Las otras dimensiones del proceso de construcción europea: micro-

meso- y macro-integraciones1

Igor Filibi

Profesor de Relaciones Internacionales (UPV/EHU)

Introducción

Después de años de haber leído sus textos, en 2005 pude conocer en persona
a Argimiro Rojo Salgado, en el marco de un grupo de trabajo sobre gobernanza
global en Madrid. Durante dos días pudimos conversar muchas horas sobre los
más variados temas, pero sobre todo nos centramos en Europa y la necesidad
de avanzar hacia una Europa federal. En el transcurso de aquellas
conversaciones, que conducirían a nuestra actual amistad, hubo un concepto
que me llamó la atención y que aún hoy me inspira y provoca intelectualmente.
Se trata de lo que el profesor Rojo Salgado (2010:142), refiriéndose a la
cooperación transfronteriza, denominó “micro-integraciones”:

La generalización e intensificación de la CTF nos hace caer en la cuenta de que,

en el actual proceso de construcción europea, no sólo son sus Estados los que se
reencuentran e integran, sino que también lo están haciendo esas otras realidades
humanas y territoriales marcadas por el hecho transfronterizo. La macro-
integración europea se ve acompañada y complementada, a la vez, por estos
otros múltiples casos de micro-integración de los espacios transfronterizos e
interterritoriales. En consecuencia, la construcción de Europa tiene esta otra
connotación relativa al replanteamiento y reformulación de la organización y
estructuración interna de todo su territorio, superando (o relativizando) el concepto
de Estado así como todas aquellas connotaciones que del mismo se desprenden:
soberanía, frontera y división.

A continuación, el profesor sugería que “convendría empezar a reflexionar, por

tanto, acerca de estos “otros” procesos de integración-reunificación que están
teniendo lugar en el escenario europeo en la actualidad, en su significado y en

1
Publicado en: López Mira, A.X. y Varela Alvarez, E.J. (coord). Argimiro Rojo Salgado, o home
smiling through. Libro homenaje a un politólogo cosmopolita. Vigo, Universidad de Vigo y
Andavira, 2019; pp. 309-319.
1
sus consecuencias y alcance”. Esto es lo que trataremos de hacer en este
trabajo, necesariamente preliminar.

Aquella palabra, micro-integración, parecía referirse a algo pequeño, pero en

realidad –como se observa rápidamente al pensar en ello–, se trata de la
vanguardia del proceso general de integración del continente, ya que este tipo
de cooperación suele ir más allá de lo establecido en los tratados, al tratarse de
pueblos o regiones con una historia común a través de la frontera –a menudo
compartiendo una cultura–, y que presentan, en general, numerosos intereses
comunes derivados de su contigüidad geográfica.

A continuación intentaremos esbozar un marco que permita conceptualizar

mejor la complejidad del proceso de integración europeo en base a sus
distintas escalas: general, macro, meso y micro.

Los fundamentos de la integración europea

Durante los años de entreguerras se produjo un desarrollo conceptual de la

integración europea. Desde el punto de vista teórico, deben mencionarse al
menos contribuciones influyentes como la idea de PanEuropa del conde
Coudenhove-Kalergi o los debates de los personalistas franceses y el
desarrollo de un federalismo europeo original y distinto del federalismo estatal
clásico. También fue en la década de 1920 cuando los gobiernos europeos
comenzaron a tomar en consideración la idea de crear una “Europa
organizada”, tendencia que culminaría en 1930 con la propuesta francesa del
Memorándum Briand. El caluroso recibimiento de esta propuesta por los
gobiernos europeos constituye un indicador claro de que respondía a hondas
preocupaciones compartidas entre todos, en particular ante el ascenso de los
colosos norteamericano y soviético (Filibi, 2018).

Si bien la guerra interrumpió este proceso, en absoluto lo detuvo. Durante la

propia conflagración bélica Jean Monnet pudo experimentar y desarrollar los
“pools” aliados ya ensayados durante la Primera Guerra Mundial. Fue sin duda
una experiencia práctica de cooperación que generó confianza entre los futuros
participantes de las Comunidades Europeas.

2
Durante la guerra también siguieron las discusiones acerca de cómo unir
Europa. Manifiestos como el de Ventotene o el de las resistencias europeas
fueron concitando voluntades y adhesiones como consecuencia de la
solidaridad surgida de las trincheras y de la causa común contra los fascismos.

Los gobiernos en el exilio iban pergeñando la futura Europa mediante

incesantes contactos y negociaciones. En este sentido, Londres se convirtió en
el centro político de Europa. Allí se negoció el Benelux entre Bélgica, Holanda y
Luxemburgo. También hubo intensos contactos entre los países nórdicos y, con
peor suerte, entre los gobiernos de Polonia y Hungría. Una idea común a todas
estas integraciones parciales era que se entendían como simples preludios de
la necesaria integración general europea.

Después de la guerra se producen dos hechos de la máxima importancia. Por

un lado, los países que luego formarían las Comunidades Europeas realizaron
reformas constitucionales de envergadura que incluían los principios
democráticos, economía de mercado, importantes derechos y políticas
sociales, y cláusulas explícitas que permitían la cesión de soberanía a
organizaciones internacionales con el fin de asegurar la paz (Brunkhorst, 2016).
Por otro lado, el Congreso de Europa, celebrado en La Haya en mayo de 1948,
después de varios días de intensos debates alcanzó un gran acuerdo sobre la
necesidad de avanzar hacia una federación europea.

Dos años después, el gobierno francés lanzó su audaz propuesta de crear una
Comunidad Europea sobre el Carbón y el Acero, con una autoridad
supranacional que gestionaría la soberanía de los Estados de forma conjunta, y
que se entendía que constituía el primer paso de otros que le sucederían hacia
la federación europea. Efectivamente, sólo seis años después, los Tratados de
Roma establecieron dos nuevas comunidades europeas.

Las dimensiones de la integración europea

Sin ánimo de exhaustividad, pueden mencionarse al menos tres iniciativas que

tenían una vocación general y aspiraban a liderar el proceso de integración

3
europeo: el Consejo de Europa (1949), las Comunidades Europeas (1951 y
1957) y la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA, 1960).

Como es bien conocido, las Comunidades fueron quienes han liderado desde
entonces el proceso general de integración europeo, dejando al Consejo de
Europa como un órgano especializado en algunas cuestiones específicas
(derechos humanos, cooperación transfronteriza, democracia regional y local,
etc.). Por su parte, el gobierno británico no pudo conseguir que la EFTA
rivalizase con las Comunidades y pronto la abandonaría para integrarse en
ellas.

Más allá de esta diversidad de proyectos iniciales, desde el principio surgen

otros proyectos que no tienen vocación de generalidad. Como se ha
mencionado antes, algunos intentaron crear marcos de cooperación
intergubernamental en ámbitos geográficos sub-regionales (Benelux, Consejo
Nórdico, etc.), y surgieron de forma simultánea con los proyectos de vocación
general. Otros surgieron algo después bajo la forma de cooperación
transfronteriza, y estuvieron liderados y compuestos principalmente por entes
regionales de los Estados. Por último, en fechas mucho más recientes, han
surgido las estrategias de la Unión Europea para diversas macro-regiones.

Teniendo en cuenta la visión de conjunto, todas estas iniciativas pueden

clasificarse como subprocesos de la integración general, de tipo meso, micro y
macro, respectivamente.

A) Meso-integraciones (integración sub-regional)

Fue una meso-integración –el Benelux creado por Bélgica, Holanda y

Luxemburgo en Londres en 1944–, la que abrió el camino y sirvió de
inspiración a la Europa comunitaria. Otras posibles micro-integraciones nunca
llegaron a fraguar, como la que negociaron intensamente Polonia y
Checoslovaquia entre 1940 y 1943. Más allá de su fracaso final, es interesante
recordar que ambos países, sobre todo Polonia –que pretendía crear una
estructura federal conjunta–, veía su integración regional como un paso
intermedio hacia la federación europea (Lane, 2007).

4
Otros procesos posteriores fueron más exitosos, como demuestra la creación
del Consejo Nórdico en 1952, una organización interparlamentaria a la que en
1971 se le añadiría el Consejo de Ministros Nórdico. En este caso, fue decisivo
el impulso proveniente de la sociedad civil desde décadas atrás (Larsen, 2008).

En el otro lado del Telón de Acero también se produjeron movimientos de

cooperación regional. Tras las experiencias iniciales de cooperación conjunta
de los años 30, en los años 80 se produjo un movimiento en los tres países
bálticos para crear estructuras de cooperación que permitiesen defender sus
intereses conjuntos en la Unión Soviética. Así, en julio de 1989 se creó en
Pärnu el Consejo Báltico, cuya agenda incluía el establecimiento de relaciones
económicas directas, armonización de legislación y el desarrollo del concepto
de una política exterior báltica. Esta cooperación tuvo una dimensión social
muy importante, ya que el 23 de agosto de 1989 los habitantes de los tres
países unieron sus manos en una larga cadena humana que conectó Tallin y
Vilna; hecho decisivo en el impulso del proceso político que culminaría con su
independencia. La región báltica completó el Consejo Báltico, de carácter
intergubernamental, con la creación de la asamblea Báltica el 8 de noviembre
de 1991 en Tallin, inspirados por las experiencias de los países nórdicos y del
Benelux. Estos foros tuvieron una gran importancia en la preparación de los
Estados bálticos para su adhesión a la Unión Europea. Tras su ingreso, los
países bálticos han ido redefiniendo su agenda política para adaptarse al nuevo
contexto de la integración europea.

Pero no sólo ellos, en los últimos años pueden observarse varios desarrollos
innovadores de los procesos de integración sub-regional. En primer lugar, estas
experiencias sub-regionales han proliferado2, uniéndose a los casos
mencionados el Consejo de las Islas Británicas, en el marco de los Acuerdos
de Viernes Santo (Tannam, 2010), o el Grupo de Visegràd. Otro ejemplo
relevante es el del denominado Triángulo de Weimar, creado en 1991 entre los
gobiernos de Francia, Alemania y Polonia, de cara a recrear el exitoso modelo
de reconciliación franco-alemán y preparar la adhesión de Polonia a la UE.

2
Resulta impresionante la lista de experiencias de cooperación que recoge Neumann
(1994:67-71) solo en relación con el área escandinava-báltica.
5
También se han intensificado los contactos entre los gobiernos ibéricos, donde
si bien es tangible la buena sintonía y la ambición creciente, esta cooperación
sub-regional aún no ha sido formalizada.3

En segundo lugar, estos marcos sub-regionales se han abierto a la

participación plena de las regiones, en particular de las nacionalidades
constitucionales como Islas Faroe o Groenlandia en Dinamarca, o Escocia en
el Reino Unido (Bogdanor, 1999).

En tercer lugar, las sub-regiones están desempeñando importantes labores de

coordinación política dentro de la Unión Europea, agregando intereses para
elaborar propuestas y facilitando la articulación de minorías de bloqueo
(Bengtsson et al, 2004; Cottey, 2000). Los casos de los países bálticos, el del
grupo de Visegràd o el Triángulo de Weimar, muestran que las estructuras
subregionales creadas para preparar y facilitar la adhesión a la Unión Europea,
una vez producida ésta, se han reconvertido en marcos políticos de
cooperación dentro de la UE, con un creciente papel.

En cuarto lugar, estos foros sub-regionales se han ido entrelazando entre sí,
creándose contactos habituales o permanentes entre los nórdicos y los bálticos
(Cogen, 2015), los nórdicos y bálticos con Visegràd, etc. Esta estructura abierta
incluye una cooperación intensificada con Estados y regiones externos a la UE,
como en el caso de los nórdicos con las regiones rusas fronterizas (Jutila y
Tikkala, 2009) o de los nórdicos y bálticos con Japón, China, etc.

En quinto lugar, no cabe duda que estas sub-regiones y sus redes políticas,
con gran participación de las regiones subestatales, han sido decisivas en la
creación e impulso de las macro-regiones de la Unión Europea. Ello parece
apuntar a una creciente formalización de estas estructuras dentro del marco
político de la UE. De esta forma, la proliferación subregional y sus relaciones
mutuas, junto con el auge de las regiones subestatales, parecen constituir
algunos de los desarrollos políticos más relevantes en la UE los últimos
tiempos (Filibi, 2019).

3
https://especiales.realinstitutoelcano.org/espana-portugal/
6
B) Micro-integraciones (cooperación transfronteriza)

Paralelamente, gracias sobre todo al trabajo del Consejo de Europa, se ha ido

desarrollando conceptual y normativamente un marco para la cooperación
transfronteriza en Europa.

Las primeras experiencias relevantes de cooperación transfronteriza en Europa

fueron Euregio en 1958 (Gronau, frontera entre Alemania y Holanda), Upper
Rhine Conference tras la creación de la Regio Basiliensis en 1963 (Francia-
Alemania-Suiza) y la Euro-región SaarLorLux en 1968 (Alemania-Francia-
Luxemburgo), que se convertiría después en una región más amplia al incluir
una parte de Bélgica. A pesar de que estas primeras experiencias surgieron en
los 50, en el contexto de la creación del Mercado Común en 1957, algunos
autores han insistido en mostrar que la integración europea y la cooperación
transfronteriza han surgido por separado y que sólo han comenzado a estar
vinculadas a partir de mediados de los 80 (Wassenberg et al, 2015).

Sin embargo, si bien puede ser así jurídicamente, resulta obvio que la
cooperación transfronteriza, con su énfasis en conectar personas e
instituciones locales y regionales, al construir un marco de reconciliación y
confianza mutua contribuyó de manera muy efectiva al proceso general de
integración europea. En realidad, sin olvidar el impulso inicial que le dio el
Consejo de Europa, la Unión Europea, a medida que avanzaba el proceso de
integración, ha ido progresivamente asumiendo el protagonismo en materia de
cooperación transfronteriza, a la vez que estas experiencias proliferaban y se
sofisticaban (para una visión general de este proceso en la península ibérica,
Vid. Cancela, 2008).

Esa conexión entre las micro-integraciones y el proceso general de integración

se ha mantenido en el tiempo. Hace unos años, Rojo Salgado y Varela (2010-
2011) sugerían que las eurorregiones podían llegar a convertirse en auténticos
motores de la refundación europea.

Por otro lado, la cooperación transfronteriza permite ir más allá del proceso
formal de integración, ya que hace posible cooperar en materias no transferidas
a las instituciones de la UE, e incluso establecer canales de comunicación y

7
cooperación entre regiones de la UE y otras de Estados que no son miembros
de la UE.

C) Macro-integraciones (macro-regiones)

Mucho más recientemente, la UE ha desarrollado el concepto de Estrategia

macro-regional. Se trató de un experimento político y de la gobernanza que se
inició en 2009 con la creación de la estrategia macro-regional para la región del
Mar Báltico. Una década después, otras tres estrategias macro-regionales se
han sumado a la inicial (ver Tabla 1) y puede observarse que estas iniciativas
se han convertido en aspecto clave en los debates de la UE sobre políticas y
gobernanza.

Tabla 1: Macro-regiones de la UE

Región Estados UE Estados no UE Población

(mill)

Estonia, Dinamarca, Finlandia, Bielorrusia, Islandia, 80

Alemania (Berlín, Brandenburg, Noruega, Rusia
Mar Báltico
Hamburg, Mecklenburg-
(2009)
Vorpommern, Schleswig-Holstein),
Letonia, Lituania, Polonia, Suecia

Austria, Bulgaria, República Checa, Bosnia y Herzegovina, 112

Croacia, Alemania (Baden- Moldavia, Montenegro,
Danubio
Württemberg, Bavaria), Hungría, Serbia, Ucrania (Odessa,
(2010)
República Eslovaca, Eslovenia, Ivano-Frankivsk,
Rumanía Chernivtsy, Zakarpatya)

Adriático- Croacia, Grecia, Italia, Eslovenia Albania, Bosnia y 70

Jónico Herzegovina,
(2014) Montenegro, Serbia

Austria, Francia (Bourgogne- Liechtenstein, Suiza 80

Franche-Comté, PACA, Auvergne-
Rhône-Alpes), Alemania (Baden-
Alpes

8
 (2015) Württemberg, Bavaria), Italia
(Bolzano/Bozen, Friuli-Venezia
Giulia, Liguria, Lombardia,
Piedmont, Trento, Valle d’Aosta,
Veneto), Eslovenia

Fuente: elaboración propia

Con el periodo de programación 2007-2013 de la política de cohesión se dieron

los primeros pasos para vincular fondos europeos a las estrategias macro-
regionales, al observar que su alcance geográfico y objetivos se alineaban con
los programas de cooperación territorial transnacional INTERREG B. Un
reciente estudio de la Comisión mostraba que el enfoque macro-regional ofrece
un valor añadido concreto en las estrategias de las cuatro regiones (Comisión
Europea, 2017a:62).

Es relevante recordar que estas iniciativas macro-regionales surgen a iniciativa

de los Estados interesados que comparten una determinada área geográfica.4
Una vez solicitadas por el Consejo Europeo5, las estrategias son redactadas y
adoptadas por la Comisión Europea. Así, como recuerda la Comisión Europea,
se trata de iniciativas puramente intergubernamentales que deben contar con el
compromiso y buena voluntad de los Estados participantes para ser efectivas.
Sin embargo, la Comisión tiene un papel destacado en la coordinación
estratégica general. La gobernanza de estas macro-estrategias incluye un
grupo de alto nivel formado por representantes de todos los Estados de la UE y
de los Estados no miembros de la UE que participan en dichas macro-regiones,
de cara a considerar un enfoque de conjunto para el conjunto de las estrategias
macro-regionales. El objetivo es aprovechar las sinergias y optimizar el empleo
de los recursos disponibles mediante la coordinación entre los distintos actores.

4
Es interesante observar que algunos Estados que ya estaban organizados en sub-regiones, y
que habían cooperado estrechamente en el seno de la UE pero que no habían querido
institucionalizar su relación –Rûse (2015) pone el ejemplo de los países nórdicos–, ahora sí
dan el paso al crear la macro-región.
5
En el caso de la primera estrategia macro-regional, el Consejo Europeo, en su reunión de 14
de diciembre de 2007, invitó a la Comisión a presentar una estrategia de la UE para la región
del Mar Báltico antes de junio de 2009. Esta estrategia debería ayudar a afrontar, entre otros,
los urgentes desafíos medioambientales relacionados con el Mar Báltico.” (Conclusiones de la
Presidencia, Consejo Europeo de Bruselas, Punto 59).
9
En sintonía con este objetivo, la UE incentiva la cooperación entre las diversas
estrategias macro-regionales (Comisión Europea, 2017b).

Las estrategias macro-regionales surgen de retos y oportunidades que son

específicas de ciertas áreas geográficas no tan amplias como la propia UE,
pero sí de ámbito mayor que cualquiera de los Estados participantes. En este
sentido constituyen un puente entre la UE y la política local, trabajando
objetivos de carácter estratégico y de largo plazo, pero abierto también a la
participación de Estados terceros y buscando sinergias y cooperación con las
estructuras ya existentes:

Aunque la Estrategia está centrada en la UE, su éxito depende también de una

cooperación estrecha y fructífera con los países vecinos. La cooperación debería
ser intensificada, usando las plataformas ya existentes6, en particular con la
Federación Rusa. A través de estas plataformas, y con vistas a evitar
duplicaciones, las prioridades conjuntas deberían ser desarrolladas en acciones
concretas.

Por ejemplo, el diálogo continuado con el Consejo Nórdico de Ministros asegurará

un empleo más coordinado de los recursos humanos y financieros. De igual modo,
la cooperación continuada con la Comisión Helsinki (HELCOM) reforzará la
implementación del plan de Acción de la estrategia y el Plan de Acción del Mar
Báltico de HELCOM. (Comisión Europea, 2012:6)

En definitiva, es reseñable que en estas estrategias macro-regionales participa

un amplio abanico de actores de varios niveles (internacional, europeo, estatal,
regional, local) y diversos sectores (público, privado, sociedad civil).

La Comisión Europea, en su informe a las instituciones de la UE sobre la

aplicación de las estrategias macro-regionales de la UE, señalaba que las
estrategias macro-regionales “han ido ganando peso progresivamente en
diversas esferas de la política de la UE, como la investigación, el clima o el
medio ambiente”. Por lo general, “las estrategias macro-regionales incluyen un
sistema de gobernanza estructurado en tres niveles: político, de coordinación y
operativo. Cada estrategia ha desarrollado sus propias estructuras y

6
Tales como la Dimensión Nórdica, el Consejo de Estados del Mar Báltico, el Consejo Nórdico
de Ministros, la Comisión de Helsinki, la Visión y Estrategias acerca de la Red Mar Báltico
(VASAB), la cooperación Subregional de Estados del Mar Báltico (BSSSC), la Unión de
Ciudades Bálticas (UBC) y BONUS –Programa de Investigación y Desarrollo del Mar Báltico
(art. 185 iniciativa)
10
mecanismos, apoyándose en los principios descritos en el informe de la
Comisión sobre la gobernanza7.” (Comisión Europea, 2016:3-4)

En su informe, la Comisión concluye afirmando que las estrategias macro-

regionales ya están dando sus primeros frutos, aunque todavía no han
demostrado todo su potencial, para lo cual los Estados deberían ejercer una
responsabilidad mayor y mejorar la evaluación de sus resultados y la idoneidad
de sus instrumentos de gobernanza. Sin embargo, la Comisión Europea
(2016:12) se muestra optimista sobre el futuro de estas iniciativas, al señalar
que:

Las macro-regiones pueden ayudar a perfilar una visión integrada sobre el futuro
del territorio europeo. Pueden convertirse en un importante instrumento en la
búsqueda de la cohesión territorial entre los diferentes ámbitos políticos, así como
servir de inspiración a otros planteamientos similares, como la agenda urbana para
la UE. Estas estrategias requieren estrechar los vínculos entre los diversos
ámbitos de política de la Unión Europea y los fondos de la UE.

Reflexiones finales

La evolución del proceso de integración europeo está conduciendo a un

creciente aumento del tipo de estructuras de cooperación, en distintas escalas
geográficas, con creciente participación de actores no estatales (regiones,
municipios, sector privado, sociedad civil, etc.), lo que va configurando una
gobernanza de gran sofisticación, adecuada para gestionar retos y políticas
muy distintas entre sí.

Los avances del proceso general de integración (UE) se están completando

con la consolidación y asociación de los espacios de cooperación subregional
(Consejo Nórdico, Báltico, Islas Británicas, Visegràd, etc.), así como la creación
reciente de las estrategias macro-regionales (Mar Báltico, Danubio, Adriático-
Jónico, Alpes).

En realidad, las tendencias hacia la creación de nuevas espacialidades,

caracterizadas por su carácter abierto, se oponen y conviven con otras hacia

7
COM (2014) final.
11
una recuperación de las fronteras, entendidas como límite cerrado (Giband y
Rufí, 2018).

Estos desarrollos están propiciando la reflexión estratégica de todos los actores

(UE, sub-regiones, Estados, regiones, espacios transfronterizos, etc.), que
tratan de adaptarse a un contexto marcado por el debate sobre el futuro de
Europa.

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