TEMA 1: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO

ADMINISTRATIVO

La Administración Pública comprende el conjunto de órganos del sector público

conformados para realizar la tarea de administrar y gestionar organismos,
instituciones y entes del Estado.

La Administración Pública viene a cumplir una función fundamental, tal función

viene a ser la de establecer y fomentar una relación estrecha entre el poder
político o gobierno y el pueblo. Los componentes principales de la
Administración Pública son instituciones públicas y funcionarios.

Sentido Orgánico y Material:

La Administración Pública, en un sentido orgánico está encaminada a

identificar la estructura administrativa que forma el órgano Ejecutivo; no
queriendo significar con esto que los demás órganos del Estado no pueden
realizar actividades de tipo administrativo. Mientras que, la Administración
como actividad identifica a una acción o tarea administrativa, es decir es una
noción en sentido material.

En la actualidad el Gobierno de un país no está circunscrito a una de las

diversas ramas que conforman la organización del Estado, sino que su
actividad se encuentra simultáneamente involucrada en todas sus ramas. Por
ello resulta impropio asimilar el Organo Ejecutivo a Gobierno y por la misma
razón "Administración" a Gobierno.

De allí la necesidad de delimitar lo que se entiende por ADMINISTRACION: la

doctrina predominante considera a la Administración Pública desde el punto de
vista material, substancial u objetivo, caracteriza la Administración en base a la
naturaleza jurídica interna del acto administrativo, con total prescindencia de la
índole del órgano o del agente productor del acto; es decir solo se tiene en
cuenta el acto mismo. Sin embargo se han dado múltiples teorías a fin de
conceptualizar la Administración. Vale la pena destacar a Stein, en Alemania,
quien defiende la tesis de que la administración implica toda la actividad del
Estado para el cumplimiento de sus fines. Otros tratadistas, como Santamaría
de Paredes en España, y Waline en Francia, han considerado a la
Administración como la actividad que realiza el Poder Ejecutivo.

El eminente jurista francés León Duguit, señala que la diferencia en las

funciones estatales deriva del "contenido" de los actos con prescindencia de los
órganos de los que emanen. De manera que, podrá haber un carácter "formal"
diferente de acuerdo al órgano productor del acto, pero desde el punto de vista
"material" el acto no altera su substancia, cualquiera sea su autor. Igualmente
el mencionado autor, afirma que deben considerarse como integrantes de la
función administrativa todos los actos jurídicos que no sean "actos - reglas", ya
que estos constituyen el objeto de la función legislativa.

Dentro de las críticas que objeten la teoría anterior, se menciona la que señala
que aceptar la posición de Duguit, seria aceptar que la actividad reglamentaria
que es típicamente administrativa, quedaría desplazada al campo de la
legislación. Merkl, es partidario de la teoría que considera Administración todo
lo que no es Legislación ni Justicia. Y la esencia de su posición radica en
diferenciar Administración y Administración de Justicia, para luego llegar a dar
una noción de Administración en los siguientes términos: "Funciones de aquel
complejo orgánico regido por relaciones de dependencia que se revelan en el
derecho a dar instrucciones del órgano superior y en el deber de obedecer las
del órgano inferior". (Marienhoff. T. N° 1, Pág. 50).

CRITERIO ORGANICO:

Sostiene que la Función Administrativa es la que realiza el Poder Ejecutivo.

Hoy por hoy, este criterio podría ser rechazado aceptando como lo hacemos,
que el Poder Ejecutivo realiza fundamentalmente funciones de gobierno.

CRITERIO FORMAL:

Entiende como Función Administrativa, la actividad estatal que resta luego de

excluida la actividad legislativa y la jurisdiccional. Merk1 y Kelsen, consideran
que la administración al igual que la jurisdicción es ejecución inmediata de la
legislación y mediata de la Constitución. Siendo esta la nota que diferencia la
función legislativa de la administración. Por otra parte, distinguen la función
administrativa de la función jurisdiccional, en que los órganos que ejercen la
función jurisdiccional se hayan vinculados entre sí, pero guardando su
independencia, mientras los que realizan la función administrativa están
vinculados dependientemente.

CRITERIO MATERIAL:

La Función Administrativa, está determinada por la actividad estatal que tiene

por objeto realizar actos jurídicos subjetivos. La distinción con la Función
Legislativa, radica en los efectos jurídicos del acto, en esta son generales, en
aquella son particulares. Esta posición olvida la actividad reglamentaria que
cumple la administración; y por otra parte, al hacerse referencia exclusivamente
a los actos jurídicos, se están excluyendo las operaciones materiales, las
cuales constituyen parte fundamental de la actividad administrativa.

La función administrativa y las demás funciones del Estado.

“Una función administrativa se plantea en la resolución de conflictos, en que el

Estado se encuentra obligado a brindar protección a bienes jurídicos, que sólo
afectan un interés general, es decir, que sólo brindan una protección mediata o
refleja del individuo. Para ello, el legislador puede, o bien limitar la libertad de
un individuo (ej. requisitos sanitarios); o bien otorgar al particular un poder
jurídico para exigir una conducta positiva del Estado, sin limitar la libertad de
otro individuo (ej. prestaciones directas de derecho social o deberes de
protección)”.

1. EVOLUCION HISTORICA:

Es el ejercicio de la función administrativa la que genera mayor cúmulo de

responsabilidades para el Estado, justamente por la multiplicidad de
actividades administrativas desempeñadas por sus órganos fundamentales.
Esta responsabilidad llega a abarcar no solo la de tipo contractual, sino la
excontractual, nacida con ocasión de las relaciones entre el Estado con los
particulares. Sin embargo sabemos que las funciones de la Administración
Pública, no solo se traducen en ,actos" sino también en "hechos", de allí que la
responsabilidad extracontractual del Estado como consecuencia de la actividad
administrativa puede surgir de actos o de hechos imputables a la
administración.

Durante todo el período que abarcó la formación del Derecho Administrativo,

dominó la idea de la irresponsabilidad del Estado en razón de los daños que
esta pudiera ocasionar, actualmente como veremos se afirma la existencia de
dicha responsabilidad.

Así en Francia a mediados del Siglo XIX se consideraba que el Estado era
irresponsable, solo respondía cuando actuaba como persona privada, hoy día
se considera que los daños sufridos por un particular con ocasión del
funcionamiento de los servicios públicos debe ser reparado por el Estado con
su propio patrimonio. De manera pues que en el Derecho Francés la
responsabilidad es la regla y la irresponsabilidad la excepción.

En Italia, en principio se admitió la responsabilidad del Estado en el campo del

Derecho Privado, pero se excluía en el Derecho Público. La fundamentación de
esta exclusión era el carácter ético y jurídico del Estado que descargaba la
posibilidad de que se cometieran hechos ilícitos; en la función propia del
Estado de crear el derecho, que sería incompatible con cualquier actividad
contraria al derecho y a la legalidad; y finalmente en el carácter público de fa
personalidad del Estado, que impediría su sometimiento a un principio de
Derecho Privado como era calificado el de la responsabilidad por daños. (Lares
Martínez, Eloy, Pág. 508).

En Inglaterra, hasta hace poco se excluye a la Corona de responsabilidad, es el

famoso principio del "COMMOM LAW". No podían los administradores aspirara
reclamación alguna ante los Tribunales de la Corona, sino contra los
Funcionarios que hubiesen resultado culpables de daños sufridos por los
particulares.
En Estados Unidos, también imperó hasta hace poco el principio de la
irresponsabilidad de la administración. La responsabilidad recaía únicamente
sobre los funcionarios y sólo el Poder Legislativo tenía facultades para
reconocer la obligación de la Administración de pagar determinadas deudas. A
tales efectos, desde 1866 se le confirió a la denominada "COURT OF
CLEAIMS" facultades de orden jurisdiccional fundadas en la responsabilidad
contractual, decisión que estaba sujeta a recurso de apelación por ante la
Suprema Corte de Justicia.

En las reclamaciones de origen extracontractual, la mencionada Corte, solo

tenía atribuciones de orden meramente consultivo. Esta posición se mantuvo
hasta el año 1946, en que fue promulgada la "Ley Federal Court Claims AcC, la
cual consagró el derecho de los administradores de ejercer por vía
jurisdiccional contra la administración federal, sus acciones en reclamación de
los daños y perjuicios provenientes de la actividad pública. A partir de allí
queda reconocida la responsabilidad del Estado por hechos ilícitos, pero
limitado por muchas excepciones.

En países latinoamericanos, como Brasil y Argentina, la orientación es

determinante en cuanto a la irresponsabilidad del Estado, concretada en actos
de carácter legislativo.

En Venezuela, la Constitución de 1901, reconocía de una manera indirecta la

responsabilidad de la nación y de los Estados por daños provenientes de
actividad pública, al expresar:

“En ningún caso podrán pretender, tanto los nacionales como los extranjeros,
que la Nación ni los Estados indemnicen daños, perjuicios o expropiaciones
que no se hayan ejecutado por autoridades legítimas obrando en su carácter
legítimo”.

Tal disposición obedeció a las condiciones que atravesaba el país para ese
momento ante los daños causados por la guerra federal, se quiso
expresamente establecer la responsabilidad civil de la-administración, aún
cuando otras legislaciones no lo reconocían.

Actualmente la Doctrina es partidaria de aceptar la responsabilidad del Estado,

con motivo fundamentalmente del ejercicio de la Función Administrativa.

2. FUNCION EJECUTIVA Y RESPONSABILIDAD:

En los Estados modernos se ha delineado una función de conducción política

de la sociedad y del Estado, a través de la cual el Presidente de la República
ejerce sus actividades como Jefe del Estado y del Ejecutivo Nacional, es la
Función Ejecutiva.
Su característica fundamental, tal como lo señala Allan Brewer Canas, es que
está atribuida al nivel superior de los órganos que ejercen el Poder Ejecutivo,
no pudiendo otros órganos ejercerla.

En nuestro país está representado en el Presidente de la República y los

demás funcionarios que determinen la Constitución y las leyes. Sin embargo
tradicionalmente al órgano ejecutivo sé le ha dado un carácter unipersonal con
la figura del Presidente de la República, ya que los Ministros, no tienen actitud
constitucional para actuar en nombre del Estado, y por consiguiente, no
integran el órgano presidencial: Son órganos del órgano Ejecutivo (Benjamín
Villegas Basabilbaso, pág. 30).

En líneas generales, el órgano Ejecutivo en América Latina se ha consolidado

como un Poder Ejecutivo fuerte, vigoroso. Este carácter de unipersonal ha
respondido a toda una evolución histórica, que encuentra su más fuerte arraigo
en la institución virreinal de la colonia, "entre la dictadura judicial o la
parlamentaria los constituyentistas prefirieron una seudo dictadura ejecutiva,
limitada por la renovación del cargo de Presidente cada cinco años, en
elecciones de carácter directo" (Picard de Orsini, Marie, Pág. 29).

En Venezuela el Presidente de la República de acuerdo a las atribuciones que

le corresponden por disposición constitucional, tiene un triple carácter: Jefe del
Ejecutivo Nacional, Representante del Estado Venezolano y Supremo
Comandante de las Fuerzas Armadas Nacionales.. Las múltiples atribuciones
colegislativas, políticas, administrativas, conferidas al órgano ejecutivo han
centrado el mismo al Poder Ejecutivo. Una sola función le está prohibida: La
judicial. Y si nos atenemos al principio de la separación de poderes y a la
separación de funciones, se puede determinar que sus competencias son
mucho más extensas que las otorgadas a otros poderes, pudiendo afirmarse
que ejerce dos funciones propias: la función de gobierno y la función
administrativa. Funciones que por lo demás han sido consideradas por la
doctrina como vitales, continuas y permanentes, vinculadas con la Constitución
pero libres en su iniciativa y desarrollo.

En este tratar de delimitar competencias es necesario tener presente que en el

momento de distribuirse las funciones estatales, al Poder Ejecutivo se le asigna
la función administrativa, como una función específica y se asimila entonces el
Poder Ejecutivo y Poder Administrador. Pero la Administración en una Función
del Estado y de ninguna manera un Poder del Estado; es pues, una función
determinada que realizan preferentemente los órganos del ejecutivo.

Por su parte los actos de gobierno, han sido objeto de múltiples

interpretaciones por la doctrina y una de ellas es la que los asimila a acto
político, creemos que esta es la posición más acertada, pues el órgano
ejecutivo en el cumplimiento de sus diversas tareas gubernamentales realiza
dos tipo de actividades: la política y la administrativa.
Cabe preguntamos ¿Y cuál es la responsabilidad que al órgano ejecutivo le
corresponde en el mismo desempeño, tanto de los actos de gobierno como de
la función administrativa? Para responder a esta interrogante debemos afirmar
que en Venezuela la actividad de gobierno al igual que la legislativa, debe ser
desarrollada a través de la Constitución, en consecuencia el control
constitucional sobre los mencionados, actos es ejercido por la Corte Suprema
de Justicia, de conformidad con lo establecido en el Ord. 6to. del Artículo 215
de la Constitución Nacional. De manera que se establece una cierta relación
entre el Organo Judicial y el Ejecutivo, ya que si bien es verdad, que el Organo
Judicial es independiente y está exento de control, en el ejercicio de sus
funciones, no es menos cierto que es a este órgano a quien le corresponde
controlar la constitucionalidad de los actos del Jefe del Estado, más cuanto
éste, además de ser Jefe de Estado lo es también del Ejecutivo.

Sin embargo, hay que destacar en este momento, que cuando los actos
emanados del Jefe del Estado, van acompañados del referendo ministerial,
este control se extiende a los Ministros que los hayan suscrito conjuntamente
con el Presidente de la República; quedando a salvo la responsabilidad de
aquellos Ministros que hagan constar su voto adverso o negativo.

En cuanto a la Función Administrativa, nuestra Constitución establece una

responsabilidad de carácter individual para el Presidente de la República y la
Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, extiende esa
responsabilidad de carácter personal a que la misma pueda ser de tipo penal,
civil o administrativa.

3. FUNCION LEGISLATIVA Y LA RESPONSABILIDAD:

El Estado en el ejercicio de su Función Legislativa, es decir legislando, puede

lesionar un interés particular. Se trata entonces de determinar hasta donde está
obligado el Estado a responder por los daños que ocasione con motivo de las
leyes que emita. Es lo que la doctrina denomina "Responsabilidad del Estado
Legislador", o responsabilidad del Estado por Actos Legislativos. La respuesta
a esta interrogante, es la que en el Derecho Público cronológicamente surge en
último término, al punto de existir en la actualidad países que no lo han logrado
establecer en sus respectivas legislaciones, aún cuando existe una tendencia a
aceptarla, tanto en la Doctrina como en la Jurisprudencia.

En la Doctrina Venezolana, el administrativista Eloy Lares Martínez, somete la

responsabilidad del Estado por actos legislativos al cumplimiento de
condiciones concurrentes, las que por lo rigurosas hacen que sean de rara
aplicación:

a.- Que el perjuicio sea especial, es decir que haya afectado a un solo individuo
o a un pequeño número de individuos;
b.- Que sean de gravedad suficiente;

c.- Que el Perjuicio sea cierto y apreciable en dinero, y

d.- Que la actividad prohibida o suprimida o la situación afectada no hayan sido

contrarias a la salud, a la moral o al orden público, y en términos generales que
no hayan sido anti-sociales. (Lares Martínez, Eloy. Pág. 518).

El mismo autor señala, que para que sea reconocido el derecho a la

indemnización es necesario la singularidad del daño, es decir, que se haya
afectado un derecho concreto o el contenido mismo de un derecho y no que se
trate de una simple imitación que la Ley establezca a un derecho
abstractamente considerado.

Igualmente es necesario destacar, hasta donde es posible responsabilizar

personalmente, a los miembros de los cuerpos legislativos por las leyes
sancionadas por ellos, responsabilidad que debemos negar, ya que en todo
caso si hubiere alguna lesión que diere lugar a algún tipo de responsabilidad, y
una vez que se hubieren cumplido las circunstancias concurrentes señaladas
anteriormente, el único responsable sería el Estado-Legislador.

El fundamento de la responsabilidad del Estado por actos legislativos, es

consecuencia del principio de la igualdad de los particulares ante las cargas
públicas. En efecto, si una ley lesiona a una minoría o a un individuo, es
preciso que el patrimonio público responda de tal daño, se favorecería de esta
manera no a un grupo de individuos, sino a toda la colectividad.

Al analizar la regulación jurídica existente en relación con el daño ocasionado

al administrado o particular y el resarcimiento que tal daño amerita, pueden
presentarse tres situaciones:

a.- Que la propia ley reconozca el derecho a la indemnización;

b.- Que la Ley guarde silencio;

c.- Que la Ley niegue el derecho de resarcimiento.

En el primer caso, lógicamente no habría dificultades, pues lo conducente es

cumplir la ley en lo que respecta a la indemnización.

En el segundo caso, habría que analizar la situación planteada, tomando en

cuenta las circunstancias señaladas y de cumplirse a cabalidad, aplicar
principios propios del derecho y prosperaría la responsabilidad del Estado-
Legislador.

En el tercer supuesto, la ley misma señala la irresponsabilidad, por lo que no

habrá lugar a resarcimiento alguno.
Nuestra legislación, no consagra expresamente ninguna disposición que acepte
o niegue la responsabilidad del Estado-Legislador, por lo que cualquier
interpretación al respecto es fundamentalmente de carácter doctrinario o
jurisprudencial. Cabe sin embargo destacar que sí existe entre nosotros de
acuerdo a lo establecido en nuestra Constitución el control de la
Constitucionalidad de las leyes ejercido por la-Corte Suprema de Justicia, pero
solo en la medida en que su aplicación cause un daño. También prevé nuestra
legislación civil la posibilidad que tienen los jueces de aplicar con preferencia la
Constitución, en virtud del control difuso de la constitucionalidad.

4. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y LA FUNCION JURISDICCIONAL:

Tradicionalmente se ha establecido la irresponsabilidad estatal por los actos

jurisdiccionales, de tal manera que los jueces al impartir la justicia van a ser
inimputables por las decisiones que tomen en el ejercicio de su cargo.

Es necesario precisar que cuando se habla de irresponsabilidad del Estado

Juez, estamos haciendo referencia específicamente a las sentencias
definitivas, dictadas dentro de un proceso judicial, ya que paralelamente se
habla de "actos judiciales de tipo jurisdiccional" pues el órgano judicial también
puede emitir actos no jurisdiccionales que son considerados como "actos
administrativos" y en consecuencia en este caso existiría sencillamente una
responsabilidad de carácter administrativo.

El fundamento de la negativa de la responsabilidad del Estado-Juez, se

encuentra en la presunción de verdad que emerge de la cosa juzgada. Si lo
decidido por sentencia firme se reputa como verdad legal, no puede surgir por
ese acto responsabilidad alguna para el Estado.

Si excepcionalmente una nueva decisión o un nuevo acto jurisdiccional

establece y reconoce un error judicial, desaparece el fundamento de la
irresponsabilidad y consecuencialmente el resarcimiento.

Por otra parte, desde el punto de vista teórico la responsabilidad del Estado-
Juez no solo abarca su actividad en el campo penal, sino que pretende
extenderse al ámbito civil, en ambos casos tal responsabilidad presenta
matices totalmente diferentes. Así en el campo civil, esta eventual
responsabilidad aparece o se presenta muy atenuada, ya que en este caso el
Estado actúa como un "tercero", que dirige un conflicto patrimonial entre partes,
son estas quienes llevan el control del proceso a través de sus respectivas
acciones y excepciones. En el campo penal, la responsabilidad del estado por
sus actos judiciales y su deber de indemnizar nace en el supuesto del
denominado "error judicial", es decir, cuando alguien fue definitivamente
condenado, sufrió prisión y posteriormente resulta inocente; es en este
supuesto donde se habla de resarcimiento a la víctima de los perjuicios
ocasionados. No sería procedente en modo alguno imputar responsabilidad al
Estado con la consecuente obligación de la indemnización, cuando alguien ha
estado privado de su libertad, durante la sustanciación del proceso y finalmente
se ha puesto en libertad.

Existen sin embargo, algunos autores que niegan la responsabilidad del Estado
por acto jurisdiccional. Sostienen ellos, que dicha responsabilidad no es
admisible por oponerse a elloel propio carácter del acto jurisdiccional, que al
adquirir valor de "cosa juzgada" (presunción de verdad legal) impide una nueva
decisión sobre un mismo asunto, lo cual sostienen dichos autores sería
socialmente imposible.

Otros tratadistas señalan que esta irresponsabilidad jurisdiccional es una

necesidad social y la admiten solamente si una Ley expresamente la establece.
Por último, existe otro grupo de autores que sustentan el fundamento de tal
responsabilidad en el hecho de que el Estado es responsable por las
consecuencias de sus actos judiciales erróneos en el ámbito penal, vale decir,
en el supuesto de condenar a un inocente. Ante tal divergencia de criterios,
somos partidarias de la tesis de que no es necesario la existencia de una ley
que expresamente señale la responsabilidad del Estado por acto jurisdiccional,
sino que ello debemos buscarlo en los principios de derecho público que
integran el estado de derecho, pues se atentaría contra los derechos más
importantes del ser humano con son el derecho a la vida y a la libertad.

En materia legislativa y dentro del Derecho Comparado, encontramos países

en los cuales su legislación establece la irresponsabilidad civil de los jueces y
otros por el contrario en los que se reconoce tal responsabilidad, en este último
caso, a su vez, existen los que establecen limitaciones a la responsabilidad,
tanto desde el punto de vista material como procesal, mientras que en otros la
limitación es únicamente en lo material más no procesal.

En Venezuela, el Código de Enjuiciamiento Criminal contempla la posibilidad

de la revisión de sentencias penales, sin que ninguna ley autorice al declarado
inocente, a reclamar indemnización alguna contra el Estado.

DERECHO ADMINISTRATIVO:

El derecho administrativo en Venezuela, como el régimen jurídico general

concerniente a la Administración Pública, considerada ésta como parte
fundamental de la organización del Estado, y que tiene por objeto regular su
organización, su funcionamiento y, en especial, tanto su actividad como
institución gestora del interés general, como los efectos jurídicos de las
relaciones que se establecen con ocasión de dicha actividad con los
administrados; puede decirse que surgió efectivamente al consolidarse el
Estado nacional a comienzos del siglo XX, en el marco de la evolución del
régimen constitucional de la federación que como forma de Estado se
estableció en Venezuela desde el origen de la República en 1811.
El elemento de mayor relieve de ese proceso de consolidación del Estado
nacional, y por tanto, del surgimiento del derecho administrativo fue, en
particular, el proceso de centralización de la actividad legislativa del Estado en
materias de derecho público, cuya ejecución comenzó a estar en manos del
Congreso en ejercicio del Poder Legislativo nacional, al dejar de ser una
competencia exclusiva de los Estados de la federación y pasar a ser,
progresivamente, una competencia de la República o del Estado nacional o
federal.

El Principio de Legalidad

El principio de la legalidad es el primero, y el más importante, de los principios

rectores, no solo del procedimiento administrativo, sino de toda la actividad
administrativa.

El postulado del principio de la legalidad radica en el absoluto sometimiento de

la Administración Pública al ordenamiento jurídico, y del mismo se genera una
doble obligación: (i) la necesidad de obrar tal como lo exige el ordenamiento
jurídico, y; (ii) la prohibición expresa de actuar en contra del ordenamiento
jurídico.

Se tiene que los procedimientos administrativos deben ser iniciados y

sustanciados por la Administración Pública tal cual lo describe la norma
procedimental. No puede la Administración realizar procedimientos
administrativos no establecidos en la ley. Así, la legalidad de la actividad
administrativa implica que toda conducta de la Administración se realice
conforme a las normas positivas.

El principio de la legalidad implica que la Administración Pública solo puede

hacer lo que expresamente le permite la ley. Suerte de límite funcional a la
actividad administrativa, ya que la enmarca dentro de lo estrictamente
consagrado como potestad a la Administración Pública.

Así, el procedimiento administrativo debe someterse de manera efectiva a lo

estrictamente señalado en la ley: no podrá la Administración Pública solicitar
más recaudos que los establecidos en la ley o generar cargas que la norma no
consagre.

De otra parte, el principio de la legalidad implica un tercer elemento

fundamental: todo procedimiento administrativo debe ser establecido en
normas de rango legal, todo ello por ser estos de reserva legal.

La Constitución consagra en su artículo 156 las distintas competencias del

Poder Público Nacional, entre las que se señala en su numeral 32, la
legislación en materia de procedimientos. En específico, el artículo dispone:
Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

[…]

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías

constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de
derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa
de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual,
artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de
inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por
ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y
vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de
loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y
funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e
instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la
competencia nacional. (Subrayado agregado).

Asimismo, el numeral 6 del artículo 49 constitucional, establece que ninguna

persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos
como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes. En efecto, dicho
artículo reza:

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y

administrativas y, en consecuencia:

[…]

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren
previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.

Por su parte, el artículo 187 de la Carta Magna señala que corresponde a la

Asamblea Nacional el legislar en las materias de la competencia nacional, es
decir, dictar leyes en las materias que son competencia del Poder Público, y en
cualquier otro caso que la Constitución ordene. Esto atiende al principio
constitucional de la reserva legal, lo cual implica que solo la Asamblea Nacional
podrá dictar normas sobre las materias a que atiende el Poder Público
Nacional.

En efecto, existe un grupo de materias que deben ser siempre reguladas por
leyes, por lo que las normas sublegales no podrían regular esas materias.

La reserva legal implica entonces una competencia exclusiva por parte de la

Asamblea Nacional para dictar leyes en las materias que son competencia del
Poder Público Nacional. Como refiere Peña Solís, la Asamblea Nacional tiene
un monopolio legislativo[4] en ciertas materias, entre ellas, toda la legislación
en materia de procedimientos judiciales y administrativos.
Por ello, procedimientos establecidos en reglamentos, como por ejemplo
sucede con el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, que consagra
el procedimiento disciplinario de los funcionarios docentes, son abiertamente
inconstitucionales.

Teorías que la Discuten y Posición De Venezuela al Respecto

El Principio de Legalidad o Imperio de la Ley es un Principio Fundamental de

Derecho Público conforme al cual todo ejercicio del Poder Público debería estar
sometido a la voluntad de la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de las
personas (Ej. El Estado sometido a la Constitución o Estado de Derecho). Por
esta razón se dice que el Principio de Legalidad asegura la seguridad jurídica.

El Principio de Legalidad es la Regla de Oro del Derecho Público y en tal

carácter actúa como parámetro para decir que un estado es un estado de
derecho, pues en el, el poder tiene su fundamento y límite en las normas
jurídicas.

En íntima conexión con este principio, la institución de la Reserva Legal obliga

a regular la materia concreta con normas que posean rango de ley,
particularmente aquellas materias que tienen que ver la intervención del poder
público en la esfera de derechos del individuo. Por lo tanto, son materias
vedadas al reglamento y a la normativa emanada por el Poder Ejecutivo. La
Reserva de Ley al resguardar la aceptación de derechos al Poder Legislativo,
refleja la doctrina liberal de la separación de poderes. Recibe un tratamiento
dogmatico especial en el derecho administrativo, Derecho Tributario y Derecho
Penal.

LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA: La Administración Pública no podría actuar

por autoridad propia sino ejecutando el contenido de la Ley. Ello obedecía a
una interpretación estricta del principio de la separación de poderes originado
en la Revolución Francesa.

Actualmente se considera que es el Derecho el que condiciona y determina de

manera positiva la acción administrativa, la cual no es válida si no responde a
una previsión normativa actual. El Principio de Legalidad opera entonces como
una cobertura legal previa de toda potestad. Cuando la administración cuenta
con ella, su actuación es legítima.

LA LEGALIDAD TRIBUTARIA: En el Derecho Tributario en virtud del Principio

de Legalidad, solo a través de una norma jurídica con carácter de ley se
pueden definir todos y cada uno de los elementos de la obligación tributaria,
esto es, el hecho imponible, los sujetos obligados al pago, el sistema o la base
para determinar el hecho imponible, la fecha de pago, las infracciones,
sanciones y las exenciones, asi como el órgano legalizado para recibir el pago
de los tributos. La Máxima Latina NULLUM TRIBUTUM SINE LEGEM,
determina que para que un tributo sea considerado como tal debe estar
contenido en una ley, de lo contrario no es tributo.

LA LEGALIDAD PENAL: En el Derecho Penal rige respecto de los delitos y las

penas; La Legalidad Penal es entonces un límite a la potestad punitiva del
Estado, en el sentido que solo pueden castigarse las conductas expresamente
descritas como delitos en una ley anterior a la comisión del delito.

LA LEGALIDAD EN SENTIDO FORMAL: En primer término la Reserva Legal

absoluta o sustancial de la ley, es decir, en materia penal, solo pueden
regularse mediante una ley los delitos y las penas; no pueden dejarse a otras
disposiciones normativas esta regulación, ni por la costumbre, ni por el Poder
Ejecutivo, ni el Poder Judicial pueden crearse normas penales, tan solo pueden
crearse normas legales por el Poder Legislativo y por medios de leyes
orgánicas.

LA LEGALIDAD EN SENTIDO MATERIAL:

1.- Prohibición de la Retroactividad de las leyes penales, como regla general

las normas penales son irretroactivas, excepto cuando sea más favorable para
el reo.

2.- Prohibición de que el Ejecutivo dicte normas penales.

3.- Prohibición de la analogía en materia penal (generar razonamientos y

conductas basándose en la existencia de semejanza con otra situación
parecida).

4.- Prohibición de creación judicial de normas penales.

5.- Prohibición de que la materia penal se regule por normas consuetudinarias

(no son fuentes del derecho penal).

LOS SUJETOS DE LA RELACIÓN JURÍDICA DE DERECHO PÚBLICO

1.- EL ESTADO: Es el elemento fundamental para poder definir una relación

jurídica de derecho público como indica Jellenck, "la oposición entre el derecho
privado y el derecho público puede referirse al principio fundamental de que en
el Derecho Privado los individuos son considerados principalmente en una
relación de coordinación, los unos con respecto a los otros". Por su parte, "el
Derecho Público es aquel que establece relaciones entre una comunidad
dotada de un poder de autoridad y personas que le son iguales o le están
subordinadas. En este tipo de relación jurídica el estado actúa en una posición
de supremacía, dotado de un poder público; puede tomar decisiones
unilateralmente y hacerlas cumplir, incluso por la fuerza pública; Tiene el
monopolio de la violencia. Esta característica lo ubica en un nivel superior, por
encima de los demás sujetos de la relación jurídica. La posición de la
supremacía del estado deriva del tipo de norma jurídica, de derecho público o
de derecho privado, y de si actúa en procura de un interés privado.

Las relaciones jurídicas de derecho privado se caracterizan por la posición

horizontal de las partes, quienes actúan en un plano de igualdad, mientras que
las relaciones jurídicas de derecho público se caracterizan por la participación
del estado en una posición de supremacía.

En la relación jurídica de derecho público, el estado es el deudor, el obligado a

cumplir las prestaciones contenidas en los derechos subjetivos públicos entre
ellos, los derechos constitucionales.

2.- LOS INDIVIDUOS: Son personas que aparecen en la relación jurídica

haciendo valer sus derechos individuales. No es relevante si se trata de uno
solo o de un grupo. El interés que defienden es individual; ha sido reconocido
por el derecho en beneficio particular. Son sus titulares quienes pueden
exigirlos, pero también renunciar a ellos, salvo en casos excepcionales.

3.- LA COLECTIVIDAD: La teoría clásica de los derechos subjetivos solo

reconoce dos nociones contrapuestas: el interés individual frente al interés
general. Sin embargo, siguiendo algunas tendencias modernas, nuestra
constitución de 1.999 prevé la existencia de los derechos e intereses colectivos
y difusos. La diferencia reside en el bien jurídico que es objeto de la protección.
La norma jurídica que lo protege tiene la intensión de reconocer un interés que
excede el ámbito individual, pero que merece una protección similar a la de los
derechos individuales.

En la relación jurídica de derecho público, el dominio de la técnica de la

relación jurídica nos permitirá:

1.- Identificar los sujetos titulares de los intereses en conflicto.

2.- Analizar los elementos sociológicos.

3.- Identificar el contenido de la prestación.

4.- Identificar situaciones múltiples.

5.- Identificar el método a seguir para resolver el asunto.

Relación del Derecho Administrativo con otras ramas del Derecho.

El derecho administrativo está vinculado a la Administración Pública como

campo de estudio. Además tiene nexos teóricos y prácticos con disciplinas
como la sociología, la economía, la psicología, las ciencias políticas y otras
ramas del derecho como el penal, constitucional e internacional.
En su observación de todo lo referente a la manejo del Estado, el derecho
administrativo sostiene siempre un objetivo doble: el de garantizar la eficacia de
la administración pública y los diversos procesos involucrados, así como la
protección de los derechos de los particulares en sus relaciones con ello.

Derecho Administrativo y Derecho Constitucional.

El Derecho Administrativo nace en el Derecho Constitucional , ya que en un

Estado democrático todos los organismos públicos, las normas que los
fundamentan y las funciones y actividades que la administración pública
realiza, tienen su origen constitucionalmente.

Derecho Administrativo y Derecho Internacional.

El Estado ya sea dentro o fuera de su territorio cumple con actividades

administrativas para eso contempla sus propios órganos acreditados en el
exterior, como ejemplo tenemos las embajadas , consulados, los cuales
cumplen también actividades administrativas.

Derecho Administrativo y Derecho Civil.

La relacion nace en los asuntos de las personas naturales , los actos jurídicos ,
los contratos , el régimen legal privado, las obligaciones, la prescripción, la
indemnización etc, están vinculados al Derecho Administrativo.

Derecho Administrativo y Derecho Procesal Civil

La Administración desarrolla sus actividades mediante procesos y

procedimientos para llevar a cabo las demandas administrativas, las
resoluciones, las impugnaciones y la ejecución de resoluciones administrativas,
las cuales pueden ser cuestionadas en los procesos contenciosos
administrativos.

Derecho Administrativo y Derecho Penal

En la legislación penal existen normas expresas, referentes a los delitos contra

los deberes de función y deberes profesionales y contra la Administración
Pública ( Delitos contra la Administración Pública). El régimen disciplinario
administrativo tiene sanción y se vincula a lo penal.

Derecho Administrativo y Derecho Tributario

El Derecho Tributario tiene cercana vinculación con el Derecho Administrativo,

y se está abriendo paso a paso como especialidad en materia tributaria con
incidencia en la vida económica del país, los presupuestos y la Administración
Pública

Derecho Administrativo y Derecho Registral y Notarial

El Derecho Regsitral y Notarial forma parte de los entes públicos que
constituyen la organización jurídica del Estado al servicio de la colectividad y de
la administración pública.

El registro de Propiedad Inmueble, garantiza el derecho inmobiliario ,

registrando los derechos reales sobre inmuebles y dando publicidad a los
mismos, los cuales tienen uso y finalidad en la administración pública.

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo es la parte del ordenamiento jurídico general que

afecta o se refiere a la Administración Pública.

El ordenamiento no es un agregado de normas; la norma lo es precisamente

por su inserción en un ordenamiento concreto, para lo cual ha tenido que ser
cualificada previamente como fuente del derecho.

El problema de las fuentes del derecho se plantea en derecho administrativo de

manera similar a la de otras disciplinas jurídicas.

Por ello, para referirnos a esta problemática debemos remitirnos a la Teoría

General del Derecho, a la parte general de Derecho Civil y sobre todo al
Derecho Constitucional, porque en los ordenamientos modernos la normación
sobre fuentes es única y está regulada por completo por normas estatales.

No obstante lo anterior, el tema de las fuentes del derecho tiene en Derecho

Administrativo una importancia muy superior a la que tiene en otras disciplinas
jurídicas.

*La primera razón estriba en que la Administración no es únicamente un

destinatario obligado por las normas jurídicas, sino que además es un sujeto
creador de tales normas.

Esto se manifiesta por tres circunstancias:

1.- Por la participación de la Administración en la función legislativa del

Parlamento mediante la elaboración de los proyectos de ley, remisión de los
mismos al legislativo y la retirada de los mismos, en su caso.

2.- Por la participación directa del Gobierno en la propia función legislativa

elaborando normas con valor de ley (decretos-leyes y decretos legislativos).

3.- Mediante la elaboración de los reglamentos, que si bien cualitativamente,

tienen valor inferior a la ley, cuantitativamente, constituyen el sector más
importante del ordenamiento.

*Como segunda especialidad, debe destacarse el distinto valor que en Derecho

Administrativo tienen las normas no escritas (costumbre y principios generales
del derecho).
Las fuentes del Derecho son un criterio de determinación del sistema jurídico
de un país considerado según tenga antecedentes de:

 El Derecho escrito, por ejemplo el Derecho romano, las constituciones

de las polis griegas o los estados europeos.
 El Derecho anglosajón, basado en la jurisprudencia o conjunto de
sentencias precedentes (Common law).
 El Derecho natural, o iusnaturalismo, que se distingue del derecho
positivo, en boga a finales del siglo XIX que defiende la existencia de
unas reglas universales o Derechos del hombre inalienables e innatos
desde su misma existencia.

Las fuentes formales del Derecho son los actos o hechos pasados de los que
deriva la creación, modificación o extinción de normas jurídicas. A veces,
también, se entiende por tales a los órganos de los cuales emanan las leyes
que componen el ordenamiento jurídico (conocidos como órganos normativos o
con facultades normativas), y a los factores históricos que inciden en la
creación del Derecho. De lo anterior se desprenden, respectivamente, las
nociones de fuentes del Derecho en sentido material (fuentes materiales) y
fuentes del Derecho en sentido formal (o fuentes formales).

La constitución: La Constitución como fuente del DERECHO Administrativo

La Constitución es la fuente formal por excelencia del DERECHO
Administrativo, en virtud de su supremacía y de la máxima jerarquía de su
contexto normativo en la conformación del orden jurídico.

La ley: La ley es una derivación inmediata de la constitución, ejecuta los

principios y normas constitucionales y está en el segundo grado en la
integración jerárquica del orden jurídico. La ley es fuente formal directa del
Derecho Administrativo, por cuanto constituye el fundamento legal de los actos
administrativos. Véase: 137 CRBV.

Los tratados internacionales: Es todo acuerdo o declaración solemne

suscrita entre varios estados o sujetos de derecho Internacional, concerniente a
asuntos políticos, económicos culturales. Son acuerdos o declaraciones
solemnes suscritas entre varios Estados o Sujetos de Derecho Internacional,
concernientes a asuntos políticos, económicos, culturales, de asociación, de
cortesía diplomática, científicos o de interés para todas las partes, que se
obligan a respetar como verdadero Derecho Positivo. Los tratados
internacionales que celebre el ejecutivo nacional deben ser aprobados
mediante ley para que tengan validez, y se aplican con preferencia en relación
con las normas generales que constituyen su especialidad.

Los reglamentos: Son declaraciones escritas y unilaterales emanadas de las

autoridades administrativas, creadoras de reglas de Derecho de grado inferior a
las leyes”. Los reglamentos pueden ser derogados en cualquier instante, por la
autoridad administrativa de la cual emana y, reformadas total o parcialmente;
pero, mientras estén en vigor son obligatorias para los propios órganos que las
han dictado.

En sentido general, son un conjunto ordenado de reglas o preceptos que, por

autoridad competente, se dicta para la ejecución de una ley o para el régimen
de una corporación, de una dependencia o de un servicio. Véase. Art. 236
CRBV., Num. 10, 24

Las resoluciones: Son decisiones adoptadas por los ministros por disposición
del Presidente de la República o por disposición especifica de la ley; deben ser
suscritas por el ministro respectivo. Véase Art. 16 LOPA.

Instrucciones internas o de servicios: Son las instrucciones libradas por los

superiores jerárquicos, principalmente los ministros, con el objeto de orientar la
actividad de los funcionarios bajo su dependencia.

Los instructivos presidenciales: Son documentos emanados del Presidente

de la República, firmado por él y no refrendados por Ministro alguno, dirigidos a
los órganos de la administración. Son instrucciones de servicio y tienen su
fundamento en el deber de obediencia que tienen los funcionarios con relación
a sus superiores jerárquicos; por lo que deben ser considerados con fuerza
jurídica, limitada al campo de la administración activa. No son vinculantes ni
para los administrados ni para los órganos del Estado dotados de autonomía
funcional, tales como: la Contraloría General, la Fiscalía General y el Consejo
Nacional Electoral.

La costumbre: Es una fuente del Derecho, generada por la repetición

constante y reiterada de un mismo modo de obrar, observada con la convicción
de que es jurídicamente obligatoria; tiene un valor relativo de acuerdo a la
disciplina de que se trate. Es acogida por el Derecho Civil y Mercantil, pero
descartada totalmente por el Derecho Penal.

La jurisprudencia: Es la fuente indirecta en el derecho administrativo en

Venezuela. La Jurisprudencia que emana del TSJ y en su sala político
administrativo se ha convertido en elementos claves de la interpretación de las
leyes. Si una sentencia crea una norma para la solución de un caso concreto,
es entonces, cuando se establece la jurisprudencia

La doctrina: La doctrina en lo que compete al Derecho Administrativo es un

hecho reconocido en nuestro país, y la misma es aplicable cuando existen
decisiones controversiales relacionadas con la administración pública y en todo
aquello que no pueda ser resuelto mediante la aplicación directa de las normas
escritas, por no existir estas o por no ser aplicadas las existentes a las
necesidades de la administración, la misma toma las opiniones de los mejores
jurisconsultos en la materia en cuestión.
Clasificación de las fuentes del derecho

En general, fuente es el principio u origen de una cosa, el lugar donde nace o

se produce algo. Es el principio, el fundamento, el origen, la causa o la
explicación de una cosa. Cuando hablamos del origen de la norma jurídica, nos
referimos a los hechos que le dan nacimiento, a las manifestaciones de la
voluntad humana o a los usos o prácticas sociales que la generan, nos
referimos, desde luego, al origen del propio objetivo.

Fuentes materiales:

Son las razones o hechos (históricos, políticos, sociales, económicos, éticos,

religiosos, etc.) que provocan la aparición de una norma y determina su
contenido: Como por ejemplo, la Revolución Francesa (que originó el Código
napoleónico), y la religión islámica (que dio lugar a la Sharia).

Fuentes formales:

Aluden al lugar donde brota el Derecho, donde lo recogemos; tradicionalmente

se señalan: la legislación, la jurisprudencia y la costumbre. Comprende el
estudio de los sistemas que tienen o han tenido vigencia.

Fuentes históricas:

Esta se puede definir como cualquier testimonio, documento, resto u objeto

utilizado por el hombre, que nos puede aportar información significativa, parcial
o total, sobre los hechos que han tenido lugar, especialmente en el pasado.

El principio de enumeración de las fuentes en el derecho administrativo

Fuentes directas primarias, ordenadas jerárquicamente:

-La Constitución.

-Leyes orgánicas y ordinarias, y disposiciones del Gobierno con valor de ley.

-Reglamentos y disposiciones administrativas.

– Fuentes directas subsidiarias:

-Costumbre

-Principios generales del derecho.

– Otras fuentes:

-Tratados internacionales