Economía Sector Público. (71 pag)

Tema 1.
El sector público como sujeto económico de la Hacienda Pública
BLOQUE I: EL SECTOR PÚBLICO

TEMA 1. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HACIENDA
PÚBLICA: CONCEPTO Y DELIMITACIÓN
1. Introducción.
Desde el concepto tradicional de ciencia económica, como el estudio de la satisfacción de las necesidades humanas
a partir de recursos escasos y de uso alternativo, se puede definir la Hacienda Pública desde dos perspectivas:
1. Estudio de las necesidades colectivas que, por su naturaleza, exigen la intervención del grupo político.
Se refiere a un conjunto de actividades que se realizan fuera del mercado, tanto en la forma en que los sujetos
manifiestan las preferencias (proceso político) como en la financiación de su producción (mediante el pago de
impuestos). Esta definición tiene algunos inconvenientes:
 Si sólo consideramos como necesidad colectiva aquélla que se satisface por procedimientos ajenos al
mercado, optamos por un enfoque liberal de la acción del Estado. Los modernos sectores públicos han ido
asumiendo funciones que exceden el campo de las necesidades no cubiertas a través del mercado.
 Si definimos como necesidad colectiva la que el grupo político define como tal, con independencia que se
satisfaga a través del mercado o no, la delimitación pierde utilidad; la acción del sector público cubre un
amplio abanico de posibilidades, pasando de un enfoque objetivo a un enfoque subjetivo, por lo que la
Hacienda es entonces el estudio del comportamiento de un agente económico concreto.
2. Estudio de las funciones realizadas por el sector público en cuanto a la resolución de los problemas de
asignación, distribución, estabilidad y crecimiento.
Las ventajas de esta definición son:
 Cubre cualquier enfoque que se dé a la acción del grupo político, desde las opciones más intervencionistas
hasta la concurrencia cuando es imposible la resolución a través de la cooperación de agentes económicos.
 Permite el estudio del sector público no sólo como agente económico con un papel activo en la resolución de
problemas sino como creador de un marco institucional en el que desenvuelven los sujetos privados.
 No obliga a restringir el campo de la acción pública a los mecanismos coactivos, sino que permite el análisis
de las empresas públicas con los mismos criterios del análisis microeconómico.
2. La delimitación del sector público.
Planteamiento objetivo: se considera sector público como todos aquellos agentes económicos que realizan su
actividad utilizando el principio de coerción y no el intercambio voluntario.
Planteamiento subjetivo: conjunto de entidades que componen el sector público con independencia de que en sus
acciones utilicen o no el poder del imperio.
La moderna organización del sector público y la multiplicidad de objetivos y funciones desempeñadas explican que
no exista una única forma de desarrollar sus actividades ni un solo modo de organizarse. El sector público se
manifestará unas veces como una dependencia de la Admón., otras como un organismo autónomo y otras como una
sociedad anónima.
Se pueden considerar como integrantes del sector público los siguientes sujetos:
 Las Administraciones Públicas: la Admón. Central del Estado, las Admones. autonómicas, las Admones.
locales, la Seguridad Social y los Organismos autónomos.
 Las empresas públicas no financieras (Loterías): unidades de producción cuya propiedad o control sean
públicas y vendan sus productos en el mercado. El problema es determinar qué se entiende por control, qué
porcentaje de la propiedad de la empresa debe estar en manos de algún componente de las AAPP para ser
considerado como empresa pública.
 Las entidades financieras públicas: plantean los mismos problemas sobre cuándo se considera que el control
está en manos de de alguna AAPP. No hay problema con el Banco de España.
Las dificultades de atribuir una entidad al sector público se complican cuando en un contexto de privatización el
sector público se reserva un poder de decisión extraordinario si la empresa privatizada adopta estrategias consideradas
de interés general.
3. El sector público en los Presupuestos Generales.
Una importante fuente estadística para el conocimiento del sector público son los presupuestos generales de los
distintos componentes de la Admón.
La distribución por capítulos de los ingresos y gastos del presupuesto se recoge en la siguiente tabla:
Economía del Sector Público 1

Tema 1. El sector público como sujeto económico de la Hacienda Pública
GASTOS INGRESOS
Operaciones corrientes Operaciones corrientes
Capítulo I. Gastos de personal (sueldos y salarios pagados) Capítulo I. Impuestos Directos
Capítulo II. Compras de bienes y servicios (a empresas) Capítulo II. Impuestos Indirectos
Capítulo III. Gastos financieros (pago de intereses de la deuda) Capítulo III. Tasas y otros tributos (contribuciones especiales)
Capítulo IV. Transferencias corrientes (a familias y empresas) Capítulo IV. Transferencias corrientes (de otros agentes
económicos para compra de bienes y servicios)
Capítulo V. Ingresos patrimoniales (dividendos, alquileres…)
Operaciones de capital Operaciones de capital
Capítulo V. Fondo de Contingencia (gastos no previstos) Capítulo VI. Enajenación de inversiones (venta propiedades)
Capítulo VI. Inversiones reales (inversiones del sector público) Capítulo VII. Transferencias de capital (para proyectos de
Capítulo VII. Transferencias de capital (a empresas para inversión)
inversión)
Operaciones financieras Operaciones financieras
Capítulo VIII. Variación de Activos Financieros (adquisición Capítulo VIII. Variación de Activos Financieros (ingresos por
activos financieros) venta de activos financieros)
Capítulo IX. Variación de Pasivos Financieros (amortización Capítulo IX. Variación de Pasivos Financieros (emisión deuda
títulos emitidos por el sector público) pública)
Esta distribución, denominada clasificación económica, en el caso de los gastos públicos se resume en:
 El consumo público: los capítulos I a V de los gastos.
 La inversión pública: los capítulos VI y VII de los gastos.
La afirmación de que los gastos de consumo son menos convenientes que los gastos de inversión es incorrecta por
dos motivos:
 Tanto uno como otro generan efectos sobre la actividad económica, ya que el aumento del gasto público genera
un impulso sobre la demanda de bienes y servicios de la economía y puede contribuir a la creación de empleo.
 Cualquier gasto de inversión pública acaba generando gastos de consumo público. Se denomina carga
recurrente a la relación entre el consumo público y de inversión pública generados por un proyecto público.
Hay otras clasificaciones adicionales de los gastos públicos:
 Clasificación orgánica: refleja la distribución del gasto entre los distintos componentes del sector público o
departamentos ministeriales (Casa Real, Cortes Generales, Tribunal Constitucional, CGPJ, Presidencia del
Gobierno, distintos ministerios…).
 Clasificación funcional: distribuye el gasto de acuerdo con la naturaleza de las actividades realizadas por el
sector público, diferenciando los siguientes apartados:
 Servicios públicos básicos: son los bienes públicos puros, como justicia, defensa, protección civil…
 Gasto social: son los bienes preferentes (educación, sanidad) y los gastos de redistribución de rentas
(programas de Seguridad Social, prestaciones sociales…).
 Actuaciones de carácter económico: gastos de inversión pública y de regulación de los mercados.
 Actividades generales: los servicios generales que no pueden imputarse a una finalidad concreta, las
transferencias entre AAPP y los pagos de intereses de la deuda pública.
La distribución funcional del gasto del proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2016 fue:
Millones de euros %
Servicios públicos básicos 16.715,56 4,80
Gasto social 188.131,09 53,50
Actuaciones de carácter económico 28.373,33 8,10
Actividades generales 116.640,10 32,70
Intereses de la deuda 33.490,00 9,50
Transferencias entre AAPP 48.794,04 13,90
TOTAL 351.859,09 100,00
4. Principales índices de medida del sector público.

Los principales índices del tamaño del sector público se clasifican en tres grandes grupos, dependiendo de que se
empleen los gastos, los ingresos o bien otros estimadores de actividad del sector público.
1. Índices de tamaño del Sector Público basados en los gastos públicos.
 Índices agregados: señalan la importancia del agente económico en el conjunto de la actividad del país.
Comparan el gasto total con un agregado macroeconómico como el PIB o la Renta Nacional:

(GT/PIB)100
GT debe entenderse como el gasto total no financiero, por lo que excluye la adquisición de activos financieros y
la amortización de pasivos financieros. El índice señala el gasto del sector público en la adquisición de bienes y
servicios, realización de inversiones, gastos de personal y transferencias corrientes o de capital.
 Índices desagregados: matizan la imagen general entrando en el detalle de lo que lleva a cabo el sector público.
Toman como referencia el Gasto Total y analizan su composición.
 Usando la clasificación económica sabremos de cada 100 € que gasta el Estado cuánto dedica a consumo
(GC) y cuánto a inversión (IP), esencial para comprobar si contribuye o no al crecimiento económico:
(GC/GT)100
(IP/GT)100
 Usando la clasificación funcional podemos comprobar qué parte de los gastos públicos se dedican a cada
una de las actividades de la Admón., generales, sociales, económicas y otras:
(Ggeneral/GT)100 (Gsocial/GT)100 (Geconómicas/GT)100 (Gotras/GT)100
2. Índices basados en los ingresos.
 Índices agregados:
 Presión fiscal: es el total de impuestos dividido por el PIB:
(T/PIB)100
Sería más adecuado definirlo como tributos dividido por el PIB, puesto que si el sector público aumenta las
tasas y reduce los impuestos tendríamos la idea equivocada de que ha disminuido la presión fiscal del país.
 Esfuerzo fiscal o índice de Frank: es la presión fiscal dividida por la renta per cápita o el PIB per cápita:
(T*Población)/PIB2
El inconveniente de este índice se desprende de la fórmula que lo define, puesto que si aumenta la población
el índice crece aunque no hayan subido los impuestos. Y si la economía crece, medido por el PIB, el índice
disminuye muy acusadamente al estar elevado al cuadrado.
 Carga fiscal: el total de tributos (T) menos el valor de los bienes y servicios suministrados por el sector
público (V), todo ello dividido por la diferencia entre la renta nacional (Y) y el mínimo de subsistencia (M):
[(T-V)/(Y-M)]100
Es el índice más adecuado para medir el esfuerzo de la población en materia tributaria, puesto que a los pagos
realizados se le descuenta el valor de lo recibido por el sector público, y no se considera toda la renta
percibida sino la disponible, una vez cubiertos los mínimos de subsistencia.
Su dificultad de medición reside en que no es fácil estimar los valores V y M.
 Índices desagregados: se puede hacer la desagregación de dos modos:
 Distinguir entre impuestos directos e indirectos:
(T dir/T)100 (T ind/T)100
 Diferenciar entre distintos grupos de renta, calculando la carga fiscal para cada grupo de contribuyentes (i):
(Ti/T)100
3. Otros índices de medida.
 Índices que miden el desequilibrio de las cuentas del sector público:
 Ahorro bruto:
(Ahorro bruto/PIB)100
 Importancia del déficit/superávit público en términos del PIB:
[(T-G)/PIB]100
 Endeudamiento total del sector público como porcentaje del PIB:
(Deuda/PIB)100
 Índices que tratan de determinar la participación del sector público en la producción total de la economía:
 Participación de la producción del sector público en el conjunto de servicios producidos en el país:
(VAB sp/VAB sector terciario)100
 Porcentaje de mano de obra del país ocupado por el sector público en un momento de tiempo determinado:
(Empleo sp/Empleo total)100
 Conocer si el sector público está actuando como motor directo en la creación de empleo, en relación con el
anterior índice:
(Empleo generado sp/Empleo generado total)100

5. Comparación internacional del sector público.

De la comparación entre los datos correspondientes a España y de otras economías de la UE en 2015 se pueden
destacar los siguientes aspectos:
 La importancia cuantitativa del gasto público en relación al PIB, al destinar la mayoría de los países de la UE al
gasto del sector público más del 45%.
 Es significativa la cifra de ingresos públicos ordinarios sobre el total de la renta generada, 40-50%.
 En el caso español tanto el gasto público (41,9%) como los ingresos públicos (37,4%) están por debajo de los
valores medios de otras economías europeas, y muy por debajo de países como Francia, Italia, Grecia o Portugal.
Esto induce a pensar que la presión fiscal en España tiene posibilidades de ser incrementada, hasta alcanzar la
media europea; sin embargo hay dos posiciones contrarias a ello:
 El índice de Frank pone de manifiesto que el esfuerzo fiscal español no es inferior al de otros europeos,
cuando se pondera la presión fiscal con el producto per cápita, sino que presenta un índice superior de
esfuerzo tributario al de Francia, Alemania o Austria.
 La presión fiscal ha aumentado a un ritmo muy superior al de los demás países europeos, porque su nivel de
partida era muy bajo y ese rápido crecimiento ha causado efectos negativos sobre las decisiones de los
agentes económicos en materias como ahorro, esfuerzo laboral, adopción de riesgos o inversión privada.
 En cuanto a la situación de déficit o superávit de las cuentas públicas, se pone de manifiesto la incapacidad de
los estados para liquidar su presupuesto de modo equilibrado en los años 90, la deuda acumulada había llegado a
cifras muy elevadas.
Se proponían reformas constitucionales que obligaran al sector público a la moderación de sus gastos y a liquidar
el presupuesto en equilibrio. Estas normas se imponen a los miembros de la Unión Monetaria a través del Pacto
de Estabilidad y Crecimiento. Esto tuvo efectos positivos en el nivel de déficit público y de endeudamiento
acumulado. España presentó superávit de 2005 a 2007 y disminuyó la deuda acumulada.
La crisis económica de 2008 cambió la situación con una reaparición de déficits importantes, debido a la
reducción de los ingresos al contraerse la actividad y a la presión sobre los gastos públicos. Pese a los esfuerzos
de consolidación fiscal las cifras de deuda acumulada son particularmente altos en Grecia, Portugal, Irlanda,
Italia, España y Francia.
En España desde 2012 se logra una paulatina reducción del déficit, debido al esfuerzo realizado por la sociedad
española tanto en materia de ingresos (elevación impuestos directos e indirectos) como de gastos (recortes). A
pesar de la mejora del déficit, su persistencia explica el aumento de la deuda acumulada, el 111,5% del PIB en
2015.

Tema 2. Los objetivos económicos del sector público
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO

1. Introducción.
El sector público cada vez es mayor, ocupando una posición creciente de la actividad económica. En España el gasto
público absorbe casi el 40% del PIB, los impuestos casi el 40% de la renta nacional (Y) y 1/6 de los empleos se da en el
sector público de la economía.
Esto lleva a replantearnos cuál es el papel del Estado en economías que se califican de sistemas de mercado. Lo que
debería hacer el sector público puede variar desde que defienden una limitación de la actividad del Estado (enfoque
liberal) hasta quienes proponen mantener las funciones del sector público (enfoque intervencionista).
Se trata de una cuestión esencialmente normativa, pero que tiene un fundamento positivo. A partir de un análisis
sobre cuál es el funcionamiento de una economía de mercado y a qué resultados llega la actuación de los agentes
económicos, se plantea el papel que se reserva el Estado:
Funcionamiento de la economía Papel del sector público
Positivo Normativo
Si entendemos que la acción individual (mercado) es capaz de solucionar los diferentes problemas económicos,
llegaremos a la conclusión de que el sector público debe tener un papel restringido en la economía de un país (visión
liberal). Si el análisis positivo sugiere que el mercado no resuelve adecuadamente algunos problemas de la economía, el
Estado debería tener un mayor protagonismo como garante del interés general (visión intervencionista).
En ambas visiones se parte implícitamente de que el sector público no tiene finalidades propias, sino que actúa
guiado por el deseo de alcanzar el bien común. Al tratar el problema de cuáles deben ser las funciones del sector
público conviene partir de la clasificación de los problemas económicos de carácter real:
 Los de asignación de recursos se ocupan de qué bienes deben producirse y cómo hacerlo.
 Los de distribución analizan para quién se fabrican los bienes, cómo repartirlos.
 Los de estabilidad económica se refieren a los desequilibrios básicos de la economía del país.
 Los de crecimiento atañen a la cuestión de cómo aumentar el total de bienes disponibles para satisfacer las
necesidades de la población.
2. La asignación de los recursos.
Desde un planteamiento liberal la asignación de recursos tiene una solución simple, si dejamos que la acción
individual se exprese libremente en el mercado. Los ciudadanos demandan distintos productos y las empresas ofrecen
los bienes a distintos precios. La demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y el mercado determina la
cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio.
D = Demanda
O o S = Oferta
E = Punto de equilibrio
P = Precio
PE = precio de equilibrio
Q = Cantidad
QE = cantidad de equilibrio
Este gráfico indica cómo el mercado resuelve el problema de asignación, pues determina qué bienes y a qué precio
deben fabricarse. Pero además los resuelve de forma eficiente, constituye un óptimo de Pareto.
La curva de la oferta representa el coste marginal de producir un bien y la demanda indica lo que el consumidor está
dispuesto a pagar por el mismo. En equilibrio se garantiza que P = CMg, y por tanto que lo que el consumidor quiere
gastarse coincide exactamente con lo que cuesta producir el bien en la última unidad que suministra el empresario.
También la actuación privada resuelve el problema de cómo fabricar los bienes y servicios. El empresario, buscando
su propio interés, elegirá aquella combinación de recursos (Tierra, Capital y Trabajo) que le resulte más rentable, a
partir de la productividad de cada factor, los precios de estos recursos y el precio del bien o servicio que ofrece.
Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignación, el sector público tiene un papel muy limitado en
esta materia. Su acción debe reducirse a suministrar aquellos bienes y servicios para los cuales no puede existir un
mercado. Las condiciones para que el mecanismo de mercado funcione son:
 Rivalidad en el consumo: ningún ciudadano puede disfrutar de un bien o servicio cuando otro lo está utilizando.
Sin embargo hay productos en los que el consumo no es rival.
 Posibilidad de exclusión: si existe algún modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen un
precio por el producto.

Exclusión No exclusión
Bienes privados puros Bienes mixtos
Consumo rival
Alimentos, ropa… Calle congestionada
Bienes mixtos Bienes públicos puros
Consumo no rival
Autopista de peaje, obra de teatro Defensa, seguridad…
Desde una perspectiva liberal el único papel que debe cumplir el Estado es el de proveer a la sociedad de bienes
públicos puros, que son una cantidad relativamente pequeña en el conjunto de toda la producción del país. Esta función
es muy limitada, determinando un Estado mínimo. Como no se puede cobrar un precio el sector público deberá
financiar esta producción a través de los impuestos, que no deberían interferir con las decisiones individuales.
El planteamiento intervencionista amplía considerablemente el campo de acción del sector público en los
problemas de asignación de recursos más allá de la provisión de bienes públicos. El Estado debe intervenir en todos los
casos en que el mercado no produce los resultados óptimos del enfoque liberal. La teoría de los fallos del mercado se
resume en:
 Mercados de competencia imperfecta: cuando el mercado es un monopolio no se puede garantizar que se dé la
condición P = CMg, pues el empresario elige la cantidad donde CMg = IMg (coste marginal = ingreso marginal),
una cantidad inferior y un precio superior al mercado en competencia perfecta.
 Presencia de efectos externos: el empresario y el consumidor sólo tienen en cuenta los costes y beneficios
individuales, pero no los posibles efectos de su actividad sobre terceros. Así, ni la demanda refleja todos los
beneficios para la sociedad ni la oferta todos los costes.
Un caso particular son los intereses de las generaciones futuras, cuyos deseos no pueden expresarse en el
mercado en estos momentos. Las decisiones que adopten las generaciones actuales pueden causar un daño
evidente a los intereses de las generaciones futuras.
 Información asimétrica: el análisis del mercado de competencia perfecta supone que vendedores y compradores
disponen de la misma información en cuanto al precio y la calidad del producto. En la realidad el vendedor suele
tener un mayor conocimiento que el comprador, lo que puede llevar no solo a un mal funcionamiento del
mercado sino también a su desaparición. Aparece un campo de intervención para el sector público, como normas
sobre marcas, patentes, publicidad, revisiones obligatorias de vehículos…
 Bienes preferentes y prohibidos: la sociedad valora de forma positiva o negativa los resultados de la libre acción
individual. En unos casos determina que el mercado produce una cantidad insuficiente de productos, por tanto su
precio es demasiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos, de modo que se encarga al poder
público complementar la oferta privada o subvencionar su adquisición. En otros, la producción de determinados
bienes o servicios es considerada un mal para los ciudadanos y se prohíbe su producción.
3. La distribución de la renta.
En el campo de la distribución se da la oposición entre los partidarios del enfoque liberal y el intervencionista.
En el enfoque liberal destaca el análisis de BATES CLARK, que considera que la regla de distribución adoptada por
el mercado no sólo es eficiente, sino que además es justa. En condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad
entre la retribución obtenida y el valor del producto marginal, en el caso del factor trabajo tendríamos:
w = Px PMgN
El salario (w) es igual a la productividad del trabajador (PMgN) multiplicada por el precio del producto (P x). Cuanto
mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, mayor será su remuneración, de modo que cada
uno percibimos en función de lo que aportamos a la sociedad. La redistribución afecta a los incentivos de los sujetos
económicos y acaba generando clientelas políticas, pues es de la autoridad pública de donde proceden los ingresos.
Los planteamientos intervencionistas tienen multiplicidad de orígenes:
 Algunos analistas parten de la noción de justicia, lo justo es percibir de acuerdo con lo que se aporta, mientras
que otros defienden que debemos percibir de acuerdo con nuestras necesidades.
 El enfoque de BATES CLARK se olvida del reparto inicial de los recursos y de cómo éste condiciona la presunta
justicia y no el resultado final, así como los casos en que las personas no disponen de recursos, pues su edad o
circunstancias les impiden participar en los procesos productivos.
 Existen efectos externos positivos derivados de la igualdad en la distribución, la estabilidad social o
supervivencia misma de un sistema político no puede garantizarse en circunstancias en las que una parte
importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema.
 Una redistribución a favor de los más desfavorecidos puede conducir a un aumento de la producción y la renta,
de modo que al final todos saldrían ganando. Según KALDOR quitando una parte de renta a los más ricos su
consumo se reducirá menos; dándoselo a los más pobres su consumo aumentará más; el consumo total aumenta
más, obligando a producir más, con lo que crecerá la renta, por el proceso multiplicador.

4. La estabilidad económica.
La visión liberal ante los problemas de estabilidad económica parte de la creencia en las virtudes del mercado para
resolver los problemas económicos.
Si dejamos que el salario fluctúe libremente se garantizará que la demanda de trabajo sea igual a la oferta y no
existiría desempleo. Si la economía está en pleno empleo de recursos la Renta Nacional coincidirá siempre con el nivel
de Renta Nacional del pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de bienes y servicios
producidos. De esta manera las políticas fiscales y monetarias no podrían aumentar el nivel de renta o empleo y el
Estado debe abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad.
Sin embargo, la política monetaria puede afectar sustancialmente al nivel de precios del país. Para ello se hace uso
de la ecuación cuantitativa del dinero:
Ms * V = P * Y
Ms representa la oferta monetaria, V es la velocidad de circulación del dinero, Y es la renta nacional y P el nivel de
precios. Si incluimos aspectos propios del monetarismo, como que V e Y son constantes, por encontrarnos en pleno
empleo, o no dependen de la cantidad dinero en circulación, al incrementarse la oferta monetaria (M s) la única
posibilidad de ajuste es un aumento del nivel de precios (P).
En su versión dinámica el monetarismo puede formularse del siguiente modo:
gmt = ṗt + gYt
gmt es la tasa de crecimiento en la cantidad de dinero, ṗ t es la tasa de inflación y gYt el crecimiento del nivel de renta,
todos referidos al mismo periodo de tiempo t.
En los desequilibrios de las cuentas del sector público los planteamientos liberales excluyen esta posibilidad, puesto
que afirman que el equilibrio presupuestario era la regla de oro de la Hacienda Clásica, que aplicaba al sector público
las mismas normas de comportamiento de un agente económico privado. El endeudamiento del Estado sólo se justifica
cuando se utiliza para financiar inversiones públicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos con los
que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada.
La balanza de pagos presentará también situación de equilibrio si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se
fije libremente en el mercado de divisas.
La demanda de divisas representa a los grupos que desean adquirir moneda extranjera: los importadores, quienes
desean viajar al exterior o quienes quieren comprar títulos extranjeros. Acuden al mercado para comprar las divisas que
les permitan adquirir esos bienes. Su deseo de comprar esos bienes dependerá de variables como el precio que tengan,
los ingresos de los que dispongan, el interés de los títulos y, por supuesto, del tipo de cambio. Cuanto mayor es el precio
de la moneda extranjera, más caro será para los nacionales adquirir divisas y comprar en el exterior. Por ello la demanda
de divisas presenta la tradicional forma descendente.
Los oferentes de divisas son los exportadores nacionales que reciben moneda extranjera a cambio de sus productos y
las empresas que venden títulos en el exterior. La oferta presenta una forma creciente, cuanto mayor es el tipo de
cambio más rentable será vender en el exterior los bienes, servicios o títulos. Variables como el precio de los productos
nacionales, el interés de los títulos o los ingresos de los extranjeros modificarán la oferta de divisas.
En el gráfico se representa un desequilibrio del sector exterior, porque la demanda de divisas es mayor que la oferta.
La solución es obvia: dejar que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al punto de equilibrio, y si dejamos que el
mercado funcione libremente esta devaluación se producirá automáticamente.
El enfoque más intervencionista considera que el sector público tiene un papel mucho mayor en estos temas. Se
basaban en las teorías defendidas por KEYNES, quien desconfiaba mucho de la capacidad del mercado para resolver los
grandes problemas de estabilidad económica. Las ideas que defendía eran muy diferentes.
No es cierto que una disminución del salario conduzca al pleno empleo. El nivel de empleo aparece determinado
por la demanda efectiva de bienes y servicios y una reducción de los salarios sólo reducirá los ingresos de los
trabajadores, con lo que éstos consumirán menos, los empresarios reducirán la producción y subirá el paro.
Tampoco puede afirmarse que la inflación sea un fenómeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea
constante y tampoco tiene sentido defender el presupuesto equilibrado como regla básica de funcionamiento del sector
público.

El Estado deberá modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos de acuerdo con la situación
económica del país. Si trata de luchar contra el desempleo deberá llevar a cabo políticas fiscales expansivas, aunque
conlleve un déficit en las cuentas públicas. Si el problema acuciante es la inflación la recomendación será una política
fiscal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues éstos no vienen determinados por la
cantidad de dinero del país.
La presencia de nuevos fenómenos como la inflación de costes o el estancamiento con inflación ha conducido a
defender mayores intervenciones del Estado, a través de acuerdos con empresarios y sindicatos o a través de reformas
estructurales que hagan más competitivos a los diferentes sectores productivos.
En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cambio flexibles no son la única solución, pues el
Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los precios o el tipo de interés de los títulos, modificando los
parámetros de la oferta y la demanda., y así alcanzar el equilibrio en el mercado:
La situación inicial del mercado de divisas (Dd y Od) presenta un déficit marcado por la diferencia entre A y B. Si el
gobierno lleva a cabo una política monetaria restrictiva originará una elevación de los tipos de interés, una reducción de
la tasa de inflación y una caída en el nivel de renta. Estas variables afectan al sector exterior de este modo:
 Y↓: reducción de importaciones y de la demanda de divisas.
 p↓: reducción de importaciones y de la demanda de divisas, aumento de las exportaciones y de la oferta de
divisas.
 r↑: entrada de dinero y aumento de la oferta de divisas, los ciudadanos del país no adquieren títulos extranjeros y
se reduce la demanda de divisas.
El conjunto de efectos es que la demanda de divisas disminuye (se desplaza a la izquierda) y la oferta de divisas
aumenta (se desplaza a la derecha), debido a la modificación en los distintos parámetros. Como consecuencia, el tipo de
cambio inicial se convierte en el de equilibrio, pues las nuevas oferta y demanda de divisas se cruzan en ese valor.
En definitiva, las políticas fiscales y monetarias de los gobiernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector
exterior, aun cuando éste funcione con tipos de cambio rígidos.
5. El crecimiento económico.
Los problemas de crecimiento económico hacen referencia a las posibilidades de aumentar la producción de bienes y
servicios a lo largo del tiempo.
La capacidad de producción depende de la cantidad de recursos de que dispone el país, que se resumen en tres
factores fundamentales: la tierra (L), el trabajo (N) y el capital (K), este último el más determinante.
Se define inversión como el incremento en el equipo capital de una economía, de ahí que el estudio de los
problemas del crecimiento haya estado unido a los procesos de ahorro e inversión.
Desde la perspectiva liberal la respuesta a los problemas de crecimiento económico está en el mercado. Los
ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados financieros y las empresas demandan tales fondos para financiar sus
proyectos de inversión. Cuanto mayor sea el tipo de interés que se ofrece, mayor es la disponibilidad a ahorrar de los
ciudadanos (perciben mayor compensación por sacrificar su consumo), y menos proyectos de inversión llevarán a cabo
los empresarios.
El libre funcionamiento del mercado establece un valor de equilibrio para el tipo de interés y para el volumen de
ahorro e inversión que produce el país. Este nivel de inversión es lo que explica el ritmo de crecimiento económico.
La actividad del sector público resulta contraproducente en este proceso, pues el cobro de impuestos reduce la renta
disponible de los ciudadanos y por tanto su ahorro. La curva de oferta de fondos se desplaza a hacia la izquierda, lo que
conlleva un aumento del tipo de interés y una disminución de la inversión privada, que reduce el ritmo de crecimiento.

La perspectiva intervencionista pone de manifiesto que el papel del Estado no es tan negativo:
 Aunque se redujera la inversión privada, el efecto total sobre el crecimiento económico es indeterminado, pues
con los impuestos el sector público lleva a cabo gastos en infraestructuras que colaboran en el desarrollo.
 La libre acción privada tiende a perpetuar y acentuar los desequilibrios territoriales, con zonas cada vez más
deprimidas frente a otras que sufren los efectos de una creciente congestión.
 Los procesos de reindustrialización exigen un papel directo del Estado, con el objetivo de hacer mínimos los
costes del proceso de ajuste.
 El crecimiento económico en la actualidad depende de las innovaciones tecnológicas y del desarrollo técnico,
aspectos en los que la intervención del sector público es decisiva, no solo para financiar los proyectos de
inversión básica (sin aplicación práctica inmediata y poco rentables para financiarlos) sino incluso en el
desarrollo de nuevos productos (demanda inicial muy limitada e incapaz de cubrir los costes de producción).
Campos de actuación del sector público
Enfoque liberal Enfoque intervencionista
Bienes públicos puros Bienes públicos puros
Fallos del mercado:
* Monopolio
Asignación de recursos
* Efectos externos
* Información asimétrica
* Bienes preferentes y prohibidos
El mercado distribuye de forma eficiente de Diferente idea de justicia
forma justa Ausencia de recursos
Distribución de la renta Reparto de recursos
Estabilidad social
Asegurar el crecimiento
No hay necesidad de política económica Papel decisivo del sector público
Paro: flexibilidad salarial Paro: causado por falta de demanda efectiva. Necesidad
Inflación: fenómeno monetario de políticas expansivas
Equilibrio de las cuentas públicas: uso de la Inflación: no es un simple problema monetario. Si se
regla del presupuesto equilibrado debe a un exceso de demanda se deben usar políticas
Equilibrio exterior: tipos de cambio flexibles restrictivas. Si es un shock de oferta, reformas
Estabilidad económica estructurales y políticas de rentas
Equilibrio presupuestario: se abandona la regla del
equilibrio; déficit cuando se usan políticas expansivas y
superávit cuando se usan políticas restrictivas
Equilibrio exterior: uso de políticas internas para lograr
el equilibrio en la Balanza de Pagos, sin modificar el tipo
de cambio
El mercado determina (tipo de interés) el El sector público puede contribuir al crecimiento, si los
valor de la Inversión es igual al Ahorro impuestos se destinan a infraestructuras
El sector público reduce el crecimiento al La innovación técnica requiere el apoyo del sector
Crecimiento económico
establecer impuestos que reducen el Ahorro público
El crecimiento sin intervención pública genera
desequilibrios territoriales
6. ¿Hay un tamaño óptimo para el sector público?

Existen prescripciones muy distintas sobre cuál debe ser el tamaño del sector público.

Este gráfico representa los beneficios de la acción del sector público (B) y los costes de esta actuación (C).
Los beneficios son decrecientes al aumentar el tamaño del sector público. Cuando el Estado apenas cumple
funciones la valoración de los individuos de una mayor intervención pública es bastante grande, mientras que cuando el
sector público está muy desarrollado esa valoración se va haciendo más pequeña.
Los costes son crecientes. Cuanto mayor sea el sector público mayor es el volumen de impuestos que los ciudadanos
deben pagar, superior al coste en el que incurren.
El tamaño óptimo del sector público está en aquel nivel donde el coste sufrido es igual al beneficio que se obtiene,
igual que el equilibrio de mercado se alcanza donde la demanda igual a la oferta.
Las valoraciones de B y C no son las mismas de acuerdo con el enfoque sustentado por los hacendistas. Un
economista liberal tenderá a infravalorar los beneficios y a sobrevalorar los costes (líneas discontinuas del gráfico),
mientras que un intervencionista realizará la operación contraria (líneas continuas del gráfico).
Según la opción que se defienda, el tamaño del sector público es muy diferente. No debe olvidarse que el tamaño
que alcanza el sector público de un país es fruto de su historia, de sus características o de las mentalidades de sus
habitantes, y no necesariamente el resultado de una comparación objetiva de costes y beneficios.
7. Las proposiciones normativas y positivas en la Hacienda Pública.
En la medida en que el análisis (positivo) de la realidad económica pone de manifiesto deficiencias en los resultados
obtenidos, se defiende la intervención pública para corregirlas.
Cuando se considera que el mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que el Estado debe
tener una función residual, limitada a establecer las condiciones necesarias para el libre juego de la acción individual.
Esta fundamentación positiva de las prescripciones (normativas) para la actividad económica del sector público se
extiende más allá de las consideraciones generales analizadas anteriormente. Deben estudiarse además cuáles son los
efectos de las diferentes políticas de ingresos y gastos del Estado, haciendo uso de la teoría económica para evaluar sus
efectos. En caso contrario, se podría proponer una intervención pública que empeore la situación inicial.
Estas consideraciones explican que al estudiar cada programa de gasto el análisis tiene un triple componente:
 Plantear si está justificada o no la intervención pública.
 Enunciar las diferentes soluciones disponibles.
 Analizar las consecuencias de estas políticas alternativas para poder evaluar su conveniencia o no, aunque
muchas veces dependerá de la prioridad en los objetivos del sector público o el orden de valores de la sociedad.

Tema 3. El análisis positivo del sector público: comportamiento de los agentes y evolución del sector público
TEMA 3. EL ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO DE

LOS AGENTES Y EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
1. Introducción.
Se trata de trasladar el enfoque económico a cuestiones como la existencia de determinadas instituciones, el
comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los resultados y de la acción pública. A partir de ello se
pretende resumir las principales teorías que explican el crecimiento económico.
Distinguiremos entre quienes atribuyen el crecimiento del gasto público a presiones de la demanda de servicios
suministrados por el Estado y las teorías de los partidarios de buscar en la oferta una explicación, haciendo referencia
también al intento de sintetizar ambos elementos.
2. La teoría del Estado y de las constituciones.
Se trata de dar una interpretación económica que explique por qué los individuos, actuando racionalmente, deciden
entregar a un tercero el monopolio de la coacción y qué tipo de limitaciones se imponen al ejercicio de la fuerza. El
planteamiento más sencillo trata de probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado
determinadas funciones.
Dos individuos, A y B, se dedican A a la ganadería (18 vacas) y B a la agricultura (10 Tm trigo). Ambos deciden
conservar su producción o intercambiar sus productos, aceptando un precio de 100 um por cada vaca y de 200 um por
cada Tm de trigo.
El valor de sus patrimonios respectivos es de 1.800 y 2.000 um, que es independiente de que A y B entren en una
relación bilateral de intercambio. Si A vende 8 de sus vacas a B para comprar 4 Tm de trigo, dispondrá de 10 vacas y 4
Tm de trigo, por un valor total de 1.800 um (10x100 + 4x200 = 1.800), mientras que B seguirá disponiendo de su
patrimonio (8x100 + 6 x200 = 2.000).
Sin embargo A puede decidir que en lugar de intercambiar le sale más rentable robar parte de la producción de B.
Éste tendrá que dedicar parte de su tiempo a vigilar la cosecha y su producción máxima se reducirá, a 8 Tm por
ejemplo. Este esfuerzo no garantiza que A no robe, pues puede arrebatarle 3 Tm. Si es B quien roba, será A quien
reduzca su rebaño a 16 vacas, y B consigue robarle 7. También puede ser que ambos roben. Los resultados serían:
Estrategias A no roba A roba
A: 1.800 A: 18 v x 100 + 3 Tm x 200 = 2.400
B no roba
B: 2.000 B: (8-3 Tm) x 200 = 1.000
A: (16-7 v) x 100 = 900 A: (16-7 v) x 100 + 3 Tm x 200 = 1.500
B roba
B: 7 v x 100 + 10 Tm x 200 = 2.700 B: 7 v x 100 + (8-3 Tm) x 200 = 1.700
Si A decide ser honrado y B lo sabe, a B le interesa robar porque gana más. Si B va a robar, a A le interesa robar
porque pasa de 900 um a 1.500. La búsqueda del propio interés conducirá a que ambos intenten robar al otro. Si ambos
eligen la estrategia de robo, ninguno puede mejorar alterando unilateralmente su comportamiento, y la situación de la
última casilla sería estable pero no óptima.
Este conflicto explica por qué A y B pueden decidir que exista un tercero, el Estado, que se ocupe de proteger sus
propiedades y castigue las infracciones contra sus derechos, siempre que ese tercer agente no exija a ambos sujetos un
pago por sus servicios mayor de 300 um y garantice que nadie atentará contra las propiedades que los ciudadanos
encomiendan su tutela.
La existencia de normas constitucionales se explicaría por la necesidad de limitar las posibilidades de acción del
único titular de la violencia: el Estado.
3. Los agentes.
Los agentes que influyen en la actividad del sector estatal de la economía se mueven por criterios de optimización,
no muy diferentes a los que guían la conducta de los consumidores o empresarios. Se considera que votantes,
representantes políticos, grupos de presión o funcionarios se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses,
sometidos a aquellas restricciones que su posición en el proceso les impone.
3.1. Los votantes.
Cuando se intenta dar una interpretación económica a las decisiones de ejercer el derecho al voto o recabar
información para que tal derecho se ejercite más reflexivamente, tropezamos con dos tipos de dificultades:
 La extensión del análisis económico a materias no incluidas en el campo propio de la ciencia económica.
 Qué tipos de variables deben incorporarse al análisis y hasta qué punto pueden explicarse que efectivamente los
ciudadanos se acerquen a las urnas.
Esta segunda cuestión se explica usando el modelo propuesto por DOWNS, quien considera que la acción del votante
(R) depende:
 de la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la elección (π).
 de los beneficios que le reporte que gane el grupo político que prefiere (B).

 de los costes de acudir a las urnas en términos de las actividades a las que renuncia para ejercer el voto (C).
 de los beneficios que le produzca el hecho de participar en el proceso electoral (D).
R=Bxπ+D-C
De esta función, que explica que el votante acuda o no a votar, se extraen las siguientes conclusiones:
 Resulta irrelevante hablar de votos cautivos, se supone que todos los votantes valoran los beneficios que les
reportará que un partido gane las elecciones. Que tales beneficios sean individualizables o estén motivados por el
altruismo es indiferente para el análisis.
 Si el votante estima que su participación puede ser decisiva para el resultado final (π muy grande), si la elección
es muy reñida, será más fácil que se produzca una mayor afluencia a las urnas.
 Los costes de ir a votar explican las diferencias cuando la jornada electoral se celebra en días laborables o
festivos. Colaboran en la comprensión incluso la influencia de factores meteorológicos.
 Los beneficios reflejados en el componente D servirían para entender determinadas conductas, como apostar al
equipo ganador (efecto bandwagon o furgón de cola) y sentirse así parte de la victoria colectiva.
3.2. Los políticos.
La presencia de un número limitado de partidos disputando un mercado de votantes potenciales tiene parecidos con
la situación que se califica en los estudios de Microeconomía como de oligopolio.
El dirigente político, o su partido, pretenderán conseguir el máximo número de votos, siendo irrelevante que tal
deseo se deba a su sincera voluntad de servir al país aplicando soluciones a los problemas desde su perspectiva o a una
voluntad de ganar prestigio social o medios económicos.
Las conclusiones de este planteamiento serán:
 En países cuyo sistema electoral sea mayoritario y se genere una tendencia al bipartidismo, ambos grupos
políticos tenderán a ocupar el centro político, de modo que sus ofertas electorales serán bastante similares. Se
considera que si un partido presenta un programa excesivamente radical para las preferencias del votante medio,
sólo recibirá el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el resto a su competidor.
 En los regímenes políticos cuyo sistema electoral sea proporcional y el resultado sea de tendencia al
multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los grupos mayoritarios hacia el centro
político se ve compensada por la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos.
 La tendencia hacia el centro político se ve reforzada con el argumento de que cada partido tenderá a ocupar los
espacios próximos, confiando en que mantendrá cierto apoyo de su electorado tradicional. Si un partido trata de
gobernar satisfaciendo los deseos de quienes no le han votado todavía, deberá adoptar decisiones que puede que
le quiten apoyo entre su electorado básico, pero esta pérdida de confianza no será inmediata e incluso, puede que
no llegue a darse nunca, si las alternativas no son satisfactorias.
 El objetivo de hacer máximo el número de votos recibidos explica que los dirigentes políticos traten de distribuir
los costes de la decisión de modo que ningún colectivo se vea especialmente perjudicado, mientras que los
beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes, necesarios para alcanzar la victoria electoral. Por eso
se entiende que los periodos preelectorales estén caracterizados por aumentos del gasto y que las medidas de
ajuste se adopten cuando aún falte mucho tiempo para la votación, en la creencia de que los electores olvidarán
los perjuicios sufridos. Este comportamiento también explica que los políticos tiendan a sobrevalorar los
beneficios de una acción determinada y a subestimar sus costes, al menos en la presentación de la acción del
gobierno ante los ciudadanos.
3.3. Los grupos de presión.
La existencia de grupos de presión que, en defensa de sus propios intereses, actúan al margen del proceso electoral
es una evidencia que debe tenerse en cuenta al evaluar el funcionamiento real de la acción del sector público.
Los motivos que explican que un individuo o una empresa decidan participar en tal actividad no es trivial, pues a
cualquier agente económico le resultaría más rentable beneficiarse de las acciones del grupo de presión sin incurrir en
los costes que impone su pertenencia al mismo. Si todos los sujetos hacen la misma reflexión, el grupo no existiría. Esta
dificultad puede resolverse de dos modos distintos:
 La formación de los grupos de presión es más fácil cuando el número de integrantes es pequeño, mientras que el
comportamiento free rider se producirá en los grupos más amplios.
 Los grupos de presión parten de asociaciones preexistentes como una actividad complementaria. El grupo ya
estaba formado y después decide utilizar sus medios para influir en los resultados de la acción gubernamental.
Los medios de que disponen los grupos de presión para condicionar la acción del sector público pueden ser:
 La entrega de fondos para contribuir a la elección de los candidatos que puedan defender sus intereses, desde el
gobierno o el Parlamento. Los elementos clave del análisis se recogen en las normas que regulan las fuentes de
ingresos de los partidos y los límites que se establezcan sobre esos recursos, o las exigencias de que tales
aportaciones sean o no públicas.

 La existencia de deficiencias en la información disponible por el sector público antes de tomar una decisión
pueden llevarle a consultar a los sectores más interesados en la adopción de determinadas normas o en la puesta
en macha de de determinadas medidas de política económica. Estas diferencias permiten a los grupos de presión
condicionar la acción del Estado, presentándole como única solución viable la que coincide con sus intereses.
 Es relevante la posibilidad de suministrar información a los votantes. Los grupos de presión pueden reducir los
costes en que incurre el ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la acción del gobierno y decidir si
le sigue apoyando o le retira su confianza. La información que se difunde por el grupo tenderá a favorecer sus
puntos de vista, no será neutral, la capacidad de una decisión racional por el votante mejora cuando se dispone de
mayor información, por lo que debe garantizarse la veracidad en la información suministrada y favorecer la
pluralidad en las opiniones manifestadas.
3.4. Los funcionarios.
Al analizar el comportamiento de los funcionarios (quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la actividad
pública), es de referencia obligada NISKANEN, quien formula su modelo distinguiendo entre el burócrata y la agencia
que le entrega los fondos para su labor, sea el Parlamento o el responsable político de un órgano de la Admón.
Considera que existe una diferencia entre la información disponible para la agencia y para el funcionario:
 La agencia sólo observa el nivel de servicio público suministrado y asigna el presupuesto (B), considerando que
existe una relación entre éste y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el coste de entregar los bienes y
servicios públicos.
 El funcionario sí conoce ese coste y además tiene sus propios intereses en el proceso. Se considera que el
responsable de una unidad de gasto desea hacer máximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en
la organización burocrática o su propia autoestima dependen de la cantidad de fondos que administra.
En este gráfico el presupuesto que está dispuesto a entregar la agencia (B) es creciente pero a un ritmo decreciente.
Los costes (C) son crecientes a una tasa cada vez mayor. La línea inferior (B-C) representa la diferencia entre el
presupuesto recibido y el coste de producir el servicio público.
Si el comportamiento de los funcionarios fuera similar al de una empresa que trata de maximizar el beneficio, se
elegiría la cantidad donde la diferencia entre ambos elementos fuera lo mayor posible, la cantidad Q * con el presupuesto
B*, y además esta solución sería eficiente.
Si los funcionarios pretenden disponer de un presupuesto amplio, elegirán la cantidad QO con un presupuesto BO. De
esta forma se explica el fenómeno de que toda unidad de gasto tiende a agotar el presupuesto que se le asigna.
Otros elementos que explicarían cómo la conducta de los funcionarios colabora al crecimiento del gasto público son:
 Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar servicios públicos, puede considerar que aquellas
unidades de gasto que no agotan el presupuesto asignado reciben fondos excesivos, por lo que se recortarán los
fondos disponibles en futuros presupuestos. De esta manera se elimina cualquier incentivo para que los
responsables de la unidad de gasto traten de hacer mínimos los costes de su gestión, pues el resultado palpable
será disponer de menos fondos en el futuro sin que pueda mejorarse la calidad de los servicios.
 La ausencia de precios en el sistema de decisión pública impide medir la eficiencia de la actuación de los
funcionarios, de ahí las dificultades de establecer mecanismos que incentiven un comportamiento similar al del
sector privado. Además este factor convierte en sospechoso de arbitrariedad a cualquier sistema de incentivos,
por lo que se acaba prefiriendo el uso de complementos del salario por la importancia de la función realizada o
los años de servicio en la Admón.
4. Las teorías sobre el crecimiento del gasto público.
Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia al incremento del gasto público en las
economías occidentales son muy diversas. Se puede hacer una clasificación en función de la causa del crecimiento del
gasto, que puede ser la demanda, la oferta o la interacción entre la demanda y la oferta.

4.1. Explicaciones basadas en la demanda del gasto público.

Ley de WAGNER: considera que el desarrollo económico del país impulsa presiones crecientes por parte de la
sociedad a favor de un aumento del gasto público por dos tipos de razones:
 Las sociedades más desarrolladas son también más complejas con un mayor número de conflictos entre sus
miembros, lo que exige una mayor intervención del Estado en su solución.
 La caracterización de los bienes y servicios públicos como bienes superiores y elásticos supone que la
elasticidad-renta del gasto público sea mayor que la unidad y de ahí que al incrementarse la renta el deseo de que
aumente el gasto público sea aún mayor. El sistema tributario debe ser realmente progresivo.
Teoría del efecto desplazamiento-efecto inspección: también llamados efectos PEACOCK-WISEMAN, considera que
el gasto tiende a crecer a lo largo del tiempo:
 En determinados períodos críticos para la sociedad (guerra, calamidad climática…) ésta acepta un esfuerzo
suplementario para afrontarlo, con un incremento del gasto público llamado efecto desplazamiento.
 Superadas las circunstancias excepcionales, la sociedad ya se han acostumbrado al nivel de impuestos existente
y acepta que la mayor recaudación se dedique a una mejora en la provisión de bienes y servicios públicos si los
votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos, es el efecto inspección.
Redistribución de la renta: las funciones de carácter redistributivo surgen tras la II Guerra Mundial, que sitúa al
votante medio en un nivel de ingresos inferior. Los grupos políticos tienden a acercarse a este estrato medio de los
votantes para garantizarse la elección, de ahí que sean más sensibles a sus demandas.
Grupos de interés: tienden a aumentar la demanda de aquellos gastos públicos que les benefician de modo directo.
De ese modo la sociedad ejerce una presión creciente sobre el nivel de gasto público por vías indirectas.
Hipótesis de la ilusión financiera: destaca cómo los demandantes de un mayor gasto público son plenamente
conscientes de los beneficios que les reportarán las distintas políticas del sector público, pero consideran que sus costes
se repartirán entre todos los grupos sociales, o incluso no piensan en la existencia de dichos costes como algo que les
ataña personalmente.
4.2. Justificaciones basadas en la oferta del gasto público.
Teoría del ciclo electoral: pone de manifiesto cómo en los momentos previos a la consulta del electorado los
poderes públicos inician o aceleran programas de gasto con la finalidad de aparecer ante los votantes como buenos
gestores de los asuntos públicos. Que estas urgencias de última hora aumenten los costes del proyecto por encima de lo
presupuestado tiene escasa importancia, pues una vez conseguida la reelección se puede hacer recortes en el gasto
público o aumentar los impuestos, con la esperanza de que ese esfuerzo se olvide hasta la siguiente elección.
Comportamiento de los funcionarios: la seguridad del funcionario en su puesto de trabajo (mayor que la de
cualquier asalariado), la falta de medidas de productividad, la existencia de diferentes servicios suministrados por una
misma unidad administrativa (dificultad para evaluar su rendimiento) y la ausencia de mecanismos sancionadores
automáticos de la mala gestión acentúan más la tendencia a que la provisión de los bienes públicos requiera un volumen
de recursos recurrente.
Ideología de los partidos políticos:
 Los partidos conservadores o democristianos son más proclives que los liberales a las políticas de redistribución
de rentas, que han sido fuente indudable de crecimiento del gasto público.
 Los partidos socialdemócratas, marxistas o no, han sido los grandes impulsores de las políticas de gastos
sociales, aunque hayan abandonado sus orígenes revolucionarios y hoy funden sus posiciones en versiones más o
menos sofisticadas del keynesianismo.
Centralización-descentralización: la estructura del Estado puede contribuir al crecimiento del gasto público:
 La descentralización duplica las funciones realizadas por el sector público. Cuando la financiación de los entes
autonómicos o locales depende de la entrega de fondos por el poder central resulta fácil atribuir a otros la
responsabilidad de los déficits de la propia gestión y negociar después un aumento de la financiación necesaria
para las actividades de dichos entes.
 La descentralización puede colaborar en la reducción del ritmo de crecimiento del sector público, pues los
beneficios y los costes de la actividad pública se ven con mayor claridad al estar más próximos a los ciudadanos.
4.3. Un enfoque basado en la interacción de la demanda y la oferta.
En un análisis iniciado por BAUMOL se ha tratado de explicar cómo la confluencia de una demanda rígida de gasto
público y una oferta que se desplaza para reflejar los costes crecientes puede explicar la tendencia al crecimiento del
gasto público.
Inicialmente se suministra un nivel de servicios públicos indicado por la cantidad Q* a un “precio” P*. La
productividad del sector público es inferior a la del privado, por las propias deficiencias en la gestión pero también
porque en el sector servicios resulta más difícil incorporar mejoras tecnológicas o sustituir mano de obra por equipo
capital, mientras que el crecimiento de los costes salariales es similar en el sector público y privado. Si el coste salarial

crece lo mismo pero la productividad lo hace a un ritmo más bajo, el coste de provisión del servicio público aumenta,
desplazando la curva de la oferta (O) hacia arriba, generando una nueva cantidad Q O con un precio PO.
En la situación inicial el nivel de gasto público es P * x Q*, que se representa por la suma de las dos áreas de los
rectángulos A y C. En la situación final el gasto sería P O x QO y su representación sería la suma de las áreas A y B. Si
comparamos B y C observaremos que el sector público está suministrando un nivel inferior de servicios públicos
(QO<Q*) pero está incurriendo en un mayor gasto.
Este fenómeno se produce con mayor intensidad cuanto más inelástica es la curva de demanda y cuanto mayor sea el
crecimiento en los costes de la provisión de los servicios públicos.
5. Una explicación del crecimiento del Sector Público en España.

Trataremos de comprobar su las distintas teorías vistas pueden darnos una justificación de la evolución del gasto
público en nuestro país o si existen elementos diferenciales en los cambios producidos. Partiendo de los hechos,
comprobaremos qué partidas de gasto han mostrado un mayor dinamismo. Después puede hacerse un análisis de las
causas que explican este fenómeno y así enunciar medidas a adoptar para corregirlo.
Los hechos.
Normalmente, para comprobar la evolución real del gasto público, deberíamos acudir a las previsiones de las Leyes
de Presupuestos, pero existen dos motivos por los que estos datos pueden darnos una visión inexacta de la realidad:
 Debido al proceso de descentralización una buena parte del gasto público se lleva a cabo fuera de la AGE y
deberíamos utilizar datos que reflejen la evolución del gasto conjunto de las AAPP.
 Las diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que realmente se realizó alcanzan tal cuantía que
nos hace plantearnos para qué sirven los Presupuestos, en un definición habitual.
Haremos uso de los datos suministrados en los informes económicos del Banco de España, con datos que reflejan la
participación de los gastos, los ingresos y el déficit público como un porcentaje del PIB.
Se aprecia un fuerte crecimiento en los gastos entre 1980 y 1986, que no se ha visto acompañado por un aumento
paralelo de los recursos, de modo que las cifras de déficit público se disparan desde 1982. Los intentos de controlar el
gasto público, y en consecuencia el déficit público, no son duraderos. La evolución de los gastos entre 1987 y 1989
muestra un tímido intento de rebajar el nivel de gasto público que se pierde a partir de 1989 y más desde 1993.
A partir de 1995 la situación ha cambiado sustancialmente, los datos reflejan una clara mejora en los resultados de la
actividad del sector público. Hay una notable reducción del déficit público, que pasa del 6,3% del PIB al equilibrio
presupuestario en 2003 y el superávit a partir de esa fecha. Estos resultados se han alcanzado más por la paulatina
reducción del gasto público que por un aumento en los ingresos del sector público.
La situación sufrió un fuerte deterioro a partir de 2008, con la crisis económica. El deterioro de las cuentas públicas
es muy acusado, pues afecta tanto a la reducción de los ingresos como al aumento del gasto. Solo a partir de 2014, con
un fuerte ajuste del gasto, se van dando pasos en la consolidación fiscal, lejos de alcanzarla plenamente.
Una explicación del crecimiento del gasto público.
España no es una excepción al hecho que pretendían explicar las anteriores teorías. Sin embargo presenta algunas
singularidades a las que permitirán considerar la relevancia de esas teorías para explicarlo.
 La transición política generó numerosas demandas de un mayor gasto público, especialmente en bienes
preferentes. En una primera etapa puede atribuirse a la debilidad de los sucesivos gobiernos de la transición,
carentes de apoyo democrático y enfrentados a una acumulación de exigencias de los distintos grupos sociales. A
medida que el sistema democrático se ha ido asentando el crecimiento del gasto público se atribuye al propio
funcionamiento de los Parlamentos, proclives a generar esta clase de gasto público.
 La crisis económica de los años 70, provocada por el alza de los precios del petróleo, es más grave en el caso
español. La crisis impulsa el gasto público al menos en dos direcciones:
 La necesidad de efectuar pagos por seguro de desempleo para atender la creciente cifra de paro registrado.
 Las subvenciones entregadas a empresas públicas con pérdidas, que representan una cifra elevada no sólo por
la importancia del sector público empresarial en el país sino también porque la propia crisis económica
genera un trasvase de las empresas privadas en dificultades al sector público.

 La consolidación de un modelo de Estado de Bienestar, a partir del texto constitucional y también a partir de la
huelga general del 14/12/1988, se manifiesta en la aparición de pensiones no contributivas y el crecimiento del
gasto educativo, sanitario o de vivienda.
 El gasto en las infraestructuras de transporte ha representado una prioridad indudable en los gobiernos de la
transición y en los sucesivos gobiernos socialistas. También hay que señalar a los acontecimientos de 1992
(JJOO, Expo) como aceleradores del gasto en esos años. Como en los ejercicios económicos más recientes, el
ajuste presupuestario ha recaído principalmente en estas partidas, siendo el Mº Fomento el más sacrificado.
 El proceso de descentralización política hacia la construcción del Estado de las Autonomías puede llevar tanto
a una reducción del gasto como a un aumento del mismo. Algunas características han contribuido a favorecer
más el incremento del gasto que su limitación:
 La descentralización no ha reducido el número de empleados de la AGE y sí ha aumentado el de los
empleados de las CCAA.
 La aparición de los entes territoriales ha producido la duplicidad entre las funciones realizadas por la AGE en
la esfera nacional y cada una de las CCAA en el ámbito de sus competencias, sin que la distribución de
funciones realizada por la CE haya podido evitar este fenómeno.
 El sistema de financiación de las CCAA no ha sido capaz de crear mecanismos de corresponsabilidad fiscal
por parte de los entes territoriales, que han tendido a incrementar sus niveles de gasto sin tener que incurrir en
el desgaste de elevar paralelamente los ingresos públicos.
 El creciente déficit público colabora decisivamente al aumento del gasto, a través del pago de intereses por la
deuda acumulada en ejercicios anteriores.
 La evolución del gasto público entre 1995 y 2015 exige distinguir dos etapas:
 Etapa de 1995 a 2007: corrobora algunas de las tendencias anteriores. A partir de 1996 se produjo una muy
significativa reducción del gasto público, debido no sólo a la voluntad de formar parte de la moneda única
europea (límite del déficit 3% del PIB), sino también a la evolución de determinadas variables
macroeconómicas que generaban presiones importantes sobre el gasto público:
 Mejora de la tasa de desempleo: se reduce el pago de estas prestaciones.
 Bajada de los tipos de interés: se reduce la carga de los intereses de la deuda.
 Crecimiento del empleo: se obtienen recursos a través de la imposición directa y las cotizaciones sociales.
 Etapa de 2008 a 2015: los efectos de la crisis hicieron que estas variables se movieran en la dirección
contraria:
 Aumento del paro: genera el lógico aumento en el gasto por prestaciones de desempleo.
 Incremento del tipo de interés: la desconfianza de los mercados financieros en la capacidad para hacer
frente a sus obligaciones de pago impulsó la prima de riesgo y el tipo de interés.
 Recaudación menor: por la recesión económica y por la menor capacidad de generar recursos a partir de
las cotizaciones sociales.
Todos estos factores se reflejaron en el rápido deterioro de las cuentas públicas, pasando del superávit en
2007 a un gran déficit en 2011. Sólo a partir de 2013 los esfuerzos de contención del gasto, la mejora de los
tipos de interés y la ralentización de la destrucción de empleo pudo rebajar las obligaciones de pago. Ello
unido a una mayor recaudación, por la elevación de tipos y la recuperación de la actividad, ha permitido
reducir sustancialmente las cifras de déficit.

Tema 4. El presupuesto: concepto, principios y ciclo. Las leyes de estabilidad presupuestaria
TEMA 4. EL PRESUPUESTO: CONCEPTO, PRINCIPIOS Y CICLO. LAS LEYES DE

ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
1. Introducción.
El presupuesto es un documento básico para el conocimiento de la actividad del sector público en la economía.
Partimos de un concepto aplicable a todo tipo de agente económico e indicamos las notas que lo singularizan en el caso
de la actividad pública.
El proceso de elaboración, ejecución y control de este documento conforman el ciclo presupuestario. Su análisis se
refiere a las fases que lo componen y quién tiene la iniciativa en cada una de ellas, según la Ley General Presupuestaria.
Los principios que deben inspirar la elaboración de los presupuestos responden a un planteamiento de carácter
normativo, que indican prescripciones de tipo político, económico o contable.
El análisis positivo sobre si las prescripciones se han cumplido o se cumplen en la actualidad nos lleva a desarrollar
el problema de la crisis de los principios presupuestarios.
2. El concepto de presupuesto.
El diccionario de la RAE define el término “presupuesto” como: “Cómputo anticipado del coste de una obra o de
los gastos y rentas de una corporación”. Esta noción indica que el elemento fundamental es la idea de anticipación o
previsión, tanto en los gastos por realizar como en los ingresos que se obtendrán para cubrirlos.
Esta definición puede aplicarse a cualquier tipo de agente económico que deba adoptar sus decisiones constreñido
por un volumen limitado de recursos. Para ajustar el concepto al caso del sector público, debemos incorporar tres ideas
fundamentales que le son propias:
 Los presupuestos del sector público adoptan una forma jurídica concreta: los Presupuestos Generales del
Estado (PGE) deben aprobarse mediante ley, los de las CCAA por ley de sus asambleas legislativas, los de los
entes locales por acuerdos del Pleno de sus corporaciones y los de las universidades por su Consejo Social.
Existe una clara voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de decisión, no sólo por las
implicaciones económicas, sino también porque los ingresos públicos se obtienen de forma coactiva y la
sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuantía, distribución y asignación a los gastos
correspondientes. Esta exigencia se refuerza con el hecho de que la ejecución del presupuesto de un ente público
está sometida a un procedimiento de control específico, que no existe en las actividades privadas.
 Las implicaciones económicas de los presupuestos: por su tamaño el sector público es el principal agente
económico del país, las decisiones que adopta tienen un efecto muy importante sobre el resto de los agentes
sociales. El volumen y la composición de los ingresos afectan a la renta disponible de los ciudadanos, afectando
a sus planes de consumo o ahorro. Los gastos de infraestructura condicionan fundamentalmente la actividad de
sectores completos de la economía del país. Pero también las decisiones del sector público se convierten en una
pauta de comportamiento para otros agentes económicos.
 Las consecuencias políticas que produce la aprobación o el rechazo: el presupuesto de un ente público establece
la línea programática de la acción económica del sector público o de uno de sus componentes, de ahí que la no
aprobación de sus previsiones se entiende como una pérdida de confianza por el órgano colegiado de máxima
representatividad en los gestores del ejecutivo. En consonancia con la idea de responsabilidad política, éstos
deberían presentar su dimisión.
Combinando estos tres elementos podemos definir el presupuesto como el resumen sistemático, confeccionado en
períodos regulares de tiempo y aprobado por el órgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones
de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del sector público, con la finalidad de atender a su plan de
actuación económica, de tal modo que su aceptación significa implícitamente una renovación de la confianza de los
gestores de ese componente del sector público.
3. El ciclo presupuestario.
Se trata de describir el proceso que sigue el presupuesto, tomando como referencia la normativa aplicable a los PGE,
siendo muy similar la tramitación de documentos análogos para las CCAA.
Se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno
de los poderes del Estado, siguiendo la tradicional división de poderes propia de los regímenes liberal-democráticos.
3.1. La fase de elaboración.
La iniciativa está en manos del poder ejecutivo, quien atribuye la responsabilidad de la confección del anteproyecto
de ley al Mº de Economía y Hacienda. Se ha discutido la conveniencia de que esta competencia recaiga en una Oficina
Presupuestaria, que dependería directamente de Presidencia del Gobierno, en el convencimiento de que la negociación
entre los distintos departamentos ministeriales al asignar las partidas de gasto es muy dura y se necesita el respaldo de la
Presidencia al imponer criterios, sobretodo en momentos de austeridad económica. La experiencia española ha
demostrado que esta figura no ha llegado a consolidarse y que para esas finalidades parece más eficaz atribuir al Mº de
Hacienda el carácter de Vicepresidente del Gobierno.

En el proceso de elaboración debemos tener en cuenta tres elementos fundamentales:

 Las previsiones económicas durante el año de vigencia de los presupuestos: estas estimaciones se suelen
recoger en un cuadro macroeconómico que refleja la evolución del nivel de renta, el empleo, la tasa de inflación
o los tipos de interés. La recaudación de impuestos depende de la actividad económica y determinados gastos
públicos (prestaciones por desempleo, el sueldo del personal público o el pago de los intereses de la deuda) están
relacionados con estas variables macroeconómicas.
 Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios: se tiene que establecer un orden de prioridades, pues
exceden casi siempre las posibilidades de los ingresos públicos. Juegan un papel clave las distintas técnicas de
evaluación de los proyectos.
 Las estimaciones de los ingresos: no sólo dependen de la evolución económica general, sino también de las
decisiones adoptadas respecto a tipos impositivos o deducciones aplicables, teniendo en cuenta que las pérdidas
de recaudación por estas deducciones deben consignarse en el presupuesto.
Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisión a las Cortes, como Proyecto
de Ley, tres meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior (a finales de septiembre). Al texto
del proyecto se debe adjuntar una serie de documentos, como:
 Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos públicos.
 El Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos, en el que se incorporan modificaciones normativas
en materia de ingresos y gastos.
3.2. Fase de discusión y aprobación.
Históricamente la aparición de los Parlamentos se conecta con la necesidad de controlar la actividad del poder
ejecutivo en materia de ingresos y gastos públicos. A lo largo del s. XIX se pretendía que el órgano de representación de
la soberanía popular tuviera competencias para aprobar la orientación del gobierno ante las grandes cuestiones de
política económica y social.
El funcionamiento de los sistemas democráticos, a partir de la II Guerra Mundial, pone de manifiesto algunos rasgos
que condicionan el papel que hoy cumple el poder legislativo en el proceso presupuestario:
 La preponderancia del poder ejecutivo en todo el proceso político, que se representa en:
 La inestabilidad política asociada a la crisis de las democracias europeas en el período de entreguerras
justifica la aparición de instituciones como el voto de censura constructivo (Ley Fundamental de Bonn).
 La exigencia de un porcentaje mínimo de votos para acceder a la representación parlamentaria, para evitar
una excesiva atomización del Parlamento.
 El sistema electoral francés de doble vuelta, para garantizar la formación de mayorías estables.
 La propia Presidencia de la V República francesa, con poderes muy superiores a los ostentados por el
Presidente de la Nación en los sistemas parlamentarios puros.
 El papel de los partidos políticos en la gestión del ejecutivo: el presidente del gobierno suele coincidir con el
líder del grupo político que ostenta la mayoría en el Parlamento, de modo que resulta improbable que el
legislativo rechace las peticiones presupuestarias planteadas por el ejecutivo.
 Los procedimientos de toma de decisiones por parte del sector público y el papel de los políticos explica un
cambio significativo en la actitud de los miembros del Parlamento ante el proyecto de presupuestos: de estar
preocupados por el excesivo gasto público y por los impuestos necesarios para financiarlos, se ha pasado a
convertirse en un foro donde se exigen gastos cada vez mayores, por la rentabilidad electoral de tales decisiones,
y donde se plantean dificultades al aumento de impuestos, poco populares en unas elecciones.
Jurídicamente las restricciones a la capacidad de decisión de los parlamentos aparecen en dos tipos de
limitaciones en el proceso de tramitación de este tipo de leyes:
 La limitación del derecho de enmienda parlamentaria (art. 134.6 CE): toda proposición o enmienda que suponga
un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del gobierno para tramitarse.
 La prórroga automática del presupuesto (art. 134.4 CE): no puede paralizarse la actividad financiera de los
Estados mientras se aprueba la Ley de Presupuestos. Esta norma incide en la pérdida de importancia del
Parlamento, ya que si no se aprueba el presupuesto aprobado por el gobierno éste podrá seguir administrando
sobre la base del presupuesto del año anterior.
Resulta discutible que estas dos instituciones jurídicas tengan el calado que se les ha atribuido:
 En la limitación del derecho a la enmienda es más relevante la cuestión de si el grupo político que sustenta al
gobierno dispone o no de mayoría absoluta. Si la tiene, no hace falta usar la facultad del ejecutivo, pues se
pueden derrotar fácilmente las propuestas que aumenten el gasto o reduzcan los ingresos. Si se tiene mayoría
relativa los grupos políticos que contribuyan a la estabilidad del gobierno negociarán previamente a la
presentación formal del presupuesto las enmiendas necesarias para darle su confianza.

 En la presunta irrelevancia del rechazo a los presupuestos, con el argumento de que el gobierno podrá seguir
gobernando, se señala que la incapacidad del ejecutivo representa una retirada implícita de la confianza en el
ejecutivo que lo aboca a la convocatoria de nuevas elecciones.
3.3. La fase de ejecución.
Aprobada por el Parlamento la Ley de Presupuestos, se puede proceder a su aplicación. La ejecución presupuestaria
es la actividad de la Admón. dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto.
Se trata de una previsión, lo que obliga a plantearnos cuál es el grado de compromiso del ejecutivo con las
disposiciones de esta norma jurídica:
 Gastos: el Parlamento autoriza un nivel máximo de gasto público, lo que supone que no hay impedimento para
que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autorizó el legislativo y que existan procedimientos para
corregir la cifra de gasto autorizada:
 Cuando las previsiones fueron inexactas (créditos suplementarios).
 Cuando se debe afrontar un gasto inesperado (créditos extraordinarios).
Un aumento del gasto por encima de lo autorizado inicialmente se debe aprobar mediante ley.
 Ingresos: se debe distinguir entre:
 Ingresos ordinarios (de carácter tributario): se señala una estimación de los ingresos, pero pueden producirse
errores de estimación que generan una cifra inferior o superior a la prevista.
 Ingresos extraordinarios (emisión de deuda pública): el Parlamento marca un límite máximo de
endeudamiento para el ejecutivo. Superarlo exige una autorización del legislativo mediante ley.
Los condicionamientos de la actuación del ejecutivo en cuanto a esta fase del ciclo presupuestario se han modificado
sustancialmente con motivo de la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria desde 2001.
3.4. La fase de control.
Es la última fase del proceso presupuestario. Se puede distinguir dos tipos de instituciones con finalidades diversas:
 Control interno (Admón.): con la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los fondos
públicos. Este control se realiza de dos formas:
 Cada ministerio o sección de la Admón. controla el cumplimiento de objetivos, productividad y realización
de actividades pertinentes.
 Un control desarrollado por los órganos de la propia Admón. externos al centro de gasto concreto, la
Intervención General de la AGE, que fiscaliza todos los expedientes de la Admón. de los que se deriven
derechos y obligaciones con contenido económico. El propio ejecutivo vigila la legalidad de la ejecución del
presupuesto, comprobando la regularidad de las operaciones contables, si se han clasificado correctamente, si
hay un registro exacto de las cuantías, si se ha seguido el procedimiento establecido…
 Control externo (Parlamentario): trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones y si el
ejecutivo se ha movido dentro de los límites que autorizó el Parlamento. El presupuesto constituye una
autorización del Parlamento al ejecutivo, por lo que el legislativo debe disponer de algún instrumento que le
permita comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones. Las Cortes Generales delegan esta función
en un órgano especializado, el Tribunal de Cuentas (art. 136 CE), cuyas funciones son:
 Órgano supremo fiscalizador de las cuentas y gestión económica del sector público.
 Depende directamente de las Cortes y ejerce funciones por delegación de éstas.
 Su misión es censurar las cuentas del Estado, es decir, comprobarlas.
 Sus miembros gozan de los atributos de independencia e inamovilidad y están sometidos a las mismas
incompatibilidades que los jueces y magistrados.
Tiene dos Secciones: la Sección de Fiscalización (de las cuentas del Estado) y la Sección de Enjuiciamiento (de
la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales públicos).
Sobre la eficacia de este tipo de control en la ejecución presupuestaria desarrollada por el gobierno, el informe
del Tribunal de Cuentas puede llegar al Parlamento cuando ya haya cambiado ese gobierno, las implicaciones
políticas de una crítica del Tribunal pueden ser irrelevantes en la práctica, por lo que necesitaría dotarse de más
medios para desarrollar su función de manera más ágil.
4. Los principios presupuestarios clásicos.
Se trata de exponer qué principios deben presidir la elaboración y ejecución del presupuesto. A la hora de formular
criterios de elaboración de los presupuestos deben tenerse en cuenta las circunstancias externas que los rodean.
Los principios presupuestarios clásicos responden al mundo económico y social del s. XIX, lo que se manifiesta en
dos circunstancias plenamente relevantes:
 La visión política tradicional, que otorgaba al Parlamento un papel central en los asuntos públicos.

 Los planteamientos económicos de los autores clásicos, que otorgaban un papel muy limitado al sector público.
Ni los condicionamientos políticos ni las doctrinas económicas de la actualidad responden a esta visión, por lo que
se puede hablar de una crisis de los principios presupuestarios y debe interpretarse el retorno a determinadas
prescripciones de la Hacienda Clásica.
Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios:
 Los que responden a la pregunta de quién debe diseñar el presupuesto (principios políticos).
 Los que traducen a criterios de contabilidad los principios políticos (principios contables).
 Los que señalan los criterios que deben presidir su elaboración desde la economía (principios económicos).
4.1. Los principios políticos.
Responden a una organización política concreta, el parlamentarismo, que domina la escena política europea desde el
s. XIX hasta la I Guerra Mundial. El elemento fundamental son las cámaras legislativas, representantes de la soberanía
popular. Es el legislativo quien da respaldo al poder ejecutivo, quien aprueba los ingresos y gastos públicos y quien
nombra a los encargados de fiscalizar la correcta ejecución del presupuesto.
Si el presupuesto se considera como una autorización del legislativo al ejecutivo para que gaste hasta cierta cuantía o
se endeuda hasta cierto nivel, deben establecerse una serie de principios políticos que garanticen el respeto del gobierno
a los límites marcados por el legislativo. Estos principios son:
 Principio de competencia: el gobierno debe respetar límites de la autorización marcada por el legislativo para
presupuestar.
 Principio de universalidad: el presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que se pretendan
realizar, para que no haya parcelas de actuación del ejecutivo que no serían controladas por el legislativo.
 Principio de unidad y claridad: ingresos y gastos deben presentarse en un único documento, para que sea más
fácil su conocimiento por parte del Parlamento, y deben estructurarse de tal manera que esté clara cuál es la
procedencia de los ingresos y el destino de los gastos.
 Principio de especialidad: su objetivo es evitar que la gestión gubernamental pueda exceder de los límites
marcados por el legislativo. Puede ser cualitativa (evitar que el ejecutivo traspase los gastos asignados a una
función para desarrollar otras), cuantitativa (evitar que se superen los límites de gasto marcados) o temporal
(evitar que se lleve a cabo el gasto en un año distinto al previsto en el presupuesto).
 Principio de publicidad: todas las fases de proceso presupuestario deben ser públicas, para que los ciudadanos
tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestión de los fondos públicos.
4.2. Los principios contables.
Guardan una clara correspondencia con los principios políticos, pues no son más que el modo en que se traducen a
criterios de contabilidad.
 Presupuesto bruto (principio de universalidad): la obligación de que todas las partidas de ingresos y gastos
deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones.
 Unidad de caja (principio de unidad): que todos los ingresos se cobran en una sola cuenta, a la que también se
cargan todos los desembolsos. Se trata de conseguir que la totalidad de los ingresos financie el importe global de
los gastos sin que se atribuyan determinadas fuentes de financiación a gastos concretos (salvo excepciones).
 Principio de especificación (principios de especialidad cualitativa y cuantitativa): prohíbe las transferencias
de fondos de unas partidas a otras.
 Principio de ejercicio cerrado (principio de especialidad temporal): impide que el gasto previsto para un año
se lleve a cabo en otro.

4.3. Los principios económicos.

Se fundamentan en los planteamientos teóricos de los economistas clásicos, el enfoque liberal.
 Limitación del gasto público: parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas
económicos de la sociedad. El sector público tiene una función puramente residual: proveer aquellos bienes y
servicios para los que no se podía acudir al mecanismo del mercado (bienes públicos puros).
 Neutralidad impositiva: como el ciudadano es el mejor juez de su propio interés, el sector público no debe
condicionar sus decisiones (en materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción de riesgos) utilizando la
legislación fiscal.
 Regla de oro de la Hacienda clásica: el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual. No se trata de
asegurar un mero equilibrio contable, sino que la suma de los ingresos ordinarios debe ser suficiente para atender
a los gastos totales del sector público. También se defiende la limitación de las emisiones de deuda pública, sólo
aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la devolución o
amortización del préstamo.
5. La crisis de los principios presupuestarios clásicos.
No es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organización política de las democracias occidentales y en
la teoría económica que explica el funcionamiento de las economías de mercado. Cuando los hacendistas han dirigido
su atención a estos cambios en los principios presupuestarios, han restringido su interés a los de carácter político o
económico, al considerar que los principios contables dependen de los políticos.
Con respecto a los principios económicos el análisis es:
 No puede hablarse ya de limitación del gasto público, de Estado mínimo o residual. El crecimiento de las
actividades estatales o las teorías sobre el aumento del gasto demuestran el papel preponderante del Estado en la
resolución de los problemas económicos. No es ajena la desconfianza de la teoría keynesiana en la capacidad del
mercado para resolver las cuestiones económicas, pero tampoco la consagración de los derechos sociales en las
Constituciones de la postguerra.
 Puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad de los impuestos, pues una característica del
modelo de Estado del Bienestar es que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de redistribución de la renta
y como instrumento de política económica que incentiva determinados comportamientos del sector privado.
 La regla del presupuesto equilibrado y la limitación de las emisiones de deuda parecen pertenecer a un pasado
remoto, pues se han dejado de liquidar los presupuestos en equilibrio en las economías occidentales. Este
abandono se debe a la convicción de que acentuaba los desequilibrios macroeconómicos:
 En momentos de recesión económica la renta nacional crece a ritmo más lento o llega a disminuir. El Estado
ve recortarse la cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto, debe rebajar su gasto. Pero al
disminuir el gasto del sector público la producción y la renta del país decrece más y se acentúa la depresión.
 En los procesos inflacionistas la recaudación cree aún más que los precios, el sector público puede gastar más
y agrava el proceso inflacionista.
Por tanto la regla del presupuesto equilibrado favorece una acción paralela del sector público a lo largo del ciclo
económico amplificando su inestabilidad. Tiene un efecto proclíclico y debería ser abandonada.
Con respecto a los principios políticos, se han reforzado las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria,
consecuencia del predominio actual de ese poder del Estado en las modernas democracias occidentales.
 El cambio no ha afectado excesivamente al principio de competencia, que mantiene la misma distribución
clásica de funciones. También el principio de universalidad aún conserva su valor y vigencia.
 El principio que presenta más signos de erosión es el de unidad. El aumento y la complejidad de las tareas
desempeñadas por el sector público imposibilita la elaboración de un único documento que recoja
uniformemente la variedad de actividades gestionadas por el sector público. Puede defenderse la presentación de
las previsiones de gastos e ingresos en documentos diversos, con principios distintos, que faciliten al legislativo
el conocimiento cabal de la gestión pública.
 El principio de especialidad también ha sufrido transformaciones. Las cautelas que impiden exceder la
autorización del legislativo pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestión, que se exige en ocasiones
transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un
volumen de gasto importante. Se manifiesta en el nivel de vinculación de este principio (capítulo, sección,…).
 La quiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa realizar una obra pública cuya
ejecución se extiende varios años pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas.
Para solventar esta cuestión existen dos fórmulas presupuestarias:
 Créditos de compromiso: el gasto previsto de inversiones se estima en un ejercicio presupuestario, el del
comienzo la ejecución de la obra. Ese año el ejecutivo compromete el gasto total pero no lo paga totalmente
en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos incluyen las cifras correspondientes a cada fracción de obra.

 Leyes de programa: se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y autorizan la

puesta en marcha de un programa de gastos que durante varios años financiará la obra, atribuyendo los
créditos de compromiso a cada ejercicio económico. Cada año la ley de presupuestos debe reflejar los gastos,
por lo que si el Parlamento rechaza la inclusión de una anualidad se incumple la ley de programa.
 El principio de publicidad tiene excepciones en los gastos diplomáticos, los de carácter militar o los fondos
reservados, si bien el control parlamentario es posible a través de la Comisión de Secretos Oficiales.
6. Las leyes de estabilidad presupuestaria: un cambio de orientación.
Suponen el intento más serio por reintroducir los principios presupuestarios clásicos que había sufrido una
importante erosión, sobretodo el equilibrio presupuestario. Las causas que explican el cambio de orientación son:
 La insatisfacción en la justificación teórica de los déficits públicos como instrumento de política económica.
 La facilidad con que los poderes públicos recurrían al déficit como mecanismo de ilusión financiera.
 La pérdida de credibilidad del documento presupuestario.
 El Pacto de Estabilidad y Crecimiento que impone la pertenencia a la Unión Monetaria.
Estas razones explican que los responsables de la política presupuestaria muestren confianza en las virtudes del
equilibrio y el rigor presupuestarios como medio de asegurar el crecimiento económico sostenido y que estimen que
tales condiciones son ineludibles en el proceso de unificación monetaria.
Las dos leyes de estabilidad presupuestaria se dictan en 2001, la primera ley ordinara y la segunda ley orgánica
complementaria de la anterior, dos normas jurídicas distintas para regular esta materia, dada la descentralización del
sector público en nuestro país. Si se pretende asegurar la estabilidad presupuestaria de todo el sector público, ello exige
no sólo la disciplina presupuestaria de la AGE, sino también de los demás componentes del sector público, y para las
CCAA debe hacerse mediante ley orgánica.
La principal novedad que introducen es la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria, como una
actualización del antiguo principio de equilibrio presupuestario. Aparece en el art. 3.2 de la L18/2001 como la situación
de equilibrio o superávit calculado en términos de capacidad económica.
Los mecanismos que pretenden garantizar el cumplimiento de este objetico son:
 El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual, para realizar una previsión más
adecuada de los ingresos y gastos correspondientes.
 No puede descartarse la aparición de necesidades no previstas o que superan la previsión inicial. En el pasado se
cubrían con créditos suplementarios y extraordinarios, que incrementaban el endeudamiento del sector público.
Tras la L18/2001 se incluye un nuevo capítulo de gasto, el Fondo de Contingencia, con un importe del 2% del
total de gastos. Los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito, las ampliaciones o incorporaciones de
crédito deberán financiarse con cargo a este Fondo o reducirse de otras partidas de gasto.
 No es posible incrementar el Fondo de Contingencia de un ejercicio económico con la porción no utilizada en un
ejercicio anterior.
Si a pesar de estas precauciones la AGE o la Seguridad Social incurren en déficit, se debe presentar a las Cortes un
plan económico financiero que permita corregir esta situación en un máximo de 3 ejercicios. Los entes de derecho
público dependientes de la AGE que incurran en pérdidas que afecten a la estabilidad presupuestaria deben elaborar un
informe y un plan de saneamiento a medio plazo que permita corregir la situación.
Si la AGE liquida su presupuesto con superávit, éste se dedicará a reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad
Social quien liquida con superávit, se dedicará a la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, para
garantizar su viabilidad futura.
Estas normas fueron criticadas inicialmente. Se afirmaba que los objetivos de estabilidad presupuestaria eran
demasiado rígidos pues exigían equilibrio presupuestario cada año, lo que puede causar efectos indeseables en la
estabilidad macroeconómica. Además se decía que no eran normas respetuosas con las CCAA.
En 2004 se lleva a cabo una reforma de ambas normas, buscando que el control sobre los objetivos de estabilidad de
los entes subcentrales tenga un carácter más negociado y flexibilizando la exigencia de equilibrio para el conjunto del
ciclo económico, aunque éste está por determinar.

Tema 5. Los fallos del mercado y la intervención económica del sector público
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN ECONÓMICA DEL

SECTOR PÚBLICO
1. Introducción.
En el caso de los bienes puros la cuestión es determinar las condiciones óptimas en su provisión, teniendo en cuenta
que la clave es cómo se financia la producción de esos bienes por el sector público, mediante impuestos. Cada vez más
bienes públicos son gestionados por empresas privadas, pero sin perder su carácter.
Con respecto al problema de los mercados monopolizados, las políticas de regulación de estas estructuras son un
ejemplo de las consecuencias de adoptar una visión intervencionista en el papel del sector público. La defensa de la
competencia ha sido mantenida por economistas liberales. Nos planteamos hasta qué punto el monopolio impone un
coste de bienestar para la sociedad.
Los efectos externos, positivos o negativos, son las consecuencias de la producción o consumo de un bien sobre la
producción o consumo de otro, sin que tal efecto sea transmitido a través de los precios.
2. Las condiciones de eficiencia en la provisión de bienes públicos puros.
En el análisis microeconómico tradicional la cuestión de qué cantidad de bien privado debe fabricarse y a qué precio
se resuelve a través del mecanismo de mercado, en el punto de equilibrio definido como óptimo de Pareto.
En el caso de los bienes públicos, por definición, no puede existir un mercado, pero podemos preguntarnos cuáles
deberían ser las condiciones de eficiencia si dispusiéramos de un mecanismo hipotético que cumpliera con las
condiciones de mercado. El estudio de los sistemas hipotéticos de asignación es el análisis de los modelos teóricos de
determinación de la cantidad óptima de bienes públicos.
Las condiciones de eficiencia de un mercado de bienes privados puros sirven de ejemplo. Suponemos que sólo
hay dos grupos de demandantes, A y B, a partir de los cuales obtenemos la demanda total del mercado, sumando para
cada precio (horizontalmente) las demandas individuales:
Para obtener las condiciones de eficiencia en la asignación de bienes privados, representamos las demandas de los
grupos A y B y la situación del mercado (demanda total y oferta):
El equilibrio se alcanza en el punto E (la demanda se cruza con la oferta), generando la cantidad QE y el precio PE.
Dado que la oferta representa el coste marginal de producción, se cumple que P E = CMg.
Este precio es el mismo para los dos demandantes, pero cada uno determina la cantidad que desea adquirir del
producto, QA y QB. La suma de ambas cantidades coincide con la cantidad vendida en el mercado.
El mecanismo de mercado genera dos condiciones de eficiencia económica de los bienes privados:
CMg = PE = PA = PB
QE = Q A + Q B
En el caso de los bienes públicos puros las cosas cambian. No es posible que A y B dispongan de cantidades
diferentes del bien público, pues al ser un producto de consumo no rival si uno dispone de x unidades de bien público el
otro obtiene simultáneamente las mismas unidades de ese bien. La demanda total no puede calcularse sumando las
cantidades, sino determinando el precio máximo que entregarían ambos consumidores, la suma vertical:

Para analizar las condiciones de eficiencia, consideramos las demandas de A y B y el hipotético “mercado” de los
bienes públicos:
Las condiciones de asignación se invierten con respecto al caso de los bienes privados. Aquí es el precio de
equilibrio el que es igual a la suma de los precios y al coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es la misma
para los distintos demandantes del bien público. Las condiciones de eficiencia del modelo serían:
QE = Q A = Q B
CMg = PE = PA + PB
Este mecanismo hipotético plantea algunos problemas, el más complejo el de cómo determinar las preferencias de
los consumidores, conocer cuánto está dispuestos a pagar por el bien público. No existe un precio determinado, como en
lo bienes privados, por lo que los estudios se centran en mecanismos alternativos para descubrir estas preferencias.
Hay que matizar que esta condición de equilibrio no significa necesariamente que la financiación de los bienes
públicos debe hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia anteriormente expuestas. Tal planteamiento supone
una forma determinada de considerar la equidad en la financiación del sector público, aplicando el principio del
beneficio, pero ello supone implícitamente renunciar a cualquier finalidad redistributiva en la acción estatal.
Los modelos de asignación más complejos, como el de SAMUELSON, acaban generando condiciones de equilibrio
muy similares, si bien parte de una situación de equilibrio general, en vez de utilizar el planteamiento de equilibrio
parcial.
3. El monopolio y la competencia imperfecta. Las formas de regulación del monopolio.
Para evaluar los costes del monopolio hay que comparar sus resultados con un mercado de competencia perfecta:
 Mercado perfectamente competitivo: el equilibrio se alcanza donde la demanda se cruza con la oferta, que a su
vez representa el coste marginal CMg.
 Monopolio: la empresa elige la cantidad en la que el CMg iguala con el ingreso marginal (IMg). Una vez
determinada la cantidad producida por el monopolista, su precio de venta se obtiene a través de la curva de
demanda, es decir que son los demandantes quienes establecen el precio máximo que pagarán por esa cantidad.
 En las formas de competencia imperfecta (oligopolio) la clave es evitar que las empresas alcancen mediante
acuerdos los resultados del monopolio.
En la siguiente figura se representa un mercado con una oferta horizontal, para comparar los resultados del
monopolio y la competencia perfecta. La ventaja de utilizar una oferta horizontal es que el CMg coincide con el coste
medio de producción (CMe), útil a la hora de establecer los costes auténticos causados por un monopolio.
En el mercado de competencia perfecta, el punto de equilibrio E indica una cantidad Q C y un precio PC. El
consumidor obtendría así un excedente marcado por el triángulo delimitado por los puntos E, P C y la intersección de la
curva de demanda con el eje vertical.
Si el mercado fuera un monopolio y tuviera los mismos costes que las empresas de competencia perfecta, la empresa
elegiría la cantidad QM (punto A donde el IMg se cruza con el CMg), vendería esa cantidad a un precio P M (equilibrio
en el punto M) y el consumidor vería reducido su excedente al triángulo marcado por los puntos M, P M y la intersección
de la curva de demanda con el eje vertical.

El consumidor sufre una pérdida de excedente representada por el área del trapecio delimitado por los puntos P M, M,
E, A y PC. Pero no toda esta pérdida para el consumidor representa un auténtico coste social. El área del trapecio puede
dividirse en dos zonas bien delimitadas:
a) El área del rectángulo PM PC A M se calcularía como la base por la altura. La base es la cantidad que vende el
monopolista y la altura es la diferencia entre los precios de venta del monopolio y de mercado en competencia
perfecta:
Área del rectángulo = Base x altura = QM (PM – PC)
El precio del mercado de competencia perfecta coincide con el coste marginal y a su vez con el coste medio.
Área del rectángulo = Base x altura = QM (PM – CMe)
La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio de fabricación indica cuánto gana el
empresario por cada unidad que vende. Al multiplicarla por el número de unidades estamos calculando los
beneficios del empresario.
El rectángulo que consideramos una pérdida de excedente del consumidor se convierte en beneficios para el
empresario. En la medida en que lo que pierde uno lo gana el otro, no puede considerarse una pérdida para la
sociedad en su conjunto. Será una redistribución entre los componentes de la sociedad pero no un coste social.
b) El área del triángulo M A E (zona rayada) representa una pérdida de excedente para el consumidor que no se
apropia el monopolista. Esta área es el auténtico coste social del monopolio, cuya fórmula es:
Área = ½ Base x altura
La base es la diferencia entre las cantidades que se venden en competencia perfecta y en monopolio. La altura es
la diferencia en los precios. Por tanto, el área es:
Área = ½ (QC - QM) (PM - PC)
En este análisis hemos partido de la base de que el monopolista tiene los mismos costes que el mercado en
competencia perfecta. Esto es poco realista, puesto que las empresas de superior tamaño pueden producir a un coste más
bajo (economías de escala). Producir a un coste inferior beneficia a la sociedad, porque el producto se puede vender a
un precio más bajo o porque el monopolista obtiene mayores beneficios.
En la siguiente figura vamos a comparar los resultados del monopolio y de la competencia perfecta pero teniendo en
cuenta costes distintos y no una oferta horizontal.
El beneficio para el monopolista está representado por los rectángulos A y C y la pérdida de excedente para el
consumidor se indica por el trapecio formado por las áreas A y B. Se distinguen tres áreas distintas:
 Área A: representa el beneficio para el monopolista obtenido de una pérdida de excedente para el consumidor.
Se trata de una cuestión de distribución de renta y no de eficiencia económica. Su valor es:
A = (PM - PCP) x QM
 Triángulo B: representa la pérdida de excedente de consumidor que no se apropia el empresario. Constituye un
coste de bienestar para la sociedad. Su valor es:
B = ½ (PM – PCP) x (QCP – QM)
 Área C: representa los beneficios del monopolista obtenidos por su capacidad para reducir costes con respecto a
los de la industria de competencia perfecta. Significan una ganancia pura para la sociedad. Su valor es:
C = (CMe,CP – CMe,M) x QM
El monopolio resulta eficiente si la ganancia pura excede a la pérdida de bienestar, es decir, si el área B es menor
que el área C. Formalmente es eficiente si:
½ (PM – PCP) x (QCP – QM) < (CMe,CP – CMe,M) x QM
Cuando el monopolio sea ineficiente puede justificarse la intervención pública, que puede adoptar distintas formas.
3.1. No intervención.
El planteamiento cercano a las posiciones liberales defiende que lo mejor es que el sector público deje tranquilo al
empresario. Si el monopolista obtiene grandes beneficios, esto atraerá a nuevos competidores al sector, convirtiendo el
monopolio en un mercado competitivo.

La teoría de los mercados disputables se basa en que basta con que el monopolista se vea amenazado por la
posibilidad de que entren otros competidores en el mercado que le puedan arrebatar su posición de privilegio. En un
monopolio por una concesión administrativa, el empresario sabe que cuando haya una propuesta a un precio inferior
perderá la concesión a favor de la otra empresa, por lo que procurará no subir los precios para no perderla. Si el
monopolista no sube los precios por encima del coste medio, no se dará ninguna pérdida de excedente para el
consumidor. Esta teoría se debe a BAUMOL, PANZAR Y WILLIG.
3.2. La legislación antitrust.
Tiene sus orígenes en dos tipos de leyes norteamericanas:
 Sherman Act: prohibía los monopolios y los abusos de una posición monopolista.
La prohibición inicial se vio matizada por la aplicación de la rule of reason o regla de la razón, que defendía que
la prohibición sólo debía aplicarse a los monopolio que no fuera razonables, que no se justificasen por que el
empresario fuera más eficiente.
La prohibición de prácticas abusivas (discriminación de precios, contratos en los que se venden dos productos
simultáneamente…) ha tenido continuidad y se refleja en la legislación mercantil europea y española.
 Clayton Act y Federal Trade Commission Act: pretende evitar la formación de monopolios a partir del
acuerdo o fusión de empresas independientes.
En el primer caso se trata de impedir la creación de un cártel o la existencia de acuerdos para la fijación conjunta
de precios, el reparto de los mercados en áreas servidas exclusivamente por un solo empresario…
En el segundo caso se someten las fusiones de empresas a una evaluación por el sector público de las
consecuencias de esa unión sobre el grado de competencia del mercado.
3.3. El establecimiento de impuestos.
Consiste en dejar que el monopolista disfrute de su posición de dominio en el mercado, pero al mismo tiempo
someterle a un impuesto que permita al sector público apropiarse de sus beneficios. El excedente del consumidor que
había obtenido el empresario podría serle devuelto, en teoría, a través de la acción del Estado. Esto explica que algunos
impuestos se hayan denominado monopolios fiscales.
3.4. Fijación de un límite a los beneficios.
Consiste en dejar operar libremente al empresario pero indicarle que su cifra de beneficios no puede exceder un
determinado límite. Se trata de incentivar que el monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar el
límite fijado a los beneficios.
La forma habitual de establecer el límite es considerar que la cifra de beneficios (B) dividida por el capital invertido
por el empresario (K) tiene que ser menor o igual a un límite (s):
donde p indica el precio del producto, Q la cantidad vendida, w el salario pagado a los trabajadores, N el número de
empleados, K el volumen de capital utilizado y c el coste del mismo.
El problema que tiene esta solución es el efecto AVERCH-JOHNSON, que tiene dos manifestaciones:
 Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar la cifra de beneficios. El despilfarro se
dedica a gastos que benefician a los ejecutivos de la empresa (personal auxiliar, coches, despachos lujosos…)
 El empleo del equipo capital en detrimento del factor humano. Tanto la contratación de trabajadores como la
compra de nuevas máquinas aumenta el coste y reduce los beneficios (aumenta el numerador), pero en el caso de
la maquinaria además aumenta el denominador, por lo que es un sistema más eficaz para no superar el nivel
máximo autorizado.
4. Los efectos externos y sus posibles soluciones:
Cuando existe un efecto externo negativo, causado por la producción de un bien, el libre funcionamiento del
mercado determina una cantidad producida que es mayor de la que resultaría óptima desde el punto de vista social.

La curva de demanda (D) representa la valoración de los consumidores del producto que se vende en el mercado. La
oferta (O) indica el coste marginal de producir distintas cantidades de producto. Este coste tan solo tiene en cuenta los
costes privados. El mercado fijará la cantidad Qe y el precio Pe en el punto de equilibrio E.
Desde el punto de vista social las cosas son distintas. Si la producción del bien genera daños al medio ambiente,
entonces los costes relevantes no son sólo los que refleja la curva de costes marginales, sino que hay que sumarles los
daños causados al medio ambiente. Se obtiene una nueva curva de oferta que indica costes superiores a los que tendría
en cuenta la acción individual. En estas circunstancias la cantidad óptima Qo y el precio Po en el punto A.
Comparando la solución óptima con la de equilibrio en el mercado, se comprueba que en presencia de efectos
externos negativos el libre juego del mercado genera una producción mayor que la que sería deseable desde el punto de
vista social. Ello genera un coste de bienestar indicado por el triángulo formado por A, E y la intersección entre Q e y la
curva CMg + Daños.
Las soluciones que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la cantidad vendida en
el mercado, o lo que es lo mismo, son sus posibilidades de aumentar el precio de venta del bien. Al mismo tiempo las
soluciones deberían ser capaces de resarcir a quienes han sufrido daños por la contaminación ambiental.
4.1. La responsabilidad extracontractual.
Según el art. 1902 del Código Civil el empresario que cause un daño a un tercero se vería obligado a compensarle
económicamente. Bajo este supuesto el empresario considera como un coste privado más el daño al medio ambiente,
por lo que el efecto externo se internaliza. Es una solución eficiente y equitativa, puesto que el perjudicado recibe una
compensación del causante del perjuicio.
La formulación económica se refleja en el Teorema de COASE, cuyo enunciado es: “Con derechos de propiedad
bien definidos y en ausencia de costes de transacción, el problema de los efectos externos puede resolverse por acuerdo
entre las partes. Esta solución es eficiente y además independiente de quién sea el titular de los derechos de propiedad”.
La solución civil al problema de los efectos externos tropieza con algunas dificultades:
 Es necesaria una correcta definición de los derechos de propiedad, debe quedar claro quién tiene el uso
prioritario sobre el medio ambiente.
 Aunque la solución sea la misma, con independencia de a quién se le atribuyen los derechos de propiedad, el
resultado no es el mismo para los dos agentes implicados en el proceso:
 Si el derecho se atribuye al perjudicado por la contaminación, éste adquiere el derecho a compensación
(“quien contamina, paga”).
 Si el derecho se atribuye al causante de la contaminación, éste es el receptor del pago correspondiente (“el
que renuncia a contaminar, cobra”).
Este enfoque civilista es más adecuado cuando el número de personas afectadas por los efectos externos es
razonablemente limitado:
 Si existe un único perjudicado y un causante del daño, la solución mediante acuerdo es relativamente sencilla.
 Si los perjudicados son muchos, las posibilidades de acuerdo son muy limitadas y resulta difícil que una
resolución judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, con un proceso costoso y largo para la sociedad.
4.2. La regulación pública.
Las normas del Derecho Administrativo regulan las actividades nocivas, insalubres o peligrosas. El sector público
establece un límite máximo a la emisión de agentes contaminantes por parte del empresario; si la empresa lo supera
puede verse sometida a algún tipo de sanción administrativa.
El análisis de eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de establecer una relación entre la cantidad
producida y el nivel de contaminación generado.
Suponemos que la contaminación generada (C) depende de la cantidad producida (Q) a través de, una relación
indicada por la fórmula C = f (Q), y que esta función es conocida por el sector público, que regula el límite máximo de
emisión (C*). Si el empresario elige fabricar la cantidad QE, generaría un nivel de contaminación CE. En estas
circunstancias, al empresario le quedan dos alternativas:

 Reducir su producción hasta QO, para que el nivel de contaminación coincida con el máximo admisible.
 Elegir un nuevo sistema de producción menos contaminante, para que la relación entre la producción y la
contaminación venga establecida por la fórmula C = g (Q), es decir, menos contaminación para la misma
cantidad producida. La cantidad de equilibrio QE sería compatible con el límite establecido.
Ambas respuestas tienen diferente reflejo en los resultados obtenidos por los mercados. Se trata de reducir la
cantidad producida desde QE hasta QO. Si el empresario opta por aceptar el límite C* y que su producción no puede
exceder de la cantidad QO, la curva de oferta se hace vertical en ese nivel máximo de producción.
En estas circunstancias la regulación administrativa es eficiente, pues consigue el objetivo previsto, reduciendo la
cantidad vendida en el mercado desde QE hasta QO. Pero tropieza con alguna dificultad adicional:
 La necesidad de un gran conocimiento de las relaciones entre cantidad producida y grado de contaminación, y la
exigencia de una normativa muy detallada y prolija, de difícil aplicación. También es necesario que esta
normativa se pueda adaptar cuando se modifiquen las técnicas, pues en caso contrario una mejora técnica
mantendrá constante el nivel de contaminación con una producción mayor.
 En la solución civil la subida de precios se debía a que los efectos externos se internalizaban para reparar el daño
causado. Era respetuosa con la equidad porque el perjudicado recibía una compensación procedente de la subida
del precio. En la solución administrativa no se da, por sí misma, esta compensación, por lo que la subida de
precios beneficia directamente al fabricante que causa la contaminación.
 La imposición de sanciones por incumplimiento puede exigir un coste considerable, por el proceso contencioso-
administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una sanción o si el importe de ésta es muy
inferior al coste de emplear una tecnología más limpia, el sistema sería muy poco eficaz.
4.3. El establecimiento de impuestos y subvenciones.
Otra solución consiste en la aplicación de impuestos sobre las empresas que contaminan (ecotasas) o la concesión de
subvenciones a quienes incorporen tecnologías más limpias en sus procesos de producción.
Si el empresario causa un daño a la sociedad a través de la contaminación, debe pagar un impuesto que compense a
los ciudadanos. Es una clara atribución de derechos de propiedad, los ciudadanos tienen derecho a gozar de un medio
ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar por ello (“quien contamina, paga”).
Sobre la eficacia de este sistema deben hacerse las siguientes consideraciones:
 Si el empresario ha de pagar un impuesto que compensa los daños, éste es considerado como un coste más del
proceso. Funciona como la compensación por responsabilidad, internalizando los efectos externos.
 El planteamiento basado en impuestos medioambientales es adecuado en los casos en que la solución civilista
era poco eficaz, cuando el número de afectados es muy grande y no es posible un acuerdo entre las partes.
 Las ecotasas no son igualmente equitativas en comparación con el Derecho Privado. En el caso de los impuestos
el que recibe el pago es el sector público y ya no es tan fácil asegurar que se compense a los perjudicados.
 Si el sector público utiliza los ingresos procedentes de las ecotasas para financiar actividades que causen más
daños al medio ambiente, la efectividad del sistema sería discutible. Una posible solución sería obligar al sector
público a que la recaudación por este concepto se dedicara íntegramente a la solución de problemas
medioambientales, pero esto tropieza con las dificultades de vincular ingresos públicos a finalidades concretas.
El sistema de subvenciones es la aplicación de la regla inversa al establecimiento de impuestos. El sector público
ofrece una subvención al causante del daño para cubrir total o parcialmente los costes de la sustitución de la técnica de
producción por una tecnología menos contaminante.
El sistema puede ser eficaz pero presenta las siguientes dificultades:
 Atribuye al empresario el derecho a contaminar, si la sociedad desea evitar el daño debe pagar por ello. Es
fundamental que esto quede claro al evaluar la equidad del sistema propuesto.
 Al subvencionar la actividad contaminadora se están reduciendo los costes de producción y ello puede hacer
aumentar la cantidad producida. Puede ocurrir que usando una técnica menos contaminante el volumen de
contaminación sea mucho mayor al incrementarse la producción.

4.4. Los permisos.

La creación de un mercado de permisos de emisión o licencias transferibles es una alternativa innovadora. Su
fundamento coincide con el pago del impuesto: el empresario no tiene derecho a contaminar y si lo hace se ve obligado
a comprar un permiso para realizar emisiones contaminantes. Tendría los mismos efectos sobre el precio y la cantidad
de equilibrio que una ecotasa.
Sin embargo este sistema permite una flexibilidad mucho mayor y facilita el uso de los mecanismos anteriores.
También supone ventajas importantes sobre otras posibilidades de actuación pública.
Suponemos que el objetivo del sector público es limitar el volumen de depósitos contaminantes a una cantidad
considerada un máximo compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Este máximo no depende sólo de la
actividad de una empresa o industria concreta, sino que es función de la cantidad producida por empresarios muy
diversos y de la existencia de otras actividades económicas que aminoran el efecto sobre la contaminación ambiental.
Suponemos que existen dos grupos de empresas, una que utiliza una tecnología poco contaminante y con escasos
efectos sobre el medio ambiente, y otra que emplea un sistema de producción menos limpio y produce daños
importantes de contaminación. Si asignamos derechos de contaminación a las diferentes empresas, al primer grupo le
sobran licencias mientras que al segundo le faltan.
Existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas partes si el primero vende las licencias sobrantes al
segundo. El nivel máximo de contaminación no aumentaría más allá de la cifra determinada por el regulador público y
se generan unos incentivos muy eficaces para sustituir las técnicas más contaminantes por otras menos dañinas.
Al existir un mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnología limpia y vender los
derechos de contaminación que le sobren, con lo que la venta de licencias es análoga a las subvenciones pero sin
representar un coste para los contribuyentes.
Esta argumentación explica que puedan venderse licencias de este tipo de los propietarios de explotaciones
forestales, cuya existencia reduce los efectos de la contaminación industrial.

Tema 6. Los bienes preferentes y la redistribución de la renta
TEMA 6. LOS BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA

1. Introducción.
Hay algún tipo de juicio de valor por la sociedad que considera que determinados bienes y servicios deben ser
accesibles a todas las personas o que debe haber un mínimo nivel de renta para todos. Se trata de actuaciones
relacionadas con las funciones sociales del sector público y que constituyen la esencia del modelo de Estado de
Bienestar, prevalente en la mayor parte de los países de Europa.
Se hará referencia tanto a la justificación de la presencia del sector público como a los medios de que dispone para
llevar a cabo sus políticas.
2. Los bienes preferentes y los bienes prohibidos.
Son dos tipos de bienes en los que la presencia del sector público se explica por la existencia de un juicio de valor
previo de la sociedad, que considera que:
 Bienes preferentes: determinados bienes deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de los
recursos económicos de que dispongan.
 Bienes prohibidos: son más que bienes males y su consumo debe verse dificultado o incluso prohibido.
La justificación de la intervención pública merece las siguientes consideraciones:
 Cuando la sociedad decide obligar al consumo de un determinado producto (educación hasta un nivel
determinado) o impide el consumo de otro (drogas ilegales) está afectando a las decisiones libres de los
individuos, que podrían optar por otro orden de valores sin entrar en conflicto con los mayoritarios. Cabe
preguntarse qué circunstancias justifican coartar esas libertades y qué motivos tiene el sector público para saber
mejor que el individuo cuál es la forma óptima de cuidar sus intereses.
 La percepción social de que determinados servicios son esenciales a la dignidad del hombre y que su acceso no
puede verse limitado por la insuficiencia de medios económicos, no va acompañada de una preocupación
análoga por las condiciones en que tales servicios se suministran o si responden a una finalidad redistributiva.
Los casos de abuso de estos servicios, frecuentes y excesivos, pueden llegar a poner en peligro la capacidad
pública para seguir prestándolos, pero no existe una clara conciencia de los efectos que una demanda excesiva
puede acabar generando. El nivel de fraude fiscal señala una grave incoherencia en los planteamientos de una
sociedad dispuesta a reconocer determinados derechos sociales pero no a entregar los recursos para financiarlos.
 En el caso de la prohibición de determinadas drogas, hay dos planteamientos con conclusiones opuestas:
 Según STUART MILL las decisiones de un ser humano racional, aunque perjudiquen a su salud material o
espiritual, sólo le competen a él.
Esta posición conduce a la despenalización del tráfico de drogas prohibidas y su sometimiento al mismo
régimen de otros productos potencialmente dañinos para la salud, con un control público sobre su
distribución a menores o sobre la información suministrada al usuario.
Hay que añadir las consecuencias indeseables de la prohibición, que causa más daños que la misma
prohibición, insistiendo también en los fallos de la prohibición, dado lo sencillo que resulta acceder a ellas.
 Las drogas prohibidas causan daños no sólo a la salud del usuario, sino también a terceros. Los costes de
salud o los de pérdidas en la producción debido a que los consumidores sean adictos a estos productos,
acaban recayendo en la sociedad en su conjunto.
El mantenimiento del sistema actual de prohibición se justificaría si consideramos que estos efectos son
superiores en las drogas ilegales frente a las que tienen un régimen legal. No puede decirse que la prohibición
haya fracasado, pues sin ella el consumo de drogas ilegales no sería inferior al del alcohol o el tabaco. Una
legalización bajaría considerablemente los precios y se estimularía el consumo.
Hablar de libertad entre quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado que su adicción les
hace cualquier cosa menos libres.
3. El derecho a la salud y a la sanidad.
Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector público tienen una doble justificación:
 Es un servicio que genera efectos externos positivos, por lo que la solución del mercado no sería óptima.
 Hay elementos de carácter redistributivo, pues la entrega gratuita o casi gratuita de estos servicios permite
asegurar que nadie será desprovisto de este bien, esencial en nuestra CE, por falta de medios.
3.1. Los efectos de la prestación gratuita de los servicios sanitarios.
Aceptando la hipótesis de que los servicios de salud se prestan de forma gratuita por motivos distributivos o por la
presencia de efectos externos, se pueden extraer las siguientes conclusiones:
 En el gasto sanitario preventivo la presencia de externalidades es decisiva, y como consecuencia estas
prestaciones deber ser gratuitas e incluso obligatorias. Están plenamente justificadas las campañas obligatorias

de vacunación o el tratamiento gratuito de enfermedades altamente contagiosas. En ausencia de medidas de

protección por los usuarios, el gasto en salud podría ser imposible de asumir con recursos públicos.
 Si la finalidad del gasto sanitario es de carácter redistributivo, resulta difícil justificar la gratuidad para todos los
usuarios (la finalidad del gasto es que los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial,
pero no que éste se preste a todos los integrantes de la sociedad) y para todas las contingencias médicas (las
prestaciones que no resuelvan graves problemas no están cumpliendo la finalidad distributiva).
Avalando un replanteamiento de las funciones del sector público, la prestación de servicios sanitarios genera
efectos que tienden a aumentar el gasto sanitario, como son:
 Tener garantizado el servicio de salud, aunque no se disponga de recursos, impide que el sujeto adopte toda
diligencia debida para preservar su propio estado de salido. Técnicamente se denomina riesgo moral, aquella
situación en la que la probabilidad de que suceda un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto.
Cuando el sector público ha intentado graduar su prestación de acuerdo con los hábitos de salud se ha
producido una importante resistencia por parte de los usuarios. De ahí que se confíe el estímulo de las
conductas preventivas a campañas informativas o a impuestos sobre el consumo de determinados productos.
 La entrega gratuita de medicamentos a grupos sociales carentes de medios genera problemas añadidos. Es un
caso de discriminación de precios por parte de un monopolista, el Sistema Nacional de Salud. Que esta
discriminación sea efectiva depende de que ambos grupos de consumidores no puedan realizar transacciones
entre ellos, lo que resulta plausible. El gasto farmacéutico soportado crece muy por encima de lo esperado.
Las propuestas de introducir un pago (ticket moderador) en las recetas de cualquier fármaco y para cualquier
colectivo tendría la ventaja de eliminar los incentivos que generan este comportamiento de los usuarios, pues
éstos compartirían los costes de los medicamentos con este pago.
 Existe información asimétrica en la relación entre médico y paciente. Quien acude a una consulta médica ignora
la posible enfermedad y su forma de curación, pero también los procedimientos de diagnóstico más adecuados.
Si cada prueba supone un coste para el sistema sanitario, pero no necesariamente para el paciente, se podría dar
una demanda excesiva de pruebas médicas en relación con el beneficio marginal que se puede obtener de ellas.
El médico no tendrá inconveniente en realizar todas las pruebas, pues su prestigio depende de su acierto en la
diagnosis y el tratamiento, mientras el coste no recaiga sobre el usuario.
3.2. Centros públicos y centros privados.
La gratuidad en la prestación no exige que el servicio sea suministrado por los centros públicos. Hay que destacar
las siguientes circunstancias específicas:
 En la sanidad pueden existir importantes economías de escala que justifiquen ventajas competitivas de los
grandes complejos hospitalarios frente a unidades más pequeñas, pues los costes del material e infraestructura
son tan elevados, que no resultaría rentable para un número escaso de pacientes. Estas ventajas no son tan
acusadas en atención primaria, que pueden prestarse de forma más descentralizada.
 La gestión pública de los centros sanitarios pueden analizarse con el modelo de NISKANEN, aunque la diferencia
de información entre el principal (financiador) y el agente (centro de gasto) está acrecentada porque el primero
desconoce la utilidad del material a adquirir y sólo observa los resultados tangibles de la acción médica (número
de pacientes tratados con éxito). En un centro privado guiado por el principio del máximo beneficio también se
produce esa asimetría y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero existiría la disciplina impuesta por la cuenta
de resultados.
 El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligación de atender a todos los usuarios que lo soliciten,
podría llevar al resultado indeseable de que sólo se admitiese a los pacientes más rentables, cuyo tratamiento
generase un mayor beneficio marginal.
 Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad pública por cambios en los procedimientos de gestión han
obtenido resultados muy modestos que demuestran que los incentivos económicos son bastante importantes,
aunque se sometan a la deontología profesional.
 Si un hospital quiere reducir las listas de espera y habilita el uso de quirófanos por las tardes, para incentivar
la mayor dedicación del personal sanitario paga una remuneración extra. Puede ocurrir que las intervenciones
quirúrgicas se desplacen al horario vespertino, sin ganancias apreciables en las listas de espera.
 Ante el crecimiento del gasto sanitario y la información asimétrica, se opta por la solución de los problemas
de agencia, la participación en resultados, de modo que el médico reciba parte de los beneficios de una mejor
gestión. Esta solución tuvo buenos resultados iniciales pero acabó incrementando el gasto sanitario. Una
explicación podría ser que los responsables de un centro médico tengan su propia consulta privada y que el
gasto realizado en el hospital se reparta entre el colectivo de médicos y la entidad financiadora, mientras que
los beneficios (reputación e incremento de la clientela propia) se imputan de forma individual.

4. Estudio de la educación.
4.1. Justificación de la intervención pública.
La explicación de por qué la educación se considera un bien preferente se basa en los siguientes argumentos:
 La participación en el proceso educativo es un mecanismo de redistribución de la renta. La capacidad de
obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formación recibida, denominada capital humano. Si la
educación sólo fuera accesible a quienes tienen medios económicos, los más desfavorecidos estarían condenados
a obtener un bajo nivel de ingresos, pues no podrían adquirir los conocimientos para alcanzar puestos más altos.
 Existen efectos externos positivos en este tipo de servicio. La educación en sus niveles básicos no sólo beneficia
a quien la recibe, sino también al conjunto de la sociedad, como el hecho de vivir en una sociedad más educada y
tolerante, la mayor capacidad de desarrollo económico al contar con mano de obra más preparada…
 La presencia de información asimétrica se refiere a que el empresario que va a contratar a un trabajador
desconoce cuál es su productividad, sólo la conocerá tras su incorporación a la empresa. Si tiene que elegir entre
distintos candidatos debe acudir a datos externos, como los títulos académicos que tengan. Si estos títulos
funcionan como una señal (SPENCE) de la capacidad del trabajador, el sector público tendrá un interés lógico en
controlar que el contenido de los títulos se corresponda con unos conocimientos contrastados. De ahí que la
Admón. se reserve competencias en materia de regulación y homologación de los diversos títulos.
 El proceso educativo genera beneficios individualizables, de los que se apropia el sujeto que usa el servicio.
Allí donde sea más claro que el beneficiario es el propio individuo, éste debe correr con los gastos de la
enseñanza, mientras que donde los elementos sociales sean más acusados, la financiación pública tiene un mayor
sentido. Por ello las políticas educativas debe ser diferentes de acuerdo con el nivel de enseñanza.
Consideramos gráficamente los casos de las enseñanzas obligatoria y universitaria en relación con los elementos
redistributivos, los beneficios sociales y la apropiación individual.
En el caso de la enseñanza obligatoria, el mercado fija un punto de equilibrio
E, con un precio PE y una cantidad QE, donde los beneficios individuales se
igualan con el coste marginal de proveer educación.
Si se tienen en cuenta los beneficios sociales (S), sería óptimo alcanzar la
cantidad QB. Esto obligaría a que el sector público garantizase que los
oferentes recibieran el precio PB y que los receptores pagasen un precio P P
negativo.
Para las familias de rentas más bajas puede resultar más útil que sus miembros
se incorporen al mercado de trabajo en lugar de estudiar, pues dejan de
percibir ingresos; de ahí la necesaria gratuidad de la enseñanza y la
percepción de un pago compensatorio.
No es forzoso que el precio pagado sea negativo, puede ser 0.
En el caso de la enseñanza universitaria los beneficios sociales son mucho

menos importantes que en los niveles básicos, pues las consecuencias del
proceso educativo son más fácilmente apropiables por el individuo.
Sería defendible que el coste de la enseñanza recayera principalmente sobre
los beneficiarios, y que la intervención pública quedara restringida a
garantizar el acceso a la enseñanza superior de las personas que carecen de los
medios suficientes para ello.
4.2. Principales políticas en materia de educación.

a. Centros públicos.
Radicalmente, se propondría que todo el sistema educativo se realizara a través de centros de titularidad estatal.
Ventajas:
 Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de enseñanza.
 Mejor control de la calidad del servicio, que podría prestarse de modo más homogéneo, sin que las zonas más
desarrolladas cuenten con centros mejor dotados que las zonas más deprimidas.
 El sector público podría garantizar una mayor homogeneidad en las exigencias para la obtención de los títulos,
sin dejar espacio a centros privados donde se podría “comprar” el título.
Inconvenientes:
 Se duda de que las ventajas sean reales, la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y calidad de
los centros públicos es muy heterogénea.

 La masificación de la enseñanza en centros públicos, la dificultad para medir la calidad de los docentes… son
críticas de los usuarios de la enseñanza pública, mientras que los gestores señalan que el precio pagado por el
usuario está muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al abuso del servicio.
 El carácter monopolístico de un servicio completamente estatal lleva a inconvenientes en términos de capacidad
de innovación pedagógica o de contenido de la enseñanza. La presencia de centros privados es un incentivo para
que los centros públicos mejoren la calidad para no perder alumnado.
b. Centros privados concertados.
En este sistema coexisten centros públicos con privados, recibiendo estos últimos financiación a cargo de los PGE,
al menos para cubrir los niveles de enseñanza obligatorios y gratuitos. A cambio de recibir financiación pública, se
obligan al cumplimiento de determinadas normas de organización interna del centro o del proceso de selección del
alumnado, teniendo en cuenta consideraciones de carácter geográfico.
Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen por oposición a las anteriores, se pueden hacer las
siguientes consideraciones:
 El centro privado se rige por criterios de rentabilidad, por lo que no es posible garantizar el acceso de todos a la
enseñanza si no hay centros públicos que completen la oferta privada.
 La coexistencia de un sistema público con otro privado se ha defendido para evitar que el sector privado engañe
a los responsables educativos para conseguir mayor financiación. Con su propio sistema de centros, el sector
público conoce el coste de las instalaciones necesarias para conseguir una determinada calidad.
 El sistema de concierto se ha criticado por imponer restricciones, no siempre relacionadas con la calidad del
servicio, sino con un determinado modelo de gestión o la aceptación de criterios de admisión de alumnos.
 El hecho de que los conciertos se negocien periódicamente entre el sector público y el centro privado introduce
cierta incertidumbre que puede hacer renunciar al empresario, obligando al sector público a dotar nuevas plazas
para garantizar la enseñanza gratuita, lo que puede resultar más costoso.
c. El sistema de cheque escolar.
El sector público financia directamente a las familias entregando unos fondos que sólo pueden utilizarse para pagar
el coste de la enseñanza. Puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado según el nivel de renta del
perceptor, puede ser utilizado para pagar íntegramente el coste de la enseñanza en un centro público o para satisfacer
parte del coste en un centro privado.
La principal ventaja es que da la máxima libertad a las familias al decidir la enseñanza que recibirán sus hijos.
Además los centros escolares competirán por obtener el máximo número de alumnos, ofreciendo un alto nivel de
calidad en el servicio.
Entre sus desventajas están que un sistema de esta naturaleza no garantiza la integración de los distintos grupos
sociales, pues pueden ofrecerse como centros exclusivos. En muchos casos los centros compiten garantizando un alto
nivel de aprobados o elevando artificialmente las notas medias, de ahí que el uso de este sistema se haya completado
con mecanismos externos de evaluación que permitan evitar efectos indeseables.
d. Los créditos avalados por el sector público.
El planteamiento es que la enseñanza, universitaria principalmente, permite la obtención de ingresos superiores a su
receptor. Se trata de que si el ciudadano se beneficia pague el servicio y, si no dispone de fondos, pueda acceder a
préstamos a bajo interés avalados por el sector público. Una vez que el ciudadano encuentre trabajo, devolvería el
crédito percibido.
Hay dos razones que dificultan su puesta en marcha:
 El solicitante del crédito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un trabajo que le permita devolverlo
son escasas. Salvo que pueda recibir el respaldo de otras personas, no se atrevería a solicitar el crédito.
 Si el Estado avala el capital y los intereses de todos los solicitantes, se verá obligado a poner límites en la cuantía
o en las condiciones de acceso, pues el gasto podría llegar a ser excesivo.
5. El papel del Sector Público en la redistribución: justificación y medios.
5.1. La justificación teórica del proceso redistributivo.
El planteamiento de STUART MILL parte de las enormes diferencias sociales en la Gran Bretaña del s. XIX, que le
llevan a afirmar que si se trata de elegir entre este tipo de sociedad y el comunismo todas las deficiencias de este último
sistema no haría inclinar la balanza hacia el otro lado. Sin embargo la elección no debe plantearse necesariamente entre
capitalismo y comunismo, sino que el primero puede incorporar reformas que le permitan subsistir, como la reforma en
la distribución de la propiedad y los ingresos, que generará efectos beneficiosos para el conjunto.
La argumentación de STUART MILL se basa en las nociones de utilidad total y utilidad marginal. La persona que
obtiene ingresos observa que su satisfacción aumenta pero lo hace a un ritmo cada vez más lento (el valor total es
creciente pero el marginal es decreciente). Si se les quita un poco de renta a los más ricos para dársela a los más pobres,

el sacrificio en términos de utilidad marginal perdida es inferior al beneficio percibido, en utilidad marginal ganada. En
conjunto, el nivel de bienestar total de la sociedad habrá aumentado por la redistribución realizada.
Llevando a sus últimas consecuencias la argumentación, es fácil comprobar que el nivel máximo de satisfacción
total (bienestar) se alcanzará cuando todos los individuos tengan el mismo nivel de renta, pues se habrían agotado todas
las posibilidades de ganancia en el bienestar colectivo. Se trata de un programa revolucionario.
El planteamiento de NOZICK niega al sector público cualquier prerrogativa para privar a unos ciudadanos de sus
ingresos para entregárselos a otros. El monopolio de la violencia procede de una evolución en el propio mercado de
servicios de seguridad, para salvaguardar los derechos de propiedad de los ciudadanos. Igual que este monopolio nace
de la voluntad de los individuos, sólo la voluntad unánime de los mismos puede justificar cualquier redistribución de los
recursos. Es decir, el sector público puede actuar cuando mejore la situación de algún miembro de la colectividad sin
empeorar la de ningún otro.
Si limitamos la intervención pública a casos que obtengan un consenso unánime, las posibilidades de acción
redistribuidora son nulas en el caso de posiciones iniciales que sean óptimos de Pareto, pues es la situación en la que no
podemos mejorar la posición de un individuo sin empeorar la de otro. Si el mercado en competencia perfecta nos acerca
a la situación del óptimo de Pareto, el papel redistributivo del sector público es imposible.
El análisis de RAWLS considera que resulta imposible desvincular las actitudes sobre la redistribución de las
posiciones iniciales de renta de cada individuo. Si exigimos una votación unánime para llevar a cabo un proceso de
reparto, nos encontraremos con el veto de quienes poseen un alto nivel de ingresos, pues se verían perjudicados. Si
basta un voto mayoritario y los que tienen un nivel de ingresos más bajo son mayoría, los sistemas electorales
garantizarán esa redistribución.
RAWLS plantea el problema como si pudiera suscitarse antes de conocer nuestra posición en la sociedad,
preguntando a los individuos qué regla de distribución aceptarían antes de conocer su futuro, bajo el velo de la
ignorancia. En estas circunstancias, nadie puede excluir que le corresponda ocupar la peor posición en la escala social o
económica, por lo que propondría, en su propio interés, que se ayude al máximo a quien se encuentre en peor situación.
A esta propuesta, aceptada unánimemente, se le denomina criterio maximin.
Hay que destacar que el acuerdo unánime no procede de los principios de solidaridad o de las preferencias de los
individuos de una mayor igualdad, sino que es una consecuencia de la búsqueda de su propio interés.
5.2. El debate sobre los mecanismos de redistribución.
La discusión sobre las políticas redistributivas va más allá de la justificación ética de la actividad pública, para
alcanzar a los medios empleados por el poder político para alcanzar sus objetivos. La cuestión es si resulta más
apropiado efectuar una redistribución en especie (permitiendo a todos alcanzar un nivel mínimo de productos
esenciales) o debe hacerse a través de ingresos compensatorios.
Para James TOBIN, defensor de la primera opción, el argumento decisivo se fundamenta en que mediante la entrega
de determinados bienes y servicios el sector público garantiza que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales,
mientras que la redistribución en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos, con lo que el objetivo puede
no alcanzarse.
Por el contrario, Milton FRIEDMAN defiende la redistribución a través de mecanismos monetarios, considerando
que son superiores a los basados en pagos en especie porque permiten una mayor libertad de elección del individuo, que
siempre es mejor juez de sus propios intereses. El pago en bienes y servicios se consideraría una muestra de la
desconfianza del sector público en la libertad individual, rasgos paternalistas del Estado de Bienestar.
No es fácil optar por una opción u otra, pues existen argumentos que las avalan:
 La entrega de dinero es más eficiente en términos de capacidad y menos proclive a generar fraude.
 La distribución en especie puede defenderse desde dos puntos de vista diferentes:
 Efectivamente se dan las circunstancias en las que el perceptor de la ayuda carece de información suficiente,
lo que le impediría adoptar una conducta óptima.
 La ayuda frecuentemente no va dirigida al individuo que la cobra, sino a personas que depende de él, de
modo que su actuación es la de administrador de esos recursos, y de este modo se garantiza.
Ambos mecanismos de redistribución coexisten en los modernos Estados de Bienestar. Al lado de la entrega de
bienes preferentes existen formas de pago en dinero.
6. Los salarios de inserción social y el impuesto negativo sobre la renta.
Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un mínimo prefijado, que puede
hacerse depender del número de personas que tiene a su cargo el que recibe la subvención, y de la renta que recibe el
ciudadano:
S = M(n) – R
Donde M(n) es el mínimo prefijado y R la renta del ciudadano. Si el perceptor tiene una renta de 1.000 um y se fija
un mínimo de 2.500 um, el salario sería de 1.500 um

Este procedimiento tiene un grave inconveniente, conocido como trampa de la pobreza. Suponemos que un
perceptor de la ayuda recibe una oferta que le permite aumentar su renta hasta 2.000 um trabajando más horas. No
tendrá interés en aceptarla, pues vería reducida la ayuda hasta 500 um, con lo que sus ingresos totales no cambiarán. Si
renunciara a las 1.000 um que obtenía trabajando, seguiría teniendo los mismos ingresos totales. Es decir, con este
sistema el perceptor de la ayuda no tiene ningún motivo para insertarse en el mercado de trabajo si el ingreso es inferior
al mínimo preestablecido.
Este mismo argumento se utiliza para criticar las propuestas de un salario público a favor de las amas de casa que
realizan el trabajo doméstico. Se ha afirmado que se generan barreras a la incorporación de la mujer al mercado de
trabajo, pues el coste de oportunidad de trabajar incluye la pérdida de los ingresos por el trabajo doméstico.
El impuesto negativo sobre la renta soluciona el problema planteado por la trampa de la pobreza. La idea es
establecer un impuesto proporcional (20%) pero con un mínimo (5.000 um), de tal modo que si el ciudadano tiene una
renta R, deberá pagar la cantidad:
T = 0,20 (R – 5.000)
Donde la cantidad T será positiva (el ciudadano pagará al Estado) o negativa (el ciudadano cobra del Estado).
De esta forma, aquellos que se encuentren por debajo del mínimo percibirán una cantidad decreciente, en concepto
de ayuda del sector público. Si no tenemos ningún ingreso recibiremos 1.000 um; si obtenemos una renta de 2.500 um
se reducirá a la mitad; cuando se alcance el mínimo ni se paga ni se tiene ayuda.
Los que superen el mínimo, deben contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exceda ese valor mínimo. Si se
percibe una renta de 6.000 um se pagará una cuota de 200 um; si los ingresos son de 15.000 um, la cuota a abonar será
de 2.000 um.
Comparemos los efectos del impuesto negativo con el salario de inserción social, con la renta inicial, el impuesto y
la renta final:
Renta (Y) S = 5.000 – Y Y+S T = 0,20 (Y – 5.000) Y–T
0 5.000 5.000 -1.000 1.000
2.000 3.000 5.000 -600 2.600
4.000 1.000 5.000 -200 4.200
5.000 0 5.000 0 5.000
7.000 0 7.000 400 6.600
Comprobamos cómo en el salario de inserción social al perceptor se le eliminan los incentivos para incorporarse al
mercado de trabajo cuando el pago es inferior al mínimo garantizado, pues su nivel de ingresos resulta inalterable. Este
efecto no aparece en el caso del impuesto negativo sobre la renta, pues la inserción laboral, aun con ingresos bajos,
permite alcanzar superiores niveles de renta.
Un grave inconveniente del sistema de impuesto negativo sobre la renta es que no se garantiza un nivel de renta tan
elevado a las personas más necesitadas. En el ejemplo, con un mínimo exento de 5.000 um y un tipo impositivo del
20% la ayuda máxima entregada por el sector público es de tan sólo 1.000 um.
Se podría elegir un mínimo M’ que permita alcanzar la ayuda de 5.000 um para quienes no reciben ningún ingreso:
- 5.000 = 0,20 (0 – M’) M’ = 5.000 / 0,20 = 250.000
Un mínimo exento tan cuantioso plantea graves problemas recaudatorios al sector público, que no ingresaría
ninguna cuota para quienes estén por debajo de esa cifra y tendría que pagar a un número elevado de ciudadanos. Si
alteramos el tipo impositivo usando el 40%, el valor de M’ se reduciría a la mitad, pero la presión fiscal sería excesiva.
Estas desventajas explican por qué ningún país ha utilizado este sistema.
7. Los programas de Seguridad Social.
7.1. Justificación de los programas públicos de Seguridad Social.
La Seguridad Social representa una parte muy importante de la participación del Estado en la actividad económica.
Desde una perspectiva liberal este tipo de programas tiene difícil justificación, pues el mercado podría dar
satisfacción a los problemas que cubre la Seguridad Social. Los ciudadanos podrían contratar un seguro privado para
cubrir el desempleo o la incapacidad laboral. El problema del paro debería resolverse dejando mayor libertad al
mercado de trabajo. En cuanto al sistema de pensiones el mercado también ofrece una alternativa, a través de los fondos
de pensiones.
Desde un enfoque intervencionista, son diversas las razones para defender la presencia del sector público:
 Las compañías privadas sólo estarían dispuestas a asegurar a los trabajadores cuyo riesgo de quedar
desempleados sea muy pequeño, o exigirían unas primas muy elevadas a quienes fácilmente puedan ser
despedidos. No se podría garantizar que todo el mundo accediera a este tipo de seguros. Además, quienes se
encuentran en mayor riesgo de desempleo son los que más necesitan este tipo de aseguramiento, de ahí que
resulte imprescindible un sistema público.

 Un argumento que avala la obligatoriedad de este tipo de aseguramientos es la selección adversa. Una entidad
que asegure a todos los que pueden sufrir riesgo de desempleo compensa el alto riesgo de unos frente al muy
bajo de otros sin exigir un pago excesivo a ninguno; si fuese voluntario, los que tienen un riesgo bajo no tendrán
incentivos para contratar el seguro, el riesgo medio se elevaría y con él la prima exigida; al aumentar el pago, los
trabajadores de riesgo menor (no bajo) podrían decidir que no les compensa y renunciarían a contratarlo,
elevando aún más la prima. En el límite el mercado acabaría desapareciendo.
 Quienes tienen una escasa capacidad económica no pueden generar el suficiente ahorro para obtener una pensión
en el futuro, por lo que una gestión únicamente privada de las prestaciones sociales dejaría fuera de cobertura a
los sectores más amenazados por la pobreza.
 Una compañía privada no podría hacer frente a graves crisis de desempleo, que sólo una entidad fuerte como el
sector público podría cubrir.
 Que se garanticen las pensiones o el desempleo no sólo beneficia a los perceptores, sino a la sociedad en su
conjunto. Si no existieran estas transferencias, el jubilado o desempleado perdería sus ingresos, reduciría su
consumo y esto llevaría a una reducción de los bienes producidos por las empresas. Esto llevaría a nuevos
despidos. Este proceso multiplicador negativo generaría una depresión económica para toda la sociedad.
7.2. Sistemas alternativos de pensiones.
Aceptando que el sector público debe mantener un sistema universal de pensiones, puede optar por estas fórmulas:
 Sistemas de capitalización: las aportaciones pagadas por cada participante en el plan constituyen un fondo que
se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes. Existe correlación entre las cantidades aportadas y la
percepción recibida, funcionando como un plan privado de pensiones.
 Sistemas de reparto o de transferencias entre generaciones: las aportaciones (cotizaciones) de los
trabajadores sirven para pagar las prestaciones de la población inactiva. No hay correspondencia entre cantidades
aportadas y pensión recibida, por lo que las cotizaciones tienen naturaleza jurídica de impuestos.
El sistema de reparto, existente en nuestro país, lleva a plantearse el problema de su viabilidad financiera. El sistema
sería viable si se cumple la siguiente igualdad:
A c = P pr
A = número de activos c = cotización P = población pasiva pr =prestación percibida
Si el número de activos sigue disminuyendo (por el escaso crecimiento de la población y la lentitud en la creación de
empleo) y el número de pasivos crece (por aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro), llegará un momento
en que se produzca la quiebra financiera. Sólo habría tres alternativas para su mantenimiento:
 Aumentar las cotizaciones.
 Disminuir las prestaciones.
 Que el sector público aporte cantidades cada vez más mayores.
Esta visión pesimista ha sido criticada por autores que proponen una fórmula alternativa:
c MS = pr P
MS = masa salarial percibida por los trabajadores empleados
Con esta fórmula crecen las alternativas para evitar la quiebra del sistema, pues los fondos obtenidos para financiar
las prestaciones pueden incrementarse si aumenta la participación de los salarios en la renta nacional. Esto puede
conseguirse con un crecimiento de la remuneración por encima de las ganancias de productividad o a través de políticas
de creación de empleo.
Un reciente estudio sobre la viabilidad del gasto en pensiones señala que la evolución del gasto en pensiones en
porcentaje del PIB (y su viabilidad) viene determinada por cuatro factores:
 La tasa de cobertura del sistema (cuántos pensionistas sobre los mayores de 65 años).
 La evolución demográfica (crecimiento de la población activa en relación a los mayores de 65 años).
 La tasa de desempleo.
 La relación entre la pensión media y la productividad de la economía.
7.3. Efectos económicos del sistema de Seguridad Social.
Además de la viabilidad financiera, existen otras críticas a la existencia o diseño de los sistemas públicos de
prestación social.
 Efectos de las cotizaciones de reparto en las pensiones: se critican por ser un auténtico impuesto sobre la
creación de empleo, perjudicando a empresas que utilicen de modo intensivo la mano de obra. Se defiende la
sustitución de la cuota empresarial por un aumento en el IVA, pues no discriminaría a ninguna empresa y no
perjudicaría su competitividad frente al exterior, puesto que el IVA se devuelve al exportar un producto.
 Efectos del sistema de reparto en las pensiones: la crítica se dirige a la forma de establecer el sistema de
prestaciones. Un sistema de capitalización público o privado (principalmente) incentiva que los ahorradores

busquen la entidad más rentable. La empresa que administra los fondos buscará el destino más productivo, de
forma que el ahorro se dirige a financiar las inversiones más eficientes. En un sistema público el trabajador es
captado obligatoriamente por el sector público, que lo utiliza para pagar prestaciones de la población pasiva, que
lo destinan a consumo.
 Efectos de las prestaciones del desempleo: se critica porque añade más rigidez al mercado de trabajo. Para el
enfoque liberal el problema del paro es debido a la falta de flexibilidad para rebajar los salarios; el seguro de
desempleo colabora a generar rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al saber que
durante un tiempo tendrá una compensación. El elemento clave es la relación entre el pago percibido cuando se
está empleado y la prestación durante el desempleo.
Además se señala que las cotizaciones pagadas por los empresarios son un impuesto sobre la creación de empleo
que contribuye a acentuar las dificultades de crear puestos de trabajo. Se añaden los costes no salariales de la
contratación laboral, como indemnizaciones por despido, que contribuyen a mantener altas tasas de paro.
Estos elementos se utilizan por economistas como BLANCHARD para explicar que la tasa natural de desempleo
sea considerablemente mayor en Europa que en Estados Unidos. Sus planteamientos están en el sustrato de las
recientes reformas llevadas a cabo en el mercado de trabajo español.
8. La crisis del Estado del Bienestar como redistribuidor de la renta.
Las prestaciones monetarias, junto con la provisión de bienes preferentes, constituyen el núcleo del modelo de
Estado de Bienestar, plenamente intervencionista, que se impone en Europa desde el primer tercio del s. XX. Este
modelo sufre un proceso de transformación cuyas causas se encuentran en circunstancias de diverso orden:
 Cambios producidos en la escena internacional: el proceso de globalización de la economía y la falta de poderes
supranacionales que compensen las fuerzas del mercado hacen difícil el mantenimiento de las políticas
nacionales de redistribución de la renta. También hace más complejo el gravamen de las rentas de capital, cuya
movilidad permite eludir los impuestos nacionales sobre la renta; así la imposición sobre la renta acaba
convirtiéndose en una exacción sobre los salarios, por lo que es más complejo recaudar recursos.
 Cambios sufridos por las economías de planificación central: eran un punto de referencia para los menos
afortunados en las economías de mercado. Esta alternativa explicaría que el Estado de Bienestar se impusiera en
Europa y no en la misma medida en Estados Unidos. Con todos sus defectos, el modelo de Estado redistribuidor
ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al ofrecer a toda la sociedad un marco mínimo de protección.
En otros casos, la expulsión de determinados colectivos (sociales o raciales) de los procesos de producción y
distribución acaba generando comportamientos de extrema violencia y una fractura social. Es posible que la
ausencia del modelo comunista (o su desprestigio) permita un recorte de prestaciones en Europa, pero las
soluciones neoliberales no parecen permitir un mayor bienestar para el conjunto de ciudadanos.
 Diferente reacción en Europa y Estados Unidos frente a la creación de empleo: el crecimiento económico
norteamericano va asociado a la creación de puestos de trabajo, no comparable con Europa. El problema del paro
europeo hace que se mire el modelo norteamericano y se revise el modelo de Estado de Bienestar o que se
atribuya esta incapacidad para resolverlo a una supuesta “euroesclerosis” debida a un modelo de Estado
excesivamente intervencionista.
Las desigualdades sociales son más acentuadas en el caso americano que en el europeo. Esto demuestra que
incluso en una economía de mercado hay diferentes formas de organizar la sociedad y de repartir competencias
entre el mercado y el sector público. Será la propia sociedad quien lo decida, sin que exista un modelo único ni
un sistema superior a otro en todos los aspectos. Podemos elegir entre alternativas de acuerdo con nuestras
preferencias. Esta capacidad de elegir no elimina el éxito de una forma determinada de concebir las prioridades o
de un análisis económico concreto.

Tema 7. Los ingresos públicos y su clasificación
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS Y SU CLASIFICACIÓN

1. La clasificación de los ingresos públicos.
La clasificación tradicional de los ingresos públicos entre ordinarios y extraordinarios es la que tiene más interés
para los hacendistas. Existen distintos criterios para considerar los ingresos de una forma u otra:
 Si los ingresos los obtiene el sector público de la renta del sujeto son ingresos ordinarios; si se obtiene del
patrimonio del ciudadano son ingresos extraordinarios. Este criterio no parece demasiado correcto y puede
conducir a algún error de interpretación.
 Si los ingresos se obtienen de modo periódico son ordinarios; si se perciben de modo eventual o transitorio son
extraordinarios. Es el criterio más fácil de emplear, aunque deja fuera algunos ingresos considerados ordinarios y
que se recaudan de forma excepcional (contribución especial).
 Siguiendo los principios de la Hacienda clásica se considera que los ingresos extraordinarios (deuda pública)
deben financiar las inversiones públicas y los ingresos ordinarios los gastos corrientes. Este principio fue
abandonado hace años como elemento de decisión en las emisiones de deuda pública.
Ninguno de estos criterios es totalmente convincente, por lo que hay que buscar otros elementos de diferenciación:
1) En los ingresos ordinarios no es precisa una autorización expresa del Parlamento al aprobar la ley de
presupuestos, pues su existencia está prevista por una norma jurídica anterior. En cambio, si el sector público
quiere emitir deuda, es precisa la autorización del legislativo para cada ejercicio económico y el Parlamento
establece el nivel máximo de endeudamiento.
2) Con los ingresos extraordinarios se produce una reducción del patrimonio neto del sector público, pues si emite
deuda o nueva moneda se incrementan los pasivos a los que debe hacer frente, y si se privatizan empresas
públicas se reduce el activo. Con los ingresos ordinarios no se produce tal efecto sobre el patrimonio neto, al
menos de forma inmediata (sí a través de la cuenta financiera).
De acuerdo con estos criterios, podemos considerar ingresos ordinarios:
 Precios: sin entrar en las diferencias entre precios privados, cuasiprivados, políticos y públicos, las
características que debe reunir un precio público son:
 Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el régimen de Derecho público.
 Tales servicios o actividades son realizados también por el sector privado.
 Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
Esta noción responde a la realización de actividades no esenciales pero tampoco privadas.
 Tasas: exige la concurrencia de varias circunstancias:
 Debe haber un beneficio individual derivado de la realización de una actividad pública o de un uso privado
del dominio público.
 Debe concurrir una de estas circunstancias:
 Que el servicio sea de recepción obligatoria para el administrado, por norma legal o reglamentaria o
porque sea esencial para la vida privada o social del ciudadano.
 Que el servicio no sea prestado por el sector privado.
 Contribuciones especiales: se pagan cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su
patrimonio por la realización de una obra pública o el establecimiento o ampliación de servicios públicos. El
rasgo distintivo es que el ciudadano no solicita el servicio u obra pública, pero se beneficia de manera especial.
 Impuestos: son tributos exigidos sin contraprestación. Se rompe la relación bilateral de los ingresos públicos,
puesto que cuando el ciudadano paga un impuesto esto no le confiere el derecho a exigir algo concreto a cambio.
Por eso no se pagan más impuestos por recibir mayor cantidad de servicio público, sino que el volumen de
impuestos pagados se basa en la capacidad económica del ciudadano (nivel de renta, consumo, patrimonio…).
Los ingresos extraordinarios serán:
 Emisiones de deuda.
 Venta de patrimonio público o privatización de empresas públicas.
 Acuñación de moneda (señoreaje).
2. Los elementos básicos de un tributo.
Los elementos fundamentales de un tributo (impuestos, contribuciones especiales y tasas) aparecen definidos en la
Ley General Tributaria (LGT):
 Hecho imponible (art. 20): es el presupuesto jurídico o económico que da lugar al nacimiento de la obligación
de pagar el tributo.

 Sujeto pasivo (art. 36): es la persona natural o jurídica obligada al pago del tributo como contribuyente o como
su sustituto.
 Base imponible (art. 50): es la valoración económica del hecho imponible.
 Base liquidable (art. 54): es el resultado de restar a la base imponible las reducciones que se establezcan en la
Ley reguladora del impuesto.
 Tipo de gravamen (art. 55): es la cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica a la base liquidable para obtener
como resultado la cuota íntegra.
 Cuota íntegra (art. 56.1): es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base liquidable, salvo que sea una
cantidad fija.
 Cuota líquida (art. 56.5): es el resultado de restar al a cuota íntegra las deducciones que permite la Ley.
 Deuda tributaria (art. 58): es la cuota líquida más los recargos, intereses de demora y sanciones que, en su caso,
tenga que satisfacer el contribuyente.
3. La clasificación de los impuestos: principales figuras impositivas.
Los impuestos pueden clasificarse de acuerdo a diferentes criterios. Si utilizamos la base imponible, se clasifican en:
 Directos: recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad de pago del contribuyente (renta o patrimonio),
tienen en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo y son de difícil traslación.
 Indirectos: recaen sobre expresiones indirectas de la capacidad contributiva (consumo), no tienen en cuenta las
circunstancias personales del contribuyente y en general se trasladan vía precios al consumidor final.
Para explicar dónde se pueden establecer impuestos es necesario distinguir entre:
 Variables de flujo: magnitudes económicas que se definen para un período de tiempo. La renta nacional o el
consumo se refieren a un año, normalmente.
 Variables de stock: se definen para un momento del tiempo. La riqueza o el patrimonio de una persona se
establece en una fecha concreta.
Variables de flujo
Renta Consumo
IMPOSICIÓN IMPOSICIÓN DE PRODUCTO IMPUESTOS GENERALES
REAL Contribución urbana (IBI) Impuesto sobre Tráfico de Empresas (ITE)
Contribución rústica y pecuaria (IBI) Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA)
Impuesto sobre el rendimiento de trabajo personal.
Impuesto sobre actividades empresariales,
profesionales y artísticas (IAE)
Impuesto sobre las rentas del capital
IMPOSICIÓN SOBRE FUENTES DE RENTA IMPUESTOS ESPECÍFICOS
CONCRETAS Impuesto de lujo
Cotizaciones sobre los salarios a cargo de los Impuestos especiales
trabajadores Impuesto sobre los seguros
Cotizaciones sobre los salarios a cargo de
la empresa
IMPOSICIÓN Impuesto sobre la renta de las personas físicas Impuesto personal sobre el gasto
PERSONAL (IRPF)
Impuesto sobre el beneficio de las sociedades
(IS)
Negrita: figuras tributarias actualmente vigentes.
Normal: impuestos que han existido en nuestra tradición tributaria.
Cursiva: propuestas teóricas que no se han llevado a cabo.
El sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, y puede ser:
 Imposición real: sin tener en cuenta las condiciones personales del contribuyente.
 Imposición personal: teniendo en cuenta las condiciones personales del contribuyente.
La imposición sobre la renta se basó en una época anterior en una imposición de producto, que diferenciaba cada
tipo de renta por su fuente sin tener en cuenta las características personales del contribuyente y con tipos
proporcionales. Esta imposición real se complementó después con un impuesto general sobre la renta que sí tenía en
cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo. La integración definitiva en un único impuesto progresivo y
general sobre la renta vino con la reforma de FERNÁNDEZ ORDÓÑEZ. Algunas figuras perviven en la imposición local,
como el IBI y el IAE.

La caracterización del IRPF como tributo que recae sobre la renta global de los ciudadanos ha cambiado en los
últimos tiempos. Las plusvalías y minusvalías quedaban sometidas a un impuesto distinto, aunque aparecían dentro del
impuesto de la renta. Posteriormente se ha establecido un impuesto sobre la renta de carácter dual, en el que todas las
rentas procedentes del capital son sometidas a un gravamen proporcional.
La cotización sobre los salarios que paga el trabajador se puede considerar un impuesto de producto sobre un tipo de
renta que no tiene en cuenta la situación personal del sujeto pasivo.
El IS sigue teniendo el carácter de proporcional que siempre tuvo, las sucesivas reformas han acentuado su carácter
de impuesto personal.
En cuanto a la imposición sobre el consumo, son figuras tributarias de carácter real. Siguen coexistiendo impuestos
generales (antes ITE y hoy IVA) y tributos específicos sobre consumos (hidrocarburos, tabaco, alcohol).
A estos impuestos especiales o accisas se suman el impuesto sobre la matriculación de medios de transporte y el
reciente impuesto sobre seguros privados. El impuesto de lujo que gravaba consumos suntuarios desapareció en favor
de los tipos incrementados del IVA, que también desaparecieron.
Debe considerarse un impuesto indirecto, aunque legalmente no lo sea, la cuota empresarial de la Seguridad Social.
Existe una propuesta teórica de KALDOR para sustituir el impuesto sobre la renta por un impuesto personal sobre el
consumo, un impuesto directo y personal en el que del total de la renta se descontaría en la base todo el ahorro realizado
por el contribuyente.
Variables de stock
IMPUESTO GENERAL ELEMENTOS PATRIMONIALES
Tenencia Impuesto sobre el patrimonio Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI)
neto (IPN) Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM)
Transmisión Impuesto sobre el caudal Impuesto sobre sucesiones y donaciones (ISD)
gratuita relicto
Transmisión Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
onerosa Documentados (ITPAJD)
Negrita: figuras tributarias actualmente vigentes.
Cursiva: propuestas teóricas que no se han llevado a cabo.
Se distingue entre los impuestos que recaen sobre la tenencia del patrimonio y los que recaen sobre la transmisión,
ya sea onerosa o gratuita.
El impuesto puede tener carácter general (recae sobre la totalidad del patrimonio o riqueza neta del contribuyente) o
sobre determinados elementos (propiedades inmobiliarias o vehículos de motor).
En los impuestos de transmisión gratuita se diferencia entre los que gravan el total del caudal hereditario, antes de su
distribución, y los que se establecen sobre la cantidad donada o heredada (ISD).
En los impuestos que recaen sobre la transmisión onerosa del patrimonio se incluye no sólo la compraventa o
permuta, sino también la constitución de derechos reales, los préstamos, fianzas, arrendamientos, pensiones…
4. Clases de progresividad.
4.1. La progresividad legal.
El concepto de progresividad legal se obtiene a partir de la relación entre recaudación (T) y base liquidable (B),
sobre los conceptos de tipo medio y marginal:
Tipo medio de gravamen = tme =  El impuesto es proporcional si tme = tmg

 El impuesto es regresivo si tme > tmg
Tipo marginal de gravamen = tmg ==
 El impuesto es progresivo si tme < tmg
El impuesto de cuota fija o de capitación no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una cantidad fija.
La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas:
 Progresividad por clases: todas las bases imponibles se agrupan en clases, a las que les corresponde un tipo
impositivo que se aplica a la totalidad de la base. Plantea un grave inconveniente técnico, el error de salto, que
se produce cuando un aumento de la base imponible genera un aumento aún mayor en la cuota.
 Progresividad por escalones: cada base imponible se subdivide en tramos o escalones y a cada uno de ellos le
corresponde un tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada tramo por su tipo y sumando
las cantidades resultantes. En este caso no se produce el error de salto. Se aplica actualmente en el IRPF.
 Impuesto proporcional con mínimo exento: el tipo impositivo es constante, pero hay una porción de la base
imponible que está exenta de gravamen. Sería un impuesto progresivo por escalones con dos únicos escalones, el
primero hasta el mínimo exento a tipo 0% y el segundo a partir del mínimo al tipo que se determine. Su
aplicación es muy sencilla.

4.2. La progresividad real.

No usa la relación entre el tipo impositivo y la base, sino a partir de la elasticidad-renta del impuesto, es decir,
llamando a la renta Y:
 El impuesto es proporcional si ET,Y = 1
 El impuesto es regresivo si ET,Y < 1
 El impuesto es progresivo si ET,Y > 1
La existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza la progresividad real del impuesto:
 Un impuesto legalmente progresivo sobre el consumo puede no ser realmente progresivo si al aumentar la renta
de los sujetos la proporción que dedican al consumo decrece.
 Si tenemos un impuesto sobre la renta legalmente progresivo pero con fuertes reducciones por ahorro, puede que
quienes más ingresos perciban se beneficien más de estas deducciones y la elasticidad renta disminuya.
5. Los principios tributarios.
5.1. Principio de simplicidad.
El sistema tributario debe ser sencillo y cómodo tanto para el contribuyente como para la Admón. la idea que
subyace es que el pago de tributos genera dos tipos de costes para el contribuyente:
 Satisfacer el impuesto supone una reducción de los ingresos disponibles para el individuo.
 El mero cumplimiento de las obligaciones tributarias causa un conjunto de costes no necesariamente monetarios.
El principio de simplicidad exige que estos últimos costes sean lo más reducidos posibles.
Las implicaciones del principio de simplicidad para el diseño del sistema tributario son:
 Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes como para que el ciudadano conozca
fácilmente cuáles son sus obligaciones tributarias y pueda liquidar el impuesto. Además, tales normas no deben
presentar contradicciones que dificulten su comprensión.
 La norma tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de reformas frecuentes, pues éstas no sólo
hacen más compleja la regulación del impuesto sino que introducen inseguridad jurídica para los ciudadanos.
 Los impuestos no sólo deben resultar fáciles para el contribuyente sino también para la Admón. Si es difícil la
gestión del impuesto puede ocurrir que, transcurrido un largo tiempo desde la liquidación, la Admón. comunique
al ciudadano que se han detectado errores o infracciones y que debe completar o modificar la liquidación
realizada, con la consiguiente quiebra en la seguridad jurídica.
 Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar al máximo la obligación de contribuir y la
realización del hecho imponible.
5.2. Principio de suficiencia.
Se desprende de la regla del equilibrio presupuestario. Señala que el conjunto de los ingresos debe ser capaz de
generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector público.
Las implicaciones del principio de suficiencia son:
Si se cumple la Ley de WAGNER, la elasticidad del gasto con respecto a la renta es mayor que 1, por lo que la
elasticidad renta de los impuestos también debería ser mayor que 1. Por tanto, el sistema tributario debe ser
realmente progresivo, porque si no el crecimiento del país llevaría al déficit público.
El cumplimiento de esta ley exige que la evolución del gasto sea coherente con los cambios en la renta. Sin
embargo los gastos tienden a aumentar en los momentos de recesión económica, y si el sistema es realmente
progresivo no se producirán déficits cuando se incremente la renta, pero sí cuando disminuya.
 Para PEACOCK y WISEMAN si existen circunstancias extraordinarias en que se produce un incremento en el
nivel de gasto público, el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa
contingencia, modificando algún elemento básico de la regulación tributaria.
 Los tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Las presiones a favor de un mayor gasto
público se fundamentan sobre la idea de que otros agentes económicos acaban suministrando los recursos
necesarios para financiarlos. Si los impuestos no se perciben claramente es fácil que se genere el fenómeno de
ilusión financiera y que el sistema tributario no sea capaz de financiar el conjunto del gasto público. En este
sentido son más defendibles los impuestos directos sobre la renta que los indirectos sobre el consumo.
5.3. Principio de equidad.
El sistema tributario debe responder a las exigencias de la justicia. Este principio adquiere más importancia al tener
una referencia directa en la CE, plenamente justificado al entender que los valores superiores del ordenamiento jurídico
son la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
Al dar un contenido específico a la noción de equidad cuando se aplica al análisis del sistema tributario, hay que
tener en cuenta las siguientes consideraciones:

 La indudable exigencia de la justicia del sistema sanitario es la generalidad en el pago de los impuestos (art. 31
CE). El fraude fiscal es el más grave incumplimiento del principio de equidad en la actualidad.
 La igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario debe entenderse desde una doble perspectiva:
equidad horizontal (tratar de idéntica forma a quienes están en la misma situación) y equidad vertical (trato
fiscal distinto a quienes no se hallen en las mismas circunstancias). Esta distinción debe matizarse teniendo en
cuenta los siguientes aspectos:
 El sistema tributario debe ser sensible a las diferentes situaciones personales de los contribuyentes, para dar
un trato que cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Esto llevaría a preferir la imposición
directa a la indirecta y a los tributos personales a los reales. De ahí que se intente fundamentar el sistema
tributario en la imposición personal sobre la renta.
 La idea de proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria indica que el sacrificio causado por el pago
del impuesto sea el mismo para todos los ciudadanos. En este aspecto hay dos líneas de pensamiento:
 Considerando el pago de los impuestos con independencia de las actividades realizadas por el sector
público, la proporcionalidad supone que lo justo es que paguen más quienes tienen una mayor capacidad
económica, utilizando la capacidad de pago. Si la renta y el patrimonio son los mejores indicadores de la
capacidad de pago, la imposición directa debe ser la base del sistema tributario. Si el sacrificio marginal
de los contribuyentes debe ser similar y la utilidad marginal de la renta es decreciente, se deben aplicar
los impuestos progresivos o al menos proporcionales.
 Considerando simultáneamente los ingresos y los gastos públicos, se utiliza el criterio del beneficio y la
proporcionalidad se consigue si contribuyen más a los gastos públicos quienes más se benefician de la
actividad del Estado. La aplicación de este criterio (a tasas y contribuciones especiales) tropieza con dos
dificultades:
o No siempre es posible determinar qué beneficio obtiene cada persona de la acción del sector público.
o Aplicar este criterio supone renunciar a una política redistributiva, lo que no es aceptable.
Este criterio avalaría tanto el uso de impuestos progresivos como proporcionales o incluso regresivos.
5.4. Principio de neutralidad.
Los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos. La idea es que los
individuos eligen de forma óptima utilizando los precios generados por el funcionamiento del sistema económico.
Como estos precios se ven alterados por los impuestos, se pretende que tales distorsiones sean mínimas.
El único impuesto que no altera ningún precio es el de cuota fija o de capitalización. Sin embargo, un sistema
tributario basado en este tipo de gravámenes no cumpliría con otros principios tributarios.
La neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuya obtención y significado
se parece al concepto del coste social en el monopolio.
En este gráfico (establecer un tributo sobre la venta de un producto) inicialmente el equilibrio está en el precio P O al
que los demandantes adquieren la cantidad QO. Si se establece un impuesto sobre el precio de venta (T = t ∙ PO) el precio
se eleva hasta P1 y la cantidad disminuye a Q1. El demandante pierde el excedente formado por las áreas A y B, con la
siguiente interpretación:
 Área A: la base es la cantidad vendida en el mercado y la altura el impuesto cobrado por el sector público. Es
una pérdida de excedente para el consumidor que se convierte en recaudación para el sector público.
 Área B: es pérdida de excedente para el consumidor que no es percibida por nadie, que representa el exceso de
carga fiscal. El cálculo se hace de la siguiente forma:
Área = ½ base ∙ altura
Base = ∆Q
Altura = impuesto = t ∙ PO
El término ∆Q puede evaluarse a partir de la elasticidad de la demanda, cuya definición es:

El incremento de los precios es el impuesto cobrado por el sector público (t ∙ P O), por lo que:
De donde obtenemos que:
Y el área del triángulo B o fórmula de HABERGER es:
Donde el valor de la elasticidad de la demanda está en términos absolutos, sin tener en cuenta el signo (-).
En estas circunstancias el exceso de carga fiscal es tanto mayor:
 Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. Si la elasticidad es 0, el exceso de carga fiscal se
anula. La consecuencia es que deben gravarse más los productos que dispongan de menos sustitutivos o sean
imprescindibles para el consumidor.
 Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderación en los impuestos sobre la venta de productos.
 Cuanto mayor sea el término POQO, que es el gasto inicial de los consumidores. Los productos que representan
un fuerte gasto de las familias deberían ser gravados de forma más moderada.
En el caso de que el tributo recaiga sobre la renta de una persona, la fórmula a utilizar sería:
ES = elasticidad de la oferta de trabajo
t = tipo impositivo del impuesto sobre la renta
wO = salario inicial
NO = número de horas de trabajo iniciales
Las conclusiones son similares. El exceso de carga fiscal será mayor:
 Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. El gravamen debería ser superior para los perceptores
cuya capacidad de reducción en su esfuerzo laboral sea más pequeña e inferior para los que renuncien a un
mayor número de horas al enfrentarse con la pérdida de ingresos causada por el impuesto.
 Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avalaría la limitación en la progresividad de la tarifa del impuesto.
 Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto (wO ∙ NO), lo que también favorece limitar la progresividad.
5.5. La compatibilidad entre los diferentes principios tributarios.
Las exigencias derivadas de los principios tributarios más importantes dan lugar a incompatibilidades, por lo que un
sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una única figura impositiva.
La principal oposición se produce entre los principios de equidad y de neutralidad, al menos en dos aspectos:
 El diseño de la imposición indirecta: desde la equidad los productos de primera necesidad deberían sufrir un
gravamen inferior a los de los bienes de lujo; si la demanda de éstos es más elástica que la de los primeros, la
neutralidad exigiría la conclusión contraria.
 El diseño de la imposición directa: si el objetivo es la idea de justicia, la imposición personal sobre la renta
debería tener un carácter progresivo. Sin embargo, desde la neutralidad y aplicado al mercado de trabajo, la
conclusión es la contraria porque:
 El exceso de carga fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo.
 La oferta de trabajo es más elástica en los mayores perceptores de renta.
 El valor de los ingresos iniciales influye directamente en el cálculo del exceso de carga fiscal.
Estas discrepancias no son fáciles de resolver, ni en el diseño teórico del sistema tributario óptimo ni en las
reformas, totales o parciales, del cuadro impositivo. Por ello, al evaluar las propuestas de reforma, determinadas
modificaciones de un impuesto son más defendibles desde la neutralidad pero más criticables desde la equidad.
6. Los ingresos extraordinarios.
6.1. La deuda pública y el problema de la carga.
La deuda pública es el principal ingreso extraordinario del Estado. Plantea dos grandes cuestiones: sobre quién recae
la carga de la deuda y la sostenibilidad de la deuda pública.
La cuestión de la carga de la deuda hace referencia a si se puede identificar quién soporta los costes cuanto el
sector público no financia sus gastos con impuestos sino que emite deuda pública. Se trata de dilucidar si la carga recae
sobre la generación actual o sobre las generaciones futuras.
Hay que partir definiendo los dos problemas terminológicos que se presentan:

 Generación futura: el conjunto de individuos que no estaban presentes cuando el sector público decide emitir
deuda pública y que no podían prestar su consentimiento a esta operación financiera.
 Carga de la deuda: existen al menos tres versiones o acepciones:
 Recursos que pierde el sector privado al emprenderse un proyecto público que se financia con deuda pública.
 Reducción en el consumo privado producida por el endeudamiento público.
 Disminución en la utilidad, a lo largo de la vida de una generación, causada por la decisión de financiar el
gasto público con deuda en lugar de con impuestos.
Las distintas posiciones mantenidas por los economistas al plantear este tema son:
1. Los clásicos consideraban la deuda pública de modo negativo. El gobierno que emite deuda está trasladando a
las generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. La deuda pública es análoga a las deudas
privadas y por ello sólo debe utilizarse este método de financiación:
 Cuando se cubran inversiones suficientemente rentables como para que no suponga una carga en el futuro.
 Cuando, por el criterio del beneficio, el gasto sea disfrutado por las generaciones futuras.
También consideran que puede contribuir a un mayor despilfarro del gasto público.
2. Los keynesianos no se oponen al déficit público como instrumento de política fiscal y para abordar el problema
de la carga de la deuda recurren a un planteamiento mercantilista. Para ellos no existe equivalencia entre la
deuda pública y la deuda privada.
Cuando el sector público emite deuda en el interior del país, ésta se queda en la sociedad, pues los propietarios
de los títulos reciben el pago de intereses de otros integrantes de la misma sociedad. El único efecto de la
emisión de deuda es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce necesariamente el nivel de
consumo del país.
Tampoco es negativa la absorción del ahorro, pues en momento de recesión económica el ahorro excesivo puede
conducir a un mayor desempleo, cuando la inversión privada no es sensible a los tipos de interés. De producirse
algún tipo de carga, ésta recae sobre la generación presente, que hará un mayor esfuerzo de ahorro para adquirir
los títulos de la deuda.
En el caso de la deuda exterior, la generación presente no sufre carga alguna, pues permite el uso de recursos
ajenos sin renunciar a los propios o afectar a la economía nacional.
3. J. BUCHANAN suscita dudas sobre la postura keynesiana. Por carga de la deuda se entiende el sacrificio realizado
en términos de utilidad por la generación presente o futura. En ese sentido, no puede afirmarse que quienes
adquieren los títulos de la deuda sufran sacrificio alguno, su decisión es libre y responde a un plan de ahorro
individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda habrían adquirido otros activos financieros.
En cambio las generaciones futuras sí sufren la carga de la deuda porque con sus impuestos tendrán que pagar
los intereses y la amortización, o sufrirán un recorte en las prestaciones públicas. Este aumento de los impuestos
no se habría producido si la generación actual hubiera pagado todos los gastos públicos con sus propios tributos.
La generación futura sufre la carga de la deuda, sea interna o externa.
4. La nueva macroeconomía clásica plantea dudas sobre la traslación de la carga de la deuda pública a las
generaciones futuras.
R. BARRO plantea si puede hablarse de transferencia de carga cuando la generación presente goza de previsión
perfecta y se ocupa del bienestar de sus herederos. La generación actual sabe que la emisión de deuda supone
una carga para la futura que se traducirá en un mayor nivel de impuestos. En esas circunstancias incrementarían
su nivel de ahorro para legar a los herederos los medios necesarios para hacer frente a ese mayor esfuerzo fiscal.
Por ello la carga de la deuda recae sobre la generación actual.
DAVID RICARDO fue precursor de esta teoría, con el Teorema ricardiano de la equivalencia, aunque el autor
(de la escuela clásica) desechó esta idea por el excesivo número de circunstancias en las que sería válida.
Estos requisitos necesarios para que el planteamiento de BARRO sea correcto han sido fuente de críticas a su
teoría. Resulta discutible que a la generación actual le preocupe tanto el porvenir de la siguiente (los legados son
menos intencionados de lo que parece) y no es excesivamente sencillo valorar el importe de los impuestos a los
que debería hacer frente la generación futura.
El análisis de BARRO olvida los aspectos de crecimiento de la economía y de sostenibilidad de la deuda. La
evolución en el tiempo de la ratio deuda/renta depende de la tasa de crecimiento de la economía y del tipo de interés del
mercado. Puede ocurrir que, aun teniendo el sector público un déficit primario (no incluye en los gastos el pago de
intereses de la deuda), el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente sin elevar los impuestos, y así ni la
generación actual sufre la carga de la deuda ni la futura se enfrentará a impuestos mayores.
La ratio entre deuda y renta nacional puede disminuir o aumentar a lo largo del tiempo dependiendo de la tasa de
crecimiento de la economía y del tipo de interés al que se emitan los títulos.
 Si la ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva.

 Si la ratio disminuye se afirma que la deuda es sostenible.

La sostenibilidad de la deuda depende de la siguiente expresión:
d = relación entre el déficit primario y el PIB
e0 = nivel de deuda acumulada sobre el PIB
α = d + e0 (r – gY)
r = tipo de interés en el mercado
gY = tasa de crecimiento de la economía
Si α > 0, la deuda sigue una senda explosiva, en caso contrario la deuda es sostenible.
La ecuación indica los elementos de los que depende que α sea positivo o negativo:
 Del valor del déficit primario como porcentaje de la renta nacional: cuanto mayor sea d más fácil que la deuda
siga una senda explosiva. Por ello la reducción del endeudamiento acumulado pasa por superar los problemas del
déficit público.
 Del endeudamiento inicial, medido por la ratio deuda renta e0: una política de reducción del endeudamiento
acumulado es más dificultosa si se parte de un nivel inicial muy elevado.
 Del tipo de interés r al que se emitan los títulos: si es muy elevado será una grave carga de gastos financieros y
será más fácil que la deuda siga una senda explosiva.
 De la tasa de crecimiento económico gY: actúa compensando al tipo de interés. Puede ocurrir que aun siendo d>0
el endeudamiento acumulado pueda disminuir.
6.2. La venta de patrimonio público.
En las modernas economías de mercado el sector público tiende a vender su participación en empresas rentables, en
un proceso de privatización. Se ha intentado relacionar con la búsqueda de nuevas formas de financiación extraordinaria
y se ha defendido la superioridad de este procedimiento sobre la emisión de deuda pública.
Cabe preguntarse si son diferentes como medio de financiación la emisión de deuda y la venta de patrimonio
público, y en qué circunstancias es preferible la privatización a la emisión de deuda.
Podemos considerar, con matices, que privatizar empresas públicas es equivalente a emitir nueva deuda. Si el sector
público emite deuda está incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas está enajenando
activos, siendo el resultado final el mismo en términos de deuda neta.
Si el sector público emite deuda se verá obligado a realizar un pago de intereses futuros a los que habrá que hacer
frente con los impuestos que recaude. Si privatiza empresas públicas rentables dejará de percibir ingresos patrimoniales
y esta pérdida deberá ser compensada con un mayor nivel de imposición.
Por tanto, si se cumplen las condiciones para que exista una carga de la deuda para las generaciones futuras, también
la privatización de empresas las genera.
Las razones por las que puede ser preferible la privatización de empresas a la emisión de deuda son:
 Si el Estado tiene una baja calificación a nivel internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo
haga con un tipo de interés elevado, con lo que la privatización puede ser su única alternativa de financiación.
 La privatización puede estar condicionada por objetivos distintos a la financiación, lo que explicaría la extensión
del fenómeno en las economías de mercado contemporáneas. Desde la perspectiva liberal de un replanteamiento
de las funciones del sector público, tiene sentido que el Estado abandone la gestión empresarial donde es posible
que el mercado sea más eficiente, lo que parece relevante en un contexto de globalización de la actividad
económica. Los procesos de privatización han sido considerados como un medio de crear una clase de
propietarios a los que se puede tener mejor acceso como hipotéticos votantes.
 Puede ocurrir que la privatización de empresas públicas rentables permita al sector público obtener ingresos
superiores a los de la emisión de la deuda pública, cuando los mercados financieros consideren que una gestión
privada puede ofrecer mejores dividendos. El valor de un título en los mercados financieros se estima así:
Valor de mercado = =
Si la privatización conduce a un mayor valor estimado de D, el valor de las acciones se elevaría y el sector
público lograría mayores ingresos.
6.3. El señoreaje y la inflación como impuesto.
La emisión de dinero o señoreaje tiene la ventaja de que el Estado se ahorra los costes financieros asociados a la
emisión de deuda pública o evita la pérdida de ingresos patrimoniales por la privatización de empresas públicas. Pero
este sistema plantea ciertas cuestiones:
 ¿Qué explica que los ahorradores absorban la emisión de dinero como forma de materializar su ahorro? El sector
público no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos, si un ahorrador lo hace será porque la
alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Hay que diferenciar dos casos distintos:

 Si el ahorrador es un ciudadano del país que emitió dinero, puede que el tipo de interés del mercado sea
demasiado bajo y considere que va a subir en el futuro. Si compra activos financieros antes de la elevación de
los tipos de interés puede enfrentarse a una pérdida o minusvalía en el futuro y de ahí que opte por mantener
su ahorro en forma de dinero hasta que suban los tipos de interés.
 Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, puede que prefiera tener sus ahorros en una moneda fuerte o de
refugio en lugar de en títulos de su propio país. Espera que la moneda propia se deprecie y que ello le genere
una ganancia superior a los intereses que cobraría si adquiere activos financieros de su país.
 ¿Cuáles son los costes de la financiación pública por medio del señoreaje? Los impuestos causan un coste de
bienestar medido a través del exceso de gravamen. La emisión de deuda pública puede generar una carga sobre
las generaciones futuras. En la emisión de dinero el coste se relaciona con la influencia de la cantidad de dinero
sobre la tasa de inflación del país.
Si se cumple la ecuación cuantitativa del dinero tendremos que:
MS = oferta monetaria
V = velocidad de circulación del dinero
MS ∙ V= P ∙Y
P = índice de precios
Y = renta nacional
En el planteamiento monetarista la velocidad de circulación del dinero (V) es constante y el nivel de renta (Y)
puede crecer, pero por razones ajenas al aumento de la oferta monetaria. En tales circunstancias tenemos que:
gmt = tasa de crecimiento de la cantidad de dinero
gmt = ṗt + gYt ṗt = tasa de inflación
gYt = crecimiento de la renta nacional
Esta expresión se puede convertir en:
ṗt = gmt - gYt
De esta manera se pueden identificar los costes para la sociedad de este procedimiento de financiación
extraordinaria. Se pueden hacer las siguientes consideraciones:
 Si la economía está en pleno empleo, sin que se produzca crecimiento en el nivel de renta, toda la creación
de dinero se traduce en inflación. La subida de precios afecta a la demanda privada reduciendo el consumo y
la inversión:
 Los ingresos reales de los consumidores se pueden reducir a corto plazo.
 La tasa de inflación sube los tipos de interés y reduce el consumo de bienes y la inversión empresarial.
Si la economía tiene una tasa de crecimiento positiva, la emisión de moneda a un ritmo similar no tiene que
causar inflación ni imponer coste alguno a los agentes económicos privados. Esto explica que el señoreaje se
utilice como fuente de financiación pero de un modo limitado.
 Cuando la emisión de moneda causa procesos inflacionistas, el gasto público expulsa al sector privado al
reducir el consumo y la inversión. Si el gasto público se hubiera financiado con impuestos también se expulsa
al consumo privado, por la mayor presión fiscal.
El efecto de la inflación es análogo al del impuesto si sólo tenemos en cuenta ese aspecto, pero los sistemas
son claramente distintos. La inflación es más injusta que cualquier impuesto, pues no atiende a las
circunstancias personales del contribuyente ni su capacidad económica, sino que sus efectos serán más
acusados para quienes tengan rentas menos flexibles o quienes mantenga su ahorro en activos líquidos, así
como para los que disponen de peor información y no previeron el proceso inflacionista, tomando las
medidas adecuadas para evitar sus consecuencias negativas.
 La inflación genera otros costes importantes para los ciudadanos:
 Afecta a la recaudación de los impuestos generando un incremento de tributación para los contribuyentes,
con el consiguiente exceso de gravamen.
 Obliga a cambiar los precios de las empresas, lo que también supone costes, y genera incentivos para que
el ciudadano se desprenda rápidamente de sus activos líquidos para adquirir bienes y servicios antes de
que suban los precios.
La inflación afecta a la sociedad en la medida en que genera otros desequilibrios económicos, como los
problemas en la balanza de pagos, el desempleo o el freno al crecimiento económico.

Tema 8. La imposición directa
TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA

1. Las diferentes modalidades del Impuesto sobre la Renta y el problema de la definición de
renta.
La definición económica de la renta coincide con una macromagnitud de la economía, con la renta nacional.
Considera la renta como la suma de las remuneraciones a los factores de producción, es decir, la suma de pagos que
recibe una unidad familiar como recompensa por su participación en los procesos productivos.
Los factores de producción son la tierra, el capital y el trabajo, por lo que la renta está compuesta por la suma de:
 Alquileres o rentas de la tierra.
 Sueldos y salarios.
 Intereses o pagos por el uso del capital ajeno.
 Beneficios, que recompensan el capital arriesgado por el empresario y la coordinación del proceso productivo.
La definición extensiva de la renta es la adoptada por los hacendistas, también llamada HAIG-SIMONS. Considera
que la renta representa la capacidad máxima de consumo de un contribuyente manteniendo constante su patrimonio.
Integrarían la renta del ciudadano los siguientes elementos:
 Sueldos, salarios y demás compensaciones del trabajo personal.
 Intereses percibidos por la titularidad de activos de renta fija.
 Alquileres y rentas de la tierra.
 Beneficios de empresas individuales y de actividades profesionales o artísticas.
 Dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable.
 Rentas pagadas en especie (uso de vivienda o vehículos, bienes cedidos, préstamos a bajo interés…).
 Transferencias recibidas del sector público (desempleo, pensiones…).
 Plusvalías y minusvalías generadas por cambios en la composición del patrimonio.
 Premios de cualquier naturaleza.
 Donaciones y herencias recibidas.
El criterio fundamental para determinar si un ingreso es o no componente de la renta es si colabora o no a
incrementar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su patrimonio.
Hay distintas formas de diseñar el impuesto sobre la renta, como las siguientes.
1.1. Imposición de productos o cedular.
Se establece un impuesto sobre cada una de las fuentes de renta: trabajo personal, rendimientos de la propiedad
urbana, de las propiedades agrícolas, de las actividades empresariales, profesionales o artísticas y de las ganancias y
pérdidas de capital.
El tipo impositivo suele ser de carácter proporcional y no se suman los distintos rendimientos para obtener una
valoración global de la capacidad contributiva del sujeto.
Es un sistema sencillo pero poco defendible de acuerdo con los principios de equidad y suficiencia.
1.2. Impuesto sobre la renta extensiva.
Desde los años 60 hasta el fin del s. XX se ha utilizado este modelo de imposición personal sobre la renta. En
España se aprueba en 1978. Se trataba de sumar todos los ingresos del contribuyente sin establecer diferencias entre
ellas, salvo las rentas de trabajo (tenían un trato favorable) y la deducción para paliar la doble imposición de los
dividendos. La tarifa tenía un amplio número de tramos y un fuerte carácter progresivo, lo que llevaba a limitar el
importe total de las cuotas del impuesto sobre la renta y del patrimonio neto, que se presentaban conjuntamente.
Este planteamiento se apoyaba en los principio de suficiencia y equidad. La fuerte progresividad permitía una
recaudación elevada para el estado y que se diera también la característica de flexibilidad asociada. Si entendemos la
equidad como igualdad, el carácter progresivo del impuesto debe afectar a todo tipo de rentas, con independencia de su
origen. El criterio de capacidad de pago es más compatible con impuestos progresivos que con los proporcionales.
Este modelo era mucho más débil desde los principio de simplicidad y neutralidad. Su carácter progresivo da lugar
a muchos problemas. Muchos de los efectos económicos negativos del impuesto residen en ese carácter.
1.3. Impuesto lineal sobre la renta.
Trata de atenuar la progresividad del impuesto sustituyéndolo por un impuesto proporcional con mínimo exento.
Sus principales ventajas están en que es más sencillo resolver los problemas causados por la progresividad (basta
con alterar el mínimo exento) y presumiblemente causa menos efectos negativos sobre las decisiones de los
contribuyentes (el tipo marginal no es creciente sino constante). Es mejor en cuanto a simplicidad y neutralidad.

Las principales críticas son que no es coherente con el principio de capacidad de pago, que puede perjudicar a las
rentas medias beneficiando a las más altas y que puede suponer una menor recaudación para el sector público. Es peor
en cuanto a suficiencia y equidad.
En España sólo ha sido una propuesta teórica, pero ha influido en la reducción de los tramos de la tarifa.
1.4. Impuesto personal sobre el consumo.
Se sustituye la base imponible del impuesto sobre la renta que sería sólo la parte de renta dedicada al consumo, con
un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional como progresivo.
La ventaja fundamental es que tiene efectos positivos sobre el ahorro (exento de tributación) y sobre el esfuerzo
laboral (ganar más no significa pagar más). Su mejor apoyo está en el principio de neutralidad.
Se critica porque tiene una capacidad de recaudación muy inferior al impuesto sobre la renta, porque puede
significar una reducción importante en la progresividad del sistema tributario (las mayores rentas consumen
proporcionalmente menos que las más bajas) y porque plantea cuestiones prácticas al considerar gastos como la compra
de vivienda, que puede entenderse como consumo (gravado) o como modo de mantener el ahorro (exento). Estas
críticas se corresponden con los principios de suficiencia, equidad y simplicidad.
Podría tener futuro como un impuesto complementario del de la renta, pero no parece que vaya a tener éxito.
1.5. Impuesto dual sobre la renta.
Es el modelo que se aplica en España desde la Ley 35/2006. Su novedad consiste en sustituir la imposición global
sobre la renta por un sistema que diferencia entre las rentas de trabajo y de actividades económicas (sometidas a una
tarifa progresiva) y las rentas de capital (tributan a un tipo uniforme relativamente bajo, sustituido por una limitada
progresividad).
El sistema es defendible desde la perspectiva de la neutralidad, pues iguala la tributación de todas las rentas de
capital con la de las plusvalías, aunque en los dividendos no se logra plenamente por la doble imposición. Sí incentiva
el ahorro, pues a sus rendimientos se les aplica un tipo más reducido.
El modelo es más discutible desde otras perspectivas. Es poco cumplidor con los criterios de equidad, pues los
contribuyentes con un mismo nivel de ingresos tendrán cuotas fiscales distintas dependiendo de su composición.
Tampoco cumple mejor con el principio de simplicidad, pues no resulta fácil determinar en las actividades
empresariales qué parte del beneficio corresponde al trabajo del empresario y qué parte es el pago a los recursos de
capital invertidos. El modelo opta por considerar todo el beneficio como fruto del trabajo autónomo del empresario y le
aplica el mismo régimen que a los rendimientos de trabajo. Otra complicación se da cuando unos rendimientos son
positivos y otros negativos, con normas sobre compensación de bases bastante complejas.
En cuanto al principio de suficiencia la recaudación por rentas de capital se ha incrementado en los países que han
puesto en vigor este modelo, pero puede deberse a una atracción del ahorro exterior que se enfrenta a una menor
tributación. En el largo plazo, si se extiende este sistema a los demás países europeos es posible que se dé una
modificación más radical que apunta a que estas rentas sean gravadas donde se originan y no en el país de residencia.
2. El tratamiento de las distintas fuentes de renta.
2.1. El tratamiento favorable de las rentas del trabajo.
Algunos hacendistas sostienen que las rentas de trabajo deben tener un tratamiento privilegiado, por estas razones:
 Exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas de capital, cuya percepción no requiere sacrificio
alguno. Este argumento parece bastante débil por dos motivos:
 Las rentas de capital sí han exigido esfuerzo previo en cuanto a que son fruto del ahorro acumulado por el
ciudadano, que se ha obtenido mediante el sacrificio del consumo presente.
 El esfuerzo laboral es muy distinto en las diversas profesiones y carecería de sentido dar un trato uniforme a
todas las rentas salariales.
 Son más inseguras que las rentas de capital. Pero los rendimientos de capital también están sometidos a un grado
de incertidumbre, comparable en ocasiones al del trabajo personal. Además, determinadas actividades
empresariales o profesionales tienen un riesgo muy superior al del trabajo por cuenta ajena.
 Tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las rentas de capital son, en principio, indefinidas. Se basa
en la idea de que al llegar a la edad fijada el trabajador deja de participar en el proceso productivo y de obtener
rentas, o las ve sensiblemente reducidas. Esto no ocurre con los intereses y otras rentas de capital, incluso en las
actividades económicas. De esta forma, el trabajador tendría que realizar un esfuerzo de ahorro suplementario
para crear un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos, de ahí la deducción especial.
2.2. El tratamiento de los dividendos.
En los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de sociedades el problema es la coexistencia de dos
tributos diferentes sobre una misma fuente de renta. Los dividendos percibidos por los socios son una parte de los
beneficios de las sociedades, y éstos ya han sido gravados por un impuesto anterior, el de Sociedades. Es el problema de
la doble imposición de los dividendos.

En España se ha optado por distintas soluciones: el uso de una deducción en la cuota, después el sistema del avoir
fiscal (multiplicar el importe del dividendo por un coeficiente y establecer una deducción en la cuota) y más adelante
dejar exentos los dividendos hasta un límite de 1.500 €, según la última reforma.
2.3. El tratamiento de las rentas en especie.
El concepto extensivo de renta exige incorporar los pagos dinerarios de las rentas en especie, puesto que aumentan
la capacidad de consumo del ciudadano y una exención de este tipo de rentas favorecería que las empresas hiciesen
pagos de esta naturaleza para que el contribuyente eludiera el impuesto.
Puede plantear un problema de liquidez al contribuyente si buena parte de sus remuneraciones se efectúan con
bienes y servicios, pues en casos extremos podría no disponer de fondos para pagar el impuesto. Es por ello que la
legislación financiera establece límites en cuanto a la cuantía de algunas rentas en especie.
2.4. El tratamiento de las plusvalías y minusvalías.
Hay que determinar si se trata de una auténtica renta que deba ser incluida en la base imponible del contribuyente.
Plusvalías inexistentes total o parcialmente
a) Plusvalías causadas por la inflación: el sujeto pasivo vende un elemento de su patrimonio y consigue un precio
muy superior al que pagó inicialmente por él. La diferencia entre los precios se supone debida al proceso de
inflación que puede afectar al mercado y la cuestión es si la ganancia es real o ficticia.
En la legislación española el problema se resuelve en el propio cálculo de la plusvalía. El valor no se obtiene de
la diferencia entre el precio de venta y el de compra, sino que el precio de compra se multiplica por unos
coeficientes correctores para que las magnitudes sean comparables, teniendo en cuenta la inflación:
Plusvalía = Precio de venta – Precio de compra corregido
Precio de compra corregido = Precio de compra x Coeficiente corrector
b) Plusvalías causadas por cambios en los tipos de interés: este supuesto es más complejo, por lo que utilizaremos
un ejemplo. Un contribuyente adquiere unos títulos de renta fija por 10.000€ y tienen asegurado un interés anual
del 10%. El contribuyente obtendrá un rendimiento tal que:
Rendimiento = Tipo de interés x Valor nominal del título
(1.000) (r = 10%) (10.000)
Este rendimiento lo obtiene el ahorrador con independencia de lo que ocurra posteriormente con los tipos de
interés, por ser títulos de renta fija.
Si posteriormente los tipos de interés bajan (8%), las nuevas obligaciones que se emitirán tendrán un rendimiento
inferior (800€). El propietario de las emitidas al 10% tiene unos títulos más valiosos que los que se venden ahora
en el mercado, por lo que podrá pedir un precio mayor que el de adquisición, pues cualquiera estaría dispuesto a
pagar una cantidad X que al nuevo tipo de interés (8%) genere un rendimiento de 1.000€:
X ∙ 0,08 = 1.000  X = 1.000 / 0,08 = 12.500
Si comparamos el precio de adquisición y el de venta, el ahorrador ha obtenido una plusvalía de 2.500€. Podría
incluso vender su título en 12.500€, comprar obligaciones nuevas por 10.000€ y dedicar íntegramente la
plusvalía al consumo, manteniendo por tanto su patrimonio.
Pero para hacendistas como PREST el contribuyente no está en iguales circunstancias al principio y al final:
Patrimonio Rendimiento
Situación inicial 10.000 1.000
Situación final 10.000 800
Si nos preocupa tan sólo la constancia del patrimonio, la plusvalía de 2.500€ es una auténtica renta, pero si al
contribuyente le interesa no sólo el valor del patrimonio sino también el rendimiento, no toda la plusvalía es una
renta en sentido estricto, pues no está en la misma situación al inicio que al final. Por eso sólo parte de esta
plusvalía debería ser gravada.
Plusvalías gravadas en otros tributos
a) Plusvalías generadas por la acción del sector público: son situaciones en las que el aumento del valor de la
propiedad del sujeto pasivo se debe a la realización de obras públicas o el establecimiento o ampliación de
servicios públicos. Existe una ganancia que el ciudadano podría dedicar al consumo. La dificultad está en que
este supuesto constituye un hecho imponible de un tributo específico, la contribución especial. Como el
contribuyente ya ha pagado por este incremento de valor, no debería ser objeto de nuevo gravamen a través del
impuesto de la renta, o debería considerarse deducible las cantidades satisfechas como contribución especial.
b) Plusvalías generadas por el ahorro empresarial: el valor de una acción puede definirse de diferentes formas:
 El valor nominal representa la parte correspondiente del capital social que representa el título. Al constituir
una sociedad los socios hacen una aportación al capital social, que se divide en acciones:
Valor nominal x nº de acciones = Capital social  Valor nominal = Capital social / nº de acciones

 El valor teórico representa lo que le correspondería a cada socio si se liquida la sociedad, cuyo remanente
sería el capital más las reservas:
Valor teórico = (Capital social + Reservas) / nº de acciones
Valor teórico = Capital social / nº de acciones + Reservas / nº de acciones
Valor teórico = Valor nominal + Reservas / nº de acciones
El aumento de las reservas eleva el valor teórico por encima del nominal. Pero las reservas se nutren con los
beneficios, que ya han sido gravados por el IS, por lo que no tiene sentido gravarlos en el IRPF.
 El valor de capitalización representa lo que está dispuesto a pagar por un título que genera un rendimiento
(D) a lo largo del tiempo. Si el ahorrador sabe que las acciones van a pagar un dividendo, estaría dispuesto a
pagar una cifra X tal que:
X∙r=DX=D/r
Una reducción del dividendo por el impuesto reduce el valor de capitalización de la empresa y por tanto la
plusvalía generada. Si esta limitación del dividendo se debe al impuesto de sociedades, también queda
afectada la posibilidad de obtener una plusvalía. Sería innecesario gravar la plusvalía independientemente.
3. Problemas planteados por la progresividad del impuesto.
3.1. El problema de la unidad contribuyente.
La cuestión se plantea cuando dos o más componentes de la familia obtienen rentas. Si el impuesto fuera
proporcional (tipo impositivo constante) daría lo mismo que declarasen de forma conjunta o por separado, pero si es
progresivo la suma de ingresos se ve sometida a un tipo superior que el de cada uno de los sumandos.
Las principales soluciones son:
a) Arbitraje fiscal: consiste en permitir la declaración por separado. El problema se resuelve pero genera el
incentivo a que las rentas comunes se pongan a nombre del perceptor de la renta más baja.
b) Splitting: supone sumar las rentas de ambos cónyuges, dividir por el número de perceptores y con este cociente
acudir a la tarifa del impuesto y determinar el tipo medio. La cuota se obtendría aplicando este tipo medio a la
suma de rentas. Se obtiene el mismo resultado que con el arbitraje fiscal pero no es necesario que los cónyuges
alteren la atribución de rentas.
c) Quotient: supone sumar las rentas de los cónyuges, pero el divisor se calcula sumando un punto por cada
perceptor de renta y medio punto por cada hijo dependiente. Se divide por este número, se calcula el tipo medio
correspondiente al cociente y la cuota se obtiene multiplicando el tipo medio por la suma de rentas. Este sistema
(francés) es más beneficioso para el contribuyente con un amplio número de hijos.
3.2. Las rentas generadas en un plazo superior a un año.
Es un problema creado por la progresividad del impuesto. Cuando la renta tarda en generarse más de un año, se
atribuye a un ejercicio económico los rendimientos que corresponden a un período mayor. La consecuencia es una
elevación del tipo medio de gravamen que perjudica a los contribuyentes que perciben este tipo de ingresos.
La solución que se aplica en este momento consiste en permitir una reducción del 40% del valor de la renta
obtenida en más de 2 años.
3.3. Las rentas irregulares.
El problema se refiera a las profesiones cuyos ingresos sufren grandes oscilaciones a lo largo del tiempo. Si el
impuesto es progresivo, en los años de grandes rendimientos el tipo impositivo aumenta y con ello la cuota.
En el sistema español no se le da solución a este problema, aunque parecía previsto hacerlo. Una propuesta puede
ser el sistema de las medias móviles, por el que el contribuyente cuyas rentas sean irregulares puede pedir un
tratamiento especial: para calcular el tipo medio de gravamen se calcula el valor medio de sus ingresos en los 3 últimos
años, aplicando este tipo medio a la renta del año correspondiente.
Al año siguiente se vuelve a calcular el ingreso medio, excluyendo el año más distante e incorporando los datos del
más reciente, cambiando el numerador cada año mientras dure la opción por el tratamiento de renta irregular. Al hacer
la media de unos años con otros los altos rendimientos compensan los bajos rendimientos, pero no permite resolver el
problema de quienes obtienen su renta no tanto de modo irregular sino muy concentrado en el tiempo.
3.4. El efecto de la inflación en el impuesto y la progresividad en frío.
Otro problema que plantea la progresividad del impuesto es el efecto de la inflación sobre la recaudación del IRPF.
Si de un año para otro se incrementan los precios y el contribuyente obtiene un aumento de sus ingresos similar, su
renta real no ha aumentado (misma capacidad adquisitiva), pero si la tarifa no se modifica su tipo medio sube. Si la
tarifa no se corrige, el contribuyente sufre un exceso de gravamen denominado progresividad en frío o rémora fiscal:
tmnc = tipo medio no corregido
Rémora fiscal = (tmnc – tmi) Base imponible
tmi = tipo medio corregido

La forma de corregir la progresividad en frío consiste en que los responsables de la gestión de los impuestos
actualicen cada año la tarifa, haciendo corresponder el mismo tipo impositivo que se aplicaba el año anterior a las rentas
sin el efecto de la inflación. Este procedimiento se llama indiciación.
4. El impuesto de sociedades.
4.1. Justificación.
Se distinguen dos tipos de teorías para justificar el impuesto de sociedades:
 Teoría de la doble personalidad: considera que la empresa mercantil tiene una personalidad distinta de los
socios. Con dos personas jurídicas hay dos capacidades contributivas distintas, gravadas por tributos diferentes.
 Teoría del conducto: la sociedad es una “tubería” por la que determinados ingresos (dividendos) llegan a
personas físicas concretas. Parecería poco adecuado establecer un impuesto al inicio del conducto (sociedad) y
otro distinto al final (socio).
Es difícil justificar la existencia separada del impuesto de sociedades, pero hay algunos argumentos que lo
defienden:
 El IS existe porque si no habría una renta que no estaría sometida a ningún tipo de gravamen, el ahorro
empresarial. Es muy discutible porque el ahorro empresarial aumenta las reservas de la sociedad y ello puede
elevar el valor teórico de las acciones, lo que produciría una plusvalía sometida al IRPF.
 El IS es una contrapartida que debe pagarse a cambio del privilegio de la responsabilidad limitada de los socios
que no responden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. No es un argumento muy aceptable,
pues existen sociedades que no tienen ese privilegio, las sociedades colectivas.
 El IS es una forma de luchar contra el poder de las grandes empresas que disponen de enormes recursos
económicos. Esto encaja mal si el impuesto tiene un carácter proporcional, sería defendible si fuera progresivo.
 El IS es la contrapartida a los beneficios que obtienen las empresas de la acción del sector público. Admitiendo
que algunos gastos del Estado favorecen a las empresas sociales, si esto fuera cierto se notará en la cifra de
beneficios percibidos por la empresa y en los dividendos que reparta entre los socios, quienes tendrán que
tributar por el IRPF. No es un argumento decisivo.
 El IS es un instrumento de política fiscal. Si se quieren incentivar determinados comportamientos por las
empresas, es más fácil hacerlo a través de deducciones en la cuota del IS, sería difícil que incentivos creados en
el IRPF para los socios condicionen las decisiones de la empresa. Este argumento, unido a la capacidad
recaudatoria del tributo y su escasa perceptibilidad por el contribuyente, explica la pervivencia del IS.
4.2. El problema de la doble imposición de los dividendos.
Si sólo existiera el impuesto sobre la renta, el gravamen de los dividendos sería tp ∙ D (tipo impositivo ∙ dividendos
percibidos por los socios).
Cuando coexiste el impuesto sobre la renta con el impuesto de sociedades, la situación cambia. Al socio ya no le
llega un dividendo D, sino que éste queda reducido por el IS. Si el tipo impositivo de este tributo es t s, entonces:
(1 – ts) D = D – ts D
Este dividendo es ahora sometido al impuesto sobre la renta, por lo que el contribuyente deberá pagar:
tp (1 – ts) D
El gravamen soportado por el dividendo será la suma de lo pagado en el IS y en el IRPF:
ts D + tp (1 – ts) D  tp D + ts D – ts tp D
IS IRPF
El primer sumando coincide con la cuota que hubieran pagado los dividendos si sólo existiera el IRPF. Los otros dos
son el exceso de gravamen por la doble imposición:
ts (1 – tp) D
Cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF, mayor será el exceso de gravamen. De ahí que se afirme que este
problema genera un componente regresivo en el sistema tributario.
Este análisis es válido dentro de tres limitaciones importantes:
 El tipo impositivo del IS puede ser menor del 35%, pues las deducciones en la cuota por inversiones,
investigación y desarrollo, creación de empleo… pueden hacer que el tipo efectivo sea mucho menor.
 La empresa no modifica la distribución de sus beneficios entre dividendos y ahorro empresarial por el doble
gravamen generado. Es posible que la sociedad elija un reparto distinto precisamente por este motivo.
 El IS es efectivamente soportado por la empresa sin que se haya producido ninguna traslación hacia otros
agentes económicos. Si la traslación existe, no se podría hablar de doble imposición, pues el IS no ha recaído
sobre los socios.

Para resolver el problema los sistemas fiscales ha aportado un amplio catálogo de soluciones que se pueden agrupar
en dos modalidades:
 Integración total: el problema se resuelve suprimiendo el IS y presumiendo que la cifra total de beneficios ha
sido percibida por los propietarios de la sociedad, que incluyen estas cantidades en la base imponible del IRPF y
aplican la tarifa correspondiente.
 Integración parcial: se mantienen los dos impuestos pero se establecen normas específicas para resolver o
aminorar la doble imposición. Estas normas pueden introducirse en cualquiera de los dos impuestos:
 En el IS: puede ser considerar a los dividendos como un gasto deducible para calcular la base imponible;
establecer dos tipos impositivos diferentes, uno muy alto para el beneficio no distribuido y otro muy bajo o
nulo para los dividendos… El resultado es que los dividendos no sufren ningún gravamen en el IS y se
elimina la doble imposición. La desventaja es que favorece que la empresa dedique a dividendos el total de
los beneficios. Puede ser peligroso en la medida en que la empresa tenga que recurrir a financiación externa y
tenga un gran riesgo financiero.
 En el IRPF: puede ser permitir una deducción en la cuota por los dividendos percibidos, el sistema avoir
fiscal (multiplicar el dividendo percibido por un coeficiente y aplicar una deducción) o dejar exentos a los
dividendos en este impuesto al menos hasta una cuantía, por lo que esta renta no estaría gravada por la tarifa
del ahorro sino al tipo del IS.
5. La imposición sobre la riqueza.
5.1. El Impuesto sobre el Patrimonio Neto.
Es un impuesto que recae sobre la riqueza neta, descontando del valor del activo las deudas del sujeto pasivo. Tiene
en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y se recauda periódicamente.
Es equivalente a un recargo sobre las rentas del capital, definiendo:
tw = tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto
tP = tipo impositivo del impuesto sobre la renta de las personas físicas
r = tipo de interés o rendimiento del patrimonio en el mercado
 Si tW es del 0,5% y r es del 5%, el recargo equivalente sobre las rentas es 0,5/5 = 10%.
 Si tW es del 0,5% y r es del 10%, el recargo equivalente sobre las rentas es 0,5/10 = 5%.
Por tanto, si el patrimonio se dedica a activos poco rentables, será mayor el recargo sufrido por el contribuyente en
sus rentas de capital. Esto es relevante a la hora de justificar la existencia de este tributo.
Las justificaciones para el establecimiento del IPN se resumen en las siguientes consideraciones:
 Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago. La capacidad económica adicional que representa la
posesión de riqueza merece la existencia de un tributo propio, que sería el IPN.
Estas consideraciones de equidad se aplican desde una perspectiva distinta cuando se afirma que la existencia de
un recargo sobre las rentas de capital es un modo de discriminar a favor de las rentas salariales. El empleo del
IPN sería un método más adecuado que establecer discriminación en el IRPF. En este caso se generarían
incentivos para que los ingresos del contribuyente se presente como rentas salariales aunque no lo sean.
Cuando el establecimiento del IPN se debe a razones de equidad, el diseño del impuesto exigiría que los distintos
elementos patrimoniales se valorasen a precio de mercado y que tales valores se modificasen de acuerdo con los
cambios en el mismo, cosa que no siempre sucede.
 Basándose en razones de eficiencia económica, las motivaciones son diversas, pero hay dos aspectos a destacar:
 El recargo sobre las rentas de capital es mayor cuanto menor sea el rendimiento del patrimonio. El IPN
obliga al contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades más productivas, incentivo que está ausente en
el IRPF, pues los altos tipos marginales en éste disuaden al ahorrador, que puede preferir mantenerlo en
activos líquidos y no percibir ingreso alguno por su riqueza.
 La equivalencia entre IPN y recargo sobre las rentas de capital permite rebajar la tributación en el IRPF y
compensarla con el IPN. Sin embargo los efectos económicos no son idénticos, pues los altos tipos
marginales del IRPF no sólo pueden generar un efecto indeseable sobre el ahorro, sino que pueden afectar a
la decisión de ofrecer horas de trabajo, mientras que en el IPN se puede dar un efecto disuasorio sobre el
ahorro pero no influye sobre la oferta de trabajo.
 Actúa como un elemento de control de otros impuestos del sistema tributario:
 Es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el IRPF, pues si se ocultan rentas no es fácil explicar
cómo se generan los grandes patrimonios.
 Colabora en la correcta valoración de las ganancias o pérdidas de capital, que si se producen afectan al valor
del patrimonio neto declarado.
 Es un elemento decisivo en la aplicación del impuesto sobre sucesiones y donaciones.

Si su objetivo es el control, las valoraciones deberían ser estables, y esto contradice la primera justificación.
 Tiene una escasa potencia recaudatoria, lo que ha llevado en el caso de España a su casi desaparición. Surgió
como un tributo temporal pero se convirtió en una figura más del sistema tributario. El IPN no ha desaparecido
(ello permitiría a las CCAA establecerlo como un tributo propio y no como cedido), pero desde 2008 hay una
bonificación del 100% de la cuota y se ha eliminado la obligación de declararlo.
5.2. El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
Este tributo recae sobre la transmisión gratuita de la riqueza individual. Aunque las posibilidades de tributación
incluyen otras posibilidades, nos centramos en dos posibilidades:
 Impuesto sobre el Caudal Relicto (ICR): se exige desde el punto de vista del causante.
 Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD): se exige desde el punto de vista del causahabiente o donatario.
Al decidir cuál de las dos figuras es más adecuada, hay que comprobar el grado de cumplimiento de los principios
tributarios por estos dos gravámenes:
 Principio de simplicidad: el IRC presenta una mayor facilidad de administración al recaudarse sobre el
patrimonio de un único contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto por cada beneficiario en la sucesión
hereditaria como en el ISD. También es más sencillo para los herederos realizar una única declaración que
obligar a cada uno a pagar el impuesto correspondiente.
 Principio de suficiencia: considerando tributos progresivos, el IRC tiene mayor capacidad recaudatoria que el
ISD, pues la base del primero será mayor que los diferentes tributos recaudados por el segundo. Si son
proporcionales, entonces son equivalentes.
 Principio de equidad: hay distintos argumentos:
 Se defiende que el ICR cumple con el criterio del beneficio, pues supone un pago a cambio de la protección a
las propiedades dispensada por el sector público. Este argumento no está demasiado fundado si el sistema
tributario ya contiene un IPN, pues si el contribuyente ya ha pagado por el hecho de poseer un patrimonio, no
sería necesario pagar otro al transmitirlo a sus herederos.
 El ISD tiene una mayor coherencia con la idea de capacidad de pago de la imposición personal. La definición
extensiva de la renta exigía que las herencias y donaciones se incluyeran en la base imponible del
beneficiario. Sin embargo se ha tenido en cuenta al tributar por estos impuestos la relación de parentesco
entre el donante/causante y el donatario/causahabiente, lo que avala la existencia de un tributo específico para
estos casos. En el ICR no se podría considerar que esté sustituyendo el gravamen de este componente de la
definición de renta extensiva y que responda a la equidad horizontal desde el criterio de capacidad de pago.
 Principio de neutralidad: ambos impuestos son equivalentes en cuanto al efecto disuasorio sobre el ahorro, si
entendemos que éste se ha generado para transmitir patrimonio a los herederos. Esta reducción del ahorro será
menor en el ISD, porque la tributación será menor en este caso.
El gravamen sobre la transmisión gratuita de la riqueza se ha presentado como un mecanismo para evitar la
perpetuación de las diferencias en la distribución de la renta y patrimonios. Ambos gravámenes cumplen con esta
función, pero el ISD es más flexible porque puede graduar el gravamen no solo con el importe del patrimonio
transmitido (como el ICR), sino además con la riqueza previa del beneficiario.
La asimilación de los casos de donaciones a las herencias permite evitar una vía de fraude que sí estaría presente en
el ICR, salvo que se crease un impuesto complementario sobre las donaciones, con lo que sus ventajas desaparecerían.
Parece que el ICR es superior al ISD en cuanto a simplicidad y suficiencia, pero inferior en equidad y neutralidad.
Esto explica que se haya impuesto la segunda modalidad en este tributo, pues dado que los impuestos sucesorios se
recaudan de forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a recaudación o la simplicidad no tienen peso excesivo.
6. Efectos económicos de la imposición directa.
6.1. Una cuestión previa: el problema del fraude.
La afirmación de que la imposición personal sobre la renta genera efectos negativos sobre las decisiones económicas
de los contribuyentes, supone implícitamente que éstos satisfacen realmente el impuesto. Sin embargo en nuestro país la
imposición sobre la renta sufre un importante fraude, de ahí el escepticismo sobre la relevancia de estos efectos.
El propio fraude puede analizarse como fruto de una decisión económica del contribuyente, que compara las
ventajas de su incumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuación:
Y = renta defraudada
Ventajas Y ∙ tmg
tmg = tipo marginal del impuesto sobre la renta
S = sanción por el fraude cometido
Inconvenientes Π(Y) ∙ S(Y)
Π = probabilidad de ser sancionado
El contribuyente defraudará siempre que el beneficio esperado sea mayor que el coste en el que puede incurrir.
Existen tres posibles vías para la acción de sector público para reducir la actividad defraudadora:

 Elevar las sanciones fiscales por fraude.

 Aumentar la probabilidad de detección del contribuyente.
 Reducir los tipos marginales del impuesto.
6.2. Efectos sobre la oferta de trabajo.
Los modelos teóricos se pueden clasificar en dos grandes esquemas:
 Libre elección de horas: se producen dos efectos contrapuestos:
 La rebaja en la compensación percibida por el trabajador le induce a que reduzca el número de horas
ofrecidas para incrementar su tiempo de ocio (efecto sustitución).
 Al reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un esfuerzo suplementario para
mantener su nivel de vida (efecto renta).
No se puede determinar qué efecto es dominante, pero en los niveles de renta superiores el primero puede ser
decisivo, mientras que en las rentas inferiores se dará la situación inversa.
 Modelos dicotómicos: la decisión del contribuyente entre incorporarse o no al proceso productivo (sin alterar la
jornada laboral) se ha estudiado para la incorporación de los segundos perceptores de renta en el mercado de
trabajo. Las opciones de la unidad familiar se representan así:
Y = nivel de ingresos
1: un solo perceptor obtendría: YA – T(YA)
T(…) = impuestos que satisfacen
2: dos perceptores obtendrían: YA + YB – T(YA + YB) – C
C = coste que asume la familia (hijos, tareas…)
El impuesto sobre la renta puede influir en esta decisión a partir de dos esquemas distintos:
 La solución que se aplique al problema de la unidad contribuyente y la cuantía que suponga el impuesto
recaudado por las rentas de ambos miembros de la unidad familiar.
 La posibilidad o no de deducir los costes (C) de la renta percibida por el sujeto.
6.3. Efectos sobre el ahorro.
El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre el ahorro de los contribuyentes a través de distintos
mecanismos:
 El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes, renunciando al consumo o al ahorro. Si partimos de la
teoría de la renta relativa, se reduce el ahorro, al ser más difícil rebajar la calidad de vida (Efecto trinquete).
Que el IRPF sea progresivo acentúa este problema, pues se reduce proporcionalmente más la capacidad
económica de quienes tienen más posibilidades de ahorrar, si entendemos que la propensión marginal al
consumo es decreciente al incrementarse el nivel de renta.
Como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja la compensación que recibe el ahorrador por sacrificar su
consumo y reduce los incentivos para ahorrar. Que las rentas de capital estén sometidas a un tipo proporcional
hace menos plausible este efecto.
Igual que en el caso de la oferta de trabajo, se produce un efecto renta y un efecto sustitución. La solución no es
fácil. La base del ahorro se puede entender como un modo de ajustar la corriente de ingresos del contribuyente a
sus planes de consumo. Puede suceder que si el consumidor prevé tener más ingresos hoy que mañana, decida
ahorrar una parte de su renta para que en el futuro se pueda mantener su nivel de consumo. El impuesto reduce la
capacidad de ahorrar y el rendimiento de ese ahorro, y el consumidor rebajaría la cantidad ahorrada. Si pretende
alcanzar un nivel de consumo predeterminado en el futuro, tendrá que ahorrar más no sólo para recuperar los
rendimientos perdidos por el impuesto, sino también porque su futura renta se verá disminuida por el IRPF.
Las normas reguladoras del impuesto sobre la renta favorecen determinadas formas de ahorro, como la
adquisición de la propia vivienda o los fondos de pensiones, en detrimento de otras, como la adquisición de
acciones, dado el superior gravamen de los dividendos. También los impuestos sobre la riqueza generan
incentivos a favor de mantener el ahorro en activos menos controlables fiscalmente.
 El IS afecta al ahorro de las empresas para crear reservas. Con los beneficios la sociedad puede proceder al
reparto de dividendos o mantenerlos en la empresa (ahorro empresarial), que puede generar una plusvalía. Si el
sistema tributario trata de forma diferente a los dividendos y a las plusvalías (por sometimiento a diferentes
tarifas o porque se haya resuelto la doble imposición en un caso y no en otro) habrá accionistas que preferirán
aquellas empresas que dedican sus beneficios al pago de dividendos y otros que comprarán activos de sociedades
que los dedican al ahorro empresarial. Se denomina efecto centinela.
 El IPN también actúa disuadiendo el nivel de ahorro, porque grava el ahorro acumulado por el contribuyente y
porque la imposición sobre las herencias puede reducir el importe del legado que cada persona desea dejar a sus
herederos (estos efectos no están muy claros por las generaciones superpuestas).
Los legados percibidos por cada generación y la herencia que se deja a la siguiente se configuran como un
proceso dinámico. Cada decisión de un grupo de agentes económicos sobre el legado que dejará se ve afectada

por la herencia que se ha percibido previamente. Suponiendo que los deseos de dejar una herencia dependen de
la riqueza disponible (incluido el legado percibido), esta relación positiva puede tener un carácter:
 Decreciente: el impuesto sobre las herencias reduce el valor del legado que deja a la siguiente generación y
por tanto el ahorro de cada familia.
 Creciente: el efecto es indeterminado y tanto puede aumentarlo como disminuirlo.
6.4. Efectos sobre la adopción de riesgos.
El IRPF y el IS recaen sobre los beneficios de las empresas individuales y las de carácter societario. En ambos
casos, al definir los beneficios, se considera como gasto deducible tanto el salario pagado por el uso del factor humano
como el coste de uso del capital. El impuesto sería neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste económico
sufrido por el empresario al contratar recursos productivos.
En el caso del coste del capital el valor económico difiere del valor deducible a efectos fiscales:
d = tasa de depreciación
Coste económico: Precio de la máquina ∙(d + r + p*)
r = tipo de interés nominal
Coste fiscalmente deducible: Precio de la máquina ∙(d + r)
p* = tasa de inflación
El coste fiscalmente deducible es superior al real o económico, lo que supone una forma de subvención indirecta,
salvo que nos encontremos con un caso de estabilidad de precios.
En nuestra legislación se establecen deducciones para aquellas empresas que lleven a cabo procesos de ampliación
de sus instalaciones o que realicen gastos para la promoción de sus productos. En la medida en que estos incentivos
sean eficaces, se podría afirmar que se favorece por esta vía la inversión empresarial.

Tema 9. La imposición indirecta
TEMA 9. LA IMPOSICIÓN INDIRECTA

1. Justificación y modelos de imposición indirecta.
Este conjunto de figuras tributarias recaen sobre el consumo de los contribuyentes sin tener en cuenta su situación
personal. Pueden considerarse impuestos generales de carácter real.
Los motivos que explican su importancia dentro de los ingresos ordinarios del sector público pueden ser:
 Tienen gran potencia recaudadora y un menor grado de perceptibilidad del gravamen, pues se confunde con el
precio de venta. Hay una menor resistencia por los contribuyentes. Se puede alegar otros motivos diferentes al
ámbito financiero, como la consideración del consumo gravado como indeseable (alcohol o tabaco) o que genera
efectos externos negativos sobre el medio ambiente (petróleo).
 Actúan como elemento compensador de los efectos negativos de otros tributos en el nivel de ahorro de la
sociedad. Si el consumo está gravado por la imposición indirecta se generan incentivos al ahorro, que escaparía
de la tributación. Si el ciudadano tiene un nivel de renta muy bajo y un volumen de ahorro reducido, el aumento
de precios por la imposición indirecta elevará su consumo y su ahorro será aún menor. En cambio, en niveles de
renta más altos es más defendible el efecto positivo sobre la tasa de ahorro.
 Se produce un efecto inflacionista, pues establecer una imposición indirecta o cambiar los tipos impositivos
conduce a un incremento de los precios. La permanencia de este efecto es discutible si se entiende que la
inflación es un fenómeno monetario, por lo que el efecto inflacionista no se mantendrá a largo plazo.
 Se tilda la imposición indirecta de regresiva, porque la proporción de gasto dedicado a consumo en los menores
niveles de renta es mayor que en los estratos más altos. Esto explicaría la existencia de impuestos indirectos
distintos (impuesto general sobre ventas y además impuesto sobre bienes de lujo) o la coexistencia de tipos
impositivos diferenciados (bajos para productos de primera necesidad e incrementados para bienes de lujo).
Al plantear cuáles son los tipos de impuesto pueden establecerse, hay dos tipos de criterios:
 Tipo de consumo objeto de gravamen:
 Impuestos generales sobre el consumo: el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) o el antiguo Impuesto
sobre el Tráfico de Empresas (ITE).
 Impuestos sobre consumos específicos: Impuestos Especiales (IE) sobre bebidas alcohólicas, labores del
tabaco, hidrocarburos y venta de determinados medios de transporte.
 Número de fases del proceso de producción:
 Impuestos monofásicos: recaen sobre una única fase del proceso productivo, como los impuestos sobre
fabricantes, mayoristas y minoristas.
 Impuestos plurifásicos: recaen sobre más de una fase del proceso productivo, como el IVA y el antiguo ITE.
2. La elección entre impuestos indirectos.
2.1. El principio de neutralidad.
El cumplimiento de este principio tiene un matiz diferente. Es deseable que el precio finalmente cargado al
consumidor no sea superior a la recaudación previa por el sector público y que se elimine así cualquier incentivo para
que las empresas empleen formas de integración vertical.
Dependiendo del diseño de la imposición indirecta, es posible que ocurra esta integración, debido a dos efectos
diversos: el efecto piramidación y el efecto cascada.
El efecto piramidación.
Se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos, cuando los empresarios fijan sus precios usando márgenes
comerciales, es decir, cuando añaden al coste de las materias primas un porcentaje para cubrir los gastos de
transformación y sus beneficios.
El incremento en las ganancias de los empresarios se genera porque el margen se aplica a una cifra que viene
incrementada por el impuesto pagado, por lo que se denominan rentas fiscales. Si el impuesto se aplica a los
fabricantes el precio para el consumidor se incrementa mucho más que en el caso de que se le aplique a los mayoristas.
Si se le aplica a los minoristas no se produce efecto piramidación y el aumento del precio coincide con el impuesto.
En los impuestos monofásicos cuanto más lejos del consumidor final se sitúe el impuesto, mayor será el efecto
piramidación para una recaudación dada.
El efecto cascada.
Sólo puede producirse en los impuestos plurifásicos y en su génesis no juega ningún papel el modo en que los
empresarios marquen sus precios. El sector público recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el producto
para el consumidor sin que se lucre ningún empresario.

La causa del efecto cascada es la aplicación del impuesto a cifras que vienen incrementadas por un tributo pagado en
una fase anterior del proceso productivo. Cuanto más largo sea el proceso o más empresas intervengan en él, mayor será
la cuantía del efecto cascada.
Si todo el proceso se realiza dentro de una misma empresa no puede darse el efecto cascada, de ahí que se defienda
que este tipo de impuestos favorecen la concentración de empresas.
El IVA y los efectos piramidación y cascada.
El cálculo se complica si se producen simultáneamente los efectos cascada y piramidación. Esto sucede si estamos
ante un impuesto plurifásico sobre las ventas y además las empresas fijan los precios usando el sistema del margen
comercial.
Ambos efectos tienen un elemento común: se producen porque cada empresario considera al impuesto que le carga
su proveedor como un coste del proceso productivo, sin diferenciar entre el precio de compra y el impuesto.
El IVA es un impuesto que puede evitar ambos efectos. El sistema empleado en España, denominado cuota menos
cuota, consiste en diferenciar el IVA pagado a los proveedores (soportado) y el cobrado a los clientes (repercutido). El
empresario ingresa la diferencia entre ambas cantidades.
Si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no podrá considerarlo un coste (se lo devuelve
la Admón. tributaria) y si no es un coste no podrá dar nunca lugar a efectos piramidación o cascada, salvo que una fase
esté exenta de aplicar el IVA.
Para valorar justamente este procedimiento, se deben hacer estas consideraciones:
 El sistema permite comprobar cómo cada empresario paga un porcentaje de Valor Añadido por su empresa:
IVAR = t ∙ Ventas
IVAS = t ∙ Compras
IVAR – IVAS = t ∙ Ventas – t ∙ Compras = t (Ventas – Compras)
La diferencia entre Ventas y Compras a otras empresas es el Valor Añadido por el empresario.
 Este impuesto es más neutral en el caso de la exportación del producto, donde se aplica un IVA repercutido de
tipo cero y la Admón. tributaria devolverá el IVA soportado. De este modo el producto exportado sale del país
libre de impuestos y sólo pagará el impuesto indirecto en el país de destino.
En cuanto a neutralidad, el orden de preferencia entre los impuestos, de mayor a menor cumplimiento, sería:
Tipo de impuesto Efecto piramidación Efecto cascada
Monofásico sobre Fabricantes + (alto) –
Monofásico sobre Mayoristas + (medio) –
Monofásico sobre Minoristas – –
Plurifásico sobre Ventas + (alto) +
Plurifásico sobre Valor Añadido – –
Los impuestos mejores desde la perspectiva de la neutralidad son el impuesto sobre minoristas y el IVA.
2.2. El principio de suficiencia.
La idea de suficiencia está unida a la existencia de bases imponibles amplias que además resulten flexibles.
Los impuestos plurifásicos tienen ventajas sobre los monofásicos, siendo la base mayor para el que recae sobre todas
las ventas (incluyendo los consumos intermedios) que el IVA (al aplicarse sobre la suma de valores añadidos está
gravando la renta nacional).
Entre los monofásicos, el impuesto de minoristas recae sobre el consumo, el de mayoristas tendría una base inferior
y el menos aceptable sería el impuesto sobre fabricantes.
2.3. El principio de simplicidad.
Está unido tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los contribuyentes como a la facilidad de administrar
el tributo por el Mº de Hacienda. Un impuesto que afecte a un número muy elevado de pequeños empresarios supone
costes mayores, tanto para el contribuyente (pueden no disponer de medios necesarios para la gestión contable que
exige la correcta aplicación) como para la Admón. (dificultad para asegurar el correcto cumplimiento de obligaciones
tributarias por un gran número de contribuyentes).
Desde la perspectiva de la simplicidad el impuesto sobre fabricantes es el más adecuado. Recae sobre un número
pequeño de empresas, con una dimensión superior a la media y pueden gestionar bien el impuesto. Pero en cuanto a la
neutralidad y a la suficiencia es más deficiente.
El impuesto sobre minoristas es el menos cumplidor del principio de simplicidad, mientras que el de mayoristas
estaría en una situación intermedia.
Los impuestos monofásicos comparten la dificultad de los minoristas. Su actividad está sometida a este tipo de
tributos pero la existencia de otros contribuyentes en el sistema permite la aplicación de sistemas especiales, aunque se
pierden algunas de las ventajas del IVA en cuanto a neutralidad.

El cumplimiento por parte de los cinco impuestos analizados se resume de la siguiente forma:
Neutralidad Suficiencia Simplicidad
Monofásico sobre Fabricantes 4º 5º 1º
Monofásico sobre Mayoristas 3º 4º 2º
Monofásico sobre Minoristas 1º 3º 5º
Plurifásico sobre Ventas 5º 1º 4º
Plurifásico sobre Valor Añadido 2º 2º 3º
El IVA no es el primero en ninguno de los tres principios, pero en conjunto aparece como el que los cumple mejor
en término medio. Por ello se entiende que la UE lo acabara conformando como el impuesto indirecto fundamental y
que nuestro país se adaptara a la exigencia de incorporarlo a su sistema tributario tras su incorporación.
3. El Impuesto sobre el Valor Añadido: Sistemas alternativos en el diseño del IVA.
Este tributo recae sobre el valor añadido por cada empresa en el proceso productivo. Existen dos procedimientos
para calcular el valor añadido:
 Método de la adicción: se suma las remuneraciones a los factores de producción (sueldos y salarios, alquileres,
intereses y beneficios), como se hace al calcular el concepto de Renta Nacional.
 Método de la sustracción: se resta de la producción de la empresa, se haya vendido o no, y restando las compras
a otras empresas, como se hace para calcular el Producto Nacional.
El tratamiento de los bienes de equipo y de las existencias es otro elemento diferenciador, con tres posibilidades:
 Valor Añadido Bruto o tipo Producto: no permitir ninguna deducción ni por la depreciación de la maquinaria ni
por las existencias acumuladas por el empresario.
 Valor Añadido Neto o tipo Renta: permitir una deducción por el desgaste del equipo capital o depreciación.
 Valor Añadido tipo Consumo: autorizar la deducción de todas las compras de maquinaria y del aumento en las
existencias, pero sin permitir restar el importe de la depreciación.
Métodos de cálculo del Valor Añadido
Método de adicción Método de sustracción
VAB = Sueldos + alquileres + rentas + intereses VAB = Ventas + aumento de existencias – compras a
VAB tipo Producto
+ beneficios + depreciación empresas (salvo equipos)
VAN tipo renta VA = VAB – depreciación VA = VAB – depreciación
VA = VAB – compras de equipos – aumento de VA = Ventas – compras a empresas (incluyendo
VAB tipo consumo
existencias compras de equipos)
El modelo utilizado en España es el último citado, pero el procedimiento de aplicación del tributo responde al
sistema cuota menos cuota. Para conseguir que el Valor Añadido gravado sea tipo Consumo, el empresario considerará
como IVA repercutido un porcentaje de sus ventas (no el incremento en las existencias) y descontará como IVA
soportado no sólo el que le carguen sus suministradores de materias primas o servicios, sino el pagado al adquirir
nuevos equipos.
4. Los impuestos especiales.
Suponen un gravamen adicional al de la imposición indirecta de carácter general. Estas figuras tributarias se
encuentran reguladas en la Ley de Impuestos Especiales, y son:
 Impuesto monofásico sobre los fabricantes, en los siguientes casos:
 Impuestos sobre bebidas alcohólicas: cerveza, vino y bebidas fermentadas, productos intermedios, alcohol y
bebidas derivadas.
 Impuesto sobre hidrocarburos.
 Impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos.
 Impuesto sobre las labores del tabaco.
 Impuesto sobre la electricidad.
 Impuesto monofásico en fase minorista, el caso del impuesto especial sobre determinados medios de transporte.
4.1. Justificación.
 Se mantienen en el sistema tributario porque pretenden gravar consumos que generan costes externos. Es
indudable la generación de daños al medio ambiente en el caso del automóvil o los hidrocarburos, y en menor
medida el tabaco, que empeora la calidad del aire.
Sin embargo los mayores daños al medio ambiente son causados por productos o procesos productivos que no
están sometidos a estos impuestos, con lo que la justificación pierde algo de su base.

 Pretenden evitar el consumo de determinados productos porque el conjunto de la sociedad considera que causan
un daño al usuario. Estaríamos ante un fallo del mercado porque éste no refleja adecuadamente las preferencias
de la sociedad.
Esta argumentación no es totalmente convincente por los siguientes motivos:
 Podría justificar el impuesto sobre las labores del tabaco o sobre las bebidas alcohólicas, pero no parece
adecuada para los impuestos sobre hidrocarburos o sobre la adquisición de vehículos.
 Existen otros productos adictivos, que pueden causar daños a la salud, no sometidos a ningún impuesto.
 Pueden utilizarse no tanto para evitar un consumo indeseable sino para dirigir al consumidor hacia las
variedades del producto menos adictivas o que causan un daño menos grave. Tendría sentido gravar menos a la
cerveza que a los alcoholes de más graduación.
Este argumento puede criticarse desde la defensa de la libertad del individuo para elegir lo que mejor satisface
sus preferencias y sólo podría justificarse con la información al consumidor del sector público, sin modificar sus
pautas de comportamiento. Otra crítica es la relativa rigidez de la demanda de los productos adictivos.
 Se justifican por una aplicación del criterio del beneficio. En el caso del alcohol o el tabaco los daños a la salud
del propio sujeto no recaen sobre sus propios recursos, porque la sanidad es un servicio público. El impuesto
especial sería un pago del contribuyente para compensar al sistema de salud el mayor gasto por su adicción.
En los impuestos sobre hidrocarburos o sobre automóviles, se trata de compensar al sector público por la
realización de infraestructuras que utilizan los usuarios de automóviles. Pero no todo el gasto en carreteras se
financia con cargo a esta imposición.
 Un sistema tributario es fruto de su propia historia. Los impuestos sobre hidrocarburos, labores del tabaco o
alcoholes son sucesores de los monopolios fiscales. El impuesto sobre matriculación se incorpora cuando
desaparece el tipo incrementado del IVA y se considera que el sector público perdería ingresos mientras que el
consumidor ya está descontando el hecho de que la compra de vehículos tiene un gravamen superior.
4.2. Estructura de los impuestos especiales en España.
Los impuestos sobre las bebidas alcohólicas.
El hecho imponible está constituido por la fabricación o importación de este tipo de productos. El elemento clave al
determinar el importe del impuesto es la graduación de la bebida. Hay cuatro figuras tributarias:
 Impuesto sobre la cerveza.
 Impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas.
 Impuesto sobre los productos intermedios.
 Impuesto sobre el alcohol y las bebidas derivadas.
El impuesto sobre los hidrocarburos.
Están sometidos al impuesto las gasolinas con o sin plomo, el gasóleo, el fuelóleo, el queroseno, el gas licuado del
petróleo (GLP), el metano y otros gases del petróleo, los aceites medios y ligeros y otros hidrocarburos.
Los tipos impositivos son muy variados dependiendo del producto y de la utilización. Las diferencias entre los tipos
impositivos aplicados a un producto cuando cambia la finalidad explican que la ley incluya preceptos sancionadores
para quienes incumplan las limitaciones en cuanto al uso de cada tipo de carburante.
El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos.
Esta figura nace con la Ley 24/2001 con la finalidad de financiar la sanidad pública y las actuaciones
medioambientales, y recae sólo sobre determinados hidrocarburos y con tipos impositivos diferentes según la naturaleza
de cada producto.
Estos aspectos refuerzan las críticas sobre la dificultad de justificar no sólo el tributo sino también el tratamiento
diferenciado. Su limitada cuantía trata de aprovechar el fenómeno de ilusión financiera.
El impuesto sobre las labores del tabaco.
Están sometidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y demás tabacos para fumar. Hay distintos tipos
impositivos proporcionales y además una cantidad fija por determinadas cantidades.
El impuesto sobre la electricidad.
Grava el suministro de energía eléctrica. Representa una escasa cuantía para cada contribuyente individual pero
genera importantes ingresos para el sector público.
El impuesto especial sobre determinados medios de transporte.
Recae sobre la primera matriculación en España de vehículos automóviles destinados al consumo privado, la
primera matriculación de embarcaciones y buques de recreo (salvo las destinadas exclusivamente a actividades de
alquiler) y de aeronaves destinadas al consumo privado.
Es un impuesto transferido a las CCAA en el que, desde 2007, se tiene en cuenta la capacidad de contaminación de
los medios de transporte gravados.

5. El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales.

Su pervivencia está relacionada con su origen histórico, cuando las transmisiones patrimoniales se sometían a actos
de registro para garantizar la seguridad del tráfico, con aspectos de ilusión financiera, pues dada la escasa cuantía de los
tipos impositivos el contribuyente no percibe excesivamente el valor del impuesto y con su alta capacidad recaudatoria
obligaría al sector público a incrementar otros tributos para compensar la recaudación perdida si lo elimina.
Otros argumento es la aplicación del criterio del beneficio (a cambio de la seguridad en el tráfico económico
garantizada por el sector público) y su carácter complementario de la imposición indirecta para gravar las ventas entre
particulares que no se someten a los impuestos generales como el IVA.
Dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones onerosas inter vivos, así como la
constitución de derechos reales, préstamos, fianzas, arrendamientos…
El sujeto pasivo de tributo depende del tipo de transmisión: en la compra de bienes o derechos es el adquirente; en
la constitución de derechos reales es aquél a cuyo favor se constituye; en el arrendamiento es el arrendatario…
La base imponible se determina por el valor real del bien transmitido, aunque la legislación incluye normas para
casos particulares, como los usufructos vitalicios o los derechos de uso y habitación.
En la determinación de la cuota en unos casos se aplica un tipo impositivo a la base imponible (transmisión de
bienes inmuebles y muebles) y en otros la cuota se satisface con efectos timbrados (arrendamientos o transmisión de
valores).
6. Efectos económicos de la imposición indirecta.
En cuanto a los efectos de la imposición indirecta que pueden afectar al volumen de inversión privada, el diseño del
IVA como tipo consumo resulta más favorable a la inversión privada, pues permite deducir como IVA soportado el
total pagado al adquirir la maquinaria.
El IVA tipo producto perjudica la compra de equipo capital, pues no permite deducir nada en concepto de IVA
soportado.
El IVA tipo renta permite deducir como IVA soportado la depreciación, pero eso no representa el total del coste de
capital, pues no incluye los intereses que sí forman parte del coste.
El IVA tipo consumo permite deducir una cifra superior al coste del empresario, con lo que el IVA soportado
estaría actuando como una auténtica subvención.

Tema 10. La Hacienda descentralizada y la Hacienda supranacional
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA SUPRANACIONAL

1. Introducción.
Hemos considerado hasta ahora que el sector público es un único agente que realiza determinadas funciones en la
actividad económica para lo que se provee de los recursos necesarios a través de los impuestos. Sin embargo, es
necesario hacer referencia a la coexistencia de diversas esferas de actividad del sector público.
No nos encontramos con una única Hacienda, sino que estamos en presencia de una Hacienda con pluralidad de
jurisdicciones, que se concretan en la Hacienda Central, la de las CCAA, las Haciendas Locales y la correspondiente a
la UE.
2. La distribución de funciones.
Se ha definido la Hacienda Pública a partir del concepto de Economía, como ciencia que estudia el modo de
satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativos. Se ha distinguido entre los problemas de
asignación, distribución, estabilidad y crecimiento, definiendo la Hacienda Pública como el estudio de las funciones del
sector público para solucionar estos problemas. Ahora se trata de analizar cuál debe ser el papel de cada nivel de
gobierno en la resolución de esos cuatro problemas.
2.1. La asignación de recursos.
Los bienes públicos puros.
Se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la imposibilidad de aplicar el principio de
exclusión. Impiden cobrar un precio para quienes deseen su adquisición y obliga a que su financiación se provea a
través de los impuestos.
El papel de los distintos niveles de gobierno en la provisión de los bienes públicos se fundamenta en:
 La no rivalidad en el consumo se presenta en esferas distintas. Podemos diferenciar el caso de la defensa
nacional (Estado o entre supraestatales), la seguridad ciudadana (Estado, CCAA o EELL dependiendo de la
naturaleza de la actividad) o los servicios de limpieza (EELL).
 El coste de provisión del bien público y la presencia de economías de escala en su producción. La prevención de
incendios en núcleos urbanos puede no resultar eficiente para localidades muy pequeñas, al requerir una gran
inversión. Puede ser más rentable formar una mancomunidad para compartir servicios o que esta actividad sea
realizada por la Diputación Provincial o por la CCAA.
 El problema de revelación de preferencias hacia los bienes públicos puros por los miembros de la comunidad.
No es fácil determinar cuál es la demanda de bienes públicos. La descentralización fiscal de los bienes públicos
ofrece una solución indirecta.
Suponemos la existencia de dos jurisdicciones diferentes, una con una gran provisión de bienes públicos y una
alta presión fiscal y otra que ofrece una menor cantidad de bienes públicos y se pagan menos impuestos. Los
sujetos emigrarán hacia aquella comunidad en la que la combinación entre impuestos y bienes públicos se ajuste
más a sus preferencias. Este fenómeno de revelación de preferencias mediante la emigración fue denominado por
TIEBOUT como votación con los pies, que ofrece argumentos en cuanto a la eventualidad de descentralizar las
funciones de distribución de la renta.
 El conocimiento de las preferencias es más fácil cuanto mayor sea la cercanía entre los electores y el gobierno
que realiza funciones de administración. En una situación de información perfecta, de conocimiento absoluto de
los intereses de los ciudadanos, no habría ninguna ventaja para que la provisión de bienes públicos se hiciera de
forma descentralizada, pues el gobierno central podría hacer lo mismo que los EELL, podría aprovechar las
economías de escala y garantizaría una mayor igualdad entre todas las regiones o localidades.
La discusión de estos cuatro factores puede resumirse en dos tipos de costes:
 Los costes de suministro de los bienes públicos (C1), en los que el elemento relevante es la posible presencia
de economías de escala en una primera etapa y de probable aparición de economías de congestión a partir de
cierto tamaño de jurisdicción.
 Los costes de captar información relevante sobre las preferencias de los ciudadanos (C2), que se pueden
entender como creciente al aumentar la dimensión del territorio.

El coste C1 presenta una primera zona de economías de escala, porque el coste es decreciente, y a partir de un punto
se aprecian deseconomías de escala, porque el coste empieza a ser creciente. El coste C2 tiene carácter creciente. La
suma de los dos está representada por CT, con la característica de tener su punto mínimo M en el tamaño de jurisdicción
en el que los dos costes iniciales se cortan. La provisión óptima de bienes se alcanza para la jurisdicción de tamaño T*.
La discusión sugiere que los costes no son idénticos y nos encontramos con funciones de coste total muy diversas,
dependiendo del bien público de que se trate. Esto parece sugerir que cada bien público debería atribuirse a una
jurisdicción distinta, tendiendo a crecer el número de niveles de gobierno. Esto parece poco razonable, pues cuantas
más unidades de gobierno haya mayores serán los costes para gestionar todas estas entidades y asegurar la correcta
coordinación entre ellas. Este análisis se puede extender al cálculo del número óptimo de entes territoriales.
Distribución de funciones en el caso de los fallos del mercado.
Se pueden formular las siguientes reflexiones:
 En la política de defensa de la competencia o el control de los monopolios es razonable considerar que esta
función debe atribuirse tanto a la UE (formulación) como al gobierno central (aplicación correcta).
Si los estados miembros pretenden conseguir un mercado único los problemas causados por la limitación de la
competencia no sólo afectan al país del que son originarias, sino a todos los países, por lo que las directivas
comunitarias han hecho que se ajusten las normas nacionales. En la aplicación se puede comprobar la
intervención tanto de las autoridades comunitarias como la acción de las instituciones de cada país, dependiendo
de la escala en la que se plantee la cuestión.
La preferencia por el ámbito europeo en la regulación de los monopolios, con el deseo de alcanzar un mercado
único, implica que si no existieran estas normas generales las empresas se localizarían en los países con normas
sobre el control de los monopolios menos rígidas y vender sus productos en todo el mercado, en virtud del
principio de libre circulación de los bienes y servicios.
Esta reflexión avala la competencia de la UE en circunstancias de información asimétrica y que han dado lugar a
las normas sobre marcas y nombres comerciales.
 El control de los efectos externos también justifica la presencia de dos niveles de competencia distintos. En lo
que concierne a las normas generales sobre contaminación es razonable defender la competencia de la UE:
 Si los países adoptan niveles de exigencia distintos, las empresas contaminantes tendrán un incentivo para
localizarse en el país con política ambiental menos dura y vender sus productos en todo el mercado.
 La contaminación generada en un país miembro puede afectar a los ciudadanos de otro país, por lo que los
esfuerzos de ese país por resolver el problema pueden ser inútiles al recibir emisiones de otros países.
En cuanto a la vigilancia del cumplimiento de estas normas parece lógico que se ejerza desde los niveles de
gobierno que tienen un acceso más fácil a la información, como puede ser un ayuntamiento en el que se sitúe una
empresa contaminante, o si los medios de vigilancia presentan economías de escala la CCAA.
 En los bienes preferentes (educación y sanidad) es donde se encuentra más afinidad con la discusión sobre los
bienes públicos puros. Aun en el caso de que la conclusión sea que las CCAA tienen ventajas claras en las
competencias de estas materias, se deben tener en cuenta algunos aspectos relevantes:
 Estos bienes preferentes tienen evidentes características de carácter distributivo. Esto plantea dificultades
adicionales relacionadas con las competencias en la distribución de la renta. Si una CCAA opta por una
elevada presión fiscal y una buena provisión de bienes preferentes, mientras que otra opta por una imposición
reducida y una menor cantidad de ese tipo de bienes, según el proceso defendido por TIEBOUT la primera
atraería a las rentas más bajas y la segunda a las rentas más altas, con lo que la política de la primera acabaría
siendo inviable.
 La libre circulación de factores de producción, como la mano de obra, entre los distintos países de la UE
supone que para su mantenimiento es imprescindible que en materia de educación existan normas comunes
que permitan dar validez mutua a los títulos académicos correspondientes.
 Si un país con distintas CCAA pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, también el
gobierno central debe tener competencias en esta materia para no generar desigualdades entre CCAA. El
gobierno central puede conseguir la nivelación en la provisión de determinados bienes preferentes a través de
transferencias a los niveles inferiores de gobierno. Y si un nivel de enseñanza se atribuye a EELL, la CCAA
podrá compensar a los EELL con menor capacidad recaudatoria para mantener una mínima calidad.
2.2. La distribución de la renta.
Las competencias del sector público en materia de distribución de la renta son una cuestión muy discutida y muchos
economistas consideran que no está fundamentada la idea de que el poder político pueda decidir sobre la distribución de
rentas realizada por el mercado.
Si aceptamos que en las economías de mercado se producen desigualdades en la distribución de la renta y que su
propia pervivencia exige eliminar las disparidades más llamativas, para garantizar la estabilidad del orden social, es
relevante cuestionarse qué nivel de gobierno se debe hacer cargo de las principales políticas redistributivas.

Hay cierto consenso en que las grandes políticas de redistribución de la renta tienen mayor eficacia cuando se llevan
a cabo a escala del país (competencia del gobierno central) y que llevarían a situaciones insostenibles si se realizan
desde las CCAA o mucho más si se pretende desde los EELL. Se pueden hacer las siguientes reflexiones:
 El análisis de TIEBOUT o votación con los pies demuestra que si una CCAA elige realizar una política muy
redistributiva, con tipos marginales muy altos del IRPF y prestaciones de pensiones y desempleo muy generosas
puede verse en la situación de que la libre circulación de personas y recursos haga inviable su política.
Este argumento, defensa fundamental para atribuir al gobierno central las políticas redistributivas, no está exento
de críticas, pues parte de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre CCAA, con ausencia de costes en el
proceso de emigración, y de una previsión perfecta de los individuos, cuando estas premisas no son totalmente
válidas. Además, determinados instrumentos de política de redistribución pueden estar supeditados al
cumplimento de condiciones que impidan la atracción de candidatos de rentas bajas.
Estas críticas no son definitivas, obligarían a reformular el argumento considerando que a largo plazo los
procesos migratorios pueden hacer inviable la aplicación de políticas redistributivas por las CCAA.
 La posible generación de comportamientos free rider avala la realización de políticas de redistribución a escala
nacional. Si un EELL decide aplicar fuertes impuestos municipales pero a cambio ofrece una buena provisión de
bienes preferentes (cultura, deporte…), los ciudadanos más perjudicados por los impuestos pueden optar por
vivir en un EELL cercano, pagar menos impuestos pero aprovechar los bienes preferentes que ofrece el primero.
El efecto sobre la viabilidad de esta política es el mismo que el anterior.
 Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algún problema adicional más en la atribución de estas
competencias a las CCAA o, en mayor medida, los EELL, aunque se den las circunstancias de la economía de la
oferta. Si un EELL decide reducir sus impuestos para atraer un mayor número de empresas o contribuyentes con
alta capacidad económica, prestando mejores servicios o dotando más bienes preferentes, el éxito inicial puede
generar un proceso de emulación por los EELL limítrofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudación
inferior para todos y con peores servicios o políticas de redistribución menos generosas.
A pesar de las críticas sobre la atribución de competencias de redistribución de rentas a los entes subcentrales,
también hay argumentos favorables:
 Los modelos de votación con los pies son incompatibles con los comportamientos altruistas de los ciudadanos.
Si consideramos que la desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada por todos los agentes
económicos, la redistribución se presentaría como un bien público puro y la presencia de información más exacta
en los niveles locales avalaría una actividad redistributiva por parte de los EELL.
 Existen políticas redistributivas en las CCAA basadas en sus comportamientos cooperativos, voluntarios o no.
Si una única CCAA establece un programa de mantenimiento de una renta mínima es posible que acabe
atrayendo a posibles beneficiarios de otros territorios. Si el ejemplo de la primera genera la emulación de los
demás territorios (por sí mismos o por presión de sus votantes), habría una política idéntica en todas las CCAA,
con ventajas en cuanto a la información sobre los beneficiarios y no generaría movimientos migratorios que
hiciesen inviable su pervivencia. Este mismo argumento se aplica a los servicios asistenciales prestados por los
ayuntamientos de las grandes ciudades.
2.3. La estabilidad económica.
Para analizar a qué nivel de gobierno deben asignarse las políticas de estabilización, se debe distinguir entre cada
instrumento de estas políticas.
Política monetaria.
En un contexto de unificación monetaria dentro de la UE, parece obvio que las competencias en cuanto a este
instrumento de política económica deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, el BCE y el SEBC. Si cada
país miembro pudiera emitir moneda libremente, habría un incentivo al crecimiento de la oferta económica
considerando que los posibles costes (inflación) se repartirían entre los distintos países.
Este mismo argumento explica que en un mismo país la capacidad de emitir moneda sea competencia del gobierno
central y no se atribuye a los territorios o las EELL.
La atribución de la política monetaria a un ámbito de decisión supranacional plantea el problema de qué intereses se
tendrán en cuenta al fijar las prioridades de la política económica y hasta qué punto será útil este instrumento si se
producen crisis asimétricas en los distintos países.
Política cambiaria.
La fijación de los tipos de cambio es una competencia unida a la política monetaria, en manos de las instituciones de
la UE. Esta competencia había sido ya muy restringida desde que los países miembros apostaron por la estabilidad de
los tipos de cambio, la creación del Sistema Monetario Europeo y el establecimiento de la moneda común.
Política presupuestaria.
Se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los gastos públicos, sean bienes y servicios o en transferencia,
y los impuestos. La efectividad de la política fiscal puede medirse a través de su efecto inicial en el nivel de renta
demandada por los agentes económicos. Tal efecto se evalúa a través del proceso multiplicador, pero si existen

economías con un amplio volumen de intercambios con el exterior no hay garantía para que los efectos de la política
fiscal beneficien al nivel de gobierno que la lleve a cabo, pudiendo difuminarse fuera de su territorio mientras el coste
recae sobre sus ciudadanos.
Este argumento avala que la política fiscal se atribuya al nivel central y no a las CCAA. Se deben hacer algunas
consideraciones al respecto:
 La efectividad de las políticas fiscales dependen crucialmente de la información disponible para los entes que la
ponen en marcha. Desde este punto de vista, es más ventajoso el ejercicio de esta competencia por los gobiernos
centrales y no por las Haciendas subcentrales. No resulta plausible atribuir a la UE una información mejor que la
disponible por parte de los países miembros.
 La efectividad de la política fiscal de la Hacienda central está limitada en un contexto de creciente globalización
de la economía. Esto avalaría que la UE pueda tener más eficacia en la adopción de una política fiscal que
cualquiera de los países miembros, pues siendo éstos economías muy abiertas podría considerarse la UE como
una economía cerrada.
Este planteamiento choca con la falta de recursos de la propia UE, pero la situación puede cambiar en el futuro.
La política presupuestaria federal en EEUU fue tachada en su día de anticonstitucional, fue la crisis de los años
30 la que acabó imponiendo un papel fundamental del gobierno central en el diseño de la política fiscal. Puede
que hoy veamos contrario al principio de subsidiariedad el posible papel de los órganos comunitarios en la
política presupuestaria, pero ante una crisis de dimensión europea podría llegar a aceptarse.
 Puede defenderse una política de estabilización basada en instrumentos de carácter fiscal cuando no adoptan la
forma de déficit presupuestario sino las fórmulas de equilibrio. Pero si un ente territorial se compromete a una
política muy decidida frente a un problema de desempleo, puede acabar atrayendo a ciudadanos en paro y acabar
generando una situación peor que la inicial.
 Los límites a las políticas de déficit público de los estados europeos de la moneda única, contenidos en el Pacto
de Estabilidad y crecimiento, no impiden la política fiscal sino las que suponen un desequilibrio en las cuentas
del sector público, pero arrojan dudas sobre la capacidad futura de los estados para llevar a cabo políticas
presupuestarias. La renuncia a las políticas de déficit público se explica por la creciente insatisfacción con los
modelos teóricos que proponían el uso de de este instrumento de política económica.
Política de rentas.
Hace referencia a los acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y el gobierno para controlar el
crecimiento de los precios a través de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas. El carácter
centralizado de los procesos de negociación, con interlocutores sociales de dimensión nacional, avala que este tipo de
políticas se formule a escala estatal.
Las situaciones diversas de las CCAA, que pueden sufrir crisis asimétricas, permitiría la consecución de acuerdos
puntuales que afecten tan sólo a un ente territorial.
2.4. El crecimiento económico.
El crecimiento y desarrollo económicos se han tratado como un elemento más de las políticas de estabilización
económica, pero se puede considerar un problema distinto. En este caso, los principales instrumentos disponibles por
parte del sector público son:
 Las medidas de fomento del ahorro privado: el elemento clave son las normas tributarias.
 Las políticas de gasto público en infraestructuras: se pueden observar dos elementos contrapuestos:
 La presencia de economías de escala en la realización de obras de infraestructura avala la centralización de
estas competencias. Determinados gastos para mejorar las comunicaciones pueden afectar a varias
jurisdicciones, siendo más adecuado realizarlo por el gobierno central o incluso la presencia de competencias
compartidas por la UE.
 Las Haciendas subcentrales tienen ventajas de información al diseñar los planes concretos que permitan
alcanzar el objetivo de desarrollo económico, al conocer las causas que impiden el crecimiento de una zona.
Estas ventajas avalarían una tendencia a la descentralización de estos gastos.
La atribución de estas competencias a uno u otro nivel de gobierno dependerá, como con los bienes públicos, de
la importancia relativa de estos dos costes.
 Los planes de investigación básica: pueden apreciarse importantes economías de escala en cuanto al gasto
público que justifican la coordinación de estos planes a escala nacional e incluso europea. La pluralidad de
esfuerzos no coordinados entre equipos de investigación de distintas instituciones europeas puede conducir a
soluciones ineficientes, por la ausencia de financiación púbica suficiente o porque le mercado nacional podría ser
demasiado estrecho.
Puede ocurrir que los intereses de una CCAA difieran de los de otra jurisdicción y líneas de investigación muy
prometedoras para resolver sus problemas económicos no tengan utilidad ninguna para los de otra. Habría
ventajas para los entes subcentrales basadas en economías de información.

3. Los principios de la descentralización de los tributos.

Determinadas funciones del sector público pueden realizarse con mayor eficacia si se delegan a los niveles
subcentrales o a los supraestatales. Hay que considerar de qué modo debe procederse a la entrega de recursos necesarios
para llevar a cabo tales funciones. No se trata de analizar los ingresos tributaros que se asignan a cada componente del
sector público, sino comprobar qué modificaciones plantea la Hacienda descentralizada a los principios tributarios:
 La presencia de niveles distintos en el sector público obliga a un replanteamiento de estos principios.
 La descentralización fiscal exige formular principios adicionales fundamentados en la existencia simultánea de
estos diversos niveles de gobierno.
3.1. La inclusión de los nuevos principios tributarios.
La configuración del sector público de modo descentralizado obliga a incluir nuevos principios que proceden de las
ventajas señaladas en la actuación de los entes subcentrales, relacionados con la mejor información disponible por las
Haciendas territoriales y con las ventajas de que cada persona elija como residencia la jurisdicción donde la
combinación entre tributos pagados y servicios suministrados se aproxime mejor a sus preferencias.
El principio de autonomía supone que cada CCAA o EELL puede llegar a formular las correspondientes
combinaciones entre las que elegirían los ciudadanos. Si los gobiernos no tienen un determinado margen de
discrecionalidad sería imposible que presentasen estas distintas posibilidades.
Este principio de autonomía no sólo significa una capacidad de decisión en cuanto a las prioridades del gasto
público, sino también la posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes controladas por los
gobiernos subcentrales. En caso contrario, la capacidad de las Haciendas descentralizadas para elaborar sus propios
programas de actuación dependerá de la voluntad del gobierno central de conceder la financiación correspondiente.
El principio de localización significa que los tributos recaudados en una jurisdicción deber ser efectivamente
pagados por los contribuyentes de ese territorio. El hecho de que una ley señale a una persona como sujeto pasivo de un
tributo no garantiza que sea éste quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes
económicos. En las Haciendas subcentrales esta cuestión tiene más relevancia, pues si un gobierno autónomo establece
un impuesto que puede trasladarse fácilmente a los ciudadanos de otras regiones (exportación fiscal), podrá falsear las
opciones entre las que eligen sus ciudadanos que no siempre correrán con las consecuencias de una más amplia
provisión de servicios públicos.
Este principio de localización avalaría que cada gobierno subcentral tuviera competencias en la fase minorista de la
imposición indirecta, difícilmente trasladable a otras regiones, pero no de las de fabricante o mayorista, cuyo traslado a
otras regiones es mucho más plausible.
3.2. El replanteamiento de los principios tributarios.
En lo que atañe al principio de simplicidad la descentralización fiscal añade circunstancias que hacen más difícil su
cumplimiento. Si en virtud de la autonomía fiscal las CCAA o los EELL tienen capacidad normativa para establecer sus
propios tributos o para regular aspectos fundamentales de la relación tributaria (bases imponibles, exenciones, tarifa,
deducciones…) se hace más difícil que el contribuyente conozca y cumpla sin costes sus obligaciones tributarias.
Para aquellos tributos de amplia base (IRPF o IS) la competencia debe encomendarse al gobierno central y no a las
CCAA, pues si se trata de sumar todas las rentas percibidas por un individuo, con independencia del lugar en el que se
hayan generado, puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central. Además resulta más sencilla su administración
central que descentralizada.
No genera dificultades, desde la perspectiva de la simplicidad, la atribución a las Haciendas subcentrales de los
tributos que graven bases muy localizadas (como la propiedad urbana) o en los que exista una clara correspondencia
entre el servicio prestado por el sector público y el pago realizado por el contribuyente, como las tasas y las
contribuciones especiales.
La aplicación del principio de suficiencia al diseño del sistema de financiación en un marco descentralizado no
parece compleja. Este principio tan sólo reclama que cada unidad de gobierno disponga de los recursos necesarios para
atender a los gastos exigidos por las funciones a desempeñar.
Los problemas que plantean el cumplimiento de este principio proceden de la forma en que se valoran las
competencias asumidas por una Hacienda subcentral, pues una infravaloración conduce inevitablemente a la
imposibilidad de financiarla o de la capacidad de adaptarse a una mayor demanda en la provisión de estos servicios.
Si se pretende un nivel mínimo de provisión de determinados servicios públicos, en aras del principio de igualdad, la
suficiencia de recursos exigiría la existencia de transferencias de los territorios de mayor capacidad económica a los de
menor nivel de renta.
En cuanto al principio de equidad, la existencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo país exige la
coordinación entre los tributos existentes para evitar fenómenos de doble imposición o de un tratamiento fiscal
diferente, lo que sería poco compatible con las exigencias de la justicia, entendida como equidad horizontal o vertical.
No se defiende que el esfuerzo fiscal de todos los ciudadanos deba ser idéntico, pues la acción pública no se limita a
la exacción de impuestos, sino a suministrar bienes y servicios. Las exigencias del principio de equidad entre los
individuos de diversos territorios se concretan en que la carga fiscal sea similar en todos ellos.

La exigencia del principio de neutralidad en el marco de Haciendas descentralizadas requiere que los sistemas
tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes económicos.
Si una empresa está decidiendo en qué jurisdicción ampliar sus instalaciones, un factor que puede condicionar su
comportamiento es el nivel de imposición al que se va a enfrentar, optando por aquélla que le ofrezca un menor nivel de
tributación. Si en el IRPF se otorgan mayores deducciones en un territorio que en otro, se puede producir un
desplazamiento de contribuyentes hacia el territorio con menor presión fiscal.
Las complicaciones del principio de neutralidad proceden de su compatibilidad con el de autonomía, pues cada
jurisdicción debería elegir con libertad una combinación de impuestos y gastos que coincida con las preferencias de sus
ciudadanos, pero tal autonomía conlleva la aparición de distorsiones en las conductas de los agentes económicos.
4. El endeudamiento en el caso de las Haciendas descentralizadas.
El principio de suficiencia exige que el sistema tributario de las haciendas descentralizadas sea capaz de atender los
gastos necesarios para cumplir las funciones atribuidas. Se han analizado los problemas del uso de la financiación
extraordinaria y el debate sobre quién soporta la carga de la deuda pública, así como los efectos de la emisión de deuda
sobre la consecución de determinados objetivos macroeconómicos y las limitaciones a los estados miembros de la
Unión Monetaria en cuanto al déficit público.
Referirse al endeudamiento de los distintos niveles de gobierno respondería a un interés puramente teórico, pues en
la práctica esta posibilidad está muy limitada. Se pueden hacer las siguientes reflexiones:
 Aunque no se hubiera producido la unificación monetaria, es razonable considerar que el endeudamiento de las
Haciendas subcentrales debe estar limitado. Si la política monetaria es una competencia del gobierno central, no
puede admitirse una financiación del déficit de los territorios que pueda incrementar la oferta monetaria.
De ahí la obligación de que el déficit se financie de modo ortodoxo, mediante la emisión a los particulares o con
operaciones de crédito que no incrementen la liquidez en manos del público.
 Las consideraciones en materia de carga de la deuda y de su sostenibilidad serían aplicables a las Haciendas
subcentrales. En la medida de que éstas dispongan de sistemas tributarios más o menos flexibles, o si para
determinados territorios el crecimiento de la actividad es mayor o menor que la media del país, puede que siendo
la deuda sostenible en unos territorios no lo sea en otros.
El recurso al endeudamiento, si se le impone la condición de ser sostenible, puede ampliar las desigualdades en
la provisión de servicios entre los territorios, si las regiones más ricos son más dinámicas que las más atrasadas.
 En cuanto al empleo del endeudamiento para financiar inversiones, si aceptamos que la carga de la deuda recae
sobre las generaciones futuras y que la emisión de deuda se destina a financiar proyectos que beneficiaran a las
generaciones futuras, entonces la aplicación del criterio del beneficio conduciría a considerar óptimo el empleo
de esta fuente de financiación extraordinaria.
Si las inversiones se financian a través de sucesivos superávits obtenidos en periodos anteriores, la generación
actual estaría transfiriendo recursos hacia el futuro. En este caso interesa trasladarse a la comunidad que ha
realizado la inversión una vez que ésta se haya finalizado, pues el individuo puede aprovecharse del esfuerzo
realizado por otros contribuyentes. Por el contrario, en el primer caso hay un evidente incentivo a abandonar el
territorio que debe hacer frente a la deuda emitida.
Ambos sistemas coinciden si el planteamiento de BARRO es correcto, pues en ambos casos la carga acaba
recayendo sobre la generación presente, que tendrá un claro incentivo para abandonar el territorio
correspondiente. Estos presuntos efectos migratorios pueden verse aminorados por el hecho de que al liquidar las
propiedades en el proceso de emigración el comprador descontaría del precio de compra el valor de los
impuestos a que se verá sometido al trasladarse a ese territorio.
5. Las transferencias intergubernamentales.
El análisis de los ingresos disponibles de los distintos niveles de gobierno debe incluir la posibilidad de que existan
transferencias entre ellos. Pueden producirse bien desde el gobierno central a las CCAA o bien desde éstas hacia los
diferentes EELL.
Las finalidades de estas transferencias pueden ser:
 La realización de políticas activas para igualar la distribución de la renta entre los diversos territorios. Cumplen
el papel de contribuir a la formación del suficiente capital como para garantizar un mayor crecimiento
económico de las zonas más desfavorecidas. Se materializan en la financiación de proyectos de inversión.
 La consecución del principio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdicción. Esta aspiración puede
truncarse por motivos diversos, aunque coincidentes en sus conclusiones:
 Que la base fiscal de las distintas CCAA o EELL sea notoriamente dispar y no pueda garantizarse a los
ciudadanos la obtención de un nivel mínimo de determinadas prestaciones públicas, o no se pueda alcanzar
una calidad similar de los servicios prestados por el sector público.
 Aun teniendo suficiente capacidad fiscal, las condiciones de población (tamaño, dispersión, edad) o los
condicionamientos geográficos pueden hacer más cara la provisión de un servicio en una zona concreta.

En ambos casos el objetivo de las transferencias intergubernamentales es compensar al territorio para que
alcance un nivel mínimo en determinados servicios que garantice el principio de igualdad.
 La presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que favorece a las áreas limítrofes o al Estado
en su conjunto. Una Hacienda subcentral realizaría un esfuerzo correspondiente a los beneficios que internalice
pero no el de las externalidades. El resultado sería una asignación ineficiente de los recursos públicos que puede
evitarse a través de transferencias entre los distintos territorios. Pueden instrumentarse a través de:
 Acuerdos de cooperación, siendo necesaria una correcta identificación de los beneficios de la actividad.
 Financiación de tales proyectos con cargo a los ingresos recaudados por el gobierno central que después
transferiría los recursos necesarios a los territorios implicados.
La clasificación de las transferencias intergubernamentales se resume en el siguiente esquema:
Las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales según que los fondos transferidos se destinen a una
finalidad concreta decidida por quien la hace o si pueden asignarse libremente a los fines que desee el perceptor.
 Condicionales: dependiendo del grado de concreción de la finalidad establecida al recibirla pueden ser:
 Generales: si se indica que el destino debe ser la mejora de la red viaria.
 Específicas: si se indica que debe destinarse a una carretera concreta será específica. Pueden ser:
 No compensatorias: una cantidad fija.
 Compensatorias: un porcentaje del coste del proyecto. Pueden ser:
o Acotadas: tienen un límite.
o Sin límite.
 Incondicionales: se pueden considerar distintas modalidades:
 Participación en ingresos de niveles superiores de gobierno: los entes subcentrales tienen derecho a un
porcentaje en los tributos recaudados. La ventaja es que si la recaudación de un impuesto es más eficiente a
escala nacional, las CCAA tienen derecho a una parte de esos ingresos, en la medida en que las bases
gravadas se han generado en su jurisdicción.
 Perecuatorias: transferencias incondicionales que no guardan relación con los ingresos recaudados por el
gobierno central en el territorio del ente que participa en los ingresos. Su finalidad es proceder a una
igualación en las situaciones de los diferentes entes. Pueden ser:
 Igualadoras de capacidad fiscal.
 Igualadoras de previsión, en cuanto al coste del suministro de los servicios públicos. Pueden ser:
o Relacionadas con el esfuerzo fiscal realizado por el territorio.
o No relacionadas con el esfuerzo fiscal.
En cuanto al tipo de transferencia más adecuada, la pluralidad de formas señaladas pone de manifiesto la
presencia de objetivos contrapuestos que se tratan de alcanzar de manera simultánea. Hay que tener en cuenta:
 Las transferencias incondicionales son más coherentes con el principio de autonomía de los entes subcentrales,
pues pueden asignarse a las finalidades que más se ajusten a las preferencias de los ciudadanos del territorio.
 La analogía con las políticas de redistribución de la renta se mantiene al proclamar la superioridad de las
transferencias condicionales cuando el objetivo es garantizar el cumplimiento de determinadas finalidades.
 La elección concreta entre las dos grandes opciones debe hacerse teniendo en cuenta factores adicionales, como:
 El deseo de corresponsabilizar a los distintos niveles de gobierno en la realización de actividades públicas: en
unos casos son preferibles las compensatorias y en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuerzo fiscal.
 La aspiración a la igualdad entre territorios: serán más adecuadas las transferencias no compensatorias o las
perecuatorias igualadoras de la capacidad fiscal.
 Evitar situaciones de ilusión fiscal: los recursos recibidos como transferencia pueden ser interpretados por los
contribuyentes como una reducción en el precio que pagan por los servicios públicos y expandir su demanda
de servicios públicos.
 La ausencia de correspondencia entre los servicios públicos suministrados por un territorio y los impuestos
pagados en el mismo (dependencia con respecto a las transferencias intergubernamentales) puede estar dando
lugar a una situación en la que los responsables de la gestión de un ente descentralizado puede trasladar su
responsabilidad hacia otros gestores distintos.
6. El presupuesto comunitario.
6.1. Principales gastos y políticas comunitarias.
Las cifras del presupuesto comunitario indican un peso muy escaso en el conjunto de la actividad económica. Si el
presupuesto del sector público interno representa una media del 48% del PIB en los distintos países miembros, el de la
UE no supera el 1,20% del PIB. Poco puede esperarse de estas cifras para atender a un amplio programa de gasto.

Hay un peso decisivo de las políticas de mantenimiento de los precios agrarios, recogido por las acciones del
FEOGA sección garantía. En condiciones de libre circulación de bienes y servicios, la única política agraria efectiva
para mantener los precios de los productos es la elaborada a escala comunitaria, lo que explica su génesis y su
importancia en cuanto al gasto total.
Se puede pensar que las políticas de redistribución de la renta entre las diversas regiones europeas pueden ser más
efectivas cuando se realizan desde la UE. No sólo se debe a que las diferencias entre regiones son mucho más acusadas
en el caso de la UE que en otros países de estructura federal (exige un mayor esfuerzo comparativamente), sino también
porque las grandes inversiones en infraestructuras para reducir estos desniveles de riqueza son más efectivas cuando se
diseñan a escala comunitaria que cuando se llevan a cabo por los estados miembros, donde el gasto puede ser ineficaz si
los países implicados no coordinan sus esfuerzos. Algunas acciones de la UE pueden generar desigualdad, lo que
exigiría un esfuerzo compensador a través del presupuesto y las políticas de reequilibrio regional.
El cumplimiento de los objetivos marcados por las directivas comunitarias puede suponer un desembolso excesivo
para algunos países miembros, al que no podrían hacer frente con sus recursos financieros. Las opciones son dotar de
financiación adicional a este país o aceptar el fracaso de esa política.
6.2. El sistema de ingresos del presupuesto comunitario.
Derechos de aduana.
La Unión Aduanera, rasgo definitorio del proceso de integración, exige el establecimiento de un arancel común
frente a terceros. Los recursos obtenidos se consideran un ingreso propio de la UE, si bien la gestión corresponde a cada
Estado miembro. La recaudación se entrega a la Hacienda europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de
las funciones de administración del impuesto.
No tienen una función de tipo recaudatorio, su objetivo es proteger la producción del país que impone el arancel
contra la competencia procedente de otras naciones. El debate más interesante no es su potencia recaudatoria sino su
capacidad de generar una protección efectiva contra los competidores extranjeros.
Este recurso está perdiendo importancia, debido a dos factores distintos pero cuyos efectos se potencian al proceder
ambos del proceso de liberalización de los intercambios comerciales entre los países:
 Las sucesivas ampliaciones de la UE y el cumplimiento del período transitorio de adaptación significan la
eliminación de aranceles entre los distintos países, por lo que los ingresos de la UE por esta vía se reducen.
 Las sucesivas rondas negociadoras del GATT o su actual sucesora OMC significan la reducción de los aranceles
entre los países comunitarios y extracomunitarios, disminuyendo los derechos de aduana.
Los derechos agrícolas y las cotizaciones sobre el azúcar y las isoglucosas.
Son tres tipos de ingresos diversos que tienen en común su relación con la política agraria común.
El origen de los derechos agrícolas se encuentra en la fijación de precios mínimos garantizados para los
productores agrarios. Si la UE pretende mantener los precios y existen competidores extracomunitarios que pueden
suministrar esos mismos productos a un precio inferior, se generarían dos dificultades paralelas:
 Los productos agrarios importados tendrán una ventaja competitiva frente a los de origen comunitario.
 Las producciones agrarias de la UE tendrán dificultades para introducirse en los mercados foráneos.
De este modo, se pueden definir las exacciones reguladoras agrarias (prélèvements) como los impuestos variables
exigidos a los productos agrarios importados para que no compitan en condiciones ventajosas con los productos de la
economía europea a los que se quiere garantizar un precio mínimo. Si se pretende que el producto europeo pueda
competir en igualdad de condiciones con los del resto del mundo, el producto comunitario debería recibir una
subvención, conocida como restitución a la exportación.
Estos dos mecanismos producirían los efectos de garantizar el precio mínimo a los agricultores europeos y que éstos
no perdieran mercados interiores, pero no dejaban de causar problemas:
 Esta política afectaba negativamente a los países extracomunitarios que fueran exportadores netos, que no podían
competir a precios más bajos en el territorio de la UE, mientras los de origen comunitario lo harían en igualdad
de condiciones con los suyos. La Ronda Uruguay de 1995 modificó estos instrumentos, los antiguos
prélèvements se convierten en derechos agrícolas, dotados de mayor transparencia y reduciendo su cuantía. La
UE también se comprometió a reducir las restituciones a los productos destinatarios a la exportación.
 El procedimiento perjudicaba a los países europeos que tenían importantes relaciones comerciales con países
extracomunitarios en cuanto a productos agrícolas. En Reino Unido subieron los precios de los productos de
alimentación y los impuestos sobre los bienes importados eran un recurso propio de la UE. La consecuencia fue
que tenían una aportación neta al presupuesto positiva que no se correspondía con la renta per cápita del país. En
1984 se instituye el cheque británico, configurado como una devolución especial consecuencia del exceso de
aportación al presupuesto comunitario, debido a las características de la política agraria común.
Las cotizaciones sobre el azúcar y las cotizaciones sobre la producción de isoglucosas son tributos que gravan la
producción y almacenamiento de estos productos. Se pretende que los gastos destinados a la regulación del mercado del
azúcar corran a cargo del propio sector.

Que este sistema se aplique al azúcar y no a otros productos agrarios se debe a que resulta sencilla su gestión, pues
la remolacha o la caña hay que transformarla para obtener azúcar. Su extensión a las isoglucosas (sustitutivos del
azúcar) trata de evitar los efectos de sustitución. La evolución de este tipo de ingresos no es fácil de predecir porque es
un mercado con un alto nivel de inestabilidad.
El recurso procedente del IVA.
Los derechos de aduana o los recursos procedentes de la política agraria común son ingresos propios de la UE que
nacieron con otra finalidad. Sin embargo el recurso procedente del IVA se trata de un auténtico instrumento cuya
finalidad es alcanzar la suficiencia en el ámbito de la Hacienda europea. De ahí que ocupe una posición privilegiada en
los ingresos del presupuesto comunitario. Su papel creciente se redujo cuando se establecieron límites a su recaudación.
La principal ventaja de elegir el IVA como elemento de referencia era que este impuesto ha sufrido un proceso de
armonización que permitía aplicar un recurso cuyo importe se calcula a partir de las recaudaciones nacionales. Se parte
de la base imponible teórica del IVA en cada país y éste debe entregar a la Hacienda europea un porcentaje de ese valor,
1,4% inicialmente y 1% desde 1999.
Este procedimiento general del cálculo de la aportación de cada país por este recurso tiene estos comentarios:
 El procedimiento perjudica a aquellos países cuyo nivel de consumo en relación al PNB sea mayor o cuyo peso
de la imposición indirecta sea más acusado. Este perjuicio es mayor en las sociedades de nivel de renta más bajo,
con mayor porcentaje de consumo. Se establece como límite que la base imponible teórica del IVA no puede
superar el 55% del PNB de ese país.
 Este sistema de cálculo beneficia a los países cuyo fraude sea más acusado, porque la recaudación para un tipo
medio será más pequeña.
 Debido al cheque británico, la aportación del Reino Unido por este concepto se reduce para impedir que su
aportación neta sea excesiva. Esta deducción se cubre ampliando la aportación de los demás países miembros de
acuerdo con los criterios empleados para el reparto del cuarto recurso comunitario.
El denominado cuarto recurso o recurso complementario.
Tiene un papel de cierre del sistema de financiación de la Hacienda europea. El presupuesto comunitario debe
presentar una situación de equilibrio, el total de gastos debe cubrirse con los recursos expuestos. Si los tres primeros no
son capaces de financiar todos los gastos de la UE la diferencia se reparte entre los estados miembros en proporción a su
Producto Nacional Bruto (PNB).
El empleo de este recurso como forma de financiación merece las siguientes reflexiones:
 Si el recurso basado en el IVA se critica por su posible regresividad, en el caso del recurso PNB se cumple mejor
el criterio de la capacidad de pago, al ser la aportación de cada Estado función de su nivel de renta.
 La estimación de estas aportaciones está sometida a la necesidad de armonizar los cálculos de las magnitudes
macroeconómicas de carácter real y los procedimientos de contabilidad nacional para evitar distorsiones.
 Mientras los distintos países tengan porcentajes distintos de economía sumergida, el cálculo de este recurso
puede acabar generando situaciones de injusticia.
6.3. La propuesta de nuevos recursos propios.
La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe estudiarse a partir de una serie de criterios establecidos por la
propia Comisión y que responden a los principios de la imposición analizados anteriormente:
 Respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad desde el criterio de la capacidad de pago).
 Aplicación a todos los contribuyentes, personas o empresas (equidad como exigencia de igualdad).
 Debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo (neutralidad).
 Debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciclo económico (suficiencia).
 Debe ser perceptible para los ciudadanos y de fácil gestión (simplicidad).
A partir de estos criterios las principales fórmulas propuestas se resumen en:
Tributarios
Imposición directa Imposición indirecta
Impuesto sobre la renta de personas físicas Impuesto sobre el valor añadido
- Impuesto sobre rentas de trabajo Impuestos especiales
- Impuesto sobre rentas del capital Impuestos sobre el CO2
Impuesto de sociedades Impuesto sobre intercambios de divisas
Impuesto sobre el patrimonio Impuesto sobre las comunicaciones
No tributarios
Emisión de moneda
Sanciones pecuniarias previstas en el PEC

En el análisis pormenorizado de estas propuestas se pueden hacer las siguientes consideraciones:

 Cesión a la Hacienda europea de una parte de la recaudación del IRPF, con dos versiones:
 Ceder sólo la parte de recaudación de las rentas de trabajo.
 Ceder solo la parte de recaudación de las rentas del capital de los no residentes.
En ambos casos las dificultades estriban en la ausencia de un impuesto sobre la renta armonizado, las diferencias
en el nivel de fraude fiscal y en el caso de las rentas de capital la posibilidad de escapar de la tributación
desplazando el patrimonio.
 El IS permitiría introducir un impuesto directo en los recursos comunitarios. Con la ausencia de armonización la
asignación de cuotas a cada país puede representar un esfuerzo fiscal muy diverso.
 Establecer un impuesto sobre el patrimonio tendría los mismos efectos ya señalados y generaría incentivos
para que el ahorro se trasladara fuera de la UE.
 Modificar el actual recurso IVA por una parte de la recaudación directamente obtenida por cada Estado
miembro o establecer un recargo cuyo importe sería considerado ingreso propio de la UE. Si se profundiza en la
armonización de este impuesto parece una alternativa viable, pero sigue siendo criticable por las diferencias en el
nivel de fraude fiscal y por la regresividad de la imposición indirecta.
 Los impuestos especiales son una alternativa a la imposición general. A las críticas ya señaladas se añade la
falta de armonización.
 El establecimiento de un impuesto que recaiga sobre las emisiones de CO2 tendría la ventaja de ser coherente
con el objetivo de limitar los efectos externos. Su inconveniente es que no todos los Estados miembros disponen
de este tributo.
 Un impuesto que grave las transmisiones de activos en los mercados financieros tiene como ventaja la
posibilidad de emplearlo como medio de combatir la especulación, pero genera los mismos efectos indeseables
en cuanto a la asignación del ahorro fuera de la UE.
 Establecer un impuesto para las comunicaciones, por entender que éstas se han visto muy beneficiadas por el
logro del mercado interior, tiene los mismos defectos que los impuestos especiales.
 El señoreaje que se obtendría a través de la emisión de euros tiene dificultades por las reticencias de
determinados países miembros al uso de la emisión de moneda por sus efectos inflacionistas y porque dejaría
fuera a los países que no se incorporen a la Unión Monetaria.
 Las sanciones pecuniarias por el incumplimiento de los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
podrían resultar un recurso útil pero su capacidad recaudatoria es discutible, su previsión casi imposible y su
finalidad se acabaría confundiendo.
7. Los problemas de la armonización fiscal.
Proceden fundamentalmente de la consecución del objetivo de la libre circulación de mercancías y de factores de
producción. La presencia de sistemas tributarios distintos en un marco de movilidad perfecta de recursos y productos
pude generar importantes distorsiones en cuanto a la asignación y causar situaciones de ventaja competitiva para los
agentes económicos situados en los territorios de menor presión fiscal.
Considerando que la UE ha adoptado una moneda única, las soluciones tradicionales a través de la devaluación o
revaluación de las monedas nacionales pierden toda su virtualidad.
7.1. Armonización de la imposición indirecta.
Los problemas de la imposición indirecta se han hecho más acuciantes desde que se pretende alcanzar el mercado
interior en el que desaparecen las barreras no arancelarias y los trámites aduaneros entre países comunitarios.
En las fronteras interiores no existen dificultades para que coexistan dos tipos impositivos del IVA, pues en el
trámite aduanero se resta el IVA nacional al producto del país de origen y se aplica el tipo impositivo del país de
destino, estando en igualdad de condiciones para competir con los productos nacionales. Una ventaja adicional es que el
impuesto será pagado por un importador del país de destino e ingresado por su gobierno, con lo que no hay exportación
fiscal.
Esto sólo es cierto si ambos países utilizan el mismo tipo de impuesto general sobre el consumo, de lo contrario no
sería fácil determinar cuál es el tributo realmente satisfecho y cuya devolución hay que realizar. Esto explica que desde
el inicio se intentaran armonizar las figuras de la imposición general sobre el consumo de los países miembros y que se
impusiera la fórmula del IVA a todos los candidatos sucesivos a la adhesión.
Si se eliminan las fronteras entre los dos países se producen dos efectos:
 Si el IVA del país de destino es superior al del país de origen, el importador del producto tendrá ventajas
comparativas de origen puramente fiscal, que desaparecerían si se unifican los tipos impositivos, de ahí que un
elemento importante en el proceso de armonización fiscal haya sido ir aproximando los tipos de gravamen.

 El producto exportado incluye un impuesto que cobra el país exportador y paga el consumidor de otro país. Este
problema obliga establecer normas que permitan un proceso de compensación por el que los exportadores netos
de producción devuelvan parte de los ingresos tributarios obtenidos de los ciudadanos de otros países.
Los mismos problemas causados por la eliminación de fronteras en el IVA se predican respecto a los impuestos
especiales, con la particularidad de que si se trata de impuestos monofásicos sobre fabricantes se produce un efecto
piramidación que hace más difícil realizar los ajustes correspondientes. Su armonización ha sido muy inferior a la del
IVA por su mayor dificultad.
7.2. Armonización de la imposición directa.
Se deben distinguir tres tipos de cuestiones, según nos refiramos a la movilidad del factor trabajo, a la del capital o
al establecimiento de empresas en los distintos países, cuya importancia relativa es muy diversa. En el primer caso se
dan razones extraeconómicas que no hacen plausible una emigración por motivos fiscales, siendo mucho más factibles
en el caso de decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobretodo del factor capital.
No parece que la coexistencia de regímenes fiscales diversos suponga un grave problema en cuanto a distorsiones en
la asignación del factor trabajo. Los convenios de doble imposición permiten resolver razonablemente bien el caso en
el que un trabajador sometido al impuesto en su país de residencia obtenga rendimientos en otra jurisdicción.
La armonización fiscal destinada a evitar distorsiones en la asignación del capital es más compleja, pues deriva de
dos tipos de consideraciones:
 Si un ciudadano obtiene rentas del capital en otro país europeo y ni se le practica retención ni la generación de
tales ingresos se comunica a la AAPP del gobierno de su nación, no hay motivos para que el contribuyente
incluya tales rentas entre los ingresos que componen su base imponible. El grado de cumplimiento de las rentas
de capital sería mucho más bajo y el ciudadano dirigiría su ahorro hacia el país con menor tributación. Sería un
problema de coordinación internacional en la lucha contra el fraude fiscal.
 La regulación de los distintos rendimientos del capital pueden generar situaciones de doble imposición. No
siempre es fácil determinar cuál ha sido el total de impuestos pagados en el país donde se generó la renta, por lo
que le procedimiento habitual para evitar la doble imposición internacional puede ser ineficaz.
La movilidad del factor capital está en la base de algunas reformas fiscales, como recientemente en España, y
explica la aparición de los sistemas duales de imposición sobre la renta.
Las normas del IS pueden afectar decisivamente al cálculo del beneficio gravado (por el tratamiento de los distintos
costes), al importe final del impuesto y mediante el sistema de deducciones en la cuota. Esto llevaría a que las empresas
pudieran acabar decidiendo dónde establecer la sede social por motivos fiscales, lo que supone una distorsión con
respecto a la asignación eficiente de los recursos.

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Tema 1.

El sector público como sujeto económico de la Hacienda Pública

BLOQUE I: EL SECTOR PÚBLICO

Economía del Sector Público 1

4. Principales índices de medida del sector público.

Economía del Sector Público 2

Economía del Sector Público 3

5. Comparación internacional del sector público.

Economía del Sector Público 4

TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO

Economía del Sector Público 5

Economía del Sector Público 6

Economía del Sector Público 7

Economía del Sector Público 8

6. ¿Hay un tamaño óptimo para el sector público?

Economía del Sector Público 9

Economía del Sector Público 10

TEMA 3. EL ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO DE

Economía del Sector Público 11

Economía del Sector Público 12

Economía del Sector Público 13

4.1. Explicaciones basadas en la demanda del gasto público.

Economía del Sector Público 14

5. Una explicación del crecimiento del Sector Público en España.

Economía del Sector Público 15

Economía del Sector Público 16

TEMA 4. EL PRESUPUESTO: CONCEPTO, PRINCIPIOS Y CICLO. LAS LEYES DE

Economía del Sector Público 17

En el proceso de elaboración debemos tener en cuenta tres elementos fundamentales:

Economía del Sector Público 18

Economía del Sector Público 19

Economía del Sector Público 20

4.3. Los principios económicos.

Economía del Sector Público 21

 Leyes de programa: se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y autorizan la

Economía del Sector Público 22

TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN ECONÓMICA DEL

Economía del Sector Público 23

Economía del Sector Público 24

Economía del Sector Público 25

Economía del Sector Público 26

Economía del Sector Público 27

Economía del Sector Público 28

4.4. Los permisos.

Economía del Sector Público 29

TEMA 6. LOS BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA

Economía del Sector Público 30

de vacunación o el tratamiento gratuito de enfermedades altamente contagiosas. En ausencia de medidas de

Economía del Sector Público 31

En el caso de la enseñanza universitaria los beneficios sociales son mucho

4.2. Principales políticas en materia de educación.

Economía del Sector Público 32

Economía del Sector Público 33

Economía del Sector Público 34

Economía del Sector Público 35

Economía del Sector Público 36

Economía del Sector Público 37

TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS Y SU CLASIFICACIÓN

Economía del Sector Público 38

Economía del Sector Público 39

Tipo medio de gravamen = tme =  El impuesto es proporcional si tme = tmg

Economía del Sector Público 40

4.2. La progresividad real.

Economía del Sector Público 41