Teoras polticas de la integracin*

Nicols Mariscal**

Introduccin
Realidad y reflexin terica
La Comunidad Europea/Unin Europea (CE/UE) ha cumplido cincuenta aos al entrar en el
siglo XXI. Toda una aventura ha transcurrido y sigue aconteciendo desde el Tratado de la
Comunidad Europea del Carbn y del Acero de 1951 al euro en los bolsillos de los
ciudadanos a partir de enero de 2002, a la ampliacin a los pases de Europa central y
oriental y la Conferencia lntergubernamental de 2004 y a un probable tratado
constitucional. Medio siglo es la mayor parte de la propia vida para casi todas las personas
fsicas, pero edad juvenil para no pocas organizaciones polticas, personas jurdicas e
instituciones sociales. La aventura juvenil de la CE/UE no ha sido irreexiva, aunque las
ideas no sean en las personas ni en las organizaciones los factores exclusivos ni
frecuentemente los ms poderosos condicionantes de su trayectoria y de su realidad. El
proceso de integracin europea siempre ha estado acompaado de reflexin y de
teorizacin polticas.
Ya antes del nacimiento de las Comunidades Europeas sin remontarnos siglos- en
el perodo entre las dos guerras mundiales las ideas federalistas de Coudenhove-Kalergi y

Texto original: Mariscal, Nicols, Teoras polticas de la integracin europea, Tecnos, Espaa, 2003, pp.
14-41.
**
Doctor en Ciencias Polticas por la Universidad Complutense de Madrid, actualmente es Catedrtico de
Sociologa Poltica en la Universidad de Deusto y profesor Jean Monnet emrito de Integracin Poltica
Europea. Dentro de sus ltimas publicaciones se encuentran 25 de marzo de 1957: el proceso confirma el
proyecto. 25 de marzo de 2007: el proceso cuestiona el proyecto; y colaboraciones en Cuadernos Europeos
de Deusto como Tratado de Lisboa: reforma institucional, sin aliento constitucional y Gobernanza
multinivel y plural en las polticas del Tratado Constitucional de la Unin Europea.

las primeras elaboraciones funcionalistas de Mitrany fueron precursoras ingenuas y

fecundas de la moderna teora de la integracin.
El perodo clsico de la teora de la integracin regional internacional, como la
llamaron los internacionalistas estadounidenses vinculados al behaviorismo que la
produjeron, comienza con la multiplicacin de las Comunidades [del Carbn y del Acero
(CECA), Econmica Europea (CEE) y de Energa Atmica (CEEA)] a partir de 1957 y va a
extenderse hasta mediados de la dcada de los setenta. El surgimiento, los actores, la
dinmica, las condiciones y la meta final de la integracin son los interrogantes centrales, a
los que fueron tratando de responder el neofuncionalismo de Haas y las revisiones de sus
sistmicos discpulos, el transaccionalismo de Deutsch o el sistema de concordancia de su
crtico e innovador ex seguidor Puchala.
Sin embargo, comenzando ya en los propios sesenta, especialmente tras la crisis de
la silla vaca y el Acuerdo de Luxemburgo, a lo largo del turbulento decenio de los
setenta, en el que se cre el Consejo Europeo, y hasta mediados de los ochenta, el
intergubernamentalismo, centrado en la accin y las relaciones de poder entre los Estados
miembros, cuestion crticamente al neofuncionalismo. Hoffmann en los primeros aos y
posteriormente Moravcsik en los noventa han mantenido siempre una poderosa visin
estatocntrica de la integracin europea.
El Acta nica Europea de 1986 con su proyecto de mercado interior y la innovacin
poltico-jurdica del Tratado de la Unin Europea de Maastricht de 1992 son ocasin de un
renacimiento y nueva elaboracin neofederalista en el ltimo decenio del siglo XX,
vinculada a autores como Sidjanski, Fischer o Von Bogdandy, mientras otros retoman
algunos elementos y lecturas del neofuncionalismo, que ahora parecen avalados por el
relanzamiento de la integracin europea.
Este nuevo impulso de una integracin, que ha duplicado ya el nmero inicial de sus
miembros y se ha hecho cualitativamente mucho ms diversa, y el horizonte de una
ampliacin a numerosos y muy diferentes pases de Europa central y oriental -posible tras
el derrumbamiento del muro de Berln en 1989 y la posterior desaparicin de la Unin
Sovitica- confieren urgente actualidad al problema siempre latente de la integracin de tan
diferentes elementos y vuelven a aorar antiguas y nuevas ideas y estrategias de
exibilidad: Europa a la carta, varias velocidades, geometra variable, etc.
2

En el ltimo decenio del siglo XX sobre la innovadora y provisional Unin Europea

de Maastricht, msterdam y Niza y ante los desafos del desempleo, las desigualdades
regionales, la inmigracin, el alejamiento de los ciudadanos europeos, su escasa,
participacin poltica, la proteccin de los consumidores y del medio ambiente, la
ampliacin a los pases de Europa central y oriental o la globalizacin han seguido abiertos
e inciertos para la teora interrogantes concernientes tanto a la propia configuracin de la
politeya europea: actores, niveles, arenas, participacin y democracia, como a su eficacia y
eficiencia para la resolucin de problemas. La gobernanza multinivel de Marks y otros, el
nuevo institucionalismo de Bulmer, Sandholtz y Stone Sweet y el Estado regulador de
Majone han sido algunos de los ms elaborados intentos de afrontarlos.
Desde una aproximacin macropoltica dinmica de alcance medio, la teora de la
fusin de los ltimos aos noventa ha analizado la trayectoria fundamental de la integracin
de Europa occidental desde el nacimiento de la CECA. Wessels descubre tendencias de
crecimiento y diferenciacin estructurales de largo plazo, bajo las que subyace un proceso
de fusin de instrumentos pblicos de diversos niveles, impulsado por la voluntad de los
Estados de bienestar europeos de salir de los dilemas que tienen planteados, y una
europeizacin de los actores.
En los albores del siglo XXI apuntan el constructivismo, consociacionismo, giro
normativo e incluso en una reexin sobre la reflexin la sociologa del conocimiento de
las teorias1 y la metateoria o epistemologa y ontologa de la integracin.2
Tal vez incluso despus de medio siglo de lcidas y brillantes elaboraciones no
pueda olvidarse la modesta calificacin de preteoras que Haas les atribuy hace largo
tiempo3. La difcilmente aprehensible multidimensionalidad de la integracin, la
complejidad de las dinmicas, la globalizacin que la desafa y cuestiona como unidad de
anlisis, los desmentidos de la realidad a sus prospectivas y el desconcierto ante las nuevas
cuestiones parecen corroborarlo. Por otra parte, sin embargo, no han sido desdeables las
elaboraciones y los avances cienticos logrados, como como el propio Haas lo ha

Ben ROSAMOND, Theories of European Integration, Macmillan, Houndmills, 2000.

Dimitris N. CHRYSSOCHOOU, Theorizing European Integration, SAGE, London, 2001, pp. 173 ss.
3
Ernst B. HAAS, El estudio de la integracin regional: reflexiones acerca de la alegra y la angustia de preteorizar, Revista de la Integracin, n. 10, mayo 1972. pp. 85-139 (edicin original en International
Organization, vol. 24, n. 4, 1970, pp. 607-646).
2

reconocido4, y el grado de reexin y teorizacin alcanzado no es inferior al de otras reas

de ciencias sociales.
Algunas teoras se han centrado sobre todo en lo que ha sido y/o es, buscando
evidencia emprica y tratando de describirlo, explicarlo e incluso a veces interpretado,
mientras otras han pretendido prescribir el trayecto y las estrategias para ir realizando lo
que ser o al menos se quiere que sea.
En las primeras dcadas se reexion y teoriz sobre todo en torno a los actores, al
proceso y al resultado, mientras en los ltimos lustros del siglo XX la exploracin se ha
centrado preferentemente en la pluralidad de niveles en la gobernanza de la CE/UE. Los
Gobiernos de los Estados miembros y las instituciones comunitarias, as como sus
relaciones mutuas, han sido y son permanente objeto de estudio, aunque con muy diferentes
nfasis. La nueva politeya, el demos emergente, la democracia y la participacin, el modelo
social y cultural, los valores y la accin de la Unin Europea en el mundo plantean nuevos
interrogantes ya y probablemente en el prximo futuro.

Utilidad y aplicacin de las teoras

Las teoras sirven para hacer consciente al analista de sus propios supuestos, para la
observacin ordenada de los fenmenos sociales, para la explicitacin de las
generalizaciones a las que la investigacin aspira a llegar y en definitiva para la armacin
fundamentada de cualquier relacin acerca de los fenmenos sociales5. Cabria tal vez
aadir que las teoras ayudan adems a percibir y plantear la complejidad de los panoramas
y problemas en contra de las visiones simplistas, exigen y proporcionan rigor analtico
frente a los saltos en el vaco y pueden fomentar la imaginacin creativa contra la sabidura
convencional y la burocratizacin intelectual.
Al final del siglo XX y comienzos del XXI se tiende a una visin ms amplia y
flexible que en la poca clsica de la teora de la integracin regional internacional,
contextualizada en el behaviorismo estadounidense y la contrastacin emprica de hiptesis.
Actualmente se indican diversas comprensiones y orientaciones de las teoras en ciencias

4
5

B. ROSAMOND, op. cit, p. 192.

Ibd., pp. 4 ss.

sociales, por ejemplo: a) la tendente a la formulacin de leyes, que buscan regularidades

dentro de contextos especficos y privilegia la comprobacin; b) la idealizadora, creadora
de tipos ideales y centrada en la construccin de modelos, c) la poltico-tica, crtica del
presente y comprometida con principios ticos, privilegiando la formacin de la teora en
estas dimensiones, y d) la teorizacin sobre el propio proceso de teorizacin6.
Chryssochoou ha expresado sintticamente este rico y multifactico universo de las teoras
aplicndolo a la integracin europea:
En resumen, teorizar acerca del pasado, presente y futuro de la integracin
se reere tanto a la explicacin de la causalidad de interacciones mltiples,
como al desarrollo de sensibilidades para el juego de la gobernanza
colectiva europea y la construccin de la politeya (polity-building), como
tambin a las inevitables cuestiones normativas y ticas que estos procesos
suscitan7
Las teoras polticas de la integracin iluminan, ayudan a ver con mayor amplitud y
profundidad, a descubrir relaciones, procesos y tendencias, a idear creativa e
innovadoramente? Proporcionan diferente y especca luz para mirar, explicar y proyectar
la integracin europea? stas son en principio algunas de las expectativas, que habr que
comprobar si las teoras hbilmente utilizadas llegan a cumplir. A su vez la integracin real
aunque no es el nico criterio de evaluacin cuestiona y critica las teoras hacindolas
ms o menos tiles, ms o menos relevantes, ms o menos cercanas a los hechos.
Por otra parte, las teoras expuestas en el presente libro son predominantemente
politolgicas, mientras la integracin real es un complejo fenmeno multidimensional:
poltico, econmico, jurdico, social, cultural, ecolgico, militar, etc. Se privilegia aqu la
dimensin poltica, bajo la que subyace frecuentemente la social y la econmica y que
cristaliza no pocas veces en la jurdica. Analticamente parece conveniente mantener la
distincin entre lo poltico, lo social, lo econmico y lo jurdico, pero desde el punto de
vista sinttico tambin su relacin, de modo que no se confunda lo diferente, pero tampoco
se empobrezca lo relacional con el aislamiento.
Estas teoras adems no han sido ni son amplias cosmovisiones o macroconstructos
intelectuales, sino sobre todo instrumentos heursticos o de bsqueda ms o menos tiles

6
7

D. N. CHRYSSDCHOOU, op. cit, pp. 6 y 7; B. ROSAMOND, op. cit, p. 8.

D. N. CHRYSSOCHOU, op.cit., pp. 8 y 9.

para aprehender la integracin, aunque algunas de ellas llevan no pocas prescripciones

normativas. Una actitud utilitaria de ensayo-error parece conveniente para su aplicacin: s
o no, en tanto en cuanto ayuden a describir, explicar, interpretar, proyectar, idear o realizar
la integracin europea o aspectos relevantes de ella. Tampoco la experiencia histrica incita
al rupturismo radical. Las primeras preteoras matrices: federalismo, funcionalismo y
realismo se renovaron y desenvolvieron como neofederalismo, neofuncionalismo e
intergubernamentalismo e incluso posteriormente han apuntado a nuevos neos. Ninguna
de ellas, por otra parte, ni las primeras ni las ms recientes, puede pretender la exclusividad
ante el fenmeno complejo y dinmico de la integracin europea. La actitud terica inicial
ms racional, razonable y fecunda parece ser la de un utilitarismo inclusivo.
Finalmente, las teoras polticas de la integracin han estado estrechamente
vinculadas a la historia real de sta, inicialmente de la integracin regional internacional y
sus avatares en diferentes intentos en casi todos los continentes y posteriormente casi en
exclusiva de la integracin en Europa occidental. -La historia en cierto sentido nica de la
experiencia europea es breve -medio siglo-, actual, dinmica -cuatro modicaciones
poltico-jurdicas mayores entre 1986 y 2001 - y compleja.

Teoras Polticas de la Integracin Europea

l. Federalismo

Es una teora, pero no menos un movimiento poltico. Sus races ideolgicas y ciertas
prcticas se remontan muy atrs en la historia de Europa8, y menos lejanamente a autores
como Kant, Proudhon o los de Federalist Papers y a la tradicin iusnaturalista cristiana y
socialista, En el periodo entre las dos guerras mundiales Coudenhove-Kalergi con su libro
Pan-Europa (l923)9 le infundi ilusionado horizonte intelectual y poltico. Sus referentes
empricos han sido los Estados Unidos de Amrica, Suiza y la Repblica Federal de
Alemania con una valoracin positiva y negativamente los Estados nacionales europeos con
8

Stefan SCHEPERS, Le drot fdral en Europe: un essai historique, Institut Europen d Administration
Public-Bruylant, Bruxelles, 1991.
9
Richard N. COUDENHOVE-KALERGI, Paneuropa. Dedicado a Ia juventud de Europa, Tecnos, Madrid,
2002.

pretendida soberana ilimitada y grave culpabilidad en los conflictos mundiales del siglo
XX. Trgicas rupturas recientes como la de la federacin de la antigua Yugoslavia le han
vuelto ms autocritico.
Como teora poltica el federalismo mantiene una aproximacin ideolgica y se
sita en el nivel prescriptivo, lo que hay que hacer para realizar la federacin. Se basa en
una concepcin losca de la persona humana y de la sociedad y de su relacin, que
supera el individualismo, pero no se diluye en el colectivismo. La Decisin sobre poltica
general del Congreso de Montreux (1947) logr una de las mejores formulaciones: el
desarrollo de la personalidad humana por medio de las comunidades de vida diaria10.
Sobre esa base se erige el principio poltico fundamental: la relacin unidad-diversidad,
solidaridad-libertad, el todo y las partes. No es una dialctica antagnica, en la que un
trmino niega al otro, sino complementaria, siendo positivo o negativo para un elemento de
la relacin lo que es positivo o negativo para el otro.
El primer federalismo aplicado a la Europa de despus de la Segunda Guerra
Mundial conceba como mtodo para su realizacin un acto poltico-jurdico decisivo -bien
un pacto federal entre los Estados o bien una asamblea constituyente- generador de una
Constitucin federal. Algunos pensadores y movimientos ante la tozuda realidad tendieron,
sin embargo, a extender mas en el tiempo la transicin a la federacin y acabaron
concibindola como un proceso social y poltico de federalizacin.
Inicialmente el resultado o meta de llegada pretendida por el federalismo de la
posguerra era un Estado federal, designado por no pocos autores y movimientos como los
Estados Unidos de Europa, a imagen y semejanza de los de Amrica, que ya antes de la
Segunda Guerra Mundial haban servido de modelo a algunos federalistas11 y despus de
esta aparecan revestidos con el aura de la victoria, la democracia y la hegemona. Esas
formula y forma van siendo abandonadas poco a poco, dadas las evidentes y grandes
diferencias entre Amrica y Europa, proponindose en su lugar una federacin sui generis,
sin que bajo tal vaguedad exista un consenso preciso entre los mltiples y diversos
10

Walter LIPGENs, 45 Jahre Ringen um die Europaische Verfarssung. Dokumente 1939-1984. Von den
Schriften der Winderstandsbewegung his zum Vertrags entwurjf des Europaische Parlarments, Europa Union
Verlag, Bonn, 1986, p. 220 y Die Anfange der Europaischen Einigungspolitik 1945-1950 (I. Teil 1945- 1947),
Ernst Keller Verlag, Stuttgart, 1977, p. 520.
11
Antonio TRUYOL Y SERRA, La integracin europea: idea y realidad, Tecnos, Madrid, 1972, pp. 21 ss; R.
N, COUDENHOVE-KALERGI, op. cit.

federalismos europeos, aunque si cierto acuerdo respecto a algunas caractersticas comunes

a una organizacin poltico jurdica de varios niveles: alguna transferencia de poder
soberano de los Estados a la federacin europea, algunas competencias exclusivas de sta,
algunos rganos tpicamente federares como un parlamento bicameral, un ejecutivo de
varios niveles y un tribunal, y la apertura en un principio a todos los pueblos de Europa.
Dentro de la federacin y de acuerdo con su Constitucin, cada Estado podra resolver sus
problemas segn sus peculiaridades internas y culturales y sera necesario proteger a los
pequeos ante los grandes. Algunos autores y movimientos mencionan el federalismo
integral, que rebasa lo poltico para transcender a lo social, econmico y cultural. La
federacin podra ser una unin ms estrecha o ms laxa, pero pocas veces se menciona la
confederacin. Con el nacimiento y desarrollo de las Comunidades Europeas en las dcadas
siguientes, para algunos tericos de una Europa federal va adquiriendo especial relevancia
la problemtica del reparto de competencias entre la federacin europea y los Estados
miembros, detectndose cierta tensin entre una concepcin dual, que las asigna con
claridad y rigidez a uno u otro nivel y otra cooperativa, en la que no pocos mbitos
cooperan ambos niveles. Se va abriendo camino adems la reivindicacin de un tercer nivel
subestatal: lander, regiones, comunidades autnomas, que empieza a ser tomado en cuenta
en el diseo terico de la futura federacin. Finalmente en los tiempos ms recientes cada
vez se va formulando con mayor nitidez la diferencia y distancia entre el eventual futuro
federal de Europa y cualquiera de los modelos confederales o federales estatales existentes,
apuntando algunos neofederalistas a una federacin supranacional con estructuras federales
policntricas y pluralstas12
A partir de 2000 ha tenido lugar un debate poltico sobre la Unin Europea, tanto
respecto al proceso o mtodo de construccin de sta, como al horizonte ltimo que se
vislumbra o desea. La problemtica fundamental la formul Jacques Delors en unas
declaraciones a Le Monde: si se quiere mantener el objetivo de una Europa poltica, hay
que permitir que una vanguardia constituya lo que yo llamo una federacin de Estadosnacin. No faltaron en los meses siguientes algunos posicionamientos acerca del
12

Armin VON BOGDANDY, Supranationaler Foderalismus als Wirkliehkeit und ldee einer neuen
Herrschaftsfoim. Zur Gestalt der Europaisehen Union nach Amsterdam, Noirios Verlagsgesellschaft, BadenBaden, 1999; Jos MARTN Y PREZ DE NANCLARES, El federalismo supranacional: un nuevo modelo
para la Unin Europea?, Europako Mugimenduaren Euskal Kontseilua/Consejo Vasco del Movimiento
Europeo (EMEK/CVME), Bilbao, Z003.

nacimiento de la Europa poltica, los nes de la Unin, las varias velocidades o la

Constitucin de una federacin de Estados. Fue, sin embargo, a comienzos de mayo, en
torno al 50 aniversario del Plan Schuman, cuando el debate se aviv extraordinariamente
centrndose alrededor de la propuesta del ministro de asuntos exteriores alemn. El Sr.
Joschka Fischer la enunci por primera vez en su discurso en la Universidad de Humbolt de
Berln el 12 de mayo de 200013. Era una reflexin general conceptual sobre la
conformacin de la futura Europa, a largo plazo, despus de la ampliacin de la UE. Las
consideraciones de Fischer se referan, por una parte, a la naturaleza de lo que llamaba la
nalidad de Europa (Finalitt Europas) y, por otra, al camino para ir acercndose a ella. La
propuesta tuvo enorme resonancia inmediata y al inaugurarse poco despus la presidencia
semestral francesa de la Unin Europea, lderes nacionales franceses, italianos, britnicos y
otros, as como dirigentes comunitarios, expresaron sus opiniones al respecto y volvieron a
poner sobre el tapete del debate poltico europeo las dos velocidades, la vanguardia, el
grupo pionero, las cooperaciones reforzadas, la Europa unida de los Estados, la Carta de los
Derechos Fundamentales, la Constitucin europea, la federacin, etc.
Actualmente estn ya funcionando desde los primeros meses de 2002 una
Convencin, que presentara las cuestiones esenciales y posibles respuestas a la Conferencia
Intergubernamental de 2004, y un foro para que los ciudadanos y la sociedad civil puedan
participar en la formulacin del futuro de Europa. Algunas de las cuestiones a abordar
entre otras posibles han sido ya sealadas: reparto de competencias entre la UE y los
Estados miembros; estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin
Europea; simplicacin de los tratados; y funcin de los parlamentos nacionales en la
arquitectura europea14. No pocos lderes polticos y organizaciones se han posicionado en
los ltimos dos aos: Delors, Fischer, Schrder, Jospin, Prodi, el PSOE, Juncker, el Partido
Popular Europeo (PPE), etc.15. En estos ltimos aos, tambin una pequea parte del
mundo acadmico, algunos funcionarios comunitarios o estatales y diversos intelectuales

13

Joschka FISCHER, Vom Staatenverbnnd zur Fderation Gedankcn ber die Finalist der europischen
Integration, Integration 3/00, pp. 149-156.
14
Tratado de Niza, Declaracin relativa al futuro de la Unin, punto 4.
15
Pueden verse por ejemplo: Michael KREILE, Zur nationalen Gebuntenheit europapolitischer Visionen:
Das Schrter-Papier und die Jospin-Rede, Inregration 3/2001, pp. 250-257; Daniel THYM, A
Superpower, not a Superstate - Der britische Beitrag zur europischen Vcrfassungsdiskussion, Integration
4/2001,pp. 356-368; y Frankfuter Allgemene Zeitung 02/08/2001.

han seguido analizando, interpretando, sugiriendo ideas y estrategias para la construccin

europea y especicamente de cara a 2004. El federalismo ciertamente no est ausente.

2. Funcionalismo y Neofuncionalismo

El funcionalismo originario de Mitrany en el periodo entreguerras prescriba lo que se

debera hacer para evitar nuevos conflictos amados e incrementar la probabilidad de paz
universal: establecer sucesivamente organizaciones funcionales puramente tcnicas en el
mbito internacional, las cuales expandindose funcionalmente iran copando ese espacio
y drenando el poder de los Estados. El punto de llegada seria una constelacin de esas
organizaciones funcionales despolitizadas, que incluso podran dotarse de cierta
coordinacin, siempre que evitasen el surgimiento de un nuevo y gigantesco Leviatn 16.
Muchos aos despus, ya constituidas las tres Comunidades Europeas, Mitrany desde su
funcionalismo universal denunciar las falacias regional y federal17.
En 1958, poco despus de nacidas la segunda y tercera Comunidades Europeas,
CEE y CEEA (Euratom), Haas en The Uniting of Europe se aproxima empricamente a la
primera, la CECA, situndose inicialmente en el nivel descriptivo de sta, pero desde su
pretensin de haber descubierto la explicacin del dinamismo de la integracin el
neofuncionalismo se va volviendo prescriptivo. La integracin es un proceso de
crecimiento sector por sector, mediante desbordamiento (spillover) desde sectores
tcnicos exitosos a otros tcnicos y polticos; tanto el anlisis interno de la CECA, como su
superacin por la CEE y CEEA lo prueban. Pero no es un desarrollo mecanicista ni
automtico, sino obra principalmente de los agentes econmico-sociales y del juego de las
instituciones comunitarias. Se trata de un desbordamiento que suele calicarse de
poltico:
[] no hay modo de obviar la necesidad de explorar los cambios de
demandas y expectativas que se desarrollaron despus que las instituciones
supranacionales comenzaran su trabajo, y no se puede evitar la tarea de
proyectar la pauta futura de integracin en trminos de las esperanzas y
demandas liberadas por la unicacin del sector carbn-acero. El xito de la
16

David MITRANY, The Progress of International Government, Yale University Press, New Haven, 1993; A
Working Peace System, Quadrangle Books, Chicago, 1966.
17
David MITRANY, The Prospect of Integration: Federal Functional, Journal of Common Market Studies,
vol. IV, n.1, 1965-1966. Pp. 119-149.

10

integracin debe ser evaluado en trminos de las percepciones de los actores

cruciales18.
De los sectores inicialmente fusionados emerge un proceso demostrable de
extensin de las expectativas grupales entre industriales, comerciantes y sindicatos.
Un desbordamiento (spillover) en reas econmicas an no integradas y una
preocupacin acerca de las tcnicas apropiadas para el control de problemas nuevos
y mayores es manifiesta19.
La meta de llegada a la que tiende esta dinmica es una comunidad poltica
supranacional institucionalizada, es decir, una organizacin, que tanto estructuralmente
como desde el punto de vista de la accin est ms all de una organizacin internacional,
pero ms de una federal, y a cuyas instituciones centrales muestran mayor lealtad que a
cualquier otra autoridad poltica grupos e individuos especicos. Aos despus, abierto al
futuro, Haas sugiri variables dependientes o estados nales que reejaran una profunda
transformacin, fueran provisionales y tuvieran valor heurstico20.
Las dificultades que los procesos de integracin afrontaban en todo el mundo y la
nueva contribucin del anlisis de sistemas a la ciencia poltica propiciaron que los
discpulos de Haas: Lindberg, Nye y

Schmitter revisaran el neofuncionalismo, lo

enriquecieran con diversas aportaciones y lo llevaran al lmite terico y metodolgico en

los complejos modelos que elaboraron. Se cuestiona ahora el desbordamiento (spillover)
ante la aparicin de tensiones, de crisis y de la poltica pura y dura. El liderazgo, la
legitimidad, los actores, mecanismos, condiciones y secuencias probables del proceso
adquieren gran relevancia. El resultado final o variable dependiente se concibe como un
sistema decisorio colectivo entre naciones.
Lindberg se interes en descubrir las consecuencias de la integracin econmica
para la integracin poltica, que centraba en las decisiones colectivas, en la evolucin en el
tiempo de un sistema decisorio colectivo entre naciones21. La integracin poltica era un
proceso interactivo multidimensional y como tal requera una descripcin multivariada.
18

Ernst B. Haas, The Uniting of Europe. Political, Social and Economical Forces 1950-1957, Stevens and
Sons, London, 1958, pp. 286-287.
19
Ibd., p. 313.
20
E. B. Haas, El estudio de la integracin regional... , op. cit., pp. 123 ss.
21
Leon N. LINDBERG, Political Integration as a Multidimensional Phrenomenon Requiring Multivariate
Measurementn, International Organization, vol. 24, n. 4, 1970, p. 650.

11

Junto con Scheingold sealo despus como diferentes secuencias del proceso decisorio
conducan a diferentes pautas de resultados y a diferentes consecuencias para el sistema,
aunque el comunitario de momento pareca capaz de arreglrselas con pequeas
alteraciones del alcance funcional y de la capacidad institucional, teniendo as hacia un
equilibrio general. No estaban cerrados, no obstante, a la configuracin de un nuevo orden
poltico en Europa en el futuro, en el que la Comunidad podra desempear un papel
importante.
Schmitter, por su parte, a partir de la casualidad fundamental del modelo
funcionalista trato de completarlo aclarando la seleccin de la variable dependiente, cuyas
dimensiones bsicas eran el objetivo o meta (scope) tipo de cuestiones a resolver
conjuntamente- y el nivel (level) autoridad de las instituciones regionales -. El proceso,
por el que un centro emergente de integracin aumenta o disminuye su objetivo y nivel de
autoridad, es concebido como una serie de ciclos decisionales, provocados por crisis, en los
que las autoridades nacionales y regionales revisan sus estrategias y deciden la expansin o
contraccin de las nuevas instituciones regionales. Los actores pueden aumentar el objetivo
y el nivel de comprometimiento (spillover o desbordamiento); aumentar el objetivo
manteniendo constante o en la zona de indiferencia el nivel de autoridad spill-around o
desparramo); retroceder en objetivo y nivel (spill-back o retroceso); o responder a las crisis
con modificaciones marginales dentro de la zona de indiferencia (encapsulation o
enquistamiento)22.
En el desierto que la integracin y la teora atravesara a lo largo de los setenta y
primeros ochenta, el neufuncionalismo prcticamente desapareci. Sin embargo, unos aos
despus la integracin volvi a ser relanzada y el neofuncionalosmo revisado. El Libro
blanco sobre el mercado interior (1985), la Comisin Delors, la reaccin de grandes
grupos industriales y el Acta nica Europea (1986) fueron ledos por algunos autores como
un desbordamiento cultivado, que culmino en el mercado nico para el final de 1992 y
polticamente en el Tratado de la Unin Europea de Maastricht. Se apuntaba incluso a una
transformacin del sistema.

22

Philippe C. Schmitter, A Revised Theory of Regional Integration, International Organization, vol. 24,
n.4, 1970, p. 840.

12

La introduccin del euro, la ampliacin a los pases de Europa central y oriental, los
tratados de msterdam y Niza, la Carta de los Derechos Fundamentales, un posible tratado
constitucional dan pie hoy para las lecturas de la integracin europea desde un
neofuncionalismo revisado.

3. Transaccionalismo

Se suele calificar ms como teora sociolgica que politolgica, compartimentalizacin que

hubiera resultado estrecha y extraa a su formulador Karl Deutsch.
Su aproximacin es histrica en unas obras y en otras emprico-positiva y el nivel
descriptivo. El incremento del volumen de transacciones societales (cartas, comunicaciones
telefnicas, turismo, migraciones, intercambio de estudiantes, transferencias monetarias,
importaciones y exportaciones, etc.) entre individuos y grupos de diversos pases, cuando
se percibe recompensado positivamente genera con el aprendizaje sentido de comunidad
(nosotros colectivo), hacia la cual se van transfiriendo lealtades. Se aplica un ndice para
merdir esas transacciones como aceptacin relativa. El proceso apunta como resultado a la
creacin de una comunidad de seguridad: pluralista o amalgamada.
Objeto de duras crticas tericas y metodolgicas, el transacionalismo fue
abandonado pronto. Sin embargo es sensible a dimensiones de la integracin, que hoy
aparecen echar de menos individuos y grupos socio-polticos europeos. Aun aceptando que
los flujos de transacciones no causan la integracin, tampoco parece que la gente est
interesada en una integracin que, por un lado, no le proporcione comunicaciones y
transacciones gratificantes y por otro apenas le escuche y tome en cuenta. Adems con la
ampliacin a Europa central y oriental y con acontecimientos como los del 11 de
septiembre de 2001 la comunidad de seguridad ha cobrado actualidad.

4. Intergubernamentalismo

Para el realismo clsico de las relaciones internacionales la integracin no ofreca novedad.

Se reduca a lo de siempre: los actores eran los Estados, las relaciones basadas en el poder y
las organizaciones internacionales dominadas por los Estados-parte.
13

El intergubernamentalismo, sin embargo, con una aproximacin histrica y

emprico-positiva y situado en el nivel descriptivo-explicativo, se va a ir abriendo a la
novedad de los cambios en la capacidad de accin y soberana de los Estados durante la
segunda mitad del siglo XX. Adems, las relaciones entre los miembros de la integracin
europea son reductibles a slo la fuerza y el poder?
Qu poder tienen y qu rol desempean las instituciones comunitarias? Por otra
parte, desde mediados de los aos sesenta con De Gaulle, la crisis de la silla vaca y el
Acuerdo de Luxemburgo, a lo largo de la turbulencia internacional y el europesimismo de
los setenta, que presenciaron la creacin del Consejo Europeo, el languidecer de la
Comisin y el nacimiento de la Cooperacin Poltica Europea rgidamente separada de la
Comunidad, y hasta mediados de los ochenta, la accin de los Estados miembros apareca
preponderante. Hoffmann sostuvo la obstinada supervivencia y preeminencia de los
Estados como actores, no obstante haberse quedado obsoletos para el cumplimiento de sus
funciones. Precisamente las Comunidades Europeas pueden ser toleradas y les resultan
tiles para posibilitar su permanencia como Estados nacionales. Hoffmann contrapone a la
lgica neofuncionalista de la integracin la intergubernamentalista de la diversidad: las
naciones sobreviven en Europa, indudablemente transformadas por la integracin, pero
viviendo como tales naciones. Resulta ms adecuado, por tanto, analizar la CEE, no desde
la teora tradicional de la integracin, sino desde la ptica de un rgimen internacional, que
impone limitaciones, pero ofrece oportunidades, que recorta la capacidad estatal para la
accin individual, pero preserva a los Estados corno el sujeto bsico en el escenario
mundial y les ayuda a realizar sus tareas domsticas, en una palabra, que les regenera y
adapta al inundo actual.
La dinmica promovida por el Acta nica Europea de 1986, que habra de conducir
al mercado nico y tender posteriormente hacia la unin monetaria, supuso una sorpresa
inesperada y acicate para nuevos esfuerzos tericos. Keohane y Hoffmann formularon
entonces la hiptesis de la convergencia de preferencias: [...] condicin necesaria para
nuevas polticas comunitarias o procedimientos decisorios ms centralizados es la
convergencia de preferencias de los Gobiernos sobre poltica econmica[...]23. Moravcsik
23

Robert O. KEOHANE y Stanley HOFMANN, Institutional Change in Europe in the 1980s, en R. O.

KEOHANE y St. HOFFMANN (eds.), The New European Cormmunity. Decisionmakng and Institutional
Change, Westview Press, Boulder, 1991, p. 18.

14

la aplic a continuacin al anlisis de la negociacin del Acta nica Europea y dio un paso
ulterior decantndose por el institucionalismo intergubernamental: [...] la aproximacin
intergubernamental, basada en el poder relativo de los Estados miembros y en la
convergencia de sus preferencias polticas nacionales, da cuenta satisfactoriamente de las
negociaciones del AUE [...]24. Firmado ya el Tratado de Maastricht (1992), plante una
explicacin terica de esos grandes tratos, esos tratados intergubernamentales, que han
jalonado

constituido

la

integracin

europea,

comenz

elaborar

el

intergubemamentalismo liberal25.
A lo largo del ltimo decenio del siglo XX, desde la ciencia poltica, las relaciones
internacionales y la historia ha recorrido Moravesik una trayectoria, no exenta de debate y
polmica, que cuaja en The Choice for Europe, una de las obras tericas clave de la
integracin europea26.
El punto de partida es la confeccin de un marco racionalista, en trminos de
maximizacin de beneficios y minimizacin de costos, as como de adecuacin de medios a
fines. Los Gobiernos racionales formulan primero las preferencias nacionales, que son
confrontadas posteriormente con las de otros Gobiernos miembros en negociaciones
interestatales y finalmente se elige poner en comn o delegar soberana o no en las
instituciones supranacionales a fin de garantizar los acuerdos. Esta secuencia tripartita es, a
juicio del autor, la nica consistente con los supuestos racionalistas de la mayora de las
grandes teoras de relaciones internacionales.
El primer estadio en la explicacin de las cinco negociaciones sobresalientes
seleccionadas es la formacin de las preferencias nacionales, qu reflejan los objetivos e
intereses de los grupos internos influyentes en el Estado. Dos grandes categoras de
motivaciones subyacen a las preferencias nacionales a favor o en contra de la integracin
europea: geopolticas y econmicas. Estas diversas categoras de motivaciones provienen
de diferentes teoras de la cooperacin general y de ellas se derivan hiptesis en
competencia.
24

Andrew Moravcsik, Negotiating the Single European Act, en R. O. KE0HANE y St. HOFFMANN
(eds.), op. cit., p. 69.
25
Andrew MORAVCSIK, Preferences and Power in the European Community: A Liberal
Intergovemmentalist Approach, Journal of Common Market Studies, vol. 31, n 4, Dec. 1993, pp. 473-524.
26
Andrew MORAVCSIK, The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to
Maastricht, UCL Press, London, 1999.

15

La propia negociacin interestatal constituye el segundo estadio. Dada la

heterogeneidad de las preferencias nacionales, se hace necesario emprender negociaciones
entre los Gobiernos, a fin de configurar una cooperacin mutuamente beneficiosa. Cmo
se explican los trminos especficos del acuerdo? Es preciso tener en cuenta dos
dimensiones: eficiencia y distribucin de las ganancias, diferentemente explicadas por dos
teoras de la negociacin distintas y en competencia: la teora supranacional y la
intergubernamental.
El tercer estadio es la eleccin institucional. Conseguido el acuerdo, cundo y por
qu los Gobiernos nacionales deciden poner en comn o delegar soberana en las
instituciones comunitarias? Tres posibles explicaciones: ideologa federalista, gestin
tecnocrtica y credibilidad de los comprometimientos formulan diferentes hiptesis en
competencia.
El marco racionalista tripartito y los principios metodolgicos se aplican a
continuacin al anlisis histrico-politolgico de cinco negociaciones sobresalientes o
decisiones mayores de la construccin de la Comunidad Europea, desagregadas ahora por
cuestiones: negociacin de los Tratados de Roma, consolidacin del mercado comn, la
integracin monetaria, el Acta nica Europea y el Tratado de Maastricht. Posteriormente
Moravcsik

junto

con

Nicoladis

ha

llevado

cabo

una

aplicacin

del

intergubernamentalisrno liberal al Tratado de msterdam, pudiendo considerarse un sexto

caso que viene a aadirse a los analizados en The Choice for Europe.
Maastricht (1992), msterdam (1997) y Niza (2001) son grandes tratos y tratados
relativamente recientes en los que los Gobiernos de los Estados miembros han
desempeado un papel decisivo, que sin duda de nuevo desempearn en el previsible,
tratado constitucional. En el proceso de configuracin poltico-jurdica que la Unin
Europea tiene ya abierto, se est desenvolviendo ante nosotros en estos momentos y va a
condicionar el futuro europeo, la teora intergubernamentalista adquiere particular
actualidad y relevancia.

5. Flexibilidad

16

Ya antes del nacimiento de las Comunidades Europeas, al iniciarse la cooperacin a finales

de los aos cuarenta, se plante la problemtica relacin unidad-diversidad entre los
Estados que iban a formar parte de las nuevas organizaciones de cooperacin y los que no.
Poco despus, dentro ya de las Comunidades, la unin propiciada por la integracin
europea iba a ser concebida en los tratados constitutivos y practicada en la realidad con
cierta flexibilidad les permita ajustar la diversidad existente entre los Estados miembros.
sta aument cuantitativa y cualitativamente con la .primera adhesin (Reino Unido,
Irlanda y Dinamarca), llevada a cabo en un turbulento contexto poltico-econmico
internacional con grave y fuerte impacto en los diversos Estados miembros. Las
concepciones, los intereses, las voluntades, las capacidades se diversificaron esta diversidad
empez a ser tematizada explcitamente produciendo en los aos setenta una eclosin de
ideas y estrategias sobre gestin. En la dcada de los ochenta con las adhesiones de los
pases del sur de Europa (Grecia, Portugal y Espaa) la diversidad econmica, poltica,
cultural y social volvi a incrementarse. Aunque tal vez cualitativamente menor, los
ltimos ingresos del siglo XX (Austria, Finlandia y Suecia) llevaron a la concepcin
original y a las instituciones iniciales de las Comunidades Europeas/Unin Europea al imite
de sus posibilidades. stas se vern sin duda rebasadas con las ampliaciones a los pases de
Europa central y oriental al iniciarse el siglo XX y en una Unin que puede llegar a tener en
poco tiempo cerca de treinta Estados miembros.
Podramos ubicar la floracin de ideas o estrategias comprendidas bajo la
denominacin de flexibilidad en el nivel prescriptivo, pero en sentido light, pues acenta no
menos lo que se puede que lo que se debe hacer. Intenta responder a la problemtica
relacin unidad-diversidad, central, aunque no exclusiva, de la integracin. Esta es
construir unin, atendiendo y respetando al mismo tiempo la diversidad. En el intento de
responder a esa problemtica se han ido elaborando en los ltimos treinta aos una plyade
de ideas o estrategias, una autntica primavera de la diversidad. Europa a la carta: cada
Estado coge lo que le interesa y deja lo que no le interesa. Europa a varias velocidades: los
que ya pueden van adelante, mientras los que todava no pueden irn despus. Integracin
graduada: no se fijan plazos pala que los rebasados alcancen el grado de los avanzados.
Geometra variable en sentido estricto: un nmero reducido de Estados miembros de la CE
lleva a cabo proyectos (industriales, tecnolgicos) comunes con la posible participacin de
17

Estados no-miembros, o en sentido amplio: sinnima de variadas ideas o estrategias de

flexibilidad. Crculos concntricos exteriores: diversas reas o zonas compuestas por pases
terceros ms o menos cercanas al crculo central que es la CE, o interiores: diversos
mbitos de polticas de la CE. Crculos excntricos: referidos tanto a la dimensin interior
como a la exterior simultneamente. Ncleo de Europa: un centro reducido y fuerte ms
comunitariamente comprometido y avanzado que los dems. Todas ellas, ms all de sus
divergencias y matices, mantienen una bsica coherencia de concepcin27.
La dinmica o mtodo de integracin que proponen es diferencial. No todos los
Estados miembros recorren el camino con el mismo comprometimiento en los mismos
mbitos al mismo tiempo, sino que es necesario atender a sus diferencias de capacidad, de
voluntad, de tiempo, de sectores, mbitos o espacios, de comprometimiento participativo,
de aceptacin del acervo comunitario, participacin en las decisiones, de concepcin de
Europa, etc.
Segn algunas de estas estrategias el resultado final acaba siendo el mismo para
todos los miembros, como lo afirma sin ambigedad la Europa a varias velocidades o se lee
en la estrategia del ncleo de Europa. Para otras ideas o estrategias de flexibilidad, por el
contrario, el resultado final no es el mismo, pudiendo ser fundamentalmente diferente,
como en las concepciones de los crculos y sobre todo en la Europa a la carta, que rebasa ya
los lmites de tolerancia de la integracin flexible.
Ante tan exuberante floracin de ideas y estrategias se fue haciendo operativamente
necesario ordenar las variaciones, tarea que intentaron diversos autores en los ltimos
lustros del siglo XX. La ordenacin de variaciones vinculante -ya no acadmica, ni terica,
sino poltico-jurdica- ha sido la llevada a cabo por los Tratados de msterdam y Niza, que
regulan la ahora oficialmente denominada cooperacin reforzada. Parece extendida, sin
embargo, la opinin de que ambos Tratados, mantenedores del mismo planteamiento
bsico, no han acertado todava con la forma poltica y la regulacin jurdica de la
flexibilidad. Una Europa de cerca de una treintena de Estados miembros muy diferentes en
un futuro prximo la hacen, no obstante, inesquivable.

27

Claus GIERING, Vertiefung durch Differenzierung - Flexibiliserungskonzepte in der aktuellen

Reformdebatte, Integration 2/97, p. 72.

18

6. Gobernanza multinivel

Las denuncias de malestar y frustraciones en algn Estado federal y en las Comunidades

Europeas por parte de Scharpf, as como su bsqueda de posibles modos de superarlos, han
sido una de las vas de acercamiento a la contempornea gobernanza de la CE/UE. Marks y
Hooghe, Jeffery, Kohler-Koch y Grande, por su parte, han formulado la gobernanza
multinivel. En 1986 el Acta nica Europea aada a la integracin la cohesin econmica y
social, cuya realizacin se apoyaba en los fondos estructurales. Los paquetes Delors I y II
de 1988 y 1992 no slo incrementaron las asignaciones econmicas para stos, sino que
introdujeron innovaciones poltico-administrativas creando por primera vez redes, que
incluan a Gobiernos subestatales y a actores privados e implicaban la alteracin de previas
relaciones de poder y autoridad. Algunos propugnaban adems una estructura de tres
niveles, convirtindose el tercero en una aspiracin e intento poltico de consolidar un
supuesto derecho de los Gobiernos regionales a un input autnomo y directo en el proceso
decisorio. La emergencia de sistemas funcionales parciales, la creciente interdependencia
internacional, la disminucin de la capacidad jerrquica del Estado y la accin de actores
corporativos en los subsistemas van generando redes en la UE, en las que los actores de
diferentes sistemas parciales tratan en comn de alcanzar decisiones vinculantes.
Ms propia y menos a equvoca que la adjetivacin multinivel parece, sin embargo,
a algunos tericos la de pluralidad de arenas para referirse a la compleja interaccin de
arenas polticas, actores pblicos y privados y mbitos diversos, formalmente
independientes, pero funcionalmente interdependientes, que interactan en la Unin
Europea.
En julio de 2001 la Comisin Europea presentaba su Libro Blanco sobre la,
gobernanza, reelaboracin tcnica y poltica de doce informes preparatorios internos, que,
sin embargo, no tiene mucha relacin con la gobernanza multinivel o de pluralidad de
arenas de los tericos. Una propuesta ms poltico-estructural es tal vez la que formula el
Consejo Europeo en la Declaracin de Laeken sobre el futuro de la Unin Europea. En
cualquier caso la gobernanza con sus variados significados, contenidos y alcances es hoy
objeto del debate europeo.

19

7. Nuevo institucionalismo

Bulmer y Armstrong, Sandholtz y Stone Sweet, Majone y otros han elaborado y aplicado
un institucionalismo nuevo a la integracin europea. El nfasis se pone ahora en el da a da
de la Unin, en una cotidianidad que sugiere menos una organizacin internacional en
mutacin que un sistema en el que destaca el papel de las instituciones: las instituciones
cuentan (institutions matter). stas deben entenderse con mayor amplitud que la
estrictamente jurdica, abarcando las formales y las informales, normas y smbolos,
instrumentos y procedimientos de polticas, creencias, cdigos, cultura y conocimiento. Si,
las instituciones-estructuras polticas (polity) cuentan y son relevantes, porque condicionan
los insumos (inputs) de las fuerzas sociales, econmicas y polticas, contribuyen a
conformar el propio juego poltico (politics), pudiendo tambin devenir ellas mismas
actores polticos, y tienen un impacto sobre el resultado de las polticas (policy outcome).
Adems son capaces de proveer liderazgo y pueden modificarse y reformarse a s mismas,
as como tambin contribuir a la institucionalizacin.
Una reciente y creciente novedad institucional es la regulacin administrativa,
llevada a cabo por agencias independientes de la lnea de control jerrquico o de
supervisin de la administracin central. Tal delegacin de poderes a instituciones
independientes slo se justifica en cuestiones de eficiencia, donde prima el conocimiento
experto, mientras que en las cuestiones redistributivas la legitimidad democrtica slo
puede ser asegurada por procedimientos mayoritarios.
Democracia y eficiencia de las instituciones vienen siendo problemas y
preocupaciones centrales de la integracin europea desde hace no poco tiempo y han
devenido tareas urgentes, necesarias y transcendentales ante las prximas ampliaciones a
los pases de Europa central y oriental. Los esfuerzos llevados a cabo en el pasado han sido
tcnicamente difciles y polticamente conflictivos, como lo ha vuelto a poner de manifiesto
en los ltimos tiempos el Tratado de Niza. No slo en el mbito institucional, pero tambin
en l y fundamentalmente, la Conferencia Intergubernamental de 2004 y el eventual tratado
constitucional volvern a encontrarse con el desafo de la democracia y la eficiencia de la
Unin.

20

8. Teora de la fusin

A comienzos de la dcada de los noventa se pregunt Wessels por la evolucin de los

Estados de Europa occidental y de la Comunidad Europea desde la Segunda Guerra
Mundial y como respuesta formul la tesis de la fusin. El supuesto bsico de sta es la
vinculacin de sus trayectorias. Los Estados se han topado con un doble dilema que
racionalmente intentan resolver por medio de la Comunidad Europea: los Gobiernos y
administraciones de los interdependientes Estados euroccidentales de bienestar y prestacin
de servicios fusionan en medida creciente instrumentos de accin estatal dentro de y a
travs de la Comunidad Europea para el dominio de un creciente (doble) dilema de niveles
y de decisiones28. Iba generndose as lo que Wessels entonces llam el Estado federal
fusionado, que se manifestaba en formas de actuacin conjunta de los actores estatales y
comunitarios y en una doble base de legitimacin comunitaria.
Rebasada ya la mitad del decenio de los noventa, en su teora de Ia fusin elabora
Wessels una aproximacin macropoltica dinmica de alcance medio. El anlisis se
concentra en las tendencias fundamentales de la integracin en Europa occidental desde la
CECA a la UE. Partiendo del examen de las instituciones, procedimientos, asociaciones,
grupos intermediarios, extensin de tareas, transferencia de competencias y ampliacin de
instrumentos se constatan tendencias de crecimiento y diferenciacin estructurales de largo
plazo y difcilmente reversibles. La dinmica a ellas subyacente es un proceso de fusin de
los recursos pblicos de diversos niveles estatales, impulsado por la voluntad de los
Estados de bienestar europeos de salir de un doble dilema, quedando en adelante esos
instrumentos fusionados en poder de los Estados y de las instituciones de la Unin. Cuantos
ms instrumentos transfieren los Estados y comparten con las instituciones ms tratan de
controlar los procesos decisorios de stas, comportando todo esto simultneamente una
creciente europeizacin de los actores.
La administracin de la CE/UE, tpica y de momento exclusiva de ella, parece
corresponder a un modelo de administracin fusionada, en la que varios niveles
administrativos participan colaborando estrechamente y apuntan a una cierta fusin sin

28

Wolfgang WESSELS, Staat und (westeuropiiische) integration. Die Fusionsthese, en M. KREILE

(Hrsg.), Die Integration Europas, PVS-Sonderheft 23, Opladen, 1992, p. 40.

21

diluirse: [...] los funcionarios de rganos CE independientes y de los Estados miembros

juntos introducen instrumentos establecidos inter e interestatalmente y para ello usan
intensamente formas muy diferenciadas de mutua participacin en cada fase del proceso de
elaboracin CE29

Reflexiones inconclusas

A lo largo y en parte tambin a lo ancho de ms de medio siglo se viene desenvolviendo el

proceso de integracin de Europa, acompaado siempre aunque a veces con ciertas
escisiones temporales y temticas por las teoras. El conjunto de stas, en cuanto
secuencia en el tiempo de elaboraciones intelectuales vinculadas en el doble sentido de su
relacin a la integracin histrica real y de las relaciones entre las propias teoras, puede ser
conceptualizado como el proceso de teorizacin de la integracin.
La relacin entre las teoras y la integracin real ha sido ya escuetamente indicada,
explicitndose algo ms en las pginas siguientes del presente libro. Algunas relaciones
entre algunas de las teoras siempre han sido sealadas por tericos y comentaristas y
Rosamond ha ido ms all publicando recientemente una sociologa del conocimiento al
respecto.
Entre las diversas teoras de la integracin ha habido discrepancias, conflictos, casi
odios algunas veces, por ejemplo, entre funcionalismo y federalismo, neofuncionalismo e
intergubernamentalismo, y tambin intentos de compatibilizacin. Se han producido
rebeldas desde las estrategias de flexibilidad ante las concepciones ms unitarias de los
padres fundadores de la integracin, desde la gobernanza multinivel y el nuevo
institucionalismo ante las teoras ms clsicas, y, dentro de stas, de aventajados discpulos
ante innovadores viejos maestros. Se han reivindicado herencias genticas y recordado
genealogas como la de la gobernanza multinivel respecto al federalismo o la del nuevo
institucionalismo en relacin al neofuncionalismo y transaccionalismo. Se han sealado
temas claves comunes o frecuentes en muchas de ellas: el referente estatal, la toma
colectiva de decisiones vinculantes, el carcter procesal y dinmico y la dimensin

29

Wolfgang WESSELS, Die Oiffnung des Staates. Modelle und Wirklichkeit grenzherschreitender
Verwaltungspraxis 1960-1995, Leske+Budrich, Opladen, 2000, p. 430.

22

normativa (legitimidad, democracia, identidad, etc.). Algunos han propuesto e intentado

sntesis de las diferentes longitudes de onda de las teoras, buscando una ms clara
iluminacin de la integracin europea, mientras otros las han rechazado estimndolas
prematuras y empobrecedoras de la diversidad necesaria para aprehender la riqueza y
complejidad de la integracin.
La viva andadura del proceso de teorizacin no exenta de contradicciones ha
ido sedimentando tambin un consenso respecto a las teoras de la integracin europea.
Ninguna por si sola es suficiente para entender, ni siquiera describir, la integracin real
crecientemente compleja y multidimensional. Todas, sin embargo, revelan algunos aspectos
significativos y relevantes del proceso de integracin. No pocas de las contradicciones entre
las diversas teoras son ms aparentes que insolubles incompatibilidades, refirindose
estrictamente a aspectos diferentes de una multifactica realidad. Resulta fecundo y
necesario abrirse a aproximaciones y teoras politolgicas y de relaciones internacionales
con objetos de estudio ms amplios que la integracin europea y no es adecuado ni
conveniente cerrarse a las contribuciones histricas, jurdicas, econmicas, sociolgicas,
etc. La propia teora poltica de la integracin ha recorrido un largo trayecto desde las
preteoras iniciales y actualmente el acervo terico dispone de instrumentos intelectuales no
desdeables para contribuir al conocimiento y mediatamente a la praxis de la integracin.
El proceso de integracin de Europa sigue adelante y tambin el proceso de
teorizacin de la integracin. Queda por construir y recorrer un largo y ancho camino
hacia... De momento no hay conclusin de la integracin, ni conclusiones de la teorizacin,
sino modestas reflexiones inconclusas, abiertas.

23