una de las siguientes circunstancias:
− Que el servicio sea de recepción obligatoria para el
administrado, porque así lo establezca una norma legal o
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
reglamentaria o porque sea esencial para la vida privada o
social del ciudadano; o
− Que el servicio no sea prestado por el sector privado (P. Ex.).
3º. Contribuciones especiales: Se pagan cuando el ciudadano obtiene
un beneficio o se incrementa el valor de su patrimonio como
consecuencia de la realización de una obra pública o el establecimiento o
ampliación de servicios públicos. El rasgo distintivo de la contribución
especial es que el ciudadano no solicita el servicio público o la obra pública,
pero se beneficia de un modo especial de la actuación del SP.
4º. Los impuestos. Podemos definirlos como tributos exigidos sin
contraprestación. En el impuesto se rompe la relación bilateral existente en
los ingresos públicos; cuando el ciudadano paga un impuesto, ello no le
confiere el dº a exigir algo concreto a cambio. Se rompe pues el nexo entre
lo que pago (impuesto) y lo que recibo a cambio (servicio público) . No se pagan
más impuestos por recibir mayor cantidad de servicio público, sino que su
determinación se basa en la capacidad económica, puesta de manifiesto por
el nivel de renta, consumo o patrimonio.
7.3.- ELEMENTOS BÁSICOS DE UN TRIBUTO
Aparecen definidos en la Ley General Tributaria (LGT):
a) Hecho imponible (art. 20 LGT): presupuesto jurídico o económico que
da lugar al nacimiento de la obligación de pagar el tributo.
b) Sujeto pasivo (art. 36 LGT): persona natural o jurídica obligada al pago
del tributo como contribuyente o como su sustituto.
c) Base imponible (art 50 LGT): valoración económica del hecho
imponible (P. Examen).
d) Base liquidable (art. 54 LGT): es el resultado de restar a la base
imponible las reducciones que se establezcan en la Ley reguladora del
impuesto.
e) Tipo de gravamen (art. 55 LGT): cifra, coeficiente o porcentaje que se
aplica a la base liquidable para obtener como resultado la cuota íntegra.
f) Cuota íntegra (art. 56.1 LGT): es el resultado de aplicar el tipo
impositivo a la base liquidable, salvo que sea una cantidad fija.
g) Cuota líquida (art. 56.5 LGT): es el resultado de restar a la cuota
íntegra las deducciones en la cuota que permite la Ley.
50
 h) Deuda tributaria (art. 58 LGT): la constituye la cuota líquida más los
recargos, intereses de demora y sanciones, que, en su caso, tenga que
satisfacer el contribuyente.
7.4.- CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS: PRINCIPALES FIGURAS
TRIBUTARIAS
Según la base imponible, los impuestos pueden clasificarse en:
a) Directos: los que recaen sobre manifestaciones directas de la
capacidad de pago del contribuyente (su renta o su patrimonio), tienen en cuenta
las circunstancias personales del sujeto pasivo (cuya identidad es conocida por
el Ministerio de Economía y Hacienda) y son de difícil traslación; y
b) indirectos: que recaen sobre expresiones indirectas de la capacidad
contributiva (el consumo), no tienen en cuenta las circunstancias personales
del contribuyente y en gral. se trasladan vía precios al consumidor final.
Para explicar dónde se pueden establecer impuestos es necesario recordar
la distinción entre:
− variables flujo: son las magnitudes económicas que se definen para
un período de tiempo; así la renta nacional, o el consumo, son variables que
se refieren a un año, normalmente; y
− variables stock: son las que se definen para un momento concreto
(riqueza o patrimonio).
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
El sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, sin
tener en cuenta las condiciones personales del contribuyente, y en tal caso
hablamos de imposición real, o teniéndolas en cuenta, y en ese supuesto
nos referimos a las figuras tributarias como imposición personal.
Podemos afirmar que la imposición sobre la renta en España se ha basado
en una imposición de producto, que diferenciaba cada tipo de renta por su
fuente, sin tener en cuenta las características personales de los sujetos, y
con tipos proporcionales. Esta imposición real se complementó después con
un impuesto general sobre la renta que sí tenía en cuenta las circunstancias
personales del sujeto pasivo, pero la integración definitiva en un único
impuestoprogresivo y general sobre la renta se produjo en la reforma de
FDEZ. ORDÓÑEZ. Algunas de las figuras tributarias desaparecidas perviven en la
imposición local; como el IBI, o el IAE.
La caracterización del IRPF ha cambiado. En tal sentido, puede apuntarse
una 1ª modificación del impuesto sobre la renta, por la que la tributación de
las plusvalías y minusvalías quedaba sometida a un impuesto distinto,
aunque formalmente aparecía dentro del impuesto sobre la renta, y,
posteriormente, la última reforma del impuesto ha establecido un impuesto
sobre la renta de carácter dual, en el que todas las rentas procedentes del
capital son sometidas a un gravamen proporcional. Igualmente la cotización
sobre los salarios que paga el trabajador se puede considerar como un
impuesto de producto sobre un tipo de renta, que no tiene en cuenta la
situación personal del sujeto pasivo. En cuanto al impuesto sobre el beneficio
de las sociedades sigue teniendo el carácter de proporcional que le había
caracterizado siempre, y las sucesivas reformas que ha recibido han
acentuado su carácter de impuesto personal.
Con la imposición sobre el consumo, estamos en presencia de figuras
tributarias de carácter real. Se sigue produciendo la coexistencia entre
impuestos carácter gral. (antes el ITE y hoy el IVA) y tributos específicos
sobre determinados consumos (hidrocarburos, tabacos y alcohol). A estos
impuestos especiales, o accisas, se deben sumar el impuesto que recae
sobre la matriculación de determinados medios de transporte, creado para
compensar la rebaja del IVA, y el más reciente impuesto sobre seguros
privados. Por el contrario, el impuesto de lujo que gravaba determinados
consumos, considerados como suntuarios (entre los que se encontraba el jabón) ,
desapareció en favor de los tipos incrementados del IVA, que a su vez, se
51
eliminaron posteriormente. Deben considerarse como un impuesto indirecto, 7.5.- CLASES DE PROGRESIVIDAD LEGAL Y PROGRESIVIDAD REAL
aunque no tengan legalmente ese carácter, la cuota empresarial de la SS. 7.5.1.- PROGRESIVIDAD LEGAL
En 1955 por KALDOR propone sustituir el impuesto sobre la renta por un El concepto de progresividad legal se obtiene a partir de la relación
impuesto personal sobre el consumo. existente recaudación (T) y base liquidable (B), o lo que es igual sobre los
En cuanto a la imposición sobre variables stock, podemos hacernos una conceptos de tipo medio y marginal.
idea de la situación en nuestro sistema tributario. Podemos distinguir entre tme = tipo medio de gravamen= T/B · 100
impuestos que recaen sobre la tenencia del patrimonio y las figuras
tmg = tipo marginal de gravamen = T/B · 100
tributarias que se establecen sobre la transmisión del mismo.
De este modo diremos que:
IMPUESTO GRAL. ELEMENTOS PATRIMONIALES − el impuesto es proporcional si tme = tmg
TENENCIA Impuestos sobre el IBI; Impuesto sobre vehículos de − el impuesto es regresivo si tme > tmg
patrimonio transmisión mecánica (IVTM) − el impuesto es progresivo si tme < tmg
TRANSMISIÓN GRATUITA Impuestos sobre el Impuesto sobre sucesiones y Si el impuesto no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una
capital relicto donaciones (ISD) cantidad fija, se denomina impuestos de cuota fija o de capitación (P. E).
TRANSMISIÓN ONEROSA Imp. s/. transmisiones patrimoniales y
actos jurídicos documentados (ITPAJD)

De esta forma, la Tabla se divide en dos apartados, el 1º referente a la

propiedad y el 2º a la transmisión, ya sea ésta onerosa o gratuita.
El impuesto puede, además, tener un carácter gral., sobre la totalidad del
patrimonio, o sobre determinados elementos de la riqueza de una persona.
Así, en el caso de la tributación por la mera tenencia, distinguimos entre
el impuesto sobre el patrimonio neto, que recae sobre el conjunto de la
riqueza neta del contribuyente de los diferentes tributos que gravan algunos
de los integrantes del patrimonio, como pueden ser las propiedades La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas:
inmobiliarias o los vehículos. En los impuestos sobre la transmisión
a) Progresividad por clases: En este caso, todas las bases imponibles
gratuita, o unilateral, de la riqueza, también podemos diferenciar entre
se agrupan en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo
los que gravan el total del caudal hereditario, antes de su distribución a
impositivo que se aplica a la totalidad de la base.
los herederos, y los que se establecen sobre cada cantidad donada o
Esta progresividad plantea un grave inconveniente técnico denominado
heredada, tal y como se establece en el vigente impuesto de sucesiones y
error de salto, que se produce cuando un aumento en la base imponible
donaciones.
genera un aumento aún mayor en la cuota.
En cuanto a los impuestos que recaen sobre la transmisión
b) Progresividad por escalones. En este caso, cada base imponible se
onerosa del patrimonio, se incluye el ITPAJD, uno de cuyos hechos
subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un
imponibles es la transmisión onerosa de elementos patrimoniales incluyendo
tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porción (o
la compraventa, la permuta, la constitución de DD reales, los préstamos,
escalón) por su tipo y sumando las cantidades resultantes.
fianzas arrendamientos, pensiones, etc.
En este caso no puede producirse el llamado error de salto.

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 52

 Los impuestos progresivos se presenten con una tarifa o escala de
gravamen que coincide con el que se aplicará en España tras la reforma
del IRPF, sumando la tarifa estatal con la autonómica.
c) Impuesto proporcional con mínimo exento. Aquí el tipo impositivo
es constante, pero hay una porción de la base imponible que está exenta de
gravamen. Nos encontramos ante un impuesto progresivo por escalones con
dos únicos escalones, el 1º entre cero y el mínimo exento y el 2º a partir del
mínimo.
Su aplicación es muy sencilla, pues tan solo hay que eliminar el
mínimo exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional
correspondiente.
7.5.2.- PROGRESIVIDAD REAL
La progresividad legal, es la evolución de los tipos impositivos al cambiar
de base imponible. Sin embargo, al lado del concepto de progresividad legal
se ha definido el de progresividad real, que no usa la relación entre el tipo
impositivo y la base o la recaudación y la base. La progresividad real se
define a partir de la elasticidad-renta del impuesto.
Un impuesto es realmente progresivo si su ET,Y es mayor que la unidad;
realmente proporcional si su ET,Y es unitaria (1); y realmente regresivo
cuando la ET,Y es menor que 1.
La existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza la
progresividad real del impuesto. P. ej., un impuesto legalmente progresivo
sobre el consumo puede no ser realmente progresivo si al aumentar la renta
de los sujetos la proporción que dedican al consumo decrece. Igualmente, si
tenemos un impuesto sobre la renta legalmente progresivo pero con fuertes
deducciones por ahorro (o por compra de vivienda) , puede suceder que quienes
más ingresos perciban se beneficien más de estas deducciones y por ello, la
elasticidad renta del impuesto disminuya.
7.6.- LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS
Podemos resumirlos en cuatro: de simplicidad, suficiencia, equidad y de
neutralidad.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
7.6.1.- PPIO. DE SIMPLICIDAD
El sistema tributario debe ser sencillo y cómodo. La idea fundamental que
subyace a este principio es que el pago de los tributos genera dos tipos de
costes para el contribuyente. 1º) Satisfacer el impuesto supone una
reducción de los ingresos disponibles para el individuo. 2º) El cumplimiento
de las obligaciones tributarias también causa un conjunto de costes, no
necesariamente monetarios. El ppio. de simplicidad exige que estos últimos
costes sean lo más reducidos posibles.
En cuanto a las implicaciones del principio de simplicidad para el diseño
del sistema tributario, podemos resumirlas en las siguientes:
1.- Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y
transparentes como para que el ciudadano conozca fácilmente cuáles son sus
obligaciones tributarias y pueda, en su caso, liquidar el impuesto. Tales
normas no presenten contradicciones que dificulten su comprensión por
parte del contribuyente.
2.- La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser
objeto de reformas frecuentes. Tales reformas introducen un elevado grado
de inseguridad jurídica para los ciudadanos.
3.- Los impuestos deben resultar fáciles para el contribuyente y la propia
admón. tributaria. Si es difícil la gestión del impuesto supone una quiebra en
la seguridad jurídica.
4.- Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar
al máximo la obligación de contribuir y la realización del hecho imponible. Así
en el impuesto sobre la renta, el contribuyente satisface una serie de
cantidades a cuenta del impuesto, que reciben distintas denominaciones, con
la finalidad de no enfrentarse a un fuerte desembolso en un momento muy
concreto del tiempo.
7.6.2.- PPIO. DE SUFICIENCIA
Este ppio. se desprende de la regla del equilibrio presupuestario. Señala
que el conjunto de impuestos debe ser capaz de generar recursos capaces
de cubrir los gastos del SP. Las principales implicaciones de este ppio. son:
1ª. Si se cumple la llamada Ley de WAGNER, la elasticidad del gasto
con respecto a la renta es mayor que 1, y de ello se deduce que la
elasticidad renta de los impuestos también deberá ser mayor que la unidad.
Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, porque, en
caso contrario, el crecimiento del país llevaría indefectiblemente al déficit
53
público. El análisis de las funciones del SP arroja ciertas dudas sobre su
validez. Ya que, los gastos de transferencias tienden a aumentar,
precisamente, en los momentos de recesión económica, y, si el sistema
tributario es realmente progresivo, podemos encontrarnos con una situación
en la que no se producirán déficits públicos cuando se incremente la renta,
pero sí cuando ésta disminuya.
2ª. Si, como afirman PEACOCK y WISEMAN, existen circunstancias
extraordinarias en las que se produce un incremento en el nivel de gasto
público, el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer
frente a esa contingencia, modificando alguno de los elementos básicos de la
relación tributaria.
3ª. Los tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Las
presiones a favor de un mayor gasto público se fundamentan, en ocasiones,
sobre la idea de que otros agentes económicos acaban suministrando los
recursos necesarios para financiarlos. Si los impuestos no son percibidos
claramente por los ciudadanos, es más fácil que se genere este fenómeno de
ilusión financiera y que el sistema tributario llegue a ser incapaz de
financiar el conjunto del gasto público. En tal sentido, son más defendibles
los impuestos directos sobre el nivel de renta que los indirectos sobre el
consumo.
7.6.3.- PPIO. DE EQUIDAD
La noción de que el sistema tributario debe responder a las exigencias de
la justicia tiene una larga tradición en la doctrina hacendística. Este ppio.
adquiere mayor importancia al ser el único que recibe una referencia directa
en la CE. La importancia que atribuye nuestra ley fundamental a esta
característica del sistema tributario está plenamente justificada, al
entenderse que los valores superiores de su OJ son la libertad, la justicia, la
igualdad y el pluralismo político.
No resulta tan sencillo dar un contenido específico a la noción de
equidad, cuando se aplica al análisis del sistema tributario. Se pueden
avanzar algunas consideraciones:
1ª. Una indudable exigencia de la justicia del sistema tributario debe ser
la generalidad en el pago de los impuestos. El art. 31 CE señala que
«todos» deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. La
importancia de este aspecto se hace más relevante al considerar el
fenómeno del fraude fiscal, el más grave incumplimiento del ppio. de
equidad en la situación actual de nuestro sistema tributario.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
2ª. La igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario, debe
entenderse en una doble perspectiva: 1º) como equidad horizontal,
tratando de idéntica forma a los que se encuentren en la misma situación; y,
2º) como equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no
se hallen en las mismas circunstancias. En el diseño del sistema tributario
deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:
a) El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las
situaciones personales de los contribuyentes, sólo así puede dar un trato que
cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical.
b) La idea de proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria, es
decir, que el sacrificio causado por el pago del impuesto sea el mismo para
todos. Podemos diferenciar dos líneas:
− Podemos considerar el pago de los impuestos con independencia de
las actividades realizadas por el SP. En tal caso, la proporcionalidad se
entiende considerando que lo justo es que paguen más quienes tienen una
mayor capacidad económica y, en este caso estamos utilizando el criterio
de la capacidad de pago. Si la renta y el patrimonio personal son los
mejores indicadores de capacidad económica, entonces la imposición directa
debe ser la base del sistema tributario. Si partimos de la idea de que el
sacrificio marginal realizado por los contribuyentes debe ser similar y de que
la utilidad marginal de la renta es decreciente, entonces deben defenderse
los impuestos progresivos o al menos proporcionales.
− La proporcionalidad puede entenderse considerando de un modo
simultáneo los ingresos y los gastos públicos. Utilizamos el denominado
criterio del beneficio y consideramos que la proporcionalidad se consigue
si contribuyen más al sostenimiento de los gastos públicos quienes más se
benefician de la actividad del Eº. La aplicación de este criterio, evidente en el
caso de las tasas y las contribuciones especiales, tropieza con dos tipos de
dificultades: 1º) No siempre es posible determinar qué beneficio obtiene cada
persona de la acción del SP. 2º) Aplicar este criterio supone que el Eº
renuncia a realizar una política redistributiva, lo que no es aceptable para
todos los hacendistas. El empleo de este criterio avalaría tanto el uso de
impuestos progresivos como el de los de carácter proporcional o incluso los
regresivos.
7.6.4.- PPIO. DE NEUTRALIDAD
Los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los
agentes económicos. La idea fundamental es que los individuos eligen, de
54
forma óptima, utilizando los precios generados por el funcionamiento del
sistema económico. Como estos precios se ven alterados como consecuencia
de los impuestos, se pretende que tales distorsiones sean mínimas.
El único impuesto que no altera ningún precio relativo de la economía es
el de cuota fija o de capitación. Sin embargo, un sistema tributario basado
en este tipo de gravámenes no cumpliría con otros ppios. tributarios. La
neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de
carga fiscal, cuya obtención y significado se parece mucho al concepto de
coste social.
El exceso de carga fiscal es tanto mayor:
1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. En el
límite, si la elasticidad es cero, el exceso de carga fiscal se anula. La
consecuencia evidente es que deben gravarse más aquellos productos que
dispongan de menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor.
2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderación en los
impuestos sobre la venta del producto.
3) Cuanto mayor sea el gasto inicial de los consumidores. De este aspecto
se deduce que los productos que representan un fuerte gasto de las familias
deberían ser gravados de forma más moderada.
Las conclusiones que obtenemos para el diseño de un impuesto sobre la
renta son similares a las expuestas en el caso de un gravamen sobre la venta
de los productos. Podemos afirmar que el exceso de carga fiscal será mayor:
1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. En este caso,
resultaría que el gravamen debería ser superior para aquellos perceptores de
renta cuya capacidad de reducción en su esfuerzo laboral sea más pequeña y
en cambio inferior para los contribuyentes que renuncien a un mayor nº de
horas de trabajo al enfrentarse con la pérdida de ingresos salariales causada
por el impuesto.
2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avalaría una limitación en
la progresividad de la tarifa del impuesto sobre la renta.
3) Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto, lo que, de nuevo, favorece
el establecimiento de límites a la progresividad en la imposición personal
sobre la renta.
7.6.5.- LA COMPATIBILIDAD ENTRE LOS PPIOS. TRIBUTARIOS
Un sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes ppios. no
puede descansar en una única figura impositiva.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
La principal oposición se produce entre los ppios. de equidad y de
neutralidad, y, al menos, en dos órdenes distintos. Atañe el 1º al diseño de la
imposición indirecta, pues, desde los postulados de la equidad, los productos
de 1ª necesidad deberían sufrir un gravamen inferior a los de los bienes de
lujo, mientras que si, como parece, la demanda de éstos es más elástica que
la de los primeros, los postulados del ppio. de neutralidad exigirían la
conclusión contraria.
Se refiere el 2º al diseño de la imposición directa, donde se aprecian las
dificultades para hacer compatibles ambos ppios. En efecto, si tomamos
como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia, parece razonable
concluir que la imposición personal sobre la renta tenga un carácter
progresivo.
Estas discrepancias entre los principios de equidad y neutralidad no son
fáciles de resolver y se presentan no sólo en el diseño teórico del sistema
tributario óptimo sino también en las reformas, totales o parciales, del
cuadro impositivo del país.
7.7.- LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS
Incluimos dentro de esta categoría la emisión de deuda pública, la venta
de patrimonio público y la emisión de dinero.
7.7.1.- LA DEUDA PÚBLICA: EL PROBLEMA DE LA CARGA DE LA
DEUDA Y DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA
La deuda pública es el principal ingreso extraordinario de que dispone el
Eº. Este tipo de ingreso extraordinario plantea dos grandes cuestiones:
1º) Se debe plantear sobre quién recae la carga de la deuda, lo que exige,
previamente, definir qué entendemos por «carga». 2º) Se suscita la cuestión
de la sostenibilidad de la deuda pública.
La cuestión de la carga de la deuda hace referencia a si podemos
identificar quién soporta los costes cuando el SP no financia sus gastos con
impuestos sino que procede a emitir deuda pública. Lo que se trata de
dilucidar es si la carga de la deuda recae sobre la generación actual o sobre
las futuras.
Esta cuestión se hace más compleja al presentar dos problemas
terminológicos. El 1º es qué debemos entender por generación, donde
hemos optado por definir como generación futura al conjunto de individuos
que no estaban presentes cuando el SP decide emitir la deuda y que, por
55
tanto, no podían prestar su consentimiento a esta operación financiera. El 2º
es cómo debemos entender el concepto de carga de la deuda, cuestión sobre
la que se han ofrecido al menos 3 versiones:
a. recursos que pierde el sector privado al emprenderse un proyecto
público que se financia con deuda pública;
b. reducción en el consumo privado producida por el endeudamiento
público;
c. disminución en la utilidad, a lo largo de la vida de una generación,
causada por la decisión de financiar el gasto público con deuda en lugar de
con los impuestos.
Podemos distinguir 4 grandes teorías:
1) Los clásicos, consideraban a la deuda pública de un modo
negativo. Un Gº que emite deuda está trasladando a las generaciones
futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. La deuda pública es
análoga a las deudas privadas y, por ello, sólo debe utilizarse este método de
financiación del gasto cuando se cubran inversiones suficientemente
rentables como para que no suponga una carga en el futuro o, cuando por
aplicación del criterio del beneficio, el gasto financiado por la emisión de
deuda sea disfrutado por las generaciones futuras. Además de estos
argumentos se apuntaban otros inconvenientes, pues al ser un
procedimiento para trasladar la carga hacia el futuro, puede contribuir a un
mayor despilfarro en el gasto público.
2) Los keynesianos no se oponen al déficit público como un instrumento
de política fiscal, y para abordar el problema de la carga de la deuda, que
arrojaba dudas sobre la conveniencia de incurrir en el déficit, recurren a un
planteamiento ya defendido por el mercantilismo. La argumentación es
que no existe equivalencia alguna entre la deuda pública y la deuda
privada. Cuando el SP emite deuda en el interior del país, tenemos la deuda
con nosotros mismos, pues unos miembros de la sociedad, los propietarios
de los títulos, reciben el pago de intereses de otros integrantes de esa misma
sociedad. De producirse algún tipo de carga por la emisión de deuda, ésta
recae sobre la generación presente que hará un mayor esfuerzo de ahorro
para adquirir los títulos de la deuda. En el caso de la deuda exterior, la
generación presente no sufre carga alguna, pues permite el uso de recursos
ajenos, sin renunciar a los propios o afectar a la economía nacional.
3) La posición mantenida por los keynesianos se consideró aceptable
hasta un trabajo de J. BUCHANAN, que suscita numerosas dudas sobre
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
la corrección de los planteamientos basados en la obra de KEYNES. La
cuestión clave es que por carga de la deuda se entiende el sacrificio
realizado, en términos de utilidad, por la generación presente o la futura. En
tal sentido, no puede afirmarse que quienes adquieren los títulos de la deuda
sufran sacrificio alguno. Su decisión es totalmente libre y responde a un plan
de ahorro individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda
emitida, habrían destinado su ahorro a la adquisición de otros activos. En
cambio, las generaciones futuras sí sufren la carga de la deuda porque con
sus impuestos tendrán que pagar los intereses y la amortización, o se verán
obligados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones públicas. Ese
aumento de impuestos no se habría producido si la generación actual hubiera
pagado todos los gastos públicos con sus propios tributos, y en tal sentido, la
generación futura sufre la carga de la deuda, y con independencia de que
sea interna o exterior.
4) La nueva macroeconomía clásica plantea numerosas dudas sobre
la traslación de la carga de la deuda pública a las generaciones futuras. En
este sentido, R. BARRO plantea la cuestión de si puede hablarse de
transferencia de carga, cuando la generación presente goza de previsión
perfecta y se preocupa, además, del bienestar de sus herederos. En el
planteamiento, la generación actual sabe que la emisión de deuda supone,
en ppio., una carga para la futura, que se traducirá en un mayor nivel de
impuestos. En esas circunstancias, incrementarán su nivel de ahorro con la
finalidad de legar a los herederos los medios necesarios para hacer frente a
ese mayor esfuerzo en términos de fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda
recae sobre la generación actual. Esta hipótesis retoma una idea apuntada
por DAVID RICARDO, por lo que ha recibido la denominación de Teorema
Ricardiano de la equivalencia, aunque el propio autor desechó esta idea
por el excesivo nº de circunstancias en las que sería válida. Estos requisitos
necesarios para que el planteamiento de BARRO sea correcto han sido la
principal fuente de críticas a su teoría. Entre ellos, citemos que resulta
discutible que a la generación actual le preocupe tanto el porvenir de la
siguiente, pues los legados son menos intencionados de lo que parece. Y que
no es excesivamente sencillo valorar el importe de los impuestos futuros a
los que deberá hacer frente la generación futura.
La hipótesis de BARRO olvida los aspectos de crecimiento de la economía y
de sostenibilidad de la deuda. La evolución a lo largo del tiempo de la ratio
deuda/renta depende de la tasa de crecimiento de la economía y del tipo de
interés del mercado, de tal modo, que puede ocurrir que, aún teniendo el SP
56
un déficit primario, el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente,
sin necesidad de elevar los impuestos. En esas circunstancias, ni la
generación actual sufre la carga de la deuda, ni tampoco la futura se
enfrentará a impuestos mayores. La ratio entre deuda y renta nacional puede
disminuir o aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa de
crecimiento de la economía y del tipo de interés al que se emitan los títulos.
Si la ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras
que si disminuye se afirma que la deuda es sostenible.
la sostenibilidad de la deuda depende de la siguiente expresión:
= d + e0 (r ‒ gY)
donde d es la relación entre el déficit primario del SP y el PIB,
entendiendo como déficit primario aquél que no incluye en los
gastos el pago de intereses de la deuda; e0 es el nivel de deuda
acumulada sobre PIB; r es el tipo de interés en el mercado; y gY la
tasa de crecimiento de la economía (P. Examen). Si > 0, la deuda
sigue una senda explosiva; mientras que en caso contrario, la deuda es
sostenible. La ecuación indica los elementos de los que depende que  sea
positivo o negativo son:
1º. del valor del déficit primario, cuanto mayor sea d, más fácil que la
deuda siga una senda explosiva. La reducción del endeudamiento acumulado
pasa por la superación de los problemas de déficit público;
2º. del endeudamiento inicial, medido por la ratio deuda-renta e0, lo que
indica que una política de reducción del endeudamiento acumulado es más
dificultosa si se parte de un nivel inicial muy elevado;
3º. del tipo de interés, r, al que se emitan los títulos, si es muy elevado
representará una grave carga de gastos financieros y será más fácil que la
deuda siga una senda explosiva.
4º. de la tasa de crecimiento económico, gY, que actúa compensando al
tipo de interés, de tal modo que puede ocurrir que aún siendo d > 0, el
endeudamiento acumulado pueda disminuir.
7.7.2.- LA VENTA DE PATRIMONIO PÚBLICO
En las modernas economías de mercado, se puede observar la tendencia
del SP a vender su participación en empresas rentables, en un proceso de
privatización. Tal fenómeno se ha intentado relacionar con la búsqueda de
Hacienda Pública 2017-18
nuevas formas de financiación extraordinaria para el SP y se ha defendido la
superioridad de este procedimiento sobre la emisión de la deuda pública.
La discusión de este ingreso extraordinario debe incluir, en nuestra
opinión, al menos las siguientes cuestiones:
1ª. ¿Hasta qué punto son diferentes como medio de financiación la
emisión de deuda y la venta del patrimonio público? Podemos considerar que
privatizar empresas públicas es equivalente a emitir nueva deuda.
Es indudable, porque si el SP emite deuda está incrementando sus pasivos
financieros, mientras que si privatiza empresas está enajenado activos y el
resultado final, en términos de deuda neta, es el mismo. En el caso de que el
SP emita deuda, se verá obligado a realizar un pago de intereses futuros a
los que, en su caso, habrá de hacer frente con los impuestos que recaude,
mientras que si privatiza empresas públicas rentables, las únicas que pueden
venderse en el mercado, dejará de percibir una serie de ingresos
patrimoniales, y esta pérdida de ingresos deberá ser compensada, del mismo
modo, con un mayor nivel de imposición. Si se cumplen las condiciones para
que exista una carga de la deuda para las generaciones futuras, también la
privatización de empresas la genera.
2ª. ¿En qué circunstancias es preferible la privatización a la emisión de
deuda? Existen razones por las que puede ser preferible la privatización de
empresas públicas rentables a la emisión de deuda pública. Entre ellas:
1) Si el Eº tiene una calificación muy baja en cuanto a su solvencia
internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo haga con un
tipo de interés excesivamente elevado, con lo que la privatización puede ser
su única alternativa de financiación extraordinaria. En tal sentido puede
pensarse en el caso de Rusia y la necesidad de privatizar la explotación de
sus recursos naturales como alternativa a la obtención de nuevos créditos de
las entidades financieras internacionales.
2) La privatización puede venir condicionada por objetivos distintos a la
financiación y estas finalidades son las que explican la extensión del
fenómeno en las economías de mercado contemporáneas. En clave liberal,
tiene sentido que el Eº vaya abandonando la gestión empresarial allí donde
es posible que el mercado sea más eficiente. Tal circunstancia parece
especialmente relevante en un contexto de globalización de la actividad
económica. Los procesos de privatización han sido considerados como un
medio de crear una clase de propietarios a los que se puede tener mejor
acceso como hipotéticos votantes.
Juan Bueno. 57
 3) Puede ocurrir que la privatización de empresas públicas rentables
permita al SP obtener ingresos superiores a los de la emisión de la deuda
pública, cuando los mercados financieros consideren que una gestión privada
puede ofrecer mejores dividendos que los producidos por la admón. pública.
Esto es así porque el valor de un título en los mercados puede estimarse a
partir de la relación:
Valor de mercado = D/r
D= Dividendo que se podría repartir por acción; r= tipo de interés vigente
en el mercado. Si la privatización conduce a un mayor valor de D, el valor de
las acciones se elevaría y el SP lograría mayores ingresos.
7.7.3.- EL SEÑOREAJE Y LA INFLACIÓN COMO IMPUESTO
Un tercer ingreso extraordinario del SP es la emisión de dinero, que se
denomina señoreaje; tiene la ventaja evidente de que el Eº se ahorra los
costes financieros asociados a la emisión de deuda pública o evita la pérdida
de ingresos patrimoniales por la privatización de empresas públicas. Este
sistema de financiación extraordinaria plantea algunas cuestiones
importantes:
1) ¿Qué explica que los ahorradores absorban la emisión de dinero como
forma de materializar su ahorro? El SP no puede obligar a nadie amantener
saldos monetarios ociosos. Ello obliga a diferenciar dos casos distintos. Si el
ahorrador es ciudadano del país que emitió dinero, la explicación puede
deberse a que el tipo de interés del mercado sea demasiado bajo y que, por
ello, considere que va a subir en el futuro. En ese caso, si compra activos
financieros antes de la elevación de los tipos de interés, puede enfrentarse a
una pérdida o minusvalía en el futuro y de ahí que opte por mantener su
ahorro en forma de dinero hasta que se produzca la subida de los tipos de
interés. Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento
puede deberse a que prefiera tener sus ahorros en una moneda fuerte, o de
refugio, en lugar de en títulos de su propio país, en cuyo caso lo que ocurre
es que espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refugio, y que
ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobraría si adquiere
activos financieros de su país.
2) ¿Cuáles son los costes de la financiación pública por medio del
señoreaje? La emisión de deuda pública puede generar una carga que puede
recaer sobre las generaciones futuras. En el caso de la emisión de dinero el
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
coste de este medio de financiación se relaciona con la influencia que tiene
la cantidad de dinero sobre la tasa de inflación del país.
Si consideramos que se cumple la ecuación cuantitativa del dinero,
tendremos que:
MS · V = P · Y
MS = oferta monetaria.
V = velocidad de circulación del dinero.
P = índice de precios.
Y = renta nacional.
En el planteamiento monetarista, la velocidad de circulación del dinero es
constante y el nivel de renta puede crecer, pero por razones totalmente
ajenas al aumento de la oferta monetaria.
La tasa de inflación es igual a la diferencia entre el aumento porcentual
de la oferta de dinero y la tasa de crecimiento de la economía.
A partir de esta idea, se pueden identificar fácilmente los costes para la
sociedad de este procedimiento de financiación extraordinaria.
A) Si la economía está en pleno empleo sin que se produzca
crecimiento en el nivel de renta, toda la creación de dinero se
traduce en inflación. La subida de los precios afecta a la demanda del
sector privado, reduciendo el consumo y la inversión, este efecto se produce
porque, de un lado, los ingresos reales de los consumidores se pueden
reducir, en el corto plazo, y, de otro, porque la tasa de inflación hace subir
los tipos de interés, lo que reduce el consumo de bienes duraderos y la
inversión empresarial.
B) Si la economía tiene una tasa de crecimiento positiva, la
emisión de moneda a un ritmo similar no tiene por qué causar
inflación, ni imponer coste alguno en los agentes económicos privados. El
señoreaje puede ser utilizado como fuente de financiación del SP, pero de un
modo limitado.
C) Cuando la emisión de moneda causa procesos inflacionistas, podemos
considerar que el gasto público expulsa al sector privado, pues se reducen
el consumo y la inversión. Si el gasto público se hubiera financiado con
impuestos, también se produce un caso de expulsión del consumo privado,
que se reduce por causa de la mayor presión fiscal. ¿La inflación es análoga
a un impuesto? Si tan solo nos preocupamos de ese aspecto, podemos
observar una clara analogía entre ambas formas de financiación, pero si nos
interesan otros objetivos económicos, los dos sistemas son claramente
58
distintos. La inflación es mucho más injusta que cualquier impuesto, pues no
atiende a las circunstancias personales del contribuyente, ni a su capacidad
económica, sus efectos serán más acusados para las personas que tengan
rentas menos flexibles o quienes mantengan su ahorro en forma de activos
líquidos, así como para aquellos que no previeron el proceso inflacionista y
no tomaron las medidas adecuadas.
D) La inflación genera otros costes importantes. 1º) La inflación afecta a la
recaudación de los impuestos generando un incremento de tributación para
los contribuyentes, con el consiguiente exceso de gravamen. 2º) Obliga a
cambiar los precios de las distintas empresas, lo que también supone costes,
y genera incentivos evidentes para que el ciudadano se desprenda
rápidamente de sus activos líquidos para adquirir bienes y servicios antes de
que suban los precios. La inflación afecta a la sociedad, en la medida en que
genera otros desequilibrios económicos como los problemas en la balanza de
pagos, el desempleo o el freno al crecimiento económico.
GLOSARIO TEMA 7
• Impuesto regresivo, proporcional o progresivo: Figura tributaria en
la que el tipo disminuye a medida que lo hace la base imponible, es
constante o aumenta a medida que lo hace la base imponible. Desde el
punto de vista real (no sólo formal), un impuesto es progresivo cuando la
recaudación crece más que proporcionalmente en relación a la base
imponible.
• Ppio. de simplicidad tributaria: Podría resumirse en la afirmación de
que las normas tributarias deben ser claras y transparentes, deben gozar de
continuidad y su gestión y liquidación debe ser sencilla para el contribuyente
y para la Admón. Tributaria.
• Ppio. de suficiencia tributaria: El conjunto de ingresos ordinarios deber
ser capaz de generar recursos capaces de cubrir los gastos del SP.
• Ppio. de equidad tributaria: El sistema tributario debe responder a las
exigencias de la justicia y, especialmente, de la justicia redistributiva.
• Ppio. de neutralidad tributaria: Los impuestos deben alterar lo menos
posible las decisiones de los agentes económicos, es decir, deben alterar lo
menos posible la demanda y oferta de bienes y servicios, con una pérdida
mínima del excedente del consumidor (en el caso de los impuestos indirectos).
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
TEMA 8.- LA IMPOSICIÓN INDIRECTA
8.1.- INTRODUCCIÓN
Análisis del IRPF, qué entendemos por renta, y, a partir de ahí señalar las
diferentes modalidades de este impuesto personal: el impuesto sobre la
renta extensiva, el impuesto proporcional con mínimo exento, el impuesto
personal sobre el gasto y el impuesto dual sobre la renta (modelo
actualmente vigente en nuestro país) . El carácter progresivo del impuesto es una
fuente de dificultades adicionales. La complejidad técnica del impuesto se
debe a las consecuencias indeseables de la progresividad. Nos referiremos a
la unidad contribuyente, las rentas generadas en un plazo superior a un año,
las rentas irregulares y el efecto de la inflación sobre el impuesto. El
Impuesto de Sociedades dse centra en la cuestión de si está justificada la
existencia de este gravamen y en el problema que genera la doble
imposición de los dividendos. El análisis de la imposición directa concluye con
las dos figuras tributarias que gravan la tenencia de patrimonio y su
transmisión gratuita. Sus principales efectos económicos de este conjunto de
impuestos sobre las principales decisiones de consumidores y empresarios.
8.2.- LAS MODALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y EL
PROBLEMA DE LA DEFINICIÓN DE RENTA
Comparamos dos nociones.
1ª. Lo que podemos denominar definición económica de renta,
que viene a coincidir con una macromagnitud de la economía, concretamente
con la renta nacional, y definición extensiva de renta, que es la
habitualmente adoptada por los hacendistas que se han ocupado de estas
materias.
El concepto económico de renta considera a ésta como la suma de las
remuneraciones a los factores de producción, o la suma de pagos que recibe
una unidad familiar, como recompensa por su participación en los procesos
productivos. Podemos considerar que la renta está compuesta por la suma
de alquileres o rentas de la tierra, sueldos y salarios, que son la
remuneración del trabajo, intereses, o pagos por el uso del capital ajeno, y
beneficios, que recompensan tanto el capital propio, arriesgado por el
empresario en su actividad, como la actividad de coordinador del proceso
productivo que, frecuentemente, lleva a cabo.
2ª. La definición extensiva de renta, también llamada HAIG-SIMONS,
considera que esta variable representa la capacidad máxima de consumo de
59
un contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Así,
integrarían la renta del ciudadano:
• los sueldos, salarios, y demás compensaciones del trabajo
personal;
• los intereses percibidos por la titularidad de activos de renta
fija;
• los alquileres y rentas de la tierra; (P. EXAMEN)
• los beneficios de las empresas individuales, así como de las actividades
profesionales o artísticas;
• los dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable;
• las rentas pagadas en especie, tales como uso de vivienda, disposición
de vehículos, bienes cedidos, préstamos a interés inferior al de
mercado, etc.;
• las transferencias recibidas del SP, como el seguro de desempleo, las
pensiones, etc.;
• las plusvalías y minusvalías generadas por cambios en la composición
del patrimonio del contribuyente;
• los premios, de cualquier naturaleza;
• las donaciones y herencias recibidas por el sujeto.
De esta manera, el criterio fundamental para determinar si un ingreso es
o no componente de la renta del individuo no es si su procedencia está
ligada a la participación en los procesos productivos, sino si colabora o no a
incrementar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su
patrimonio.
Podemos diferenciar entre las siguientes formas de diseñar el impuesto
sobre la renta:
8.2.1.- IMPOSICIÓN DE PRODUCTO O CEDULAR
Impuesto sobre cada una de las distintas fuentes de renta: trabajo
personal, rendimientos de la propiedad urbana, de las propiedades agrícolas,
de las actividades empresariales, profesionales o artísticas, y de las
ganancias y pérdidas de capital. Normalmente el tipo impositivo es de
carácter proporcional y no se suman los rendimientos de distintas
procedencias para obtener una valoración global de la capacidad contributiva
del sujeto. Sistema que resulta muy poco defendible de acuerdo con los
ppios. de equidad y suficiencia.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
8.2.2.- IMPUESTO SOBRE LA RENTA EXTENSIVO
Desde los 60 hasta el fin del s. XX ha estado dominado por un modelo de
imposición personal sobre la renta basado en el concepto de renta extensiva.
Impuesto sobre la Renta que se aprueba en 1978, se trataba de sumar todos
los ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias entre ellas, salvo las
rentas de trabajo, que recibían un trato favorable y la deducción, muy
limitada, para paliar la doble imposición de los dividendos. La tarifa tenía un
amplio nº de tramos y un fuerte carácter progresivo, lo que llevaba a
establecer algún tipo de limitación en cuanto al importe total de las cuotas
del impuesto sobre la renta y del patrimonio neto, cuyas declaraciones se
presentaban conjuntamente. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos
en los principios de suficiencia y de equidad. La fuerte progresividad del
impuesto permitía una recaudación elevada para el Eº y que, además, se
diera también la característica de flexibilidad que va asociada a este ppio. Si
entendemos la equidad como igualdad es indudable que el carácter
progresivo del impuesto debe afectar a todo tipo de rentas, con
independencia de su origen, y que, además, el criterio de la capacidad de
pago es más compatible con impuestos progresivos que con los de tipo
proporcional. Este impuesto era mucho más débil cuando se le valora desde
los principios de simplicidad y neutralidad. 1º) Porque su carácter
progresivo hace que se presenten todos los problemas a los que haremos
referencia de inmediato; y 2º) porque muchos de los efectos económicos
negativos del impuesto sobre la renta proceden precisamente de su carácter
progresivo.
8.2.3.- IMPUESTO LINEAL SOBRE LA RENTA
Se trata de atenuar el carácter progresivo del impuesto sustituyéndolo por
un impuesto proporcional con mínimo exento. Sus principales ventajas se
encuentran: 1º) en que es más sencillo resolver los problemas causados por
la progresividad, basta con alterar el mínimo exento para ello; y 2º) en que
presumiblemente causa menos efectos negativos sobre las decisiones de los
contribuyentes, dado que, en ellas, el elemento clave son los tipos
marginales y, en el proporcional con mínimo exento el tipo marginal no es
creciente, sino constante. Las principales críticas a esta modalidad de
impuesto es que no resulta tan coherente con el principio de capacidad de
pago, aunque no lo incumple totalmente, que puede perjudicar a las rentas
medias, beneficiando a las más altas, y que puede suponer una menor
recaudación para el SP. Es decir, es mejor en cuanto a simplicidad y
60
neutralidad, peor en cuanto a suficiencia y equidad. En nuestro país
sólo ha sido una propuesta teórica, ha influido en la reducción de los tramos
de la tarifa del impuesto que en la actualidad han quedado reducidos a 4.
8.2.4.- IMPUESTO PERSONAL SOBRE EL CONSUMO
Otra forma de diseñar el impuesto sobre la renta consiste en sustituir la
base imponible del impuesto sobre la renta que sería sólo la parte de renta
dedicada al consumo, con un tipo impositivo que puede ser tanto
proporcional como progresivo. La ventaja fundamental de esta propuesta es
que tiene evidentes efectos positivos sobre el ahorro. Su mejor apoyo está
en el ppio. de neutralidad. Se ha criticado porque tiene una capacidad
recaudatoria muy inferior al impuesto sobre la renta. Las principales críticas a
esta modalidad proceden de los ppios. de suficiencia, equidad y simplicidad.
8.2.5.- LA IMPOSICIÓN DUAL SOBRE LA RENTA
El imposición dual sobre la renta es el modelo al que responde el
impuesto sobre la renta que se ha establecido en nuestro país tras la
aprobación de la Ley 35/2006. Sustituyó la imposición global sobre la renta
por un sistema en el que se diferencia entre las rentas de trabajo y de
actividades económicas, sometidas a una tarifa progresiva y las rentas de
capital que tributan a un tipo uniforme, relativamente bajo, que en el caso
de España era del 18%. Con posterioridad, se modificó el gravamen sobre
las rentas del ahorro para introducir una limitada progresividad, que no
llegaba, desde luego a la tarifa de las rentas de trabajo y actividades
económicas.
El sistema es defendible desde la perspectiva de la neutralidad, pues
iguala la tributación de todas las rentas de capital con la de las plusvalías,
aunque en el caso de los dividendos, por el problema de la doble imposición,
no se logra plenamente. Esta reforma incentiva claramente el ahorro, pues
sus rendimientos ven reducido el tipo impositivo que se les aplica. El
modelo resulta poco cumplidor de los tradicionales criterios de equidad,
pues los contribuyentes con un mismo nivel de ingresos tendrán cuotas
fiscales distintas. Si atendemos al ppio. de simplicidad, no resulta fácil
determinar en el caso de las actividades empresariales qué parte del
beneficio corresponde al trabajo realizado por el empresario y qué porción es
el pago a los recursos de capital invertidos en la empresa. El modelo español
opta por considerar que todo el beneficio es fruto del trabajo autónomo del
empresario y por tanto le aplica el mismo régimen que a los rendimientos de
trabajo, pero podría haberse considerado otra alternativa. Se presentan
Hacienda Pública 2017-18
notables complicaciones cuando unos rendimientos son positivos (un salario
sometido a la tarifa progresiva) y otros negativos (pérdida de capital sometida al tipo
proporcional), de ahí que las normas sobre compensación de bases sean tan
complejas En cuanto al ppio. de suficiencia, es cierto que la recaudación
por rentas de capital se ha incrementado en los países que lo han puesto en
vigor, pero ello puede deberse a una atracción del ahorro exterior que se
enfrenta a una menor tributación. En el largo plazo, si se extendiera este
sistema al resto de los países europeos, es posible que asistamos a una
modificación mucho más radical que apunta a que estas rentas sean
gravadas allí donde se originan y no en el país de residencia del perceptor.
8.3.- EL TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA
Aunque la definición extensiva de renta parece exigir que los distintos
ingresos se consideren de un modo conjunto, sin establecer discriminaciones
entre ellos, lo cierto es que se han apuntado diversas razones para llevar a
cabo un trato diferencial para algunas fuentes de renta. Caso de las rentas
de trabajo, los dividendos, las rentas en especie y las ganancias y pérdidas
de capital.
8.3.1.- EL TRATAMIENTO FAVORABLE DE LAS RENTAS DE TRABAJO
Algunos hacendistas han mantenido que las rentas de trabajo deben tener
un tratamiento privilegiado por:
1) Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de
las rentas del capital. Argumento bastante débil, por dos motivos: 1º) las
rentas del capital sí han exigido un esfuerzo previo, en la medida que son
fruto del ahorro acumulado por el ciudadano, y tal ahorro se ha obtenido
mediante el sacrificio del consumo presente; y 2º) el esfuerzo laboral es muy
distinto en las diversas profesiones y carecería de sentido dar un trato
uniforme a todas las rentas salariales.
2) Las rentas de trabajo son más inseguras que las rentas de capital.
Aunque los rendimientos del capital también están sometidos a un grado de
incertidumbre, muchas veces al del trabajo personal. Determinadas
actividades empresariales o profesionales tienen un riesgo muy superior al
existente en la actividad de trabajo por cuenta ajena.
3) Las rentas de trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras
que las del capital son, en ppio. indefinidas. Este es el argumento más
convincente, pues se apoya en la idea de que al llegar la edad fijada en la
legislación aplicable, el trabajador deja de participar en el proceso productivo
Juan Bueno. 61
y de obtener rentas, o las ve sensiblemente reducidas. Esto no ocurre en el
caso de los intereses y otras rentas del capital, y tampoco en las actividades
empresariales o profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide
cuando va a dar por finalizada su participación en la vida económica. El
trabajador tendrá que realizar un esfuerzo de ahorro suplementario, con la
finalidad de crear un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de
ingresos que cuando estaba en activo, de ahí que se le conceda una
deducción especial.
8.3.2.- EL TRATAMIENTO DE LOS DIVIDENDOS
En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de
sociedades, nos encontramos con un problema distinto. En este supuesto, la
dificultad se debe a la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una
misma fuente de renta. Los dividendos percibidos por los socios son una
parte de los beneficios de las sociedades, y éstos ya han sido gravados por
un impuesto anterior, concretamente por el Impuesto de Sociedades (IS). De
esta forma se da una situación de injusticia conocida como el problema de
la doble imposición de los dividendos. Nuestra legislación ha optado por
distintas soluciones desde el uso de una deducción en la cuota, pasando por
el llamado sistema del avoir fiscal que consiste en multiplicar el importe del
dividendo por un coeficiente y, al mismo tiempo, establecer una deducción
en la cuota, lo que hace desaparecer el exceso de gravamen generado por la
coexistencia de ambos tributos, pasando por la solución de dejar exentos los
dividendos hasta un límite de 1.500 €, exención que ha desaparecido en la
última reforma del IRPF.
8.3.3.- EL TRATAMIENTO DE LAS RENTAS EN ESPECIE
El concepto extensivo de renta exige incorporar a los pagos dinerarios las
rentas en especie. Además de que aumentan la capacidad de consumo del
ciudadano, una exención de este tipo de rentas favorecería que las empresas
hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad de que el contribuyente
eludiera el impuesto.
El uso de rentas en especie puede plantear un problema de liquidez al
contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efectúan con BB y
SS, pues podría no disponer de los fondos suficientes para pagar el
impuesto. En estas circunstancias la legislación tributaria establece límites en
cuanto a la cuantía de algunas rentas en especie, y así, p. ej., el uso de
vivienda no puede valorarse en más del 10% del sueldo.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
8.3.4.- PLUSVALÍAS Y MINUSVALÍAS
En la noción de renta extensiva se incluyen las ganancias (plusvalías) o las
pérdidas (minusvalías) obtenidas al transmitir un elemento del patrimonio del
sujeto pasivo. Interesa estudiar si en todos los casos estamos ante una
auténtica renta que deba ser incluida en la base imponible del contribuyente.
a. Plusvalías y minusvalías discutibles
1.- Plusvalías inexistentes total o parcialmente
Dos supuestos: el 1º hace referencia a las ganancias generadas por un
cambio en el índice de precios (Plusvalías causadas por la inflación) y el 2º se
relaciona con modificaciones en los tipos de interés.
1º. Plusvalías causadas por la inflación: El sujeto pasivo vende un
elemento de su patrimonio (su vivienda) y consigue un precio muy superior al
que pagó inicialmente por ella. La diferencia entre los precios de compra y de
venta se supone debida al proceso de inflación que afecta al mercado
inmobiliario, y la cuestión es si esta ganancia es real o ficticia. Parece claro
que en esta situación la plusvalía es más aparente que real.
La ganancia no se obtiene de:
Plusvalía = Precio de venta ‒ Precio de compra
sino que el precio de compra se multiplicaba por unos coeficientes
correctores para que las magnitudes sean comparables, teniendo en cuenta
la tasa de inflación. Así, tendríamos:
Plusvalía = Precio de venta ‒ Precio de compra corregido
Precio de compra corregido = Precio de compra · Coeficiente corrector
2º. Plusvalías causadas por cambios en los tipos de interés: Este supuesto
reviste una mayor complejidad. Ej.:
Rendimiento = Tipo de interés · Valor nominal del título
(1.000) (r =10%) (10.000)
Para algunos hacendistas, como PRETS, el contribuyente no está en
iguales circunstancias al ppio. y al final de la operación.
Patrimonio Rendimiento
Situación inicial 10000 1000
Situación final 10000 800
Si nos preocupa tan sólo la constancia del patrimonio, la plusvalía es una
auténtica renta; pero si al contribuyente le interesa no sólo el valor del
62
patrimonio sino también el rendimiento que se obtiene de él, resulta que no El aumento de las reservas eleva el valor teórico por encima del valor
toda la plusvalía es una renta en sentido estricto, pues no está en la misma nominal. Pero estas reservas se nutren con los beneficios de la sociedad, que
situación que al principio, de ahí que se afirme que sólo parte de esta ya han sido gravados en el impuesto de sociedades. Por tanto, carece de
plusvalía debía ser gravada. sentido volver a gravarlos en el IRPF.
2. Plusvalías gravadas en otros tributos c) El valor de capitalización representa lo que se está dispuesto a
Casos en los que las plusvalías ya han sido objeto de gravamen en otro pagar por un título que genera un rendimiento, en el caso de las acciones un
tipo de tributos y que, en esa situación, no tiene sentido someter a las dividendo, a lo largo del tiempo. Intuitivamente, si el ahorrador está
plusvalías al impuesto sobre la renta. persuadido de que las acciones van a pagar un dividendo, estará dispuesto a
pagar una cifra X, tal que
1º Plusvalías generadas por la acción del SP: situaciones en las que el
aumento del valor de la propiedad del sujeto pasivo se debe a la realización X·r=D → X=D/r
de obras públicas o al establecimiento o ampliación de servicios públicos. En En este caso, una reducción del dividendo, por obra del impuesto, reduce
este caso existe una ganancia para el ciudadano que podría dedicar al el valor de capitalización de la empresa, y, por tanto, la plusvalía generada.
consumo. La dificultad estriba en que este tipo de supuestos constituye el Si esta limitación del dividendo se debe al impuesto de sociedades, también
hecho imponible de un tributo específico, la contribución especial. En la queda afectado, directamente, la posibilidad de obtener una plusvalía. De
medida en que el contribuyente ya haya pagado por este incremento nuevo resulta innecesario gravar la plusvalía de una forma independiente.
en el valor de su propiedad, no debería ser objeto de nuevo gravamen a
través del impuesto sobre la renta, o, al menos, debería considerarse 8.4.- PROBLEMAS PLANTEADOS POR LA PROGRESIVIDAD DEL
deducible del IRPF las cantidades ya satisfechas en forma de contribución IMPUESTO
especial. El IRPF plantea numerosos problemas de diseño por causa de su carácter
2º Plusvalías generadas por el ahorro empresarial: es el caso de un progresivo. En particular, se destacan cuatro cuestiones diversas: unidad
aumento en el valor de las acciones generado por el ahorro empresarial contribuyente, rentas de plazo mayor de un año, rentas irregulares, y el
de las sociedades. El valor de una acción puede definirse desde distintos efecto de la inflación sobre el impuesto.
puntos de vista: Base liquidable Cuota íntegra Resto base Tipo
a) El valor nominal representa la parte correspondiente del capital social liquidable aplicable
que corresponde a cada título. Cuando se constituye una sociedad, o se
0'00 0'00 12.450'00 19 %
amplia, los socios hacen una aportación para la existencia de la nueva
entidad. El importe de esta deuda inicial de la sociedad con respecto a sus 12.450'00 2.365'5 7.750'00 24 %
propietarios, se denomina capital social, este se divide en títulos de 20.200'00 4.225'5 15.000'00 30 %
propiedad, las acciones, de tal modo que se cumple que: 35.200'00 8.725'5 24.800'00 37 %
Valor nominal · nº de acciones = Capital social →
60.000'00 17.901'5 En adelante 45 %
→ Valor nominal = Capital social / nº
b) El valor teórico representa lo que le correspondería a cada socio en Debe hacerse notar que el nuevo IRPF de 2016 establece que por cada
caso de que se liquidase la sociedad. Si se hiciera esta liquidación, quedaría contribuyente se computa un mínimo personal de 5.550 €, al que se añade
un remanente igual al capital social más las reservas. El valor teórico será: 2.400 por el primer hijo (salvo que sea menor de 3 años que serían 2.800), 2.700
Valor teórico = (Capital social + reservas) / n º acciones por el 2º, 4.000 por el 3º y 4.500 por el cuarto y siguientes. Se aplica la
Valor teórico = Capital social /n º acciones + reservas /n º acciones tarifa al mínimo personal y familiar y de este modo se obtiene una cifra que
Valor teórico = valor nominal + reservas / n º acciones se descuenta de la cuota íntegra.

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 63

 8.4.1.- EL PROBLEMA DE LA UNIDAD CONTRIBUYENTE
La cuestión se plantea cuando dos o más componentes de la familia
obtienen rentas. Si el impuesto fuera proporcional, daría lo mismo que
declarasen de forma conjunta o por separado, pues el tipo impositivo es
constante, pero si es progresivo la suma de ingresos se ve sometido a un
tipo superior al que correspondería a cada uno de los sumandos.
Para comprobar la importancia del problema y la viabilidad de alguna de
las soluciones que expondremos a continuación, consideremos una familia
compuesta por los dos cónyuges y dos hijos menores de edad. Supongamos
que sólo los padres obtienen rentas, la madre 18.000 € y el padre 12.000.
Aplicando las normas que acabamos de resumir, tendríamos el siguiente
cuadro:
DECLARACIÓN CONJUNTA
• base liquidable = 30.000
• cuota resultante = 4.542
• tipo medio = 15,1 4%
DECLARACIÓN SEPARADA
• base liquidable mujer = 18.000
• cuota resultante mujer = 2.158,5
• base liquidable marido = 12.000
• cuota resultante marido = 750,5
• cuota total resultante = 2.909
• tipo medio = 9,70%
La diferencia entre casarse o no es evidente. Si los dos cónyuges deciden
formar una pareja de hecho su ahorro fiscal es de 1.633 €, y su tipo medio
resulta del 9,7% en lugar del 15,14%. Las principales soluciones para el
problema de la unidad contribuyente son las siguientes:
a) Permitir la declaración por separado aunque se esté casado. El
problema queda resuelto radicalmente pero genera el incentivo a que las
rentas comunes se pongan nombre del perceptor de la renta más
baja. Este fenómeno, denominado arbitraje fiscal (P. Examen), aplicado a
nuestro ej., supondría que los dos cónyuges declararían 15.000 €, pagarían
una cuota idéntica de 1.438,5, lo que significa una cuota total de 2.877 €, y
un tipo medio real del 9,59%.
b) El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos
cónyuges, dividir por el nº de perceptores y con este cociente
acudir a la tarifa del impuesto y determinar el tipo medio (P. Ex). La
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
cuota se obtendría aplicando este tipo medio a la suma de rentas. En nuestro
ej. tendríamos las siguientes operaciones:
(12.000 + 18.000) / 2 = 15.000
15.000 → tme = 9,59 %
cuota = 9,59 % · 30.000 = 2.877
Este sistema genera el mismo resultado que la declaración
por separado cuando los contribuyentes practican el arbitraje fiscal, pero
tiene la ventaja de que no es necesario que los cónyuges alteren la
atribución de rentas.
c) El sistema del quotient también supone sumar las rentas de los
cónyuges, pero el divisor en este caso se calcula sumando un punto por cada
perceptor de renta y medio punto por cada hijo dependiente. En nuestro ej.
el divisor sería:
1 + 1 + 0,5 + 0,5 = 3
A partir del cálculo del divisor, el procedimiento es análogo al descrito
anteriormente. Este sistema, propio de la legislación francesa, es el más
beneficioso para el contribuyente.
8.4.2.- LAS RENTAS GENERADAS EN UN PLAZO SUPERIOR AL AÑO
En este caso nos encontramos con un problema creado por la
progresividad del impuesto. Cuando la renta tarda en generarse más de un
año, resulta que atribuimos a un ejercicio económico los rendimientos que
corresponden a un período mayor. La consecuencia inmediata es una
elevación del tipo medio de gravamen que perjudica claramente a los
contribuyentes que perciben este tipo de ingresos.
Ejemplo. Dª Urbana (soltera y sin hijos) tiene un sueldo anual de 21.000 € y que,
además, es escritora de cuentos infantiles. En este último concepto, obtiene en 2000 un
premio de 60.000 € en atención a toda su trayectoria, de 20 años, como narradora. Si no
se tiene en cuenta que este premio ha exigido una labor de 20 años, declarará 91.000 €,
le corresponderá una cuota de 31.169,6, o, lo que es lo mismo, un tipo medio del 33,93
%. Si no hubiera percibido el premio, habría declarado su sueldo, le habría correspondido
una cuota de 3.411 €, es decir, un tipo medio del 16,24%, considerando claro está un
mínimo personal de 5.550 €.
La solución que se aplica en este momento consiste en permitir una reducción del
40% del valor de la renta obtenida en más de dos años; tendríamos:
21.000 de rendimiento de trabajo.
36.000 del premio obtenido.
64
 La base imponible sería de 57.000 a la que le correspondería una cuota de ingresos de 30.000 €. Y que al aplicar la tarifa le corresponde una cuota de
16.549,6, o lo que es lo mismo, un tipo medio de gravamen del 17,39%, 6.493,6 €, y, por tanto, un tipo medio del 21,64%.
sobre los 91.000 realmente percibidos. Si en el año siguiente (t +1), los precios suben un 10% y el contribuyente
8.4.3.- LAS RENTAS IRREGULARES consigue un aumento de sus ingresos hasta 33.000, su renta real no ha
aumentado, pues tiene la misma capacidad adquisitiva, pero si la tarifa no se
Se hace referencia a profesiones cuyos ingresos sufren grandes
modifica, pagaría 7.391,2, con lo que su tipo medio sería del 22,4%.
oscilaciones a lo largo del tiempo. El tema es particularmente importante en
aquellas actividades en las que el contribuyente obtiene grandes
rendimientos durante un período relativamente corto de su vida laboral, y
después los ven muy reducidos. Si el impuesto es progresivo, en los años de
grandes rendimientos el tipo impositivo aumenta y con ello la cuota. De este
modo, dos contribuyentes que tengan los mismos ingresos dentro de un
mismo periodo de tiempo, pero con fuertes oscilaciones en un caso y con
rendimientos muy constantes en el otro pagarán cifras muy diferentes con
un claro perjuicio para quien tiene rentas irregulares.
Nuestra legislación no ofrece una solución a este problema. Entre las
propuestas para resolver el tema podemos destacar el sistema las medias
móviles. De acuerdo con este procedimiento, el contribuyente cuyas rentas
sean irregulares puede pedir un tratamiento especial, de tal modo que para
calcular el tipo medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus
ingresos, p. ej., en los 3 últimos años. Este tipo medio se aplica, entonces, a Si no se modifica la tarifa, una renta de 33.000 euros en el año t + 1 se
la renta del año correspondiente. verá sometido a un tipo impositivo del 22,4%, cuando en realidad debería
pagar un 21,64%. Si la tarifa no se corrige, el contribuyente sufre un exceso
La denominación de «media móvil» se debe a que al año siguiente se
de gravamen, denominado progresividad en frío o rémora fiscal, cuyo
volverá obtener el ingreso medio, y para ello excluimos la cifra del año más
importe es:
distante en el tiempo e incorporaremos los datos del más reciente. De este
rémora fiscal= (22,4% ‒ 24 ,64%) 30.000
modo, el numerador va cambiando cada año, mientras dure la opción por el
tratamiento de renta irregular. Al hacer la media de unos años con otros se
o, en términos generales,
trata de que los de altos rendimientos compensen a los de bajo rendimiento,
rémora fiscal = (tmnc ‒ tmi) Base imponible
pero, evidentemente este procedimiento no permite resolver el problema de
tmnc= tipo medio no corregido
quienes obtienen su renta no tanto de un modo irregular sino muy
concentrado en el tiempo (deportistas de élite, algunos actores o cantantes...). tmi= tipo medio corregido

8.4.4.- EL EFECTO DE LA INFLACIÓN EN EL IMPUESTO. LA

PROGRESIVIDAD EN FRÍO
El último problema que plantea la progresividad del impuesto hace
referencia al efecto de la inflación sobre la recaudación obtenida por el IRPF.
Supongamos que un contribuyente obtiene en un año (digamos año t) unos
La forma de corregir la progresividad en frío es que basta con que los
responsables de la gestión de los impuestos actualicen, cada año, la tarifa,
de tal modo que, en el ej., a una base de 33.000 € del año t + 1 le
corresponda el mismo tipo impositivo que se aplicaba en el año t a rentas de
30.000. A este procedimiento, se le llama indiciación.

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 65

8.5.- EL IMPUESTO DE SOCIEDADES
8.5.1.- JUSTIFICACIÓN
Podemos distinguir dos tipos de teorías, 1ª) las que defienden la hipótesis
de la doble personalidad; y 2ª) las que consideran que la sociedad no es sino
un conducto por el que determinadas rentas llegan a poder de los
accionistas.
La teoría de la doble personalidad considera que la empresa mercantil
tiene un personalidad jurídica distinta de los socios, si existen dos personas
jurídicas, entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que son
gravadas por dos tributos diferentes.
Para la teoría del conducto, la sociedad no es sino una «tubería» por
la que determinados ingresos, los dividendos, llegan a personas físicas
concretas. Desde este punto de vista, parece poco adecuado establecer un
impuesto al comienzo del conducto, en la sociedad, y otro distinto al final del
mismo, en el socio.
A pesar de que esta última hipótesis hace difícil justificar la existencia
separada del impuesto de sociedades, se han elaborado algunos argumentos
para defenderlo.
1.- El impuesto de sociedades existe porque si no habría una renta que no
estaría sometida a ningún tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este
argumento es muy discutible porque el ahorro empresarial aumenta las
reservas de la sociedad y ello puede elevar el valor teórico de las acciones, lo
que, a su vez, producirá una plusvalía que sí está sometida al IRPF.
2.- El impuesto de sociedades es una contrapartida que debe pagarse a
cambio el privilegio de la responsabilidad limitada de los socios que no
responden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. Existen
sociedades mercantiles sometidas al impuesto en el que este privilegio no se
concede, como las sociedades colectivas.
3.- El impuesto de sociedades es una forma de luchar contra el poder de
las grandes empresas que disponen de enormes recursos económicos.
Argumentación que encaja bastante mal con el hecho de que el impuesto de
sociedades tiene un carácter proporcional, y sería más defendible si fuera
progresivo.
4.- El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios que
obtienen las empresas de la acción del SP.
5.- El impuesto de sociedades es un instrumento de política fiscal. Si el Eº
quiere incentivar determinados comportamientos por parte de las empresas,
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
es más fácil hacerlo a través de deducciones en la cuota de este impuesto,
pues sería muy difícil que incentivos creados en el IRPF para que los socios,
a su vez, condicionen las decisiones de la empresa de la que son
propietarios. Este argumento, unido a la capacidad recaudatoria del tributo y
su escasa perceptibilidad por el contribuyente, explican a nuestro juicio la
pervivencia de esta figura tributaria.
8.5.2.- EL PROBLEMA DE LA DOBLE IMPOSICIÓN DE LOS
DIVIDENDOS
Si sólo existiera el impuesto sobre la renta, el gravamen de los dividendos
sería:
tp · D
tp = tipo impositivo del IRPF
D = dividendos percibidos por el socio.
Cuando coexiste el impuesto sobre la renta de las personas con el de
sociedades, la situación cambia radicalmente. Al socio ya no le llega un
dividendo D, sino que éste queda reducido por el impuesto de sociedades.
Indicando el tipo impositivo de este tributo con ts, tendríamos:
(1 – ts) · D = (D – ts) · D
ts = tipo impositivo del tributo
Este dividendo es ahora sometido al impuesto sobre la renta, con lo que
el contribuyente deberá pagar:
tp · (1 – ts) · D
El gravamen soportado por el dividendo será la suma de lo pagado en el
impuesto de sociedades y en el impuesto sobre la renta de personas físicas:
(ts · D )+ [tp · (1 – ts) · D]
↓ ↓
IS IRPF
o lo que es lo mismo
(tp · D) + (ts · D) – (ts · tp · D)
En la expresión de la fórmula anterior hay tres sumandos, de los cuales,
el primero coincide con la cuota que hubieran pagado los dividendos en caso
de que sólo existiera el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Los
otros dos son, por tanto, el exceso de gravamen generado por la doble
imposición. Este exceso de gravamen se puede resumir en: ts · (1 – tp) · D
66
 Podemos comprobar que cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF,
mayor será el exceso de gravamen.
El exceso de gravamen generado por la doble imposición de los
dividendos es mayor para aquellos contribuyentes que pagan un menor tipo
impositivo de renta de las personas físicas, es decir para quienes perciben un
menor nivel de renta. Por este motivo, se ha afirmado que este problema
genera un componente regresivo en el sistema tributario.
Este análisis es válido dentro de tres limitaciones importantes:
1.- el tipo impositivo del impuesto de sociedades puede ser menor del
35%, pues la existencia de deducciones en la cuota, por inversiones,
investigación y desarrollo, creación de empleo, etc. puede condicionar que el
tipo efectivo sea mucho menor;
2.- la empresa no modifica la distribución de sus beneficios entre
dividendos y ahorro empresarial como consecuencia del doble gravamen
generado. Es posible que la sociedad elija un reparto distinto entre ambas
alternativas como consecuencia de la doble imposición;
3.- el impuesto de sociedades es efectivamente soportado por la empresa
sin que se haya producido ningún tipo de traslación hacia otros agentes
económicos. Si esta traslación existe no podríamos hablar de doble
imposición, pues el IS no ha recaído sobre los socios.
Para resolver el problema, los diferentes sistemas fiscales han aportado
un amplio catálogo de soluciones, que podemos agrupar en dos
modalidades, las que responden a la llamada integración total y las que se
engloban en la modalidad denominada integración parcial.
En la integración total el problema se resuelve suprimiendo el impuesto
de sociedades y presumiendo que la cifra total de beneficios ha sido
percibida por los propietarios de la sociedad. Estos integran estas cantidades
en la base imponible del impuesto sobre la renta y aplican la tarifa
correspondiente. En la parcial se mantienen los dos impuestos, pero se
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
establecen normas específicas para resolver, o aminorar, el problema de la
doble imposición de los dividendos. Estas normas pueden introducirse
tanto en el impuesto de sociedades como en el propio impuesto sobre la
renta.
● Si se opta por resolverlo en el impuesto de sociedades, se puede elegir
entre diversas posibilidades. Una de ellas consiste en considerar a los
dividendos como un gasto deducible para calcular la base imponible del
impuesto; otra en establecer dos tipos impositivos diferentes en el impuesto,
uno muy alto para el beneficio no distribuido y otro, muy bajo, para los
dividendos. En uno u otro caso, el resultado es que los dividendos no sufren
ningún gravamen en el impuesto de sociedades, con lo es imposible que se
produzca doble imposición. La principal desventaja de esta fórmula es que
favorece que la empresa dedique a dividendos la totalidad de los
beneficios. Este incentivo puede ser peligroso, en la medida en que la
empresa tenga que recurrir a la financiación externa y se vea abocada a un
gran riesgo financiero.
● Si se elige resolverlo en el impuesto sobre la renta se dispone también
de distintas modalidades, entre ellas permitir una deducción en la cuota por
los dividendos percibidos, el sistema denominado «avoir fiscal» que consiste
en multiplicar el dividendo percibido por el socio por un coeficiente y luego
aplicar una deducción por el dividendo percibido (sistema que resolvía
plenamente el problema) o dejar exentos a los dividendos en el IRPF, al menos
hasta una cierta cuantía, que era la solución vigente en España hasta la
última reforma, lo que significa que esta renta no estaría siendo gravada por
la tarifa del impuesto sobre la renta del ahorro sino al tipo impositivo de
sociedades. La reforma prevista elimina tal deducción, de tal modo que
volvemos a la situación de doble gravamen de los dividendos sin ningún tipo
de ajuste.
8.6.- LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RIQUEZA
8.6.1.- IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO (IPN)
Se trata de un impuesto que recae sobre la riqueza neta, descontando del
valor del activo las deudas del sujeto pasivo, tiene en cuenta las
circunstancias personales del contribuyente y se recauda periódicamente. Es
equivalente a un recargo sobre las rentas de capital
tp = tw / r
tw = tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto
67
 tp = tipo impositivo del impuesto sobre la renta de las personas físicas
r = tipo de interés o rendimiento del patrimonio en el mercado
Si el patrimonio se dedica a activos poco rentables, será mayor el recargo
sufrido por el contribuyente en sus rentas de capital.
Las justificaciones para el establecimiento del IPN pueden resumirse en:
a) Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago, pues
dos personas con idéntica renta, una de las cuales tenga un gran patrimonio
y otra que no disponga de él, tienen capacidad económica distinta. La
capacidad económica adicional que representa la posesión de riqueza merece
la existencia de un tributo propio, y esa finalidad es cubierta por el IPN.
La existencia de un recargo sobre las rentas de capital es un modo de
discriminar en favor de las rentas salariales. El empleo del IPN es un
procedimiento más adecuado que establecer la discriminación en el propio
IRPF. Si el trato favorable a las rentas de trabajo se establece en la
imposición personal sobre la renta, se generan incentivos para que los
ingresos del contribuyente se presenten como rentas salariales aunque no lo
sean, mientras que tal incentivo no se da si la discriminación se realiza a
través del IPN. Cuando el establecimiento del IPN se debe a razones de
equidad, el diseño del impuesto exigiría que los distintos elementos
patrimoniales se valorasen a precio de mercado y que tales valores se
modifiquen de acuerdo con los cambios en el mismo.
b) Otra justificación del impuesto sobre el patrimonio neto se basa en
razones de eficiencia económica. Podemos señalar dos aspectos que
mantienen una clara conexión con lo anterior:
— El recargo sobre las rentas de capital, al que es equivalente el IPN, es
mayor cuanto menor sea el rendimiento del patrimonio. Así el impuesto
sobre la riqueza neta obliga al contribuyente a dedicar sus activos a las
finalidades más productivas, mientras que este incentivo está ausente en el
IRPF, pues los altos tipos marginales de este último tributo pueden disuadir
al ahorrador que puede preferir mantenerlo en activos líquidos y no percibir
ingreso alguno por su riqueza.
— La equivalencia entre IPN y recargo sobre las rentas de capital permite,
rebajar la tributación en el IRPF y compensarla con el tributo sobre la
riqueza. Sus efectos económicos no son idénticos. Ello se debe a que los
altos tipos marginales del IRPF no sólo pueden generar un efecto indeseable
sobre el ahorro, sino que además pueden afectar a la decisión de ofrecer
horas de trabajo, mientras que en el IPN se puede dar un efecto disuasorio
Hacienda Pública 2017-18
sobre el ahorro, pero no influye, en la misma medida, sobre la oferta de
trabajo.
c) Otra justificación se refiere a su virtualidad como elemento de control
de otros impuestos del sistema tributario.
— Es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre
la renta pues si se ocultan rentas, no es fácil explicar cómo se generan
grandes patrimonios.
— Colabora en la correcta valoración de las ganancias o las pérdidas de
capital, que si se producen afectan al valor del patrimonio neto declarado.
— Este impuesto se presenta como una pieza decisiva en la aplicación del
Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
Ahora bien si su principal objetivo es el de control, las valoraciones
deberían ser estables y ello contradice la 1ª justificación.
d) Tiene una escasa potencia tributaria. En nuestro país el IPN nació con
un carácter tributario temporal, de ahí el nombre de Impuesto Extraordinario
sobre el Patrimonio. Sin embargo, se convirtió en una figura más de nuestro
sistema tributario hasta 2008. Ahora bien, el IPN no ha desaparecido, pero
no exige (desde 2008) mediante una bonificación del 100% en la cuota y
eliminando la obligación de declararlo.
8.6.2.- EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES
Este tributo recae sobre la transmisión gratuita de la riqueza individual.
Hay dos modalidades de este impuesto: el que recae sobre el caudal relicto
(masa hereditaria) y el que grava cada sucesión o donación separadamente.
Aunque las posibilidades de tributación en la transmisión gratuita incluyen
otras posibilidades, vemos dos posibilidades: 1º) el impuesto puede exigirse
desde el punto de vista del causante, y en tal caso nos encontramos en
presencia de un Impuesto sobre el Caudal Relicto (ICR). 2º) Podemos pensar
en el causahabiente, al que por motivos obvios se asimila el donatario, y en
este supuesto estamos ante un tributo como nuestro Impuesto de
Sucesiones y Donaciones (ISD). (P. Examen)
1.- En lo que se refiere al ppio. de simplicidad, el ICR presenta una
mayor facilidad de admón. al recaudarse sobre el patrimonio de un único
contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto por cada uno de los
beneficiados en la sucesión hereditaria, como sucedería en el ISD. También
resulta más sencillo para los herederos realizar una única declaración que
obligar a cada uno de ellos a pagar el impuesto correspondiente.
Juan Bueno. 68
 2.- En cuanto al ppio. de suficiencia, siempre que estemos considerando
tributos de carácter progresivo, el ICR tiene una mayor capacidad recau-
datoria que el ISO, pues la base del 1º será mayor que las correspondientes
a los diferentes tributos recaudados por el 2º. Naturalmente si estamos
suponiendo que ambos impuestos son proporcionales, entonces son
equivalentes.
3.- Respecta al principio de equidad, la cuestión es mucho más compleja,
aunque trataremos de exponer lo más sencillamente posible los principales
argumentos expresados en esta materia. A) se ha defendido que el ICR
cumple apropiadamente con el criterio del beneficio, en la medida en que
supone un pago a cambio de la protección a las propiedades, dispensada por
el SP. Si el contribuyente ya ha satisfecho un gravamen por el hecho de
poseer un patrimonio no parece necesario que satisfaga otro a la hora de
transmitirlo a sus herederos. B) El ISO tiene una mayor coherencia con la
idea de capacidad de pago que subyace a la imposición personal. La
definición extensiva de renta exigiría que las herencias y las donaciones se
incluyeran en la base imponible del beneficiario. Sin embargo históricamente
se ha tenido en cuenta, a efectos de tributar por estos ingresos, la relación
de parentesco entre el donante y el donatario (causante y el causahabiente), lo
que avala la existencia de un tributo específico para estos casos. En el caso
del ICR no podríamos considerar que este impuesto esté sustituyendo el
gravamen de este componente de la definición de renta extensiva, y que, por
tanto, responda a la equidad horizontal entendida desde el criterio de la
capacidad de pago.
4.- En lo que atañe al ppio. de neutralidad, ambos impuestos son
equivalentes en cuanto a un posible efecto disuasor sobre el ahorro, si
entendemos que éste se ha generado con la finalidad de transmitir un
patrimonio a los herederos. Esta reducción del ahorro será menor en el ISD,
porque la cuota tributaria será menor en este caso.
El gravamen sobre la transmisión gratuita de la riqueza se ha presentado
en diversos autores como un mecanismo para evitar perpetuación de las
diferencias en la distribución de la renta y patrimonios. Desde esa
perspectiva, tanto uno como otro gravamen cumple adecuadamente esa
función, pero hemos de considerar que el ISD es más flexible porque puede
graduar el gravamen no solo con el importe del patrimonio transmitido, lo
que hace igualmente el ICR, sino además con la riqueza previa de que
disponía el beneficiario. La asimilación de los casos de donaciones a las
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
herencias permite evitar una vía de fraude que sí estaría presente en el ICR,
salvo que se crease un impuesto complementario sobre las donaciones.
El ICR es superior al ISD en cuanto a los ppios. de simplicidad y
suficiencia, pero inferior a la equidad y neutralidad. Esta apreciación explica
que se haya impuesto finalmente la 2ª modalidad en este tributo, pues dado
que los impuestos sucesorios se recaudan sólo de forma eventual, las
ventajas del ICR en cuanto a la recaudación obtenida o la simplicidad en su
admón. no tienen un excesivo peso.
8.7.- EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN DIRECTA
8.7.1.- UNA CUESTIÓN PREVIA: EL PROBLEMA DEL FRAUDE
Cuando se afirma que la imposición personal sobre la renta genera
efectos negativos sobre las decisiones económicas de los contribuyentes,
estamos suponiendo, implícitamente, que éstos satisfacen realmente el
impuesto. En nuestro país, la imposición sobre la renta sufre un importante
fraude, de ahí que se pueda ser bastante escéptico sobre la relevancia de
estos efectos económicos.
El propio fraude puede analizarse como fruto de una decisión económica
del contribuyente, que compara las ventajas de su incumplimiento tributario
con los perjuicios de tal actuación. En un modelo muy simplificado, estas
ventajas e inconvenientes son:
• ventajas de defraudar:
Y · tmg
Y= renta defraudada
tmg= tipo marginal del impuesto sobre la renta.
• inconvenientes de defraudar:
 (Y) · S (Y)
S= sanción por el fraude cometido
 = probabilidad de ser sancionado;
Tanto una como otra variable dependen, positivamente de la cantidad defraudada.
El contribuyente defraudará siempre que el beneficio esperado sea mayor
que el coste en el que puede incurrir. Tal planteamiento señala tres posibles
vías para la acción del SP:
1.- elevar las sanciones fiscales por fraude;
2.- aumentar la probabilidad de detección del contribuyente;
3.- reducir los tipos marginales del impuesto. (P. Examen)
69
 8.7.2.- EFECTOS SOBRE LA OFERTA DE TRABAJO
Dos modelos teóricos se han ocupado de este problema 1º) los que
consideran que el trabajador puede decidir libremente el nº de horas que
ofrece; y 2º) los que parten del supuesto de que la decisión es dicotómica,
trabajar o no, pero que no se puede alterar la jornada laboral prefijada.
1.- Libre elección de horas
Nos encontramos con dos efectos contrapuestos. a) la rebaja en la
compensación percibida por el trabajador induce a que este reduzca el nº de
horas ofrecidas, para incrementar su tiempo de ocio (efecto sustitución). b) al
reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un
esfuerzo suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida (efecto
renta). No sabemos cuál de los dos efectos es el dominante, pero podemos
aventurar que en los niveles de renta superiores el 1º sea el decisivo,
mientras que en estratos de renta inferiores se dé la situación inversa.
2.- Modelos dicotómicos
Los casos en que la decisión del contribuyente es entre incorporarse o no
al proceso productivo se han estudiado fundamentalmente para la
participación de los segundos perceptores de renta en el mercado de trabajo.
Así, podemos representar las dos opciones para la unidad familiar:
Opción 1: un solo perceptor de rentas que obtendría: YA – T (YA)
Opción 2: dos obtendrían: YA + YB – T (RA + RB) – C
Y= nivel de ingresos,
T(...)= impuestos que se satisfacen,
C= coste que debe asumir la familia en términos de cuidado de los hijos o realización
de labores domésticas.
De acuerdo con este esquema, el impuesto sobre la renta puede influir en
esta decisión a partir de dos elementos distintos. El 1º se refiere a la
solución que se aplique al problema de la unidad contribuyente y la cuantía
que suponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos miembros de la
unidad familiar. El 2º atañe a la posibilidad o no de deducir los costes, e, de
la renta percibida por el sujeto.
8.7.3.- EFECTOS SOBRE EL NIVEL DE AHORRO
El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre el
ahorro pues:
Hacienda Pública 2017-18
a) El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reducción
puede abordarse renunciando a consumo o al ahorro, pero si partimos de la
teoría de la renta relativa, es más fácil que el perdedor sea éste último, pues
a los agentes económicos les resulta muy difícil rebajar su calidad de vida
(efecto trinquete).
El que el IRPF sea progresivo acentúa este problema, pues reduce
proporcionalmente más la capacidad económica de quienes tienen mayores
posibilidades de ahorrar, si entendemos que la propensión marginal al
consumo es decreciente al incrementarse el nivel de renta.
Como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja la compensación
que recibe el ahorrador por sacrificar su consumo, y, en esa medida, reduce
los incentivos para ahorrar. El hecho de que las rentas de capital estén
sometidas a un tipo proporcional hace menos plausible este efecto.
Aquí se produce un efecto renta y un efecto sustitución. Para una visión
simplificada de este problema, debemos de la base de que el ahorro se
puede entender como un modo de ajustar la corriente de ingresos percibida
por el contribuyente a sus planes de consumo. Así, si reducimos la vida de
ciudadano a dos períodos, el presente y el futuro, puede suceder que si el
consumidor prevé tener más ingresos hoy que mañana, decida ahorrar una
parte de su renta para que en el futuro se pueda mantener su nivel de
consumo. El impuesto reduce la capacidad de ahorrar y el rendimiento de
ese ahorro, y el consumidor rebajaría en consecuencia la cantidad ahorrada.
Pero, si pretende alcanzar un nivel de consumo predeterminado en el futuro,
tendrá que ahorrar más no sólo para recuperar los rendimientos perdidos por
culpa del impuesto sino también porque su renta futura se verá disminuida
como consecuencia del IRPF.
Las normas reguladoras del impuesto sobre la renta, en relación con otras
figuras tributarias, favorecen determinadas formas de ahorro, entre las que
deben resaltarse la adquisición de la propia vivienda o la participación en
fondos de pensiones, en detrimento de otras como puede ser la adquisición
de acciones, dado el superior gravamen que sufren los dividendos. Los
impuestos sobre la riqueza generan incentivos a favor de mantener el ahorro
activos menos controlables fiscalmente.
b) El IS afecta al ahorro que llevan a cabo las empresas para crear
reservas. El argumento gira en torno al hecho de que con los beneficios, la
sociedad puede proceder al reparto de dividendos o mantenerlos en la
empresa, lo que constituye el ahorro empresarial, que puede generar una
Juan Bueno. 70
plusvalía. Si el esistema tributario trata de forma diferente a los dividendos y
a las plusvalías, porque se sometan a tarifas distintas o en un caso se haya
resuelto la doble imposición y en el otro no, encontraremos que habrá
accionistas que prefieran las empresas que dedican sus beneficios al pago de
dividendos y otros que comprarán activos de sociedades que dedican sus
beneficios al ahorro empresarial (efecto clientela).
c) La imposición patrimonial también actúa disuadiendo el nivel de
ahorro. En 1er término porque el IPN no hace sino gravar el ahorro
acumulado por el contribuyente; y en 2º porque la imposición sobre las
herencias puede reducir el importe del legado que cada persona desea dejar
a sus herederos. Un impuesto sobre las herencias reduce el valor del legado
que se deja, y por tanto el ahorro realizado por cada familia.
8.7.4.- EFECTOS SOBRE LA INVERSIÓN
El impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades recaen sobre los
beneficios de las empresas individuales y las de carácter societario. A la hora
de definir los beneficios considera como gasto deducible tanto el salario
pagado por el uso de factor humano como el coste de uso del capital. El
impuesto sería neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste
económico sufrido por el empresario al contratar recursos productivos.
Ocurre, sin embargo que en el caso del coste del capital, el valor económico
difiere del valor deducible a efectos fiscales, pues tenemos
Coste económico: Precio de la máquina · ( d + r – p* )
d= tasa de depreciación,
r= tipo de interés nominal
p*= tasa de inflación.
Coste fiscalmente deducible: Precio de la máquina · ( d + r)
puede observarse que el coste fiscalmente deducible es superior al real o
económico, lo que supone una forma de subvención indirecta, salvo que nos
encontremos con un caso de estabilidad de precios.
En nuestra legislación se establecen una serie de deducciones para las
empresas que lleven a cabo procesos de ampliación de sus instalaciones o
que realicen gastos para la promoción de sus productos. En la medida en
que estos incentivos sean eficaces, podremos afirmar que se favorece, por
esta vía, la inversión empresarial.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
TEMA 9.- LA IMPOSICIÓN INDIRECTA
9.1.- INTRODUCCIÓN
Justificaciones que se han ofrecido para incorporar al sistema tributario
este conjunto de ingresos, así como las posibles formas que pueden adoptar.
Se analizan las distintas posibilidades que se ofrecen para introducir un
impuesto gral. sobre las ventas y qué grado de cumplimiento de los distintos
ppios. tributarios presentan. Describimos las principales características del
IVA como figura central de la imposición indirecta y analizamos el papel que
cumplen y los rasgos principales de los IE.
9.2.- JUSTIFICACIÓN Y MODELOS DE IMPOSICIÓN INDIRECTA
La imposición indirecta tiene una larga tradición histórica, se refiere al
establecimiento de la alcabala por parte de Alfonso XI en las Cortes de
Alcalá de 1349. Este conjunto de figuras tributarias recaen sobre el consumo
de los contribuyentes, sin tener en cuenta la situación personal de los
mismos. Podemos considerarlos como impuestos generales de carácter real.
Importancia en el conjunto de los ingresos ordinarios del SP:
1ª. Su potencia recaudatoria es grande, el tributo se confunde con el
precio de venta. Esta característica conduce a una menor resistencia por
parte de los contribuyentes.
2ª Los impuestos indirectos actúan como un elemento compensador de
los efectos negativos de otros tributos en el nivel de ahorro de la
sociedad. La imposición directa, sobre la renta o el patrimonio, pueden tener
un efecto de reducción en el ahorro. Si el consumo gravado por la imposición
indirecta, entonces estamos generando incentivos al ahorro, que escaparía
de tributación. Aunque si el ciudadano tiene un nivel de renta muy bajo, con
un volumen de ahorro reducido, resultará que el aumento de precios
causado por la imposición indirecta, elevará su gasto de consumo, con lo que
su capacidad de ahorro resultará aún menor. Por el contrario, el efecto
positivo sobre la tasa de ahorro será más defendible en los niveles de renta
más altos.
3ª El efecto inflacionista de la imposición indirecta, su establecimiento, o
los cambios en los tipos impositivos, conducen a un incremento en los
precios. La permanencia de este efecto resulta discutible, si se entiende que
la inflación es un fenómeno monetario, por lo que no resulta difícil encontrar
71
opiniones que defienden que el posible efecto inflacionista de los a) El efecto piramidación → (monofásico y plurifásico)
incrementos en la imposición indirecta no se mantendrá a largo plazo. El efecto piramidación se puede producir en todo tipo de impuestos
4ª Se ha acusado a la imposición indirecta de regresiva, porque la indirectos, cuando los empresarios fijan sus precios usando márgenes
proporción de gasto dedicado a consumo en las economías de menor nivel comerciales, es decir, cuando añaden al coste de las materias primas, un
de renta es mayor que en los estratos más altos. Esta idea explicaría la porcentaje para cubrir los gastos de transformación y sus beneficios.
existencia de impuestos indirectos distintos, o la coexistencia de tipos Fijación de precios mediante margen en ausencia de impuesto
impositivos diferenciados, con niveles bajos para los productos de 1ª Fabricante Mayorista Minoristas
necesidad e incrementados para los bienes de lujo.
M. primas 10.000 → 30.000 → 60.000
Tipos de impuesto que pueden establecerse, podemos distinguir dos tipos Margen (200%) 20.000 ↑ (100%) 30.000 ↑ (300%) 180.000
de criterios: Precio de venta 30.000 → 60.000 → 240.000
1.- En cuanto al tipo de consumo objeto de gravamen, podemos distinguir En el ej., el fabricante ha comprado materias primas por un importe de
entre impuestos generales sobre el consumo, como el actual IVA o el 10.000, le ha añadido un margen del 200% (20.000) y vende en 30.000. Es lo
antiguo Impuesto sobre el Tráfico de Empresas (ITE); o impuestos pagada por el mayorista, que añade, a su vez, un margen del 100%, con lo
que recaen sobre determinados consumos específicos, como los que el precio de venta será de 60.000. Si el minorista paga esa cifra y suma
denominados IE (IE) que incluyen las bebidas alcohólicas, las labores de un margen del 300%, el precio de venta será de 240.000.
tabaco, los hidrocarburos y la venta de determinados medios de transporte.
Si ahora el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del 10%,
2.- En cuanto al nº de fases del proceso de producción en los que recae el el cuadro cambiaría del modo siguiente:
impuesto, puede distinguirse entre impuestos monofásicos, que recaen
Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre fabricantes
sobre una única fase del proceso productivo, y que se clasifican entre
impuesto sobre fabricantes, impuesto sobre mayoristas e impuesto sobre Fabricante Mayorista Minoristas
minoristas; y los impuestos plurifásicos que recaen sobre más de una M. primas 10.000 → 33.000 → 66.000
fase del proceso productivo, que podemos clasificarlos entre impuesto sobre Margen (200%) 20.000 (100%) 33.000 ↑ (300%) 198.000
las ventas (como el ITE), y el IVA, que sustituyó al anterior. Precio antes impuesto 30.000 ↑ 66.000 → 264.000
Impuesto 3.000
Precio de venta 33.000 →
9.3.- LA ELECCIÓN ENTRE IMPUESTOS INDIRECTOS GENERALES
Se omite cualquier referencia al ppio. de equidad Si el precio de venta al cliente ha aumentado desde 240.000 hasta
264.000, (24.000 €), y el SP sólo ha recaudado 30.000 € es pertinente
9.3.1.- EL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD preguntarse dónde se encuentra la explicación para esta diferencia. Tal
El cumplimiento del ppio. de neutralidad en lo que se refiere a la elección explicación puede verse si comparamos las cifras de beneficios de los
entre las diversas posibilidades que ofrece la imposición gral. sobre el mayoristas y los minoristas. Los primeros han pasado de ganar 30.000 € a
consumo tiene un matiz distinto al empleado en otras ocasiones. Es deseable 33.000, mientras que los segundos, que percibían 180.000 €, pasan a cobrar
que el precio finalmente cargado al consumidor no sea superior a la 198.000. Este incremento en las ganancias de los empresarios se genera
recaudación prevista por el SP y que se elimine, así cualquier incentivo para porque el margen se aplica a una cifra que viene incrementada por el
que las empresas empleen formas de integración vertical. Dependiendo del impuesto pagado por los fabricantes, de ahí que se denominen rentas
diseño que se haga de la imposición indirecta, es posible que tal cosa ocurra, fiscales. → diferencia en el margen
debido a dos efectos diversos, conocidos como efecto piramidación y En el caso de que el impuesto recaiga sobre los mayoristas, suponiendo
efecto cascada. que se trata de un tipo impositivo del 5%, tendríamos la siguiente situación:

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 72

 Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre mayoristas Si el Gº establece un impuesto del 10% sobre las ventas, puede prever
Fabricante Mayorista Minoristas una recaudación total de:
• 5.000 € sobre fabricantes → 50.000 x 10%
M. primas 10.000 → 30.000 → 63.000 • 13.000 € sobre los mayoristas → 130.000 x 10%
Margen (200%) 20.000 ↑ (100%) 30.000 (300%) 189.000 • 32.000 € sobre los minoristas → 320.000 x 10%
Precio de venta 30.000 → 60.000 ↑ 252.000
Impuesto (5%) 3.000 Sin embargo, el proceso productivo daría un resultado distinto
Precio venta 63.000 → Fijación de precios sin margen comercial y efecto cascada
Podemos comprobar cómo, en este caso, el impuesto de 3.000 € se acaba Fabricante Mayorista Minoristas
traduciendo en un aumento de precio para el consumidor de 12.000. M. primas 10.000 → 55.000 → 148.500
Igualmente se observa que sólo se producen rentas fiscales para el *Costes 40.000 80.000 190.000
minorista, que gana 9.000 € adicionales. Precio antes T 50.000 ↑ 135.000 ↑ 338.500
Impuesto (10%) 5.000 13.500 33.850
Obviamente, si el impuesto recae sobre los minoristas (con un tipo impositivo Precio de venta 55.000 → 148.500 → 372.350
del 1,25%) no se produce efecto piramidación y el aumento de precios para el
*Costes= Sueldos+intereses+rentas+alquileres+beneficios
consumidor coincide con el impuesto:
observamos que el SP recauda 500 € más en los mayoristas (de 13.000 a
Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre minoristas
13.500) y 1.850 € más en los minoristas (de 32.000 a 33.850).
Fabricante Mayorista Minoristas
En este caso, no se han producido rentas fiscales. La causa del efecto
M. primas 10.000 → 30.000 → 60.000 cascada es la aplicación del impuesto a cifras que vienen incrementadas por
Margen (200%) 20.000 ↑ (100%) 30.000 ↑ (300%) 180.000 un tributo pagado en una fase anterior del proceso productivo. Cuanto más
Precio de venta 30.000 → 60.000 → 240.000
Impuesto 3.000
largo sea el proceso productivo, o más empresas intervengan en él, mayor
Precio venta 243.000 será la cuantía del efecto cascada. Es fácil comprender que si todo este
proceso se realiza dentro de una misma empresa no puede darse el efecto
En los impuestos monofásicos, cuanto más lejos del consumidor final se cascada, de ahí que se haya defendido que este tipo de impuestos indirectos
sitúe el impuesto, mayor será el efecto piramidación para una recaudación favorece la concentración de empresas. Cuanto mayor sea el nº de fases,
dada. más pronunciado es el efecto cascada de un impuesto plurifásico sobre las
b) El efecto cascada → (plurifásico) ventas.
El efecto cascada sólo puede producirse en los impuestos plurifásicos y en El cálculo se complica si se producen simultáneamente los efectos
su génesis no juega ningún papel el modo en que los empresarios marquen cascada y piramidación. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifásico
sus precios. Se manifiesta en que el SP recauda una cifra mayor de la sobre las ventas y además las empresas fijan los precios usando el sistema
prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre de margen comercial.
ningún empresario. Efecto piramidación y cascada de un impuesto general sobre ventas
Fijación de precios sin margen comercial
Fabricante Mayorista Minoristas
Fabricante Mayorista Minoristas
M. primas 10.000 → 33.000 → 72.600
M. primas 10.000 → 50.000 → 130.000 Margen (200%) 20.000 (100%) 33.000 (300%) 217.800
*Costes 40.000 ↑ 80.000 ↑ 190.000 Precio antes impuesto 30.000 ↑ 66.000 ↑ 290.400
Precio venta 50.000 → 130.000 → 320.000 Impuesto (10 %) 3.000 6.600 29.040
*Costes= Sueldos+intereses+rentas+alquileres+beneficios Precio de venta 33.000 → 72.600 → 319.440

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 73

 En ausencia de impuestos, el fabricante hubiera vendido por 30.000 al y la diferencia entre Ventas y Compras a otras empresas no es sino el
mayorista, éste habría aplicado un margen del 100% y hubiera Valor Añadido por el empresario.
obtenido un precio de venta de 60.000. Por último, el mayorista, comprando 2ª Este impuesto es más neutral en el caso de la exportación del
en 60.000, aplicaría un margen del 300%, 180.000, con lo que el precio de producto, donde se aplica un IVA de tipo cero. En este caso, el IVA
venta hubiera sido de 240.000. Un impuesto gral. sobre las ventas del 10% repercutido será cero, y la admón. tributaria devolverá el IVA soportado. De
tendría que haber recaudado 3.000 a los fabricantes, 6.000 a los mayoristas este modo, el producto exportado, sale del país libre de impuestos y sólo
y 24.000 a los minoristas. Con ello, el precio de venta se habría elevado en pagará el impuesto indirecto del país de destino, lo que permite que ningún
33.000. Sin embargo, el precio final es de 319.400, lo que supone un producto compita en desigualdad de condiciones.
incremento de 79.400 (319.400 ‒ 240.000). El reparto de esta cifra sería la
Por tanto, en lo que se refiere al ppio. de neutralidad consideramos que
siguiente:
el orden de preferencia entre impuestos (de mayor a menor cumplimiento) sería:
• 33.000 en concepto de recaudación esperada por el SP.
• 3.000 en concepto de rentas fiscales de los mayoristas. Tipo de impuesto Efecto piramidación Efecto cascada
• 37.800 en concepto de rentas fiscales de los minoristas.
Monofásico
• 5.600 en concepto de efecto cascada.
Fabricantes + (alto) ‒
c) El IVA y los efectos piramidación y cascada
Mayoristas + (medio) ‒
Los efectos, piramidación y cascada tienen un elemento común: se
producen porque cada empresario considera al impuesto que le carga su Minoristas ‒ ‒
proveedor como un coste del proceso productivo; es decir, no diferencia Plurifásicos
entre el precio de compra y el impuesto.
Impuesto sobre ventas + (alto) +
Este elemento permite entender porqué el IVA es un impuesto que puede
IVA ‒ ‒
evitar ambos efectos. El sistema empleado en nuestro país, al que se
denomina cuota menos cuota, consiste en diferenciar entre el IVA pagado Podemos considerar que los impuestos mejores desde la
a los proveedores, o IVA soportado; y el cobrado a los clientes, o IVA perspectiva de la neutralidad son el impuesto sobre minoristas y el
repercutido. El empresario ingresa la diferencia entre ambas cantidades: IVA (P. Examen).
A ingresar= IVAR – IVAS 9.3.2.- EL PPIO. DE SUFICIENCIA
Si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no La discusión de las prioridades en materia de suficiencia económica no
podrá considerarlo un coste, pues se lo devuelve la admón., y si no es reviste tanta dificultad como en el caso del ppio. de neutralidad. La idea de
un coste, no podrá dar nunca lugar a efectos piramidación o cascada, salvo suficiencia está unida a la existencia de bases imponibles amplias que
que una fase esté exenta de aplicar el IVA, mientras que las otras no. además resulten ser flexibles. Los impuestos plurifásicos tienen ventajas
Destacamos dos consideraciones, que permiten valorar más justamente sobre los monofásicos, siendo la base mayor para el que recae sobre todas
este procedimiento: las ventas, incluyendo así los consumos intermedios, que el IVA, que al
1ª El sistema citado permite comprobar cómo de hecho cada empresario aplicarse sobre la suma de valores añadidos, está gravando, en definitiva, la
paga un porcentaje del Valor Añadido por su empresa: renta nacional. Entre los monofásicos, el impuesto de minoristas estaría
IVAR = t · Ventas recayendo sobre la variable macroeconómica de consumo, el impuesto sobre
IVAS = t · Compras mayoristas tendría una base inferior, y el menos aceptable sería el impuesto
sobre fabricantes.
IVAR - IVAS = t · Ventas – t · Compras = t · (Ventas – Compras)

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 74

 9.3.3.- EL PPIO. DE SIMPLICIDAD indirecto fundamental y nuestro país lo adaptó como exigencia para la
El ppio. de simplicidad está unido tanto a la ausencia de costes de incorporación a su sistema tributario.
cumplimiento para los contribuyentes como a la facilidad de administrar el
tributo por parte del Ministerio de Hacienda. Un impuesto que afecte a un nº 9.4.- EL IVA: SISTEMAS ALTERNATIVOS EN EL DISEÑO DEL IVA
muy elevado de pequeños empresarios supone costes mayores, tanto para el Este tributo recae sobre el valor añadido por cada empresa en el proceso
contribuyente como para la Admón. Los primeros porque pueden no disponer productivo. Existen dos procedimientos para calcularlo:
de los medios necesarios para llevar a cabo la gestión contable que exige la A) Por un lado podemos sumar las remuneraciones a los distintos factores
correcta aplicación del impuesto, la 2ª porque se enfrenta a la difícil tarea de de producción (sueldos y salarios, alquileres, intereses y beneficios) , tal y como se
asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de hace para obtener el concepto de Renta Nacional (RN), y en este caso,
una gran cantidad de contribuyentes. tenemos un cálculo del valor añadido por el método de la adición. Por otro, el
Por ello, no puede ser extraño que desde la perspectiva de la simplicidad cálculo de esta magnitud puede obtenerse restando de la producción de la
el impuesto sobre fabricantes sea el más adecuado. Recae sobre un nº empresa (se haya vendido o no) y restando las compras a otras empresas; este
relativamente pequeño de empresas, con una dimensión superior a la media es el procedimiento que se emplea para calcular el Producto Nacional (PN) y
y que podrían gestionar razonablemente bien el impuesto. Ahora bien, sus se conoce como método de la sustracción.
deficiencias en cuanto a la neutralidad y a la suficiencia lo hacen descartable. B) Un 2º elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de obtención
En cambio, el impuesto sobre minoristas es el menos cumplidor del ppio. de del valor añadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo y de las
simplicidad, mientras que el de mayoristas se situaría en una posición existencias. Nos encontramos con 3 posibilidades:
intermedia. En cuanto a los impuestos plurifásicos, comparten la dificultad 1ª No permitir ningún tipo de deducción ni por la depreciación de la
comentada para el de minoristas, pues su actividad también está sometida a maquinaria ni por las existencias acumuladas por el empresario. En este
este tipo de tributos, pero la existencia de otros contribuyentes en el sistema caso, estamos ante un cálculo del Valor Añadido Bruto (VAB) o Valor
permite la aplicación de sistemas especiales, aunque entonces se pierden Añadido tipo Producto.
algunas de las ventajas del IVA en cuanto a la neutralidad. 2ª Permitir una deducción por el desgaste del equipo capital, o
depreciación, en cuyo caso, estamos calculando el Valor Añadido Neto (VAN)
Resumiendo (P. Examen):
o Valor Añadido tipo Renta.
Neutralidad Suficiencia Simplicidad 3ª- Autorizar la deducción de todas las compras de la maquinaria y del
Monofásico aumento en las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe
Fabricantes 4º 5º 1º de la depreciación. Si se opta por esta fórmula, se está utilizando un
concepto de Valor Añadido tipo Consumo.
Mayoristas 3º 4º 2º
Combinando ambos elementos, tenemos:
Minoristas 1º 3º 5º
Método de adición Método de sustracción
Plurifásicos
VAB tipo producto VAB= sueldos + alquileres VAB= ventas + aumento de
Impuesto sobre ventas 5º 1º 4º + rentas + intereses + existencias ‒ compras a
beneficios+ depreciación empresas (salvo equipos)
IVA 2º 2º 3º
VAN tipo renta VAB ‒ depreciación VAB ‒ depreciación
Puede observarse que el IVA no es el 1º en cuanto a ninguno de los tres VAB tipo consumo VAB ‒ compras de equipos VA= ventas ‒ compras a
ppios., pero en conjunto aparece como el que los cumple, como término ‒ aumento de existencias empresas (incluyendo
medio, mejor. Por ello, la Unión Europea lo ha conformado como el impuesto compras de equipos)

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 75

 El modelo utilizado en España es el último, el procedimiento de aplicación
del tributo responde al denominado sistema cuota menos cuota. El
empresario considerará como IVA repercutido un porcentaje de sus ventas,
pero no del incremento en las existencias, y descontará como IVA soportado
no sólo el que le carguen sus suministradores de materias primas o de
servicios, sino además el pagado al adquirir nuevos equipos.
9.5.- LOS IMPUESTOS ESPECIALES
Incluimos las 4 figuras tributarias que se encuentran reguladas en la Ley
de IE (LIE) y que podemos identificar del modo siguiente:
1.- Como un impuesto monofásico sobre los fabricantes en los
casos siguientes:
a) Los impuestos sobre bebidas alcohólicas:
• impuesto sobre la cerveza,
• impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas,
• impuesto sobre productos intermedios,
• impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas,
b) El impuesto sobre hidrocarburos.
c) El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos.
d) El impuesto sobre las labores del tabaco.
e) El impuesto sobre la electricidad.
2.- Como un impuesto monofásico en fase minorista en el caso
del impuesto especial sobre determinados medios de transporte.
Este tipo de tributos suponen un gravamen adicional al representado por
la imposición indirecta de carácter gral.
9.5.1.- JUSTIFICACIÓN
Podemos formular las siguientes reflexiones:
1.- Los IE pretenden gravar consumos que generan costes externos. Una
solución posible al problema de los efectos externos es someterlos a un
impuesto. En el caso automóvil o los hidrocarburos resulta indudable la
generación de daños al medio ambiente, e igualmente, aunque en menor
escala, el consumo de tabaco empeora la calidad del aire respirado. Los
mayores daños al medio pueden ser causados por otros productos o
procesos productivos que no están sometidos a estos impuestos, con lo que
la justificación pierde algo de su base.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
2.- Los IE pretenden evitar el consumo de determinados productos porque
la sociedad, corno conjunto, considera que causan un daño al usuario.
Estaríamos ante un caso de fallo del mercado porque éste no refleja
adecuadamente las preferencias de la sociedad, que optaría por evitar la
adquisición de este tipo de bienes. Nos encontraríamos ante un caso de bien
prohibido al que no se le aplica el rigor de las drogas ilegales. Esta
argumentación no es tampoco totalmente convincente, se podría justificar el
impuesto sobre las del tabaco o sobre las bebidas alcohólicas, pero desde
luego no parece muy adecuada para los impuestos sobre hidrocarburos o
sobre la adquisición de vehículos. Existen otros productos adictivos, con
posibilidades de causar daños a la salud y que, en cambio, no están
sometidos a impuesto especial alguno.
3.- Estos impuestos pueden utilizarse no tanto para evitar un consumo
indeseable sino para dirigir al consumidor hacia aquellas variedades del
producto que o son menos adictivas o causan un daño menos grave. Así
tendría sentido gravar menos a la cerveza que a los alcoholes de mayor
graduación, y realizar un procedimiento similar con el caso de las labores del
tabaco. Este argumento puede criticarse desde la defensa de la libertad del
individuo para elegir el producto que mejor satisface sus preferencias y sólo
podría justificarse una actitud del SP de información al consumidor, y no de
tratar de modificar sus pautas de comportamiento. A esta crítica se añade
otra que se basa en la relativa rigidez de la demanda de los productos
adictivos, que hace poco creíble un cambio en los productos adquiridos por el
consumidor corno consecuencia de un tratamiento tributario.
4.- Los IE se justifican por una aplicación del criterio del beneficio. En el
caso del alcohol o el tabaco, los daños a la salud que recibe el propio sujeto
no acaban recayendo sobre sus propios recursos, porque la sanidad es un
servicio prestado por el SP. El impuesto especial que se ha ido satisfaciendo
no es más que un pago realizado por el contribuyente para compensar al
sistema de salud el mayor gasto que produce su adicción. Del mismo modo,
en el caso de los impuestos especiales sobre hidrocarburos o sobre
automóviles, se trata de compensar al SP por la realización de obras de
infraestructuras que utilizan los usuarios de automóviles. Como es evidente
no todo el gasto de carreteras se financia con cargo a la imposición que
recae sobre los automóviles, ni todos los hidrocarburos gravados por el
impuesto especial están asociados al uso de vehículos a motor.
76
 5.- Los impuestos sobre hidrocarburos, labores del tabaco o alcoholes son
sucesores de las antiguas figuras de los monopolios fiscales, mientras que el
impuesto sobre la matriculación de determinados medios de transporte se
incorpora a nuestro ordenamiento cuando desaparece el tipo incrementado
del IVA y se considera que el SP perdería un importante volumen de
ingresos, mientras que en las expectativas del consumidor ya está
descontado el hecho de que la compra de estos medios de transporte está
sometido a un gravamen superior.
9.5.2.-ESTRUCTURA DE LOS IMPUESTOS ESPECIALES EN ESPAÑA
Aspectos más relevantes:
a. Los impuestos sobre las bebidas alcohólicas
Principales características: El hecho imponible está constituido por la
fabricación o importación de este tipo de productos. Se distinguen 4 figuras
tributarias: el impuesto sobre la cerveza, el del vino y bebidas fermentadas,
el de los productos intermedios y el impuesto sobre el alcohol y las bebidas
derivadas del mismo. Un elemento clave a la hora de determinar el importe
del impuesto es la graduación de la bebida.
b. El impuesto sobre los hidrocarburos
En el caso del impuesto sobre los derivados del petróleo las gasolinas, con
o sin plomo, el gasóleo, el fuelóleo, el queroseno, el gas licuado de petróleo
(GLP), el metano y otros gases del petróleo, los aceites medios y ligeros, así
como otros hidrocarburos. Los tipos impositivos son muy variados
dependiendo del producto y de su utilización. Las diferencias entre los tipos
impositivos aplicados a un producto cuando cambia la finalidad del mismo
explican que la ley incluya preceptos sancionadores para quienes incumplan
las limitaciones establecidas en cuanto al uso de cada tipo de carburante.
c. El impuesto sobre ventas minoristas de determinados
hidrocarburos
Esta figura tributaria nace con la Ley 24/2001, con la finalidad de
financiar la sanidad pública y las actuaciones medioambientales y recae sólo
sobre determinados hidrocarburos y con tipos impositivos muy diferentes
según la naturaleza del producto. Su limitada cuantía trata de aprovechar el
fenómeno de ilusión financiera.
d. El impuesto sobre las labores del tabaco
Cigarros, cigarrillos, picadura y demás tabacos para fumar. En cuanto a
los tipos impositivos se distingue entre los cigarros, con un tipo
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
impositivo de 15,8%, la picadura el 41,5%, y los cigarrillos con un
tipo impositivo del 52%. Además del tipo impositivo proporcional y
una cantidad fija por cada 1.000 cigarrillos (P. Examen).
e. El impuesto sobre la electricidad
Este impuesto grava el suministro de energía eléctrica, representa una
escasa cuantía para cada contribuyente individual pero ha generado
importantes ingresos para el SP.
f. El impuesto especial sobre determinados medios de transporte
Recae sobre la 1ª matriculación de automóviles destinados al consumo
privado, la 1ª matriculación de embarcaciones y buques de recreo, salvo las
destinadas exclusivamente al ejercicio de actividades de alquiler y de
aeronaves cuando se destinen a un uso privado. Es un impuesto transferido
a las CCAA, en el que, desde 2007, se tiene en cuenta la capacidad de
contaminar del medio.
9.6.- EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES
La pervivencia de este tributo está relacionada con su origen histórico, en
el que las transmisiones patrimoniales tenían que ser sometidos a actos de
registro para garantizar la seguridad del tráfico, con aspectos de ilusión
financiera, pues dada la escasa cuantía de los tipos impositivos el
contribuyente no percibe excesivamente el valor del impuesto y con su
capacidad recaudatoria, nada desdeñable, que obligaría al SP a un
incremento en otros tributos para compensar la recaudación perdida si se
renunciase a este ingreso. Otros argumentos teóricos apuntan a la posible
aplicación del criterio del beneficio, a cambio de la seguridad en el tráfico
económico garantizada por el SP debe satisfacerse este tipo de impuestos, y
sobre todo a su carácter de complementario de la imposición indirecta, para
gravar las ventas entre particulares que no se someten a los impuestos
generales como el IVA. Dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen
todas las transmisiones onerosas inter vivos, la constitución de DD reales,
préstamos, fianzas, arrendamientos, etc. El sujeto pasivo del tributo depende
del tipo de transmisión realizada, así en la compra de BB o DD, es el
adquirente; en la constitución de DD reales, aquel a cuyo favor se
constituye; en el arrendamiento, el arrendatario, etc. La base imponible
se determina por el valor real del bien transmitido, aunque la legislación
incluye una serie de normas para casos particulares como los usufructos
vitalicios, o los derechos de uso y habitación. En cuanto a la determinación
77
de la cuota, debe hacerse notar que en unos casos se aplica un tipo
impositivo a la base imponible, p. ej. el 6% para la transmisión de bienes
inmuebles, o el 4% para los bienes muebles pero en otros la cuota se
satisface con efectos timbrados, como en el caso de los arrendamientos o de
la transmisión de valores.
9.7.- EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA
El diseño del IVA como tipo consumo resulta el más favorable a la
inversión privada, pues permite deducir como IVA soportado el total pagado
al adquirir la maquinaria. Por el mismo motivo, el IVA tipo producto
claramente perjudica la compra de equipo capital, pues no permite deducir
nada en concepto de IVA soportado. En cuanto al IVA tipo renta, permite
deducir como IVA soportado la depreciación pero eso no representa el total
del coste de capital, pues no incluye los intereses que sí forman parte del
coste. Por el contrario, el IVA tipo consumo permite deducir una cifra
superior al coste en el que incurre el empresario, con lo que el IVA soportado
estaría actuando aquí como una auténtica subvención.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
GLOSARIO TEMA 9
• Impuestos generales: Impuestos indirectos sobre el consumo en gral.
• Impuestos sobre consumos específicos: Impuestos indirectos que
recaen sobre el consumo de algunos productos y que están justificados en
muchas ocasiones para disuadir determinados hábitos (consumo de tabaco,
alcohol) porque generan externalidades negativas o porque pretenden gravar
en mayor medida los bienes que tienen una demanda más rígida.
• Impuestos monofásicos: Aquellos impuestos indirectos que recaen sólo
sobre una de las fases del proceso productivo: fabricantes, mayoristas o
minoristas.
• Impuestos plurifásicos: Impuestos indirectos que recaen sobre varias
fases del proceso productivo y que pueden revestir la modalidad de impuesto
sobre las ventas o impuesto sobre el valor añadido.
• Efecto piramidación: Efecto que se produce en cualquier tipo de
impuesto indirecto (monofásico o plurifásico) cuando el empresario fija su precio
aplicando un margen a los costes de forma que se generan rentas fiscales ya
que las ganancias obtenidas por los empresarios incorporan las cantidades
pagadas en concepto de impuesto en las etapas anteriores del proceso
productivo.
• Efecto cascada: Efecto que se produce en los impuestos plurifásicos
como consecuencia de que el impuesto se aplica a cifras que ya vienen
incrementadas por el tributo pagado en una fase anterior del proceso
productivo, pero que es independiente de la forma en que los empresarios
fijen sus precios.
• IVA repercutido: Impuesto sobre el valor añadido que recae sobre el
valor de las ventas, al que se resta el IVA soportado en las compras con el
fin de determinar la cuota del impuesto.
• IVA soportado: Impuesto sobre el valor añadido que recae sobre las
compras y que se deduce del IVA repercutido con el fin de determinar la
cuota de IVA a ingresar.
• Rentas fiscales: Ganancias que obtiene el empresario como consecuencia
de aplicar un margen a los costes que incorporan el impuesto pagado en las
etapas anteriores del proceso productivo
• Recargo de equivalencia: Es un régimen obligatorio para los
comerciantes minoristas que sean personas físicas y que comercialicen
productos al por menor que funciona de modo que el comerciante minorista,
78
al comprar la mercancía, paga más IVA del normal, y cuando vende, lo hace
con IVA, pero sin necesidad de liquidar el IVA a Hacienda, siendo el
mayorista el que está obligado a efectuar el ingreso a Hacienda. De este
modo, los minoristas no tienen ni que llevar libros, ni que guardar facturas,
pues son los mayoristas los que asumen las obligaciones con Hacienda.
• Regla de la prorrata: Puede ser gral. o especial. En virtud de la misma
se permite diferenciar, a la hora de liquidar y pagar el IVA, entre operaciones
exentas y operaciones sujetas el pago del impuesto. La prorrata gral.
considera la misma proporción entre ventas exentas y totales que entre
compras dedicadas a operaciones gravadas y operaciones totales. La prorrata
especial supone que el contribuyente puede demostrar qué parte de las
compras se ha destinado a operaciones sujetas al IVA y qué parte se dedicó
a operaciones exentas.
• Sistema de cuota menos cuota: Mecanismo de gestión del IVA que
permite obtener la deuda tributaria en concepto de IVA descontando de la
cuota del IVA repercutido en las ventas y cobrado a los clientes, la cuota del
IVA soportado en las compras y pagado a los proveedores.
Hacienda Pública 2017-18
TEMA 10.- LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA
EUROPEA
10.1.- INTRODUCCIÓN
El SP es un único agente que realiza determinadas funciones en la
actividad económica para lo que debe proveerse de los recursos necesarios,
fundamentalmente a través de los impuestos. Sólo en algunas ocasiones nos
hemos referido a la presencia de diferentes niveles de gobierno, al señalar el
hecho que determinados impuestos han sido cedidos a las CCAA o que
tienen una naturaleza de gravamen local.
En la situación actual de nuestro país, hay que hacer referencia a la
coexistencia de diversas esferas de actividad del SP, o dicho en términos más
técnicos, no nos encontramos con una única Hacienda, sino que estamos en
presencia de una Hacienda con pluralidad de jurisdicciones, que podemos
concretar en la Hacienda Central, la de las CCAA, las Haciendas Locales y la
correspondiente a la UE.
10.2.- LA DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES
HP: ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas
con recursos escasos de uso alternativo. Se distingue entre problemas de
asignación, distribución, estabilidad y crecimiento y se definió, a la HP como
el estudio de las funciones realizadas por el SP en cuanto a la resolución de
estos cuatro problemas.
10.2.1.- LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS
El enfoque liberal restringe su campo de actuación a los bienes públicos
(BBPP) puros; y la perspectiva intervencionista amplía considerablemente esta
esfera de actuación, que cubre también los fallos del mercado.
1. Los bienes públicos puros
Los bienes públicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el
consumo y por la imposibilidad de aplicar el ppio. de exclusión. Ambos
elementos impiden cobrar un precio para quienes deseen su adquisición y
obliga a que su financiación se provea a través de los impuestos.
Papel de los distintos niveles de gobierno en la provisión de los BBPP:
1º. La no rivalidad en el consumo puede presentarse a escalas muy
distintas, en el caso de la defensa nacional, el ámbito de no rivalidad
coincide con el Eº o incluso con entes supraestatales, el de la seguridad
ciudadana, puede predicarse con respecto al Eº en su conjunto, las CCAA, o
Juan Bueno. 79
el ámbito local, dependiendo de la naturaleza de la actividad o los servicios
de limpieza en los que el marco más adecuado es indudablemente el local.
Un primer factor a la hora de asignar la provisión de BBPP es la esfera en la
que se produce la no rivalidad en el consumo.
2º. El coste de provisión del BP y, más específicamente la presencia de
economías de escala en su producción. Es el caso de la prevención de
incendios en un núcleo urbano, donde puede suceder que no resulte
eficiente, para localidades muy pequeñas, realizar las inversiones necesarias
para evitar esa contingencia mientras que los medios de extinción de
incendios pueden ser compartidos con otras localidades próximas. Es posible
que los diferentes Aytos. encuentren más rentable formar una
mancomunidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea
realizada por la Diputación Provincial o por la CA.
3º. El problema de revelación de preferencias hacia los BBPP puros por
parte de los integrantes de la comunidad. No resulta fácil
determinar cuál es la demanda de BBPP. La descentralización fiscal de los
BBPP ofrece una solución indirecta para este problema. Consideremos dos
jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una notable provisión de
BBPP, y su correspondiente alta presión fiscal, y otra en la que se ofrece una
menor cantidad de BBPP, y se paga una menor cifra de impuestos. Así, los
sujetos emigrarían hacia aquella comunidad en la que la combinación entre
impuestos y BBPP se ajustase más a sus preferencias. Este fenómeno de
revelación de preferencias mediante la emigración fue denominado por
TIEBOUT como votación con los pies.
4º. El conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es más fácil
cuanto mayor sea la cercanía entre los electores y el Gº que realiza las
funciones de admón. Si los gestores del SP tuvieran un conocimiento
absoluto de cuáles son los intereses de los ciudadanos, no habría ninguna
ventaja para que la provisión de BBPP se hiciera de forma descentralizada,
pues el Gº central podría hacer lo mismo que los entes territoriales, y
además aprovecharía las economías de escala y garantizaría una mayor
igualdad entre todas las regiones o localidades.
Se dan 2 tipos de costes: a) los costes de suministro de los BBPP, en los
que el elemento relevante es la posible presencia de economías de escala en
una 1ª etapa y de probable aparición de economías de congestión a partir de
un cierto tamaño de la jurisdicción; b) los costes de captar la información
relevante sobre las preferencias de los ciudadanos, que podemos entender
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
como creciente, al aumentar la dimensión del territorio. Estos dos costes se
pueden sumar en un concepto único.
Este planteamiento parece sugerir que cada BP debería atribuirse a una
jurisdicción distinta, con el resultado lógico de que el número de niveles de
Gº tendería a crecer, en ppio. de un modo ilimitado. Tal conclusión parece
muy poco razonable, pues cuanto mayor sea el nº de unidades de Gº
mayores serán los costes. Podríamos extender este tipo de análisis para
determinar no sólo la atribución de los BBPP a las diversas jurisdicciones,
sino también para calcular el nº óptimo de entes territoriales que deberían
crearse.
2. Distribución de funciones en el caso de los fallos del mercado
Pueden formularse las siguientes reflexiones:
En lo que se refiere a la política de defensa de la competencia, o
el control de los monopolios, esta función debe atribuirse tanto a la
UE, en cuanto a su formulación, como al Gº central, en lo que se
refiere a su aplicación concreta (P. Examen). Ello se debe a que si los
EEMM de la Unión pretenden conseguir un mercado único, entonces los
problemas causados por la limitación de la competencia debidos, p. ej., a la
fusión de dos empresas no sólo afectan al país del que sean originarias, sino
al conjunto de los EEMM. La legislación de defensa de la competencia ha sido
objeto de directivas comunitarias a las que se han tenido que ajustar las
normas nacionales. En cuanto a la aplicación de tales normas se puede
comprobar la intervención tanto de las autoridades comunitarias como la
acción de instituciones propias de cada país. A esta preferencia por el ámbito
europeo en la regulación de los monopolios se añade otra circunstancia
relevante, que también procede del deseo de alcanzar un mercado único.
Supongamos que no existieran este tipo de normas grales., sería posible,
entonces, que las empresas tendieran a localizarse en aquellos países en los
que las normas sobre el control de los monopolios fueran menos rígidas, y,
en virtud del ppio. de libre circulación de los BB y SS, vender sus productos
en todo el mercado. Este mismo tipo de reflexiones avala la competencia de
la UE en las circunstancias que hemos denominado como de información
asimétrica y que han dado lugar a las normas sobre marcas o nombres
comerciales.
Un 2º caso de fallo del mercado estaba representado por el control de los
efectos externos, es el caso de la contaminación atmosférica. En este
caso, también parece fácil justificar la presencia de dos niveles de
80
competencia diversos. En lo que concierne a las normas grales. sobre
contaminación resulta razonable defender la competencia de la UE en este
ámbito. Si los países adoptan niveles de exigencia distintos para la protección
del medio ambiente, las empresas contaminantes tendrán un indudable
incentivo para situarse en el país cuya política ambiental sea menos dura. La
contaminación generada en un país miembro puede acabar afectando a los
ciudadanos de otro país, de tal modo que todos los esfuerzos de una nación
para resolver el problema de la contaminación atmosférica pueden ser
inútiles al recibir las emisiones de otros países.
En lo que respecta a la vigilancia del cumplimiento de esas normas,
parece más lógico que se ejerza desde aquellos niveles de Gº que tienen un
acceso más fácil a la información correspondiente. Si una industria papelera
está realizando un vertido a un río, que excede los límites permitidos
por la legislación comunitaria y que además causa un daño a otro país,
posiblemente sea más sencillo que esta infracción la detecte el ayuntamiento
donde esté situada dicha empresa o, si los medios de vigilancia presentan
economías de escala, la CA correspondiente.
El último caso de fallo de mercado es el de los BB preferentes, referido a
los supuestos de la educación y sanidad. En este tipo de servicios es donde
podemos encontrar una más clara afinidad con respecto a la discusión que se
ha realizado sobre los BBPP puros. Aún en el caso de que lleguemos a la
conclusión de que las CCAA tengan ventajas claras en las competencias en
estas materias, deben tenerse en cuenta algunos aspectos relevantes:
1º. En los BB preferentes señalados, aparecen evidentes características
de carácter distributivo. Supongamos que una CA opta por una combinación
de elevada presión fiscal y buena provisión de BB preferentes, mientras que
otra elige una imposición más reducida pero con menor cantidad ofrecida de
este tipo de BB. Así, el proceso defendido por TIEBOUT podría llevar a que la
primera comunidad atrajera a los individuos de rentas más bajas mientras
que la segunda recibiera a los de altos ingresos, con lo que la política de la
primera acabaría siendo inviable.
2º. La libre circulación de factores de producción, y en concreto de la
mano de obra, entre los distintos EEMM de la UE. Para mantener tal libertad
resulta imprescindible que, en materia de educación, existan normas
comunes que permitan dar validez mutua a los títulos académicos
correspondientes.
3º. Si el país al que pertenecen las diferentes CCAA pretende asegurar el
ppio. de igualdad entre los ciudadanos, entonces también el Gº central debe
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
tener competencias en este tipo de materias, en caso contrario podríamos
observar la situación en la que una CA garantiza la educación gratuita y
obligatoria hasta los 16 años, mientras que otra rebaja tal nivel a los 14. El
Gº central puede conseguir la nivelación en la provisión de determinados
bienes preferentes a través de transferencias a los niveles inferiores de Gº,
del mismo modo que si determinado nivel de enseñanza es atribuido a los
entes locales, la CA podría compensar a los Aytos. con menor capacidad
recaudatoria para que generasen una calidad mínima en ese servicio.
10.2.2.- LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA
Las competencias del SP en materia de distribución de la renta son una
cuestión más que discutida y que parece no estar demasiado fundamentada
la idea de que el poder político pueda decidir sobre la distribución de rentas
realizada por el mercado.
Si aceptamos que en las economías de mercado se producen indudables
desigualdades en la distribución de la renta y que su propia pervivencia exige
eliminar las disparidades más llamativas, entonces la pregunta de qué nivel
de Gº se debe hacer cargo de las principales políticas redistributivas resulta
ser relevante.
Las grandes políticas de redistribución de la renta tienen una mayor
eficacia cuando se llevan a cabo a escala del país o si son competencia del
Gº central y que llevarían a situaciones insostenibles si se pretenden realizar
en el marco de la CA o mucho más si lo pretenden los propios entes locales.
Se pueden apuntar las siguientes reflexiones:
1ª. El análisis realizado por TIEBOUT denominado "votación con los pies",
demuestra que si una CA elige realizar una política muy redistributiva,
basada en tipos marginales muy altos en el IRPF y el pago de pensiones y
seguros de desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a la situación
en la que la libre circulación de personas y recursos productivos haga
inviable su política. Ello se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas
tratarán de salir de esa jurisdicción, mientras que los posibles beneficiarios
de este tipo de ayudas tratarán de emigrar a esa CA, con lo que el resultado
final sería financieramente inviable. Este argumento, que constituye la
defensa fundamental para atribuir al Gº central las políticas redistributivas,
no está exento de críticas pues parte, implícitamente, de una movilidad
absoluta de los ciudadanos entre unas CCAA y otras, es decir, la ausencia de
coste alguno en el proceso de emigración, y de una previsión perfecta por
parte de los individuos y ninguna de esas dos premisas es totalmente válida.
81
Determinados instrumentos de política de redistribución pueden estar
supeditados al cumplimiento de condiciones que impidan este fenómeno de
atracción de candidatos de bajo nivel, de renta. A largo plazo, los procesos
de emigración e inmigración pueden hacer inviable la aplicación de políticas
redistributivas en el marco de las CCAA.
2ª- Una 2ª razón que avala la realización de políticas de redistribución a
escala nacional y no local es la posible generación de comportamientos free
rider. Para ello consideremos que un ente local decide aplicar fuertes
impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena
provisión de BB preferentes. Así, los ciudadanos más perjudicados por
los impuestos municipales pueden optar por vivir en un TM cercano,
pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que
ofrece el ente local que adoptó la política redistributiva.
3ª. Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algún problema
adicional más para la atribución de estas competencias a las CCAA o, en
mayor medida, a los entes locales, aún en el caso de que se dieran las
circunstancias defendidas por los partidarios de la denominada economía
de oferta. Consideremos que un ente local o territorial decide reducir
sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor nº de empresas o
de contribuyentes con elevada capacidad económica, y prestar así
unos servicios públicos mejores o mayor dotación de bienes
preferentes o de políticas de redistribución (P. Examen). Si esta política
tributaria tiene un éxito inicial, puede generar un proceso de emulación por
parte de los territorios limítrofes cuyo resultado final sea un nivel de
recaudación inferior para todos los implicados, con peores servicios o
políticas redistributivas menos generosas.
A pesar de estas críticas con respecto a la atribución de competencias de
redistribución de renta a los entes subcentrales, pueden señalarse algunos
argumentos favorables a la misma:
a) Podemos pensar que los modelos de «votación con los pies», que
constituyen la base fundamental de las críticas a la delegación de estas
funciones a las Haciendas territoriales, son incompatibles con la presencia de
comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si consideramos que la
desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada por todos los
agentes económicos, entonces la redistribución se presentaría como un bien
público puro y la presencia de información más exacta en los niveles
locales avalaría una actividad redistributiva por parte de estos entes.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
b) Podríamos observar la existencia de políticas redistributivas en las
CCAA basadas en comportamientos cooperativos, voluntarios o
no, de las mismas. Supongamos que una CA establece un programa de
mantenimiento de renta mínima. Si sólo este territorio lleva a cabo
esta política redistributiva es posible que acabe atrayendo a posibles
beneficiarios de otras comunidades. Pero si el ej. de la 1ª genera la
emulación de los demás territorios, entonces encontraríamos una política
idéntica por parte de todos los territorios, con ventajas en cuanto a la
información sobre los beneficiarios y que no generaría ningún movimiento
migratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podría
aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Aytos. de las grandes
ciudades.
10.2.3.- LA ESTABILIDAD ECONÓMICA
Analizamos a qué nivel de Gº debe asignarse, en tal sentido, podemos
distinguir entre cada uno de los instrumentos de las políticas de
estabilización económica.
1. Política monetaria
En un contexto de unificación monetaria de la UE, con la introducción del
euro como moneda común, parece obvio que las competencias en cuanto a
este instrumento de la política económica deben quedar en manos de
las instituciones comunitarias, que encomiendan esa misión al BCE
y al Sistema Europeo de Bancos Centrales. Si cada país miembro de
la Unión Monetaria pudiera emitir moneda libremente, existiría un
indudable incentivo al crecimiento de la oferta monetaria
considerando que los posibles costes, en términos de inflación,
acabarían repartiéndose entre los diferentes países (P. Examen). Esto
explicaría por qué dentro de un mismo país, la capacidad de emitir moneda
es competencia del Gº central y no se atribuye a los territorios o a las
entidades locales. La atribución de la política monetaria a un ámbito de
decisión supranacional plantea inmediatamente el problema de qué intereses
se tendrán en cuenta a la hora de fijar las prioridades de la política
económica y hasta qué punto será útil este instrumento si se producen crisis
asimétricas en los distintos países.
2. Política cambiaria
La fijación de los tipos de cambio son una competencia unida a la política
monetaria. Esta competencia había sido ya muy restringida desde que, tras
el fin del orden económico internacional fijado en Bretton Woods, los EEMM
82
de la UE apostaron por la estabilidad de los tipos de cambio, la creación del
Sistema Monetario Europeo y el establecimiento de la moneda común.
3. Política presupuestaria
Esta se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los gastos
públicos, ya sean en BB y SS o en transferencia, y de los impuestos. La
efectividad de la política fiscal puede medirse a través de su efecto inicial en
el nivel de renta demandada por los distintos agentes económicos y que tal
efecto se evalúa a través del proceso multiplicador correspondiente pero si
estamos en presencia de economías con un amplio volumen de intercambios
con el exterior, no hay ninguna garantía para que los efectos de la política
fiscal beneficie al nivel de gobierno que la lleve a cabo. Si una CA hiciera una
política de incremento de gasto público para crear empleo, no se puede
asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio, porque los
beneficiados por el eventual aumento de renta podrían dedicar su consumo
adicional a los productos fabricados en otra jurisdicción, con lo que los
efectos se acabarían difuminando por todo el país y, en cambio, el coste de
la política recaería sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo.
Este argumento avala que la política fiscal se atribuya al nivel central y no
a las CCAA y así se presenta en la mayor parte de la bibliografía sobre
la cuestión. Consideraciones relevantes:
a) La efectividad de las políticas fiscales depende de la información
disponible para las autoridades que la ponen en marcha. Se añaden ventajas
al ejercicio de esta competencia por parte de los gobiernos centrales y no de
las haciendas subcentrales. En cambio no resulta igualmente plausible
atribuir a la UE una información mejor que la disponible por parte de los
EEMM.
b) La propia efectividad de la política fiscal realizada por la hacienda
central está limitada en un contexto de creciente globalización de la
economía. La UE podría tener más eficacia en la adopción de la política fiscal
que cualquiera de los distintos países miembros, pues siendo éstos
economías muy abiertas, la Unión podría considerarse como una economía
cerrada. El papel de la política presupuestaria, a escala federal, en los EEUU,
fue tachada en su día de anticonstitucional y fueron las circunstancias de la
crisis de los años treinta las que acabaron imponiendo un papel fundamental
del Gº central en el diseño de la política fiscal. Es posible que hoy veamos
como claramente contrario al ppio. de subsidiariedad el posible papel de los
órganos comunitarios en la política presupuestaria; ante una crisis de
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
dimensión europea, no podemos estar tan seguros de que no llegase a
aceptarse.
c) No obstante puede defenderse una política de estabilización basada en
instrumentos de carácter fiscal cuando no adoptan la forma de déficit
presupuestario sino las fórmulas de equilibrio. Sin embargo, debe tenerse en
cuenta que si un ente territorial se compromete a una política muy
decidida frente al problema del desempleo, puede acabar atrayendo a
ciudadanos que se encuentren en paro y acabar generando una situación
peor que la inicial (voto con los pies).
d) El establecimiento de límites a las políticas de déficit público de los
estados europeos que participan en la moneda única. Tales restricciones
(contenidas en el llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento), no impiden la política
fiscal sino tan sólo las que suponen un desequilibrio en las cuentas del SP,
pero arrojan importantes dudas sobre la capacidad futura de los estados de
la Unión para llevar a cabo políticas presupuestarias. La renuncia a las
políticas de déficit público sólo se explica por la creciente insatisfacción con
los modelos teóricos que proponían el uso de este instrumento de política
económica.
4. Política de rentas
Éste último instrumento de la política económica hace referencia a la
conclusión de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y
Gº con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a través de la
regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas. El carácter
centralizado de los procesos de negociación avala que este tipo de política se
formule a escala estatal. No obstante, las situaciones diversas de las CCAA,
que pueden sufrir crisis asimétricas, permitiría, en nuestra opinión, la
consecución de acuerdos puntuales que afecten tan sólo a un ente territorial.
10.2.4.- EL CRECIMIENTO ECONÓMICO
Los principales instrumentos disponibles por parte del SP son las medidas
de fomento al ahorro privado, en las que el elemento clave son las normas
tributarias, y las políticas de gasto público en inversión o de investigación
básica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos instrumentos.
En lo que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar la
presencia de 2 elementos contrapuestos: 1) la presencia de economías
de escala en la realización de obras de infraestructura avala la centralización
de estas competencias, y así, determinados gastos para mejorar las
comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones y siendo más
83
adecuada su realización por parte del Gº central o incluso la presencia de
competencias compartidas por la UE. 2) Las haciendas subcentrales disponen
de ventajas de información a la hora de diseñar los planes concretos que
permitan alcanzar el objetivo de desarrollo económico, al conocer de forma
más inmediata cuáles son las causas que impiden el crecimiento de una zona
o una comarca. Estas ventajas en cuanto a la avalarían, en cambio, una
tendencia a la descentralización de estos gastos. En estas circunstancias, la
atribución de las competencias a uno u otro nivel de Gº dependerán, como
en el caso de los bienes públicos, de la importancia relativa estos dos
costes.
En cuanto a la formulación de los planes de investigación básica pueden
apreciarse también importantes economías de escala en cuanto al gasto
público que justifica no sólo la coordinación de estos planes no sólo a escala
nacional sino incluso europea y debe recordarse, en ese sentido, que
numerosas innovaciones técnicas con procedencia en algún país europeo han
perdido posibilidades con respecto a las desarrolladas en los EEUU, por la
ausencia de financiación pública suficiente o porque el mercado nacional en
el que podría aplicarse era excesivamente estrecho. Los esfuerzos no
coordinados entre equipos de investigación de distintas instituciones
europeas puede conducir a soluciones ineficientes. En el caso de la
investigación puede ocurrir que los intereses de una CA difieran de los de
otra jurisdicción y líneas de investigación muy prometedoras para resolver
sus problemas económicos no tengan utilidad alguna para los de otra. Aquí,
volvemos a estar en presencia de ventajas para los entes subcentrales
basadas en economías de información.
10.3.- LOS PPIOS. DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS TRIBUTOS
Determinadas funciones desempeñadas por el SP pueden realizarse con
mayor eficacia si se delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales.
Tal afirmación exige que consideremos de qué modo debe procederse a la
entrega de recursos necesarios para llevar a cabo tales funciones. Nuestro
interés se destina a comprobar qué modificaciones plantea la hacienda
descentralizada a los ppios. tributarios.
Tales cambios se presentan en una doble dirección: 1) la presencia de
niveles distintos en la definición del SP obliga a un replanteamiento de ppios.
(simplicidad, suficiencia, equidad y neutralidad); y 2) la descentralización fiscal exige
Hacienda Pública 2017-18
formular una serie de ppios. adicionales que se fundamentan, precisamente,
en la existencia simultánea de estos diversos niveles de Gº.
10.3.1.- LA INCLUSIÓN DE NUEVOS PPIOS. TRIBUTARIOS
La configuración del SP de un modo descentralizado obliga a incluir
nuevos ppios. tributarios, entre los que destacan el ppio. de autonomía y el
ppio. de localización. Ambos proceden precisamente de las ventajas en la
actuación de los entes subcentrales, y que están relacionadas con la mejor
información disponible por parte de las haciendas territoriales y con las
ventajas de que cada persona elija como residencia aquella jurisdicción
donde la combinación entre tributos pagados y servicios suministrados por el
SP se aproxime mejor a sus preferencias.
Si los gobiernos correspondientes no tienen un determinado margen de
discrecionalidad sería imposible que se llegasen a presentar estas distintas
posibilidades. Este ppio. de autonomía no sólo significa una capacidad de
decisión en cuanto a las prioridades del gasto público sino también la
posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes
controladas por los gobiernos subcentrales. En caso contrario, la capacidad
de las haciendas descentralizadas para elaborar sus propios programas de
actuación dependerá de la voluntad del Gº central de conceder la
financiación correspondiente.
También debe cumplirse el ppio. de localización, que significa que los
tributos recaudados en una determinada jurisdicción deben ser pagados por
los contribuyentes de ese territorio. El hecho de que la ley señale a una
persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea éste quien lo
pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes
económicos. Si un Gº autónomo establece un impuesto que puede
trasladarse fácilmente a los ciudadanos de otras regiones, fenómeno que se
conoce como exportación fiscal, entonces podrá falsear las opciones entre
las que eligen sus ciudadanos que no siempre correrán con las
consecuencias de una más amplia provisión de servicios públicos. La
aplicación de este ppio. avalaría, p. ej., que cada Gº subcentral tuviera
competencias en la fase minorista de la imposición indirecta, difícilmente
trasladable a otras regiones, pero no de las de fabricante o mayorista, cuyo
traslado hacia otras regiones es mucho más plausible.
Juan Bueno. 84
 10.3.2.- EL REPLANTEAMIENTO DE LOS PPIOS. TRIBUTARIOS
1º. Podemos considerar que en lo que atañe al ppio. de simplicidad, la
descentralización fiscal añade circunstancias que hacen más difícil su
cumplimiento. Si, en virtud de la autonomía fiscal, las diferentes CCAA, o
entes locales, tienen capacidad normativa para establecer sus propios
tributos o para regular aspectos fundamentales de la relación tributaria, tales
como estimación de las bases imponibles, exenciones, tarifa aplicable o
deducciones en la cuota, entonces es indudable que se hace más difícil que
el contribuyente conozca y cumpla sin costes sus obligaciones tributarias. La
consecuencia lógica de este ppio. es que para aquellos tributos de amplia
base, como el impuesto personal sobre la renta o el impuesto de sociedades,
la competencia debe encomendarse al gobierno central y no a las CCAA,
pues si se trata de sumar todas las rentas percibidas por un único individuo,
con independencia del lugar en el que se han generado, tal cometido puede
hacerse con mayor facilidad en el nivel central de Gº que en cada uno de los
entes territoriales, y, del mismo modo resulta más sencilla su Admón. central
que la descentralizada. En cambio, no genera particulares dificultades, desde
la perspectiva de la simplicidad, la atribución a las haciendas subcentrales de
aquellos tributos en los que se graven bases muy localizadas, como puede
ocurrir con la propiedad urbana, o en los que exista una clara
correspondencia entre el servicio prestado por el SP y el pago realizado por
el contribuyente, como sucede con las tasas o con las contribuciones
especiales.
2º. No parece muy compleja la aplicación del ppio. de suficiencia al
diseño del sistema de financiación en un marco descentralizado. La definición
de este ppio. tan sólo reclama que cada unidad de Gº disponga de los
recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por la asunción de
determinadas funciones. Los problemas que plantean el cumplimiento de
este ppio., parecen proceder de la forma en que se valoran las competencias
asumidas por una Hacienda subcentral, pues una infravaloración conduce
inevitablemente a la imposibilidad de financiarlas, o de la capacidad de
adaptarse a una mayor demanda en la provisión de los servicios transferidos.
Si se pretende un nivel mínimo de provisión de determinados servicios
públicos, en aras del ppio. de igualdad reconocido por la CE, la suficiencia de
recursos exigiría la existencia de transferencias de los territorios de mayor
capacidad económica a los de menor nivel de renta.
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
3º. Referente al ppio. de equidad, la posible existencia de una
pluralidad de sistemas fiscales en un mismo país exige la correspondiente
coordinación entre los tributos existentes para evitar fenómenos de doble
imposición o tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos. Las exigencias
del ppio. de equidad entre los individuos pertenecientes a diversos territorios
se concretan en que la carga fiscal sea similar en todos ellos.
4ª. La exigencia del ppio de neutralidad, en el marco de haciendas
descentralizadas, requiere que los sistemas tributarios propios de cada
territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes
económicos. Así, si una empresa está decidiendo en qué jurisdicción va a
ampliar sus instalaciones, uno de los factores que pueden condicionar su
comportamiento es el nivel de imposición al que se deba enfrentar. Del
mismo modo, si en la imposición personal sobre la renta se otorgan mayores
deducciones en un territorio que en otro, se puede producir un
desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se encuentre
una menor presión fiscal. Las complicaciones en cuanto al ppio. de
neutralidad proceden de su compatibilidad con el de autonomía, pues de un
lado hemos predicado que cada jurisdicción debería elegir con libertad una
combinación de impuestos y gastos que coincida con las preferencias de sus
ciudadanos, pero tal autonomía conlleva la aparición de distorsiones en las
conductas de los agentes económicos.
10.4.- EL ENDEUDAMIENTO EN EL CASO DE LAS HACIENDAS
DESCENTRALIZADAS
El ppio. de suficiencia exige que el sistema tributario de las haciendas
territoriales y locales sea capaz de atender a los gastos necesarios para
cumplir las funciones que se han atribuido a estos órganos.
Parece que referirse al endeudamiento de los distintos niveles
de Gº respondería, en el mejor de los casos a un interés puramente teórico,
pues en la práctica, esta posibilidad está muy limitada. Podemos hacer las
siguientes reflexiones:
1ª. Aún en el caso de que no se hubiera producido el proceso de
unificación monetaria, es razonable considerar que el endeudamiento de las
haciendas subcentrales debe estar limitado. Si hemos defendido que la
política monetaria es una competencia del gobierno central, entonces no
puede admitirse una financiación del déficit de los distintos territorios que
pueda incrementar la oferta monetaria. De ello se deduce la obligación de
que el déficit se financie de un modo ortodoxo, o dicho en otros términos
85
mediante la emisión a los particulares o con operaciones de crédito que no
incrementen las disponibilidades líquidas en manos del público.
2ª. Las consideraciones realizadas en materia de carga de la deuda y de
su sostenibilidad serían aplicables, igualmente, a las haciendas subcentrales.
Ahora bien, en la medida en que los entes subcentrales dispongan de
sistemas tributarios más o menos flexibles, o si para determinados territorios
el crecimiento de la actividad es menor o mayor que la media del país, puede
suceder que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en
otros. En estas circunstancias el recurso al endeudamiento, si se le impone la
condición de ser sostenible, puede ampliar las desigualdades en la provisión
de servicios entre los distintos territorios, si las regiones más ricas son más
dinámicas que las más atrasadas.
3ª Sobre el empleo del endeudamiento para financiar inversiones, si
aceptamos que la carga de la deuda recae sobre las generaciones futuras y
que la emisión de deuda se destina a financiar proyectos de inversión que
beneficiaran a las generaciones futuras, entonces la aplicación del criterio del
beneficio conduciría a considerar óptimo el empleo de esta fuente de
financiación extraordinaria. Por el contrario, si las inversiones se financian a
través de sucesivos superávits obtenidos en períodos anteriores, entonces la
generación actual estaría transfiriendo recursos hacia el futuro. De acuerdo
con este análisis en el 2º caso interesa trasladarse a la comunidad que ha
realizado la inversión una vez que ésta se haya culminado, pues de este
modo el individuo puede aprovecharse del esfuerzo realizado por otros
contribuyentes. Por el contrario, en el 1º se da un evidente incentivo a
abandonar el territorio que debe hacer frente a la deuda emitida. Debe
hacerse notar que ambos sistemas coinciden si el planteamiento de BARRO,
es correcto, pues en ambos casos la carga acaba recayendo sobre la
generación presente, que tendría un claro incentivo para abandonar el
territorio correspondiente. En cualquier caso, estos presuntos efectos
migratorios pueden verse aminorados por el hecho de que al liquidar las
propiedades en el proceso de emigración, el comprador descontaría del
precio de compra el valor de los impuestos a que se verá sometido al
trasladarse a ese territorio.
10.5.- LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
El análisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de Gº
quedaría incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de que existan
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
transferencias entre ellos. Tales transferencias intergubernamentales pueden
producirse bien desde el gobierno central a las CCAA o desde éstas hacia los
diferentes entes locales.
En cuanto a las finalidades de estas transferencias podemos señalar:
1ª. Realización de políticas activas para igualar la distribución de la renta
entre las diferentes CCAA o entre los diversos territorios. En este caso, las
transferencias cumplen el papel de contribuir a la formación del suficiente
capital como para garantizar un mayor crecimiento económico para las zonas
más desfavorecidas. Por ello, no es extraño que este tipo de transferencias
se materialice en la financiación de proyectos de inversión.
2ª. Consecución del ppio. de igualdad. Esta aspiración puede verse
truncada por dos motivos:
a) puede suceder que la base fiscal de las distintas comunidades, o los
entes locales, sean notoriamente dispar y, por ello, no pueda garantizarse a
los ciudadanos la obtención de un nivel mínimo de determinadas
prestaciones públicas, o, en una perspectiva más ambiciosa, no se pueda
alcanzar una cierta igualación en la calidad de los servicios prestados por el
SP.
b) Aún en el caso de que el territorio tuviera una suficiente capacidad
fiscal, las condiciones de población, por su tamaño, dispersión o edad, o
incluso los condicionamientos geográficos, pueden hacer más cara la
provisión de un servicio determinado en una zona concreta. En ambos casos,
ya sea por falta de ingresos o por un nivel de gasto superior, el objetivo de
las transferencias intergubernamentales es compensar al territorio
correspondiente para que se alcance un nivel mínimo en determinados
servicios públicos, que garantice el cumplimiento del ppio. de igualdad.
3ª Presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que
favorece a las áreas limítrofes o al Eº en su conjunto. Así, una hacienda
subcentral realizaría el esfuerzo correspondiente a los beneficios que
internalice pero no el de las externalidades correspondientes. El resultado
sería una asignación ineficiente de los recursos públicos que puede evitarse a
través de transferencias entre los distintos territorios. Estas transferencias
pueden instrumentarse bien a través de acuerdos de cooperación, para lo
que es necesaria una correcta identificación de los beneficiarios de la
actividad pública, o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos
recaudados por el gobierno central que después transferiría los recursos
necesarios a los territorios implicados.
86
 Por lo que se refiere a la forma en que pueden materializarse estas
transferencias, podemos resumirlas en:
Las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales según
que los fondos transferidos se destinen a una finalidad concreta decidida por
quien la hace o si pueden asignarse libremente a los fines que desee el
perceptor.
Las transferencias condicionales se dividen en grales. y específicas
dependiendo del grado de concreción. Si el destino debe ser la mejora de la
red viaria estamos en presencia de una transferencia condicional gral.,
mientras que si se indica que debe destinarse a una carretera concreta del
territorio será específica. A su vez las subvenciones específicas pueden
ser una cantidad fija, y en tal caso se denominan no compensatorias, o un
porcentaje del coste del proyecto, o compensatorias. Tal porcentaje de
participación en el coste puede tener un límite, transferencias acotadas, o
no tenerlo (sin límite).
Las transferencia incondicionales pueden estar constituidas por una
mera participación en los ingresos de Niveles Superiores de Gº, en virtud
de las cuales los entes subcentrales tienen dº a un porcentaje en los tributos
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
recaudados. Si la recaudación de un impuesto es más eficiente a escala
nacional, las comunidades autónomas tienen dº a una parte de esos
ingresos, en la medida en que las bases gravadas se han generado en su
jurisdicción. De otro, se pueden conceder transferencias incondicionales que
no guarden relación con los ingresos recaudados por el SP central en el
territorio del ente que participa en los ingresos y que su finalidad es más
bien proceder a una igualación en las situaciones de los diferentes entes o
perecuatorias. Esta necesidad de igualación puede proceder de la diferente
capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del
suministro de los servicios públicos. En este 2º supuesto, la subvención
puede hacerse depender o no del esfuerzo fiscal realizado por el territorio.
La pluralidad de formas señaladas pone de manifiesto la presencia de
objetivos contrapuestos, que se tratan de alcanzar de forma simultánea.
Podemos señalar los siguientes aspectos:
1) Las transferencias incondicionales son más coherentes con el ppio. de
autonomía de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse
a las finalidades que más se ajusten a las preferencias de los integrantes del
territorio. En cierta medida, puede aplicarse a la discusión entre
transferencias incondicionales y condicionales los mismos argumentos que
hacían preferibles las transferencias monetarias a las realizadas en especie
para el caso de los individuos, y del mismo modo que puede demostrarse la
superioridad, en términos de bienestar alcanzado, de los pagos en dinero al
suministro gratuito o subvencionado de bienes se puede comprobar la
ventaja de las transferencias incondicionales sobre las condicionales.
2) La analogía con el caso de las políticas de redistribución de la renta se
mantiene a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias
condicionales cuando el objetivo es garantizar el cumplimiento de
determinadas finalidades. Es mejor que el impuesto negativo sobre la renta
si de lo que se trata es de garantizar el acceso obligatorio y gratuito a
determinados niveles de enseñanza; del mismo modo las transferencias
condicionales son más eficaces para garantizar el cumplimiento de las
finalidades para las que se crean.
3) La elección entre las dos grandes opciones que discutidas debe hacerse
teniendo en cuenta otra serie de factores adicionales entre los que se citan el
deseo de corresponsabilizar a los distintos niveles de gobierno en la
realización de actividades públicas, lo que en unos casos hará preferibles las
transferencias compensatorias y en otros las perecuatorias relacionadas con
87
el esfuerzo fiscal, la aspiración a una cierta igualdad entre los distintos
territorios, en cuyo caso serán más adecuadas las transferencias no
compensatorias o las perecuatorias igualadoras de capacidad fiscal, o bien se
tratará de evitar las situaciones de ilusión fiscal en las que los recursos
recibidos en forma de transferencia pueden ser interpretados por los
contribuyentes como una reducción en el «precio» que deben pagar por los
servicios públicos y expandir su demanda de servicios públicos.
4ª. La ausencia de una correspondencia entre los servicios públicos
suministrados por un territorio y los impuestos pagados en el mismo, o lo
que es igual la dependencia con respecto a las transferencias interguber-
namentales puede estar dando lugar a una situación en la que los respon-
sables de la gestión de un ente descentralizado puede trasladar su responsa-
bilidad hacia otros gestores distintos.
10.6.- EL PRESUPUESTO COMUNITARIO
10.6.1.- PRINCIPALES GASTOS Y POLÍTICAS COMUNITARIAS
Podemos realizar las siguientes reflexiones grales.:
1ª. Las cifras del presupuesto comunitario indican un peso muy escaso en
el conjunto de la actividad económica. Si el presupuesto del SP interno
representa el 48% del PIB en los distintos EEMM, el de la Unión no supera el
1,20%.
2ª. Una segunda nota distintiva en cuanto a las funciones realizadas es el
peso decisivo de las políticas de mantenimiento de los precios agrarios. En
condiciones de libre circulación de los bienes y servicios, la única política
agraria efectiva para mantener los precios de los productos es la elaborada a
escala comunitaria, y ello explica su génesis y su importancia en cuanto al
gasto total.
3ª. Podemos pensar que las políticas de redistribución de la renta, entre
las diversas regiones europeas, pueden ser más efectivas cuando se realizan
desde la UE. Ello no sólo se debe a que las diferencias entre regiones son
mucho más acusadas en nuestro caso que en el de otros países de
estructura federal, lo que exige un esfuerzo comparativamente mayor, sino
también porque las grandes inversiones en infraestructuras, destinadas a
reducir estos desniveles de riqueza, son más efectivas cuando se diseñan a
escala comunitaria que cuando se llevan a cabo por los distintos estados
miembros, donde el gasto realizado puede ser ineficaz si los países
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
implicados no coordinan sus esfuerzos. Determinadas acciones de la UE
pueden resultar generadoras de desigualdad, lo que exigiría un esfuerzo
compensador a través del presupuesto y las políticas de reequilibrio regional.
4ª. El cumplimiento de objetivos marcados por las directivas comunitarias
pueden suponer un desembolso excesivo para algunos de los EEMM. P. ej.,
consideremos que la Unión adopta una política de defensa del medio
ambiente que obligan a un EM a realizar inversiones muy cuantiosas, sin que
disponga de los recursos necesarios. En este caso, sólo se tienen dos
opciones, o dotar de financiación adicional a este país o aceptar el fracaso de
esa política.
10.6.2.- EL SISTEMA DE INGRESOS DEL PRESUPUESTO DE LA UE
a. Derechos de aduana
Uno de los rasgos definidores del proceso de integración seguida por los
países europeos ha sido la de constituir una Unión Aduanera, lo que exige el
establecimiento de un arancel común frente a terceros. Los recursos
obtenidos por la aplicación de este arancel se considera un ingreso propio de
la Unión, la gestión de estos ingresos corresponde a cada EM, la recaudación
se entrega a la Hacienda europea, salvo un 10% en concepto de gastos de
admón.
Los DD de aduana no tienen una función recaudatoria, su objetivo es
proteger la producción del país que impone el arancel contra la competencia
procedente de otras naciones.
Se resalta la pérdida de importancia de este recurso por dos factores
cuyos efectos se potencian al proceder ambos del proceso de liberalización
de los intercambios comerciales entre los distintos países: a) las sucesivas
ampliaciones de la Unión y el cumplimiento del período transitorio de
adaptación significa la eliminación de aranceles entre los distintos países, con
lo que los ingresos de la Unión, por esta vía, se van reduciendo; y b) las
sucesivas rondas negociadoras de la OMC, significan la reducción de
los aranceles entre los países comunitarios y los extracomunitarios,
con lo que también por esta vía se causa una disminución de los
derechos de aduana (P. Examen).
b. Los derechos agrícolas y las cotizaciones sobre el azúcar y las
isoglucosa
Consideramos 3 tipos de ingresos que tienen en común su relación con la
política agraria común. Derechos agrícolas, su origen se encuentra en la
88
fijación de precios mínimos garantizados para los productos agrarios. Si la
Unión pretende mantener los precios y existen competidores extracomu-
nitarios que pueden suministrar esos mismos productos a un
precio inferior, nos encontramos con 2 dificultades paralelas: a) resulta que
los productos agrarios importados tendrán una indudable ventaja competitiva
con respecto a los de origen comunitario; y b) las producciones agrarias de
la UE tendrán dificultades para introducirse en los mercados foráneos. De
este modo podemos definir las exacciones reguladoras agrarias (prélèvements)
como los impuestos variables exigidos a los productos agrarios importados
con la finalidad de que no compitan en condiciones ventajosas con los
productos de la agricultura europea y garantizar un precio mínimo. Si,
además, se pretende que el producto europeo pueda competir en igualdad
de condiciones con los del resto del mundo, entonces el producto
comunitario debería recibir una subvención, conocida como restitución a la
exportación.
Estos mecanismos pretendían garantizar el precio mínimo a los
agricultores y que éstos no perdieran mercados interiores, pero no dejaban
de causar problemas.
1º. Este tipo de política afectaba negativamente a los países extracomu-
nitarios que fueran exportadores netos de productos agrícolas que veían
cómo no podían competir a precios más bajos en el territorio de la Unión,
mientras los de origen comunitario lo hacían en igualdad de condiciones con
los suyos. En estas circunstancias, la ronda Uruguay establece que a partir
de 1995 se producirían modificaciones en estos dos instrumentos y los
antiguos prélèvements se convierten en los DD agrícolas, a los que se
pretende dotar de mayor transparencia y reducir su cuantía. Al mismo
tiempo, la Unión se comprometía a reducir las restituciones a los productos
destinados a la exportación.
2º.- El procedimiento perjudicaba a aquellos países europeos que,
como UK, tenía importantes relaciones comerciales con extracomunitarios.
Los consumidores británicos se vieron frente a unos precios superiores para
los productos de alimentación, y los impuestos correspondientes, sobre los
bienes importados, eran considerados como un recurso propio de la Unión.
Como consecuencia, UK tenía una aportación neta al presupuesto positiva
que no se correspondía con la renta per cápita del país. Estas disfunciones
dieron lugar al acuerdo del Consejo Europeo de Fontainebleau, en 1984, que
instituye el denominado cheque británico que se configura como una
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
devolución especial a UK como consecuencia del exceso de aportación
británica al presupuesto comunitario, debido a las características de la
política agraria común.
En cambio las cotizaciones sobre el azúcar y las cotizaciones sobre
la producción de isoglucosas, son tributos que gravan la producción y
almacenamiento del azúcar o las isoglucosas, y cuya justificación se
encuentra en que se pretende que los gastos destinados a la regulación del
mercado del azúcar corran a cargo del propio sector. El hecho de que este
sistema se aplique al azúcar y no a otros productos agrarios se debe a que
resulta relativamente sencilla su gestión, pues la remolacha o la caña hay
que transformarla para obtener azúcar. Su extensión a las isoglucosas trata
de evitar los efectos de sustitución que se apreciaron en un primer momento.
La evolución de este tipo de ingresos no es fácil de predecir porque se trata
de un mercado con un alto nivel de inestabilidad.
c. El recurso procedente del IVA
En los DD de aduana o en los recursos procedentes de la puesta en
práctica de la política agraria común, nos encontramos con unos ingresos
propios de la UE que nacieron, en realidad, con otra finalidad. En el caso del
recurso procedente del IVA estamos ante un auténtico instrumento cuya
finalidad es la de alcanzar la suficiencia en el ámbito de la Hacienda europea.
Su papel creciente sólo se redujo cuando se establecieron límites a
su recaudación.
El IVA ha sufrido un proceso de armonización que permitía aplicar, sin
graves distorsiones, un recurso cuyo importe se calcula a partir de las
recaudaciones nacionales. Para el cálculo del recurso, se parte de la base
imponible teórica del en cada país, y se considera que éste debe entregar a
la Hacienda europea un porcentaje de ese valor que se fijó en 1,4% como
máximo, aunque se ha convenido en ir reduciendolo hasta el 1%.
Deben hacerse las siguientes matizaciones:
1.- El procedimiento perjudica a aquellos países cuyo nivel de consumo,
en relación al PNB, sea mayor o cuyo peso de la imposición indirecta sea más
acusado. Por ello, se establece como límite que la base imponible teórica del
IVA no puede superar el 55% del PNB de ese país.
2.- Este sistema de cálculo beneficia a los países cuyo fraude en este
impuesto sea más acusado, porque la recaudación, para un tipo medio dado,
89
será más pequeña. La Comisión Europea ha mostrado su preocupación por el Las principales fórmulas pueden resumirse en los siguientes sistemas:
índice de fraude del IVA en España, que se cifra en un 30%.
d. El denominado cuarto recurso o recurso complementario Tributarios
La característica fundamental de este recurso es que tiene un papel de Imposición directa Imposición indirecta
cierre del sistema de financiación de la Hacienda europea. El presupuesto IRPF IVA
comunitario debe presentar una situación de equilibrio, en el que el total de
‒ Impuestos sobre rentas de trabajo Impuestos especiales
gastos debe cubrirse con los recursos que estamos discutiendo. Si los tres
primeros no son capaces de financiar todos los gastos de la Unión, la ‒ Impuestos sobre rentas del capital Impuesto sobre el CO2
diferencia se reparte entre los EEMM en proporción a su PNB.
Impuestos de sociedades Impuesto sobre intercambios de divisas
Su empleo suscita las siguientes reflexiones:
Impuestos sobre el patrimonio Impuesto sobre las comunidades
1.- Si el recurso basado en el IVA podría ser criticado por su posible
No tributarios
regresividad, en el caso del recurso PNB, parece que se cumple mejor el
criterio de la capacidad de pago, al ser la aportación de cada Estado función Emisión de moneda
de su nivel de renta. Sanciones pecuniarias previstas en el PEC
2.- La estimación de estas aportaciones está sometida igualmente a una
Podemos señalar las siguientes consideraciones:
necesidad de armonizar los cálculos de las magnitudes macroeconómicas de
carácter real y, en particular los procedimientos de la contabilidad nacional, 1.- Cesión a la Hacienda europea de una parte de la recaudación del IRPF.
para evitar distorsiones. Esta propuesta tiene dos versiones:
A) que se ceda sólo la parte correspondiente a la recaudación de las
3.- En la medida en que los distintos países tengan porcentajes distintos
rentas de trabajo;
de economía sumergida, el cálculo de este recurso puede acabar generando
B) que se ceda sólo la parte correspondiente a la recaudación de las
situaciones de injusticia.
rentas del capital de los no residentes.
10.6.3.- LA PROPUESTA DE NUEVOS RECURSOS PROPIOS Las principales dificultades estriban en la ausencia de un impuesto sobre
La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir la renta armonizado, las diferencias en el nivel de fraude fiscal y,
de una serie de criterios que estableció la propia Comisión y que responden a en el caso de las rentas del capital, la posibilidad de escapar a su tributación
los ppios. de la imposición que se han utilizado con frecuencia en esta obra. simplemente desplazando el patrimonio.
Podemos resumirlos en: 2.- El impuesto de sociedades permitiría introducir un impuesto
1º. el respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros directo en el conjunto de los recursos comunitarios. El principal problema es
(equidad entendida desde del criterio de la capacidad de pago); la ausencia de armonización en esta materia, con lo que la asignación de
2º. su aplicación a todos los contribuyentes, ya sean personas o empresas cuotas a cada país puede acabar representando un esfuerzo fiscal muy
(equidad entendida como exigencia de igualdad); diverso.
3º. debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo 3.- Establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio. Tal propuesta
(neutralidad); generaría incentivos para que el ahorro se trasladara fuera de la UE.
4º. debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse 4.- Modificar el actual recurso IVA por una parte de la recaudación
al ciclo económico (suficiencia); directamente obtenida por cada EM o establecer un recargo cuyo importe
5º. debe ser perceptible para los ciudadanos y de fácil gestión (simplicidad). sería considerado como ingreso propio de la Unión. Sigue siendo

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 90

criticable por las diferencias en el nivel de fraude fiscal y por la regresividad
de la imposición indirecta.
5.- Una alternativa a utilizar la imposición general es hacer uso de los
impuestos especiales. Debemos recordar las críticas que se formularon en su
momento a estas figuras tributarias.
6.- El establecimiento de un impuesto que recaiga sobre las emisiones de
CO2 tendría la ventaja de ser coherente con el objetivo de limitar los
efectos externos. Su principal inconveniente es que no todos los EEMM
disponen de este tributo.
7.- La introducción de un impuesto que grave las transmisiones de activos
en los mercados financieros. Su principal ventaja es la posibilidad de
emplearlo como medio de combatir la especulación, pero genera los mismos
efectos indeseables en cuanto a la asignación del ahorro fuera del territorio
de la Unión.
8.- El establecimiento de un impuesto específico para las comunicaciones
por entender que éstas se han visto muy beneficiadas por el logro del
mercado interior.
9.- El señoreaje que podría obtenerse a través de la emisión de euros. En
este caso las dificultades se plantean por las reticencias de determinados
países miembros al uso de la emisión de moneda por sus posibles efectos
inflacionistas y además porque dejaría fuera a los países que no se
incorporen a la última fase de la Unión Económica y Monetaria.
10.- Las sanciones pecuniarias por el incumplimiento de los requisitos
establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento podrían resultar un
recurso útil pero cuya capacidad recaudatoria es discutible, su previsión casi
imposible y su finalidad se acabaría confundiendo.
10.7.- LOS PROBLEMAS DE LA ARMONIZACIÓN FISCAL
Las cuestiones relativas a la armonización fiscal proceden fundamen-
talmente de la consecución del objetivo de la libre circulación de mercancías
y de factores de producción. La presencia de sistemas tributarios distintos en
un marco de movilidad perfecta de los recursos y los productos que se
obtienen de ello puede generar importantes distorsiones en cuanto a la
asignación y causar situaciones de ventaja competitiva para los agentes
económicos situados en los territorios con menor presión fiscal. Las
soluciones tradicionales para estas distorsiones, que operaban a través de la
Hacienda Pública 2017-18
devaluación o revaluación de las monedas nacionales, pierden toda su
virtualidad.
10.7.1.- LA ARMONIZACIÓN DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA
Los problemas de la imposición indirecta se han hecho más acuciantes
desde que se pretende alcanzar el mercado interior en el que desaparecen
las barreras no arancelarias y los trámites aduaneros al pasar de un país
comunitario a otro. En presencia de fronteras interiores, no existen graves
dificultades para que coexistan dos tipos impositivos del IVA, pues al
realizarse el trámite aduanero en la frontera, se resta el IVA nacional al
producto procedente del país de origen, y luego se le aplica el tipo impositivo
de la nación de destino con lo que estaría en igualdad de condiciones para
competir con los productos nacionales. Una ventaja adicional de este
procedimiento es que el impuesto será pagado por un importador del país de
destino e ingresado por su propio Gº, con lo que no se produce ningún tipo
de exportación fiscal.
Esto sólo es cierto en el caso de que ambos países utilicen el mismo tipo
de impuesto gral. sobre el consumo, si el país exportador emplease un
impuesto sobre ventas, tipo ITE, no sería fácil determinar cuál es el tributo
realmente satisfecho y cuya devolución hay que realizar ahora, pues
dependerá no sólo del producto exportado sino también de la estructura del
proceso productivo y el grado de integración vertical de la empresas
fabricante. Ello explica que, desde un primer momento, se intentaran
armonizar las figuras de la imposición gral. sobre el consumo de los distintos
países miembros y que se impusiera la fórmula del IVA a todos los
candidatos sucesivos a la adhesión.
Si se eliminan las fronteras entre los dos países, se producen dos efectos
distintos; si el IVA utilizado en el país de destino es superior al que se
establece en el de origen, entonces el importador del producto tendría
ventajas comparativas de origen puramente fiscal. Obviamente tales ventajas
desaparecerían si se unifican los tipos impositivos del impuesto entre ambos
países, de ahí que un elemento importante en el proceso de armonización
fiscal haya sido ir aproximando los tipos de gravamen. La supresión de las
fronteras plantea un problema adicional, relacionado con la exportación
fiscal. Pues el producto exportado incluye un impuesto que cobra el país
exportador y paga el consumidor de otro país. Este problema obliga a un 2º
núcleo de normas que permitan un proceso de compensación por el cual los
Juan Bueno. 91
exportadores netos de productos devuelvan parte de los ingresos tributarios
obtenidos de los ciudadanos de otros EEMM.
Los mismos problemas causados por la eliminación de fronteras en el IVA
se pueden predicar con respecto a los Impuestos Especiales, con la
particularidad de que si se trata de impuestos monofásicos sobre fabricantes,
se produce un posible efecto piramidación que hace más difícil realizar los
ajustes correspondientes. No es extraño que, por su mayor dificultad, el
terreno recorrido en este campo sea muy inferior al registrado en la
armonización del IVA.
10.7.2.- LA ARMONIZACIÓN DE LA IMPOSICIÓN DIRECTA
En el campo de la imposición directa, distinguimos 3 cuestiones, según
nos refiramos a la movilidad del factor trabajo, a la del capital o al
establecimiento de empresas en las diferentes naciones que conforman la
UE, cuya importancia relativa es muy diversa, pues en el primer caso se dan
razones extraeconómicas que no hacen demasiado plausible una emigración
por motivos fiscales, mientras que tal movilidad es mucho más factible en el
caso de las decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en
el caso del factor capital. No parece que la coexistencia de regímenes fiscales
diversos suponga un grave problema en cuanto a posibles distorsiones en la
asignación del factor trabajo. Los convenios de doble imposición permiten
resolver razonablemente bien el caso en el que un trabajador sometido a
impuesto en el país del que es residente obtenga rendimientos en otra
jurisdicción.
Las cuestiones relacionadas con la armonización fiscal destinada a evitar
distorsiones en la asignación del capital son mucho más complejas porque se
derivan de, al menos, dos tipos de consideraciones:
1ª. Si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaración del
IRPF no deben producirse graves problemas de distorsión. La cuestión que
surge inmediatamente es que si un ciudadano obtiene rentas del capital en
otro país europeo y ni se le practica retención alguna, ni la generación de
tales ingresos se comunica a la Admón. tributaria del Gº de su nación,
entonces no hay motivo alguno para que el contribuyente incluya tales rentas
entre los ingresos que componen su base imponible con lo que el grado de
cumplimiento de las rentas de capital sería mucho más bajo, y el ciudadano
dirigiría su ahorro hacia aquél país con menor tributación. En este caso, nos
encontramos más bien con un problema de coordinación internacional en la
Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno.
lucha contra el fraude fiscal, que no se deriva sólo del proceso de
construcción europea.
2ª. La regulación de los distintos rendimientos del capital puede
generar situaciones de doble imposición en algunos supuestos. En estas
circunstancias no siempre será fácil determinar cuál ha sido el total de
impuestos pagados en el país donde se generó la renta, y, por ello, el
procedimiento habitual para evitar la doble imposición internacional puede
ser ineficaz.
No debe olvidarse que la movilidad del factor capital está en la base de
algunas reformas fiscales, entre ellas la recientemente aplicada en España, y
que esta misma movilidad explica la aparición de los denominados sistemas
duales de imposición sobre la renta. Un elemento adicional en este tipo
de consideraciones son las normas del impuesto de sociedades pues pueden
afectar decisivamente al cálculo del beneficio gravado, por el tratamiento de
los diferentes costes, al importe final del impuesto, y, mediante el sistema de
deducciones en cuota. Ello llevaría a que las empresas pudieran acabar
decidiendo dónde establecer la sede social de la empresas por motivos
fiscales, lo que, de nuevo, supone, una distorsión con respecto a la
asignación eficiente de los recursos.
GLOSARIO TEMA 10
• Armonización fiscal: Proceso en virtud del cual se procura aproximar las
legislaciones tributarias nacionales de los diferentes EEMM con el fin de
dispensar un trato fiscal más homogéneo en todo el territorio comunitario a
los contribuyentes. Normalmente se consigue mediante la aprobación de
Directivas, como ha sucedido con la Sexta Directiva que regla el IVA.
• Bien público local: Bien público, es decir, un bien en cuya demanda no
rige el ppio. de exclusión ni el de rivalidad en el consumo, pero desde el
punto de vista del ámbito local.
• Comportamiento free-rider: Comportamiento de “gorrón”, es decir, de
quien se aprovecha de la gratuidad de los bienes públicos o se beneficia de
alguna actividad sin estar dispuesto a contribuir a su financiación.
• Contribución neta: Concepto que se obtiene de comparar los ingresos
aportados por cada EM al presupuesto comunitario y el gasto realizado en él.
• Corresponsabildad fiscal: Situación que requiere que los distintos
niveles de admón. aseguren la financiación del coste efectivo de los servicios
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transferidos de forma que los niveles de Admón. subcentral lleven a cabo DD aduaneros, las exacciones agrícolas y el recurso al IVA, en proporción a
una mejor gestión, reduciendo el coste efectivo de los servicios su respectivo PNB.
suministrados en su jurisdicción y/o incrementando la recaudación de los • Sistema común: Sistema de participación de las CCAA regulado por la LO
tributos cedidos. de Financiación de las CCAA (LOFCA) que se aplica a todas las CCAA, salvo a
• Cupo: Nombre con el que se conoce a la cantidad que la CA de Euzkadi Euzkadi y Navarra, según el cual la hacienda central transfiere una serie de
transfiere al Gº central para que éste cubra la parte que le corresponde por competencias a las haciendas territoriales y les dota de los recursos sufi-
las funciones que realiza en dicho territorio autonómico. En el caso de cientes para atender a los gastos generados, ya sea mediante la cesión de
la Comunidad Foral de Navarra se denomina aportación. tributos o a través de un porcentaje de participación en los ingresos del Eº.
• Cheque británico: Instrumento de reembolso a favor de UK adoptado en
los Acuerdos de Fontainebleau (1984) en virtud del cual se reconoce que a
este país se le debe compensar porque su aportación neta (es decir, la
diferencia entre los ingresos entregados y los gastos realizados en su territorio) al
presupuesto comunitario excede de la cuantía que le debe corresponder en
función de su renta per capita.
• DD de aduana: Ingresos comunitarios procedentes de la exacción del
arancel exterior común que aplica la UE a las importaciones de terceros
países. Tiene la consideración de ingreso propio de la UE, aunque su gestión
corresponde a cada EM, que recibe el 10% de su cuantía en concepto
de gastos derivados de la admón. del gravamen.
• Gastos no obligatorios: gastos comunitarios en los que la decisión final
sobre su cuantía y distribución corresponde al Parlamento de la UE.
• Gastos obligatorios: gastos comunitarios en los que la decisión final
sobre su cuantía y distribución corresponde al Consejo de la UE.
• Prélèvements: Son los DD de carácter variable que la UE cobra
sobre los productos agrarios procedentes de terceros países, con el fin de
igualar el precio de los mismos al nivel de precios mínimos que se garantiza
para dichos productos en el mercado interior, con el fin de garantizar unos
ingresos dignos a los agricultores.
• Recurso al IVA: Es la principal fuente de financiación del Presupuesto
comunitario. Se obtiene a partir del cálculo de la denominada “base
imponible teórica” que se calcula dividiendo la recaudación por IVA en cada
Estado miembro entre el tipo impositivo medio aplicado. El recurso al IVA es
el 1% del importe de la base imponible teórica.
• Recurso PNB: O 4º recurso. Es un recurso de cierre de la financiación del
presupuesto comunitario en virtud del cual se reparte entre los EEMM la
diferencia entre los gastos comunitarios y los ingresos obtenidos a través de

Hacienda Pública 2017-18 Juan Bueno. 93