Temas Unión Europea

2º Derecho Derecho de la UE María Núñez Herrero
I. LA UNIÓN EUROPEA
LECCIÓN 1. EL PROCESO DE INTEGRACIÓN: LA UE DEL S. XXI
1. Origen y evolución de las Comunidades Europeas. Las sucesivas reformas.
2. El Tratado de Lisboa: el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión

Europea.
3. La Unión Europea como modelo de Organización internacional de integración: su estatuto jurídico.
4. Los objetivos de la Unión Europea.
5. Los principios de la Unión Europea.
1. Origen y evolución de las Comunidades Europeas. Las sucesivas reformas.
1.1 Europa como entidad histórico-cultural y política
La paz, la gran preocupación
La gran preocupación de Europa (y del mundo, que hasta principios del siglo xx giró alrededor de
Europa) siempre ha sido la paz, de ahí que todos los proyectos y realidades de «construcción»
europea hayan estado ligados a la paz. Desde mediados del cuarto milenio antes de nuestra era
occidental hasta la mitad del siglo xx el número de guerras documentadas se eleva a algo más de
catorce mil. En más de cinco mil años, la humanidad sólo ha conocido unos trescientos años de paz.
Las raíces de Europa
Decía el profesor Truyol y Serra que las raíces de Europa llegan hasta la Antigüedad grecorromana,
pasando por la Edad Media cristiana, pero que Europa, en tanto que entidad histórico-cultural y
política, pertenece a la modernidad, esto es, a la nueva estructura estatal que cristaliza en Westfalia
en 1648. A partir del Renacimiento (que había secularizado el pensamiento) y, sobre todo, de la
Reforma de Lutero (que hace quebrar la unidad religiosa del Occidente cristiano), es revelador que
los términos
Europa y europeo, en la obra de los humanistas, se vayan generalizando con referencia a una
entidad cultural y política, apartándose del uso medieval, en el que tenían un sentido geográfico. El
sentimiento de unidad que empieza a caracterizar a Europa desde la modernidad se daba, como
veremos, a partir de la diversidad, mientras que en el Occidente cristiano medieval se daba una
diversidad desde la unidad.
El Estado moderno
El «paso de la Cristiandad a Europa» se produce con el nacimiento del Estado moderno (o del
Estado, en sentido estricto), que es fruto de un largo proceso que se consolida en Europa entre
mediados del siglo xv y la Paz de Westfalia. Por su parte, si la Europa medieval tuvo una religión y
una lengua comunes, a partir de esta nueva época quiebra la unidad religiosa y el latín es sustituido
cada vez más por las lenguas vernáculas. Como entidad política organizada sobre base territorial, el
Estado
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moderno entrañaba la concentración y secularización del poder político. La diarquía entre el Papado
y el Imperio, la concepción jerárquica de la sociedad medieval dio paso poco a poco a una pluralidad
de Estados soberanos, celosos de su independencia y que no admitían, al menos en lo temporal, la
existencia de un poder superior a ellos mismos.
El sistema Europeo de Estados
La Paz de Westfalia consagró el nacimiento de un Sistema Europeo de Estados, con el que se hacía
referencia a la Europa política considerada como un todo, pero desde la diversidad, ya que el Estado
soberano e independiente se convertía en el centro de gravedad del orden internacional de Europa.
A este respecto, se proclaman como principios fundamentales de este orden la igualdad soberana de
los Estados y la jurisdicción exclusiva de los mismos sobre sus respectivos territorios, gestándose ya
un principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados.
1.2. Ideas, propuestas y primeras realizaciones
Siglo xvii y xviii

Los primeros proyectos (doctrinales) de organización confederal o federal en Europa surgieron en los
siglos xvii y xviii, pero con la principal finalidad de hacer que «la paz sea perpetua entre los
soberanos cristianos», como el propuesto por el abad (abbé) de Saint-Pierre.
Siglo xix
En el siglo xix, el principio político de las nacionalidades (causa tanto de separación como de
unificación) alteró radicalmente la fisonomía de la Europa central y oriental, pero las ideas sobre una
organización europea continuaron, expresándose, por ejemplo, en el periódico Los Estados Unidos
de Europa, fundado en 1867 por Charles Lemonnier.
El Concierto Europeo
Esa unidad superior, aunque limitada, la constituyó en el siglo xix el llamado «Concierto europeo
bajo el directorio de las grandes potencias», un sistema casi constitucional de Europa en virtud del
cual esas grandes potencias, operando sobre la base de conferencias esporádicas, sin dotarse por
tanto de una estructura orgánica permanente y adecuada, asumían la apreciación colectiva de los
principales problemas políticos, de mayor interés para el continente europeo. Antecedente histórico
del Consejo de la Sociedad de Naciones y del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, el Concierto
europeo, que aseguró un cierto orden hasta la Primera Guerra Mundial, consagró la hegemonía
colegiada de las grandes potencias de la época, convertidas en guardianas de Europa y del orden
internacional.
Las primeras Organizaciones Internacionales

En este siglo xix encontramos, no obstante, el primer claro antecedente del proyecto europeo que
posteriormente se iniciaría en París (1951) con el estreno de la cooperación institucionalizada, esto
es, las primeras experiencias del posterior fenómeno de Organización Internacional: las Comisiones
Fluviales, para la gestión de la navegación por determinados ríos internacionales, y las denominadas
Uniones Administrativas [Unión Telegráfica Internacional (UIT) o la Unión Postal Universal (UPU)],
fruto de la interdependencia entre los Estados. Debe matizarse, en todo caso, que estas primeras
Organizaciones, por un lado, no eran exclusivamente europeas y, por otro, fueron plenamente
respetuosas con la soberanía de los Estados miembros.
La Sociedad de Naciones
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La Primera Guerra Mundial inició la aceleración del desplazamiento, ya perceptible anteriormente,

de la posición central que hasta entonces ocupara Europa en el mundo (A. Truyol y Serra). Llamada
en un principio «guerra europea», tras ella, como primera manifestación histórica de cooperación
internacional institucionalizada con vocación universal y con fines generales, se crea la Sociedad de
Naciones, que se instituye para «fomentar la cooperación entre las naciones y para garantizar la paz
y la seguridad», esto es, para impedir nuevas guerras.
2. El Tratado de Lisboa: el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la

Unión Europea.
En la Declaración sobre el futuro de la Unión, aneja al Acta Final del Tratado de Niza, se solicitaba un
debate más amplio y profundo sobre el desarrollo futuro de la UE. En 2001, con la Declaración de
Laeken, se debían abordar las siguientes cuestiones:
- La forma de establecer y supervisar una delimitación más precisa de competencias entre la

UE y los Estados miembros, que respete el principio de subsidiariedad.
- El Estatuto de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, proclamada en Niza, conforme
a las conclusiones del Consejo Europeo de Colonia.
- La simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su comprensión.
- La función de los Parlamentos nacionales en la arquitectura europea.
En dicha Declaración se acordó que se constituiría una Convención con el fin de preparar el proyecto
de reforma de los Tratados. Esta Convención iniciaba una nueva etapa en el proceso de integración
europea, al constituir un nuevo método de reforma de los Tratados.
Pues bien, esta Convención concluyó sus trabajos adoptando por consenso un “Proyecto de Tratado
por el que se instituye una Constitución para Europa”. Así en 2004, los Jefes de Estado y de Gobierno
de los 25 Estados miembros aprobaron el Proyecto de Tratado constitucional, llamado a ser la “ley
de leyes”. Finalmente, el 29 de octubre, se firmó el proyecto de Constitución Europea en el Palacio
del Capitolio de Roma. Dicho proyecto, tenía que ser ratificado en el plazo de dos años por los
Parlamentos nacionales de los Estados miembros, pero el resultado negativo de los referendos
celebrados en Francia y Holanda en 2005 provocó la paralización de las diferentes ratificaciones.
Pero, dicho lo anterior, la UE no ha detenido el proceso de ampliación, dado que la adhesión de

Rumania y Bulgaria se hizo efectiva en 2007. Finalmente, en 2007 se convocó una Conferencia
intergubernamental con el fin de reformar el Tratado de la UE y el Tratado de la Comunidad
Europea, dando lugar al Tratado de Lisboa, donde desaparecen la forma y los símbolos de la
Constitución, manteniéndose el esquema tradicional de los Tratados y aunque se incorpora el90%
del contenido de la antigua Constitución, es prácticamente ilegible para los ciudadanos. En
definitiva, el Tratado de Lisboa supone una vuelta a la forma tradicional de reformar los Tratados “a
puerta cerrada” y la construcción de una Europa “a la medida de los gobiernos” ya que se ha hecho
“desde los gobiernos y para los gobiernos”. Se trataba de conseguir una ratificación sin sobresaltos,
pero ello no fue posible por el no irlandés. En definitiva, la construcción europea no ha culminado
todavía, pero seguirá adelante por encima de las diferentes formas de entender Europa.
3. La Unión Europea como modelo de Organización internacional de integración: su estatuto

jurídico.
La UE y las comunidades europeas en el contexto de las organizaciones nacionales La UE y las
Comunidades Europeas son organizaciones integradas por Estados europeos, que despliegan
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actividades para las que disponen de medios materiales, personales, institucionales, formales y
financieros.
Hay que decir que las organizaciones internacionales pueden ser:
1. Desde el punto de vista de su ámbito territorial:
 Universales: permiten y pretenden que a ellas se adscriban todos los Estados de la tierra
(ONU);
 Regionales: tienen una proyección geográfica limitada (Comunidad Europea).
2. Desde el punto de vista de los asuntos en que son competentes, pueden ser:
 Generales: cuando no limitan su actividad a una materia o sector (ONU).

 Especializadas: cuando restringen su actividad a una materia o sector.
Por otra parte, las organizaciones internacionales pueden estar integradas por Estados y
organizaciones internacionales, u otras modalidades con relevancia jurídica. Dentro de las
organizaciones que agrupan a Estados, es preciso diferenciar las organizaciones
intergubernamentales convencionales de las organizaciones supranacionales que son excepcionales.
Las primeras (también interestatales) agrupan a Estados, cuyos representantes, en todo caso
integrarían la totalidad o la mayoría de los órganos que las rigen.
En estas organizaciones sus Estados miembros nunca perderían su substantividad y serían los
Estados los únicos destinatarios de los acuerdos y resoluciones de dichas organizaciones. Por el
contrario, los Estados de una organización supranacional, sí perderían su substantividad y darían
lugar a una nueva realidad organizativa. Los actos de estas organizaciones tendrían por destinatarios
directos de sus actos a las personas físicas y jurídicas de los Estados miembros, a éstos y a las
instituciones, órganos y organizaciones de la propia organización internacional. Así, podríamos decir
que una organización supranacional es una realidad sustancialmente distinta a la suma o mera
agrupación de los Estados miembros que la integran.
Naturaleza y personalidad jurídica de la UE
El art. 1 del Tratado de la Unión establece: “Por el presente Tratado, las Altas Partes Contratantes
constituyen entre sí una Unión Europea, en lo sucesivo denominado Unión”. Más adelante, el mismo
artículo dirá que la Unión: “tiene su fundamento en las Comunidades Europeas completadas con las
políticas y formas de cooperación establecidas en el presente Tratado”. Este mismo artículo
establece que la misión de la Unión es la de: “organizar de modo coherente y solidario las relaciones
entre los Estados miembros y entre sus pueblos” y que “El presente Tratado constituye una nueva
etapa en el proceso creador de la Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la
cual las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos”.
Por otra parte, el Tratado de la Unión Europea, al margen de las reformas que introdujo en los
Tratados de las Comunidades Europeas, regula el Consejo Europeo y consagra los principios
fundamentales en que se basa la Unión. El Consejo Europeo, esto es, la reunión de Jefes de Estado y
de Gobierno y del presidente de la Comisión Europea, no fue un órgano en el origen de las
Comunidades y no es ahora, tampoco, un órgano necesario para el funcionamiento de las
Comunidades, a salvo de las políticas económicas y de empleo.
Las referencias a la Unión Europea en los Tratados Comunitarios, tras la reforma del Tratado de
Ámsterdam, son escasas. La primera de las menciones a la Unión se produce con la creación de la
ciudadanía de la Unión, lo cual tiene una enorme trascendencia, pero en este caso se utiliza a la
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Unión como referente política-geográfico. Unión, a estos efectos, es el conjunto de Estados

miembros, y ciudadano de la Unión es igual a nacional de un país miembro. De modo que los
ciudadanos de la Unión son los nacionales de los países miembros, y por ello tienen derecho y
obligaciones. La dificultad de caracterizar a la Unión Europea no es sino fruto de su gestación y
posterior proceso constructivo y principalmente de su carácter abierto.
No obstante, la Unión Europea podría comprenderse en tres sentidos:
- Por una parte, como denominación que englobaría el conjunto de Instituciones, órganos y
organismos y del derecho que se deriva de los Tratados de la Unión Europea y de las
Comunidades Europeas.
- Por otra parte, la Unión Europea sería una supraorganización política que englobaría al
conjunto de las Comunidades Europeas y las propias políticas contenidas en el TUE, para lo
que utilizaría un sistema institucional único, esto es, el marco institucional de las
Comunidades al que añadiría el Consejo Europeo, órgano, o si se prefiere Institución, de
dirección política de la Unión y las Comunidades a las que daría “los impulsos necesarios
para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales”.
- Finalmente, la Unión Europea podría comprenderse, referida tan solo al Tratado de la Unión,
como una organización singular de marcado carácter intergubernamental, que ejercería las
competencias que se derivan de la política exterior y de seguridad común y de la
cooperación policial y judicial en materia penal.
Resulta evidente que las deficiencias que se deducen de los Tratados de la Unión y de las
Comunidades Europeas para configurar la naturaleza de la UE son, en parte, el fruto de haber
quedado el Tratado de la Unión a mitad de camino en el cumplimiento de su objetivo de crear una
persona jurídica que sustituyera, y sucediera, a las múltiples personas jurídicas de derecho
internacional que existían antes de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht. Así, dotar a la UE
de personalidad jurídica suponía un paso demasiado claro hacia la unidad política, que debía
impedirse. Sin embargo, puede decirse, que la atribución de personalidad jurídica a la Unión no
hubiera producido una alteración sustancial en la naturaleza de la misma. El Tratado de Lisboa
reconoce la personalidad jurídica de la UE de modo explícito en el art. 47 del TUE reformado, y de
modo implícito, en el art. 335 del TFUE. Pero no por ello se han expulsado de la UE los rasgos
intergubernamentales que la distinguen desde que comenzara la construcción europea, en 1951,
con la constitución de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
Naturaleza y personalidad jurídica de las comunidades europeas
La personalidad jurídica se atribuyó a la Comunidad del Carbón y del Acero por el TCECA, ya
extinguido, a la Comunidad Europea por el TCE y a la Comunidad Europea de la Energía Atómica por
el TCEEA. Por tanto, la CECA, organización internacional, basada en instituciones que tenían
atribuida la representación de la Comunidad y en el conjunto de competencias que se deducían del
Tratado desarrollado por el derecho derivado, fue una persona jurídica con capacidad plena como
sujeto de derecho en el plano internacional y en el nacional de los Estados miembros.
4. Los principios de la Unión Europea
La defensa de la democracia en los tratados de la UE y de las comunidades europeas
La democracia está en el origen de las Comunidades Europeas. Sin embargo, será el Tratado de
Ámsterdam el que, al considerar de modo explícito a la democracia y sus valores como fundamento
y objetivo, ha hecho una aportación fundamental al Tratado de la Unión Europea y al conjunto de las
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Comunidades y, en consecuencia, a la construcción europea. En efecto, el art. 6.1 del TUE, dice que:
“La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respecto a los derechos humanos y de
las libertades fundamentales y el Estado de derecho”.
Los Tratados de la Unión y de las Comunidades Europeas exigen doblemente la democracia como
principio constitutivo. La democracia, a partir del Tratado de Ámsterdam, ha dejado de ser un asunto
interno de los Estados miembros, de modo que no cabe que ninguno de los Estados pueda escudarse
en el principio de no injerencia en los asuntos internos para llevar a cabo vulneraciones de los
derechos fundamentales o de las libertades públicas.
El Tratado de la Unión Europea ha previsto la fiscalización y, en su caso, la sanción de las conductas

antidemocráticas de los Estados miembros en su artículo 7.
Recomendación derivada de la constatación de un riesgo claro de violación grave de los principios

del art. 6.1 del TUE.
Los presupuestos necesarios, de acuerdo con el art. 7 del TUE, para la intervención del Consejo en su
formación de Jefes de Estados o de Gobierno son de índole material y procedimental. En primer
lugar, es preciso una propuesta que constate “la existencia de un riesgo claro de violación grave por
parte de un Estado miembro de los principios contemplados en el apartado1 del art. 6” del TUE. En
segundo lugar, el art. 7.1 exige que dicha propuesta motivada proceda, al menos, de un tercio de los
Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión. Recibida la propuesta, el Consejo por
mayoría de 4/5, y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia
de un riesgo claro de violación grave por un Estado miembro, dirigiéndole las recomendaciones
adecuadas.
El Consejo, antes de hacer dicha constatación, deberá oír al Estado miembro en cuestión, y podrá
solicitar a personalidades independientes que presenten un informe de situación sobredicho país en
un plazo razonable. Suspensión de derechos derivada de la constatación de la violación grave y
persistente de los principios del art. 6.1 del TUE
El Consejo, en su forma de Jefes de Estado o de Gobierno podrá, por unanimidad, constatar o no la

violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los principios del apartado 1 del
art. 6 del TUE, a propuesta, al menos, de 1/3 de los Estados miembros o de la Comisión y previo
dictamen conforme del Parlamento Europeo. Antes de adoptar un acuerdo, el Consejo deberá invitar
al Estado miembro concernido para que presente observaciones.
La constatación de una violación grave y persistente por un Estado miembro de los principios del art.
6 del TUE debiera tener forma de declaración o resolución del Consejo, la cual debe entenderse en sí
misma como una sanción. Pero, se prevén otras sanciones. El art. 7 ha previsto la posibilidad de
imponer al Estado miembro concernido la sanción o sanciones de suspensión de derechos. Esta
decisión corresponde al Consejo en su formación ordinaria, debiendo tenerse la mayoría cualificada
para la que no se tendrá en cuenta el voto del Estado concernido.
Por otra parte, se ha previsto la suspensión de los derechos de voto del representante del gobierno
de dicho Estado miembro en el Consejo, al que, sin embargo, no se le puede prohibirla asistencia al
mismo, no eximiéndose a éste del cumplimiento de las obligaciones que derivan de los Tratados.
El art. 7 ha previsto que el Consejo pueda modificar las sanciones si se producen cambios en la
situación que determinó la adopción de las mismas, e incluso que pueda revocarlas.
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El Consejo, al imponer sanciones “tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los
derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas”, ya que los Tratados no pretenden que la
sanción a los Estados afecte a los ciudadanos de los mismos que se verían doblemente afectados.
5. Los objetivos de la Unión Europea
Objetivos generales de la Unión y las Comunidades Europeas
El art. 2 del TCE, tras su reforma por el Tratado de Ámsterdam, supondrá un intento de síntesis de
los objetivos de la Comunidad Europea: La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el
establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la
realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los art. 3 y 4, un desarrollo
armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad,
un alto nivel de empleo y protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento
sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados
económicos, un alto grado de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación
del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados
miembros.
Así, por una parte, se describen los instrumentos a través de los que se deben llevar a cabo las
misiones y, por otra parte, las misiones mismas. Los instrumentos son el mercado común y la unión
económica y monetaria, así como un conjunto de políticas y acciones. El mercado común y la unión
económica y monetaria integran una serie de políticas de corte estrictamente económico y, junto a
ellas, las políticas y acciones de los artículos 3 y 4 del TCE incluyen el resto de las políticas de la
Comunidad. La segunda parte del precepto supone una relación de objetivos de carácter general que
se persigue asociar y conciliar.
El Tratado de la Unión Europea en su art. 2 vino a reiterar y completar lo expresado por el art. 2 del
TCE. Así, el art. 2 del TUE organiza sus objetivos en cinco apartados.
El primero de ellos reitera algunos objetivos del art. 2 del TCE. En el segundo apartado considera
como uno de sus objetivos la afirmación de la identidad en el ámbito internacional a través de su
nueva política. El tercero establece como uno de sus objetivos la protección de los derechos e
intereses de los nacionales de los Estados miembros, a través de la creación de la ciudadanía de la
Unión. El cuarto es el de la cooperación policial y judicial y, el quinto se propone el mantenimiento
íntegro y el desarrollo del acervo comunitario en el marco de dicho tratado, para asegurar el
funcionamiento de la Unión.
Objetivos singulares de las políticas de la Unión y las Comunidades
La formulación de objetivos suele ser más sencilla y breve. Así, en el marco de la cooperación policial
y judicial el objetivo es el de ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un
espacio de libertad, seguridad y justicia, o en el marco de la política monetaria el objetivo principal
del Sistema Europeo de Bancos Centrales es el de mantener la estabilidad de precios.
Organización de cooperación:
Organización supranacional: afecta a la soberanía de los Estados.
Ampliación:
Profundización:
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Democratización:
LECCIÓN 2. MIEMBROS, AMPLIACION Y RETIRADA
1. Los miembros fundadores y las sucesivas ampliaciones
2. La adhesión a la Unión Europea.
3. La retirada de la Unión Europea. El Brexit.
4. La suspensión de los derechos de los Estados miembros.
5. La cooperación reforzada.
1. Los miembros fundadores y las sucesivas ampliaciones
La UE y las comunidades europeas en el contexto de las organizaciones nacionales
La UE y las Comunidades Europeas son organizaciones integradas por Estados europeos, que
despliegan actividades para las que disponen de medios materiales, personales, instituciones,
formales y financieros.
Hay que decir que las organizaciones internacionales pueden ser:
 Desde el punto de vista de su ámbito territorial:

o Universales: permiten y pretenden que a ellas se adscriban todos los Estados de la
tierra (ONU).
o Regionales: tienen una proyección geográfica limitada (Comunidad Europea).
 Desde el punto de vista de los asuntos en que son competentes, pueden ser:
o Generales: cuando no limitan su actividad a una materia o sector (ONU).
o Especializadas: cuando restringen su actividad a una materia o sector.
1.1. Reino Unido, Irlanda y Dinamarca
La mejor prueba del éxito inmediato de las nuevas Comunidades la constituyó el hecho de que el
Reino Unido, muy pronto, en 1961, solicitara su incorporación. Sin duda, el proceso descolonizador
y, por tanto, el inmediato fin de la explotación económica de su imperio colonial contribuyó
decisivamente al cambio en la posición británica. También otros tres Estados, Irlanda, Dinamarca y
Noruega, solicitaron la adhesión. Pero estas adhesiones fueron obstaculizadas por Francia, cuyo
presidente, el General De Gaulle, nunca vio con buenos ojos la incorporación del Reino Unido. El
veto francés se basaba en las relaciones especiales que la isla pretendía seguir manteniendo con
Estados Unidos, incompatibles con lo que De Gaulle calificara de «Europa europea».
Años más tarde, en 1967, el Reino Unido presenta por segunda vez su candidatura, que fue seguida,
como en la anterior ocasión, por las de Irlanda, Dinamarca y Noruega. Tras el abandono del poder
del general De Gaulle, que había recurrido a un segundo veto, Francia, con su nuevo presidente,
Georges Pompidou, cambia de actitud, facilitándose de esta forma la ampliación a esos cuatro
Estados. Iniciadas en 1970, las negociaciones concluyen con la firma del Tratado de adhesión el 22
de enero de 1972. Entró en vigor el 1 de enero de 1973, pero sólo para tres Estados, ya que un
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referéndum con resultado negativo celebrado en Noruega impide a este Estado llegar a ser
miembro.
1.2. Grecia
La Europa de los nueve tardará trece años en convertirse en la Europa de los doce. En esa última
década de los setenta, tres países mediterráneos que se desembarazaban de las dictaduras que los
habían gobernado, Grecia, Portugal y España, presentan sus candidaturas oficiales (junio de 1975,
marzo de 1977 y julio de 1977, respectivamente). Tras las pertinentes negociaciones, Grecia se
incorpora a partir del 1 de enero de 1981 (Tratado de adhesión de 28 de mayo de 1979).
1.3. España y Portugal
Tras unas negociaciones que duraron más de siete años, debido a las dificultades que entrañaba el
ingreso de los países ibéricos, y especialmente el del nuestro, España y Portugal se incorporan al
proyecto comunitario a partir del 1 de enero de 1986 (Tratado de adhesión de 12 de junio de 1985)
de adhesión de 28 de mayo de 1979).
2. La adhesión de la Unión Europea

Los tratados de adhesión presentan algunos caracteres que no se han modificado, mientras que
otros han sufrido modificaciones. En primer término, sólo se ha previsto la posibilidad de adhesión a
la Unión de Estados-Nación. Esto es, no es posible la adhesión a la Unión de partes de un Estado o de
organizaciones internacionales.
En segundo lugar, la adhesión de un Estado está prevista al conjunto de organizaciones

internacionales conocidas como Unión Europea y Comunidades Europeas, fundadas
respectivamente por el Tratado de la Unión y por los Tratados de la Comunidad Europea (que antes
del Tratado de la Unión se llamaba Comunidad Económica Europea) y de la Comunidad Europea de
la Energía Atómica, reformados sucesivamente por tratados de reforma como por tratados de
adhesión.
En tercer lugar, la adhesión de un Estado miembro exige la unanimidad de la totalidad de los Estados
concernidos, los que son Estados miembros en el momento de la adhesión y el Estado que solicita
adherirse. Y, además, debe procederse por todos los
Estados a ratificar la adhesión de acuerdo con sus respectivos ordenamientos constitucionales.
La adhesión de nuevos Estados está regulada en el art. 49 del TUE, exigiendo el mismo que el Estado
candidato reúna una serie de requisitos, así como un procedimiento que prevé dos fases.
El primero de los requisitos es que el Estado solicitante sea europeo, circunstancia nada clara,
porque no se sabe si se remite a un concepto geográfico o de otro tipo. Si fuera al primero de ellos
habría problemas por ejemplo en el caso de Turquía, ya que unos pocos miles de kilómetros
cuadrados de su territorio se encuentran en zona europea. Si, por otro lado, lo europeo fuera
identificable con la cultura greco-romana, ésta sería más fácilmente reconocible en Turquía que en
el norte de Europa.
Por todo ello, la construcción de Europa es un proyecto abierto a los Estados de Europa, entendida
geográficamente en sentido amplio, que para incorporarse a la Unión tienen que respetar los
principios y valores que se consagran en la actualidad en el art. 6 del TUE, estos son: la libertad, el
respeto de los derechos fundamentales y de las libertades y el Estado de Derecho. El Tratado de
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Lisboa, ha afianzado esta idea exigiendo a los candidatos a incorporarse a la Unión el respeto por los
mismos.
La tramitación de los Tratados de Adhesión
De acuerdo con el art. 49 del TUE cualquier Estado europeo que cumpla los requisitos de ser
europeo y respetar los principios del art. 6.1 del TUE, puede solicitar su ingreso en la Unión Europea.
La solicitud debe dirigirse al Consejo que se pronunciará por unanimidad, después de consultar la
Comisión, y previo dictamen favorable del Parlamento Europeo que se pronunciará por mayoría
absoluta de sus miembros.
Tras la decisión favorable del Consejo se inician las negociaciones entre la Unión y el Estado que
pretende adherirse a la Unión que pueden culminar en un acuerdo entre el Estado solicitante y los
Estados miembros de la Unión. El Tratado de adhesión sólo entrará en vigor cuando sea ratificado
por todos y cada uno de los Estados parte del Tratado.
El TUE reformado por el Tratado de Lisboa regula la adhesión de nuevos Estados a la Unión en su art.
49 con ligeras variantes. Sobre los requisitos para la adhesión son los mismos que figuran en el TUE,
al que se le añade la exigencia de comprometerse a promover en común los valores del art. 2 del
TUE. En cuanto al procedimiento, se advierte dos variables reseñables. En primer lugar, la solicitud
de adhesión dirigida al Consejo debe informarse, como primer trámite, al Parlamento Europeo y a
los Parlamentos nacionales. Posteriormente procede que el Consejo consulte a la Comisión y que el
Parlamento Europeo deba aprobar la adhesión del Estado miembro solicitante para que el Consejo
pueda acordar la adhesión.
3. La retirada de la Unión Europea. El Brexit.
Los Tratados constitutivos recogen por primera vez la posibilidad y el correspondiente

procedimiento para que un Estado miembro proceda a su retirada de la Unión. Hasta la aparición de
esta disposición, los Tratados que servían de base a la existencia tanto de las CCEE como de la UE
resultaban no sólo oscuros sino excepcionales en relación con esta materia, en la medida en que, a
diferencia de otras Organizaciones Internacionales existentes, estaba prevista la incorporación de
nuevos Estados miembros, pero no la posibilidad de abandonar la Organización.
Esta peculiaridad provocó no pocas especulaciones doctrinales, y algún que otro razonamiento del
Tribunal, llegando a sostenerse incluso la imposibilidad total de abandonar dichas Organizaciones
una vez el Estado se incorporaba a éstas. Una conclusión que vendría reforzada, en esta lógica, por
el rasgo de la supranacionalidad que sustenta la integración europea, pero que casaba mal con el
principio de la soberanía estatal y resultaba difícil de llevar a la práctica, aunque también es cierto
que, en la medida en que la lógica del proceso de construcción de la UE descansa sobre bases más
estrechas que la cooperación intergubernamental, la integración de los sistemas nacionales desde el
punto de vista económico, jurídico y político puede dificultar en la práctica la salida de un Estado
miembro de la Unión.
Con carácter general, la retirada de un Estado de una Organización Internacional puede producirse
de dos formas básicamente: una retirada voluntaria del Estado o bien una salida traumática por
expulsión de éste como consecuencia, generalmente, de la violación grave y sistemática de los
principios, objetivos y/o valores básicos de la Organización.
Art. 50 TUE. Procedimiento y acuerdo de retirada
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El artículo 50 TUE toma nota de esta situación, optando recoger la primera pero no la segunda (no se
prevé la expulsión de un Estado miembro) y procediendo a una ordenación del proceso de retirada
voluntaria, esto es, la reversión del proceso de ingreso: el Estado miembro que desee poner fin a su
participación en la UE podrá decidirlo de conformidad con sus normas constitucionales; a fin de
hacer efectiva dicha retirada deberá, en primer lugar, poner en conocimiento del Consejo Europeo
su intención mediante notificación y, en segundo lugar, la imbricación mencionada obligaría a una
salida negociada de dicho Estado, que implicaría la adopción de un acuerdo celebrado entre la Unión
y el Estado saliente en el que se regularían sus relaciones futuras con la UE.
De otro lado, el TUE hace ahora gala de una sistemática seria y de gran coherencia en la medida en
que, puesto que por primera vez articula un procedimiento detallado y más o menos generalizado
de adopción de acuerdos internacionales que implica a las instituciones básicas —Comisión, Consejo,
PE y TJUE (art. 218 TFUE)—, el artículo 50 TUE impone el recurso al apartado 3 del artículo 218 para
la negociación del acuerdo de retirada; por otra parte, si para el ingreso es necesario el acuerdo
unánime del Consejo, en el caso de la retirada el acuerdo que regulará las relaciones en el futuro
entre la UE y el Estado saliente podrá ser adoptado por mayoría cualificada del Consejo,
manteniéndose la intervención previa obligatoria del PE, que deberá aprobarlo.
Efectos
La entrada en vigor del acuerdo adoptado marca el momento del cese de los efectos de los Tratados
constitutivos, que dejarán de aplicarse a partir de entonces a dicho Estado. A falta de acuerdo de
retirada, los efectos de dichos Tratados cesarán a los dos años de la notificación de retirada enviada
al Consejo Europeo, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con el Estado, decide por unanimidad
prorrogar dicho plazo. El TUE establece la no participación del miembro nacional correspondiente ni
en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que afecten a la
negociación y celebración del acuerdo de retirada o a la decisión de prórroga de los efectos de los
Tratados constitutivos. En caso de «arrepentimiento», el antiguo Estado miembro que desee volver
a formar parte de la UE no disfruta de ningún trato preferencial en su segundo proceso de adhesión,
antes bien deberá completar el mismo proceso previsto para cualquier otro Estado candidato y
establecido en el artículo 49 TUE.
Brexit: El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte dejó de ser Estado miembro de la Unión
Europea y pasó a tener la consideración de tercer estado el 31 de enero de 2020, tras la ratificación
del Acuerdo sobre la Retirada del Reino Unido de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la
Energía Atómica.
El Acuerdo de Retirada entró en vigor al día siguiente. Su principal objetivo es garantizar una retirada
ordenada de Reino Unido y proporcionar seguridad jurídica a los ciudadanos, operadores
económicos y administraciones de la Unión Europea y del Reino Unido.
4. La suspensión de los derechos de los Estados miembros.
4.1. Procedimiento
Por lo que hace al aspecto procedimental de esta sanción, el TUE distingue entre las situaciones de
riesgo claro de violación grave y la violación grave y persistente. En ambos casos el Tratado exige
indirectamente un acuerdo sólido en el seno del Consejo o del Consejo Europeo. De hecho, en el
caso de un riesgo claro de violación grave, el procedimiento exige que la propuesta de sanción
provenga de un tercio de los Estados miembros, del PE o de la Comisión. El Consejo concederá
trámite de audiencia al Estado en cuestión e incluso podrá dirigirle recomendaciones, constatada la
11
situación de riesgo claro mediante una mayoría favorable de cuatro quintos y la aprobación previa
del PE.
Pero cuando se trata de una situación no ya de riesgo sino de violación consumada, que además
debe ser grave y persistente, tal y como exige el TUE (art. 7.2), será el Consejo Europeo el que
decida, puesto que la sanción es contra un Estado soberano y debe ser la formación de mayor rango
a nivel intergubernamental la que decida sancionar al Estado miembro de que se trate. No podrá
hacerlo de oficio sino que el procedimiento exige que sea un tercio de los Estados miembros o la
Comisión los que presenten la propuesta, y la determinación de la existencia de la violación sólo se
aceptará, previo trámite de audiencia al Estado miembro en cuestión, una vez aprobada por el PE y
por decisión unánime del Consejo Europeo.
4.2. La sanción y sus límites
Aceptada la existencia de violación grave y persistente, el Consejo podrá acordar por mayoría
cualificada la sanción, consistente por lo general en la privación de ciertos derechos derivados de la
aplicación de los Tratados constitutivos y, como máximo grado, de la privación del derecho de voto
en el Consejo. En todo caso, el TUE establece ciertos límites a estas sanciones pero, de forma
especialmente significativa, toma en consideración los efectos negativos que para los derechos y
obligaciones de las personas físicas y jurídicas puede implicar la sanción, lo que es lógico si se
recuerda que la dinámica de integración europea descansa en la consecución de las cuatro
libertades básicas del mercado común, que las medidas adoptadas por la Unión a tal fin despliegan
efectos sobre esas personas físicas y jurídicas y que hay experiencias negativas derivadas de la
adopción de este tipo de medidas restrictivas en el seno de otras Organizaciones Internacionales. La
misma mayoría cualificada se requiere para el levantamiento o la modificación de la sanción
impuesta o las medidas punitivas adoptadas.
El miembro del Consejo Europeo o del Consejo que represente al Estado miembro de que se trate no
participará en la votación y no será tenido en cuenta en el cálculo de las mayorías previstas y tales
mayorías se definirán conforme a lo dispuesto en el artículo 354 TFUE.
En definitiva, la última reforma del TUE introduce novedades importantes al recoger la situación de
riesgo claro de violación grave y el procedimiento de actuación si se produce dicha situación, y en
todo caso refuerza notablemente los valores esenciales que están en la base de la UE mediante un
procedimiento verdaderamente sancionador más allá de la pura proclamación formal de los mismos.
Pero también al prever la jurisdicción del TJUE, si bien está limitada a los aspectos procedimentales
(art. 269 TFUE).
¡¡¡¡¡¡¡Subsidiariedad, leal y proporcionalidad pregunta de examen!!!!!!!
LECCIÓN 3. COMPETENCIAS DE LA UE
1. La atribución de competencias de los Estados miembros a la Unión Europea.
2. Las competencias exclusivas, compartidas y complementarias de la Unión Europea.
3. El ejercicio de las competencias: los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y cooperación

leal.
1. La atribución de competencias de los Estados miembros a la Unión Europea.
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La UE y las Comunidades Europeas tienen las competencias que los Estados miembros les han
atribuido en los Tratados que las constituyen. El principio de atribución explícito en el TCE está
implícito en los demás Tratados. La Unión y las Comunidades, por tanto, no tienen capacidad para
atribuirse competencias, tienen las que figuran en los Tratados.
Ésta es una diferencia substancial entre estas organizaciones internacionales y los Estados miembros
que sí tienen la posibilidad de atribuirse o atribuir competencias a otras organizaciones
internacionales, si bien dentro de los límites cada vez más estrechos derivados tanto de sus
ordenamientos internos como del Derecho internacional. El principio de atribución sirve en
consecuencia, para delimitar las competencias de la Unión.
Una cuestión debatida ha sido el ámbito competencial de la Comunidad, dado que la técnica
legislativa utilizada en los Tratados ha permitido una expansión considerable de competencias de la
Comunidad, al encomendar los Tratados a las instituciones la consecución de una serie defines en
extremos genéricos o indefinidos, en vez de establecer competencias concretas.
El art. 5 del TCE dice que: “La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le
atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigne”. Así, la Comunidad ha recibido sus
competencias de Estados soberanos y, por tanto, sólo cabe interpretar que se ha transferido lo que
figura en los correspondientes Tratados, sin que se pueda atribuir a la Comunidad un poder
competencial residual. No obstante, se ha querido formular en el principio de atribución de
competencias, un principio limitativo al expansionismo competencial de la Comunidad.
2. Las competencias exclusivas, compartidas y complementarias de la Unión Europea.
2.1. Competencias exclusivas
En primer lugar, en determinados ámbitos la UE dispone de competencias exclusivas, que por tanto
sólo pueden ser ejercidas por la Unión. Esto implica que únicamente la UE disfruta de poderes
normativos y que los Estados miembros sólo pueden legislar en la medida en que sean
expresamente autorizados o habilitados por la UE10 o a fin de proceder a la aplicación en el
ordenamiento jurídico interno de un acto de la UE (art. 2.1 TFUE).
Las competencias exclusivas de la UE se refieren a los siguientes ámbitos: unión aduanera; normas
de libre competencia entre empresas necesarias para regular el funcionamiento del mercado
interior; la política monetaria de los Estados miembros de la zona euro, la conservación de los
recursos biológicos marinos dentro de la PPC; y la PCC, estrechamente ligada en todo caso tanto a la
unión aduanera como al mercado interior (art. 3.1 TFUE). A estas competencias, siguiendo en este
sentido jurisprudencia consolidada por el Tribunal, el TFUE añade como exclusivo el poder de
celebrar un acuerdo internacional cuando la celebración de éste está prevista en un acto legislativo
de la UE, esto es, si ya estaba decidido así en un acto de la Unión previo, cuando sea necesario
celebrar dicho acuerdo para poder ejercer su competencia interna, o cuando dicho acuerdo pueda
afectar a normas comunes o al alcance de éstas (arts. 3.2 y 216 TFUE).
2.2. Competencias compartidas
En segundo lugar, el artículo 4.1 TFUE establece como categoría diferenciada las competencias
compartidas, que vienen definidas, de forma negativa o residual, como aquellas competencias que
no correspondan a los ámbitos mencionados en el artículo 3 (en los que, como acabamos de ver, la
Unión dispone de competencias exclusivas) y en el artículo 6 (en los que, como veremos enseguida,
la Unión dispone de competencias de apoyo, coordinación o complemento de la acción de los
Estados miembros).
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En cuanto a la caracterización de estas competencias compartidas (art. 2.2 TFUE), el TFUE las define
como aquellas en las que tanto la UE como sus Estados miembros podrán legislar y adoptar actos
jurídicamente vinculantes; en relación a la articulación coherente de una posible acción normativa
de la Unión y los Estados miembros que eventualmente pudiera ser contradictoria o incompatible,
ese Tratado se decanta por la preclusión de la acción de los Estados por la acción de la Unión: los
Estados miembros sólo legislarán en el ámbito donde exista una competencia compartida en la
medida en que la UE no lo haya hecho o haya dejado de hacerlo tras una acción inicial. Esta última
situación que, conforme a la Declaración n.o 18, se plantea cuando las instituciones competentes de
la Unión deciden derogar un acto legislativo, en particular para garantizar mejor el respeto de los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad, pudiendo el Consejo, a petición de uno o varios
Estados miembros, solicitar a la Comisión que presente propuestas de derogación y habiendo
aceptado la Comisión conceder una atención especial a tales solicitudes matiza la jurisprudencia
originariamente establecida por el Tribunal, cuando afirmaba que la transferencia de una
competencia a favor de la Organización era definitiva y su recuperación por los Estados miembros
sólo posible mediante una modificación de los Tratados constitutivos. Además, la preclusión es
limitada, puesto que incluso si la Unión ha ocupado un ámbito material en el que hay competencia
compartida mediante el ejercicio de su acción normativa, se entenderá que la Unión ha ocupado
para sí, esto es, ha ejercido y por tanto excluido de la acción posible de los Estados miembros, sólo la
parte efectivamente regulada —y no todo el ámbito en cuestión, dentro del ámbito competencial en
concreto— por el acto normativo de que se trate (Protocolo n.o 25).
La determinación residual de los ámbitos de competencias compartidas entre la UE y los Estados

miembros en virtud del artículo 4.1 («que no corresponda a los ámbitos mencionados en los arts. 3 y
6») plantea, no obstante, algunas dudas a efectos de la identificación de los ámbitos en los que se
dan efectivamente dichas competencias. Propiamente, esas competencias se aplican en los
siguientes ámbitos (art. 4.2 TFUE): mercado interior; los aspectos de la política social definidos en el
TFUE; la cohesión económica, social y territorial; la agricultura y la pesca, con exclusión de la
conservación de los recursos biológicos marinos; medio ambiente; protección de los consumidores;
transportes; redes transeuropeas; energía; el ELSJ; y, por último, los aspectos definidos en el TFUE
relativos a asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública.
Fuera de los artículos 3 y 6 TFUE se recogen otros ámbitos —distintos de los identificados en el art.
4.2 TFUE— en los que tanto la Unión como los Estados miembros tienen competencias, pero cuya
caracterización presenta alguna singularidad respecto de la que el artículo 2.2 TFUE recoge
genéricamente para las competencias compartidas. Esos otros ámbitos son: la investigación, el
desarrollo tecnológico y el espacio (art. 4.3 TFUE); la cooperación para el desarrollo y la ayuda
humanitaria (art. 4.4 TFUE, que parece olvidarse de la cooperación económica, financiera y técnica
con terceros países); las políticas económicas (arts. 2.3 y 5.1 TFUE); las políticas de empleo (arts. 2.3
y 5.2 TFUE); las políticas sociales (art. 5.3 TFUE); y la PESC (art. 2.4 TFUE).
2.3. Competencias complementarias de la UE
En tercer lugar, el TFUE contempla competencias de apoyo, coordinación o complemento a las

políticas nacionales, en cuyo caso el hecho de que la UE ejerza tal competencia no supondrá en
ningún caso la sustitución de la competencia nacional en el ámbito material concreto afectado y la
acción normativa de la Unión no podrá implicar una armonización de las normas existentes en los
Estados miembros (art. 2.5 TFUE). Dichas competencias podrán ser ejercidas por la UE en los
siguientes ámbitos materiales: protección y mejora de la salud humana; industria; cultura; turismo;
educación, formación profesional, juventud, deporte; protección civil; y cooperación administrativa
(art. 6 TFUE).
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3. El ejercicio de las competencias: los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y

cooperación leal.
3.1. La razón de ser de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad
Junto al principio de atribución como base para la delimitación de las competencias de la UE y de los
Estados miembros, los principios de subsidiariedad y proporcionalidad condicionan no la atribución
por los Estados miembros de competencias a la Unión, sino el ejercicio de las competencias por la
Unión y, por reflejo, de los Estados miembros. Inspirados también por el principio de la proximidad a
los ciudadanos de la toma de decisiones, la razón de ser de la inclusión de esos principios fue que la
definición funcional de las competencias atribuidas a la Unión (con base en objetivos, acciones, etc.,
cuyo alcance y condiciones de ejercicio se determinan en las disposiciones de los Tratados
constitutivos relativas a cada ámbito) resultó en una reiterada práctica de desplazamiento de los
límites de esas competencias a favor de la intervención de la Unión, lo que indujo a los Estados
miembros a precisar esos principios como criterios para contener dicha intervención y la amplitud e
intensidad y el contenido, así como la forma del ejercicio de sus competencias por la Unión (art. 5.1,
3 y 4 TUE), y las condiciones y el control de su aplicación (Protocolo n.o 2 sobre la aplicación de los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad).
3.2. El principio de subsidiariedad: caracterización y ámbitos
El principio de subsidiariedad (art. 5.3 TUE) sólo rige en los ámbitos que no sean de competencia
exclusiva de la Unión, por tanto, en los ámbitos de competencia compartida con los Estados
miembros (debe entenderse que, conforme al art. 2.2 TFUE, ese condicionamiento termina en esos
ámbitos cuando la Unión haya ejercido su competencia y mientras no haya decidido dejar de
ejercerla) y en los ámbitos de su competencia de apoyo, coordinación o complemento de la acción o
política de los Estados miembros. El sentido de este principio es permitir determinar, ante todo, si la
Unión ha de intervenir o no [...]»); y el criterio determinante es relativo —por eso, en la práctica,
puede esgrimirse tanto para justificar una acción por la Unión o por los Estados miembros— y
descansa en la eficacia o logro de los objetivos de la acción pretendida y en la dimensión o los
efectos de esa acción en unas circunstancias determinadas, haciéndose alusión expresa a las
distintas escalas en los Estados (central, regional o local, en un guiño a los Estados miembros de
estructura compleja o descentralizada) y a la escala de la Unión: la intervención de la Unión y su
medida estarían únicamente justificadas porque «los objetivos de la acción pretendida no puedan
ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y
local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción
pretendida, a escala de la Unión». Un logro «suficiente» por los Estados prevalece, pues, porque es
más próximo a los ciudadanos, sobre un posible mejor logro de los objetivos por la Unión.
3.3. Cooperación leal
El DUE contiene una formulación específica y más desarrollada del principio de DI relativo al
cumplimiento de buena fe de las obligaciones internacionales dimanantes de un tratado
internacional (pacta sunt servanda): el principio de cooperación leal (art. 4.3 TUE).
Este principio vincula a los Estados miembros entre sí y en relación con la Unión, y a las instituciones
y órganos de la Unión entre sí, pero también —y ésta es una novedad introducida por el Tratado de
Lisboa—a la Unión para con los Estados miembros, obligándoles a respetarse y asistirse mutuamente
en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados constitutivos [art. 4.3(1) TUE].
Particularmente, en una obligación positiva o de hacer, los Estados miembros han de adoptar todas
las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones
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del DUE, esto es, derivadas de los Tratados constitutivos o resultantes de los actos de las
instituciones de la Unión [art. 4.3(2) TUE] y han de ayudar a la Unión en el cumplimiento de su
misión [art. 4.3(3) TUE] y, en una obligación negativa o de no hacer, los Estados miembros se deben
abstener de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión
[art. 4.3(3) TUE].
Tras el Tratado de Lisboa, el principio de cooperación leal se acompaña de una precisión más: los
Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de
los actos jurídicamente vinculantes de la Unión (art. 291.1 TFUE).
II. INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA
LECCIÓN 4. COMISIÓN, CONSEJO Y CONSEJO EUROPEO
1. El sistema institucional de la UE: consideraciones generales.
2. La Comisión.
3. El Consejo de la UE.
4. El Consejo Europeo.
1. El sistema institucional de la UE: consideraciones generales.
Es innegable que se han dado pasos de gigante en el establecimiento de un mercado único y en el

campo de la unión económica y monetaria, pero no es igual en el campo político o súper estructural.
No existe, por lo tanto, un marco institucional cerrado, estable y verdaderamente operativo. La
provisionalidad es la nota predominante en este ámbito.
El proceso de integración y su sistema institucional es original, complejo y lleno de contradicciones y

ambigüedades. La analogía con los sistemas estatales de división de poderes es casi imposible ya que
en la UE se produce muchas veces la participación de varias instituciones en una misma
competencia. Hay una separación funcional, pero no una separación orgánica que permita
identificar una institución con una forma determinada de poder.
Así, el Consejo de la Unión concentra esencialmente el poder de decisión política y ejerce, ante todo,
el poder legislativo; su legitimidad no descansa en la representatividad democrática directa, sino en
la representatividad internacional o territorial.
Por su parte, la Comisión, comparte con el Consejo la función ejecutiva y legislativa, y ejerce una
función de control doble: sobre su propia burocracia y sobre los Estados miembros como guardiana
que es de los Tratados.
Y el Parlamento Europeo, aunque elegido directamente por los ciudadanos europeos, no es aún del
todo un órgano legislador propiamente dicho. Su peso específico dentro del sistema institucional de
la Unión se ha ido aquilatando progresivamente, no sólo por su participación cada vez más
significativa en la función normativa, sino también por su poder de control, tanto del Presupuesto de
la Comunidad como de la actividad política de la Comisión.
Únicamente el Tribunal de Justicia asume las funciones propiamente jurisdiccionales equiparables a

las que ejercen los órganos judiciales en un Estado, si bien el Tribunal de las Comunidades Europeas
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es una instancia única y suprema a la que los Tratados atribuyen la función de garantizar el respeto
del Derecho Comunitario en la interpretación y aplicación de los mismos.
Pues bien, a pesar de que los poderes de las instituciones comunitarias aparecen descompensados,
los Tratados procuran reconducir los problemas derivados de esta compleja distribución de
competencias hacia la colaboración entre dichas instituciones, es decir, hacia el llamado equilibrio
institucional.
Pero el principio de equilibrio institucional sólo implica que cada institución debe tener en cuenta,
en su actuación, los poderes de las otras instituciones, no arrogándose competencias que
pertenezcan a éstas en virtud de los Tratados. Así pues, el equilibrio institucional no significa la
división de poderes. En efecto, si el “poder judicial” se mantiene concentrado en el Tribunal de
Justicia, el “poder ejecutivo” está repartido entre el Consejo y la Comisión, y el “el poder legislativo”
entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento.
El modelo institucional comunitario es un modelo basado en la colaboración y cooperación entre

una serie de órganos que tienen diversas funciones atribuidas y diferentes fuentes de legitimidad.
En definitiva, el entramado institucional de la UE traduce, por un lado, la tensión entre las que
podríamos llamar fuerzas centrífugas supra o transnacionales y las fuerzas centrípetas, aferradas a
sus pequeñas parcelas de autonomía. Y por otro lado, hace evidente la necesidad de reforzar la
democracia, la transparencia y la legitimidad de las instancias decisorias. Y así, se cuenta por una
parte, con un Tribunal de Justicia y un Parlamento Europeo como elementos propulsores y
dinamizadores de la integración, y de otra, con una Comisión y con un Consejo que se han revelado
incapaces de liberarse del marchamo de sus procedencias nacionales y dificultan la transición hacia
una Europa políticamente unida.
2. La Comisión.
Concebida por Jean Monnet como el motor de la construcción europea (L. Cartou), la Comisión (arts.
17 TUE y 244 a 250 TFUE) es un órgano genuinamente de la Unión, independiente, que tiene por
misión general promover el interés general de la Unión y tomar las iniciativas adecuadas con este fin
(art. 17.1 TUE), incluso en el supuesto de ser contradictorio u opuesto a los intereses de los Estados
miembros, de las otras instituciones o de los particulares. La Comisión tiene su sede en Bruselas,
aunque mantiene algunos servicios en Luxemburgo.
2.1. Composición
Hoy, la Comisión está compuesta por un nacional de cada Estado miembro (pero que no lo
representa), por lo que, en la actualidad, son 27 los comisarios que conforman este «colegio
independiente» de carácter supranacional (J. M. Peláez Marón). En ese número quedan incluidos el
Presidente de la Comisión y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad, que es uno de los Vicepresidentes (art. 17.4 TUE).
2.2. Nombramiento
El mandato de la Comisión es de cinco años (art. 17.3 TUE), mandato que coincide con el de los
miembros del PE. Como veremos, salvo excepcionalmente tras la aprobación de una moción de
censura o la dimisión voluntaria de todos los miembros de la Comisión, el proceso de nombramiento
de la Comisión se inicia tras las elecciones al PE. Para hacer coincidir ambos mandatos, los Tratados
constitutivos prevén que en caso de moción de censura o de dimisión, cese y fallecimiento, el
mandato de los nuevos miembros de la Comisión expirará en la fecha en la que habría expirado el
17
mandato de la Comisión censurada obligada a dimitir colectivamente (art. 234 TFUE) o del dimitido,
cesado o fallecido (art. 246 TFUE).
El proceso de nombramiento de la Comisión se recoge en el artículo 17.7 TUE, en virtud del cual los
pasos a seguir son los siguientes: 1) Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al PE, el
Consejo Europeo, por mayoría cualificada, propone un candidato al cargo de Presidente de la
Comisión; 2) El PE, por mayoría de los miembros que lo componen, elegirá al candidato propuesto. Si
no obtiene esa mayoría necesaria, el Consejo Europeo deberá proponer en el plazo de un mes otra
candidatura, manteniéndose la misma mayoría cualificada en el Consejo Europeo y la misma
mayoría en el PE; 3) El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adoptará la lista de las
demás personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión, seleccionadas a partir de
las propuestas presentadas por los Estados miembros; 4) Todos los miembros seleccionados, así
como el Presidente y el Alto Representante (que asumirá la vicepresidencia y que es nombrado por
el Consejo Europeo por mayoría cualificada con la aprobación del Presidente de la Comisión,
conforme a lo dispuesto en el art. 18.1 TUE), se someterán colegiadamente al voto de aprobación
del PE, que decide por mayoría de los votos emitidos; y 5) Sobre la base de dicha aprobación, la
Comisión será nombrada por el Consejo Europeo por mayoría cualificada.
2.3. Competencias
Como ya hemos apuntado, la Comisión tiene como principal misión promover el interés general de la
Unión, debiendo tomar para ello las iniciativas adecuadas (art. 17.1 TUE). En este sentido, siendo
muchas las diferentes funciones asignadas a la Comisión por el TUE y por el TFUE para la
consecución de este fin general, nos vamos a limitar a recoger a continuación las de mayor
relevancia. En todo caso, aunque sus atribuciones no varían, debe señalarse que la Comisión ha
experimentado un cierto debilitamiento, una pérdida de peso político en el sistema institucional, en
las recientes reformas de los Tratados constitutivos (A. Mangas Martín).
2.4. El Presidente de la Comisión y el funcionamiento de la misma
En virtud del artículo 17.6 TUE, el Presidente de la Comisión es quien define las orientaciones
(políticas) con arreglo a las cuales la Comisión desempeña sus funciones y quien determina la
organización interna de la Comisión velando por la coherencia, eficacia y colegialidad de su
actuación. Por tanto, marca la orientación política a seguir y estructura y reparte entre los miembros
de la Comisión las responsabilidades que le incumben, pudiendo reorganizar el reparto de dichas
responsabilidades a lo largo de su mandato (art. 248 TFUE).
Asignando a sus miembros determinados sectores de actividad, determinadas funciones, los

miembros serán específicamente responsables de la preparación de los trabajos de la Comisión y de
la ejecución de sus decisiones, pero las ejercerán bajo la autoridad del Presidente (art. 248 TFUE),
quien, además, si lo estima conveniente, puede pedirles que presenten su dimisión.
3. El Consejo de la UE.
El Consejo (arts. 16 TUE y 237 a 243 TFUE) y, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el
Consejo Europeo, son las dos instituciones que encarnan el principio de la representación de los
Estados integrados en la Unión, es decir, de los intereses nacionales. El primero es
fundamentalmente un legislativo internacional y el segundo un ejecutivo internacional (A. Mangas
Martín y D. J. Liñán Nogueras). En virtud del artículo 16.1 TUE, el Consejo ejercerá conjuntamente
con el PE la función legislativa y la función presupuestaria, así como funciones de definición de
políticas y de coordinación.
18
Aunque representa a los Estados miembros, la voluntad del Consejo expresada en un acto de éste es
propia, distinta y separada de la de cada uno de ellos, por lo que se impone a todos los Estados
miembros, hayan votado a favor o en contra o se hayan abstenido. Esta voluntad distinta y separada
se manifiesta en el hecho de que cualquier Estado miembro, aun en el supuesto de que haya votado
a favor, puede impugnar ante el Tribunal un acto del Consejo.El Consejo tiene su sede en Bruselas,
aunque se reúne en Luxemburgo tres veces al año.
3.1. Composición y funcionamiento
El Consejo está compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial,
facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el
derecho de voto (art. 16.2 TUE). En función de ello, para conocer cuál es el representante del Estado
en el Consejo habrá que estar a lo que disponga el Derecho interno de cada uno de ellos. Cuando se
afirma que el representante del Estado ha de tener «rango ministerial», no necesariamente quiere
decirse que sólo los componentes del Consejo de Ministros de un Estado pueden ser, a la vez,
componentes del Consejo. Lo importante es que la persona en cuestión esté facultada por el
Gobierno del Estado miembro para comprometer su voluntad y para ejercer el derecho de voto, por
lo que, si se da esta condición, una persona «con rango ministerial» a nivel regional, autonómico o
federal podría formar parte del Consejo.
El Consejo se reúne en diferentes formaciones según la materia a tratar. En virtud del artículo 236
TFUE, el Consejo Europeo adoptará por mayoría cualificada «una decisión por la que se establezca la
lista de las formaciones del Consejo, distintas de la de Asuntos Generales y la de Asuntos
Exteriores», así como «una decisión relativa a la presidencia de las formaciones del Consejo, con
excepción de la de Asuntos Exteriores», que estará presidida por el Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (art. 18.3 TUE).
3.2. Sistemas de votación en el Consejo
El Consejo adopta sus decisiones por mayoría simple, mayoría cualificada o unanimidad. Hoy, no
obstante, el de la mayoría cualificada es el sistema o procedimiento generalizado. Así, según el
artículo 16.3 TUE, «el Consejo se pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados
dispongan otra cosa».
La mayoría simple implica, según el artículo 238.1 TFUE, que cada Estado miembro tiene un voto y
que el acuerdo se adopta cuando el Consejo se pronuncia por mayoría de los miembros que lo
componen (en realidad, por tanto, es una mayoría absoluta). Está previsto para contadas y no
«vitales» cuestiones: cuestiones de procedimiento, petición de propuestas a la Comisión,
presentación de recursos y solicitud de dictámenes al Tribunal, etc.
La unanimidad, cada vez más acotada, se mantiene hoy para decisiones de especial importancia o
«sensibilidad» para los Estados miembros (fiscalidad, régimen lingüístico, defensa, pasaportes,
política exterior, revisión de los Tratados constitutivos, admisión de nuevos Estados miembros y
otras que se irán indicando a lo largo de estas Lecciones). También implica que cada Estado miembro
tiene un voto, aunque las abstenciones de los miembros presentes o representados no impedirán la
adopción de los acuerdos del Consejo que requieran unanimidad (art. 238.4 TFUE). Si el
procedimiento de la unanimidad se ha acotado progresivamente en las diferentes reformas de los
Tratados constitutivos, el de la mayoría cualificada se ha ido progresivamente ramificando o
ampliando.
3.3. Competencias
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Como señalábamos más arriba, el Consejo ejerce conjuntamente con el PE la función legislativa y la
función presupuestaria. Al mismo tiempo, ejerce funciones de definición de políticas y de
coordinación, en las condiciones establecidas en los Tratados constitutivos (art. 16.1 TUE). En
particular, y como se estudiará en la Lección 15.ª, el Consejo tiene importantes atribuciones en
materia de relaciones exteriores.
Esta función legislativa se traduce en la aprobación de actos legislativos adoptados conforme al

procedimiento legislativo ordinario (art. 294 TFUE), consistiendo dicho procedimiento en la adopción
conjunta por el PE y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una
decisión (art. 289.1 TFUE). Al mismo tiempo, la función legislativa del Consejo se puede traducir, en
los casos específicos previstos por los Tratados constitutivos, en la adopción de un reglamento, una
directiva o una decisión por el Consejo con la participación (previa consulta o con la aprobación) del
PE, lo que constituirá un procedimiento legislativo especial. Este procedimiento especial también se
predica —aunque esté previsto en un menor número de casos— del acto legislativo adoptado por el
PE con la participación del Consejo (art. 289.2 TFUE). De esta manera, el procedimiento legislativo
especial se caracteriza (a diferencia del ordinario que implica una adopción conjunta) por la
preponderancia de una u otra institución (aunque la mayoría de la veces, como se ha señalado, por
la preponderancia del Consejo), preponderancia que en la mayoría de las ocasiones es manifiesta al
preverse sólo la mera consulta de la otra institución.
Por lo demás, el Consejo también puede adoptar los actos no legislativos que tengan su base jurídica
directamente en los Tratados constitutivos. La noción de actos no legislativos es residual: si el
precepto no menciona un procedimiento legislativo, las demás bases jurídicas que prevean la
adopción de actos dan lugar a actos no legislativos.
4. El Consejo Europeo.
Como se indicó en la Lección 1.ª y recordamos más arriba, el Consejo Europeo (arts. 15 TUE y 235 y
236 TFUE), no previsto en los Tratados originarios, se constitucionalizó a partir del AUE, en 1986,
respetando su doble naturaleza: por un lado, se trataba de una conferencia o reunión
intergubernamental de cooperación política al más alto nivel; y, por otro, de una «formación» del
Consejo en el nivel de Jefes de Estado y de Gobierno cuando actuara en un ámbito propio de esta
institución. Pero es a partir del Tratado de Lisboa cuando, por primera vez, se le considera como una
«institución» de la Unión, al menos formalmente.En virtud del artículo 15.1 TUE, el Consejo Europeo
dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades
políticas generales, no ejerciendo función legislativa alguna.
4.1. Composición.
El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros,
así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Participará en sus trabajos el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (art. 15.2 TUE).
4.2. Funcionamiento y adopción de actos
El Consejo Europeo se reúne dos veces por semestre por convocatoria de su Presidente (art. 15.3
TUE). Conforme al Reglamento interno del Consejo Europeo, su Presidente dará a conocer las fechas
que tenga previstas para las reuniones de cada semestre (al menos) un año antes del comienzo del
mismo, decisión que se adoptará en estrecha cooperación con el Estado miembro que vaya a ejercer
la Presidencia durante el semestre en cuestión.
20
Cuando el orden del día lo exija, los miembros del Consejo Europeo podrán decidir contar, cada uno
de ellos, con la asistencia de un ministro y, en el caso del Presidente de la Comisión, con la de un
miembro de la Comisión (art. 15.3). Como estipula el Reglamento interno del Consejo Europeo, cada
sesión ordinaria del Consejo Europeo durará un máximo de dos días, salvo decisión en contrario del
Consejo Europeo o del Consejo de Asuntos Generales, a iniciativa del Presidente del Consejo
Europeo. Junto a estas sesiones ordinarias, está previsto que, cuando la situación lo exija, pueda
convocarse por su Presidente una reunión extraordinaria (art. 15.3).
El Reglamento interno dispone que ni las sesiones ordinarias ni las sesiones extraordinarias son
públicas. El Reglamento interno señala igualmente que esta institución se reunirá en Bruselas, si
bien, en caso de circunstancias excepcionales, se podrá decidir que una determinada reunión se
celebre en otro lugar.
4.3. Funciones
Ya hemos señalado que la función general del Consejo Europeo es dar a la Unión los impulsos
necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales, aunque no
ejercerá función legislativa alguna.
De esta manera, se trata de una institución de impulsión política, que respeta el principio del
equilibrio institucional, imperante desde el comienzo del proceso de integración, y el «método de la
integración», que exige negociar y dialogar entre las tres instituciones decisorias, esto es, PE,
Consejo y Comisión, de ahí que no se interfiera en la función legislativa ordinaria de la UE. Los actos
del Consejo Europeo (decisiones, declaraciones, orientaciones), como veremos a continuación,
presentan unos ras gos propios, excepcionales, diferentes a los de la actividad legislativa ordinaria.
Sin perjuicio de que las competencias del Consejo Europeo sean citadas a lo largo de las diferentes
Lecciones de este Curso, hemos de señalar aquí que éstas son muchas y de una extraordinaria
relevancia. Así, como hemos señalado, el artículo 17.5 TUE le otorga el poder de modificar el número
de miembros de la Comisión previsto a partir del 1 de noviembre de 2014 y, como también hemos
indicado, el Consejo Europeo establece la lista de las formaciones del Consejo (art. 236 TFUE). Por
otra parte, en la acción exterior de la Unión, le compete determinar sus intereses y objetivos
estratégicos (art. 22.1 TUE). Igualmente, decidir el establecimiento de una defensa común (art. 42.2
TUE), puede autorizar al Consejo a pronunciarse por mayoría cualificada en un ámbito o en un caso
determinado en el que el TFUE o el Título V del TUE dispongan que se pronuncie por unanimidad
(art. 48.7 TUE) o, entre otros poderes, autorizar a adoptar actos con arreglo al procedimiento
legislativo ordinario cuando el TFUE disponga que el Consejo adopte actos legislativos con arreglo a
un procedimiento legislativo especial (art. 48.7 TUE).
LECCIÓN 5. PE, TJUE, TC Y BCE 1.
1. El Parlamento Europeo.
2. El Tribunal de Justicia y el Tribunal General.
3. El Tribunal de Cuentas.
4. El Banco Central Europeo.
1. El Parlamento Europeo.
Naturaleza
21
El Parlamento Europeo es la institución constitucional que representa directamente a los ciudadanos

de la Unión. Es elegido cada cinco años mediante sufragio universal, directo y secreto por los
ciudadanos europeos en las elecciones europeas. Junto con el Consejo, ejerce la función legislativa y
la función presupuestaria. Además ejerce funciones generales de control político y consultivo. Es el
mayor parlamento democrático del mundo y, en la Unión Europea, el único organismo de naturaleza
supranacional que es directamente elegido.
Composición
El Parlamento Europeo está compuesto por 785 “representantes de los pueblos de los Estados
reunidos en la Comunidad”, elegidos por sufragio universal directo por un período de cinco años. El
reparto actual de escaños sigue sin ser proporcional a la población de cada Estado miembro, y
muestra hasta qué punto el elemento internacional, es decir, la representación de cada Estado,
influye decisivamente en el órgano teóricamente más integrador y aparentemente más
democrático.
Procedimiento de elección
El Acta relativa a la elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo, de
1976 no establece un procedimiento electoral uniforme, sino que contiene únicamente algunos
principios y criterios comunes imprescindibles en todo proceso electoral democrático. La Decisión
del Consejo en 2002, modificó el Acta, determinando que el procedimiento común en los Estados
miembros vendrá determinado por el sistema proporcional, no pudiendo quedar éste desvirtuado
por la constitución de inscripciones en función de la descentralización territorial de los Estados
miembros, y declarando incompatible el cargo de parlamentario nacional con el de diputado
europeo. Finalmente, las elecciones de 2004 se desarrollaron conforme a las leyes nacionales
vigentes en ese momento, en las cuales se pueden apreciar diferencias notables en algunos puntos
del procedimiento electoral.
Derecho de sufragio
El derecho de sufragio activo y pasivo corresponde a los nacionales de los Estados miembros y
también a los ciudadanos de la Unión que residan legalmente en otro Estado miembro.
Por lo que se refiere a las condiciones de ejercicio del derecho de sufragio, se prevé la aplicación de
la ley nacional del país en el que se vaya a ejercer tal derecho.
Así, el derecho de voto (sufragio activo) corresponde a todos los ciudadanos comunitarios mayores
de 18 años que gocen de la plenitud de este derecho en su país de origen, y reúnanlos requisitos
para ser elector exigidos en la legislación del Estado en el que se vaya a votar.
El derecho a ser elegido (sufragio pasivo) corresponde a todo ciudadano de la Unión que haya
cumplido la edad prevista para ello y que goce de la plenitud de este derecho en su país de origen y
no se halle incurso en alguna de las causas de inelegibilidad previstas en la ley electoral del país en el
que vaya a ser candidato.
Circunscripción electoral
La delimitación de la circunscripción electoral en las elecciones europeas es uno de los problemas

más importantes derivados de la inexistencia de un procedimiento electoral uniforme, al ponerse en
juego la correspondencia entre la población y el reparto de escaños, así como las características de
cada país. En la mayoría de los Estados miembros, la circunscripción es única para todo el territorio
nacional, pero existen otros sistemas diferentes.
22
El sistema electoral
La Unión preveía diferentes modalidades de representación proporcional, utilizándose la variante

D’Hondt.
Estatuto de sus miembros
El Tratado de Ámsterdam permite al PE “establecer el estatuto y las condiciones generales de

ejercicio de las funciones de sus miembros, previo dictamen de la Comisión y con la aprobación por
unanimidad del Consejo”.
El Reglamento del PE dispone que los diputados gocen de los privilegios e inmunidades establecidas
en el Protocolo al efecto, destacándose la libertad de desplazamiento, la inviolabilidad por las
opiniones o los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones.
Partidos Políticos Europeos y Grupos Políticos
Los Tratados reconocen explícitamente el papel de los partidos políticos europeos. El Tratado de
Niza añadió que el Consejo debía establecer, de conformidad con el procedimiento legislativo de
codecisión, el estatuto de los partidos políticos a escala europea, y en particular, las normas relativas
a su financiación, aprobándose el Reglamento del PE y del Consejo, que según su número 3, para
tener la condición de partido político a escala europea, éste debe cumplir las condiciones siguientes:
1o. Tener personalidad jurídica en el Estado miembro donde esté localizada su sede;
2o. Estar representado, en al menos la cuarta parte de los Estados miembros, por miembros del PE o
en los parlamentos nacionales o regionales, o en las asambleas regionales, o bien haber obtenido, en
al menos la cuarta parte de los Estados miembros, al menos el tres por ciento de los votos emitidos
en cada uno de dichos Estados en las últimas elecciones al PE;
3o. Respetar, en particular en su programa y en sus actividades, los principios en los que se basa la
UE: la libertad, la democracia, el respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales, así como el Estado de Derecho.
4o. Y haber participado en las elecciones al PE o haber manifestado su intención de hacerlo.
Los miembros de los partidos políticos europeos se organizan en el Parlamento Europeo en grupos
políticos.
Éstos se forman a partir de la reunión de diputados que profesan las mismas ideas políticas, con
independencia de su nacionalidad. Su constitución está reglamentariamente subordinada aun
número mínimo de diputados y a la existencia de una afinidad ideológica entre sus miembros. El
número mínimo de diputados necesarios para constituir grupo político es de 19.
Los Grupos políticos tienen una serie de derechos y competencias y éstos participan en la fijación del
orden del día y en la composición de las Comisiones a través de la Conferencia de Presidentes,
órgano asimilable a nuestra Junta de Portavoces.
Funcionamiento
La Legislatura del Parlamento Europeo coincide con el mandato de sus miembros, y es de 5 años.
El Parlamento celebra cada año un período ordinario de sesiones, reuniéndose sin necesidad de
previa convocatoria el segundo martes de marzo. Las sesiones comienzan los lunes y terminan los
23
viernes. Además el Parlamento Europeo puede reunirse en período extraordinario de sesiones a

petición de la mayoría de sus miembros, del Consejo o de la Comisión.
El Parlamento Europeo tiene su sede en Estrasburgo, donde se celebran las sesiones plenarias
anuales. Pero los períodos parciales de sesiones plenarias adicionales y las sesiones de las
Comisiones se celebran en Bruselas.
Las normas de funcionamiento interno del Parlamento Europeo están previstas en su Reglamento y
se refieren esencialmente a la publicidad de sus sesiones; al orden del día; a los debates, al quórum,
a los procedimientos de votación y a las mayorías.
Competencias
Competencias de control político
La moción de censura contra la Comisión
En las democracias parlamentarias, la moción de censura es un mecanismo de exigencia de la

responsabilidad política del gobierno, a través del cual el Parlamento valora la oportunidad o
conveniencia de la actuación gubernamental, sancionándola en su caso.
El Tratado CE reconoce al PE el poder de censurar la gestión de la Comisión, si bien está sometida a

una serie de requisitos:
1o. La moción de censura debe ser presentada, al menos, por la décima parte de los diputados, por
escrito y de forma motivada.
2o. Se transmitirá a la Comisión, y no podrá ser debatida hasta transcurridas 24 horas como mínimo
desde que se comunique a los diputados su presentación. La votación será nominal y no podrá ser
votada hasta transcurridas 48 horas como mínimo desde el comienzo del debate. El debate y
votación se celebrarán, a más tardar, durante el período parcial de sesiones siguiente a la
presentación de la moción.
3o. La moción de censura debe ser aprobada por mayoría de 2/3 de los votos emitidos que
representen, a su vez, la mayoría de los miembros que componen el PE.
4o. Si la moción de censura resulta aprobada, los miembros de la Comisión deberán renunciar
colectivamente a sus cargos, si bien continuarán despachando los asuntos de trámite o de
administración ordinaria hasta su sustitución.
2. El Tribunal de Justicia y el Tribunal General.
Naturaleza
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es el más alto órgano jurisdiccional de la Unión. En

colaboración con los juzgados y tribunales de los Estados miembros, vela por la aplicación y la
interpretación uniforme del Derecho de la Unión. Está integrado por un juez procedente de cada
Estado miembro.
Composición
El TJ está compuesto por un juez por Estado miembro, nombrados de común acuerdo por los
Gobiernos de los Estados miembros por un período de 6 años, de entre personalidades
jurisdiccionales o jurisconsultos de reconocida competencia, que ofrezcan garantía de
independencia y cumplan las condiciones para su ejercicio.
24
El Tratado de Funcionamiento ha creado un Comité para que se pronuncie sobre la idoneidad de los
candidatos a Juez y Abogado General propuestos por cada Estado. La nacionalidad de los candidatos
no es determinante.
Funcionamiento
La organización administrativa tiene al frente al Secretario General de la institución, que es también

Secretario del Tribunal de Justicia, cuyos servicios dirige bajo la autoridad del Presidente del
Tribunal.
Bajo la cabeza administrativa, en primer lugar, un Registro. En segundo lugar, el personal judicial que
no participa en la deliberación de las decisiones: los Abogados Generales. Y en tercer lugar, la
subdivisión en Salas.
La originalidad del TJ estriba en su carácter multinacional, derivado de la presencia de un juez de

cada Estado miembro, la inexistencia de recusación por motivos de nacionalidad, la colegialidad en
el funcionamiento del Tribunal, y el plurilingüismo derivado del carácter oficial de todos los idiomas
de los Estados miembros.
Al frente se encuentra su Presidente, que es elegido por 3 años inmediatamente después de la

renovación parcial del Tribunal, por los propios jueces y entre ellos, siendo su mandato renovable. El
Presidente ejerce una doble función: administrativa y jurisdiccional. Jurisdiccional porque, entre
otras funciones, en cuanto se presente una demanda, el Presidente atribuirá el asunto a una Sala y
designará entre sus miembros al Juez Ponente. Y administrativa porque la gestión financiera y
contable se asegura por el Secretario bajo la autoridad del Presidente.
El Juez Ponente designado por el Presidente, es el encargado de instruir y estudiar el asunto.

Preparará al efecto y según el estado del proceso, un informe preliminar con propuestas sobre la
procedencia de practicar diligencias de prueba u otras medidas preparatorias; un informe para la
vista con la exposición de los hechos, del procedimiento seguido hasta la apertura de la fase oral, las
pretensiones de las partes y los principales motivos y argumentos presentados por éstas; y
finalmente, un proyecto de sentencia que será la base de las deliberaciones del Tribunal.
El Tribunal de Justicia se reúne en Salas de tres o cinco jueces, en Gran Sala (15 jueces) y también en
Pleno.
Actúa en Pleno en casos excepcionales previstos en su Estatuto (en particular, cuando deba destituir
al Defensor del Pueblo o declarar el cese de un Comisario europeo que haya incumplido sus
obligaciones) y cuando considere que un asunto reviste una importancia excepcional.
Se reúne en Gran Sala cuando así lo solicita un Estado miembro o una institución que sea parte en el
procedimiento, y para los asuntos particularmente complejos o importantes. El resto de los asuntos
se examinan en Salas.
Competencias
Con el Tratado de Lisboa se consagra la distribución de competencias entre los órganos
jurisdiccionales europeos.
El TJ conoce de los recursos de anulación o de omisión interpuestos por un Estado miembro o por
una Institución. Otro recurso cuyo conocimiento queda reservado al TJ es el recurso por
incumplimiento, ya sea éste presentado por otro Estado miembro o por la Comisión.
25
El TJ es competente, finalmente, para conocer de los recursos de casación que se pueden interponer
contra las resoluciones dictadas por el TG en los recursos directos de que es competente con
carácter general.
Naturaleza
Los Tratados de Niza y de Lisboa han erigido al TG en el Tribunal ordinario de Derecho Europeo en lo
que se refiere a los recursos directos. El TG es el órgano jurisdiccional comunitario de Derecho
común.
El Tribunal General conoce en primera instancia los asuntos no reservados a los tribunales
especializados o, directamente, al Tribunal de Justicia. También conoce de los recursos contra las
resoluciones (de primera instancia) de los tribunales especializados. Está compuesto por al menos un
juez de cada Estado miembro.
Composición
El Tribunal General está compuesto por al menos un Juez por cada Estado miembro.
Los Jueces son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros, previa
consulta a un comité encargado de emitir un dictamen sobre la idoneidad de los candidatos. Su
mandato es de seis años con posibilidad de renovación. Los Jueces designan entre ellos, por tres
años, a su Presidente. Además nombran a un Secretario por un período de seis años.
Funcionamiento
Los Jueces ejercen sus funciones con toda imparcialidad y con total independencia. Contrariamente
al Tribunal de Justicia, el Tribunal General no dispone de Abogados Generales permanentes. No
obstante, excepcionalmente puede confiarse esta función a un Juez.
El Tribunal General actúa en salas compuestas por tres o cinco Jueces o, en determinados casos, en
formación de Juez único. También puede reunirse en Gran Sala (trece Jueces) o en Pleno, cuando la
complejidad jurídica o la importancia del asunto lo justifiquen. Más del 80% de los asuntos
sometidos al Tribunal General son juzgados por una Sala de tres Jueces.
Los Presidentes de las Salas integradas por cinco Jueces se eligen de entre los Jueces por un período
de tres años.
El Tribunal General dispone de su propia Secretaría, pero utiliza los servicios del Tribunal de Justicia
para cubrir sus necesidades administrativas y lingüísticas.
Competencias
El Tribunal General es competente para conocer de:
 Los recursos directos interpuestos por personas físicas o jurídicas y dirigidos contra los actos
de las instituciones y de los órganos y organismos de la Unión Europea (de los que sean
destinatarias o que les afecten directa e individualmente), contra los actos reglamentarios
(que les afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución) o contra la inacción
de dichas instituciones, órganos y organismos. Sen trata, por ejemplo, del recurso formulado
por una empresa contra una decisión de la Comisión por la que se le impone una multa;
 Los recursos formulados por los Estados miembros contra la Comisión;
26
 Los recursos formulados por los Estados miembros contra el Consejo en relación con los
actos adoptados por éste en el ámbito de las ayudas de Estado, las medidas de defensa
comercial ("dumping") y los actos por los que ejerce competencias de ejecución;
 Los recursos dirigidos a obtener la reparación de los daños causados por las instituciones de
la Unión Europea o sus agentes;
 Los recursos basados en contratos celebrados por la Unión Europea que prevean
expresamente la competencia del Tribunal General;
 Los recursos en materia de marca comunitaria;
 Los recursos de casación, limitados a las cuestiones de Derecho, que se interpongan contra
las resoluciones dictadas por el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea.
 Los recursos formulados contra las decisiones de la Oficina Comunitaria de Variedades
Vegetales y contra las decisiones de la Agencia Europea de Sustancias y Preparados
Químicos.
Las resoluciones dictadas por el Tribunal General pueden ser objeto, en un plazo de dos meses, de
un recurso de casación limitado a las cuestiones de Derecho ante el Tribunal de Justicia.
3. El Tribunal de Cuentas.
Naturaleza
El Tribunal de Cuentas es, desde el Tratado de Ámsterdam, una nueva institución a la que
corresponde el control financiero de la UE, el cual tiene atribuida como función principal “la
fiscalización o control de cuentas”. Definido como “la conciencia financiera de la Unión” el Tribunal
de Cuentas es el garante de que se respetarán ciertos principios morales administrativos y contables.
Composición
El Tribunal de Cuentas se compone de un nacional de cada Estado miembro (27) denominados

Consejeros, nombrados por un período de seis años (renovable) por el Consejo, que decide por
mayoría cualificada después de consultar al Parlamento Europeo.
Sus miembros son elegidos “entre personalidades que pertenezcan o hayan pertenecido en sus
respectivos países a las instituciones de control externo o que estén especialmente cualificadas para
esta función”. Se exige que sus miembros ejerzan sus funciones con absoluta independencia y en
interés de la Comunidad, por lo que “no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno ni
organismo; y se abstendrán de realizar cualquier acto incompatible con el carácter de sus
funciones”.
En cuanto a sus derechos y prerrogativas, les son de aplicación las disposiciones del Protocolo sobre
privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas aplicables a los jueces del TJCE.
Funcionamiento
Tiene sede en Luxemburgo. El Presidente del Tribunal de Cuentas es elegido por y entre sus
miembros, por un período de tres años, mediante votación secreta. Entre otras, son funciones del
Presidente: convocar y presidir las sesiones del Tribunal, y dirigir sus debates; velar por la ejecución
de las decisiones del Tribunal.
El Tribunal de Cuentas y su Presidente están asistidos por una estructura funcionarial y un

Secretario, elegido por el Tribunal. Éste funciona colegiadamente y de modo permanente. Sus
27
sesiones no son públicas y sus miembros están obligados a guardar el carácter confidencial de los
debates.
Está organizado en grupos de fiscalización, y además tiene un Comité Administrativo.
Asimismo, existe un Comité de Auditoría, formado por tres miembros del Tribunal y un experto
externo.
Competencias
Funciones de control
El Tribunal de Cuentas no controla la legalidad de los actos comunitarios (que es competencia del
Tribunal de Justicia), sino la observancia de las normas de la contabilidad pública en la ejecución del
presupuesto comunitario, examinando las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la
Comunidad, así como de cualquier organismo creado por la Comunidad. El Tribunal de Cuentas debe
presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas.
Además, el control se refiere también a garantizar una buena gestión financiera. El control de los
ingresos se efectúa sobre la base de las liquidaciones y de las cantidades entregadas a la Comunidad;
y el control de los gastos, sobre la base de los compromisos asumidos y los pagos realizados.
El control ejercido por el Tribunal de Cuentas se lleva a cabo sobre la documentación contable, y en
caso necesario, en las dependencias correspondientes de las otras instituciones de la Comunidad, en
las dependencias de cualquier órgano que gestione ingresos o gastos en nombre de la Comunidad, y
en los Estados miembros, incluidas las dependencias de cualquier persona física o jurídica que
perciba fondos del presupuesto comunitario.
Después del cierre de cada ejercicio, el Tribunal de Cuentas elabora un Informe anual, que remite a
las instituciones comunitarias y que se publica en el Diario Oficial de la UE. Este informe anual es
presentado por su Presidente ante el Pleno del PE, tras haberlo presentado a la Comisión de Control
Presupuestario.
Función consultiva
Puede presentar en cualquier momento sus observaciones sobre cuestiones particulares y puntuales
en forma de informes especiales, y emitir dictámenes a instancia de una de las demás instituciones
de la Comunidad. Ahora bien, su dictamen es preceptivo por imperativo de los Tratados en
determinados casos.
4. El Banco Central Europeo.
Naturaleza del BCE
El BCE es, por sus competencias y su posición en el sistema comunitario, una genuina institución
comunitaria. Creado por el TUE en 1992, es el eje de la adopción de decisiones en materia monetaria
en los países de la Unión que han adoptado el euro como moneda única.
Tiene sede en Frankfurt, constituye el núcleo del Eurosistema y del Sistema Europeo de Bancos
Centrales. Su organización, funcionamiento y competencias se encuentran regulados en los
Tratados, en el Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco
Central Europeo, así como su Reglamento interno.
Composición del BCE
28
Los órganos rectores del BCE son el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo. Además se prevé
como tercer órgano rector, la existencia de un órgano transitorio, el Consejo General, que será
disuelto cuanto todos los Estados miembros de la Unión hayan adoptado el euro como moneda
única.
El Consejo de Gobierno
El Consejo de Gobierno del BCE está formado por los miembros del Comité Ejecutivo del BCE y los
gobernadores de los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro.
En sus reuniones podrán participar el Presidente del Consejo y un miembro de la Comisión con voz
pero sin voto. Igualmente, el Presidente del BCE podrá participar en las reuniones del Consejo en las
que se delibere sobre cuestiones relativas a los objetivos y funciones del Sistema Europeo de Bancos
Centrales.
El Consejo de Gobierno se reunirá al menos diez veces al año y decide generalmente por mayoría
simple. No obstante, determinas decisiones han de adoptarse mediante el voto ponderado por
mayoría cualificada de dos tercios del capital suscrito del BCE que representen al menos a la mitad
de los accionistas. En este caso, sus votos se ponderarán conforme a las participaciones suscritas por
los bancos centrales nacionales en el capital del BCE, si bien la ponderación de los votos de los
miembros del Comité Ejecutivo será cero.
Las reuniones del Consejo de Gobierno tienen carácter confidencial; no obstante podrá decidir hacer
públicos los resultados de sus deliberaciones.
El Comité Ejecutivo
Está compuesto por el Presidente, el Vicepresidente y otros cuatro miembros, nombrados de común
acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros representados por sus Jefes de Estado o de
Gobierno, sobre la base de una recomendación del Consejo y previa consulta al PE y al Consejo de
Gobierno del BCE.
El Comité Ejecutivo decide por mayoría simple, y el Presidente dispone de voto de calidad.
El Consejo General: un órgano transitorio
El Consejo General del BCE está formado por el Presidente y el Vicepresidente del BCE y por los
gobernadores de los Bancos Centrales nacionales de los 27 Estados miembros de la Unión. Los
demás miembros del Comité Ejecutivo podrán participar, sin derecho a voto, en las reuniones del
Consejo General. Así pues, en el Consejo General quedan incluidos los representantes de los Bancos
Centrales de los quince países de la zona euro y de los doce que no pertenecen a la misma.
Esencialmente, corresponde al Consejo General desempeñar las tareas que desempeñaba
anteriormente el Instituto Monetario Europeo y que el BCE ha de seguir ejerciendo en la tercera fase
de la Unión Económica y Monetaria, como consecuencia de que no todos los Estados miembros de la
Unión han adoptado aún el euro como moneda única.
Funcionamiento del BCE
El BCE tiene personalidad jurídica propia y un grado de independencia que puede medirse entre
otros, por diversos factores:
29
1o. La declaración formal de independencia del BCE que formula el art. 108 TCE al dispone que ni el
BCE, ni los bancos centrales nacionales, podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones y
organismos comunitarios, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro órgano.
2o. La prohibición absoluta de crédito por el BCE a instituciones comunitarias y nacionales de los
Estados miembros.
3o. La prohibición de compra directa de deuda pública por parte del BCE en los mercados primarios
o de emisión.
4o. La prohibición de financiación privilegiada por el BCE, es decir, se prohíbe cualquier medida que
establezca un acceso privilegiado a las entidades financieras privadas por parte de los gobiernos
nacionales.
5o. La adquisición de deuda pública por el BCE en los mercados secundarios sólo puede hacerse
mediante operaciones de mercado abierto a los tipos y condiciones del Competencias del BCE
Funciones consultivas.
El BCE será consultado:
 Sobre cualquier propuesta de acto comunitario que entre en su ámbito de competencias;

 Por las autoridades nacionales sobre cualquier proyecto de disposición legal que entre en su
ámbito competencial, dentro de los límites y en las condiciones establecidas por el Consejo
con arreglo al procedimiento previsto.
El BCE podrá presentar dictámenes a las instituciones u organismos comunitarios o a las autoridades
nacionales pertinentes sobre cualquier materia que pertenezca a su ámbito de competencias.
Funciones normativas.
El BCE puede:
 Elaborar reglamentos, el cual tendrá un alcance general y será obligatorio en todos sus
elementos, así como directamente aplicable en cada Estado miembro.
 Adoptar decisiones. La decisión será obligatoria en todos sus elementos para todos sus
destinatarios.
Potestad sancionadora del BCE
El BCE estará autorizado a imponer multas y pagos periódicos de penalización a las empresas que no
cumplan con sus obligaciones respecto de los reglamentos y decisiones del mismo
LECCIÓN 6. OTROS ORGANOS
1. El Comité de las Regiones.
2. Comité Económico y Social.
3. Banco Europeo de Inversiones.
1. El Comité de las Regiones.
Naturaleza
30
Creado por el Tratado UE, es un órgano de naturaleza consultiva, cuyo trabajo está regido por tres
principios:
1o. El principio de subsidiariedad, en virtud del cual “las decisiones comunitarias deben tomarse en
el nivel más próximo al ciudadano, de tal manera que la UE no debería adoptar medidas que son
más propias de las administraciones nacionales, regionales o locales”.
2o. El principio de proximidad, en el sentido de que “todos los niveles de gobierno deberían aspirar
especialmente a estar próximos a los ciudadanos, organizando su trabajo de manera transparente,
para que los ciudadanos conozcan a los responsables y puedan hacer oír sus opiniones”.
3o. El principio de asociación, según el cual una sana gobernanza europea se base en el trabajo
conjunto de los niveles europeos, nacional, regional y municipal, de tal forma que cada uno de estos
cuatro niveles es imprescindible y debería participar en el proceso decisorio.
Composición
Está compuesto por “representantes de los entes regionales y locales que sean titulares de un
mandato electoral en un ente regional o local, o que ostenten responsabilidad política ante una
asamblea elegida”.
Actualmente se compone de 344 miembros titulares y 344 suplentes, nombrados por el Consejo por
mayoría cualificada, por un período renovable de cuatro años. El sistema de reparto es aleatorio
porque no responde en absoluto a la realidad regional de los Estados miembros. Pero, además, este
sistema de reparto tampoco responde a criterios demográficos.
En cuanto al proceso de selección de los miembros del Comité de las Regiones, hay que señalar que
el Tratado no establece ningún criterio sobre cómo repartir en cada Estado miembro el número de
miembros entre las regiones y los entes locales, por lo que varía los procedimientos en cada uno de
los Estados.
Los miembros y suplentes de un mismo Estado constituyen una delegación nacional, y cada una de
ellas regula su propia organización interna y eligen a su Presidente. La delegación española está
formada por 21 miembros e idéntico número de suplentes.
Su composición es fijada por el Gobierno, y 17 de los 21 puestos de la delegación corresponden a las

CCAA, y los 4 restantes a los Municipios.
Por último, el Tratado dispone que los miembros del Comité y sus suplentes no puedan ser
simultáneamente miembros del Parlamento Europeo. Asimismo, disfrutarán de los privilegios e
inmunidades establecidos en el Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de la UE, anejo al
Tratado.
Funcionamiento
El Comité designa de entre sus miembros a su Presidente y a la Mesa, por un período de dos años. El
Comité funciona en Pleno y en Comisión y éstas tienen como función principal preparar el trabajo de
la Asamblea.
Competencias
Es un órgano consultivo, distinguiéndose la consulta obligatoria o preceptiva y la consulta

facultativa.
31
Consulta obligatoria
Debe ser consultado preceptivamente por el Consejo o la Comisión en los casos previstos en los
Tratados, y en particular en aquellos supuestos que afecten a la cooperación transfronteriza, en que
una de estas dos instituciones lo estime oportuno.
Consulta facultativa
Puede ser consultado facultativamente por el Consejo, la Comisión y por el PE. Podrá también emitir
dictamen cuando se haya consultado al Comité Económico y Social y considere que existen intereses
regionales específicos en juego, así como por propia iniciativa, cuando lo considere conveniente. Hay
que señalar finalmente que los dictámenes, sean preceptivos o facultativos, no son vinculantes y se
publican en el Diario Oficial de la UE.
2. Comité Económico y Social.
Naturaleza
El Comité Económico y Social Europeo (CESE) es un órgano auxiliar de la Unión Europea, creado por
el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea en 1957 con el fin de representar los
intereses de los distintos grupos económicos y sociales de Europa.
Composición
Está formado por 344 miembros, representantes de los diferentes sectores de la vida económica y
social europea; en particular, de los productores, agricultores, transportistas, trabajadores,
comerciantes y artesanos, profesionales liberales y del interés general.
El Tratado de Niza dispuso que el Comité no exceda de 350 miembros. Éstos serán nombrados, a
propuesta de los Estados miembros, para un período de cuatro años. El Consejo, por mayoría
cualificada, adoptará la lista de miembros establecida de conformidad con las propuestas
presentadas por cada Estado miembro”.
Los miembros no representan a los Estados miembros, sino a las diferentes categorías de la vida
económica y social. El Comité tiene una estructura tripartita: Grupo I (Empresarios); Grupo II
(Trabajadores); y Grupo III (Actividades diversas). Los miembros gozan de los derechos y
prerrogativas previstos para los parlamentarios europeos en el Protocolo sobre privilegios e
inmunidades de las Comunidades Europeas.
Funcionamiento
El Comité elige en su seno, y para un período de dos años, una Mesa, presidida por un Presidente,
elegido alternativamente en cada uno de los tres Grupos.
Además, el Comité funciona en Pleno o en secciones especializadas, habiéndose creado

recientemente cuatro nuevos órganos de trabajo: la Comisión Consultiva de las transformaciones
industriales; el Observatorio del Mercado Único; el Observatorio del Desarrollo Sostenible; y el
Observatorio del Mercado de Trabajo.
Competencias
Las competencias son consultivas. Según los casos, la consulta es preceptiva o facultativa, pero
además el Comité puede también emitir dictámenes por iniciativa propia cuando lo juzgue oportuno.
32
El Comité debe ser consultado necesariamente por el Consejo o la Comisión en determinados

supuestos tasados. Estos dictámenes no son vinculantes para la institución que eleva la consulta. Sin
embargo, su ausencia daría lugar a un vicio sustancial de forma que podría alegarse como
fundamento de un recurso de anulación ante el TJ.
Por otra parte, el Consejo, la Comisión y el PE, pueden consultar al Comité en todos aquellos casos
que lo consideren oportuno.
3. Banco Europeo de Inversiones.
Financiación de proyectos
En virtud del TFUE (art. 309), el BEI tiene por misión contribuir al desarrollo equilibrado y estable del
mercado interior en interés de la Unión, recurriendo a los mercados de capitales y a sus propios
recursos. A tal fin, el BEI, mediante la concesión de préstamos y garantías y sin perseguir fines
lucrativos, facilitará la financiación, en todos los sectores de la economía, de los proyectos
siguientes: (a) proyectos para el desarrollo de las regiones más atrasadas; (b) proyectos que tiendan
a la modernización o reconversión de empresas o a la creación de nuevas actividades inducidas por
el establecimiento o el funcionamiento del mercado interior que, por su amplitud o naturaleza, no
puedan ser enteramente financiados con los diversos medios de financiación existentes en cada uno
de los Estados miembros; y (c) proyectos de interés común a varios Estados miembros que, por su
amplitud o naturaleza, no puedan ser enteramente financiados con los diversos medios de
financiación existentes en cada uno de los Estados miembros. Además, en el cumplimiento de su
misión, el BEI facilitará la financiación de programas de inversión en combinación con acciones de los
fondos estructurales y otros instrumentos financieros de la Unión.
Este «organismo comunitario», como fue calificado por el Tribunal, constituye por tanto un
instrumento al servicio de la integración económica de los Estados miembros y de la cohesión
económica, social y territorial (J. M. Peláez Marón), para cuyo reforzamiento el artículo 175 TFUE
implica también al BEI (R. Bermejo García y R. Garciandia Garmendia).
Autonomía
En virtud del artículo 308 TFUE, el BEI tiene personalidad jurídica. En efecto, se trata de una entidad
autónoma por su composición, estructura orgánica, naturaleza y origen de sus recursos financieros y
presupuesto propio, pero esa autonomía no lo desvincula de la UE (A. Mangas Martín). Como señaló
el Tribunal en 1988, «es verdad que el BEI está dotado, en virtud del artículo 129 del Tratado [actual
art. 308 TFUE], de una personalidad jurídica distinta de la [entonces] Comunidad y que está
administrado y gestionado por sus propios órganos en virtud de las reglas de su Estatuto. Para
satisfacer las tareas que le son conferidas por el artículo 130 del Tratado [actual art. 309 TFUE], el
BEI debe poder actuar con toda independencia en los mercados financieros, a semejanza de todo
otro banco». Sin embargo, «el reconocimiento al BEI de tal autonomía funcional no tiene por
consecuencia apartarlo totalmente de las [entonces] Comunidades y eximirle de toda regla del
[entonces] Derecho comunitario. En efecto, resulta especialmente del artículo 130 del Tratado
[actual art. 309 TFUE] que el BEI está destinado a la realización de los objetivos de la [entonces]
Comunidad; por tanto, el Banco se inscribe, en virtud del Tratado, en el marco comunitario”.
Miembros y órganos
Del BEI, según establece ese mismo artículo 308 TFUE, son miembros los Estados miembros, los
cuales suscriben el capital del BEI en las cantidades que se recogen en el Protocolo anejo a los
Tratados sobre los Estatutos del BEI. En virtud de estos Estatutos, el BEI será administrado y dirigido
33
por un Consejo de Gobernadores, un Consejo de Administración y un Comité de Dirección. El

primero y principal, el Consejo de Gobernadores, está compuesto por los ministros que designen los
Estados miembros. Se reúnen en Luxemburgo.
III. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN EUROPEA
LECCIÓN 7. FUENTES DUE I
1. Consideraciones generales.
2. El Derecho originario.
3. El Derecho derivado: actos vinculantes y no vinculantes.
4. Los principios generales del Derecho de la Unión Europea.
1. Consideraciones generales.
Derecho originario y derecho derivado
El DUE es un ordenamiento jurídico que tiene su propio sistema de fuentes y que, en tanto que
ordenamiento jurídico, comprende a los Tratados constitutivos (componente esencial, tal como han
sido reformados, del llamado «Derecho originario» o «Derecho primario» de la UE, junto a los
principios generales del Derecho) y al Derecho producido por la Unión («Derecho derivado» o
«Derecho secundario» de la UE); este Derecho derivado es producido o elaborado por la Unión por sí
sola («Derecho derivado institucional») o a través del acuerdo con terceros Estados u Organizaciones
Internacionales (acuerdos internacionales o «Derecho derivado convencional»).
En efecto, como todo ordenamiento jurídico vigente, el DUE es un sistema dinámico y, a lo largo de
su vigencia, no sólo ha conocido diversas reformas en los Tratados constitutivos, sino también toda
una producción normativa de Derecho derivado, elaborado por las instituciones en ejercicio de las
competencias que los Estados miembros les atribuyen con base en los Tratados constitutivos, esto
es, en desarrollo y aplicación de esos Tratados. Esa elaboración de Derecho por la Unión y la
creación de derechos y obligaciones para los operadores jurídicos son manifestación de dos de las
principales características del proceso de integración europea.
Evolución del DUE: Tratado de Maastricht
Ciertamente, el establecimiento de la UE en 1992 comportó una mayor complejidad,

particularmente al diversificarse el Derecho aplicable, en lo que se refiere tanto a los actos
normativos como a los procedimientos de su adopción. En virtud del TUE, al Derecho originario y al
Derecho derivado del «primer pilar» o «pilar comunitario» [Derecho propio de la CECA, la C(E)E y la
CEEA o Euratom] —en el que era plenamente aplicable el sistema tradicional de producción
normativa y cuya producción normativa o Derecho derivado se ha conocido tradicionalmente como
«acervo comunitario»— se sumó el Derecho originario y Derecho derivado de las «otras formas de
cooperación» (los otros «pilares»: la PESC, de un lado, y, de otro, la CAJI, luego CPJMP). El Derecho
derivado de esas otras formas de cooperación también partía del Derecho originario, pero, dado que
en este caso no se producía una asignación equivalente de competencias a la UE, se adoptaba
conforme a unos procedimientos distintos de elaboración del Derecho y se expresaba formalmente
en distintas categorías normativas.
Tratado de Ámsterdam
34
Además, en virtud del Tratado de Ámsterdam, no sólo se «comunitarizó» o incorporó al TCE una
parte de la CAJI (lo que provocó la reducción del «tercer pilar» a la sola CPJMP) y se creó el objetivo
de establecer la Unión como un ELSJ, sino que también se integró en el marco de la UE el llamado
«acervo de Schengen», esto es, esencialmente, los Acuerdos de 1985 y 1990 y sus desarrollos
normativos, producidos hasta entonces en un ámbito paralelo, pero distinto, a las CCEE y la Unión,
aunque con la participación de muchos de los Estados miembros de las CCEE o la UE.
Tratado de Lisboa
Parte de esta complejidad ha desaparecido con la entrada en vigor de la reforma de los Tratados
constitutivos llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, que, al unificar el sistema bajo el paraguas de
la UE como sucesora de la CE, únicamente deja una cierta singularidad en el desarrollo normativo de
la PESC.
Derecho de las cooperaciones reforzadas
Por último, también cabe considerar la producción normativa que un grupo de Estados miembros
puede desarrollar en ejercicio de las fórmulas de «cooperación reforzada» que establezcan entre sí;
aunque esos actos son adoptados por las instituciones de la Unión y en desarrollo de los Tratados
constitutivos, no vincularán a todos los Estados miembros de la UE, sino sólo a aquellos miembros
que participen en la experiencia de cooperación reforzada y «no se considerarán acervo que deban
aceptar los Estados candidatos a la adhesión a la Unión» (art. 20.4 TUE).
El “acervo de la Unión"
Por tanto, existe todo un «acervo de la Unión» —aunque, en un ámbito específico, también se habla
de un acervo en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia, que incluye el «acervo de
Schengen»— que está formado por el conjunto de producciones normativas con fundamento en
distintas bases jurídicas contempladas en los Tratados constitutivos y que, con la salvedad de los
actos adoptados en las cooperaciones reforzadas, forma el conjunto del ordenamiento jurídico que
deben aceptar los Estados miembros que se adhieran a la UE.
2. El Derecho originario.
Los Tratados. Cronología
El Derecho originario o, lo que es lo mismo, la norma fundamental o constitutiva de la UE y de las

Comunidades Europeas, se integra por un conjunto de numerosos Tratados. Se clasifican en:
 Tratados constitutivos: Crearon la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), la

Comunidad Económica Europea (CEE y después CE), la Comunidad Europea de la Energía
Atómica (CEEA o EURATOM) y la Unión Europea (UE).
 Tratados de reforma puntual de los Tratados constitutivos como son la Convención de Roma
del 57, o los Tratados de Bruselas de 1965, 1975 y 1984 y de Luxemburgo de1970;
 Tratados de reforma sustancial como son el Acta Única, el Tratado de la Unión Europea
(TUE), el Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Niza (también se incluyen la Constitución
Europea no nata y el Tratado de Lisboa, que se encuentra en fase de ratificación);
 Tratados de adhesión de los Estados miembros.
La función de los Tratados que integran el derecho originario de la UE en el sistema jurídico de la

Unión sería semejante, desde una perspectiva formal que no material, al de la Constitución o Leyes
Fundamentales en los sistemas jurídicos de los Estados miembros.
35
Naturaleza y contenido
El derecho originario está integrado por un conjunto de Tratados que constituyen la norma
fundamental de la UE.
La circunstancia de que la norma fundamental no consista en un único texto, ha dado como

resultado un conjunto desordenado, falto de sistemática y con algunas deficiencias técnicas.
Los Tratados están integrados bien por normas jurídicas plenas, susceptibles de crear derechos y
obligaciones en sus destinatarios, o por normas que crean habilitaciones en las instituciones
comunitarias para llevar a cabo actos de naturaleza normativa, ejecutiva o jurisdiccional.
El TJ ha establecido en sentencia que el art. 12 del TCE que produce efectos inmediatos y engendra
en la esfera de los justiciables derechos individuales que las jurisdicciones internas deben
salvaguardar. Así, la norma en cuestión establece una prohibición que no necesita ser completada
por otra norma comunitaria o nacional. El primer principio que se fija, según el Tribunal de Justicia,
es que el Tratado no se limita a crear obligaciones mutuas entre los Estados miembros. El segundo
principio que deriva del anterior es que los Tratados tienen como destinatarios de derechos y
obligaciones a los nacionales de los Estados miembros, entendiéndose el concepto de nacional con
amplitud, en el sentido de referirlo a sujeto de derecho desde la perspectiva de los respectivos
derechos nacionales.
Finalmente, el TJ establece que los derechos y obligaciones que se derivan para los nacionales no
nacen tan sólo cuando el Tratado hace una atribución explícita, sino “en razón de obligaciones que el
Tratado impone de manera bien definida, tanto a los particulares como a los Estados miembros y a
las instituciones comunitarias”, como es el caso de la prohibición del art. 25 del Tratado CE: “Quedan
prohibidos entre los Estados miembros los derechos de aduana de importación y exportación o
exacciones de efecto equivalente. Esta prohibición se aplicará también a los derechos de aduana de
carácter fiscal”.
El art. 25 sería el ejemplo de norma directamente aplicable que no necesita de normas de desarrollo
o aplicación de naturaleza comunitaria o provenientes de los Estados miembros. Basta ahora decir
que los Tratados son normas jurídicas, que tienen por destinatarios a los Estados miembros, a sus
nacionales y a las instituciones comunitarias.
Los Tratados constitutivos
El Tratado de la CECA fue una apuesta decidida para sustituir rivalidades históricas por “una fusión
de sus intereses esenciales” con objeto de crear “los cimientos de una comunidad más amplia y
profunda entre pueblos tanto tiempo divididos y sentar las bases de instituciones capaces de
orientar desde ahora un destino compartido”. Se creaba una Comunidad Europea del Carbón y del
Acero. El Tratado constaba de 100 artículos, tres anexos, dos protocolos, un cambio de cartas y una
convención y supuso un ensayo de lo que pocos años después serían los Tratados de la CEE y de la
CEEA.
El Tratado creo el conjunto de instituciones fundamentales que después se trasladarán a las demás
Comunidades.
En lo relativo a las fuentes normativas el TCECA las reguló, recibiendo las denominaciones de
decisiones, decisiones individuales, recomendaciones y dictámenes que equivalen respectivamente
a los reglamentos, decisiones, directivas y dictámenes de la CE y la CEEA. El Tratado de la Comunidad
36
Europea, TCE (originariamente Tratado de la Comunidad Económica Europea), que tiene mayor
extensión y una estructura más compleja que el anterior.
Consta en la actualidad de 314 artículos. La CE es una Comunidad que teniendo originariamente el

mismo fin de crear un mercado común, ha ampliado los objetivos que persigue a través del
establecimiento de un mercado común, de una política económica y monetaria y de multitud de
políticas o acciones comunitarias.
La primera parte del Tratado se dedica a los principios en que se basa la Comunidad, la cual se ha
visto incrementada y perfeccionada desde su redacción originaria hasta el Tratado de Niza. La parte
segunda, que no figuraba siquiera en la redacción originaria fue creada por el Tratado de la Unión, y
trata de la ciudadanía europea. La parte tercera clasifica las políticas. La parte cuarta trata de la
asociación de los países y territorios de ultramar que mantienen relaciones especiales con algunos
Estados miembros. La parte quinta regula las Instituciones, esto es, el Parlamento Europeo, el
Consejo, la Comisión, el TJ, el Tribunal de Cuentas y otras instituciones. La parte sexta está dedicada
a las disposiciones generales.
El Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, TCEEA, conocido también como

EURATOM, es un Tratado sectorial como el Tratado de la CECA. Sin embargo, por su extensión y
contenido se aproxima al Tratado de la CE. El Tratado se divide en 6 títulos, organizados en un total
de 13 capítulos y concluye con unas disposiciones finales, anexos, protocolos y declaraciones.
La misión de la CEEA, es la de “contribuir, mediante el establecimiento de las condiciones necesarias

para la creación y crecimiento de industrias nucleares, a la elevación del nivel de vida en los Estados
miembros y al desarrollo de los intercambios con los demás países.
Los Tratados de reforma puntual
La primera reforma de los Tratados de la CECA, CE y CEEA fue simultánea a la aprobación de los dos
últimos, nos referimos a la Convención relativa a ciertas instituciones comunes a las Comunidades
Europeas. La Convención es un texto breve que unificó las Asambleas legislativas, el TJ y la
financiación.
A los siete años, el Tratado de Bruselas, unificaría los Consejos, las Comisiones y los presupuestos,
así como los funcionarios, e introduciría modificaciones y derogaciones. Después llegarían el Tratado
de Luxemburgo, del 1970, y los de Bruselas, ambos en 1975.
Los Tratados de reforma sustancial

Estos son Tratados que han supuesto un impulso decisivo al proyecto de UE, como son el Acta Única
Europea, el Tratado de la UE, el Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Niza.
El Acta Única Europea, introdujo reformas de gran alcance. Institucionalizó el Consejo Europeo
integrado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros y por el Presidente de la
Comisión, e inició y añadió a los textos de los Tratados constitutivos más de medio centenar de
artículos.
El Tratado de la UE supone en cuanto a extensión y profundidad la reforma más importante
realizada hasta 1992, en los Tratados constitutivos. Su Título I está dedicado a la constitución de la
UE. Para ello establece una serie de objetivos. Sus Títulos II a IV derogan, adicionan o modifican más
de 200 artículos a los Tratados constitutivos. Su Título V está dedicado a la política exterior y de
seguridad común. El Título VI inicia un nuevo frente para la Unión, en la cooperación de la justicia y
en interior. Tiene 17 protocolos y 33 declaraciones.
37
El Tratado de Ámsterdam había sido concebido para completar los objetivos que se había propuesto
y no había alcanzado el Tratado de la Unión. Mención merece la introducción que hace este Tratado
del actual apartado 1 del art. 6 del Tratado de Maastricht que confirma que: “La UE se basa en los
principios de libertad, democracia, respeto a los derechos humanos y de las libertades
fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros”.
El Tratado de Niza tuvo como objetivo principal adaptar los Tratados constitutivos a la gran
ampliación de la Unión prevista para el 2004. Pero Niza, sobre todo, se recordará como uno de los
momentos más decepcionantes de la historia de la construcción europea. Hasta tal punto que, los
propios jefes de Estado o de Gobierno anunciaran la convocatoria de una nueva conferencia
intergubernamental para 2004.
Los Tratados de Adhesión
Todos tienen una estructura idéntica. Se inician con una primera parte bajo el rótulo de “principios”,
la Segunda Parte incluye las “adaptaciones de los Tratados”, la Tercera Parte contiene las
“adaptaciones de los actos adoptados por las instituciones”, la Cuarta Parte es la más extensa y tiene
por objeto las “medidas transitorias”, finalizando el texto con las “disposiciones relativas a la
aplicación del propio Tratado”. Al Tratado siguen, formando parte del mismo, un conjunto de
anexos, protocolos, intercambios de cartas y declaraciones que lo convierten en un documento
jurídico amplio y complejo.
Así las cosas, el Derecho originario, esto es, el nivel constitutivo de la Unión, se integra, después del
Tratado de Niza, por los dos Tratados constitutivos de las Comunidades (CE y CEEA) y el Tratado de la
Unión, tal y como han quedado modificados finalmente por el Tratado de Niza, y por los Tratados de
adhesión, debiendo tenerse en cuenta que los protocolos que acompañan a los Tratados tienen el
mismo rango que éstos.
Eficacia
El derecho originario, con carácter general, tiene eficacia directa en relación a los Estados miembros,
a las instituciones comunitarias, a las personas físicas y a las personas jurídicas públicas y privadas en
el ámbito de los Estados miembros.
Partiendo de lo anterior consideración es posible distinguir las normas de derecho originario de

directa aplicación, cuya completa eficacia no está subordinada ni a normas ni a actos de las
instituciones comunitarias o de los Estados miembros, de las normas cuya aplicación necesita el
complemento de normas o actos de las instituciones comunitarias o de los Estados miembros. Así, la
prohibición del art. 53 del Tratado de la CE, derogado por el Tratado de Ámsterdam, según la que los
Estados miembros no podían introducir nuevas restricciones al establecimiento en sus territorios de
nacionales de otros Estados miembros, generó el derecho de los nacionales de cualquier Estado
miembro a que los demás Estados miembros no introdujeran nuevas restricciones al derecho de
establecimiento. Ejemplo del segundo tipo de norma sería el art. 93 TCE, que prevé se dicten
disposiciones armonizadoras de las legislaciones de los Estados miembros en materia de impuestos
sobre el volumen de negocios.
Entre las normas de derecho originario es posible diferenciar también las dirigidas a las instituciones
comunitarias de las que tiene por destinatarios a los Estados miembros, o a las personas físicas y
jurídicas de la UE. Son normas dirigidas a las instituciones comunitarias por ejemplo el art. 94 del
TCE que regula el procedimiento para dictar directivas para la aproximación de las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros. Pero junto a ellas, los Tratados
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contienen normas substantivas que crean directa o indirectamente derechos y obligaciones en las
personas físicas y jurídicas.
3. El Derecho derivado: actos vinculantes y no vinculantes.
Introducción
Concepto y clases
Por Derecho derivado se entiende el conjunto de normas y actos comunitarios emanados de las
Instituciones de la UE, en virtud de las habilitaciones genéricas o específicas contenidas en el
Derecho originario.
El Tratado de la CECA establecía que: “para el cumplimiento de la misión a ella confiada y en las
condiciones previstas en el presente Tratado, la Comisión tomará decisiones, formulará
recomendaciones o emitirá dictámenes, en las condiciones previstas en el presente Tratado”.
Las decisiones eran obligatorias para todos los Estados parte, las recomendaciones obligaban “en
cuanto a los objetivos fijados en ellas, pero dejarían a sus destinatarios la elección de los medios
apropiados para alcanzar tales objetivos”, y finalmente los dictámenes no eran vinculantes.
El Tratado de la CE, bajo el epígrafe Disposiciones comunes a varias instituciones, en su art. 249
establece que el Parlamento Europeo y el Consejo, el Consejo y la Comisión, para el cumplimiento de
su misión: “adoptarán reglamentos y directivas, tomarán decisiones, formularán recomendaciones y
emitirán dictámenes”.
Ha de ponerse de manifiesto que a lo largo del articulado de los Tratados se utiliza una terminología
heterogénea y diferente de la de reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y
dictámenes, así es frecuente la utilización de conceptos como medidas, disposiciones apropiadas,
normas de desarrollo o acciones, referencias estas que pueden exigir que se dicten los arriba
citados.
El reparto competencial
No existe en los Tratados un criterio genérico, un listado de materias en base a la que se establezcan
las competencias de las distintas Instituciones. Así, en el marco del TCE y del TCEEA la competencia
legislativa es compartida.
El conjunto de disposiciones que integran los Tratados no constituye un sistema formalmente

organizado, de modo que no exista una determinación sistemática de las materias que deben ser
objeto de reglamentos, directivas, etc.
La circunstancia de que una materia sea regulada por un reglamento impide de hecho la existencia
de directivas en la misma materia. Sin embargo, que una materia sea susceptible de ser regulada
mediante directivas no excluye necesariamente que pueda dictarse con posterioridad un
reglamento.
Reglamentos
Naturaleza y tipos
El Reglamento, expresa el art. 249 TCEE, tendrá alcance general, será obligatorio en todos sus
elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
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El Reglamento es la expresión más contundente de la vertiente de las Comunidades Europeas como

organizaciones supranacionales. Así, el reglamento supone: por una parte, que se ha producido una
transferencia previa de competencia de la totalidad de los Estados miembros a la Comunidad para la
regulación futura de la misma; y por otra, la exclusión de presente y futuro de la competencia de los
Estados miembros en favor de la exclusividad del ejercicio de la competencia por la Comunidad,
competencia que se ejerce mediante reglamentos comunitarios.
La denominación de Reglamento no debe conducir a pensar que una norma tiene lammisma
naturaleza que los reglamentos en el derecho interno de los Estados miembros, ni que se estén
transfiriendo a la Comunidad las competencias reglamentarias que tienen los Estados miembros
sobre una materia. Los reglamentos de la Comunidad desplazan a cualquier norma de un Estado
miembro sobre una determinada materia. El reglamento es, por consiguiente, una norma que
excluye a cualquier norma de cualquier rango sobre una determinada materia en el orden interno de
los Estados miembros. El reglamento, sin embargo, no deroga las normas dictadas anteriormente
por los Estados miembros sobre la materia objeto del Reglamento sino que las desplaza, excluyendo
la actividad normativa futura de los Estados miembros sobre la materia objeto del mismo. Son los
reglamentos, de algún modo, las leyes generales de la Europa comunitaria.
El Reglamento tiene alcance general, es decir, regula supuestos de hecho y consecuencia jurídicos
abstractos susceptibles de ser aplicables a cualquier sujeto de derecho o actividad contemplado en
el supuesto de hecho previsto en el reglamento.
El Reglamento es una norma obligatoria en todos sus elementos, sin que permita ni a los Estados
miembros ni a los destinatarios finales la interposición de otra norma para su aplicación, salvo que lo
prevea expresamente, ni su aplicación parcial, o incompleta, o selectiva, o la aplicación según
circunstancias nacionales, o dictar normas o actos de derecho interno para su completa eficacia. El
reglamento es el instrumento por antonomasia para el objetivo de conseguir un mercado común, en
cuanto instrumento uniformador.
Es posible diferenciar varios tipos de reglamentos. Una primera clasificación sería la de reglamentos
que no precisan colaboración alguna de los Estados miembros para su completa efectividad o
aplicación inmediata (self executing) y reglamentos que precisan la colaboración de los Estados
miembros para su efectividad.
Una segunda clasificación permitiría distinguir los reglamentos autónomos, o base, de los de
aplicación o ejecución de otros reglamentos.
Elaboración, forma y vigencia

Los reglamentos en el marco del TCE pueden ser elaborados por el PE y el Consejo conjuntamente, a
través de los procedimientos establecidos en el art. 251 y 252.
También pueden adoptar reglamentos el Consejo y la Comisión. Los reglamentos del Consejo se
adoptan de ordinario a propuesta de la Comisión y previa consulta del PE y otros órganos consultivos
de la Comunidad. Mientras que los reglamentos de la Comisión son adoptados en el ámbito interno
de la misma. Finalmente puede adoptar reglamentos el BCE en la línea de los adoptados por la
Comisión.
La identificación de la procedencia de los reglamentos viene determinada por la fórmula de su

encabezamiento. Los reglamentos adoptados conjuntamente por el PE y el Consejo, incluirán la
fórmula: “El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea”, mientras que los reglamentos
del Consejo incluirán tan sólo la fórmula: “El Consejo de la Unión Europea”.
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En el caso de que la entrada en vigor no se produzca en el plazo ordinario de 20 días, el último

artículo de cada reglamento fijará la fecha de su entrada en vigor.
Especial interés tiene la fórmula que precede a la firma, dice así: “El presente Reglamento será
obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”.
Los Reglamentos deben ser motivados, de acuerdo con lo previsto en los Tratados, la cual ha de
estar justificada no sólo en mérito al posterior ejercicio de derechos y obligaciones por sus
destinatarios sino también para hacer posible un mejor ejercicio del control de los mismos por el
Tribunal de Justicia.
Los reglamentos deben publicarse en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Eficacia
Los Reglamentos, de acuerdo con el art. 249 del Tratado de Roma son obligatorios y directamente
aplicables en cada Estado miembro. Se trata, por consiguiente, de normas capaces de crear
directamente derechos y obligaciones en sus destinatarios, ya sean particulares, o personas
jurídicas, públicas y privadas. Es decir, son normas que no necesitan ser adaptadas o transpuestas
por normas o actos de los Estados miembros, pues en ellas mismas contienen todos los elementos
para su aplicación directa desde su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades en la fecha
que las mismas establezcan, o, en otro caso, prevista en los Tratados.
Los Reglamentos, en cuanto tales, son directamente aplicables en todo Estado miembro y entran en
vigor, en virtud, únicamente, de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades, en la fecha
en que fijan o, en su defecto, en el momento determinado por el Tratado; que, en consecuencia, son
contrarias al Tratado todas las modalidades de ejecución cuya consecuencia podría ser la de
dificultar el efecto directo de los reglamentos comunitarios y de comprometer de esta manera su
aplicación simultánea y uniforme en el conjunto de la Comunidad.
No son posibles, por tanto, en un principio, las medidas de aplicación de los reglamentos, esto es, la
intermediación de los Estados miembros en la elaboración del Derecho comunitario en su versión de
reglamentos. No pueden, tampoco, los Estados intervenir en la determinación de la fecha de entrada
en vigor de los reglamentos, que tienen vocación de entrar en vigor de modo simultáneo en el
territorio del conjunto de los Estados miembros.
Se trata, de una norma capaz de entrar en vigor sin la colaboración de ningún órgano o institución de
los Estados miembros, que, en su caso, desplaza a cuantas normas estén vigentes sobre la misma
materia en cada Estado miembro, sin necesidad de pronunciamiento especial ni de declaración de
derogación de la misma. Así, los particulares, las AP, y finalmente, los jueces deben aplicar el
reglamento con preferencia a cualquier otra norma motu propio.
La entrada de un Reglamento en una materia determina también, para el futuro, la exclusión del
Estado, o si se prefiere la abstención de dictar medidas que puedan “constituir una excepción a la
misma o bien infringirla”.
Así, la vigencia de la norma reglamentaria comienza en el momento en que se establezca en la

misma sin que, en contra de lo dispuesto en ella, pueda tener vigencia provisional el derecho previo
que la misma modifica, en base al criterio del momento de la iniciación del procedimiento o
cualquier otro.
Finalmente, debe mencionarse la posible colisión entre los derechos fundamentales y un reglamento
comunitario. Así, el TJ ha declarado que: “La cuestión relativa a un eventual atentado contra los
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derechos fundamentales por un acto institucional de las Comunidades ha de ser apreciada

únicamente en el marco del propio Derecho comunitario”. La introducción de criterios de aplicación
particulares, que entran en el ámbito de la legislación o del orden constitucional de un Estado
miembro determinado, por el hecho de que atentaría con la unidad material y la eficacia del
Derecho comunitario, tendrían irremisiblemente por efecto la ruptura de la unidad del Mercado
Común y la puesta en peligro de la cohesión de la Comunidad. Reglamentos, normas nacionales
depuradoras y leyes nacionales didácticas.
Los Reglamentos que bien pudieran haberse denominado leyes comunitarias no precisan la
colaboración del legislador nacional para ser eficaces. Así, despliegan todos sus efectos por sí
mismos y desplazan a la legislación nacional antes aplicable en la materia desde que es regulada por
el reglamento. De este modo, no puede hablarse rigurosamente de que el Reglamento comunitario
derogue la legislación nacional que se le oponga. El principio de primacía determina el
desplazamiento del derecho nacional antes aplicable a favor del reglamento comunitario, pero la
norma nacional sigue vigente hasta que el Estado miembro la derogue expresamente. Estas normas
nacionales depuradoras del propio ordenamiento jurídico no suelen ser habituales y suelen ser
normas interpretativas del Derecho comunitario siempre subordinadas a la interpretación del
Tribunal de Justicia.
Así, serían posibles dos tipos de colaboración del derecho interno con los reglamentos comunitarios,
por una parte la que se derivaría de los reglamentos no self executing (de aplicación inmediata o
automática), y por otra las normas nacionales depuradoras de normas internas contrarias a los
reglamentos.
Si nos situáramos en la posición de que fueran posibles normas nacionales de adecuación de los
ordenamientos internos a los reglamentos comunitarios, la cuestión que se debiera plantear es qué
tipo de norma debe utilizar el legislador competente, de acuerdo con el sistema de distribución de
competencias en cada Estado miembro.
Si el reglamento, desplaza pero no deroga la legislación interna, la actuación de los legisladores

nacionales exige tener en cuenta el rango de las normas internas a deputar o colaborar con el
reglamento comunitario. A conclusión bien diferente se llegaría si el reglamento comunitario deroga
el derecho interno. En este caso, no serían necesario tener en cuenta el rango de las normas
derogadas.
La conclusión que se obtiene sería que la depuración del ordenamiento interno, o cualquier otro tipo
de colaboración del derecho interno con el reglamento comunitario exigirían tener en cuenta el
rango de las normas afectadas.
Podríamos convenir que los Tratados comunitarios no prohíben expresamente que los legisladores
nacionales pueden dictar normas de colaboración (depuradoras o normas didácticas), pero la
cuestión es la de si este modo de proceder es compatible con el funcionamiento óptimo del sistema
de fuentes. Según el juicio de la autora, el mecanismo elegido es equivocado por una razón
elemental, la aspiración de los reglamentos comunitarios es crear un espacio normativo unitario en
la materia sobre la que versan. Dicho espacio normativo unitario será inexistente si cada Estado
miembro dicta normas de derecho interno interpretativas que configuran tanto espacios normativos
como Estados miembros, acercando en este punto el reglamento a la directiva. En definitiva, la
apariencia de colaboración puede convertirse a corto plazo justamente en todo lo contrario, por
mucho que se siga proclamando que las normas internas de colaboración con los reglamentos están
vinculadas a éstos y subordinadas a la interpretación del Tribunal de Justicia.
42
3.1. Actos vinculantes
Los actos legislativos se adoptan con arreglo a alguno de los procedimientos (ordinario o especial)
establecidos en los Tratados de la UE. Los actos no legislativos quedan al margen de dichos
procedimientos y pueden ser adoptados por las instituciones de la UE según normas específicas.
La UE solo puede aprobar legislación en aquellos ámbitos en que esté autorizada a hacerlo por sus
miembros en virtud de los Tratados.
3.2. Actos no vinculantes
El rasgo de no tener efecto jurídicamente vinculante se predica tanto de algunos «actos atípicos» a
los que las instituciones recurren (programas, libros blanco, libros verde, etc.) como de otros «actos
típicos», particularmente los actos a disposición de las instituciones que también se mencionan en el
artículo 288 TFUE: las recomendaciones y los dictámenes. Esa disposición simplemente señala su
falta de carácter jurídicamente vinculante, y en coherencia estos actos no están sometidos al control
de legalidad por el Tribunal (art. 263 TFUE). Es reseñable, por otra parte, que los Tratados
constitutivos y Protocolos prevén hipótesis en las que las reco mendaciones y dictámenes son
adoptados por entidades distintas de las instituciones u órganos de la Unión [por ejemplo, los
interlocutores sociales, conforme al art. 154.3 TFUE, o los Parlamentos nacionales, en los Protocolos
(n.º 1) sobre su cometido, y (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad].
4. Los principios generales del Derecho de la Unión Europea.
En el Derecho originario cabe incluir también a los principios generales del Derecho, que son
calificados por gran parte de la doctrina como el «Derecho no escrito». Lógicamente, estos principios
generales del Derecho no se recogen en los Tratados constitutivos, pero sí han podido ir
deduciéndose del funcionamiento cotidiano de las CCEE y de la Unión. En particular, ha sido a través
de la importante labor del Tribunal, sobre todo con su labor pretoriana de los primeros años, como
se ha puesto de manifiesto la existencia de un conjunto de principios generales del Derecho que
sustentan el sistema.
Clasificación de los principios generales del Derecho
Es común clasificar el conjunto de principios generales del Derecho destacados por la jurisprudencia
del Tribunal según su contenido, e incluso según su origen: no es lo mismo cuando se señalan
principios generales comunes a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, o se
identifican principios de carácter «constitucional» específicos de la UE o incluso principios generales
de DI que también serían fuente de inspiración del desarrollo del DUE.
Esta construcción jurisprudencial a través de la cual se han deducido principios generales del
Derecho ha tenido especial influencia en el desarrollo en el DUE relativo a la protección de los
derechos humanos y las libertades fundamentales. Desde 2000 existe un texto autónomo de
regulación, tras el Tratado de Lisboa expresamente con rango «constitucional» o de Derecho
originario (la CDFUE) y, además, ahora existe la posibilidad o mandato de adhesión de la UE al CEDH.
Pero el origen de toda esta regulación no fue otro que la labor de la jurisprudencia del Tribunal,
destacando en tanto que principios generales que forman parte del DUE a los derechos que son
fruto de las tradiciones constitucionales comunes a todos los Estados miembros y los garantizados
por el CEDH, tal como recoge expresamente el artículo 6.3 TUE. El respeto de esos derechos es
considerado fundamento constitucional de la UE.
43
LECCIÓN 8. FUENTES DUE II
1. Los acuerdos internacionales: régimen general.
2. Los acuerdos internacionales en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común.
3. El Derecho derivado en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común.
1. Los acuerdos internacionales: régimen general.
Elaboración
El Tratado de París de 18 de abril de 1951 que creó la CECA es el origen formal de la Unión Europea.
Se elaboró por Estados soberanos tal y como se elabora un tratado internacional, esto es, mediante
negociaciones bilaterales y multilaterales que dieron como fruto un documento jurídico en el que
tiene su origen una organización internacional.
Los Tratados de la CEE y CEEA se suscribieron simultáneamente entre los mismos Estados miembros
de la CECA y siguieron el mismo procedimiento de elaboración que el TCECA, creando dos nuevas
organizaciones internacionales.
El procedimiento de elaboración del resto de los Tratados será básicamente el de elaboración de un

tratado internacional. No obstante, el protagonismo de las instituciones comunitarias será con el
tiempo cada vez más notable en lo relativo a la elaboración de los tratados de modificación y de
adhesión.
Los Tratados de adhesión presentan también alguna singularidad. Inicialmente la adhesión se reguló
en TCECA, TCEE y TCEEA. Posteriormente, el Tratado de la UE, unificó en uno el procedimiento.
La solicitud de adhesión, que debe dirigirse al Consejo, exige tan sólo tres condiciones previas:
1a. Que el solicitante sea un Estado,
2a. Que sea europeo,
3a. Que respete los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y
de las libertades fundamentales y el Estado de derecho.
El acuerdo del Consejo de aceptación de la solicitud debe ser unánime y debe venir precedido por la
consulta a la Comisión y el dictamen conforme del PE, adoptado por mayoría absoluta de sus
miembros.
Cumplido este trámite, el conjunto de adaptaciones y condiciones de admisión debe ser objeto de
acuerdo entre los Estados miembros y el Estado o Estados solicitantes. Posteriormente, debe ser
ratificado por todos los Estados miembros y los Estados solicitantes, a través de los procedimientos
establecidos en sus Derechos constitucionales.
La Constitución Europea no nata reguló los requisitos de pertenencia y procedimiento de adhesión a
la Unión.
Vigencia
Vigencia en el tiempo de los Tratados originarios.
La entrada en vigor de los Tratados exige, por una parte, el cumplimiento de cuantos requisitos
relativos al procedimiento de elaboración de los Tratados constitutivos, de modificación de éstos o
44
de adhesión. Por otra parte, deben ser ratificados por la totalidad de los Estados miembros en los
casos de los Tratados constitutivos o de modificación de éstos y por todos los Estados miembros y
los Estados candidatos a la adhesión en el caso de los Tratados de adhesión. Finalmente, la entrada
en vigor requiere el depósito de todos y cada uno de los instrumentos de ratificación en los archivos
del Gobierno que se indique en el Tratado.
La fecha de entrada en vigor varía según los Tratados y éstos se redactan en ejemplares únicos en
todas y cada una de las lenguas de los Estados que lo suscriben inicialmente o que se adhieren a los
mismos.
Sobre la vigencia de éstos, las fórmulas son diversas. El Tratado de CECA, ya extinguido, tuvo una
vigencia de 50 años. Por el contrario, los Tratados de CE y EURATOM se concluyeron por un período
de tiempo ilimitado, fórmula que han adoptado en lo sucesivo todos los Tratados suscritos.
El término “ilimitado” a diferencia de “indeterminado”, que es usual en los Tratados internacionales,

tiene consecuencias trascendentales desde el punto de vista jurídico.
En efecto, se ha sostenido que los diferentes Estados miembros han contraído un compromiso
irrevocable, que excluye la denuncia individual de los Tratados y, por consiguiente, la separación
unilateral de la Unión por cada uno de los Estados miembros.
Los Tratados, salvo el Tratado por el que se instituye una Constitución Europea y el Tratado de
Lisboa, no regulan el procedimiento de separación de los Estados miembros de la UE, pero esta
circunstancia no debe inducir a pensar que la UE no puede extinguirse o reducir su número, sino que
esto debe hacerse por el mismo procedimiento por el que se crearon las distintas Comunidades o,
finalmente, la UE, o por el procedimiento de incorporación de las mismas.
Sin embargo, la Constitución Europea se apartó del modelo imperante y previó un modelo expreso
de la retirada voluntaria de la UE por los Estados miembros. Este sistema no exige la aceptación de
los demás Estados obligando a la Unión a negociar y celebrar con el Estado en cuestión un acuerdo.
La revisión de los Tratados, de acuerdo con el actual art. 48 TUE, puede ser iniciado ante el Consejo
por el Gobierno de cualquier Estado miembro y por la Comisión. En ambos casos, deben concretarse
un proyecto de revisión de los Tratados en que se funde la Unión. El Consejo debe consultar el
proyecto de revisión al PE y, en su caso, a la Comisión. A la vista de las consultas realizadas, el
Consejo debe pronunciarse mediante un dictamen que, en caso de ser favorable a la reunión de una
Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, será convocada por el
Presidente del Consejo. Para que las modificaciones de los Tratados prosperen deben ser acordadas
de mutuo acuerdo por los miembros de la Conferencia. Si las modificaciones que se proponen
afectan a instituciones monetarias procede consultar también al BCE.
Una vez concluido el procedimiento interno, las reformas acordadas, deben posteriormente
someterse a la ratificación de todos los Estados miembros para que entren en vigor, lo que supone la
sumisión de la reforma proyectada al procedimiento constitucional previsto en cada Estado
miembro y el depósito correspondiente del instrumento de ratificación de cada Estado miembro en
la sede del Gobierno designado en el Tratado.
Ámbito espacial de aplicación
El Tratado de la CE utiliza una terminología diferente a la de los Tratados de la CECA y de la CEEA

para establecer el ámbito espacial de aplicación. En efecto, estos últimos se refieren a “territorios”
de los Estados miembros, mientras que el Tratado de la CE nombra a los Estados a los que es
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aplicable, esto es: “al Reino de Bélgica, al Reino de Dinamarca, etc.” Analizando esta diferente
terminología, ¿puede considerarse que la denominación “territorio europeo de un Estado miembro”
o “al Reino de...” se refieren al mismo espacio? o, por el contrario, ¿se está ante ámbitos espaciales
diferentes? El Tratado de la CE es de aplicación a todos los ámbitos espaciales de soberanía de los
Estados miembros, sean o no europeos, a salvo de las excepciones que se establecen en el Tratado.
Dichas excepciones son de tres tipos. Por una parte, prevé un régimen especial que permite al
Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, previa consulta al PE, adoptar medidas
específicas en relación con la aplicación del Tratado a los departamentos franceses de Ultramar, las
Azores, Madeira y las Islas Canarias. Por otra parte, en relación a los países y territorios de ultramar,
se establece que estarán sometidos al régimen especial de asociación que se prevé en el propio
Tratado. Y, finalmente, considera ámbitos territoriales los coincidentes parcialmente con los de la
CECA y CEEA, tanto en lo relativo a la aplicación del Tratado, como a la como a la aplicación
condicionada del mismo, como en la aplicación del Tratado.
2. Los acuerdos internacionales en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común.
El reconocimiento de la capacidad de la UE para concluir acuerdos internacionales está ligado al ya

comentado «principio del paralelismo entre las competencias internas y exteriores» de la UE, fruto
a su vez de la construcción jurisprudencial realizada por el Tribunal a partir de la «teoría de los
poderes implícitos». En cuanto a la tipología, en la Lección 8.ª advertimos que no es fácil la
clasificación de los acuerdos internacionales, de ahí la fragilidad de cualquier intento de clasificación,
más teniendo en cuenta que las categorías de acuerdos se han multiplicado a la par que se
desarrollaba la dimensión exterior de las competencias de la Organización y que, a menudo, los
criterios para la clasificación (tipo de competencia, exclusiva o compartida, número de partes y,
particularmente, contenido) son combinables entre sí. Existen acuerdos exclusivos de la Unión y un
tercero o terceros y acuerdos «mixtos», acuerdos políticos y acuerdos económicos, bilaterales o
multilaterales, acuerdos más generales o más específicos o sectoriales, acuerdos de asociación,
acuerdos de cooperación, etc.
Origen y evolución
Dentro de la acción exterior de la UE, la PESC ocupa un lugar privilegiado. Como dijimos, su origen se
remonta a la década de 1970, cuando los Estados miembros de las CCEE decidieron establecer
mecanismos de consulta para coordinar sus relaciones con terceros Estados y otras Organizaciones
Internacionales a través de la CPE, formalizada jurídicamente en el AUE. Con la adopción del TUE, la
UE se define como la suma de las políticas de las CCEE completadas con otras políticas y formas de
cooperación intergubernamentales en dos ámbitos, la CAJI (luego CPJMP) y la PESC, cuya
denominación y características particulares, incluyendo la intergubernamentalidad, se conservaron
en las reformas del TUE basadas en los Tratados de Ámsterdam y de Niza, y siguen en gran medida
presentes tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, donde la PESC aparece regulada en el TUE
no en el TFUE. Esa separación de la PESC del resto de la acción exterior de la Unión se ha tratado de
dulcificar un poco al incluir la regulación de la PESC como capítulo 2 (arts. 23 a 46) de un Título V
(arts. 21 a 46) del TUE, cuyos artículos 21 y 22 formulan las disposiciones generales relativas a la
acción exterior de la Unión, que conforman el capítulo 1 de ese Título V, y a las que esencialmente
remite el TFUE en su artículo 205.
2.1. La articulación jurídica de la Política Exterior y de Seguridad Común
La articulación jurídica de la PESC es compleja, por tratarse de una materia en constante evolución,
muy sensible en términos políticos y económicos y que, históricamente, está ligada al núcleo duro de
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la soberanía estatal. Los siguientes elementos caracterizan el diseño actual de la PESC en los
Tratados constitutivos:
a) El contenido o ámbito material de la PESC es radicalmente distinto del de los aspectos exteriores
de las acciones o políticas internas de la Unión de la Tercera Parte del TFUE y del resto de la acción
exterior, esto es, de las políticas comprendidas en la quinta parte del TFUE («Acción exterior de la
Unión») ya examinadas (PCC, cooperación con terceros países y ayuda humanitaria, etc.), que tienen
un origen y una proyección insertados netamente en la dimensión económica de la Unión, más que
en su dimensión política. Ciertamente, si bien se trata de contenidos con tintes más políticos que
económicos, los contenidos de la PESC no aparecen claramente identificados y sus contornos no
están bien delimitados, precisando el TUE únicamente que la competencia de la UE abarcará «todos
los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida
la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común»
(art. 24.1 TUE). Más que contenidos, la PESC ofrece, sobre la base de los principios y objetivos de la
acción exterior, unos procedimientos para identificar contenidos y elaborar y definir una política
exterior al respecto.
b) La PESC es una competencia absolutamente especial, sui generis, que escapa de la clasificación
tradicional entre competencias exclusivas y compartidas recogidas hoy en los artículos 2 a 6 TFUE
(por eso la PESC se menciona singularmente en el art. 2.4, y no en los arts. 3 a 6). Su particularidad
es tal que, como estudiamos en otras Lecciones y recordamos anteriormente, se rige por reglas y
procedimientos específicos (art. 24 TUE) en los que subsiste la impronta de la cooperación
intergubernamental, pese a haberse producido la supresión formal de la estructura de los «pilares»,
y se refleja en la forma en que la UE dirigirá la PESC, mediante la definición de orientaciones
generales, la adopción de decisiones y el fortalecimiento de la cooperación sistemática entre los
Estados miembros (art. 25 TUE).
c) Una de las consecuencias más importantes de esa singularidad, y de su naturaleza más política
que estrictamente jurídica, es la cercanía de las disposiciones relativas a la PESC y los actos
adoptados en virtud de las mismas a la categoría de los llamados «actos políticos» que, como tales,
han estado tradicionalmente exentos del control jurisdiccional en los Estados. En el ámbito de la
Unión, el Tribunal no es competente para pronunciarse sobre las disposiciones y las decisiones
relativas a la PESC y la PCSD, salvo para controlar la delimitación entre las otras competencias y
políticas de la Unión y la PESC y para conocer de los recursos de anulación interpuestos contra las
decisiones adoptadas por el Consejo «por las que se establecen medidas restrictivas frente a
personas físicas o jurídicas» (art. 275 TFUE).
d) La PESC es una política en la que se ha producido una democratización muy limitada, en el sentido
de que la presencia de los representantes directos de la soberanía popular es insuficiente y de que la
participación directa de la ciudadanía en su formulación y ejecución brilla por su ausencia, así como
por el deficiente control y rendición de cuentas de sus resultados. Desde una perspectiva
institucional, la escasa democratización de la PESC se ha traducido en un marcado predominio de los
órganos que en la UE se asimilan al poder ejecutivo, y que conforman un triángulo formado por el
Consejo Europeo, el Consejo y del Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad, desplazando el poder ejecutivo que la Comisión tiene en el resto de los ámbitos de
competencias de la Unión.
Así, el Consejo Europeo determinará los intereses estratégicos de la Unión, fijará sus objetivos y
definirá las orientaciones generales de la PESC, incluyendo la defensa, adoptando para ello las
decisiones que sean necesarias (art. 26.1 TUE). El Consejo, por su parte elaborará la PESC y adoptará
47
las decisiones necesarias para su aplicación (art. 26.2 TUE). Y, finalmente, el Alto Representante de la
Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad ejecutará, junto a los Estados miembros, la
PESC (art. 26.3 TUE), a la par que dirigirá el diálogo político con terceros y representará y expresará
la posición de la UE en todas las cuestiones internacionales (art. 27.2 TUE).
La exclusión del PE en el proceso de elaboración y ejecución de la PESC es, por tanto, notoria. Está
previsto, con gran ambigüedad, que el Alto Representante deberá consultarle periódicamente sobre
los aspectos principales y las opciones fundamentales de la PESC, e informarle de la evolución de la
misma, velando por que se tengan debidamente en cuenta sus opiniones (art. 36 TUE). El PE está,
pues, ausente en la fase ascendente de la toma de decisiones de la PESC, limitándose a ser un mero
receptor pasivo de la información ex post facto que le transmita el Alto
Representante, aunque conserva sus tradicionales poderes para preguntar o formular

recomendaciones al Consejo y al Alto Representante, y para realizar, dos veces al año, debates sobre
los avances en esta materia (art. 36 TUE). Su capacidad de control se reduce al poder genérico de
rechazo del presupuesto presentado por el Consejo y, por ende, a la supervisión de los gastos
relativos a la PESC incluidos en las partidas presupuestarias regulares, con exclusión de los gastos
administrativos y de los costes de operaciones militares o misiones especiales que se financien
mediante otras contribuciones. En la búsqueda de un papel más activo, el PE deberá reforzar la
cooperación con los Parlamentos nacionales, en línea con lo previsto en el Protocolo (n.º 1) sobre el
cometido de los Parlamentos nacionales en la UE, que contempla la organización de conferencias
interparlamentarias para debatir asuntos relacionados con la PESC.
La iniciativa ciudadana europea, una de las grandes reformas introducidas por el Tratado de Lisboa
(art. 11.4 TUE), y que, como estudiamos anteriormente, reconoce la posibilidad de que un millón de
ciudadanos europeos promueva la presentación de propuestas normativas sobre las cuestiones que
estimen convenientes, no excluye a priori ninguna política. Sin embargo, en la medida en que esta
iniciativa se canaliza a través de la Comisión, y que esta institución carece de atribuciones en la
elaboración de la PESC, no parece que la iniciativa ciudadana europea vaya a convertirse en un cauce
útil de participación de la ciudadanía, al menos en esta materia.
e) La PESC se configura como una actividad «para iniciados», cuya materialización exige de
liderazgos personales. La necesidad de reforzar la visibilidad de la UE en el mundo y su presencia
como actor global se ha reflejado en la creación de dos órganos unipersonales, sobre los que pivo ta
la elaboración y aplicación de la PESC. En concreto, el Alto Representante y el Presidente del Consejo
Europeo comparten, de conformidad con sus respectivas atribuciones, la representación exterior de
la Unión. La creación de un Presidente del Consejo Europeo, que estudiamos en la Lección 4.ª, se
justifica por razones de eficacia y continuidad, relacionadas con la necesidad de programar a medio
plazo la agenda de la UE, fortaleciendo su visibilidad, lo que explica la exigencia de una elección al
más alto nivel político y la prohibición del doble mandato.
Siguiendo la vieja técnica funcionalista, se ha creado una figura cuyos contornos tendrán que
perfilarse con la práctica, y respecto de la cual se suscitan no pocos interrogantes, como los
relacionados con las formas de control de su labor y la falta de definición en sus funciones, aspecto
este último que pudiera provocar eventuales conflictos de competencias con el Presidente de la
Comisión y el Alto Representante. La respuesta a estos interrogantes dependerá de la habilidad y la
capacidad que el Presidente, actualmente el antiguo Primer ministro belga, Herman Van Rompuy,
sea capaz de desplegar.
48
f) La singularidad y el carácter de cooperación intergubernamenal que caracterizan la PESC

determinan los actos que se adoptan en su desarrollo y el procedimiento de adopción de decisiones,
que estudiamos en la Lección 8.ª La regla general tanto en el Consejo Europeo como en el Consejo es
la unanimidad, salvo en los casos en que se disponga otra cosa (art. 31 TUE). Expresamente se
contempla la excepción calificada como de «abstención constructiva», que permite a un Estado
miembro eludir la unanimidad absteniéndose en la votación, sin que ello impida la adopción y
aplicación de la decisión para los restantes Estados miembros, a menos que los Estados que se
abstuvieran representaran al menos a un tercio de la población de la UE, en cuyo caso no habrá
decisión (art. 31.1 TUE).
g) La ejecución y gestión de la PESC descansa en el Consejo, el Alto Representante y los Estados

miembros. El seguimiento y supervisión de la PESC a través de diferentes medios, incluyendo la
elaboración de dictámenes dirigidos al Consejo, corresponde al Comité Político y de Seguridad
(conocido por las siglas CPS o COPS), órgano creado al mismo tiempo que el Comité Militar y el
Estado Mayor de la UE en sustitución del viejo Comité Político (COPO), que podrá también ejercer,
bajo la responsabilidad del Consejo y del Alto Representante, el control político y la dirección
estratégica de las operaciones de gestión de crisis (art. 38 TUE), a las que nos referiremos
inmediatamente al examinar la PCSD.
h) Como estudiamos en la Lección 2.ª, la financiación de la PESC se articula mediante la clásica

distinción entre gastos administrativos, que correrán a cargo del presupuesto de la UE (art. 41.1
TUE), y gastos operativos, también incluidos en el presupuesto de la UE, salvo que tengan
repercusiones en el ámbito militar o de la defensa o que el Consejo unánimemente decida otra cosa
[art. 41.2(1) TUE]. En tales ocasiones, serán los Estados miembros que participen en las operaciones
los que sufraguen los gastos, con arreglo a una clave de reparto fijada en función del producto
nacional bruto (PNB) de cada país, a menos que el Consejo, de nuevo por unanimidad, decida otra
cosa [art. 41.2(2) TUE]. Cuando se requiera la financiación urgente de iniciativas PESC, y en particular
de los preparativos para que la UE participe en una misión de gestión de crisis internacionales, se ha
previsto la creación de un fondo inicial constituido por contribuciones estatales, gestionado y
controlado por el Alto Representante (art. 41.3 TUE).
2.2. La Política Común de Seguridad y Defensa

La creciente voluntad de que la UE aumente su presencia y visibilidad internacional, y su
contribución al gobierno mundial, se ha traducido en el desarrollo y actualización de la incipiente
PESD, que ahora se denomina PCSD, a la cual el TUE dedica la Sección 2.ª (arts. 42 a 46) del capítulo
2 del Título V.
En su actual articulación jurídica destacan tres notas. En primer lugar, que la PCSD se concibe como
una parte integrante de la acción exterior, más concretamente de la PESC, cuyo objetivo último es el
futuro establecimiento, cuando así lo decida el Consejo Europeo y lo acepten los Estados miembros,
de una defensa común, en la que se encuadraría la dimensión militar de la seguridad. En segundo
lugar, que la PCSD respetará las particularidades nacionales y las obligaciones asumidas por los
Estados miembros derivadas de su pertenencia a la OTAN (art. 42.2 TUE). En este orden de cosas,
dado que el TUE no aborda expresamente las relaciones entre la UE, la OTAN y la ONU, conviene
recordar la vigencia del artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas, en el que se afirma que las
obligaciones contraídas en virtud de la Carta prevalecerán sobre las de cualquier otro tratado
internacional. En tercer lugar, que, como en otros ámbitos de competencias de la Unión, los avances
en esta materia con frecuencia han sido anteriores a la adopción de reformas en los sucesivos
Tratados.
49
De hecho, aunque el arranque de la PCSD puede fecharse en el Consejo Europeo de Niza de 2000, su
verdadero punto de inflexión tuvo lugar en diciembre de 2003, tras la asunción por el Consejo
Europeo de la llamada «Estrategia Europea de Seguridad» —elaborada por el entonces «Mr. PESC»,
el español Javier Solana— en la que se sientan las bases teóricas de la renovación de la PCSD. Esta
renovación había venido precedida de algunos progresos, relacionados con la toma de conciencia de
la necesidad de que la UE superase sus insuficiencias como actor político y su condición de «larva»
militar, a fin de contrarrestar la hegemonía estadounidense y potenciar su autonomía en situaciones
de amenazas a la paz y la seguridad internacionales. En esta línea, las mejoras previstas en el
Tratado de Lisboa, algunas de las cuales codifican la práctica previa, conciernen a:
a) La ampliación de las llamadas «misiones Petersberg», expresión de las capacidades operativas y

militares de la UE para la gestión de crisis internacionales. En la práctica, desde hace más de una
década la UE viene ejecutando operaciones civiles y/o militares de distinta naturaleza en ámbitos
geográficos muy diversos, desde la antigua Yugoslavia (por ejemplo, MPUE y EUFOR Althea en
Bosnia y Herzegovina o EULEX en Kosovo) a la República Democrática del Congo (EUSEC RD Congo y
EUPOL RD Congo), pasando por Georgia, Moldavia y Ucrania, Rafah, los territorios palestinos,
Somalia, Irak, Darfur, etc., y más recientemente en Libia (EUFOR Libia)
b) La articulación expresa del pacto de mutua defensa que prevé la PCSD con el artículo 51 de la
Carta de las Naciones Unidas y, por tanto, su sometimiento al respeto de los requisitos y condiciones
que el DI exige para el ejercicio de la legítima defensa colectiva. Así, cualquier Estado miembro que
sufra una agresión armada en su territorio (presuponiendo que proviene del «exterior» del territorio
de la Unión) podrá solicitar la ayuda y asistencia de los demás, pero siempre habrán de observarse
los requisitos y condiciones (ataque previo, proporcionalidad e inmediatez en la respuesta, remisión
al Consejo de Seguridad de la ONU, etc.) para que pueda ser invocado válidamente el ejercicio del
derecho inmanente a la legítima defensa, individual o colectiva (art. 42.7 TFUE).
c) La consolidación de la «cláusula de solidaridad», nacida y estrenada tras los atentados del 11 de

marzo de 2004 en Madrid, para responder de forma coordinada a la perpetración de ataques
terroristas o a ca tástrofes naturales o humanas.
d) La puesta en marcha de fórmulas de cooperación reforzada. Previstas en el Tratado de Roma de

2004 y mantenidas en el Tratado de Lisboa, su filosofía es la misma que animó la creación del
espacio Schengen o de la zona euro, pero se caracterizan por ser específicas del ámbito militar y por
no precisar de la participación de un número mínimo de Estados miembros. Se trata de los llamados
«grupos operativos o de combate», coaliciones coyunturales de Estados miembros con la voluntad y
la capacidad para realizar determinadas misiones en nombre de la UE (art. 44 TUE), y de las
«cooperaciones estructuradas permanentes», que facilitan la asunción voluntaria de compromisos
militares de gran exigencia, cuyos primeros ensayos tuvieron lugar en 2004 tras la fractura en la
unidad de acción europea que supuso la invasión de Iraq (art. 46 TUE).
3. El Derecho derivado en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común.
Dentro de la acción exterior de la UE, los Tratados constitutivos mantienen una cierta singularidad o
especificidad para la adopción del Derecho derivado en el ámbito particular de la PESC, lo que
constituye otro dato que contribuye a afirmar que, aún habiendo desaparecido formalmente la
estructura de pilares, aún queda un resquicio de cooperación intergubernamental en este ámbito.
Las disposiciones específicas de la PESC, que estudiaremos más detalladamente en la Lección 15.ª,
quedan reguladas en el TUE (arts. 23 a 46), mientras que, al margen de las disposiciones generales
de los artículos 21 y 22 TUE, el desarrollo del resto de la acción exterior se contiene en el TFUE.
50
La formulación de la singularidad del ámbito de la PESC se condensa en el artículo 24.1(2) TUE: la

PESC «se regirá por reglas y procedimientos específicos»; en particular, por lo que nos interesa
ahora, en ese ámbito «queda excluida la adopción de actos legislativos» (lo que se reitera tal cual en
el art. 31.1 TUE); y, tampoco el Tribunal tiene competencia en general para revisar la adecuación al
Derecho de los actos adoptados en su desarrollo (la exclusión general y las excepciones se
contemplan en el art. 275 TFUE).
Para el ejercicio de las competencias atribuidas en el ámbito de la PESC, la Unión puede adoptar
actos denominados «orientaciones generales» y «decisiones» en las que se establezcan acciones,
posiciones y modalidades de ejecución; asimismo, fortalecerá la cooperación sistemática entre los
Estados miembros (art. 25 TUE). Por tanto, como puede observarse, se excluyen las categorías
jurídicas o tipos de actos propios del Derecho derivado en otros ámbitos, esto es, particularmente el
reglamento, la directiva o la decisión «típica», tal como se caracterizan en el artículo 288 TFUE. En
sentido amplio los Tratados constitutivos denominan «decisiones» —distintas de las previstas en el
art. 288 TFUE— a este conjunto de actos que adoptan el Consejo Europeo y el Consejo en el ámbito
de la PESC.
Además, el Consejo Europeo y el Consejo adoptan esas decisiones por unanimidad, como regla
general (art. 31.1 TUE). Al margen de que el Consejo decide por mayoría de los miembros en las
cuestiones de procedimiento (art. 31.5 TUE), las principales excepciones a aquella regla general son:
a) Por una parte, la «abstención constructiva», por la que la abstención de un miembro del Consejo
no impide la unanimidad [art. 31.1(2) TUE] y, de este modo, el acto no será obligatorio para ese
Estado, pero éste admitirá que sea vinculante para la Unión. Es una curiosa forma de interpretar la
unanimidad, en la que incluso se señala un límite a la excepción: si la abstención es muy numerosa
(al menos un tercio de los Estados miembros y de la población de la Unión) no podrá adoptarse la
decisión.
b) Por otra, la que los Tratados constitutivos consideran auténtica excepción a la regla general, esto
es, la posible utilización de la mayoría cualificada en el Consejo cuando éste decida una acción o una
posición de la Unión a partir de una decisión del Consejo Europeo sobre los intereses y objetivos
estratégicos, o a partir de una propuesta del Alto Representante presentada a petición del Consejo
Europeo, o en cualquier caso si la decisión es de aplicación de otra decisión que establezca una
acción o una posición [art. 31.2(1) TUE]. Con esta definición podemos tener un amplio abanico de
decisiones adoptadas por mayoría cualificada del Consejo, pero en los Tratados constitutivos
también se prevé una especie de «freno de emergencia» para la extensión de la mayoría cualificada:
si un miembro del Consejo «declar[a], por motivos vitales y explícitos de política nacional, que tiene
intención de oponerse», y no se llega a una solución aceptable para dicho Estado, el asunto podrá
remitirse por mayoría cualificada al Consejo Europeo que decidirá por unanimidad [art. 31.2(2) TUE].
Es una solución que recuerda al clásico «compromiso de Luxemburgo», y es de esperar no se utilice
con frecuencia ni se convierta en la regla general de decisión.
Como contrapeso a la relevancia de la unanimidad como regla de adopción de decisiones en el

Consejo, se acoge en el ámbito del TUE y de la PESC lo que el artículo 48.7 TUE prevé como uno de
los procedimientos simplificados de revisión del TFUE: que el Consejo Europeo, por unanimidad,
decida que el Consejo se pronuncie por mayoría cualificada y no por unanimidad en casos distintos
de los previstos (art. 31.3 TUE). Pero la mayoría cualificada en el Consejo se excluye absolutamente
de las decisiones que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa (art. 31.4 TUE).
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En conclusión, en el ámbito de la PESC, y particularmente de la PCSD, continúa existiendo la

suficiente desconfianza entre los Estados miembros para impedir la utilización de las reglas y
procedimientos generales del DUE, particularmente el régimen general de producción del Derecho y
de su control jurisdiccional general.
LECCIÓN 9. RELACIONES DUE-DCHOS EEMM: PRINCIPIOS DE APLICACIÓN DUE
1. Consideraciones generales
2. La eficacia directa del Derecho de la Unión Europea.
3. La primacía del Derecho de la Unión Europea.
4. La exigencia de uniformidad: la cuestión prejudicial planteada por los jueces nacionales.
5. La tutela judicial efectiva y la tutela cautelar ante las jurisdicciones nacionales.
1. Consideraciones generales
El DUE se distingue en general del DI y del Derecho interno de cada Estado miembro (autonomía) y,
a partir de ahí, se le dota de tal «intensidad normativa» que su integración como parte del Derecho
aplicable en cada Estado miembro no sólo no hace precisa —a excepción a veces de los Tratados
constitutivos, de reforma y de adhesión— su recepción o publicación nacional (aplicación
automática o inmediata), sino que le permite crear, directamente, derechos y deberes para las
personas físicas y jurídicas (eficacia directa o efecto directo) y prevalecer incluso frente a las normas
del Derecho interno (primacía).
Estos principios caracterizan al DUE en su relación con el Derecho interno de cada Estado miembro,
tal como el DUE es bosquejado por los Estados miembros en los Tratados constitutivos y, sobre todo,
tal como es interpretado y aplicado por el Tribunal (A. Mangas Martín) —una jurisprudencia
aceptada por los Estados miembros—, e inciden en la aplicación del DUE por las autoridades y a
través de los procedimientos legislativos, administrativos y judiciales nacionales de los Estados
miembros.
2. La eficacia directa del Derecho de la Unión Europea.
De un modo u otro, todas las normas del DUE despliegan efectos jurídicos directos para sus
destinatarios, sea la Unión o sus instituciones y órganos, sean los Estados miembros o sean personas
físicas o jurídicas. En particular, las normas destinadas a los Estados miembros despliegan por sí
mismas efectos jurídicos para dichos Estados en el ámbito de la Unión y en el ámbito interno (en
este sentido, por ejemplo, las autoridades nacionales están obligadas a la transposición de una
directiva). Pero algunas normas del DUE, además, son aplicables directamente (L. J. Constantinesco o
R. Kovar) o tienen eficacia directa o efecto directo en el ámbito interno para las personas físicas o
jurídicas, sin intermediación de cualquier otra norma de la Unión o nacional, incluso sin estar
destinadas a tales personas, y deben ser aplicadas directamente por las autoridades administrativas
y los tribunales nacionales. Para tener esa eficacia directa las normas deben reunir determinados
requisitos, debiendo señalarse por lo demás la singularidad de la determinación de la eficacia directa
de las directivas y de las decisiones destinadas a los Estados.
3.1. La eficacia directa del Derecho de la Unión: significado, fundamento y alcance
Las normas del DUE que se dicen aplicables directamente o, más propiamente, con eficacia directa
producen por sí mismas derechos o deberes para personas físicas o jurídicas y, por eso, al
incorporarse de ese modo a su patrimonio jurídico, dichas personas —que en ningún caso tienen
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legitimación para interponer ante el TJUE un recurso por incumplimiento contra un Estado— pueden
hacerlos valer directamente ante las autoridades nacionales y, en último extremo, ante el juez
nacional, que debe salvaguardar tales derechos y exigir tales deberes. La aplicación de la norma
podría requerir ciertos ajustes administrativos previos indispensables; por ejemplo, la reorganización
de un servicio administrativo o la determinación de la autoridad competente encargada de un
servicio de inspección o ante la que hay que presentar una solicitud, una documentación, percibir
una ayuda, etc. Pero esos ajustes no pueden impedir su invocación ante las autoridades
administrativas o judiciales y su aplicación por éstas.
Normalmente, los Estados no persiguen dotar de esa eficacia directa a los tratados internacionales y,
además, tal vez no deba presumirse que esos tratados sean susceptibles de aplicación directa por los
tribunales nacionales. Pero la cooperación leal debida y la intención manifestada por los Estados
miembros puntualmente en los Tratados constitutivos, al reconocer que el reglamento tiene
«alcance general» y es «directamente aplicable» (art. 288 TFUE) y que los órganos jurisdiccionales
de los Estados miembros habrán de aplicar el DUE (de ahí el planteamiento de las cuestiones
prejudiciales previsto en el art. 267 TFUE), facilitaron al Tribunal determinar que, presentes
determinados requisitos, el DUE tiene eficacia Directa.
Pero el alcance de la eficacia directa de las normas del DUE de las que se predica tal eficacia no es
siempre el mismo. Ante todo, por la singularidad que presenta la determinación de la eficacia directa
de las directivas; más generalmente, mientras unas normas del DUE tienen una eficacia directa
plena, es decir, crean derechos (eficacia directa vertical ascendente) y obligaciones (eficacia directa
vertical descendente) para los particulares en sus relaciones con el Estado miembro y también crean
tales derechos y obligaciones en las relaciones entre particulares (eficacia directa horizontal), otras
solo tienen una eficacia directa limitada, porque únicamente crean derechos de los particulares
frente al Estado miembro.
3.2. Requisitos generales para la eficacia directa del Derecho de la Unión
Los requisitos a los que debe responder el contenido de una norma del DUE para que tenga eficacia
directa fueron esbozados por el Tribunal en 1963 y, posteriormente, reiterados del siguiente modo
(jurisprudencia Van Gend en Loos): las normas deben ser incondicionales y suficientemente claras y
precisas.
La eficacia directa se excluye si una norma está subordinada a la adopción posterior de una medida
de desarrollo o ejecución por la UE o por los Estados y que la adopción de tal medida permite un
significativo margen de discreción o apreciación política (del poder legislativo o del poder ejecutivo)
para adaptar el contenido, los caracteres sustanciales o las condiciones esenciales de ejercicio del
derecho conferido a los particulares, pero no simplemente el procedimiento para su ejercicio. Esto
es, la norma es incondicional si formula una obligación de hacer o una prohibición u obligación de no
hacer que no permite tal margen de discreción. La sub ordinación de los efectos de una norma
suficientemente clara y precisa a un término o plazo solo suspende provisionalmente su eficacia
directa hasta el vencimiento del plazo (por ejemplo, la finalización de un período transitorio).
Y la claridad y precisión deben ser suficientes, esto es, por supuesto no debe exigirse que se excluya
la posibilidad de distintas interpretaciones de la norma y, en última instancia, la necesidad de su
interpretación judicial.
3. La primacía del Derecho de la Unión Europea.
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¿Cuál es el significado y fundamento de la primacía del DUE? Esta primacía es un complemento

necesario para la eficacia (eventualmente directa) del DUE en el supuesto de que exista una norma
del Derecho interno, anterior o posterior, que esté en conflicto con una norma del DUE.
Los Tratados constitutivos no disponen expresamente la primacía del DUE, pero, no obstante, y con
base esencialmente en la original naturaleza específica de la UE y su Derecho y en el principio de
cooperación leal, la jurisprudencia del Tribunal ha abundado desde su sentencia Costa c. ENEL, de
1964, en la distinción del DUE respecto del DI, al anticipar las condiciones conforme a las que ha de
resolverse en el ámbito interno de cada Estado miembro el conflicto entre normas del DUE y normas
del Derecho interno.
La primacía del DUE es para el Tribunal un «principio fundamental», y al centralizar las condiciones
de la solución del conflicto normativo en el propio DUE, y no en el Derecho interno de los Estados
miembros, e inclinarse por la primacía del DUE, tanto en el ámbito de la Unión como en el ámbito
interno de los Estados miembros, el Tribunal refuerza sin duda la razón de ser del DUE —de
cualquier norma del DUE, con o sin eficacia directa— como Derecho uniforme en todos los Estados
miembros, al margen o a pesar de lo que el Derecho interno pudiera disponer —de cualquier norma
del Derecho interno, incluso los derechos fundamentales formulados por la Constitución de un
Estado miembro o los principios de una estructura constitucional nacional, planteó una cierta
tensión entre la jurisprudencia del Tribunal y algunos TC (Tribunal Constitucional) de Estados
miembros (por ejemplo, Alemania o Italia)—.
4. La exigencia de uniformidad: la cuestión prejudicial planteada por los jueces nacionales.
El Ordenamiento Jurídico comunitario debe ser aplicado e interpretado de una manera uniforme en
todos los Estados miembros. El instrumento o mecanismo dirigido a garantizar la uniformidad del
Derecho comunitario es la cuestión prejudicial, la cual se encuentra regulada en el art. 234 del TCE,
verdadero instrumento de cooperación entre jueces nacionales y el TJ.
Mediante la cuestión prejudicial los jueces nacionales tienen la posibilidad, a veces la obligación, de
plantear al TJCE distintas preguntas sobre la validez o la interpretación de una norma comunitaria
que deben aplicar para la resolución de un proceso nacional pendiente, proceso que queda en
suspenso, hasta la resolución de la cuestión suscitada.
El TJCE a través de la resolución de las cuestiones prejudiciales proporciona a los órganos

jurisdiccionales nacionales los medios para que la interpretación y la aplicación del Derecho sean
uniformes en todos y cada uno de los Estados miembros.
Clases de cuestiones prejudiciales. Requisitos materiales y formales
El art. 234 del TCE contempla dos clases de cuestiones prejudiciales en atención a su objeto y
finalidad: interpretación y validez. La cuestión prejudicial de interpretación tiende a asegurar la
uniformidad en la interpretación y aplicación del Derecho comunitario en todos los Estados
miembros. La cuestión prejudicial de validez es un instrumento complementario del control de
legalidad comunitaria, ya que a través de ella el juez nacional somete a la consideración del TJCE sus
dudas sobre la legalidad de un concreto acto comunitario. En este sentido, no hay que olvidar que el
TJCE ostenta competencia exclusiva para autorizar la inaplicación de un acto comunitario, de modo
que el juez nacional no puede por su propia autoridad inaplicar un acto comunitario. La posibilidad
de declarar la invalidez de un acto comunitario corresponde únicamente al Tribunal de Justicia
Europeo.
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La cuestión prejudicial de validez palia, en cierto modo, las limitaciones de los particulares para
acceder al recurso de anulación. Los particulares en el marco de una cuestión prejudicial de validez
de una norma comunitaria cuya legalidad se cuestiona en un proceso contencioso nacional donde
son parte van a poder presentar ante el TJCE las alegaciones y observaciones que consideren
oportunas. Ahora bien, los particulares sólo podrán participar en la cuestión prejudicial de validez
ante el TJCE en tanto en cuanto sean parte en el procedimiento judicial interno donde nace la
cuestión. En caso contrario, no tendrán ocasión de intervenir, estando su participación mediatizada
a la imprescindible participación del órgano jurisdiccional estatal ante el que se esté desarrollando el
procedimiento que va a provocar la cuestión. Y es que, la cuestión prejudicial es planteada al TJCE
por el Juez nacional, nunca por las partes.
Tanto la cuestión prejudicial de interpretación, como la de validez han de satisfacer dos requisitos
materiales simultáneos en orden a su admisibilidad:
 El juez nacional tiene que tener una duda razonable, bien sobre la interpretación del
derecho comunitario, bien sobre la validez de un acto comunitario.
 Y además, la resolución de la duda suscitada debe ser necesaria para la resolución del litigio
nacional donde surge.
El juez nacional puede someter la cuestión prejudicial al TJCE mediante cualquiera de las vías
admitidas en su derecho interno para los incidentes procesales. En derecho español adoptará la
forma de auto.
El TJCE entiende preferible que la cuestión prejudicial se plantee en una fase del procedimiento
nacional en la que el juez remitente tenga elementos suficientes para definir los hechos y el derecho
aplicable.
Objeto
De acuerdo con el art. 234 del TCE pueden ser objeto de una cuestión prejudicial:
 El propio Tratado, cabiendo plantear la cuestión prejudicial de interpretación, nunca de

validez, toda vez que es la norma constitucional de la Comunidad.
 Los actos adoptados por las instituciones y el BCE, siendo posible tanto la de interpretación
como la de validez.
 Los estatutos de los organismos creados por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos
así lo prevean. Sólo cuestión prejudicial de interpretación.
Incumplimiento
Habida cuenta de que la cuestión prejudicial es un procedimiento no contencioso no existen

legitimados pasivos. La legitimación activa para instar una cuestión prejudicial corresponde en
exclusiva a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, y nunca a las partes en litigio,
quienes en todo caso cuentan con la posibilidad de efectuar alegaciones en el marco de la petición
prejudicial ante el TJCE.
El juez nacional puede y, también debe, plantear la cuestión prejudicial de oficio, sin necesidad de
petición de las partes. Ahora bien, las partes tienen derecho a solicitar del juez nacional el
planteamiento de una cuestión prejudicial, y tal solicitud obliga, al menos al juez español, a resolver
sobre su pertinencia de manera motivada.
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Por órganos jurisdiccionales de los Estados miembros legitimados, se entiende los juzgados y
tribunales determinados en las leyes, aunque el TJCE ha reconocido legitimación activa a órganos
que aunque no lleven a cabo una función jurisdiccional en sentido estricto, presentan una serie de
requisitos como son órganos de origen legal, creados por ley; con vocación de permanencia, siendo
necesario acudir ante ellos para resolver la controversia suscitada.
El TJCE también exige que sean órganos independientes e imparciales, lo cual implica que el órgano
tenga la cualidad de tercero en relación con la autoridad que adoptó la decisión recurrida, así el
órgano ha de tener una ausencia completa de interés, más allá de solucionar el conflicto con la
aplicación estricta de la norma jurídica, respecto de las partes y del objeto del litigio.
Competencia y plazo
La competencia para conocer de las cuestiones prejudiciales corresponde en exclusiva al TJCE en su

condición de máximo garante del Derecho comunitario. El art. 225 del TCE contempla la posibilidad
de que el TPI conozca de cuestiones prejudiciales en materias específicas por el Estatuto.
Efectos de las sentencias
El TJCE resuelve las cuestiones prejudiciales mediante sentencia. La resolución vincula al juez
nacional que instó la petición, a los jueces nacionales que conozcan con posterioridad del mismo
asunto en fase de recurso, y a todos los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. Las
sentencias sobre cuestiones prejudiciales gozan, pues de eficacia erga omnes.
La resolución de una cuestión prejudicial de validez declara la ineficacia o inaplicación de un acto con
relación al litigio sometido a consideración, pero la norma continúa formando parte del OJ
comunitario, es decir, el TJCE no anula el acto, sólo declara su inaplicabilidad, su invalidez al caso
concreto.
La cuestión prejudicial en el art. 68 TCE
El art. 68 del TCE, introducido por el Tratado de Ámsterdam establece que el art. 234 será de
aplicación al Título IV del TCE sobre visados, asilos, inmigración y otras políticas relacionadas con la
libre circulación de personas.
La cuestión prejudicial en el marco del tercer pilar de la UE
Otra de las competencias que el TUE atribuye al TJCE en el ámbito del Tercer Pilar es la cuestión
prejudicial. La cuestión prejudicial del Tercer Pilar presenta importantes diferencias con la cuestión
prejudicial comunitaria.
Así, se limita el objeto del reenvía prejudicial a:
 La validez e interpretación de las decisiones marco y de las decisiones.

 La interpretación de convenios celebrados de conformidad con el Título IV del TUE.
 La validez e interpretación de las medidas de aplicación de tales convenios.
Los Estados miembros deben aceptar expresamente, mediante una declaración realizada en el
momento de firmar el Tratado de Ámsterdam, o en cualquier momento posterior, la competencia
del TJCE para pronunciarse con carácter prejudicial en el marco del Tercer Pilar.
Los Estados miembros determinan no sólo la competencia del TJCE sobre cuestiones prejudiciales en
el marco del Tercer Pilar, sino también qué órganos jurisdiccionales nacionales pueden plantear la
cuestión. El planteamiento de una cuestión prejudicial en el ámbito de la cooperación policial y
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judicial en materia penal siempre tiene carácter facultativo para el órgano judicial “si estima
necesaria una decisión para poder emitir su fallo”, nunca es obligatorio elevar una cuestión en el
marco del Tercer Pilar.
5. La tutela judicial efectiva y la tutela cautelar ante las jurisdicciones nacionales.
Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido
violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el
presente artículo. Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y
dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la
ley. Toda persona podrá hacerse aconsejar, defender y representar. Se prestará asistencia jurídica
gratuita a quienes no dispongan de recursos suficientes siempre y cuando dicha asistencia sea
necesaria para garantizar la efectividad del acceso a la justicia.
La tutela cautelar que en el ámbito del Derecho europeo pueden y deben dispensar las jurisdicciones
nacionales. El juez nacional no sólo es garante del respeto del Derecho Europeo en el ámbito interno
de los Estados miembros cuando actúa como juez del litigio principal. Lo es también cuando actúa
como juez cautelar.
LECCIÓN 10. LA TUTELA JUDICIAL
1.El control del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea por los Estados: el recurso por
incumplimiento
2.El control de la legalidad de los actos de las Instituciones: los recursos de anulación y por omisión
3. La responsabilidad de las Instituciones y de los Estados por el incumplimiento del Derecho de la

Unión Europea: el recurso por responsabilidad extracontractual y la vía interna.
1.El control del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea por los Estados: el recurso por
incumplimiento
El recurso por incumplimiento consta de dos fases: una fase pre contenciosa (ante la Comisión) de
carácter administrativo destinada que el Estado infractor rectifique su conducta ilegal, y otra fase
judicial (ante el TJUE) sustanciada ante el TJUE y que concluye mediante una sentencia.
La Comisión ante un acercamiento informal al Estado miembro infractor sin éxito abre el
procedimiento formal mediante el envío de una carta de emplazamiento que tiene la finalidad de
describir los términos de la infracción y solicitar al Estado sus observaciones. Si persiste la infracción
y el Estado no envía sus explicaciones o éstas no convencen a la Comisión, se da el envío de un
dictamen motivado el que pide que se ponga fin a la infracción en un determinado plazo, y en su
caso, identificar las actuaciones necesarias para ello. Si terminado ese plazo el Estado miembro no
cumple la Comisión puede demandarlo ante el TJUE (258 TFUE).
Ahora bien la Comisión no es la única legitimada para presentar este recurso, también pueden los
Estado miembros (259 TFUE), antes que un Estado miembro presente recurso por incumplimiento
de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados deberá someter el asunto a la
Comisión. La Comisión emitirá un dictamen motivado una vez que los Estados interesados hayan
formulado sus observaciones por escrito y oralmente en procedimiento contradictorio, si la
Comisión no hubiera emitido dictamen en tres meses desde la fecha de la solicitud la falta de
dictamen no será obstáculo para poder recurrir al TJUE. Los efectos de la Sentencia del Tribunal son
declarativos pero el Estado estará obligado a tomar las medidas necesarias para la ejecución de la
sentencia, no obstante según el art. 260 del TFUE si el incumplimiento fuera de la obligación de
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informar sobre las medidas de trasposición de una Directiva adoptada con arreglo a un
procedimiento legislativo, la Comisión podrá indicar el importe de la suma tanto alzado o del multa
coercitiva que deberá ser pagada por dicho Estado, pago o suma que deberá imponer finalmente el
Tribunal al Estado que no hay aplicado la sentencia.
Si el Estado no hace caso a la sentencia cabria interponer otro recurso por incumplimiento de
sentencia, imponiendo también el pago de una suma o multa coercitiva. Si del incumplimiento del
Estado se deriva un daño para el particular este podrá exigir responsabilidad al Estado acudiendo a
la via interna.
2. El control de la legalidad de los actos de las Instituciones: los recursos de anulación y por
omisión
El recurso de anulación tiene por objeto que se cumpla la legalidad de los actos jurídicos obligatorios
adoptados por las instituciones de la UE estando regulado en los artículos 263 y 264 del TFUE. Los
actos que son impugnables a través del recurso de anulación son los actos legislativos, los actos del
Consejo, de la Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o dictámenes y los actos del PE y
del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
El plazo para su interposición es dos meses; pero el inicio del cómputo de éste se hará, según los
casos, a partir de la publicación del acto, de su notificación al recurrente o, a falta de ello, del día en
que éste haya tenido conocimiento del mismo.
Los motivos por los que puede operar el recurso de anulación están tasados en el TFUE. Estos son: 1)
la incompetencia del órgano que dictó el acto; 2) los vicios sustanciales de forma; 3) la violación de
los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución; y 4) la desviación de poder.
Los sujetos legitimados para interponer este recurso son los Estados miembros, la Comisión, el
Consejo y el PE. Asimismo tienen legitimación el Tribunal de Cuentas, el BCE y el Comité de las
Regiones, pero éstos exclusivamente a efectos de salvaguardar sus prerrogativas. Igualmente, los
particulares, es decir, las personas físicas y las personas jurídicas, pero sólo si tales particulares son
destinatarios o les afecta directa e individualmente.
A los efectos de la sentencia se refiere el artículo 264 de TFUE, conforme al cual si el TJUE considera
fundado el motivo declarara el acto o parte del mismo nulo y sin valor o efecto alguno. El artículo
266 TFUE establece que la institución autora del acto deberá adoptar las medidas necesarias para la
ejecución de la sentencia.
El recurso por omisión se regula en los artículos 265 y 266 del TFUE y tiene por objeto la abstención
del pronunciamiento de las instituciones y órganos en la violación de Tratados, es decir cuando el
Tratado les exige una actuación.
Están legitimados para presentarlo los Estados miembros y las instituciones de la UE con carácter
general y los particulares cuando la institución, órgano u organismo no los hubiera dirigido un acto
distinto de una recomendación o de un dictamen. En cuanto a los plazos este recurso solo será
admisible si la institución, órgano u organismo del que se trate hubieran sido requeridos
previamente para que actúen, transcurridos un plazo de dos meses a partir de dicho requerimiento
la institución, órgano u organismo no hubiera definido su posición el recurso podrá ser interpuesto
dentro de un nuevo plazo de dos meses. Los efectos de la sentencia son declarativos, si bien la
institución u órgano afectado deberá adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la
sentencia.
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Excepción de ilegalidad se trata de un incidente procesal que permite controlar la legalidad de un

acto de alcance general en el marco de un litigio principal en el que se impugna la medida de
aplicación de tal acto (se regula en el artículo 277 del TFUE).
3. La responsabilidad de las Instituciones y de los Estados por el incumplimiento del Derecho de la

Unión Europea: el recurso por responsabilidad extracontractual y la vía interna.
En caso de daño derivado del acto anulado en el recurso de anulación o derivado de la inacción
declarada incompatible con el tratado el recurso por omisión cabría la posibilidad de plantear el
recurso por responsabilidad extracontractual, pues el artículo 268 confiere al TJUE competencia para
pronunciarse sobre los litigios relativos a la indemnización de daños a los que se refiere el artículo
340 del TFUE, es decir los causados por las instituciones y agentes de la UE en el ejercicio de sus
funciones. Están legitimado para presentar los recurso los particulares sean personas físicas o
jurídicas y los Estados miembros que hubiera podido sufrir el daño y podrán hacerlo en el plazo de 5
años a partir del hecho que lo motivó.
IV. LIBERTADES Y POLÍTICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
LECCIÓN 11. LIBERTADES Y POLÍTICAS
1. Libertades
2. Políticas de la UE
El mercado de interior
Art. 26 TFUE “el mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre
circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las
disposiciones de los Tratados”.
El mercado interior se basa en las 4 libertades comunitarias .
Se trata de las 4 libertades fundamentales de la UE:
1. La libre circulación de mercancías
2. La libre circulación de trabajadores
3. La libre prestación de servicios y el derecho de establecimiento
4. La libre circulación de mercancías
Son cuatro libertades que han estado siempre en los tratados desde el derecho originario. Son
libertades de contenido y finalidad económica. Son libertades que pretenden liberalizar todos los
factores de producción.
En un mercado no hay ciudadanos, por lo que cuando hablamos de libertad de personas en este
ámbito nos estamos refiriendo a la persona como factor de producción, es decir, como trabajador.
1. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS (art. 28 a 38 TFUE)
Se regula en los arts. 28-37 TFUE, sin esta no habría mercado interior, de hecho, la libre circulación
de mercancías ha sido el motor conforme se han ido liberalizando el comercio de mercancías dentro
de la unión, se han ido consiguiendo en el resto de libertades. Constituye una libertad económica
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básica y uno de los fundamentos principalesdel mercado interior destinado a garantizar los
intercambios comerciales dentrode la Unión Europea.
Mercancía: es todo bien estimable en dinero y susceptible de transacción comercial.
Sólo se aplica a:
 los productos originarios de los EM

 los productos procedentes de terceros países en “libre práctica en los EM
 La LCM sólo se aplica en el territorio aduanero de la UE
 Contenido de la LCM: para hacer efectiva la LCM los tratados prevén una serie de medidas
Art. 28 TFUE “la Unión comprenderá una Unión Aduanera, que abarcará la totalidad de los
intercambios de mercancías y que implicará la prohibición, entre los Estados miembros, de los
derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto
equivalente, así como la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros
países”.
2. Arts. 34 y 35 TFUE que prohíbe las restricciones cuantitativas entre los Estados miembros y de
todas las medidas de efecto equivalente. Una de las dificultades de las medidas de efecto
equivalente es que pueden aplicarse no solo a los productos importados sino también que también
pueden aplicarse indistintamente a los productos nacionales y a los importados cuyo resultado sea
restringir el comercio entre los EM.
En el ámbito de las medidas indistintamente aplicables, el TJUE, desde el As. Cassis de Dijon, 1979,
sentó un importantísimo principio: el Pº de reconocimiento mutuo. (Actualmente se recoge y
desarrolla en el Reglamento 2019/515, del PE y el Consejo, de 19 de marzo de 2019, relativo al
reconocimiento mutuo de mercancías comercializadas legalmente en otro EM).
3. Arts. 114-115 TFUE: armonización de legislaciones (se aplica respecto de todas las libertades). Se
trata de la adopción de normas de armonización que recogen las características básicas de
producción y comercialización de un determinado producto y sirven como marco de referencia.
Excepciones a la LCM
Art. 36 TFUE: Los EM pueden prohibir o restringir la importación, exportación o tránsito de

mercancías por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y
vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico,
histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial , siempre que
no constituyan un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio
entre los EM.
Por “exigencias imperativas”: se trata de excepciones determinadas jurisprudencialmente, como la

protección del medio ambiente o la protección de los consumidores. Solo se aceptan cuando no hay
normas de armonización y la medida se aplica indistintamente a los productos nacionales y a los
importados.
2. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE TRABAJADORES (Arts. 45 A 48 TFUE)
Cuando hablamos de mercado interior no podemos hablar de libre circulación de personas,

hablamos de libre circulación de trabajadores. La libre circulación de trabajadores se enmarca
dentro de un ámbito más amplio que es la creación y desarrollo de un espacio de libertad, seguridad
y justicia.
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La libre circulación de personas es una libertad que se otorga a los ciudadanos de la unión que
consiste en el derecho a desplazarse y a residir en otro estado miembro sin ningún tipo de
restricción.
Desarrollada por:
 Directiva 2004/38 del PE y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a los derechos de los
ciudadanos de la UE y de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los EM.
 Reglamento 492/2011 del Pe y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre
circulación de trabajadores dentro de la UE. Sólo se aplica a los trabajadores asalariados
migrantes.
Contenido: art. 45 TFUE: La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón
de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la
retribución y las demás condiciones de trabajo.
De acuerdo con el art. 45 y la Directiva 2004/38, se reconocen los siguientes derechos:
a) de responder a ofertas efectivas de trabajo;
b) de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros;
c) de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo, de

conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al
empleo de los trabajadores nacionales;
d) de permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un
empleo, en las condiciones previstas en los reglamentos establecidos por la Comisión.
e) Derecho a la igualdad de trato en las condiciones laborales.
Quedan prohíbidas las cuotas nacionales en cualquier empleo o sector (recordar el caso Bosman,
1995).
Ámbito de aplicación personal: Los beneficiarios de la LCT son:
 Los nacionales de los Estados miembros.

 Los nacionales de terceros Estados que tengan un acuerdo en este sentido con la UE.
 Se extiende a la familia del trabajador.
Excepciones a la LCT: De interpretación restrictiva
 Orden público, seguridad pública y salud pública

 Empleo público que implique el ejercicio de poder público.
3. LIBRE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y DERECHO DE ESTABLECIMIENTO (arts. 49 a 62 TFUE)
Garantizan la movilidad de empresas y profesionales en la UE, por tanto, beneficia tanto a personas
físicas como jurídicas.
Similitudes: ambos se refieren al ejercicio de una actividad económica por cuenta propia en otro EM
de la Unión distinto al de origen o residencia.
Diferencias: se centran en la continuidad de la actividad.
El derecho de establecimiento, implica una actividad estable en otro EM.
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Tiene carácter permanente
La libre prestación de servicios, tiene carácter temporal.
A) LIBERTAD DE ESTABLECIMIENTO (arts. 49 a 55)
Prohíbe las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en

el territorio de otro Estado miembro. Implica una participación estable y continua en la vida
económica del EM de acogida.
 Comprende el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, así como la constitución

y gestión de empresas aplicando el mismo régimen que a los nacionales de dicho Estado.
 Comprende también la apertura en otro EM de agencias, sucursales o filiales, sin
discriminación, es decir en las condiciones fijadas por la legislación del país de
establecimiento para sus propios nacionales.
Excepciones: actividades que impliquen el ejercicio del poder público y de nuevo, orden público,
seguridad pública y salud pública.
B) LIBRE PRESTACIÓN DE SERVICIOS (arts. 56 a 62 TFUE)
Desarrollo de estas libertades:
 Directiva 2005/36 relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales.

 Directiva 2016/123, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado
interior (Directiva de servicios o Directiva Bolkestein).
Excepciones: actividades que impliquen el ejercicio del poder público y de nuevo, orden público,
seguridad pública y salud pública.
4. LIBRE CIRCULACIÓN DE CAPITALES (arts. 63 a 66 TFUE)
A) libre circulación de pagos
Estamos hablando de una trasferencia de capital de un estado a otro pero que constituye el pago de
una transacción previa. Es una retribución por una actividad determinada.
B) la libre circulación de capitales
Se trata de una trasferencia de capital autónomo, no va asociado a ninguna transacción, ej. Una
inversión. transferencia de un EM a otro o dentro de un EM a un ciudadano no residente de un
capital autónomo. No va asociada a ninguna actividad o transacción económica. Ha sido
especialmente impulsada a partir del establecimiento de la Unión económica y monetaria (euro).
El art. 266 prohíbe cualquier restricción a los movimientos de capitales y pagos entre los estados
miembros, y entre los estados miembros y terceros estados. El acontecimiento que ha marcado el
despegue de esta libertad ha sido el establecimiento de la unión económica monetaria (el euro).
No obstante, se permiten restricciones a esta libertad:
 Se permite que los estados otorguen un trato fiscal diferente a las inversiones extranjeras.
 Se permite que lo estados adopten también todas las medidas que consideren necesarias
para impedir las infracciones de su legislación nacional, sobre todo fiscales, por ejemplo, el
blanqueo de capitales.
62
 Se permite que los estados establezcan procedimientos de declaración de los movimientos

capitales para que superada cierta cantidad de dinero haya que declararlo a efectos
administrativos y estadísticos.
LC de pagos: se trata del movimiento o transferencia de capital de un EM a otro que constituye el

pago de una transacción previa a la que está vinculada.
LC de capitales: se trata de una transferencia de capital autónomo, es decir que no va asociada a una
transacción o actividad previa.
El art. 63 prohíbe cualquier restricción a los movimientos de capitales y pagos entre los EM, así como
entre EM y terceros países (esto es algo propio únicamente de esta libertad).
No obstante, se aceptan ciertas restricciones, por ejemplo:
 Establecer procedimientos de declaración de movimientos de capitales a efectos de

información administrativa o estadística.
 Restricciones por razones de orden público o seguridad pública (generalmente para evitar el
blanqueo de capitales)
 Adoptar medidas para impedir las infracciones de su legislación nacional, en particular en
materia fiscal o de supervisión de entidades financieras.
63

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2º Derecho Derecho de la UE María Núñez Herrero

LECCIÓN 1. EL PROCESO DE INTEGRACIÓN: LA UE DEL S. XXI

1. Origen y evolución de las Comunidades Europeas. Las sucesivas reformas.

2. El Tratado de Lisboa: el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión

3. La Unión Europea como modelo de Organización internacional de integración: su estatuto jurídico.

4. Los objetivos de la Unión Europea.

5. Los principios de la Unión Europea.

1. Origen y evolución de las Comunidades Europeas. Las sucesivas reformas.

1.1 Europa como entidad histórico-cultural y política

La paz, la gran preocupación

Las raíces de Europa

El sistema Europeo de Estados

1.2. Ideas, propuestas y primeras realizaciones

Siglo xvii y xviii

Las primeras Organizaciones Internacionales

La Primera Guerra Mundial inició la aceleración del desplazamiento, ya perceptible anteriormente,

2. El Tratado de Lisboa: el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la

- La forma de establecer y supervisar una delimitación más precisa de competencias entre la

Pero, dicho lo anterior, la UE no ha detenido el proceso de ampliación, dado que la adhesión de

3. La Unión Europea como modelo de Organización internacional de integración: su estatuto

Hay que decir que las organizaciones internacionales pueden ser:

1. Desde el punto de vista de su ámbito territorial:

 Generales: cuando no limitan su actividad a una materia o sector (ONU).

Naturaleza y personalidad jurídica de la UE

Unión como referente política-geográfico. Unión, a estos efectos, es el conjunto de Estados

No obstante, la Unión Europea podría comprenderse en tres sentidos:

Naturaleza y personalidad jurídica de las comunidades europeas

4. Los principios de la Unión Europea

La defensa de la democracia en los tratados de la UE y de las comunidades europeas

El Tratado de la Unión Europea ha previsto la fiscalización y, en su caso, la sanción de las conductas

Recomendación derivada de la constatación de un riesgo claro de violación grave de los principios

El Consejo, en su forma de Jefes de Estado o de Gobierno podrá, por unanimidad, constatar o no la

5. Los objetivos de la Unión Europea

Objetivos generales de la Unión y las Comunidades Europeas

Objetivos singulares de las políticas de la Unión y las Comunidades

LECCIÓN 2. MIEMBROS, AMPLIACION Y RETIRADA

1. Los miembros fundadores y las sucesivas ampliaciones

2. La adhesión a la Unión Europea.

3. La retirada de la Unión Europea. El Brexit.

4. La suspensión de los derechos de los Estados miembros.

1. Los miembros fundadores y las sucesivas ampliaciones

La UE y las comunidades europeas en el contexto de las organizaciones nacionales

Hay que decir que las organizaciones internacionales pueden ser:

 Desde el punto de vista de su ámbito territorial:

1.1. Reino Unido, Irlanda y Dinamarca

1.3. España y Portugal

2. La adhesión de la Unión Europea

En segundo lugar, la adhesión de un Estado está prevista al conjunto de organizaciones

Estados a ratificar la adhesión de acuerdo con sus respectivos ordenamientos constitucionales.

La tramitación de los Tratados de Adhesión

3. La retirada de la Unión Europea. El Brexit.

Los Tratados constitutivos recogen por primera vez la posibilidad y el correspondiente

Art. 50 TUE. Procedimiento y acuerdo de retirada

4. La suspensión de los derechos de los Estados miembros.

4.2. La sanción y sus límites

¡¡¡¡¡¡¡Subsidiariedad, leal y proporcionalidad pregunta de examen!!!!!!!

1. La atribución de competencias de los Estados miembros a la Unión Europea.

2. Las competencias exclusivas, compartidas y complementarias de la Unión Europea.

3. El ejercicio de las competencias: los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y cooperación

1. La atribución de competencias de los Estados miembros a la Unión Europea.

2. Las competencias exclusivas, compartidas y complementarias de la Unión Europea.

2.1. Competencias exclusivas

2.2. Competencias compartidas