DERECHO ADMINISTRATIVO I

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

2º AÑO – 2º CUATRIMESTRE
Derecho Administrativo I

Derecho Administrativo I
Capítulo 1: El Derecho Administrativo. Caracterización
general

APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo es el Derecho de la Administración Pública, la disciplina
del Derecho que regula la organización y funcionamiento de la Administración Pública,
su actividad y sus relaciones con los particulares (tanto personas físicas como jurídicas).
La Administración Pública, dadas las funciones que tiene que desarrollar para alcanzar
los fines que debe cumplir, no puede equipararse a las personas privadas. La
Administración Pública se entiende como la estructura organizativa que, dependiente del
gobierno, desarrolla diversas funciones y actividades con arreglo a la ley.
La Administración Pública se configura como un instrumento para el desarrollo de las
funciones que, de acuerdo con la Constitución y las leyes, le asigna el Gobierno. Un
instrumento del que no puede disponer libremente, es decir, la Administración Pública
sirve con objetividad los intereses generales, pero con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho (principio de legalidad). Esto es lo que llamamos función administrativa, por
las responsabilidades atribuidas al Gobierno.
La evolución del Estado moderno prueba el continuo crecimiento de los fines. El actual
Estado social y democrático de derecho presenta rasgos que lo diferencian del Estado
liberal que, conformado a partir del S.VIII, alumbró el concepto moderno de
Administración y Derecho Administrativo. El Estado tradicional se sustentaba en la
justicia conmutativa y el Estado social se sustenta en la justicia distributiva.
Lo único que puede asegurar la vigencia de los valores sociales es la acción del Estado,
para lo cual han de desarrollarse también los adecuados mecanismos institucionales.
Hoy en día, el Gobierno se dedica fundamentalmente a administrar los servicios
sociales, asumiendo un carácter positivo con una nueva dirección. Se debe hablar
constantemente de las transformaciones del Derecho Administrativo, por relación a cada
época o fase en la que se constatan esos cambios en los fines y funciones.
El servicio público es toda actividad cuyo cumplimiento debe ser regulado, asegurado y
controlado por los gobernantes. El Derecho Administrativo es el conjunto de reglas
relativas a los servicios públicos. Las necesidades de interés general pueden ser
satisfechas por el procedimiento de derecho privado o por el procedimiento de servicio
público.

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LA ADMINSITRACIÓN PÚBLICA COMO PERSONA JURÍDICA Y LA

CONCEPCIÓN SUBJETIVA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
La Constitución da algunas pautas sobre la caracterización organizativa de la
Administración. Afirma que “los órganos de la Administración del Estado son creados,
regidos y coordinados de acuerdo con la ley”.
La referencia constitucional a los órganos de la Administración Pública presupone su
condición de persona jurídica. La Administración Pública se configura como persona
jurídica que se estructura y actúa a través de órganos jerarquizados y a cuya disposición
se ponen diversos medios personales y materiales.
Aunque la jurisdicción contencioso-administrativa se caracteriza por conocer “de las
pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones
públicas sujetas al Derecho Administrativo”, ello no impide que dicha jurisdicción pueda
conocer también de las materias que le “atribuya expresamente una Ley”.
La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) de 1998
añade que también conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con “los
actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa
de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la LOPJ”.
La Ley del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) de 2015 regula las bases del
régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Ha establecido expresamente que la
actuación administrativa de los órganos constitucionales del Estado y órganos legislativos
y de control autonómicos “se regirá por lo previsto en su normativa específica, en el
marco de los principios que inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta
Ley”.
Así, el dato fundamental de la persona jurídica ha llevado a definir al Derecho
Administrativo como el Derecho “que regula las singulares especies de sujetos que se
agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos
singulares del Derecho Común”.
Concepción subjetiva del Derecho Administrativo
Por otra parte, esta concepción del Derecho Administrativo, como el Derecho de la
Administración Pública-persona jurídica, permite deslindar los actos de esta de aquéllos
otros que, pudiendo asimilarse materialmente, proceden de otros poderes del Estado y
que, por esa razón, no quedan sujetos al Derecho Administrativo, ni al control
jurisdiccional específico que se ha previsto para la Administración.
La relación entre Administración pública y Derecho Administrativo es unívoca: la
Administración está siempre sometida al Derecho Administrativo y, además, el Derecho
Administrativo es exclusivamente el Derecho de la Administración.

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EL CRITERIO DE LA PRERROGATIVA ADMINISTRATIVA

La idea de prerrogativa puede definirse como el dato caracterizador de la
Administración y del Derecho Administrativo. Lo singular radica en los derechos
exorbitantes, en los procedimientos excepcionales, en suma, en la idea misma de poder.
Las potestades de la Administración tratan de poderes jurídicos que, dotándola de
medios de actuación para crear, modificar o extinguir situaciones o relaciones jurídicas,
o para mantener o tutelar las situaciones jurídicas preexistentes, sólo están a su alcance
de unos poderes exorbitantes que la caracterizan y dan especificidad al Derecho
Administrativo.
Lo relevante es que las potestades o prerrogativas jurídicas determinan por caracterizar y
singularizar a la Administración y con ello al Derecho Administrativo y a sus
instituciones.

LAS GARANTÍAS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LOS PODERES DE LA

ADMINISTRACIÓN
Las garantías de los ciudadanos, de las personas, también “administrados”, no son sino
una parte del estatuto que preside y caracteriza a las relaciones que inevitablemente han
de mantener con la Administración. Junto a la titularidad de derechos e intereses, también
asumen deberes y obligaciones.
En la actualidad, las llamadas relaciones especiales de sujeción no pueden dotar a la
Administración Pública de poderes especiales que no cuenten con expresa cobertura del
legislador y de la Constitución.
Las garantías de los ciudadanos ante la Administración, además de que por los derechos
fundamentales de los que son titulares, quedan aseguradas por el principio de legalidad
que preside la actuación administrativa, de manera que es la ley quien fija y determina el
sentido, forma y manera de su ejercicio.
El Derecho Administrativo se caracteriza por un equilibrio entre las potestades y el
control del ejercicio de estas en defensa de las garantías individuales. De ahí su
singularidad como un Derecho distinto a los demás, porque regula la organización y
funcionamiento, así como las relaciones jurídicas, de una persona singular, la
Administración Pública.
rincipio
LAS TRANSFORMACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
La relevancia de la globalización económica es tal que se ha comenzado a hablar de un
Derecho Administrativo Global. El sector de la contratación pública es un buen ejemplo
de lo que se afirma, pero lo mismo comienza a suceder en otros ámbitos o materias
(comercio internacional, agricultura, medio ambiente, deporte, etc.).
Como consecuencia del gran desarrollo de los medios de información y comunicación,
que han conmovido profundamente las estructuras económicas y sociales, la actuación

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administrativa está asumiendo de manera progresiva nuevas funciones, hasta hace poco
por completo ajenas a la responsabilidad del poder público.
No se trata ya sólo de que el ejercicio de las potestades administrativas requiera disponer
de información previa sobre la realidad misma en la que se ha de actuar, sino que esa
información tiene que ser administrada debidamente u quedar sujeta al principio de
transparencia.
Puede concluirse que el Derecho Administrativo, si por un lado puede presentar cierta
estabilidad conceptual al configurarse como el Derecho Común de la Administración
Pública personificada, por otro no deja de ser un Derecho en constante evolución,
siempre en función de los cambios de la sociedad y del propio Estado. Un Derecho que
ha de dar respuesta a la transformación del Estado, tanto en sus fines como en su misma
organización ye estructura territorial.

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Derecho Administrativo I

Derecho Administrativo I
Capítulo 2: Las fuentes del Derecho Administrativo

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

En el Derecho Administrativo confluyen una pluralidad de normas, categoría que
engloba tanto a reglas como a principios. Las reglas son por lo común normas escritas
(las contenidas en leyes, reglamentos, etc.), al igual que reglas no escritas. También los
principios jurídicos son fuente del Derecho. No se puede prescindir de la doctrina
jurisprudencial.

LAS NORMAS ESCRITAS: LEYES Y REGLAMENTOS

La verdadera singularidad de la norma escrita como primera fuente del Derecho
Administrativo radica en que la misma no se agota con la ley, sino que alcanza a otras
normas, las reglamentarias, en sus distintas clases y tipos.
La Administración no queda sin más infra ordenada a las normas jurídicas, sino que ella
misma tiene la potestad de crearlas.
Sí conviene recordar que este conjunto de normas con rango, valor y fuerza de ley, sin
perjuicio de los requisitos y condiciones que deben observar, se articula con arreglo al
principio de competencia, esto es, descartada la superioridad jerárquica de unas normas
respecto de otras, a cada una de ellas se les reserva por la Constitución, tanto positiva
como negativamente, determinados ámbitos materiales.
Sin perjuicio de que la Constitución garantiza la jerarquía normativa, la LOPJ declara que
“los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición
contrarios a la CE, a la ley o al principio de jerarquía normativa”.

LA COSTUMBRE Y EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO

La costumbre como fuente del Derecho apenas tiene relevancia para el Derecho
Administrativo. Es cierto que, en ocasiones escasas, las leyes administrativas se remiten
a la costumbre con carácter preferente.
La costumbre sólo puede imponerse a las normas reglamentarias y actos de la
Administración, nunca a la ley. Tampoco puede desconocerse que, en el ámbito del
Derecho Administrativo, dada su propia naturaleza, la costumbre se enfrenta a límites
insuperables para su mantenimiento mismo.
El precedente administrativo es otra fuente del Derecho. La forma y manera en que
viene actuando la Administración en la aplicación de las normas y en el ejercicio de sus
poderes carece de valor normativo, y, por tanto, la jurisprudencia niega que el precedente
vincule al juez. Pero cabe reconocerle cierta eficacia vinculante para la Administración.

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LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Los principios generales del Derecho son las directrices que inspiran, orientan y
relacionan los diversos elementos que componen el ordenamiento jurídico. Su condición
estructural justifica que “informen” todo el ordenamiento. No son principios éticos o
morales, religiosos o filosóficos. Ni son inmutables, dado que pueden modificarse a lo
largo del tiempo, aunque por su propio contenido y alcance los hay más resistentes al
cambio.
También cumplen una función de fuente supletoria en defecto de ley y costumbre, dado
que así se ha establecido por el art. 1.4 CC. Y, aunque no pueden imponerse por sí
mismos a las normas escritas, no es menos cierto que, una vez positivizado el principio
de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), bien puede darse
el caso de que el desconocimiento de los principios generales del Derecho que estructuran
e informan el ordenamiento, llegue a considerarse como una arbitrariedad determinante
de la nulidad de la correspondiente norma.

LA JURISPRUDENCIA
Establece el artículo 1.6 CC que “la jurisprudencia complementará el ordenamiento
jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al
interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho”. De
esta definición legal se desprende que la jurisprudencia no es propiamente fuente del
Derecho; sin embargo, se trata de un elemento muy relevante para la plena comprensión
del ordenamiento jurídico.

LA PLURALIDAD DE ORDENAMIENTOS JURÍDICOS Y SUS RELACIONES:

PRINCIPIOS ORDENADORES
Normas estatales y normas autonómicas: Reglas de articulación
Principio de competencia
Como regla general, la relación entre la norma estatal (ley o reglamento) y la norma
autonómica queda presidida por el principio de competencia. El criterio, al menos en el
plano teórico, es sencillo de formular.
El juego combinado de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con el
principio dispositivo y la cláusula residual de atribución de competencias a favor del
Estado que sancionan en el artículo 149.3 CE, determina un reparto completo de las
competencias legislativas entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Cada competencia tiene reservado un ámbito material y funcional, de manera que su
ejercicio sujeto a ese ámbito es presupuesto del ajuste de la ley o reglamento al orden
constitucional de distribución de competencia.
Con arreglo a la doctrina del Tribunal, las normas estatuarias no pueden condicionar el
alcance material y funcional de las competencias estatales, con la finalidad de blindar las
competencias autonómicas. En última instancia, sólo al Tribunal Constitucional

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corresponde la determinación y concreción de ese alcance material y funcional,

atendiendo para ello en exclusiva al texto de la Constitución y a su propia jurisprudencia,
que constituyen el único canon de constitucionalidad al que debe ajustarse.
La jurisprudencia constitucional ha establecido una serie de criterios a fin de dar respuesta
adecuada. Son algunos ejemplos los siguientes:
- Criterio de que la competencia especial debe prevalecer sobre la general.
- Criterio de reconducir una misma cuestión a materias diferentes en función de la
naturaleza normativa o ejecutiva de la potestad puesta en cuestión.
Principio de territorialidad de las competencias
Lo que ahora importa es la operatividad del elemento territorial como ámbito en el que
las Comunidades Autónomas (también las Entidades Locales) han de ejercitar sus
competencias.
Todos los Estatutos han previsto que las competencias que atribuyen a las Comunidades
Autónomas se entienden referidas a sus respectivos ámbitos territoriales. Como ha
señalado el Tribunal Constitucional, las competencias autonómicas deben circunscribirse
a los correspondientes ámbitos territoriales.
El principio de prevalencia del Derecho estatal
Establece el artículo 149.3 CE que las normas del Estado “prevalecerán en caso de
conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la
exclusiva competencia de éstas”.
La regla de la prevalencia del Derecho estatal sería un criterio constitucional de
selección de la norma aplicable al caso cuando el juez constata que, para la resolución de
la controversia, concurren dos normas: una estatal y otra autonómica antitéticas dictadas
en el ejercicio de competencias compartidas.
La cláusula de supletoriedad del Derecho estatal
Establece el mismo artículo 149.3 CE: “el derecho estatal será, en todo caso, supletorio
del derecho de las Comunidades Autónomas”. Principio o regla de la supletoriedad del
Derecho estatal que también aparece recogido en los Estatutos de Autonomía con
fórmulas del siguiente o parecido tenor: “En defecto de derecho propio autonómico, será
de aplicación, como supletorio, el derecho general del Estado”.
Normas europeas y normas nacionales: El principio de prevalencia de la Unión
Europea
Se trata de un principio sancionado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de
manera inequívoca, aunque no es menos cierto que no ha logrado ser plasmado en los
correspondientes Tratados de la Unión Europea.
En el ordenamiento español, la justificación del principio de primacía respecto de las
normas nacionales se ha tratado de localizar en los arts. 93 y 96.1 CE. La formulación es
la siguiente: dada la fuerza de resistencia del tratado internacional respecto de la ley,
necesariamente queda garantizada la primacía del tratado sobre cualesquiera
disposiciones legales, anteriores o posteriores, que sean contrarias al mismo.

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CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO-

ADMINISTRATIVO
El principal rasgo distintivo es la imposibilidad de conocer por completo y de manera
exhaustiva el vigente ordenamiento jurídico, dada la multiplicidad de normas que lo
integran. Las tecnologías de la información ayudan a paliar este grave problema de
hiperinflación normativa, pero ciertamente no lo resuelven.
Las leyes autoaplicativas se caracterizan por ser leyes que contienen una actividad de
aplicación de la norma al caso concreto o, también, por ser leyes que no requieren del
dictado de un acto administrativo de aplicación, por lo que los interesados sólo pueden
solicitar del Juez el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional.
La segunda modalidad son las leyes singulares no autoaplicativas que, a su vez,
comprenden 2 categorías: las leyes de destinatario único, y las leyes dictadas en atención
a un hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y
ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la
ley singular y no comunicable con ningún otro.
Otro fenómeno es el de las leyes de convalidación, que afectan directamente a la esencia
misma del sistema democrático, a la separación de poderes, al propio significado y
virtualidad de los derechos fundamentales, y, en especial, del derecho a la tutela judicial
efectiva en su manifestación del derecho a la ejecución y cumplimiento efectivo de las
sentencias, y, en última instancia, a la propia responsabilidad del Estado legislador, sin
que, a pesar de ello, la jurisprudencia constitucional haya objetado su constitucionalidad
de una manera clara y taxativa.

CARACTERIZACIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA: LA

RELACIÓN LEY-REGLAMENTO
La potestad reglamentaria es el poder reconocido al Gobierno y a sus miembros para
dictar normas jurídicas (art. 97 CE). Este poder normativo se traduce en el dictado de
normas que, denominadas genéricamente reglamentos, trascienden de las cuestiones
puramente organizativas del Gobierno y de la Administración e inciden, por tanto, en la
esfera subjetiva de los ciudadanos.
Los reglamentos del Gobierno no se pueden confundir con los denominados reglamentos
parlamentarios, expresamente mencionados en el art. 72 CE. Y es que los reglamentos
parlamentarios, que tienen por objeto la regulación de la organización interna y
funcionamiento del Parlamento, son normas con valor y fuerza de ley; equiparables, por
tanto, a la ley misma.
El principio de supremacía de Ley
La supremacía de la ley se manifiesta en su superior jerarquía normativa, lo que
significa que sus disposiciones no pueden ser desconocidas por ninguna norma
reglamentaria dado el respectivo origen o fuente de la ley y del reglamento. Por tanto, la

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norma dictada por el Gobierno en ejercicio del poder normativo reglamentario que le
atribuye la Constitución no puede contradecir ninguna disposición de la ley.
La superior jerarquía normativa de la ley también significa que esta puede regular
cualquier asunto o materia, siempre que, lógicamente, su contenido no contradiga lo que
al respecto haya previsto la norma constitucional, pues no puede olvidarse, a este
respecto, que a la supremacía de la ley se sobrepone la supremacía normativa de la
Constitución (art. 9.1 CE).
La ley puede abarcar cualesquiera tipos de asuntos y contenidos, sin condicionamiento
alguno por la razón de la materia o la cualidad de estos, ya que la Constitución no ha
establecido reserva alguna a favor de la Administración.
El principio de reserva de ley
Este principio circunscribe los ámbitos en los que resulta posible el ejercicio de la
potestad reglamentaria, lo que no significa que en dichos ámbitos quede excluido de raíz
que el Gobierno pueda dictar normas reglamentarias. Esas normas sólo serán viables si
previamente existe una ley reguladora que habilite expresamente al Gobierno para
dictarlas.
La Constitución incorpora reservas específicas de Ley para muy concretas materias,
incluso ciñendo la reserva a determinados tipos de leyes, como es el caso de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, Ley de PGE, o los Estatutos de Autonomía; a los que se
vinculan determinados contenidos que sólo ellas pueden establecer y sin que puedan
incorporar otros distintos.
Las remisiones delegatorias
El principio general de libertad que la Constitución consagra autoriza a los ciudadanos a
llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohíba, o cuyo ejercicio no
subordine a requisitos o condiciones determinadas y el principio de legalidad impide que
la Administración dicte normas sin la suficiente habilitación legal.
La deslegalización
En el sistema jurídico español la ley puede regular cualquier materia, desplazando a toda
norma reglamentaria previa en virtud del principio de jerarquía y ello, claro es, aun
cuando esa regulación legal no venga exigida por el principio de las materias
constitucionalmente reservadas a la ley.
Pero la ley puede ulteriormente reiterarse, con lo que, en tal caso, se produce una
deslegalización que permite de nuevo intervenir a la norma reglamentaria sin previa
habilitación legal.

REGLAMENTOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS

Al igual que el reglamento no puede conceptuarse como una ley material, debe ahora
decirse que tampoco cabe establecer equiparación alguna entre la norma reglamentaria y
el acto administrativo.

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Derecho Administrativo I

La distinción entre norma reglamentaria y acto administrativo se explica desde el criterio

ordinamental. El reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, en el que se integra,
innovándolo o modificándolo, mientras que el acto administrativo es algo ordenado,
simple aplicación de la correspondiente norma. La norma reglamentaria es susceptible de
sucesivas aplicaciones a lo largo del tiempo en tanto no quede derogada, lo que marca la
diferencia con el acto, que se agota en su cumplimiento mismo.
Del mismo modo que la ley, el reglamento puede ser dictado atendiendo a supuestos
singulares, pero esas regulaciones no por ello necesariamente dejan de ser generales. Lo
impide el llamado principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos.

REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS

El ejercicio de la potestad reglamentaria queda sujeto a la observancia de un conjunto de
requisitos que se suelen sistematizar en dos niveles, los denominados límites formales y
límites materiales. De su cumplimiento dependerá la validez de la correspondiente
norma reglamentaria, lo que a su vez determina el alcance mismo del control
jurisdiccional.
Límites formales
Titulares de la potestad reglamentaria
El art. 128.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) establece
que “el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a
los órganos de Gobierno de las CCAA, de conformidad con lo establecido en sus
respectivos Estatutos, y a los órganos de gobiernos locales, de acuerdo con lo previsto
en la CE, Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985 de 2 de abril reguladora de las Bases
del Régimen Local”.
La potestad reglamentaria del Gobierno, en efecto, es originaria, al estar atribuida
directamente por el art. 97 CE. Consecuentemente, no necesita, en principio, de
autorización de las Cortes Generales para ser ejercitada, sin perjuicio de que se haya
mantenido la práctica de que las leyes le autoricen para aprobar las disposiciones
reglamentarias precisas para su aplicación.
Los órganos administrativos autorizados para dictar una disposición administrativa no
podrán autorizar a otros para que dicten ulteriores disposiciones de desarrollo,
sencillamente porque no tienen potestad normativa propia ni pueden delegar la recibida,
lo que, por lo demás, resulta coherente con la comprensión institucional del Gobierno y
la Administración.
La potestad reglamentaria atribuida al Consejo de Ministros lo es “para el desarrollo y
la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás
disposiciones reglamentarias que procedan”.
En el caso de los reglamentos autonómicos, conviene advertir que la supremacía o
superior jerarquía de la ley queda referida a la ley autonómica, pero no necesariamente a
la ley estatal, ya que ésta sólo se impondrá al reglamento autonómico si se mueve en el

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Derecho Administrativo I

círculo de competencias reservadas al Estado. El principio de jerarquía normativa actúa

a partir del ámbito de competencias propias de cada instancia territorial.
Jerarquía normativa y principio de competencia
Toda norma reglamentaria que contradiga lo dispuesto por una ley incurrirá en nulidad
y, por tanto, será inválida. Pero la jerarquía preside también las relaciones entre las
distintas normas reglamentarias, por cuanto las mismas aparecen ordenadas
jerárquicamente. En esta sintonía, el art. 128.3 LPAC establece que “las disposiciones
administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes”.
Los principios de buena regulación y el procedimiento de elaboración de los reglamentos
El ejercicio de la potestad reglamentaria queda enmarcado por un conjunto de principios,
denominados principios de buena regulación, que se contienen en el art. 129 LPAC. el
conjunto de las Administraciones Públicas actuará de acuerdo con los “principios de
necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad,
simplicidad y eficacia”, exigiendo que cualquier iniciativa normativa justifique
suficientemente la observancia de estos.
El art. 129.7 LPAC establece que toda iniciativa normativa deberá supeditarse al
cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera,
procediéndose a cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos.
Límites materiales
La irretroactividad de las normas reglamentarias
El art. 9.3 CE establece el principio de la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Este principio
alcanza a las normas reglamentarias.
Ahora bien, cuestión distinta es si, por su propia condición, las normas reglamentarias
pueden ser retroactivas, dejando al margen el supuesto en el que las normas, siendo
sancionadoras o restrictivas de derechos individuales, favorezcan al infractor.
Conviene recordar que el art. 2.3 CC establece que “las leyes no tendrán efecto
retroactivo, si no dispusieren lo contrario”, aunque, cuando lo dispongan, siempre
deberán hacerlo con observancia del límite resultante del art. 9.3 CE y con arreglo a la
interpretación que del mismo ha fijado la jurisprudencia constitucional, la cual ha
precisado que, en todo caso, dicho límite únicamente alcanza a los derechos
fundamentales reconocidos en los arts. 15 a 29 CE y no a otros derechos adquiridos.
La sujeción a los Principios Generales del Derecho
Los Principios Generales del Derecho actúan, asimismo, como límites sustanciales al
ejercicio de la potestad reglamentaria y condicionan la validez de los reglamentos. Y entre
estos principios se incluye el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

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Derecho Administrativo I

PUBLICACIÓN Y ENTRADA EN VIGOR DE LAS NORMAS

REGLAMENTARIAS
Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de
publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan
efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas
podrán establecer otros medios de publicidad complementarios (art. 131.1 LPAC).
Siempre ha estado al alcance de estas excepcionar la regla de la entrada en vigor a los 20
días de su completa publicación para concretar, con mayor o menor amplitud, el período
de vacatio. Aunque normalmente, eliminándolo, al fijar la fecha el mismo día de
publicación de la norma, o en todo caso, el día siguiente.

LA EVALUACIÓN POSTERIOR DE LAS NORMAS Y LA PLANIFICACIÓN

NORMATIVA
El art. 130.1 LPAC dispone que “las Administraciones Públicas revisarán
periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena
regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los
objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las
cargas impuestas en ellas”.

CLASES DE REGLAMENTOS
La distinción entre reglamentos jurídicos y reglamentos organizativos
Mientras que las organizativas regulan aspectos y cuestiones relativas a la configuración
y estructura orgánica de la Administración, sin que tales normas tengan, en principio, otra
proyección que la estrictamente interna al aparato administrativo, los reglamentos
jurídicos o normativos acometen la regulación de cuestiones que se dirigen y afectan a
los derechos e intereses de las personas.
Las competencias autonómicas, en aquellos ámbitos materiales en los que queda
reservada al Estado la legislación, se concretan en las actividades típicamente ejecutivas,
caracterizadas precisamente por la nota tradicional de ausencia de innovación normativa,
y, además, en el dictado de reglamentos de organización, de efectos exclusivamente ad
intra.
Clases de reglamentos jurídicos
Dentro de los reglamentos jurídicos o normativos suelen distinguirse los ejecutivos, los
independientes y los de necesidad.
- Reglamentos ejecutivos: El reglamento ejecutivo no sólo ejecuta la ley,
adoptando las medidas necesarias para que se cumpla, sino que también la
desarrolla, de manera que pasa a ser algo más que un mero complemento
indispensable para asegurar su aplicabilidad.
- Reglamentos independientes: Se refiere a las normas que no cuentan con una
expresa habilitación legal para ser dictadas.

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Derecho Administrativo I

- Reglamentos de necesidad: Se consideran reglamentos de necesidad las normas

dictadas por el Gobierno y la Administración en determinadas situaciones
excepcionales, pudiendo dichas normas desplazar o dejar sin efecto a la ley
siquiera sea temporalmente, en tanto persista la situación excepcional o de
necesidad que justifica su dictado.

REGLAMENTOS ILEGALES Y CONTROL JURISDICCIONAL

Nulidad de pleno derecho y revisión de oficio
Los reglamentos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, o, en
otros términos, que no observen los límites formales y sustanciales que sobre ellos pesa,
incurrirán en un vicio de nulidad de pleno derecho. Frente a los reglamentos nulos cabe
incoar el procedimiento de revisión de oficio.
Control jurisdiccional
El control de los reglamentos o disposiciones de carácter general por la jurisdicción
contencioso-administrativa quedó articulado a través de 2 vías impugnatorias, los
llamados recursos directo e indirecto contra reglamentos.
Por otro lado, para los supuestos en los que la referida regla no pueda ser de aplicación,
se ha diseñado ex novo un procedimiento especial, denominado cuestión de ilegalidad,
con la finalidad de garantizar que la estimación del recurso indirecto pueda desembocar
en un pronunciamiento con valor y eficacia erga omnes sobre la ilegalidad, y, por tanto,
nulidad, de la norma reglamentaria cuestionada.

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Derecho Administrativo I

Derecho Administrativo I
Capítulo 3: La Administración Pública

LA PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

La pluralidad de Administraciones Públicas es un hecho que se refleja
inequívocamente en la propia Constitución, como consecuencia de la estructura territorial
del Estado y el reparto del poder público entre diversas instancias y también en muy
diversas leyes.
Las Administraciones Públicas disponen de una extensa red de entes a los que se les
dota de personalidad jurídica pública o privada y, con ello, de un cierto grado de
autonomía para la gestión de las funciones que les son asignadas.
Por lo demás, la regulación legal de este conjunto de Administraciones Públicas debe
atender, naturalmente, a las especificidades y particularidades de cada una de ellas, pero,
a la vez, debe también garantizar un régimen jurídico unitario en sus elementos
esenciales. Y ese régimen jurídico unitario aplicable a todas las Administraciones
corresponde establecerlo al Estado en ejercicio de la competencia que le atribuye el
artículo 149.1. 18ª CE sobre las “bases del régimen jurídico de las Administraciones
Públicas […] que garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas”.

LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES: RANGO Y

CARACTERÍSTICAS COMUNES
El territorio como elemento constitutivo
El territorio aparece como un elemento sustancial de este primer grupo de
Administraciones Públicas, en el que se integran la Administración General del Estado,
las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Administraciones locales.
Todo el conjunto de Administraciones Públicas que se acaba de referir presenta el rasgo
común de que el territorio ocupa un lugar central en su configuración jurídica.
La configuración de las Administraciones Públicas en atención al criterio del territorio
encuentra expreso refrendo en la legislación:
- Son entidades locales territoriales:
o El municipio
o La provincia
o La isla en los archipiélagos balear y canario
El territorio marca el ámbito en el que son ejercitables las potestades y competencias. Sin
perjuicio de los posibles efectos extraterritoriales que, en determinados casos, se pueden
producir legítimamente, la jurisprudencia constitucional ha precisado la necesaria
vinculación del ejercicio de estas al correspondiente ámbito territorial.

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Derecho Administrativo I

LA RELACIÓN ENTRE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

La Constitución sanciona implícitamente la diferencia al rubricar su Título IV «Del
Gobierno y de la Administración» y establecer en el artículo 97 lo siguiente: «El
Gobierno dirige […] la Administración civil y militar [y] ejerce la función ejecutiva y la
potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes».
A la luz de los artículos 97 y 103 CE bien puede decirse que, en la medida que dirige la
Administración, el Gobierno desarrolla una actividad política o principal y la
Administración una actividad administrativa o subordinada.
Como se ha destacado en la doctrina, si bien es verdad que el Gobierno dirige la
Administración civil y militar (artículo 97 CE), esta dirección no significa que la
Administración haya de servir al Gobierno, ya que a quien debe servir es a los intereses
generales.

LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS COMO PERSONAS JURÍDICO-

PÚBLICAS
Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única. Tienen personalidad jurídica pública la Administración
General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades
que integran la Administración Local.
Lo que se ha pretendido ha sido la juridificación del Estado configurándose como sujeto
de Derecho en sus relaciones con los administrados, los cuales, por lo demás, no pueden
dejar de ser considerados como titulares de derechos e intereses ejercitables frente al
mismo.
Esta personalidad jurídica única queda circunscrita a las llamadas Administraciones
territoriales, las cuales se presentan como personas jurídicas originarias y no derivadas
en tanto son reconocidas directamente de la Constitución.

UNIDADES Y ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a
las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya
actuación tenga carácter preceptivo. Corresponde a cada Administración Pública
delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran
los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización
La creación de órganos administrativos exige la observancia de los siguientes requisitos:
- Deberá determinarse la forma de integración del órgano en la Administración de
que se trate y su dependencia jerárquica
- Deberán delimitarse sus funciones y competencias
- Deberán dotarse los créditos necesarios para su puesta en marcha y
funcionamiento.

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Derecho Administrativo I

Derecho Administrativo I
Capítulo 4: Las entidades institucionales y las entidades
corporativas

EL FENÓMENO DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL.

NATURALEZA JURÍDICA
Las leyes permiten a las Administraciones territoriales la constitución de:
A. Personas jurídico-públicas.
B. Personas jurídico-privadas para la gestión de los asuntos que son de su
competencia.
Se vinculan a las Administraciones territoriales y asumen la gestión de determinados
asuntos que sólo les corresponden a éstas. En la actualidad, se les llama organismos y
entidades del sector público institucional.
Causas de su creación
A. La creciente complejidad y especialización de las funciones y prestaciones
administrativas.
B. La búsqueda de una mayor eficacia en la gestión de esas funciones y prestaciones.
Resultado perseguido o finalidad
La flexibilización del régimen de Derecho administrativo. Para conseguir ese
resultado, se utiliza la técnica de la personificación, en donde éstas desarrollen su
actividad sujetándose a reglas jurídicas propias y singulares.
En Derecho Administrativo se distingue entre corporaciones e instituciones (o entes
institucionales de Derecho Público).
Las corporaciones están constituidas por un grupo de personas organizadas en el interés
común de todas ellas y con la participación de estas en su administración y gestión.
Las entidades institucionales son un conjunto de medios materiales y personales
afectados a la gestión de una finalidad determinada por quien las crea. Una finalidad que
remite a un interés situado fuera de la propia entidad institucional y cuya organización y
funcionamiento quedan determinados por la voluntad del creador y de acuerdo con la ley.

CLASES DE ENTIDADES INSTITUCIONALES Y RÉGIMEN JURÍDICO DE

CADA TIPO DE ENTIDAD
Todas las entidades estarán sometidas a un control de eficacia, que será ejercido por el
Ministerio al que queden adscritas, y de supervisión continua, que corresponde al
Ministerio de Hacienda y de Administraciones Públicas.

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Derecho Administrativo I

Se clasifica para el conjunto de entidades del sector público estatal en tres grupos:
❖ Entidades que componen el sector público administrativo
❖ Entidades que integran el sector público empresarial
❖ Entidades que conforman el sector público fundacional

CLASES DE ENTIDADES INSTITUCIONALES

Los organismos públicos estatales: Organismos Autónomos y Entidades Públicas
Empresariales
Están caracterizados por:
a) Son organismos dependientes o vinculados a la Administración General del
Estado (AGE), bien directamente o a través de otro organismo público.
b) Finalidad: se crean para la realización de actividades administrativas,
actividades de contenido económico reservadas a las Administraciones
Públicas y actividades de supervisión o regulación de sectores económicos.
c) Tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería
propios, así como autonomía de gestión.
d) Su organización se estructurará diferenciando entre órganos de gobierno y
órganos ejecutivos, siendo órganos máximos de gobierno el presidente y el
Consejo Rector del organismo.
e) Disponen de las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus
fines, con la excepción, no obstante, de la potestad expropiatoria.
f) Los actos y resoluciones que dicten en el ejercicio de potestades administrativas
serán susceptibles de los recursos administrativos previstos por la LPAC.
g) Como regla general, los organismos públicos compartirán algunos o todos los
servicios comunes: la gestión de bienes inmuebles, los sistemas de información,
la asistencia jurídica, la contabilidad y gestión financiera, las publicaciones y la
contratación pública. Le corresponde la coordinación de estos al Ministerio de
adscripción, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o a un
organismo público vinculado o dependiente del mismo.
Los organismos públicos se crean por ley y ésta establecerá el tipo de organismo que crea,
con indicación de sus fines y el departamento ministerial de dependencia o
adscripción/vinculación, así como los recursos económicos y las peculiaridades de su
régimen de personal, de contratación, patrimonial y fiscal.
Junto a la ley de creación, por Real Decreto se aprobarán los estatutos propios y
específicos de cada organismo público. La creación del organismo público debe
acompañarse de un plan inicial de actuación.

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Derecho Administrativo I

Organismos Autónomos
Se caracterizan por desarrollar actividades propias de la Administración General del
Estado.
Son organizaciones instrumentales diferenciadas, pero a la vez dependientes de la
Administración General del Estado, para lo cual se les dota de personalidad jurídica,
tesorería y patrimonio propio y autonomía de gestión.
Entidades Públicas Empresariales
Son personas jurídico-públicas (entidades de derecho público) que cuentan con
patrimonio propio y autonomía de gestión y desarrollan actividades prestacionales,
de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de
contraprestación.
Pueden disponer de potestades administrativas y dependen de la AGE o de un
organismo autónomo estatal, que ejercerán la dirección estratégica, la evaluación de los
resultados de su actividad y ejercerán el control de eficacia.
A diferencia de los organismos autónomos, las referidas entidades públicas
empresariales se rigen por el Derecho Privado en:
❖ La formación de la voluntad de sus órganos
❖ El ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas
❖ Los aspectos o cuestiones específicamente regulados en la propia LRJSP, en
sus leyes de creación y en sus estatutos, en la LPAC, en la legislación de
contratos del sector público, en la LPAC y en el resto de las normas de Derecho
Administrativo general y especial que les sean de aplicación.
Como regla general, el régimen del personal a su servicio es el régimen laboral y se
distingue entre el personal directivo y el resto del personal.
Las entidades públicas empresariales se financian con los ingresos que se deriven de
sus operaciones, obtenidos como contraprestación de sus actividades comerciales.
Autoridades Administrativas Independientes
Son aquellas entidades de derecho público (dotadas de personalidad jurídica propia)
que tienen atribuidas «funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre
sectores económicos o actividades determinadas».
Este tipo de entidades gozan de «independencia funcional o una especial autonomía
respecto de la Administración General del Estado» y deben actuar «con independencia
de cualquier interés empresarial o comercial».
Se rigen por lo dispuesto en la correspondiente ley de creación y en sus estatutos y por
la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión.

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Derecho Administrativo I

CORPORACIONES SECTORIALES DE BASE PRIVADA: COLEGIOS

PROFESIONALES Y CÁMARAS OFICIALES
La corporación está constituida por un grupo de personas organizadas en su interés
común y con la participación de estas en su administración y gestión.
Junto a las Corporaciones locales se encuentran las Corporaciones sectoriales de base
privada: Agrupan a determinadas personas en atención a concretas y específicas
finalidades.
La cualidad de miembros de estas corporaciones está determinada por una condición
objetiva que guarda directa relación con el fin corporativo específico perseguido:
❖ Cualidad profesional (colegios profesionales)
❖ Condición de regante o usuario de un aprovechamiento colectivo de aguas
públicas (comunidad de regantes o de usuarios de aguas)
❖ Condición de comerciante o industrial (cámaras oficiales de comercio, industria y
navegación)
El ordenamiento jurídico les dota de personalidad jurídica pública y les encomienda la
gestión de determinados asuntos. Asuntos que no son de su único ni exclusivo interés.
Estos inciden también en los intereses de terceros y en otros bienes jurídicamente
protegibles.
Las corporaciones de derecho público, a diferencia de las corporaciones de derecho
privado (asociaciones y sociedades), son creadas directamente por la ley o por
resolución administrativa con arreglo a la ley reguladora del correspondiente género
corporativo. La ley fija el fin específico y las funciones a desarrollar por la corporación.
Las corporaciones de derecho privado son fruto del pacto asociativo. Son resultado del
ejercicio mismo del derecho constitucional de asociación que reconoce y garantiza el
artículo 22 CE.
Los dos tipos más característicos de corporaciones sectoriales de base privada son:
❖ Las cámaras oficiales (en especial, las cámaras de comercio, industria, servicios
y navegación)
❖ Los colegios profesionales
Tienen cobertura constitucional, concretamente en los artículos 52 y 36 CE,
respectivamente.
Las primeras se regulan por la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras
Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación. En su desarrollo en el Real
Decreto 669/2015, de 17 de julio.
Los segundos por la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, así como
por las correspondientes Leyes autonómicas de Colegios Profesionales.

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Derecho Administrativo I

LA CAPACIDAD JURÍDICA DE LOS ENTES PÚBLICOS

Tanto las Administraciones públicas territoriales como las entidades institucionales
en sus variados tipos, y los entes corporativos, se configuran como personas jurídicas.
Como consecuencia de la personalidad, toda esa pluralidad de entes tiene reconocida
capacidad jurídica. Esta última difiere según se trate de unas u otras entidades, lo que
obliga a distinguir entre la capacidad jurídica de derecho público y la de derecho
privado.
Las entidades públicas disponen de capacidad de derecho privado y pueden entablar
relaciones jurídico-privadas. No obstante, esa capacidad jurídica de derecho privado
también tiene límites, pues las Administraciones y entes públicos no siempre pueden
actuar con arreglo al Derecho privado. Es una excepción a la regla general, que no es otra
que la sujeción al Derecho Administrativo.
En el caso de las personas jurídico-públicas, no todas disponen de idéntica capacidad
de obrar. La falta o deficiencia de capacidad de obrar que en determinados asuntos se da
en algunas de ellas, se suple con la necesaria actuación de otras. No otra cosa sucede
cuando se prevén determinadas aprobaciones previas o autorizaciones para poder dictar
el correspondiente acto resolutorio.
En general, puede afirmarse que, como regla, las llamadas Administraciones
territoriales tienen plena capacidad de obrar. Sólo en el caso de las Administraciones
locales se mantienen algunos supuestos en los que su capacidad de obrar es limitada y,
por tanto, necesitan de la intervención de la Administración territorial superior, sea
la Administración General del Estado o la Administración autonómica correspondiente.

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Derecho Administrativo I

Derecho Administrativo I
Capítulo 5: Principios de la organización y actuación
administrativa

LA POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS
La configuración de las Administraciones públicas como personas jurídicas conlleva que
el ordenamiento les reconoce capacidad para autoorganizarse. Las Administraciones
públicas, en efecto, tienen reconocido un específico poder que les permite decidir acerca
de su concreta estructura orgánica y su funcionamiento, si bien, como es propio de toda
potestad administrativa, su ejercicio queda vinculado a la ley.
En todo caso, suele ser habitual que las leyes enuncien con carácter general algunos
principios a los que habrá de adecuarse la organización administrativa.

EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA
La estructura interna de la Administración-persona jurídica descansa en la jerarquía de
los órganos que la componen y del personal al servicio de estos. El artículo 103.1 CE
alude expresamente a la jerarquía como uno de los principios que la caracterizan.
Los órganos administrativos actúan jerárquicamente, de manera subordinada unos
respectos de otros. Esta jerarquía sólo se excepciona por relación a los órganos de
carácter consultivo y de asesoramiento, así como en los casos de órganos que deben
adoptar decisiones estrictamente técnicas y por lo que se refiere exclusivamente al
contenido material de sus decisiones.
Por tanto, a través de la jerarquía se asegura la coherencia y eficacia de la actuación
administrativa, razón por la cual los órganos superiores disponen de un poder de
dirección y mando sobre los inferiores, lo que, entre otras manifestaciones, se refleja en
que los actos de éstos, como regla general, son susceptibles de ser revisados por aquéllos
en vía de recurso administrativo.

ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS A LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Y REGLAS ORDENADORAS DE SU EJERCICIO
La articulación orgánica de las Administraciones Públicas determina que a los diversos
órganos de estas se les asignen las funciones que han de desarrollar para el cumplimiento
de los fines globales que aquéllas deben cumplir. El cúmulo de potestades y competencias
de cada Administración Pública territorial se desglosa en las correspondientes
atribuciones específicas de cada órgano, determinando los ámbitos materiales y
territoriales en los que pueden y deben actuar.

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Derecho Administrativo I

Esta operación de concreción de las competencias que han de ser ejercitadas por unos u
otros órganos es, en principio, una cuestión interna a la propia Administración que, sin
embargo, no deja de tener trascendencia desde la consideración de la legalidad misma de
la actuación administrativa.
Por consiguiente, el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos
queda sujeto a un conjunto de reglas que se pueden sistematizar de la siguiente manera:
Delegación
La delegación de competencias a la que referimos es la delegación llamada interorgánica,
por cuanto se produce entre órganos de la Administración. La delegación del ejercicio de
la competencia podrá efectuarse aun cuando los órganos no sean jerárquicamente
dependientes.
La delegación interorgánica queda presidida por las siguientes reglas:
- En primer lugar, el ejercicio de cualquier competencia es, en principio, susceptible
de delegación
- En segundo lugar, las resoluciones administrativas que se adopten por delegación
indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el
órgano delegante
- En tercer lugar, la delegación puede ser revocada por el órgano que la hubiere
conferido en cualquier momento
- En cuarto lugar, tanto la delegación como su revocación deberán ser publicadas
en el correspondiente periódico oficial
- En quinto lugar, cuando el órgano delegante sea un órgano colegiado y el ejercicio
de la competencia requiriera un quórum especial, el acuerdo de delegación deberá
adoptarse observando dicho quórum.
Por otra parte, junto a la delegación de competencia interorgánica (entre órganos de una
misma Administración y las entidades institucionales de ella dependientes), cabe la
posibilidad de articular delegaciones de competencia intersubjetivas entre
Administraciones territoriales distintas. Un supuesto destacado es la transferencia o
delegación de competencias del Estado a favor de las Comunidades Autónomas previsto
en el artículo 150.2 CE.
Avocación
Si el órgano titular de una competencia puede delegar su ejercicio en un órgano inferior,
ese órgano superior también puede asumir el ejercicio de la competencia que corresponde
como propia al órgano jerárquicamente inferior. Avocación es el término con el que se
denomina esa traslación del ejercicio de la competencia de un órgano inferior al órgano
superior, si bien lo sea para la resolución de un caso concreto.
La avocación puede referirse a una competencia propia o a una competencia delegada.
Cuando se trate de una competencia delegada a favor de un órgano no jerárquicamente
dependiente del delegante, la avocación sólo podrá ser acordada por el órgano delegante.
La avocación ha de realizarse mediante acuerdo motivado que debe ser notificado a los
interesados en el procedimiento con anterioridad o simultáneamente a la resolución que
se dicte en ejercicio de la competencia avocada.

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Derecho Administrativo I

Suplencia y sustitución funcional

El titular del órgano administrativo puede ser suplido temporalmente por el titular de
otro órgano, sin que con ello se venga a alterar la titularidad de la competencia, ya que
únicamente queda afectado el elemento subjetivo determinante del ejercicio de esta. La
suplencia, por tanto, se refiere exclusivamente al titular del órgano que, por razón de
vacante, ausencia o enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada su
abstención o recusación, es sustituido temporalmente por el titular de otro órgano.
Delegación de firma
La delegación de firma afecta al elemento formal del ejercicio de la competencia.
Dentro de ciertos límites, el titular del órgano puede delegar en los titulares de órganos o
unidades de él dependientes la firma de las resoluciones y actos que adopte en el ejercicio
de su competencia. En consecuencia, la delegación de firma no altera la competencia del
delegante y para su validez no será necesaria su publicación, si bien en las
correspondientes resoluciones y actos se hará constar la circunstancia y la autoridad de
procedencia.
Encomienda de gestión
Dentro del término encomienda de gestión se encuadran diversos supuestos que no son
reconducibles a un mismo régimen jurídico. Dejando al margen algunos precedentes
tradicionales, los Estatutos de Autonomía previeron determinada modalidad de traslación
intersubjetiva de competencia bajo la denominación de gestión ordinaria de servicios;
técnica que, posteriormente, se contempló en la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del
Proceso Autonómico.
En estrictos términos, la ejecución de la encomienda se debe traducir en la realización de
actividades puramente materiales, técnicas o de servicios, que no se manifiestan como
actos jurídicos con sustantividad propia.
Desconcentración
También la titularidad de la competencia y, por tanto, su ejercicio, puede ser objeto de
desconcentración en otros órganos jerárquicamente dependientes del órgano que la tiene
atribuida, siempre en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de
atribución de competencias.
La desconcentración puede ser funcional (cuando se produce entre órganos centrales) y
territorial (cuando se realiza por órganos centrales a favor de órganos periféricos) y se
suele justificar en razones de eficacia y para facilitar la participación ciudadana en la
gestión de los asuntos administrativos.
Conflicto de atribuciones
Los conflictos de atribuciones se producen entre órganos de una misma Administración
y, más en concreto, entre órganos no relacionados jerárquicamente y siempre que no haya
finalizado el procedimiento administrativo. Se trata, pues, de controversias internas en el
seno de una misma Administración.

23
Derecho Administrativo I

PRINCIPIOS ORDENADORES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

Principio de eficacia
El artículo 103.1 CE, entre los principios ordenadores de la actuación de la
Administración pública, se refiere al principio de eficacia. Y, desde la perspectiva del
gasto público, el artículo 31.2 CE establece que la programación y ejecución de este se
ajustarán a los criterios de «eficiencia y economía».
Los medios de que se sirven habrán de ser ajustados o proporcionados a los fines que
deben cumplir. Las Administraciones deben satisfacer las prestaciones a las que están
obligadas, pero no es indiferente la forma y manera en cómo lo hacen, ni el coste en el
que incurren.
La eficacia y, en particular, la eficiencia y economía, imponen a la Administración una
actuación que maximice los recursos disponibles o, desde la perspectiva contraria,
minimice los costes, de tal manera que el cómputo total de costes y beneficios de esta sea
positivo.
Principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
Para hacer efectiva la estabilidad presupuestaria (equivalente a una situación de
equilibrio o superávit estructural), el artículo 135.2 CE impone la prohibición taxativa
de que el Estado y las Comunidades Autónomas puedan incurrir en un déficit estructural
que vaya más allá de los límites que, en su caso, establezca la Unión Europea para sus
Estados miembros.
El principio de sostenibilidad ya ha encontrado acogida en el ámbito del urbanismo y la
protección ambiental, proyectándose de manera cada vez más decidida al conjunto de
servicios que prestan las Administraciones Públicas. El desarrollo sostenible aspira a
cubrir «las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para sostener las suyas».
Principio de coordinación, cooperación y colaboración
La cooperación se plasma en la ayuda que unas Administraciones prestan a otras,
mientras que la colaboración supone la puesta en común de medios para la consecución
de fines compartidos.
Colaborar o cooperar implican la participación o realización conjunta de una tarea, a
diferencia de la coordinación, que supone una actividad exterior a la realización material
del trabajo.
Principio de transparencia y participación
La transparencia impone a la Administración el deber de informar sobre el desarrollo de
sus actuaciones, permitiendo el acceso de los ciudadanos a los documentos, archivos y
registros de las Administraciones públicas; un deber que, sin aparecer enunciado como
tal, se encuentra implícito en la previsión constitucional del artículo 105.b) CE.

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Derecho Administrativo I

El principio de la buena fe
Buena fe equivale a la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el
comportamiento ajeno y que impone el deber de coherencia en el comportamiento.
Este deber de las Administraciones Públicas de respetar en sus actuaciones el principio
de buena fe tiene como correlato el deber de los ciudadanos de ejercitar sus derechos
conforme, asimismo, a las exigencias de la buena fe (artículo 7.1 CC).

EL FUNCIONAMIENTO ELECTRÓNICO DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS Y ORGANISMOS Y ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO
Los conceptos fundamentales a tener en cuenta, con arreglo a los cuales se ordena la
organización y el funcionamiento electrónico de las Administraciones Públicas y
organismos y entidades del sector público, son los siguientes:
- La sede electrónica, considerando como tal la dirección electrónica que, siendo
disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones, es de
titularidad de una Administración Pública o bien de varios organismos públicos o
entidades de Derecho Público.
- El portal de Internet, entendiéndose por tal el “punto de acceso electrónico” cuya
titularidad corresponde a una Administración Pública u organismo o entidad
pública y que permite el acceso a través de internet a la información publicada y,
en su caso, a la sede electrónica correspondiente.
- Los sistemas de identificación de las Administraciones Públicas, que podrán
llevarse a cabo mediante certificados electrónicos reconocidos o cualificados que
reúnan los requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica y que
incluirán el número de identificación fiscal y la denominación correspondiente.
- La firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones
Públicas, correspondiendo a cada Administración determinar los sistemas de
firma electrónica que dicho personal deberá utilizar, los cuales podrán identificar
de forma conjunta al titular del puesto de trabajo o cargo y a la Administración u
órgano en el que presta sus servicios, si bien, por razones de seguridad pública,
tales sistemas podrán referir sólo el número de identificación profesional del
empleado público.
- El aseguramiento e interoperabilidad de la firma electrónica.
- La actuación administrativa automatizada, considerándose como tal cualquier
acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una
Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la
que no haya intervenido de forma directa un empleado público
- El intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación,
que se considerarán validos a efectos de autenticación e identificación de los
emisores y receptores cuando se ajusten a las condiciones y garantías que
establezca la correspondiente Administración o que, cuando los participantes
pertenezcan a distintas Administraciones, se hayan fijado mediante convenio
interadministrativo.
- El archivo electrónico de documentos.

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Derecho Administrativo I

LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS

La actual estructura territorial del Estado ha potenciado extraordinariamente las llamadas
relaciones interadministrativas, expresión ésta con la que se quiere referir un conjunto
de mecanismos y técnicas al servicio de la articulación de la pluralidad de
organizaciones públicas territoriales dotadas de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses.
En lo sustancial, estos principios relativos a las relaciones interadministrativas no son
sino reiteración de los que la misma Ley establece como principios generales de la
actuación de las Administraciones.
El principio de lealtad institucional
El principio de lealtad institucional, como criterio rector que ha de presidir la
colaboración y cooperación entre las diferentes Administraciones públicas en el ejercicio
de las competencias y en el desarrollo de sus actuaciones, obliga a que las
Administraciones Públicas asuman un conjunto de deberes, tanto negativos como
positivos.
Las Administraciones públicas deberán respetar el ejercicio legítimo por las otras
Administraciones de sus competencias, y, asimismo, tendrán que ponderar en el
ejercicio de las competencias propias la totalidad de los intereses públicos
implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras
Administraciones. El principio de lealtad y de colaboración se traduce, pues, en la
imposición de unos deberes negativos o de abstención.
Desde una perspectiva ahora positiva, el principio de lealtad institucional implica un
genérico deber de asistencia y auxilio entre las Administraciones Públicas, lo que se
traduce en una serie de obligaciones.
Las conferencias de presidentes, las conferencias sectoriales y otros órganos de
cooperación
La conferencia de presidentes consiste en un órgano de cooperación multilateral entre
el Gobierno de la Nación y los Gobiernos de las Comunidades Autónomas y de las
Ciudades de Ceuta y Melilla y que está formado por los Presidentes respectivos.
Dicha Conferencia tiene por objeto la deliberación de asuntos y la adopción de
acuerdos de interés para el Estado y las Comunidades Autónomas, estando asistida
para la preparación de sus reuniones por un Comité del que forman parte un Ministro del
Gobierno de la Nación y un Consejero de cada Comunidad Autónoma.
Junto a la Conferencia de Presidentes, las Conferencias Sectoriales son, asimismo,
órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial determinado
que reúnen a representantes del Gobierno de la Nación y de la Administración General
del Estado, a miembros de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y
representantes de sus respectivas Administraciones, y, asimismo, a representantes de las
Ciudades de Ceuta y Melilla.

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Derecho Administrativo I

Los convenios interadministrativos

Los convenios interadministrativos serán firmados entre dos o más Administraciones
Públicas o entre dos o más organismos públicos o entidades de derecho público
vinculados o dependientes de distintas Administraciones. Podrán incluir la utilización de
medios, servicios y recursos de otra Administración u organismo público para el ejercicio
de competencias propias o delegadas.

RELACIONES ENTRE LAS ENTIDADES LOCALES Y LAS

ADMINISTRACIONES ESTATAL Y AUTONÓMICAS
La cooperación al servicio de la actuación conjunta de los respectivos poderes en ámbitos
de común interés se configura en términos de voluntariedad y se articulará con arreglo
a las formas que prevean las leyes, y, en todo caso, mediante consorcios y convenios.
Tales órganos podrán tener ámbito autonómico o provincial y carácter general o
sectorial y en los mismos podrán participar tanto la Administración estatal como las de
las Comunidades Autónomas (si bien, lo normal es que sean de composición bilateral y
no tripartita).
La regulación de las relaciones interadministrativas se completa, de una parte, con la
previsión de que las Administraciones estatal y autonómicas podrán ejecutar las
obligaciones que incumben a las Entidades locales, sustituyendo a éstas cuando incurran
en incumplimiento; y, de otra, con la posibilidad de que el Consejo de Ministros, con
conocimiento de la correspondiente Comunidad Autónoma y previo acuerdo favorable
del Senado, pueda acordar la disolución de los órganos de las Corporaciones locales en
el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales y que supongan
incumplimiento de las obligaciones constitucionales que sobre ellos pesan.

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Derecho Administrativo I

Derecho Administrativo I
Capítulo 6: Potestades administrativas y principio de
legalidad

INTRODUCCIÓN
El Principio de legalidad consiste en toda acción singular del poder que debe estar
justificada en una ley previa. Y ello porque la legitimidad del poder procede de la
voluntad del pueblo, cuya expresión característica es precisamente la ley.
La atribución de potestades a la Administración ha de ser expresa. Excepto determinados
poderes, los cuales se pueden inferir del ordenamiento en su conjunto. En todo caso, esa
inferencia tiene límites. No puede hacerse en abstracto y de manera forzada, sino que se
ha de hacer a partir del reconocimiento de otros poderes expresamente atribuidos o
reconocidos por la ley a la Administración (poderes derivados), sin interpretaciones
expansivas.
Asimismo, la atribución de la potestad debe ser específica, con un contenido concreto,
lo que significa que no son admisibles poderes indeterminados, con pretensiones de
totalidad.

CLASES DE POTESTADES ADMINISTRATIVAS

Diversos son los criterios que pueden utilizarse para clasificar las potestades
administrativas. Se distingue entre:
❖ Las potestades innovativas: las que permiten crear o modificar relaciones
jurídicas.
❖ Las potestades conservativas: las que permiten conservar o tutelar situaciones
jurídicas preexistentes sin modificarlas.
❖ Las potestades de supremacía general: las que se proyectan sobre todos los
ciudadanos con independencia de su estatus o posición jurídica
❖ Las potestades de supremacía especial: referidas a las personas que se
encuentran en una determinada situación jurídica.
❖ Las potestades que recaen sobre la propia esfera del titular de estas
❖ Las potestades que someten a terceros.

EL CONTROL DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCRECIONAL

El ejercicio de la potestad discrecional no se puede hacer efectivo al margen del
Derecho, ya que no se trata de un poder extralegal. Existe en virtud de la ley y sólo en la
medida que ésta lo haya dispuesto.

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Derecho Administrativo I

La discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los elementos de un acto, ha

de referirse siempre a alguno o algunos de los elementos del acto.
En todo acto administrativo concurren unos elementos reglados mínimos:
A. La existencia misma de la potestad.
B. Su extensión, que nunca podrá ser absoluta.
C. La competencia para actuarla, un órgano determinado.
D. El fin, una finalidad específica de carácter público.

EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA
Significado y alcance
El privilegio de la autotutela significa que, a diferencia de lo que sucede con cualquier
otra persona, la Administración Pública, para hacer ejecutorias sus decisiones, no
necesita someterlas a un juicio declarativo (ante el juez o tribunal), ya que esas
decisiones tienen tal carácter por su propia autoridad.
Se desprenden dos tipos de autotutela:
- Autotutela declarativa: La Administración no tiene que acudir a los tribunales
para lograr que sus decisiones produzcan de forma imperativa sus efectos y
se impongan a sus destinatarios, sino que éstos serán los que tengan que hacerlo
en caso de que discrepen y se opongan a las mismas, a fin de lograr su anulación.
- Autotutela ejecutiva: en caso de resistencia a cumplir la decisión
administrativa, la Administración tampoco necesita de la intervención de los
tribunales para imponer coactivamente el cumplimiento, sino que puede lograrlo
a través de sus propios medios de ejecución forzosa.
La intervención judicial sólo se producirá cuando la autotutela declarativa se haya
hecho efectiva y sólo para verificar si su ejercicio se ajusta a Derecho. Rige, por tanto,
el principio del «acto previo» y de ahí la tradicional caracterización de la jurisdicción
contencioso-administrativa como una jurisdicción «revisora» de actos administrativos,
lo que significa que sin acto previo no hay lugar a la intervención del juez.
Además, el ordenamiento vigente prohíbe la interferencia judicial en el desarrollo
de las funciones administrativas. El artículo 117.4 CE asevera que «los Juzgados y
Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior y las
que expresamente les sean atribuidas por la ley en garantía de cualquier derecho».

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