Derecho Administrativo PDF

DERECHO ADMINISTRATIVO
MAXIMILIANO ASTORGA BELTRÁN - PAULINA NAVARRETE MEDINA
IV. A DMINISTRACIÓN Y D E RECHO ADM IN IST RATIVO .
A. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE DERECHO ADMINISTRATIVO .
1. INTRODUCCIÓN.
La expresión “Derecho administrativo” se puede dividir en dos realidades: la
administración, que es su objeto de estudio; y un Derecho especial que regula esta
administración (denominado Derecho administrativo). Por lo tanto, para saber qué es el Derecho
administrativo, hay que determinar en primer lugar qué es la administración.
2. ADMINISTRACIÓN.
Para establecer qué es la administración, es necesario saber qué método se va utilizar
para esto, ya que la administración puede ser estudiada desde varios puntos de vista, así, por
ejemplo, puede analizarse desde el punto de vista de la historia, de la economía, de la sociología,
de la política, etc. Sin embargo, aquí se va a tratar de determinar qué es la administración sólo
desde una perspectiva, cual es, la perspectiva jurídica.
Ahora bien, atendiendo a la perspectiva jurídica, es posible encontrar dos tipos de
administraciones: una administración pública y una administración privada. Técnicamente se
podría construir una teoría general de la administración tanto con el ámbito público y privado,
sin embargo, desde un punto de vista jurídico o formal, éstas no pueden asimilarse, pues
presentan diferencias insalvables; así, por ejemplo, el principio que gobierna a la administración
privada es el principio de la autonomía de la voluntad (se puede hacer todo aquello que no esté
prohibido), en cambio, la administración pública se rige por el principio de legalidad o
juridicidad (sólo puede hacerse aquello que esté permitido). También es posible encontrar
diferencias entre una y otra administración, en cuanto a los fines que persiguen y los medios que
utilizan para lograrlos; así, la administración pública tiene por fin un interés general o público, y
para cumplir estos fines va a ocupar medios coercitivos o de subordinación (por ejemplo, la
expropiación), en cambio, la administración privada tiene por fin un interés particular o privado
y, por ende, utiliza medios de coordinación (en un pie de igualdad).
El Derecho administrativo sólo estudia a la administración pública, pues la
administración privada (por ejemplo, de una empresa, de una organización no gubernamental,
etc.) se analiza en Derecho civil o en Derecho comercial. Ahora bien, la expresión
administración pública puede aludir a dos cosas: a una entidad, sujeto, o conjunto de órganos
(perspectiva subjetiva u orgánica); o a una actividad o función (perspectiva objetiva, funcional o
material).1
El sentido o rgá nico, es muy fácil de delimitar, pues quedan comprendidas en él las
diversas formas de organización administrativa (ministerios, servicios públicos, empresas del
Estado, establecimientos públicos, corporaciones de Derecho público). Por el contrario, en el
1
Desde un punto de vista semántico, es importante distinguir entre estas dos perspectivas de la administración
pública, pues la Administración pública en sentido subjetivo u orgánico se escribe con mayúscula (por ejemplo, el
art. 38 de la CPR señala que una LOC determinará la organización básica de la Administración pública); en cambio
cuando se habla de la administración como una actividad, se escribe con minúscula (por ejemplo, el art. 24 de la CPR
señala que el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe
del Estado).
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sentido mate rial no están claros los límites de lo que debe entenderse por actividad
administrativa, esto debido a que dicha actividad es heterogénea, pues en ella no solamente
quedan comprendidas funciones administrativas, sino que también funciones normativas (como
la dictación de reglamentos) y la resolución de conflictos intersubjetivos entre partes (resuelve
recursos administrativos)2. De ahí que autores como JELLINEK y OTTO MAYER dan una
definición residual y de carácter negativo, de la actividad administrativa, señalando que es
aquella que no es legislativa, ni jurisdiccional. Sin embargo, el fundamento de este concepto
negativo (actividad heterogénea) y otras razones (actividad administrativa ejercida por los otros
poderes del Estado) hacen que la definición no sea aceptada de forma pacífica; es por ello que
surge una concepto de carácter positivo de la actividad administrativa, la cual la define señalando
que es el cumplimiento del fin del Estado, o es la actividad de servicio público, etc.
¿Cuál es la concepción de administración pública que prima en nuestro país? Debido a la
dificultad y, por ende, al fracaso de la definición funcional de la administración pública, la
mayoría de los autores chilenos siguen la concepción orgánica. En este sentido, el profesor
Eduardo CORDERO define a la Administraci ón pública, como un conjunto de órganos y
personas jurídicas que se encuentra al servicio del Poder Ejecutivo.
A partir de esta definición, se puede apreciar que no es Administración pública aquel
conjunto de órganos que está al servicio del Parlamento, ni tampoco lo es aquel conjunto de
órganos y de funcionarios que está al servicio del Poder Judicial; pues la Administración sólo
está al servicio del Poder Ejecutivo. También se debe excluir de la Administración pública a las
entidades públicas extraestatales (por ejemplo, las confesiones religiosas, las cuales tienen
estatuto de Derecho público), pues éstas no pertenecen al Poder Ejecutivo; y por la misma razón
se excluyen a las entidades supraestatales (por ejemplo, organizaciones internacionales como la
ONU o la OEA). Por último, tampoco forman parte de la Administración pública las entidades
privadas que forman parte del Estado, por ejemplo, METRO S.A.
A nivel legal, en el art. 1º inc. II de la LOCBGAE aparece el concepto orgánico de
Administración pública, el cual señala que la Administración del Estado3 estará constituida por
los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados
para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la CGR, el Banco Central, las
Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, las Municipalidades y las
empresas públicas creadas por ley (por ejemplo, CODELCO). Estos órganos se vinculan con los
demás poderes, así, están sometidos al Poder Legislativo en virtud del principio de legalidad, y al
Poder Judicial, por cuando a éste le corresponde la función de controlar el actuar de la
Administración. También se vinculan con el Poder Ejecutivo, pues con dicho poder la
Administración pública tiene una dependencia más directa e inmediata, debido a que el art. 24
2
Esto también ocurre con el Poder Legislativo, pues éste no sólo dicta normas generales, ya que también tiene una
burocracia, tiene funcionarios que se nombran por concurso público, celebra contratos (actos de administración) y
ejerce funciones jurisdiccionales a través del juicio político. Y el Poder Judicial, a su vez, también tiene una
burocracia interna, dicta actos administrativos cuando nombra a un funcionario o cuando lo asciende, y también
dicta normas generales como los autoacordados. Es por ello que se puede decir que ya no existe una separación de
poderes, sino una preponderancia de funciones.
3
En Chile las expresiones “Administración del Estado” y “Administración pública” se usan como términos
sinónimos; aunque doctrinal y jurisprudencialmente se utilice con mucha frecuencia la expresión Administración
pública para aludir a la Administración desde una perspectiva orgánica, y administración del Estado, desde una
perspectiva funcional.
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inc. I de la de la CPR señala que el gobierno y la administración del Estado corresponden al

Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado.
3. DERECHO ADMINISTRATIVO.
Una vez determinado el objeto de estudio de esta rama del Derecho, hay que volver al
tema de qué es el Derecho administrativo. El profesor CORDERO señala que la expresión
“Derecho administrativo” encierra dos afirmaciones: en primer lugar, que la Administración está
sometida a Derecho; y en segundo lugar, que está sometida a un Derecho especial, cual es, el
Derecho administrativo.
3.1. LA ADMINISTRACIÓN ESTÁ SOMETIDA A DERECHO.
Esta afirmación no siempre ha sido tal, pues en la Monarquía Absoluta todos los teóricos
(BODIN y HOBBES entre otros) sostenían que el monarca no estaba sometido a Derecho, pues si
se quería alcanzar el bienestar de la sociedad o de los súbditos, el rey no podía estar subordinado
al ordenamiento jurídico, a lo único que estaba sometido era al Derecho divino4. Esto cambio
con la Revolución Francesa, pues en ese momento la soberanía que estaba radicada en el rey,
pasó a manos del pueblo o nación, cuya voluntad se expresó a través de la ley; por tanto, todos
los órganos del Estado para actuar legítimamente debían someter su acción a la norma legal.
Nuestra CPR es heredera de lo anterior, pues el art. 6º inc. I señala que los órganos del
Estado (legislativo, judicial y ejecutivo) deben someter su acción a la Constitución y a las
normas dictadas conforme a ellas; y a su vez, el art. 7º inc. I señala que los órganos del Estado
actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en
la forma que prescriba la ley.
3.2. ADMINISTRACIÓN SOMETIDA A UN DERECHO ESPECIAL.

Aquí es necesario analizar las distintas corrientes que tratan de determinar cuál es el
Derecho al cual está sometida la Administración. La primera de ellas señala que la
Administración está sometida en forma parcial al Derecho, es decir, solamente algunos actos de
la Administración están sometidos al ordenamiento jurídico (teoría del Fisco); la segunda
corriente señala que hay un sometimiento pleno de la Administración al Derecho común (sistema
del imperio del derecho); y por último, una tercera postura señala que la Administración está
sometida a un Derecho especial, con un conjunto de prerrogativas y privilegios que exceden al
Derecho común (régimen administrativo).
4
La monarquía absoluta es una forma de gobierno en la que el monarca (rey, emperador, zar) ostenta el poder
absoluto. En ella no existe división de poderes, y aunque la administración de la justicia podía tener una autonomía
relativa en relación al rey, o existan instituciones parlamentarias, el monarca absoluto podía cambiar las decisiones o
dictámenes de los tribunales en última instancia o reformar las leyes a su voluntad (la palabra del rey es ley). La
unidad de todos los poderes solía considerarse justificada por considerar que la fuente del poder era Dios y, por
tanto, sólo tenían que obedecer a la divinidad.
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a. TEORÍA DEL FISCO O FISCUS THEORY.

Esta teoría nació entre los siglos XVII y XVIII en los principados alemanes, época en la
cual en Alemania regía el Despotismo Ilustrado5, de tal manera que el Estado ejercía un poder
soberano ilimitado y, por ende, sus actos no estaban sujetos a Derecho y, menos aún, al control
jurisdiccional, ya que éstos estaban por sobre el ordenamiento jurídico. Pero luego surgió la
teoría del Fisco, la cual partió del siguiente supuesto: el Estado no sólo realiza actos como
soberano, sino que también actúa como particular (por ejemplo, puede vender, arrendar,
ocasionar daños, etc.), y si actúa como un sujeto privado, debe estar sometido al Derecho común
y sus actos pueden ser revisados por los Tribunales de Justicia.
Esto dio lugar a la doctrina de la doble personalidad del Estado, pues una cosa es el
Estado como persona jurídica o como poder soberano, y otra cosa es el Estado como persona
moral o Fisco, el cual sí puede ser objeto de demandas por ser la expresión jurídica-patrimonial
del Estado.
Esta teoría tuvo gran influencia en nuestro país en los años 50, pues cuando se reclamaba
la responsabilidad del Estado, los Tribunales de Justicia señalaban que el Estado sólo era
responsable si había actuado como particular. Sin embargo, esta tesis se dejó de aplicar, puesto
que el Estado tiene una sola personalidad, sea que actúe como poder público o como particular;
y, además, es difícil sostener que el Estado está parcialmente sometido al Derecho, ya que no
pueden quedar vacíos.6 No obstante, la teoría del Fisco aún ejerce alguna influencia en el
ordenamiento jurídico, pues la expresión “Fisco” es utilizada, por ejemplo, en el art. 29 inc. II de
la LOCBGAE y por el art. 65 inc. IV Nº 2 de la CPR; es más, hasta el año 1958 el Consejo de
Defensa del Estado se llamaba Consejo de Defensa Fiscal, ya que se entendía que defendía al
Fisco.
Art. 29 inc. II. Los servicios centralizados actuarán bajo la personalidad jurídica y con los bienes y recursos del fisco
y estarán sometidos a la dependencia del Presidente de la República, a través del Ministerio correspondiente.
Art. 65 inc. IV. Corresponderá, asimismo al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para:
2. Crear nuevos servicios públicos o empleados rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas
del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones.
b. SISTEMA DEL IMPERIO DEL DERECHO O RULE OF LAW.

.
Este sistema surge en Inglaterra en el siglo XIX, y parte de la base de que la
Administración está sometida plenamente al Derecho común (common law), es decir, está sujeta
al mismo régimen jurídico de los particulares, por tanto, sus actos son objeto de control por parte
de los Tribunales Ordinarios, sin gozar de ningún privilegio o prerrogativa especial.
Fue el autor inglés DICEY quien utilizó la expresión rule of law para denominar a este
sistema. Dicho autor señaló que el sistema que mejor resguarda la libertad de las personas, es el
sistema del imperio del derecho, pues en él la Administración está en un pie de igualdad con los
5
El Despotismo Ilustrado es un concepto político que se enmarca dentro de las Monarquías Absolutas y que
pertenece a los sistemas de gobierno del antiguo régimen europeo, pero incluyendo las ideas filosóficas de
la ilustración, según las cuales, las decisiones del hombre son guiadas por la razón. Los monarcas de esta doctrina
contribuyeron al enriquecimiento de la cultura de sus países y adoptaron un discurso paternalista.
6
La teoría del Fisco presentó graves problemas cuando la Administración dejó de gestionar servicios públicos de
forma directa, entregándole esta gestión a los particulares.
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particulares; esto a diferencia del sistema continental europeo (régimen administrativo), en

donde la Administración tiene una serie de prerrogativas.
Este planteamiento tuvo vigencia hasta que Inglaterra se vio enfrentada a la Primera
Guerra Mundial, pues en ese periodo se dictaron, con el fin de resguardarse, las Leyes de
Defensa del Reino, las cuales le otorgaron a la Administración una serie de prerrogativas y
poderes extraordinarios. Con esto cambió radicalmente la posición de la Administración, pues
ésta de regirse por un Derecho común, pasó a regirse por un Derecho especial y, por tanto, se
asimiló bastante al modelo del régimen francés.7
c. EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO.
El régimen administrativo tuvo su origen en Francia en el siglo XIX, y se caracteriza por
tener elementos liberales provenientes de la Revolución Francesa (por ejemplo, el principio de la
separación de poderes, el principio de legalidad, etc.) y elementos provenientes de la Monarquía
Absoluta, principalmente, las potestades autoritarias (por ejemplo, la potestad expropiatoria, la
potestad sancionadora, la potestad normativa y, fundamentalmente, la figura de la autotutela y la
ejecución de oficio de sus actos). Debido a lo anterior es que se señala que el Derecho
administrativo en Francia no es sino un conjunto de privilegios en más y un conjunto de
privilegios en menos; pues la Administración tiene poderes autoritarios, cosa que no existe en el
Derecho privado, pero al mismo tiempo está sometida a un conjunto de limitaciones y
restricciones, así, por ejemplo, para dictar actos tiene que tener presente el principio de legalidad
y seguir un riguroso procedimiento administrativo; en materia de contratos no puede elegir
libremente a su contratante, pues tiene que hacer licitación pública, etc.
Este sistema también se caracteriza por la creación de tribunales especiales llamados
Tribunales Contenciosos Administrativos, los cuales controlan a la Administración y resuelven
en base a un Derecho especial (Derecho administrativo). Estos tribunales especiales se crearon
por el principio de separación de poderes, pues, en virtud de éste, no se puede someter a la
Administración a los Tribunales de Justicia.
d. SISTEMA QUE RIGE EN CHILE.

El régimen administrativo que se gestó en Francia, es el que ejerció mayor influencia en
Latinoamérica y, particularmente, en nuestro país. Es así como la CPR de 1925 encomendó al
legislador la creación de Tribunales Contenciosos Administrativos, sin embargo, esto nunca
llegó a concretarse, por “razones presupuestarias”; es por ello que el control de los actos
administrativos quedó entregado a la CGR, la cual sólo tenía un control preventivo.
7
Estados Unidos también se regía por el sistema del imperio del derecho, pero al igual que Inglaterra, esto cambió
radicalmente debido a dos factores: en primer lugar, a la crisis económica del año 1929, en donde el Presidente de
ese entonces (Franklin Roosevelt) implementó un paquete de medidas denominado new deal (nuevo trato), el cual
consistió en estimular el gasto público mediante inversión en infraestructura (por ejemplo, hidroeléctricas,
carreteras, escuelas y en general todo tipo de obras públicas), y para ello el Presidente presentó leyes para darle una
mayor intervención a la Administración. Y en segundo lugar, en Norteamérica se diseñó un sistema de agencias (por
ejemplo, una agencia en materia de emigración, en medio ambiente, de narcotráfico), esto es, órganos
administrativos que dictan normas, actúan como fiscalizadores, pueden aplicar sanciones y también actúan como
tribunal (el principio de separación de poderes en materia de agencia desaparece). Hay que destacar que, en Chile,
en el año 1925 llegó una comisión norteamericana (comisión Kemerer) que creó al Banco Central, la CGR, y dos
agencias bajo el sistema norteamericano, cuales son, el SII y el Servicio Nacional de Aduanas.
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En esa época los Tribunales Ordinarios se declaraban incompetentes para conocer de los
actos de la Administración, ya que esto correspondía a los Tribunales Contenciosos
Administrativos (que no se habían creado). Éstos sólo revisaban actos particulares de la
Administración, surgiendo así, en la década de los 50, la teoría del Fisco. Pero luego debido a
las críticas que recibió esta teoría, en la década de los 60 y 70, se señaló que la CGR era el único
organismo que podía ejercer un control.
Posteriormente, en el marco de la CENC, se dictó el Acta Constitucional Nº 3 que creó al
recurso de protección, y se señaló que con este arbitrio había un paliativo a los Tribunales
Contenciosos Administrativos, pues la mayor cantidad de recursos iban en contra de la
autoridad; pero el problema de esta acción, es que era excepcional, no cubría todas las garantías
constitucionales. Frente a ello, la CPR de 1980 también estipuló la creación de Tribunales
Contenciosos Administrativos, los cuales tampoco se crearon y, por lo tanto, los Tribunales
Ordinarios volvieron a declararse incompetentes.
Finalmente, durante el período de transición (en el año 1989), la oposición y el gobierno
militar llegaron a un acuerdo de 54 reformas constitucionales, y una ellas eliminó la referencia a
los Tribunales Contenciosos Administrativos, lo cual significó que los Tribunales Ordinarios
eran los llamados a conocer de los asuntos contenciosos administrativos, especialmente la
nulidad de derecho público.
Por lo tanto, en Chile hay una base francesa, pero no hay una jurisdicción dual como en
dicho país, ya que los Tribunales Ordinarios (Jueces de Letras por su jurisdicción residual)
deben conocer asuntos contenciosos administrativos.8
3.3. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

Ya habiendo determinado que la Administración está sometida a un Derecho especial,
cual es, el Derecho administrativo, es posible conceptualizar este Derecho como aquel conjunto
de normas y principios que regulan la organización y funcionamiento de los órganos que
integran la Administración pública, sus relaciones recíprocas, y las relaciones de éstos con los
particulares.
Siguiendo al profesor Jorge BERMÚDEZ, se pueden mencionar las siguientes
características del Derecho administrativo:
i. Se trata de un Derecho público. Existe una estrecha relación entre el Derecho
administrativo y el Derecho constitucional, pues el Derecho administrativo es,
esencialmente, el régimen jurídico del Poder público, y es natural que el impacto de la
CPR sea más enérgico en las normas directamente vinculadas a las cuestiones relativas al
poder, objeto directo y preferente del texto constitucional (es por ello que se habla de
Derecho administrativo como Derecho constitucional concretizado). Pero hay que tener
presente que el objeto del Derecho constitucional es más extenso, pues también se refiere
a otros poderes del Estado, a la forma de Gobierno, a los derechos fundamentales, etc.
8
El profesor SOTO KLOSS critica la posición privilegiada de la Administración, pues ésta debe estar al servicio de las
personas; es por ello que cree que debiera regir en Chile el sistema del imperio del Derecho. Sin embargo, esto no
coincide con la mayoría de la doctrina, ni con la CPR, ni con el art. 3º inc. final de la LBPA que señala que los actos
administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su
entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una
orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez,
conociendo por la vía jurisdiccional.
265
ii. Es un Derecho estatutario. Una clasificación poco difundida del Derecho, es la que
distingue entre Derechos generales y Derechos estatutarios: los derechos generales
regulan a toda clase de sujetos (por ejemplo, el Derecho civil); en cambio, los derechos
estatutarios regulan relaciones de cierta clase de sujetos, sustrayéndolos en ciertos
aspectos del imperio del Derecho común. A esta segunda clase pertenece el Derecho
administrativo, toda vez que regula la creación y relaciones de un sujeto de Derecho
especial, que se denomina Administración pública, la cual, en principio, se sustrae de la
aplicación del Derecho común.9
iii. Como consecuencia de su carácter estatutario, se dice que es el Derecho común de la

Administración pública, es decir, no requiere de otras ramas del Derecho para llenar sus
lagunas o vacíos, pues éstas se llenan con sus propios principios. Sin embargo, el profesor
BERMÚDEZ señala que esta característica se predicada respecto del Derecho
administrativo comparado, pues no se puede manifestar lo mismo respecto del Derecho
administrativo chileno, debido a la inexistencia de una jurisdicción administrativa
especial, y de procedimientos jurisdiccionales especiales; por esas razones, y en pos de la
seguridad jurídica, conviene reconocer la falta de desarrollo del Derecho administrativo y
aceptar una remisión al Derecho común.
iv. El Derecho administrativo no sólo dice relación con los órganos administrativos y su
actividad, pues también regula las relaciones entre la Administración y los ciudadanos.
Siempre es necesario que una de las partes de la relación sea un órgano de la
Administración pública, lo cual excluye a la actividad administrativa de otros órganos
del Estado (por ejemplo, la que realizan el Congreso Nacional o el Poder Judicial), o la
actividad administrativa de los particulares (por ejemplo, la que desarrollan éstos a través
de concesiones de servicio público, la cual sólo se regirá por el Derecho administrativo en
cuanto a la relación Administración-concesionario).
v. Se trata de un Derecho de equilibrio. El Derecho administrativo concede a la

Administración pública unos poderes espectaculares (por ejemplo, autotutela,
ejecutoriedad de sus actos, etc.) que descompensan la relación jurídica en su favor y en
contra de los derechos de los particulares que se relacionan con ella. Frente a ello, el
particular ha ido ganando y desarrollando derechos que permiten limitar dichos poderes,
cuya principal manifestación se encuentra en la tutela judicial efectiva que debe darse a
9
La existencia de un Derecho estamental como el administrativo, aplicable a la Administración pública, no obsta a
que ésta pueda someter algunas de sus relaciones al Derecho común y, por ende, a los Tribunales Ordinarios. Así,
por ejemplo, cuando la Administración pública desarrolla actividades comerciales o industriales recurre a formas
jurídicas privadas (esto por su mayor eficacia); ello se suma el fenómeno de la privatización, que dice relación con
la venta de empresas públicas a particulares, y con aquellos casos en que la Administración deja de organizarse bajo
la forma de persona jurídica de Derecho público para (autorizada por la ley) organizarse desde el origen como
persona jurídica privada (por ejemplo, como una sociedad anónima). Por lo tanto, el Derecho administrativo se
aplica siempre a la Administración pública, salvo que actúe como sujeto sometido al Derecho común; pero a pesar
de que la Administración pública actúe con sujeción al Derecho común, existe un núcleo anterior e irreducible de
Derecho Público, es decir, la Administración pública puede actuar conforme a las normas del Derecho privado, pero
el procedimiento para la formación de voluntad de la Administración (los actos previos al contrato privado) se rigen
por el Derecho público, y por tanto, los conflictos se someterán a los tribunales contenciosos administrativos, si los
hubiere (teoría de los actos separables).
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los ciudadanos. Ello acerca al Derecho administrativo a la idea de un Derecho de

equilibrio entre unas potestades exorbitantes por un lado, y unos derechos subjetivos que
se oponen como corazas protectoras, por otro.
B. L OS PRINCIPIOS GENERALES DEL D ERECHO ADMINISTRATIVO .
1. CONSIDERACIONES PREVIAS.
a. LOS PRINCIPIOS GENERALES COMO FUENTES DEL DERECHO.

Se entiende por fuentes del Derecho, todo hecho o acto al cual el ordenamiento jurídico le
atribuye la virtud de crear nomas jurídicas. Dentro del esquema de fuentes del Derecho
administrativo, al lado de las fuentes escritas o positivas (como la CPR, las normas legales y los
reglamentos), se encuentran un grupo de fuentes no escritas o racionales, como la costumbre
administrativa y los principios generales del Derecho administrativo.
Tales principios, encuentran consagración y puesta en práctica en la actuación de los
poderes del Estado, para lo cual requieren, previamente, de una conciencia jurídica que los
reconozca. Así, el legislador los recoge en los actos legislativos; el juez en la sentencia; y la
Administración en sus productos normativos generales, como los reglamentos y ordenanzas, y en
sus decisiones particulares, es decir, en los actos administrativos.
b. CONCEPTO DE PRINCIPIOS GENERALES.

Normalmente se dice que los principios generales del Derecho son los valores o pilares
fundamentales sobre los cuales se construye o sostiene todo un ordenamiento jurídico10. Se habla
de principios, en cuanto son piezas fundamentales del ordenamiento jurídico; son generales, por
cuanto trascienden el precepto en concreto, para organizar, articular y dar sentido a una
pluralidad de ellos; y son de Derecho, por cuanto no están fuera del Derecho, sino dentro de
éste, en otras palabras, no son principios éticos, sino que reglas jurídicas
¿Dónde se encuentran los principios generales del Derecho? Al respecto, existen varias
teorías:
i. La concepción clásica o romanista señala que los principios generales del Derecho se
encuentran en el Derecho romano (por ser la base del Derecho occidental) y, sobretodo,
en los aforismos jurídicos o brocardos, que son breves frases que contienen una regla de
Derecho (por ejemplo, quien puede lo más, puede lo menos). El problema de esta postura,
es que los brocardos emanan de un Derecho histórico y, por tanto, son incompatibles con
10
El ordenamiento jurídico se define como un conjunto de normas jurídicas unitarias, coherentes e integras, que
rigen en un lugar y en un momento determinado. Los principios que lo rigen son: el principio de unidad, pues todas
las normas que integran el ordenamiento tienen un fundamento común de validez, que es la CPR; el principio de
coherencia, esto quiere decir que no deben haber contradicciones entre las normas (antinomias jurídicas), y si las
hay, el ordenamiento debe contemplar mecanismos para vencerlas (criterios jerárquicos, cronológicos o de
especialidad); y el principio de integridad, en virtud del cual el ordenamiento jurídico no puede tener vacíos o
lagunas legales, y si se presentan, deben haber mecanismos para llenarlas (principios generales del derecho,
analogía, o equidad).
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el Derecho actual (por ejemplo, en el Derecho romano existía la esclavitud); y por otro
lado, la mayor parte de los aforismos surgieron en épocas de vulgarización del Derecho.
ii. La corriente iusnaturalista señala que los principios generales del Derecho se encuentran
en el Derecho natural (inmutable y universal, y que se aplica en todo tiempo y lugar) y se
obtienen de forma deductiva partiendo de la premisa básica del Derecho, que es hacer el
bien y no hacer el mal. Esta tesis no ha sido aceptada, y sobre todo, por grandes
iusnaturalistas como Luis LEGAZ, quien señala que los principios generales están en el
Derecho natural, pero que deben estar reconocidos en el Derecho positivo para ser tales.
iii. Por último, está la concepción iuspositivista que señala que los principios generales
deben buscarse en el Derecho positivo vigente a través del método inductivo, es decir, a
partir de una norma particular se obtiene un principio general. Esta tesis es la dominante
en la doctrina, pues es en la CPR, fundamentalmente, en donde se han podido deducir
muchos de los tradicionales principios generales del Derecho administrativo, así, por
ejemplo, a partir de los arts. 6º y 7º es posible deducir los principios de juridicidad y de
supremacía constitucional.11
c. FUNCIONES DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.

Los principios generales del Derecho despliegan una triple función, a saber:
i. Una función interpretativa o hermenéutica, en virtud de la cual se establece el sentido y
alcance de una norma.
ii. Una función de integración, pues ayudan a colmar vacíos o lagunas que pueda tener el
ordenamiento jurídico. Esto tiene relevancia, fundamentalmente para aquellos que
afirman el carácter estatutario del Derecho administrativo, pues de acuerdo a los
principios generales del Derecho administrativo, esta rama del Derecho colmaría las
lagunas o vacíos sin necesidad de recurrir al Derecho común.
iii. Y una función dogmática o científica, ya que los principios permiten sistematizar el
complejo de normas que integran el ordenamiento jurídico.
2. ANÁLISIS DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

De la confluencia de la Carta Fundamental con la LOCBGAE, se pueden observar un
conjunto de principios constitucionales12 y legales que rigen la Administración del Estado. Si
11
El iusnaturalista DEL VECCHIO critica a esta postura, pues mediante ella sólo pueden obtenerse principios de un
Derecho positivo concreto y, por ende, no válidos para todos los ordenamientos jurídicos. No obstante, los
positivistas señalan que lo que buscan no son principios universales del Derecho, sino que principios generales de un
Derecho positivo concreto, y es de ese Derecho de donde se tienen que extraer.
12
El profesor CORDERO analiza los principios constitucionales del ordenamiento administrativo en base a tres
cláusulas: la cláusula del Estado de Derecho, en donde hay tres principios (juridicidad, tutela judicial y garantía
patrimonial), los cuales serán analizados a lo largo de estos apuntes. Luego está la cláusula del Estado social, la cual,
de acuerdo al art. 1º inc. IV de la CPR, significa que el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es
promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada
uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno
268
bien la mayoría de los principios que rigen al Derecho Administrativo se encuentran en la CPR, la
LOCBGAE precisa o reafirma algunos de estos principios y agrega algunos nuevos; pues el art. 3º
inc. II de dicha ley señala que la Administración del Estado deberá observar los principios de
responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de oficio del procedimiento,
impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad
administrativas, y garantizará la debida autonomía de los grupos intermedios de la sociedad
para cumplir sus propios fines específicos, respetando el derecho de las personas para realizar
cualquier actividad económica en conformidad con la CPR y las leyes.13
El profesor CORDERO no es partidario de que el legislador mencione principios, pues ésta
es una labor que corresponde a los juristas, los cuales los deben extraer de las normas. Por otro
lado, cuando el legislador menciona los principios, no utiliza los términos más apropiados, y a
veces éstos son contradictorios con el cuerpo de la regulación; así, por ejemplo, la norma eleva
como principio al control, siendo que éste no es tal, sino que un mecanismo para preservar el
principio de legalidad. Por último, dicha disposición no menciona a todos los principios, pues
faltan algunos, como por ejemplo, el principio de unidad, de servicialidad, jerarquía, etc.
2.1. PRINCIPIO DE UNIDAD (DE MANDO).

Este principio implica que cada estructura administrativa debe reconocer la existencia de
un sólo liderazgo que sea capaz de imprimirle un camino claro y preciso, en función de
determinadas metas o fines. Éste se encuentra consagrado en el art. 1º inc. I de la LOCBGAE, al
señalar que el Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración del Estado con
la colaboración de los órganos que establezcan la Constitución y las leyes (también se
reproduce en el art. 24 inc. I de la CPR).
Por tanto, el gobierno y la administración del Estado recaen en una sola persona, que es el
Presidente de la República, lo cual garantiza la unidad de la Administración, pues todos los
órganos de la Administración del Estado deben actuar bajo la dependencia o supervigilancia del
Presidente de la República. Sin embargo, esta regla tiene excepciones con los órganos
autónomos, puesto éstos no actúan bajo la dependencia o supervigilancia del Presidente.
2.2. PRINCIPIO DE JERARQUÍA.

Este principio implica que al interior de cada organización administrativa debe haber un
respeto a la autoridad por parte de los agentes inferiores; lo cual es una consecuencia ineludible
del principio de unidad de mando. El art. 7º de la LOCBGAE consagra este principio al señalar que
respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece. Por último, está la cláusula del Estado
democrático (art. 4º de la CPR), la cual impone a la Administración su subordinación a las instancias políticas que
representan formalmente al titular de la soberanía (Congreso Nacional y Presidente de la República).
13
La LOCBGAE presenta particularidades, pues, en primer lugar, es una ley de bases, lo que quiere decir que
establece los cimientos que han de regir a toda la Administración del Estado; y por otro lado, según la jurisprudencia
del TC, ésta es la única ley que proyecta jerarquía respecto de los demás preceptos legales. En cuanto a su estructura,
esta ley presenta tres títulos: un Título I denominado “Normas generales”, las cuales se aplican a toda la
Administración del Estado, y dentro ellas se encuentran los principios generales que rigen al Derecho
Administrativo; luego hay un Título II denominado “De la organización y funcionamiento (de la Administración)”,
el cual establece normas que, por regla general, se aplican a todos los órganos de la Administración, salvo a
determinados órganos que excluye el art. 21 inc. II. Y por último, hay un Título III denominado “De la probidad
administrativa”, el cual se aplica a toda la Administración del Estado.
269
los funcionarios de la Administración del Estado estarán afectos a un régimen jerarquizado y

disciplinado. Deberán cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones para con el servicio y
obedecer las órdenes que les imparta el superior jerárquico.
La jerarquía implica poderes de instrucción, de fiscalización, de modificación de
atribuciones mediante delegación y avocación de competencias, y de control de actos por vía de
reforma, substitución y anulación. Ésta se radica en la jefatura superior del servicio, y se
extiende a todas las líneas de dependencia, hasta los grados inferiores.
2.3. PRINCIPIO DE SERVICIALIDAD.

La estructura burocrática no se encuentra constituida para satisfacer sus propios intereses,
sino que está creada y funciona para servir a la sociedad. Este fin de la Administración está
reconocido en el art. 3º inc. I de la LOCBGAE al señalar que la Administración del Estado está al
servicio de la persona humana; su finalidad es promover el bien común atendiendo las
necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a
través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley, y de la
aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional,
regional y comunal. En similares términos se desarrolla en el art. 1º inc. IV de la CPR, pero aquí
se hace referencia al Estado, término más general que la Administración del Estado.
Este principio se vincula con el concepto de servicio público que da el art. 28 de la
LOCBGAE, al señalar que éstos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades
colectivas de manera regular y continua.
2.4. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD.

El principio de subsidiaridad implica que a todos los grupos intermedios se les debe dejar
el máximo de libertad posible para que propendan a la realización de los fines colectivos; por
tanto, el Estado sólo interviene cuando dichos grupos no pueden por sí solos, o no quieran, lograr
su objetivo social.
Este principio se encuentra recogido en el art. 3º inc. II de la LOCBGAE al señalar que la
Administración del Estado…garantizará la debida autonomía de los grupos intermedios de la
sociedad para cumplir sus propios fines específicos, respetando el derecho de las personas para
realizar cualquier actividad económica en conformidad con la Constitución Política y las leyes;
y en el art. 6º del mismo cuerpo legal, señala que el Estado podrá participar y tener
representación en entidades que no formen parte de su Administración sólo en virtud de una ley
que lo autorice, la que deberá ser un quórum calificado si esas entidades desarrollan
actividades empresariales. Las entidades a que se refiere el inciso anterior no podrán, en caso
alguno, ejercer potestades públicas (pues se rigen por el Derecho común). En similares términos
este principio se encuentra recogido por los arts. 1º inc. II y 19 Nº 21 de la CPR.
2.5. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD.

Este principio es uno de los elementos base de un régimen de Estado de Derecho, pues el
sólo uso del poder público obliga a las autoridades de los entes burocráticos a responder de los
actos dañinos en que han incurrido perjudicando a los particulares moral o materialmente.
270
La responsabilidad, en términos jurídicos, consiste en las consecuencias que corresponde

soportar a un individuo a partir de sus actos. Esta responsabilidad puede manifestarse en distintos
ámbitos: la responsabilidad política, que lleva como consecuencia la pérdida del cargo; la
responsabilidad criminal, que lleva consigo una pena; la responsabilidad administrativa, que
lleva consigo la aplicación de una sanción administrativa (amonestación, suspensión, etc.) y la
responsabilidad patrimonial, que se traduce en indemnizar los daños causados.
Este principio, a propósito de la responsabilidad patrimonial, se encuentra recogido en el
art. 4º de la LOCBGAE (vinculado con el art. 38 inc. II de la CPR), al señalar que el Estado será
responsable por los daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus
funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los
hubiere ocasionado; y en el art. 42 de la misma ley, el cual señala que los órganos de la
Administración serán responsables del daño que causen por falta de servicio. No obstante, el
Estado tendrá derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta
personal.
2.6. PRINCIPIO DE EFICIENCIA Y EFICACIA.

De acuerdo al art. 5º inc. I de la LOCBGAE las autoridades y funcionarios deberán velar
por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de
la función pública ¿Cuál es la diferencia entre la eficacia y la eficiencia? La eficacia se vincula
con el objetivo que se pretende alcanzar; mientras que la eficiencia alude a la utilización de
medios idóneos, es decir, a la utilización racional y óptima para alcanzar el fin. Por tanto, en la
medida en que las metas propuestas se logren y se descubran mejores medios para obtenerlas a
menor costo y menor esfuerzo, al órgano de la Administración se le atribuyen los valores de
eficacia y eficiencia.
Una autoridad puede ser muy eficaz porque ha alcanzado muchos objetivos, lo cual no
significa que sea eficiente, ya que pudo no haber utilizado de forma idónea los recursos. Así, por
ejemplo, se tiene que constituir un puente que cuesta 100 millones en diciembre, sin embargo,
surgen problemas y el costo aumentó a 150 millones, pero se construyó en noviembre; en este
caso la Administración fue eficaz, pues construyó en el tiempo adecuado el puente, pero no fue
eficiente, ya que no utilizó de manera racional y optima sus recursos.
2.7. PRINCIPIO DE COORDINACIÓN.

Este principio se encuentra consagrado en el art. 5º inc. II de la LOCBGAE al señalar que
los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y
propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones. La ley al
crear un órgano administrativo, debe establecer los mecanismos por los cuales se concreta éste
principio de coordinación, entre el órgano respectivo con otras reparticiones administrativas. Así,
por ejemplo, el Intendente debe coordinar la labor de las SEREMIS (relativas a la competencia del
gobierno regional) y éstos, a su vez, realizan tareas de coordinación sobre todos los organismos
de la Administración del Estado que integren su respectivo sector.14
14
Este principio cobra importancia cuando los órganos de la Administración alegan la falta de competencia para
actuar. Esto ocurre, por ejemplo, con el problema de los perros vagos, en donde la competencia la disputan las
271
2.8. PRINCIPIO DE OFICIALIDAD O DE IMPULSIÓN DE OFICIO.

Este principio se encuentra consagrado en el art. 8º de la LOCBGAE, al señalar que los
órganos de la Administración del Estado actuarán por propia iniciativa en el cumplimiento de
sus funciones, o a petición de parte cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del
derecho de petición o reclamo, procurando la simplificación y rapidez de los trámites. Por lo
tanto, de acuerdo a la disposición trascrita, la regla general es que la Administración actué de
oficio y no a petición de parte.
2.9. PRINCIPIO DE CONTROL INTERNO.

De acuerdo al art. 11 de la LOCBGAE las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su
competencia y en los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del
funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia. Este
control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos
establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.
Como se puede apreciar, esta norma consagra un tipo de control que se ejerce sobre la
Administración pública, cual es, el control administrativo interno. Pues los mecanismos de
control de la Administración son de orden administrativo externo (efectuado por la CGR) e
interno (llevado a cabo a través de recursos administrativos y Unidades de Control);
jurisdiccional (mediante Tribunales Ordinarios de Justicia) y político (efectuado por la Cámara
de Diputados). El control administrativo interno se extiende a la legalidad, a la gestión (eficacia
y eficiencia), y al mérito y oportunidad de la actuación.15
2.10. PRINCIPIO DE IMPUGNABILIDAD.

De acuerdo al art. 10 de la LOCBGAE, los actos administrativos serán impugnables
mediante los recursos que establezca la ley (concretamente la LBPA). Se podrá siempre
interponer el de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y,
cuando proceda, el recurso jerárquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las
acciones jurisdiccionales a que haya lugar.
Por tanto, todos los actos administrativos son impugnables ya sea por vía administrativa,
o por vía jurisdiccional ante los tribunales de justicia. Esto se vincula con el principio de tutela
judicial, en virtud del cual, aquellos ciudadanos que sufran una vulneración o afectación de sus
derechos, pueden siempre recurrir a los tribunales que establece la ley para pedir tutela de esos
derechos.
2.11. PRINCIPIO DE COOPERACIÓN.

Este es uno de los principios más modernos que inspiran la actuación del Estado y,
además, es un elemento de conducción política de la actividad estatal, debido al aumento
Municipalidades y el Servicio de Salud; esto se soluciona en base a la coordinación entre dichos organismos, no
duplicando, así, la acción de ambas.
15
Esta norma es muy aplicada por la CGR, porque cuando se hace una investigación o sumario administrativo, no
sólo ordena instruir un sumario en contra el responsable, sino que además, sigue el sumario en contra del Jefe de
Servicio por no haber ejercido un control jerárquico permanente respecto del subordinado.
272
cuantitativo y cualitativo de las tareas que el Estado asume, así como la complejidad de las
mismas, la disminución del personal y capacidades de la Administración Pública.
Este principio se traduce en que la Administración pública podrá celebrar acuerdos,
pactos, convenios o contratos, tanto con personas de Derecho público como de Derecho privado,
siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico, con el objeto de finalizar un
procedimiento administrativo, o insertar el acuerdo obtenido dentro del proceso, pudiendo tener
éste un carácter vinculante o no sobre la resolución final del mismo. Por lo tanto, en virtud de
este principio lo que se hace es abrir la negociación con el administrado dentro de la tramitación
de un procedimiento administrativo.
Este principio no tiene una consagración positiva en Chile, a diferencia de lo que ocurre
en España; pero esto no obsta a que en nuestro país la Administración negocie con los actores
involucrados en los problemas que intenta resolver.16
2.12. PRINCIPIO DE PROBIDAD.

El art. 13 inc. I de la LOCBGAE señala que los funcionarios de la Administración del
Estado deberán observar el principio de probidad administrativa y, en particular, las normas
legales generales y especiales que lo regulan (en similares términos se consagra en el art. 8º inc.
I de la CPR). Este principio se desarrolla en el Título III de esta ley (“De la probidad
administrativa”), estableciendo en el art. 52 inc. II una definición de este principio, al señalar que
el principio de la probidad administrativa consiste en observar una conducta funcionaria
intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés
general sobre el particular.
El hecho de vulnerar el principio de probidad administrativa hace surgir, como
consecuencia, que el funcionario deba responder en forma administrativa, penal, etc. Así lo
indica el inc. III del art. 52, al prescribir que su inobservancia acarreará las responsabilidades y
sanciones que determinen la Constitución, las leyes y el párrafo 4º de este Título, en su Caso.
Una de las formas más ordinarias de vulnerar dicho principio, lo constituyen los actos de
corrupción que se pueden producir dentro de la Administración del Estado.
2.13. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD.

El principio de transparencia se encuentra contemplado en el art. 13 inc. II de la LOCBGAE,
al señalar que la función pública se ejercerá con transparencia, de manera que permita y
promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones
que se adopten en ejercicio de ella. La transparencia, por ende, es el derecho que permite a
16
En cuanto a la posibilidad de negociación con el administrado en ámbitos tan sensibles como un procedimiento
sancionador, de acuerdo a lo señalado por un sector de la doctrina, no existiría problema que dicho procedimiento
terminase por esta vía, ya que si el ius puniendi del Estado se puede resolver en la vía penal mediante un acuerdo
(acuerdos reparatorios) ¿qué se puede oponer a una solución semejante en la vía administrativa? Sin embargo, otro
sector de la doctrina señala que si el legislador penal tuvo que decir expresamente que cierta de clase de delitos
pueden ser objeto de negociación entre las partes, es, precisamente, porque la regla que impera en la materia es la
indisponibilidad del acuerdo; por tanto, si en el procedimiento administrativo sancionador no existe una norma
expresa que así lo habilite, se debiera concluir que no será posible la terminación convencional, pues el principio de
legalidad que rige en el Derecho Sancionador (penal o administrado) obliga no sólo a perseguir todos los ilícitos,
sino que también a que sean sancionados en la forma prevista por la ley, en caso de que el legislador no haya dejado
espacios expresamente abiertos para la negociación.
273
cualquier persona tener conocimiento de la información que se encuentra en cualquier entidad

estatal.
Por otro lado, el principio de la publicidad dice relación con la difusión abierta al público
de los actos de los órganos del Estado. Esto constituye la regla general, pues así se desprende del
art. 8º inc. II de la CPR, al señalar que son públicos los actos y resoluciones de los órganos del
Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Tal publicidad puede ser
materializada a través de vías numerosas, como por ejemplo, a través del Diario oficial, la
televisión, radiodifusión, o como ordena la Ley 20.285 sobre Acceso a la Información Pública,
en los sitios web de los organismos. 17
2.14. ANÁLISIS PARTICULAR DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
a. REGULACIÓN.
Este principio ya fue examinado en Capítulo I de estos apuntes (bases de la
institucionalidad) como uno de los presupuestos del Estado de derecho; ahora será analizado para
el caso específico de la Administración.
El sometimiento de la Administración del Estado al ordenamiento jurídico, se encuentra
consagrado en los arts. 6º inc. I y 7º inc. I de la CPR (“Órganos del Estado”), y confirmada por el
art. 2º de la LOCBGAE (“Órganos de la Administración del Estado”).
Art. 6 inc. I. Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a
ella.
Art. 7 inc. I. Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes dentro de su
competencia y en la forma que prescriba la ley.
Art. 2. Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes. Deberán
actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el
ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos
correspondientes.
b. SOMETIMIENTO AL DERECHO.
La primera manifestación del principio de legalidad, de acuerdo a la primera parte del art.
2º de la LOCBGAE, se traduce en que los órganos de la Administración del Estado deben someter
su acción a la CPR y a las leyes (o mejor dicho normas, como señala el art. 6º de la CPR). De esto
se desprende lo siguiente:
i. La acción administrativa debe someterse a la totalidad del ordenamiento jurídico. La
Administración, pues, debe respetar las leyes emanadas del Congreso, pero también todas
las restantes normas que integran el sistema normativo, como son: la CPR, los DFL, los
tratados internacionales, la costumbre, los principios generales del Derecho, y, por
supuesto, los reglamentos o normas dictadas por la propia Administración.
17
Este principio antes encontraba su consagración positiva en el art. 13 inc. III de la LOCBGAE al prescribir que son
públicos los actos administrativos de los órganos de la Administración del Estado y los documentos que les sirvan
de sustento o complemento directo y esencial. Pero a partir de la ley 20.285, dicho inciso fue suprimido, al igual que
el art. 14.
274
ii. La acción administrativa está sometida plenamente al derecho, es decir, toda la actividad
de la Administración debe realizarse teniendo siempre presente la normas integrantes del
ordenamiento jurídico, pues el Derecho es un parámetro constante de toda la actuación
administrativa, puesto que nada puede hacerse en la Administración al margen del
Derecho.
C. VINCULACIÓN POSITIVA.
La sujeción de la Administración al ordenamiento jurídico puede ofrecer dos

interpretaciones:
i. En primer lugar, la norma puede erigirse en el fundamento previo y necesario de una
determinada acción, la cual, por ende, sólo podrá realizarse válidamente en la medida en
que la norma habilite al sujeto para ello; por tanto, en ausencia de dicha habilitación
normativa, la acción debe considerarse como prohibida. Esta forma de sujeción suele
denominarse v i n c u l a c i ó n p o s i t i v a o principio de legalidad positiva (siguiendo al
profesor ALDUNATE), y se expresa en la máxima de que lo que no está permitido, se
considera prohibido.
ii. En segundo lugar, la norma puede constituir un mero límite externo o frontera a la libre
acción del sujeto, el cual podría realizar válidamente cualesquiera conductas sin
necesidad de previa habilitación, con la única condición de que no contradigan la norma.
Esta forma de sujeción se denomina v i n c u l a c i ó n n e ga t i v a , y se traduce en la
máxima de que todo lo que no está prohibido por la norma, se entiende permitido.18
Nuestro ordenamiento jurídico optó por el sistema de la vinculación positiva, pues así lo
estableció el art. 7º inc. II de la CPR, al disponer que ninguna magistratura, ninguna persona ni
grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra
autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la
Constitución o las leyes; y en la segunda parte del art. 2º de la LOCBGAE al señalar que los
órganos de la Administración del Estado no tendrán más atribuciones que las que expresamente
les haya conferido el ordenamiento jurídico.
He aquí la diferencia fundamental que impone el principio de legalidad respecto del
actuar de la Administración, frente a la autonomía privada o libertad individual que ampara la
actuación de los individuos. Pues en la Administración rige la vinculación positiva, a diferencia
de los particulares, que en virtud del principio de libertad, están sólo limitados respecto de
aquello que les ha sido prohibido, es decir, el derecho no es fuente de su actuar (como en el caso
de los órganos públicos), sino que dicha fuente es su libertad.
18
La vinculación positiva surgió a partir de la Revolución Francesa, pues siendo la ley la única fuente de la voluntad
estatal, todos los actos de la Administración debieron apoyarse y justificarse en una ley previa que la habilitare
realizarlos. La vinculación negativa, en cambio, surgió a comienzos del siglo XIX en los principados alemanes, en
donde la actividad del rey y su Administración no tenía por objeto ejecutar la ley, sino servir al interés general, eso
si, respetando las leyes, las cuales no son un presupuesto necesario, sino sólo un límite externo a su actividad (salvo
en las materias que afectaban a la libertad y propiedad de los súbditos, donde el régimen que operaba era el de la
vinculación positiva).
275
En definitiva, el principio de legalidad en el actuar administrativo se traduce en: un

respeto al ordenamiento jurídico; y por otro lado, en que la actuación de la Administración debe
realizarse con una previa habilitación normativa, pues la Administración sólo puede realizar
aquello para lo cual fue expresamente autorizada y nada más. No cabe una actuación sin previa
habilitación y mucho menos cabe un auto apoderamiento de potestades19, ni autorizaciones
genéricas o en blanco; lo anterior no significa que las potestades de la Administración deban
venir totalmente regladas, pues la habilitación previa admite un margen dejado a la
discrecionalidad (potestad discrecional).
El profesor Jorge BERMÚDEZ en vez de hablar de vinculación positiva, habla de reserva
legal. Él señala que el principio de legalidad, en estricto rigor (a diferencia del principio de
juridicidad), supone una primacía de las normas con rango de ley, lo que trae como consecuencia
una prohibición para la Administración de actuar en contra de lo consagrado en tal clase de
disposiciones; el principio de reserva legal, en cambio, supone que la Administración sólo podrá
actuar cuando la ley la ha autorizado para ello. El primer principio tiene un carácter negativo (no
transgredir la ley), el segundo, en cambio, es positivo, da un fundamento legal a la actuación
pública; así, por ejemplo, si un Ministerio entrega una subvención a una empresa, sin que ello
esté establecido ni prohibido en ley alguna, puede afirmarse que dicho acto no vulnera el
principio de legalidad, toda vez que no vulnera ley alguna, pero en cambio, sí vulnera el
principio de reserva legal, puesto que no hay una norma que autorice dicha actuación.
Agrega el profesor, que es común en la doctrina y en la jurisprudencia señalar que la CPR
en los arts. 6º y 7º establece el principio de legalidad, entendido como la habilitación y medida
de las competencias de las Administraciones públicas; es decir, el principio de legalidad incluiría
el principio de reserva legal. Pero, en realidad, en dichas normas constitucionales se establece
algo mucho más acotado: la Administración debe actuar conforme a la CPR y a las normas que
conforme a ella se dicten (principio de legalidad en sentido estricto), y donde sí se establece el
principio de reserva legal, es en el art. 2º de la LOCBGAE al disponer que la Administración
Pública no tendrá más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el
ordenamiento jurídico.20
Por tanto, la Administración podrá entrar a desarrollar una actividad sólo cuando el
legislador lo hubiere autorizado, es decir, se trata de una reserva parlamentaria. Esto no quiere
decir que existe una reserva legal total sobre cada uno de los ámbitos de la actividad
administrativa, pues existe la posibilidad de desarrollar la norma legal por la vía del ejercicio de
la potestad reglamentaria. Ahora, hasta donde llega la reserva legal y donde entra la potestad
reglamentaria, es una cuestión debatida en el Derecho nacional y comparado, existiendo dos
alternativas al respecto:
19
El autor español GARCÍA DE ENTERRÍA señala que si la Administración pretende iniciar una actuación concreta y
no cuenta con potestades atribuidas por la ley para ello, podrá a través de un reglamento autoatribuirse la potestad,
pues esta autoatribución no representa un quiebre del principio de legalidad, ya que la Administración utiliza para
dictar el reglamento una potestad que le ha sido previamente atribuida: la potestad reglamentaria.
20
El principio de reserva legal tiene su origen en el constitucionalismo del siglo XIX. En ese periodo la burguesía
presente en el Parlamento, afirmó los dos valores que le parecían más preciados: la libertad y la propiedad,
excluyendo la posibilidad de que la Administración actuare directamente sobre ellos; la posibilidad de limitación
quedaba así reservada sólo a la ley de origen parlamentario. Hoy en día el principio de reserva ha crecido en
importancia y significado, pues no sólo tiene aplicación frente a la Administración intervencionista en las esferas de
propiedad y libertad, sino que también alcanza a las actividades de prestacionales de la Administración.
276
i. Una de las fórmulas que se han dado para determinar el grado de amplitud de la reserva
legal, es la llamada Teoría de Esencialidad (emanada del Tribunal Constitucional Federal
Alemán), la cual no descansa sobre la idea de la esencia de la cosa, sino sobre el
significado, importancia, peso, gravitación que una regla puede tener para la generalidad
de la sociedad y para un ciudadano en particular. Es decir, mientras más esencial es un
asunto para la ciudadanía, mayores serán las exigencias para el legislador; y por el
contrario, si el contenido es menos esencial, habrá una menor densidad legislativa y una
mayor regulación reglamentaria. Por lo tanto, la “esencialidad” no es un concepto fijo,
sino que un concepto formal y poco asible; de lo que se sigue que la solución entregada
por esta teoría será aplicable sólo a través de una jurisprudencia casuística.
ii. Frente a la falta de una regla general que permita discernir los alcances del principio de
reserva legal, se plantea como solución aquella que distingue según el tipo de actividad
administrativa que se desarrollará, distinguiendo entre actividades de intervención (por
ejemplo, imponer mandatos o prohibiciones a los administrados) y actividades de
prestación. En la primera actividad, debe venir determinado por la ley el contenido,
finalidad y extensión de la medida, es decir, la densidad normativa de la ley debe ser
mayor, de manera de limitar la discrecionalidad por parte del administrador; a ello se
agrega que el ejercicio de potestades de intervención supone limitar derechos
fundamentales, lo cual supone una regulación legal habilitante (art. 19 Nº 26). Cosa
distinta ocurre con la Administración prestadora o prestacional (actividad de servicio
público), pues si bien, la ley de presupuestos supone un fundamento legal genérico a la
actividad prestadora, la decisión concreta de los beneficiados con la prestación
corresponderá en última instancia a la Administración. Además, hay que recordar que el
art. 2º de la LOCBGAE se refiere a las atribuciones que el “ordenamiento jurídico” entrega
a la Administración (no dice ley).21
No obstante, el profesor BERMÚDEZ señala que es en las actividades de prestación, o de
contenido favorable al ciudadano, donde pueden apreciarse mayores y peores
arbitrariedades. En ellas estará siempre en juego la disposición del patrimonio y fondos
públicos (por ejemplo, la entrega de una subvención). Frente a tales casos, la solución
vendrá dada no por una extensión del principio de reserva legal, sino por una aplicación
de los mecanismos de control de la discrecionalidad.
C. E L REGLAMENTO .
Antes de entrar al análisis detallado de este tema, es necesario tener presente que el
reglamento es una fuente positiva y formal del Derecho administrativo. Por otro lado, constituye
una de las manifestaciones de la actividad de policía, concretamente, la potestad reguladora, esto
21
La respuesta que da el principio de reserva legal es aplicable a las situaciones de normalidad, pues en casos
extremos de necesidad, producto de situaciones de catástrofe natural o crisis económica, la propia CPR prevé
mecanismos para que la Administración actúe directamente, sin esperar a la habilitación legislativa (por ejemplo,
decretos de emergencia económica).
277
es, la posibilidad que tiene la Administración de dictar normas que van a restringir la esfera
jurídica de los particulares.22
2. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.
Los reglamentos son normas de carácter administrativo, es decir, normas que emanan de
los órganos que integran la Administración del Estado, que van desde el propio Presidente de la
República, hasta una serie de entidades públicas inferiores, como son los Gobiernos Regionales y
las Municipalidades.
A partir de lo anterior, se puede definir al reglamento como una norma general y
abstracta que emana de las autoridades administrativas a las cuales la ley o la CPR le ha atribuido
u otorgado la potestad reglamentaria, cuyo objeto es ejecutar la ley o regular materias que no son
propias de ella. De acuerdo a esta definición, se pueden señalar las siguientes características de
los reglamentos:
i. Tienen un carácter normativo. Esto significa que la potestad reglamentaria se va a
manifestar en normas de carácter general, abstractas, permanentes y obligatorias.
Que sea general, implica que rige para un grupo más o menos grande de personas, no
obstante, hay casos en que regula situaciones que afectan sólo a una determinada
categoría de individuos (reglamentos singulares, por ejemplo, el reglamento de los
médicos); es permanente, en el sentido de que rige para situaciones estables y su vigencia
dura mientras no sea derogado o modificado; es abstracto, pues se aplica para una serie
indeterminada de hechos; y es obligatorio porque si se incumple, hay una consecuencia
jurídica adversa.
El reglamento al ser una norma jurídica, es fuente del Derecho y, por ende, es obligatorio
tanto para los particulares como para los órganos del Estado, y asimismo, para el órgano
autor del reglamento, pues éste no lo puede derogar para un caso concreto o particular
(principio de inderogabilidad singular de los reglamentos), pues el reglamento constituye
un marco de la legalidad del actuar de la Administración. 23
ii. El reglamento es una norma de carácter secundario respecto de la ley, pues tiene por
objeto ejecutarla o regular materias que no son propias de ella. Esto es así, porque la CPR
22
La actividad de policía es la actividad de la Administración del Estado realizada en el ejercicio de su potestad
pública, que supone la limitación de los derechos de los particulares (libertad o patrimonio), por razones de interés
general y con el objeto de alcanzar la mantención del orden público (por ejemplo, el orden sanitario). Esta actividad
se manifiesta, en primer lugar, a través de autorizaciones, esto es, actos administrativos de contenido favorable, que
constatan la existencia de un derecho, a través del cumplimiento de los requisitos que se exigen para realizar una
actividad; en segundo lugar, a través de la potestad sancionatoria, es decir, el poder jurídico con que cuenta la
Administración de carácter permanente, expresamente atribuido por la ley, en virtud del cual se la habilita para
perseguir al sujeto imputado de aquellas conductas activas u omisivas, que se estiman son constitutivas de infracción
administrativa e imponerle una sanción por las mismas; y por último, se manifiesta mediante la potestad regulatoria,
la cual se expresa través de reglamentos (autónomos y de ejecución), ordenanzas, instrucciones y circulares.
23
Bien se sabe que los reglamentos están subordinados a la ley, y claro está que la ley emana del Poder Legislativo,
por tanto, bien puede el legislador alterar, modificar o incluso dejar sin efecto un reglamento. No obstante, mientras
no tenga lugar lo anterior, el reglamento va ser válido y, por tanto, obligatorio para el Poder Legislativo. También
los reglamentos obligan al Poder Judicial, sobretodo en la función más propia de este órgano, que es la función
jurisdiccional, pues al momento de resolver, debe aplicar los reglamentos.
278
le ha dado supremacía a ley sobre materias que son mucho más relevantes en el ámbito
social.
iii. La potestad reglamentaria es un poder heteroatribuido, esto quiere decir que debe ser
otorgada o conferida por una ley o la CPR. La doctrina distingue entre potestad
reglamentaria originaria, si ésta emana de una norma constitucional (como la del
Presidente de la República), y potestad reglamentaria derivativa, si ésta emana de la ley
(como la de las Municipalidades que emana de la LOCM).
iv. La potestad reglamentaria es, en principio, discrecional, aunque ha de tener como marco
de referencia a la CPR y particularmente a la ley, la cual puede establecer una serie de
elementos, límites, medios o fines que se han de tener presente en su ejercicio.
3. CLASES DE REGLAMENTO.
3.1. REGLAMENTO AUTÓNOMO Y REGLAMENTO EJECUTIVO.

En nuestro sistema existe un reparto horizontal de competencias normativas entre la ley y
la potestad reglamentaria del Presidente de la República, lo cual se manifiesta a través de
reglamentos autónomos; es decir, la ley sólo regula las materias que expresa y taxativamente
enumera la CPR, mientras que el reglamento autónomo regula todas aquellas materias que
escapan del dominio máximo legal. En este sentido, la relación que se produce entre la ley y el
reglamento, no se expresa en un vínculo de supremacía o subordinación, sino que en un diverso
ámbito material de competencias.
No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que el Presidente de la República
también está facultado para dictar reglamentos sobre materias ya reguladas por la ley, a fin de
permitir o facilitar su ejecución. En este caso, se trata de normas reglamentarias que estarán en
una relación de subordinación con la ley.
Esta distinción fundamental está recogida por el art. 32 N° 6 de la CPR, al señalar que son
atribuciones especiales del Presidente de la República: ejercer la potestad reglamentaria en
todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de
dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución
de las leyes.
a. REGLAMENTO EJECUTIVO.
El reglamento ejecutivo se funda en la incapacidad e ineficiencia de la ley como
instrumento para regular todos y cada uno de los aspectos y detalles que comprende una materia.
En tal sentido, este reglamento es una norma de colaboración de la ley, la cual sólo fija los
elementos principales, las líneas directrices y permanentes, para que sea el reglamento el que
descienda a la regulación de los detalles y de aquellos aspectos que se estiman más mutables y
menos permanentes (a ello contribuye el carácter menos procedimentalizado que tiene el
reglamento en su formulación).
Es posible sostener que la potestad reglamentaria de ejecución tiene dos características:
i. Le corresponde una función de desarrollo o complemento indispensable de la ley, en el
sentido de que debe contener todo lo que sea necesario para conseguir la plena y correcta
279
aplicación del texto legal. Por tanto, cualquier modificación de la ley repercutirá
necesariamente en el reglamento ejecutivo, así como su derogación significaría la no
vigencia de esta disposición secundaria.
ii. El ejercicio de esta potestad es discrecional. Será el Presidente el que la ejercite dentro de
los marcos fijados por la ley cuando, en su concepto, sea conveniente o necesaria. En este
sentido, la discrecionalidad permite al Presidente de la República, como titular de tal
potestad reglamentaria, apreciar si una ley determinada requiere o no para su adecuada
ejecución de la emisión de uno o más reglamentos; en caso afirmativo, la oportunidad de
su emisión, la variedad de materias a que el reglamento debe referirse en su regulación y
la mayor o menor extensión que esta regulación complementaria de la ley deba alcanzar;
y, finalmente, en qué han de consistir las reglas precisas que el reglamento haya de
contener, las cuales no deben vulnerar el sentido de las disposiciones de la ley
reglamentada.
Uno de los problemas que plantea la potestad reglamentaria de ejecución, dice relación
con las remisiones que constantemente hace el legislador al momento de regular una determinada
materia. Pues algunos sostienen que dicha remisión es innecesaria o superflua, en la medida que
viene a ratificar las atribuciones que tiene el Presidente conforme al art. 32 Nº 6 de la CPR, con
los límites y restricciones que son propias a esta forma de regulación; en cambio, otros sostienen
que se trata de una potestad distinta o que viene a reforzar la potestad originaria que otorga la
CPR, lo cual ampliaría la intensidad regulatoria del reglamento respecto de las materias
reservadas al legislador, en la medida que el legislador le está abriendo las puertas de la reserva
legal a la norma reglamentaria. Al respecto, el TC ha sostenido que el constituyente ha
establecido una distinta intensidad de la reserva legal, la que en algunos casos puede ser más
flexible o relativa y en otros absoluta (por ejemplo, la el art. 19 Nº 24 de la CPR señala que sólo
la ley puede determinar el modo de adquirir la propiedad y las limitaciones que emanan de la
función social); y en caso de que sea absoluta, no corresponde la delegación normativa, y en caso
de haberla, ésta sería inconstitucional.
b. REGLAMENTO AUTÓNOMO.
Durante la vigencia de la CPR de 1925 imperó en nuestro país el denominado sistema de
dominio mínimo legal, conforme al cual, se enumeraban una serie de materias que
necesariamente debían ser reguladas por la ley, y aquellas que no estaban contenidas en dicha
enumeración, era posible su regulación tanto por la ley como por el reglamento. Así las cosas, no
existía un límite material de la regulación legal, lo cual la convertía, en ocasiones, en una norma
abocada a la regulación de situaciones singulares. Es por ello que la CPR de 1980 invirtió este
sistema, estableciendo un dominio máximo legal, al consagrar un catálogo de materias que son
de regulación legal en el art. 63, mientras que las que están fuera de dicho listado, sólo pueden
ser reguladas por un reglamento autónomo, al margen de cualquier habilitación legal (art. 32 Nº
6 de la CPR).
Esta es la estructura que tradicionalmente se ha entendido respecto del ámbito de los
reglamentos autónomos. Sin embargo, no se ha logrado resolver con precisión el alcance que ha
de tener el dominio legal y el margen residual que queda entregado a los reglamentos
autónomos, puesto que el catálogo de materias de ley establecido en la CPR contiene, en algunos
casos, una descripción general e indeterminada, sobretodo el numeral 20 del art. 63, el cual
280
señala que son materias de ley toda otra norma de carácter general y obligatoria que estatuya
las bases esenciales de un ordenamiento jurídico, es decir, los fundamentos de lo más propio o
característico del derecho. Así las cosas, es el propio legislador el que determina qué materias
son jurídicamente relevantes atendiendo a los valores y condiciones sociales imperantes en una
época y lugar determinado y, por tanto, es él quien cumple la función de clausurar las materias
de dominio legal.
Por tanto ¿en qué situación quedan los denominados reglamentos autónomos?
Tradicionalmente se ha sostenido que los reglamentos autónomos no se encuentran en una
relación de subordinación respecto de ley, pues regularían materias diversas y, por ende, los
eventuales conflictos que se puedan presentar entre estos reglamentos y la ley, se deben resolver
recurriendo al principio de competencia; por otra parte, también se señala que la juridicidad de
estos reglamentos ha de ser valorada directamente con la CPR. Sin embargo, dichas afirmaciones
no se condicen con lo previsto en el propio texto constitucional, pues como a la ley le
corresponde regular las bases esenciales de un ordenamiento jurídico, los aspectos no esenciales,
complementarios o de detalle han de ser objeto de regulación reglamentaria autónoma, no
habiendo diferencia, por tanto, entre un reglamento de ejecución y un reglamento autónomo, ya
que a la luz de lo expuesto, ambos tendrían por objeto complementar, desarrollar o detallar lo
previsto en las normas legales. Pues, en la emisión de dichos reglamentos, se deberá tener
presente tanto lo prescrito por la CPR y en las bases esenciales que ha estatuido el legislador al
momento de regular una determinada materia.
En consecuencia, y siguiendo al profesor Eduardo CORDERO, la función que cumple un
reglamento de ejecución respecto de un reglamento autónomo es la misma: complementar,
desarrollar o detallar la regulación legal. De tal forma, que la distinción que se hace entre los dos
tipos de reglamentos, no tiene una base real, pues ambos aparecen dominados por el principio de
primacía de la ley sobre las normas reglamentarias.
3.2. REGLAMENTO ADMINISTRATIVO O INTERNO, Y REGLAMENTO EXTERNO O JURÍDICO.

Los reglamentos externos o con efectos jurídicos, son aquellos que producen sus efectos
fuera de la Administración y respecto de los particulares; en cambio, los reglamentos
administrativos, son aquellos que producen sus efectos al interior de la Administración y
normalmente dicen relación con aspectos propios de la organización de la misma. El profesor
BERMÚDEZ señala que esta distinción ha sido superada, toda vez que los reglamentos con normas
puramente organizacionales, son considerados jurídicos.
3.3. REGLAMENTOS ESTATALES, REGIONALES Y MUNICIPALES.

Atendiendo al órgano del cual emana el reglamento, es posible distinguir tres clases de
potestad reglamentaria:
i. La primera le corresponde al Presidente de la República, y es la que ejerce en virtud del
art. 32 Nº 6 de la CPR. Esta potestad puede ser de desarrollo o de ejecución, o bien,
autónoma, regulando materias que están fuera del dominio legal.
Para dictar un reglamento, el Presidente de la República debe seguir el procedimiento de
un DS, pues el DS es la forma jurídica que toman los actos del Presidente (DS
reglamentario). Esto tiene trascendencia, pues al contenerse el reglamento en un DS, debe
281
someterse a los mismos controles de juridicidad a que se somete el acto particular,

concretamente, al trámite de toma de razón ejercido por la CGR (control preventivo); y
una vez publicado, el reglamento puede someterse a un control eventual por parte del TC,
a requerimiento de una de las cámaras del Congreso.24
ii. En segundo lugar, está la potestad reglamentaria municipal, la cual aparece consagrada en
el art. 12 de la LOCM. En esta disposición se distinguen dos tipos de normas
reglamentarias que pueden dictar los municipios: los reglamentos municipales, y las
ordenanzas.
Art. 12. Las resoluciones que adopten las municipalidades se denominarán ordenanzas, reglamentos
municipales, decretos alcaldicios o instrucciones.
Las ordenanzas serán normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad. En ellas podrán
establecerse multas para los infractores, cuyo monto no excederá de cinco unidades tributarias mensuales,
las que serán aplicadas por los juzgados de policía local correspondientes.
Los reglamentos municipales serán normas generales obligatorias y permanentes, relativas a materias de
orden interno de la municipalidad.
Los decretos alcaldicios serán resoluciones que versen sobre casos particulares.
Las instrucciones serán directivas impartidas a los subalternos.
De acuerdo a la disposición transcrita, las ordenanzas pueden establecer multas a los

infractores, no superiores a cinco UTM, sanción que aplicarán los Juzgados de Policía
Local. Hay autores que critican esto, pues las ordenanzas estarían tipificando un tipo de
delito (una falta), así como su pena, lo cual contravendría al principio de legalidad (art.
19 Nº 3 inc. VI). No obstante, se entiende que las ordenanzas tienen una legitimación
democrática y en ese sentido serían constitucionales, pues son “ley material”, ya que las
autoridades que las dictan, son elegidas democráticamente.25
Art. 19. La Constitución asegura a todas las personas:
Inc. VI. Ningún delito se castigará con otra pena que la que señale una ley promulgada con anterioridad a su
perpetración, a menos que una nueva ley favorezca al afectado.
Los actos de las municipalidades no están sujetos al trámite de toma de razón por parte de
la CGR; no obstante, existe un recurso contencioso específico, denominado reclamo de
ilegalidad municipal, que está previsto en la LOCM.
iii. Por último, está la potestad reglamentaria regional, la cual aparece consagrada en el art.
16 letra D de la LOCGAR. En este tipo de potestad, el intendente propone el reglamento al
Consejo Regional, y una vez aprobado éste, se promulga por medio de una resolución,
que luego se debe publicar en el Diario Oficial, previo tramite de toma de razón por parte
de la CGR. Aquí también existe un control jurisdiccional específico, conocido como
reclamo de ilegalidad regional, el cual está regulado en la LOCGAR.
Art. 16. Serán funciones generales del gobierno regional:
d. Dictar normas de carácter general para regular las materias de su competencia, con sujeción a las
disposiciones legales y a los decretos supremos reglamentarios, las que estarán sujetas al trámite de toma
de razón por parte de la Contraloría General de la República y se publicarán en el Diario Oficial.
24
Hay que tener cuidado, porque no todo DS es un DS reglamentario, así, por ejemplo, no lo son: el DS que nombra a
un Ministro de Estado o el DS que otorga una pensión de gracia.
25 El Alcalde propone una ordenanza al Concejo Municipal y aprobada por éste, se publica en un periódico de
circulación local, momento a partir del cual, produce efectos.
282
4. LÍMITES DEL REGLAMENTO.

Es posible distinguir dos clases de límites: los límites formales y los límites materiales.
Los lí mites fo rmal es se integran por:
i. La competencia. El órgano debe contar con una potestad reglamentaria jurídicamente
atribuida (legal o constitucional). En este límite se debe considerar además el territorio en
el que ejerce su potestad la autoridad administrativa.
ii. Procedimiento administrativo. Previo a la dictación de todo acto, debe acatarse el
procedimiento de elaboración.
iii. Jerarquía normativa. Esto dice relación con que el reglamento debe respetar la normativa
superior.
Los lí mites mat eri ales se traducen en que el reglamento no puede entrar en materias
de dominio legal (reserva legal). Desde un punto de vista material, las materias más relevantes
están entregadas a la ley y no al reglamento; un ejemplo de aquello, es que los derechos
fundamentales sólo pueden ser regulados por la ley y no por un reglamento, ya que es la ley la
que está llamada a limitar estos derechos, puesto que es una manifestación de la voluntad
soberana, no así el reglamento, el cual tiene un carácter autárquico (el Presidente dicta
reglamentos subordinados a la voluntad soberana). Nuestra CPR sigue este principio, pues sólo
basta leer el art.19 que menciona siempre a la ley, teniendo en cuenta, eso sí, que hay una
garantía en que no se establece este mecanismo de garantía legal, concretamente el derecho de
reunión (art. 19 Nº 13) al referirse a las “disposiciones generales de policía” que, según la
doctrina mayoritaria, constituyen reglamentos.
Sin embargo, muchas veces el legislador al asumir la regulación de estas materias, hace
una remisión al reglamento para ser complementado o detallado en ciertos puntos. Así, por
ejemplo, el Código Sanitario en su art. 35 señala que un reglamento especial fijará los requisitos
sanitarios que deben cumplir los ferrocarriles, naves…; es decir, se trata de un reglamento que
regula la libertad ambulatoria y además la libertad económica. Si bien aquí hay una vulneración
de la reserva legal, esto se produce por una cuestión práctica, ya que la ley no tiene la
flexibilidad del reglamento para regular ciertas conductas, y es por ello que el legislador regula
determinadas materias en sustantivo y otras las remite a un reglamento.
5. EFECTOS DEL REGLAMENTO. INDEROGABILIDAD SINGULAR.

El reglamento es ejercicio de un poder normativo que, como tal, se traduce en la
producción de normas que conforman el ordenamiento jurídico. En tal sentido, dichas normas
vinculan, por el principio de juridicidad, a la actuación de los poderes públicos y,
específicamente, a la Administración del Estado, y también a los ciudadanos.
Respecto de la Administración, esta sujeción al reglamento, en cuanto forma parte del
ordenamiento jurídico, se ha traducido en una regla, cual es, la de la inderogabilidad singular del
reglamento. El supuesto es que una autoridad cuente con potestad de mando y reglamentaria (es
decir, puede dictar actos particulares y reglamentarios) y, en tal caso, confunda el ejercicio de
283
tales potestades, derogando la aplicación de un reglamento para un caso en particular26. Ello

traería diversas consecuencias:
i. Los actos administrativos de contenido particular no pueden vulnerar lo dispuesto por un
reglamento, ni dispensar su observancia, pues ello iría en contra del principio de
juridicidad.
ii. La atribución para dictar reglamentos corresponde a una potestad que la ley o la CPR
pueden conceder, por tanto, si una autoridad deroga para un caso particular un
reglamento, estaría utilizando una potestad no conferida expresamente, lo que vulneraría,
asimismo, el principio de juridicidad.
iii. La derogación para un caso singular vulnera el principio de igualdad ante la ley.
6. CONTROL DEL REGLAMENTO.

El reglamento puede ser controlado por diversas vías:
i. En primer lugar, está sujeto a un control preventivo ejercido por la CGR, ya sea por la vía
del trámite de toma de razón (excepto los reglamentos municipales), o por la vía de la
emisión de dictámenes, los cuales son vinculantes para la Administración del Estado.
ii. En segundo lugar, existe un control por parte de los Tribunales Ordinarios, o bien, control
contencioso administrativo. Ello tiene lugar mediante el ejercicio de una acción
anulatoria directa (contencioso administrativo general), o mediante el reclamo de
ilegalidad regional o el reclamo de ilegalidad municipal (contenciosos especiales).
iii. En tercer lugar, existe un control eventual (represivo) por parte del TC, una vez publicado
el reglamento (art. 93 Nº 16 de la CPR); pues a éste le corresponde resolver la
constitucionalidad de los DS reglamentarios (emanados de la potestad reglamentaria del
Presidente de la República), cualquiera sea el vicio invocado, cuando así lo solicite
cualquiera de las Cámaras del Congreso.
Art. 93. Son atribuciones del Tribunal Constitucional:
16. Resolver sobre la constitucionalidad de los decretos supremos, cualquiera sea el vicio invocado,
incluyendo aquellos que fueren dictados en el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma del
Presidente de la República cuando se refieran a materias que pudieran estar reservadas a la ley por
mandato del artículo 63.
En el caso del número 16º, el Tribunal sólo podrá conocer de la materia a requerimiento de cualquiera de
las Cámaras efectuado dentro de los treinta días siguientes a la publicación o notificación del texto
impugnado. En el caso de vicios que no se refieran a decretos que excedan la potestad reglamentaria
autónoma del Presidente de la República también podrá una cuarta parte de los miembros en ejercicio
deducir dicho requerimiento.
26
Por ejemplo, una ordenanza municipal establece los lugares donde va haber actividad comercial, sin embargo,
aparece un particular que quiere hacer una gran inversión comercial, pero la ordenanza no permite esto. La
Municipalidad podría derogar esta norma singularmente, pero esto iría en contra del principio doctrinal de la
inderogabilidad de los reglamentos.
284
iv. También existe un control del parlamento, por la vía de la acusación constitucional en
contra de los ministros de Estado, en los casos en que se dejen sin ejecución las leyes (art.
52 Nº 2 letra B de la CPR).
Art. 52. Son atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados:
2. Declarar si han o no lugar las acusaciones que no menos de diez ni más de veinte de sus miembros
formulen en contra de las siguientes personas:
b. De los Ministros de Estado, por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación,
por infringir la Constitución o las leyes o haber dejado éstas sin ejecución, y por los delitos de traición,
concusión, malversación de fondos públicos y soborno.
7. EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
a. REGLAMENTO Y ACTO ADMINISTRATIVO.

La Administración del Estado cuenta con potestad reglamentaria y, además, con potestad
para dictar actos administrativos de contenido particular (potestad de mando). Ello genera un
problema, ya que desde un punto de vista formal, no existe una diferencia, por ejemplo, entre un
DS emanado del Presidente de la República en cuanto acto administrativo particular, y ese mismo
DS que contiene una norma reglamentaria.
La distinción entre uno y otro es vital, en cuanto permitirá fijar el lugar del mismo dentro
del ordenamiento jurídico, así como las posibilidades de control sobre éste. Y por otro lado, una
confusión en el ejercicio de ambas potestades puede traer como consecuencia la vulneración del
principio de inderogabilidad singular del reglamento. Así, existen diferentes criterios para
distinguir a un reglamento de un acto administrativo, estos son:
i. Generalidad. El reglamento es una norma que afecta a una generalidad o a un número
indeterminado de individuos, en cambio, el acto administrativo afecta singularmente a
uno de ellos. Este criterio permite una distinción que en la mayoría de los casos es
correcta, no obstante es insuficiente, ya que es posible encontrar actos administrativos,
que sin ser reglamentos, afectan a un número indeterminado de ciudadanos (actos
administrativos generales), por ejemplo la resolución que fija la restricción vehicular, un
llamado a concurso, etc.; y a su vez, hay reglamentos de contenido particular.
ii. Abstracción. Se dice que los reglamentos tienen un supuesto de hecho abstracto, es decir,
se aplica a una serie indeterminada de hechos; mientras que los actos administrativos
tienen un supuesto de hecho concreto, es decir, al aplicarse a un caso específico, se
extingue o agota sus efectos. Está diferencia, y la anterior, se pueden demostrar a partir
del siguiente cuadro.
Destinatario
GENERAL PARTICULAR
Supuesto de hº
Reglamento singulares, por ejemplo,
ABSTRACTO Reglamento el Estatuto de los ex-Presidentes
Acto administrativo general, por ej. Acto administrativo, por ejemplo, aquel
CONCRETO la convocatoria a plebiscito. que otorga un permiso de construcción.
285
iii. Innovación normativa. El profesor BERMÚDEZ señala que un criterio aceptado por la
doctrina, es el que señala que se debe entender por reglamento, a aquél que introduce una
norma que innova en el ordenamiento jurídico con tendencia a permanecer. Pues la
capacidad de configuración social que se da a algunas normas que conforman el
ordenamiento jurídico, no es una prerrogativa exclusiva del Congreso, ya que también, en
parte, corresponde a la Administración del Estado.
iv. Otra diferencia importante, es que el reglamento cuando se dicta pasa a formar parte de la
juridicidad en el actuar de la Administración y es por ello que los actos administrativos
deben ajustarse a los reglamentos, es decir, tienen como marco de lo que establece el
reglamento.
v. Desde un punto de vista formal, el reglamento para que entre en vigencia debe ser
publicado, mientras que un acto administrativo surte sus efectos desde que es notificado
(si es de efectos individuales) o publicado (si es de efectos generales).
b. REGLAMENTO Y LEY.
El reglamento en cuanto producto normativo que emana de la Administración, es una
norma jurídica que debe ser diferenciada de la ley, toda vez que se encuentra subordinado a ella,
pero al mismo tiempo constituye su complemento indispensable.
Las semejanzas que presentan son su obligatoriedad, permanencia y abstracción; y las
diferencias que presentan dicen relación: con el órgano del cual emanan; las materias que regulan
(reserva legal); su posición dentro del ordenamiento jurídico (subordinado a la ley); y el control
que se ejerce sobre ellas (ante los tribunales de justicia, el TC y por la CGR).
c. REGLAMENTO Y DFL.
El reglamento de ejecución debe ser distinguido de la figura de la delegación legislativa,
en virtud de la cual, el Presidente dicta normas con rango de ley sobre ciertas materias y por un
determinado período, por medio de la figura de los DFL27. Existen grandes diferencias entre la
delegación legislativa y la delegación normativa, cuales son:
i. En la delegación legislativa la ley delegatoria no regula nada, ya que es el DFL el que se
encarga de eso, regulando el contenido esencial de la materia; en cambio, en la
delegación normativa la ley regula los aspectos esenciales y se remite al reglamento en
los aspectos que requieren detalle.
ii. De la delegación legislativa surgen normas con rango de ley; de la remisión normativa,
en cambio, surge un reglamento.
iii. Una vez que el Presidente de la República dicta el DFL, se extingue esta autorización;
aquello no ocurre en la remisión normativa, ya que mientras se mantenga la disposición
27
En el reglamento se habla de una remisión normativa, pues lo que hace el legislador, es regular los aspectos
sustantivos, esenciales o nucleares, y se remite al reglamento en los aspectos que son de desarrollo o de
complemento; en cambio, en los DFL se habla de delegación legislativa, ya que el Presidente de la República en
forma directa regula la materia.
286
que hace la remisión, el Presidente puede dictar, modificar, derogar o sustituir los
reglamentos.
iv. La delegación legislativa tiene un plazo máximo de un año, es decir, el Presidente dentro
de este plazo tiene que dictar el DFL; esto no ocurre con la remisión, ya que mientras esté
vigente la ley, es posible dictar el reglamento.
d. REGLAMENTOS Y NORMAS INTERNAS: CIRCULARES E INSTRUCCIONES

En virtud del poder de jerárquica que tienen los Jefes de Servicio, éstos tienen varias
potestades sobre sus funcionarios, como es la de dictar normas internas que rijan a sus
funcionarios destinadas al buen funcionamiento del servicio público. Aquí se habla de circulares
preceptivas, la cuales son órdenes o mandatos que el Jefe de Servicio impone a sus funcionarios.
Estas órdenes o mandatos pueden ser de carácter particular (por ejemplo, la destinación de un
funcionario), y en este caso se denominan instrucciones; y si la orden o mandato es general y
abstracta, de efectos permanentes en el tiempo y se impone a un número indeterminado de
personas en el tiempo, la orden toma el nombre de circular normativa. Por tanto ¿qué separa al
reglamento de una circular normativa? Ambas son normas y emanan de autoridades de la
Administración, no obstante, presentan diferencias:
i. La potestad reglamentaria se ejerce en virtud de una habilitación legal o constitucional;
en cambio, la facultad para dictar circulares emana de la potestad jerárquica de los jefes
de servicio sobre sus funcionarios.
ii. Los reglamentos para poder regir deben ser publicados; en cambio, las circulares no se
publican, circulan al interior del servicio para hacerlas llegar a los funcionarios.
iii. Los reglamentos pueden obligar a los funcionarios y a los particulares; en cambio, las
circulares solo obligan a los funcionarios y no a los particulares, esto porque los
ciudadanos no están sometidos a la potestad jerárquica del jefe de servicio (esto no
significa que un particular no pueda demandar su cumplimiento).28
V. A CT IV IDAD DE LA A DM IN IST RACIÓN .

A. E L ACTO ADMINISTRATIVO .
1. CONCEPTO.
El profesor CORDERO señala que el concepto de acto administrativo posee un grado de
indeterminación realmente inquietante. Señalando luego que sus causas pueden reducirse a dos:
en primer lugar, por la disparidad teórica, pues el acto administrativo ha sido objeto, a lo largo de
28
Aquí surge un problema, puesto que hay circulares que se publican y además se aplican a los particulares, como,
por ejemplo, las regulaciones del Banco Central o del SII. Algunos dicen que éstas son circulares sui generis, pero el
profesor CORDERO señala que en Derecho las cosas son lo que son y no lo que dicen que son, es decir, el nombre no
determina la naturaleza jurídica de las cosas, por tanto, esas “circulares” no son tal, sino que reglamentos, ya que se
publican, se dictan en virtud de una potestad legal y obligan a los particulares.
287
poco más de doscientos años de su historia, de diversas construcciones doctrinales, difícilmente

conciliables entre sí; y en segundo lugar, por la impresionante variedad de actividades que la
Administración lleva a cabo, lo cual hace muy difícil la construcción de esquemas doctrinales
unitarios.
a. CONSTRUCCIONES DOCTRINALES DE LA NOCIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO.

i. Concepto pro ce sal. El primer concepto, de orden procesal, se desarrolló en Francia y
partió de un supuesto que caracteriza al acto administrativo francés. Pues en el sistema
francés existe una jurisdicción dual, es decir, que frente a los Tribunales Ordinarios hay
Tribunales Especiales o Contenciosos Administrativos; esto plantea una dificultad
consistente en determinar qué materias son de conocimiento de los Tribunales Ordinarios
o de los Tribunales Especiales. En este sentido, fue necesario buscar un criterio que
permitiera delimitar las competencias, y es precisamente para esto que se desarrolló un
concepto instrumental de acto administrativo.
De esta forma, en el año 1812, MERLIN definió al acto administrativo como una decisión
de la autoridad administrativa, una acción o un hecho de la Administración que tiene
relación con sus funciones; en definitiva, cualquier actuación de la Administración que,
por lo mismo, quedaba excluida del control de los jueces ordinarios y confiada al de los
órganos contencioso-administrativos. Luego, en una segunda etapa, los franceses van a
distinguir si se trata de un acto de gestión (Tribunales Ordinarios) o de autoridad
(Tribunal Especial). Posteriormente se utilizó el concepto de servicio público y éste fue
materia de conocimiento de los tribunales especiales.
Con todo lo anterior, es que cabe señalar que el Derecho administrativo francés ha estado
condicionado a la competencia de sus tribunales, pues se configuró un concepto, para
efectos puramente procesales, ya que sirvió exclusivamente para definir el ámbito de
competencia de lo contencioso-administrativo. Este concepto se mantiene en algunos
países, como España, para efectos procesales (para otorgar una garantía o una tutela
judicial); en Francia, sin embargo, se abandonó.
ii. Concepto de acto administrativo como a cto de autoridad o autorita rio. Lo primero
que hay que destacar de esta concepción, es que intenta lograr un concepto sustantivo de
acto administrativo y no instrumental, pues la concepción anterior era incompatible con la
heterogeneidad de supuestos que abarca la noción de acto administrativo, y esto se
intentó superar tratando de definir un elemento o factor nuclear en torno al cual
construirlo.
Uno de los primeros autores en definir, bajo esta concepción, al acto administrativo, es
Otto MAYER que considera que el acto administrativo se caracteriza por ser un acto de
autoridad, y como tal, lo compara con una sentencia judicial. La sentencia judicial es un
fruto terminal en el marco de un proceso judicial, es un acto autoritario porque emana de
un juez, y es vinculante porque obliga a las partes; lo mismo ocurre con el acto
administrativo, que es fruto de un procedimiento administrativo, tiene fuerza obligatoria
per se y vincula a sus destinatarios.
Maurice HAURIOU, señala que el acto administrativo se caracteriza por ser una decisión
ejecutoria, esto es, constituye un acto de imperio que se presume legal y que por lo
mismo es obligatorio frente a sus destinatarios. Por lo tanto, es acto administrativo aquel
288
que emana de la Administración y que constituye una decisión ejecutoria que obliga a los
particulares y que emana de un procedimiento; dicho acto se presume legítimo o legal. En
este sentido, no es acto administrativo un contrato de compraventa o la prestación de un
servicio público (detener a un delincuente).
Con esta nueva elaboración doctrinal se reduce drásticamente el ámbito del concepto,
pues a diferencia de la noción procesalista que incluía prácticamente la totalidad de las
actuaciones de la Administración, la nueva concepción reduce su contenido a un
estrechísimo segmento, el de las decisiones de autoridad que ponen fin a un
procedimiento administrativo.
iii. Acto administrativo desde la perspectiva del acto jurídico o negocio jurídico. Esta
concepción es influencia del pandectismo alemán, que es una doctrina jurídica que
estudia las Pandectas (esto es, el Digesto en griego). En 1804 se dictó el Código de
Napoleón, y a pesar de que se propuso la dictación de un Código Civil para Alemania,
como una forma de unificarla, ello no ocurrió, puesto que se reaccionaba a las ideas
codificadoras de los franceses.
Los alemanes aplicaban el Derecho común, que era básicamente el Derecho romano del
Digesto, es decir, las Pandectas. Por lo tanto, durante el siglo XIX el Derecho civil era
Derecho romano, de modo que los civilistas en esta época eran también romanistas. No
obstante, el Derecho romano era muy casuista, por lo que había que sistematizarlo y
conceptualizarlo, de esta forma, el pandectismo comenzó a elaborar conceptos generales
y específicos, por ello se denominó también conceptualismo jurídico.
Esta escuela es la antesala del positivismo jurídico, que alcanza mayor perfección en
Alemania, cuando la sistematización, a partir de las normas jurídicas positivas, trascendió
a las categorías iusnaturalistas. Este movimiento científico, que se basaba en el método
que utilizaban los pandectistas, despertó una gran admiración en otras ramas del Derecho,
así, por ejemplo, en el Derecho penal todas las teorías penalistas surgen en esta etapa;
también, surge la escuela del Derecho público alemán, con exponentes tales como,
JELLINEK, Otto MAYER, LA BAND, CARRÉ DE MALBERG.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, se comenzó a hacer una construcción del concepto
de acto administrativo, estableciendo variantes respecto del concepto de acto jurídico del
Derecho privado. En efecto, Guido ZANOBINI, como corolario a esta escalada
conceptualista, señala que acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, de
deseo, de conocimiento o de juicio, que emana de un órgano de la Administración
pública en ejercicio de sus potestades administrativas. Como se puede apreciar, el
elemento básico en este ámbito, es la declaración productora de efectos jurídicos, lo que
supone incluir en ella actos que en sí mismos no inciden autoritariamente en la esfera
jurídica de sus destinatarios.
El profesor BERMÚDEZ cita al autor FORSTHOFF, quien ha dado argumentos para rechazar
el concepto de acto administrativo como negocio jurídico, puesto que el acto
administrativo vincula a la persona a la que va destinada, es decir, la capacidad de obligar
a otros, de poner en marcha un poder coactivo y superior, es la esencia de acto
administrativo; mientras que la declaración de voluntad negocial de Derecho privado,
sólo puede obligar a quien la expresa, pues en el orden jurídico-privado a nadie se le ha
otorgado un poder de obligar a sus iguales.
En consecuencia, señala el profesor BERMÚDEZ, independientemente del peso doctrinario
de aquellos autores que ven en el acto administrativo una manifestación de voluntad y
289
consecuentemente una figura que nace la concepción de acto jurídico, lo esencial del acto
administrativo está en el ejercicio del poder público, cuya validez queda determinada por
la competencia para su ejercicio, el cual permite que lo resuelto pueda imponerse de
manera unilateral sobre los ciudadanos. Evidentemente, toda actuación jurídica requiere
para su eficacia un mínimo de aceptación por parte de sus destinatarios, sin embargo, la
ejecutoriedad del acto administrativo, esto es, la posibilidad de imponerse unilateralmente
a cualquiera, es demostrativa de que al menos en teoría un acto administrativo puede
ejecutarse aunque nadie estuviera conforme con su contenido.
Una vez expuestas las diversas nociones de acto administrativo, cabe preguntarse cuál de
ellas se aplica en Chile. Al respecto, se analizaran cada uno de los conceptos mencionados
anteriormente, para determinar cuál de ellos tiene aplicación en nuestro ordenamiento jurídico.
i. Concepto proc esal. El concepto procesal, que trata de delimitar competencias, se
descarta porque en Chile no existe una jurisdicción dual, pues las contiendas
administrativas son conocidas por los tribunales ordinarios. En caso de crearse los
Tribunales Contenciosos Administrativos, podría plantearse la discusión en torno a la
aplicación de este concepto.
ii. Acto administ rativo co mo act o a utorit ario. La ley 18.880 o LBPA, da una
definición de acto administrativo que coincide básicamente con los actos de carácter
formalizado que se producen en el marco de un procedimiento administrativo y que le
ponen fin. En tal sentido, el art. 3º de la LBPA establece en su inc. II que para efectos de
esta ley se entenderá por acto administrativo las decisiones formales (que emanan de un
procedimiento administrativo) que emitan los órganos de la Administración del Estado
en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una
potestad pública. Luego en el inc. VI señala que constituyen, también, actos
administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que
realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias.
Posteriormente, el inciso final del mismo artículo señala que los actos administrativos
gozan de una presunción de legalidad, de imperio y de exigibilidad frente a sus
destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la
autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la
autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez,
conociendo por la vía jurisdiccional.29
Como se puede apreciar, se permite la ejecución de oficio de los actos administrativos
aun en contra de la voluntad de sus destinatarios, lo cual sigue la teoría de MAYER y
HAURIOU, quienes miran al acto administrativo como un acto autoritario. Sin embargo, en
Chile no todos los actos administrativos son autoritarios, por ende, existe un problema en
la aplicación del concepto.
iii. Acto administrativo desde la p erspe ctiva del a cto jurí dico. Por otro lado, el
concepto dado por la LBPA se encuentra muy apegado a la definición de acto
administrativo dada por el maestro italiano Guido ZANOBINI, quien señala que acto
administrativo es cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de
29
La autotutela como privilegio jurisdiccional, desde el año 2003 (año de dictación de LBPA) tiene reconocimiento
legal y no se basa sólo en la jurisprudencia administrativa de la CGR.
290
juicio, que emana de un órgano de la Administración pública en ejercicio de sus

potestades administrativas. Por tanto, siguiendo a esta definición, es posible distinguir:
- Actos administrativos que contienen declaraciones de voluntad y que producen efectos
jurídicos. Por ejemplo, la expropiación como acto de ablación, que produce la
extinción de un derecho en el patrimonio de un sujeto; o actos de beneficio, como
puede ser otorgar una concesión, una la licencia de conducir, un permiso de
construcción, etc.
- Hay otros actos administrativos que expresan un juicio o deseo. En estos actos no hay
una declaración de voluntad, sino la expresión de un parecer, una declaración. Según
ZANOBINI se expresan deseos, por ejemplo, en el caso de dictámenes o juicios, cuando
en los actos se expresa una opinión o un parecer, como sucede en el caso de los
informes. En este caso, además, no hay manifestación de una potestad decisoria.30
- Por otra parte, hay actos que son de constancia o constatación. Los actos de constancia
dan testimonio de la verificación de un hecho o de una circunstancia (esto es
manifestación de la potestad certificadora), por ejemplo, cuando la Administración
certifica algo, incluso hay un servicio público que se dedica a esta función, cual es el
Registro Civil; este organismo cuando se certifica que nació alguien, no emite una
declaración de voluntad, tampoco un juicio o declaración, sino solamente una
constatación.
En consecuencia, tal como quedó de manifiesto en un comienzo, al transcribir los incs. II
y VI del art. 3º de la LBPA, no solamente son actos administrativos los actos de autoridad,
sino que también la emisión de juicios o pareceres.
b. ACTIVIDADES QUE LA ADMINISTRACIÓN LLEVA A CABO.

Una de las características de la Administración, es que realiza actividades muy
heterogéneas, lo que hace difícil aglutinarlas bajo un concepto; la Administración, pues, dicta
normas, expropia, sanciona, presta servicios públicos, etc., es un abanico de gestión muy diversa.
El concepto de acto administrativo que se maneja por la doctrina31 y que está señalado en la ley
¿comprende toda la actividad de la Administración?
30
Es menester aclarar que cuando la ley habla de dictámenes, no se refiere a los dictámenes de la CGR, pues estos
son actos administrativos, pero que no se limitan meramente a declarar algo, sino que obligan a todos los órganos
del Estado (de acuerdo a la LOCCGR). Por tanto, son declaraciones de voluntad, no actos administrativos de juicio.
31
Mayoritariamente la doctrina chilena sigue el concepto de ZANOBINI, concepto que sirvió además de inspiración
para la ley 18.880. En contrario se pronuncia el profesor SOTO KLOSS quien sostiene que dada la circunstancia que
la ley 19.880 ha adoptado la decisión de adherirse a una definición de acto administrativo, puramente formal, y
nacida en la ambientación doctrinaria de la Italia de fines de la primera mitad del siglo XX, parece oportuno
recordar que nuestra Constitución permite elaborar perfectamente una noción, conforme a ella, de acto
administrativo, sin necesidad de acudir a doctrinas extranjeras, elaboradas sobre bases institucionales, históricas y
políticas muy diferentes a las chilenas. Luego, en base a un análisis de las bases de la institucionalidad (arts. 1º a 7º
de la CPR), el profesor SOTO KLOSS elabora un concepto de acto administrativo, señalando que es una ordenación
racional unilateral emitida por un sujeto en ejercicio de una función administrativa, que, destinada a satisfacer una
necesidad pública concreta, produce efectos jurídicos directos.
291
Para responder esta pregunta es necesario analizar las formas en que la Administración
actúa. En primer término, hay que distinguir si la actividad de la Administración está sometida al
Derecho administrativo o al Derecho privado.
i. En cuanto a las actuaciones regidas por el Derecho administrativo, hay que distinguir
entre actuaciones formales o jurídicas, y actuaciones no formales o materiales.
- La actividad jurídi c a o formal, es aquella actividad desplegada por los órganos
de la Administración Pública que produce efectos jurídicos (tiene por objeto crear,
modificar o extinguir situaciones de derecho), como por ejemplo, la aplicación de una
sanción, una expropiación, una concesión, un contrato de obra pública (todos ellos
están destinados a producir consecuencias jurídicas). Ahora bien, hay que distinguir si
estas actividades están dentro del marco de un procedimiento administrativo o no.
a) Si se realiza dentro de este marco, la actuación administrativa puede ser un acto de
trámite (no se pronuncia sobre el fondo, sólo da curso progresivo al
procedimiento), o puede ser un acto de carácter terminal. Todo procedimiento
supone un acto terminal y éste va precedido de un conjunto de actos de trámite que
le sirven de base, como por ejemplo, informes, investigaciones, pruebas, etc.
Estos actos pueden tener un carácter unilateral, y en este caso se habla de acto
administrativo, pero también puede haber una actuación bilateral o de vinculación,
y aquí se habla de contrato administrativo, que en alguna medida se corresponde
con los contratos, pero tiene diferencias (por ejemplo, no se contrata por un interés
privado, sino que la Administración contrata con un particular por un interés
público). Hay que tener presente, que el acto administrativo, junto con el contrato
administrativo, constituyen los instrumentos más importantes a través de los cuales
se materializa la actividad jurídica de la Administración.
b) No obstante, existen actuaciones formales fuera del procedimiento administrativo,
como por ejemplo, de manera informal se le solicita información a un particular,
como ocurre con la elaboración de estadísticas como el censo.
- La a ctividad mate rial, no formal, de hecho o fáctica, tiene por objeto producir
consecuencias fácticas (en el mundo de los hechos), que en muchos casos puede ser la
ejecución de una decisión jurídica previa, como por ejemplo, la ocupación material
con auxilio de la fuerza pública de un inmueble expropiado (previa dictación del acto
administrativo expropiatorio), o la ejecución de la clausura de un local (previa
resolución sanitaria, por no contar, por ejemplo, con patente sanitaria); y en otras
ocasiones esta actividad material no va a estar sujeta a un acto jurídico previo, por
ejemplo, la prestación de servicios públicos (como la atención de un paciente en un
servicio de salud pública), o actos de las fuerzas públicas (cuando un carabinero
detiene a un delincuente en caso de delito flagrante).
ii. Luego están las actuaciones que realiza la Administración regidas por el Derecho
privado, por ejemplo, cuando la Administración celebra una compraventa, otorga un
comodato, recibe una herencia, constituye sociedades, etc. Pero para que pueda ejecutar
este acto, lo normal es que vaya precedida por una autorización pública de carácter
administrativo, es decir, un acto administrativo previo que autorice. Por lo anterior, es
292
que la doctrina francesa habla de la “teoría de los actos separables”, ya que la

autorización puede ser impugnada en un Tribunal Contencioso Administrativo, y el acto
(por ejemplo, una compraventa) puede impugnarse en el Tribunal Ordinario que
corresponda.
En el caso el francés se ve claramente la utilidad de hablar de actos separables (actos
previos conectados a una operación que en sí misma no es de Derecho administrativo),
puesto que en dicho país existe una jurisdicción dual, esto es, Tribunales Ordinarios que
conocerán de la operación regida por el Derecho privado y Tribunales Contenciosos
Administrativos que conocerán del acto separable. Ello no ocurre en nuestro
ordenamiento, en el cual ambas materias se entregan a los Tribunales Ordinarios.
Las actuaciones de la Administración, anteriormente explicadas, se pueden resumir en el
siguiente esquema.
Actos
Dentro de un terminales
procedimiento
administrativo
Actos de
trámite
Formales
Fuera de un
Regidas por el
procedimiento
Derecho
administrativo
administrativo
Actuaciones En ejercicio de un
de la acto previo
Administración
No formales
o materiales
Sin que exista un
acto previo
Regidas por el
Derecho privado
Teniendo a la vista dicho esquema, puede responderse la pregunta planteada

anteriormente, a saber ¿cuáles actuaciones de la Administración se encuentran comprendidas en
el concepto de acto administrativo? El concepto de acto administrativo está referido a las
actuaciones formales de la Administración Pública, y está preferentemente relacionado con las
resoluciones formales con las que terminan los procedimientos administrativos (actos
terminales).
293
Así pues, una y otra tesis, doctrinal y legal, que adoptan el concepto de acto
administrativo, dejan fuera del ámbito dogmático del acto administrativo a la actuación no
formalizada de la Administración. Pero esta exclusión es más aparente que real, dado que parte
de los principios y reglas que integran esta construcción doctrinal, así como los correlativos
preceptos de la LBPA, son también aplicables a dicha actuación administrativa material.
Por lo tanto, el concepto de acto administrativo no comprende los actos que se rigen por
el Derecho privado, tampoco comprende los actos no formalizados o materiales (aunque sólo en
apariencia), y, por el contrario, sí se consideran actos administrativos los regidos por el Derecho
administrativo, de carácter formal, y sometidos a un procedimiento administrativo.
2. FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

El inc. III del art. 3º de la LBPA señala que los actos administrativos tomarán la forma de
decretos supremos y resoluciones32. Si bien, el acto administrativo puede adoptar la forma de un
DS o una resolución, no todo DS ni toda resolución es un acto administrativo, pues el acto
administrativo será DS, cuando emane del Presidente de la República o se dicte por un Ministro
por orden del Presidente; y será una resolución, si lo dicta cualquier otra autoridad
administrativa, como un subsecretario, un intendente, un gobernador, etc.
El profesor CORDERO señala que normalmente se produce un confusión entre la forma
que adopta el acto y la naturaleza jurídica del mismo. Esto ocurre con los DS y las resoluciones,
pues ambos, habitualmente, se presentan como tipos de normas o actos administrativos, siendo
que sólo constituyen la forma que adopta la expresión de voluntad de determinadas autoridades
en el ámbito jurídico para ejercer sus competencias, lo cual es independiente al contenido del
mismo. Así, es perfectamente posible que un DS o una resolución contengan normas o actos
administrativos del más diverso carácter: nombramiento de funcionarios, aplicación de medidas
disciplinarias, autorización de gastos, otorgamiento de beneficios económicos, etc.; y también es
posible que contengan reglamentos (DS reglamentarios).
a. DECRETO SUPREMO.
Se considera que el decreto es toda orden o mandato que emana de cualquier autoridad,
no sólo administrativa, sino que también judicial; pero cuando este acto emana del Presidente de
la República, toma la denominación de DS. El Presidente de la República, por lo tanto, se expresa
en el mundo jurídico a través de DS, por lo que al dictar un reglamento, un indulto, promulgar
una ley, nombrar un Ministro, etc., siempre lo debe hacer a través de un DS.
El art. 3º inc. IV de la LBPA señala que el DS es la orden escrita que dicta el Presidente de
la República o un Ministro “por orden del Presidente de la República”, sobre asuntos propios
de su competencia. Hay que tener presente, como se enunció en un comienzo, que el DS es
solamente una forma, es decir, no es una entidad que tenga una sustancia especial, sino que un
continente que comprende o abarca los diversos contenidos.
Los DS admiten diversas clasificaciones, a saber:
32
También hay actos administrativos que tienen otras denominaciones, como por ejemplo, los actos administrativos
que dictan los alcaldes se denominan decretos alcaldicios.
294
i. Decretos supremos reglamentarios y simples DS. Los D S reglament ario s son aquellos
que contiene un reglamento (sea autónomo o de ejecución) o que se dictan en virtud de la
potestad reglamentaria del Presidente de la República; mientras que los si mpl es D S , son
aquellos que no contienen un reglamento, como por ejemplo, un indulto, nombrar
Ministro, una expropiación, promulgar una ley, etc.
La importancia de esta clasificación, viene dada por la figura de la delegación de firma,
para lo cual hay que tener presente lo dispuesto por el art. 35 inc. I de la CPR, el cual
dispone que los reglamentos y decretos del Presidente de la República deberán firmarse
por el Ministro respectivo, y no serán obedecidos sin este esencial requisito. Luego, el
inc. II señala que los decretos e instrucciones podrán expedirse con la sola firma del
Ministro respectivo, por orden del Presidente de la República, en conformidad con las
normas que al efecto establezca la ley. La interpretación tradicional de esta disposición,
era entender que los DS tenían como condición esencial la firma del Presidente y del
Ministro respectivo, pero estaba la posibilidad de que éstos se pudieran expedir con la
sola firma del Ministro en caso de que el Presidente hubiese hecho una delegación de
firma. Esta interpretación fue revisada por el TC en la sentencia Rol Nº 153 de 1993,
poniendo atención en el cambio de redacción que tenía el inc. II respecto del inc. I, ya que
el primero habla de reglamentos y decretos, mientras que el segundo se refiere a los
decretos e instrucciones; pues para este tribunal, el constituyente habría hecho una clara
distinción entre los requisitos de forma que deben tener los reglamentos, los decretos y
las instrucciones, de tal manera que los decretos e instrucciones pueden expedirse con la
sola firma del ministro respectivo por orden del Presidente y previa autorización legal,
cuestión que no ocurre con los reglamentos, que han sido excluidos de la posibilidad de
delegación de firma, y necesariamente deben ser suscritos por el Presidente de la
República y además, por el ministro respectivo.
El profesor Cordero señala que la distinción anterior tiene por objeto separar, por un lado,
la competencia normativa del Presidente ejercida a través de su potestad reglamentaria, y
por otro, las demás competencias que también han de requerir su expresión jurídica a
través de estos decretos, por lo cual, carece de todo contenido dogmático relevante, salvo
la limitación de carácter formal que ha hecho el TC. Lo relevante es entender que
cualquiera sea la competencia del Presidente de la República, ésta se ejerce jurídicamente
a través de DS.
ii. Decretos supremos de insistencia y DS de emergencia. El D S de insist enci a es aquel
que tiene lugar cuando la CGR representa un acto administrativo, en su función de control
de legalidad y constitucionalidad. Frente al oficio de representación, el Presidente de la
República va a tener tres posibilidades: allanarse a lo que sostiene la CGR, por lo que
archivará el DS, el cual no tendrá existencia legal; tomar el DS e introducirle
modificaciones siguiendo las pautas dadas por la CGR, y luego remitirlo nuevamente para
el trámite de toma de razón; o insistir en el acto mediante un DS de insistencia, para lo
cual, debe cumplir una condición, cual es: llevar la firma de todos los Ministros de
Estado. La CGR, en este caso, debe tomar razón del DS, y una vez que tome razón, debe
remitir todos los antecedentes a la Cámara de Diputados, a la que le corresponde
fiscalizar los actos del gobierno (art. 99 de la CPR).
Art. 99. En el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor General tomará razón de los
decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley, deben tramitarse por la Contraloría o representará la
ilegalidad de que puedan adolecer; pero deberá darles curso cuando, a pesar de su representación, el
295
Presidente de la República insista con la firma de todos sus Ministros, caso en el cual deberá enviar copia
de los respectivos decretos a la Cámara de Diputados. En ningún caso dará curso a los decretos de gastos
que excedan el límite señalado en la CPR y remitirá copia íntegra de los antecedentes a la misma Cámara.
Corresponderá, asimismo, al CGR tomar razón de los decretos con fuerza de ley, debiendo representarlos
cuando ellos excedan o contravengan la ley delegatoria o sean contrarios a la CPR.
Si la representación tuviere lugar con respecto a un decreto con fuerza de ley, a un decreto promulgatorio
de una ley o de una reforma constitucional por apartarse del texto aprobado, o a un decreto o resolución por
ser contrario a la Constitución, el Presidente de la República no tendrá la facultad de insistir, y en caso de
no conformarse con la representación de la Contraloría deberá remitir los antecedentes al Tribunal
Constitucional dentro del plazo de diez días, a fin de que éste resuelva la controversia.
En lo demás, la organización, el funcionamiento y las atribuciones de la Contraloría General de la
República serán materia de una ley orgánica constitucional.
Tal como se desprende del art. 99, hay cuatro materias respecto de las cuales el
Presidente no puede insistir:
- Cuando la representación se base en una inconstitucionalidad del DS. En este caso si el
Presidente de la República no se conforma con la representación de la CGR, deberá
remitir los antecedentes al TC dentro del plazo de diez días, a fin de que éste resuelva
la controversia.
- Cuando un DFL se aparte de la ley delegatoria, ya que en este caso la CGR lo puede
representar, y el Presidente no podrá insistir, pudiendo sólo recurrir al TC en un plazo
de diez días.
- Cuando el DS que promulga una ley o de reforma constitucional, se aparta del texto
aprobado. En este caso el Presidente de la República tampoco puede insistir, sólo
puede recurrir al TC en un plazo de diez días.
- Cuando los DS que ordenan gastos exceden el límite legal ordenado por la ley de
presupuestos. En este caso el Presidente no puede hacer nada, tiene que estarse a lo
que dice la CGR; no obstante, hay cierta flexibilidad en la materia, ya que se permite
ordenar gastos con la firma de todos los Ministros, los que no podrán exceder el 2%
del ítem de gastos de los fondos de la Nación, en caso de catástrofes, conmoción
interior, grave daño o peligro de daño a la seguridad nacional, y agotamiento de los
recursos de un servicio público que no puede paralizarse (D S de e mergenci a). En
este caso, los Ministros van a ser solidariamente responsables, pudiendo también
configurarse el delito de malversación de caudales públicos (art. 32 Nº 20 de la CPR)33.
Art. 32. Son atribuciones especiales del Presidente de la República:
20. Cuidar de la recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley. El
Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros de Estado, podrá decretar pagos no
autorizados por ley, para atender necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas, de
agresión exterior, de conmoción interna, de grave daño o peligro para la seguridad nacional o del
agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio
perjuicio para el país. El total de los giros que se hagan con estos objetos no podrá exceder anualmente
del dos por ciento (2%) del monto de los gastos que autorice la Ley de Presupuestos. Se podrá contratar
empleados con cargo a esta misma ley, pero sin que el ítem respectivo pueda ser incrementado ni
33
El último uso que se dio al 2% constitucional, y el único bajo la vigencia de la CPR de 1980, fue debido al déficit
financiero del Transantiago, que obligó al Gobierno de Michelle Bachelet a buscar una solución a través de este
decreto, al no prosperar en el Congreso el proyecto de ley para la inyección de recursos. Dicho decreto fue firmado
el 5 de Septiembre del año 2008.
296
disminuido mediante traspasos. Los Ministros de Estado o funcionarios que autoricen o den curso a
gastos que contravengan lo dispuesto en este número serán responsables solidaria y personalmente de su
reintegro, y culpables del delito de malversación de caudales públicos.
b. RESOLUCIONES.
Respecto a las resoluciones, el art. 3º inc. V de la LBPA, al igual que con los DS, las define
señalando que son los actos de análoga naturaleza (órdenes escritas) que dictan las autoridades
administrativas dotadas de poder de decisión. Por lo tanto, todos los actos administrativos que
no sean dictados por el Presidente, son resoluciones, por ejemplo, los actos administrativos
dictados por los ministros, subsecretarios, intendentes, gobernadores, etc.
c. ALCANCE DEL ART. 3º DE LA LBPA.

¿El art. 3º de la LBPA tiene un alcance general respecto de la forma que deben seguir
todos los actos de la Administración (incluidos las normas y los reglamentos); o debe entenderse
que se aplica a una categoría restringida de actos administrativos, esencialmente a aquellos actos
de aplicación que no tienen carácter normativo?
La mayor parte de la doctrina se ha inclinado por entender que el concepto de acto
administrativo excluye a los reglamentos, dada la diferencia cualitativa que existe entre uno y
otro; pues el acto administrativo debe someterse plenamente al bloque de la legalidad, mientras
que el reglamento integra dicho bloque y constituye un marco de validez de los actos
administrativos.34
No obstante, hay que tener presente que esta discusión se presenta en el plano doctrinal,
el cual necesariamente debe enfrentarse con el dato positivo que entrega la ley, en este caso la
LBPA, la cual da a entender, a través de sus disposiciones, que comprende no sólo a los actos
administrativos, sino que también a los reglamentos. Así se puede desprender del concepto que
entrega el art. 3º inc. II, pues los reglamentos son declaraciones de voluntad que se dictan en
ejercicio de una potestad pública, aunque con efectos permanentes y generales.
Por ello se puede afirmar que la normas contenidas en los incs. IV (decretos supremos) y
V (resoluciones) del art. 3º de la LBPA, tienen un alcance general respecto de todos los actos
formales de la Administración. En buenas cuentas, cualquiera sea la naturaleza de estos actos,
necesariamente deberán expresarse bajo la forma de DS o resoluciones; pues, en principio, no hay
otra posibilidad, salvo que la ley expresamente lo señale, como ocurre con los decretos
alcaldicios o los decretos universitarios.
34
Hay que recordar que las principales diferencias entre un reglamento y un acto administrativo dicen relación con:
la generalidad, pues el reglamento, por regla general, es una norma que afecta a un número indeterminado de
individuos (salvo los reglamentos singulares), en cambio el acto administrativo, por regla general, afecta
singularmente a uno de ellos (salvo los actos administrativos generales). Por otro lado, los reglamentos tienen un
supuesto de hecho abstracto, es decir, se aplican a una serie indeterminada de hechos; mientras que los actos
administrativos tienen un supuesto de hecho concreto, es decir, al aplicarse a un caso específico, se extingue o agota
sus efectos. Por último, el reglamento cuando se dicta pasa a formar parte de la juridicidad en el actuar de la
Administración y es por ello que los actos administrativos deben ajustarse a los reglamentos, es decir, tienen como
marco de lo que establece el reglamento.
297
3. CARACTERÍSTICAS LEGALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

El profesor BERMÚDEZ enumera las siguientes características legales de los actos
administrativos:
i. Escrituración. En relación con la escrituración del acto, el legislador resuelve de
inmediato la clásica discusión respecto de las posibilidades de que una actuación de tipo
formal pudiere tener carácter oral; pues la LBPA al definir las formas que pueden adoptar
los actos administrativos (DS o resoluciones), señala que son órdenes escritas. Por lo
tanto, las actuaciones no escritas pueden ser constitutivas de actos materiales de la
Administración, por ejemplo, una orden o una actuación coactiva (pura fuerza).
El carácter escrito se relaciona con el principio de escrituración del procedimiento
administrativo consagrado en el art. 5º de la LBPA, el cual señala que el procedimiento
administrativo y los actos administrativos a los cuales da origen, se expresarán por
escrito o por medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma
más adecuada de expresión y constancia. La consagración de este principio, que alcanza
al procedimiento y al acto administrativo mismo, pone de manifiesto dos cosas: que la
escrituración también puede ser cumplida por medios electrónicos (soporte digital), y,
además, deja abierta la posibilidad para que (en razón de la naturaleza del acto) se haga
necesaria (exija) o sea posible (permita) otra forma de expresión y constancia. En
consecuencia, surge aquí un problema, ya que eventualmente podrían plantearse casos en
que la decisión no conste por vía escrita, ni por vía digital, sino que por cualquier otra
forma según la necesidad y posibilidades del acto. Con ello se vuelve al problema de los
actos orales y de su procedencia bajo este nuevo esquema normativo.
ii. Caráct er decisorio. Resulta fundamental, dentro del concepto de acto administrativo,
el carácter de decisión o resolutivo que éste tiene. Ello quiere decir que a través del acto
administrativo lo que hace la Administración es resolver una determinada manera de
aplicar o ejecutar el ordenamiento jurídico público a un caso en concreto.
iii. De claración d e voluntad. La inclusión de este elemento en el concepto de acto
administrativo resulta un poco más difícil de explicar, atendidas las dificultades
dogmáticas que presenta la incorporación de un elemento negocial en una actuación de
una autoridad unilateral; toda vez que responde a una forma de entender el acto
administrativo a partir de la teoría del acto jurídico (de Derecho privado) en que todos los
sujetos manifiestan voluntad en su actuación relacional.
Declaración de voluntad es la exteriorización de una intención seria de producir efectos
jurídicos, con la actuación que emana de un sujeto capaz de ello. Siempre se ha entendido
que la manifestación de voluntad se materializa en los elementos de la competencia del
órgano y la investidura del titular de las mismas; sin embargo, tales elementos de la
actuación administrativa son autónomos y tienen su exteriorización en el acto
administrativo en particular.
iv. Ejercicio d e una pot estad públi ca. Aunque no es conveniente definir un elemento
de forma negativa, habría que partir señalando que no es acto administrativo aquella
actuación de tipo relacional que supone una situación de coordinación entre particular y
Administración del Estado. Lo anterior dejaría fuera del concepto de acto administrativo,
a todos los supuestos de contratación, sin embargo, ello es más teórico que real, toda vez
298
que los contratos administrativos no suponen una relación de igualdad entre las partes,
sino que, por el contrario, una relación descoordinada, con potestades exorbitantes a favor
de la Administración del Estado.
v. Presun ción de l egali dad. Ésta se establece expresamente en el inc. VIII del art. 3º de
la LBPA, que señala que los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad,
de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia,
autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare
una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del
procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional. Ello
viene a resolver la disputa doctrinaria que en un momento existió respecto de la
posibilidad de resistir el cumplimiento de actos que se estiman ilegales. Pues con la
entrada en vigencia de la LBPA, los actos administrativos son legales mientras no se diga
lo contrario por el juez o por la propia Administración en un procedimiento que tenga
como resultado la invalidación).
vi. Impe rio. Que los actos administrativos gocen de imperio, supone que pueden imponerse
aún en contra de la voluntad del ciudadano. Pues si se estima legal, el paso siguiente es
que el acto administrativo, que se dicta en ejercicio de una potestad pública (en definitiva
del poder), tenga imperio, incluso por la fuerza.
vii. Ex i gible frent e a sus destin ata rios. Esto dice relación con la ejecutoriedad del
acto administrativo, en cuanto éste es capaz de imponerse de oficio por la propia
Administración, en uso de sus poderes de autotutela.
4. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Como puede deducirse de la extrema variedad de la actuación de la Administración

pública que se expresó anteriormente, los actos administrativos revisten múltiples modalidades y
son susceptibles, por tanto, de clasificaciones prácticamente innumerables. A continuación se
hará referencia sólo a las más relevantes, que es preciso agrupar, para su exposición sistemática,
en clasificaciones basadas en factores de carácter material, y aquellas que se apoyan en
circunstancias de carácter procesal35.
35
Este esquema es presentado por el profesor Eduardo CORDERO, sin embargo, otros autores consideran algunas
clasificaciones que no se tratarán en este apunte. Entre ellas, cabe mencionar una clasificación que plantea el
profesor PIERRY y que distingue entre acto discrecional y acto reglado; distinción que no es planteada por el profesor
CORDERO ya que él no habla de actos reglados y discrecionales, sino que al tratar la potestad pública distingue entre
potestades regladas y discrecionales. A su entender, la potestad reglada es aquella en que todos y cada uno de los
elementos para ejercer la potestad pública se encuentran establecidos y regidos por la ley, de modo que su ejercicio
es automático o mecánico, no hay margen para la libre apreciación; mientras que la potestad discrecional es aquella
en que el legislador entrega alguno de sus elementos a la libre consideración o apreciación de la autoridad
administrativa, de tal manera que determinará la forma o el ejercicio de esta potestad. No obstante, considera que no
existen potestades absolutamente discrecionales, así, por lo menos, algunos de sus elementos serán reglados.
299
4.1. CLASIFICACIONES DE CARÁCTER MATERIAL.
a. CLASIFICACIONES EN RAZÓN DE LOS SUJETOS.
i. Atendiendo al número de órganos o entidades que intervienen en la dictación del acto, se

distingue entre actos administrativos simples y actos administrativos complejos.
El acto ad minist rati vo simpl e es aquel que requiere la intervención de un sólo
órgano o autoridad de la Administración; y por el contrario, el acto administ rativo
complejo, es aquel que requiere la intervención de dos o más órganos. Por ejemplo, un
particular pide un permiso de construcción en suelo urbano, éste sólo debe ser otorgado
por el Director de Obras Municipales, por lo tanto, se trata de un acto administrativo
simple; distinta es la situación si se quiere construir en suelo rural, pues aquí se requiere
el permiso de la Sub-dirección de Obras Municipales, del SEREMI de Vivienda y
Urbanismo y del SEREMI de Agricultura, es decir, se requiere la intervención de varias
autoridades (ya que hay una prohibición general de hacer núcleos urbanos), por lo tanto,
se trata de un acto administrativo complejo.
Es relevante esta clasificación, sobretodo tratándose de actos administrativos complejos,
porque hasta que no intervenga la última autoridad que tiene que intervenir, no se puede
dictar el acto terminal.
La regla general en nuestro ordenamiento es que los actos emanen de una sola entidad, es
decir, la regla general son los actos simples, excepcionalmente es posible encontrar actos
administrativos complejos, que emanan de dos o más órganos o entes, en ejercicio de
competencias compartidas.
ii. Atendiendo a los destinatarios del acto, según se encuentren estos determinados o
indeterminados, se distingue entre actos administrativos singulares y actos
administrativos generales.
Los actos ad mi nistrat ivos singulares (o actos administrativos a secas) son aquellos
que producen efectos jurídicos individuales, respecto de un particular o determinadas
personas; estas personas pueden estar identificadas nominativamente, es decir, con sus
nombres y apellidos, o bien, por su pertenencia a un colectivo delimitable objetiva e
inequívocamente, por ejemplo, todos los feriantes de una determinada feria o mercado.
Los act os administ ra tivos gene ral es, por su parte, son los que producen efectos
jurídicos o consecuencias respecto de un conjunto indeterminado de personas o sujetos,
por ejemplo, las convocatorias a concursos o las licitaciones públicas.
Esta clasificación tiene importancia, porque según lo señala el art. 45 de la LBPA, los
actos singulares para producir efectos deben ser notificados, lo que por regla general se
hace por medio de carta certificada. Mientras que los actos generales deben ser
publicados, tal como lo señala el art. 48 letra B de la misma ley.
Art. 45. Procedencia. Los actos administrativos de efectos individuales, deberán ser notificados a los
interesados conteniendo su texto íntegro.
Las notificaciones deberán practicarse, a más tardar, en los cinco días siguientes a aquél en que ha quedado
totalmente tramitado el acto administrativo.
No obstante lo anterior, los actos administrativos que afectaren a personas cuyo paradero fuere ignorado,
deberán publicarse en el Diario Oficial.
300
Art. 48. Obligación de publicar. Deberán publicarse en el Diario Oficial los siguientes actos
administrativos:
b. Los que interesen a un número indeterminado de personas.
iii. Atendiendo al número de voluntades necesarias para que el acto se perfeccione, se

distingue entre actos administrativos unilaterales y actos administrativos bilaterales.
El acto ad minist rativ o unilat eral es aquel que emana de la exclusiva voluntad de la
Administración que los dicta, como por ejemplo, un permiso, una concesión o una
sanción. Por su parte, el acto ad ministrativo bilateral es aquel que precisa para su
perfección o plena eficacia, de la voluntad del sujeto al que se dirige, como por ejemplo,
el nombramiento de un funcionario, ya que se requiere su aceptación.
Es menester señalar que los actos administrativos bilaterales no son contratos ni
convenciones administrativas, ya que éstas tienen una naturaleza jurídica diversa.
b. CLASIFICACIONES EN RAZÓN DEL CONTENIDO.

i. Tomando en cuenta el criterio anunciado, se distingue entre actos administrativos
decisorios y actos administrativos no decisorios. El acto administrati vo decisori o
es aquel que contiene una declaración de voluntad de cualquier orden, favorable o no al
destinatario, que constituye, modifica o extingue una situación jurídica; como por
ejemplo, otorgar un permiso o una concesión, o bien, aplicar una sanción. Lo normal es
que todo procedimiento administrativo termine con un acto decisorio.
Los a ctos n o de cisorios son aquellos que no contienen declaraciones de voluntad,
sino que contienen un juicio o valoración, una constancia o una declaración de
conocimiento, como por ejemplo, las certificaciones, los informes y dictámenes. Lo
normal es que este tipo de actos sean actos de trámite.
ii. Atendiendo a los efectos que produce el acto en la esfera jurídica del particular, se
distingue entre actos administrativos de efectos favorables y actos administrativos de
gravamen o ablatorios. Los act os de e fectos favorabl es son aquellos que crean una
situación jurídica en favor del destinatario del acto, normalmente otorgando un derecho,
como por ejemplo, cuando se otorga un permiso o se adjudica una licitación; en cambio,
los actos de grava men son aquellos que producen un efecto o consecuencia jurídica
negativa en la esfera jurídica del destinatario, por ejemplo, una multa, la clausura, una
destitución de un funcionario.
La importancia de la distinción viene dada por lo que señala el art. 61 de la LBPA, que
dice que todos los actos que dicta la Administración pueden ser revisados de oficio por
ella y los puede revocar en cualquier momento, salvo aquel acto administrativo que haya
dado lugar a derechos adquiridos de forma legítima, es decir, salvo el acto administrativo
de efectos favorables. No obstante, cabe señalar que si bien no es posible que se revoque
de oficio un acto de efectos favorables, sí procede en este caso la invalidación, conforme
al art. 53 de la LBPA, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del órgano que dictó
el acto ilegal36. Respecto de los actos de gravamen la situación es distinta, puesto que
36
Al estudiar la invalidación se planteará la discusión de si ella procede siempre en contra de derechos adquiridos, o
por el contrario, no procede en caso de buena fe.
301
ellos son esencialmente revocables dentro de los márgenes de la ley, y la revocación

puede operar por razones de mérito, oportunidad o conveniencia.
Art. 61. Procedencia. Los actos administrativos podrán ser revocados por el órgano que los hubiere dictado.
La revocación no procederá en los siguientes casos:
a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente;
b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los actos; o
c) Cuando, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean dejados sin efecto.
Art. 53. Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos
contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados
desde la notificación o publicación del acto.
La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no afectará las
disposiciones que sean independientes de la parte invalidada.
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y
sumario.
iii. Atendiendo a la incidencia que tiene el acto en el patrimonio jurídico del destinatario, se
distingue entre actos administrativos constitutivos y actos administrativos declarativos.
Los a ctos constitutivos son aquellos que crean una situación jurídica ex novo, que
antes no existía, es decir, el acto administrativo le da nacimiento a esa situación jurídica,
por ejemplo, una concesión marítima, ya que la resolución que la otorga tiene su fuente,
título y modo en el acto administrativo que le da surgimiento; y los act os
decl arativos, por su parte, son aquellos que reconocen una situación jurídica de
carácter preexistente, por ejemplo, los funcionarios públicos tienen una asignación por
antigüedad, que se va otorgando cada dos años, y la autoridad administrativa al otorgar
un bienio, reconoce una situación jurídica preexistente.
iv. Atendiendo al objeto sobre el cual recaen, se distingue entre actos administrativos reales
y actos administrativos personales. Los actos re al es son aquellos que crean una
situación jurídica de carácter real, sin consideración a la persona, es decir, son actos
referidos a cosas, con independencia de su titular (un ejemplo de acto real, es aquel local
al cual se le otorga una patente comercial). En cambio los actos pe rsonal es, son
aquellos que tienen especial consideración del sujeto o persona que es destinatario del
acto (por ejemplo, nombrar un funcionario, adjudicar una licitación, etc.).
La distinción es relevante, porque las situaciones jurídicas que emanan de actos reales
pueden ser transferidas a terceros, por ejemplo, el derecho de aguas, que se otorga
mediante un acto de autoridad, precisamente de la Dirección General de Aguas, y el
titular puede vender este derecho. Esto a diferencia de los actos administrativos
personales, los cuales no permiten transferir los derechos o situaciones que otorgan a una
persona (son intransferibles), por ejemplo, una concesión de una carretera o un acto
administrativo sancionador.
c. CLASIFICACIÓN EN RAZÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Esta clasificación no es considerada por el profesor CORDERO, y se estima que es difícil
agruparla en alguna de las anteriores, por ello se consagra como un criterio distinto.
Es posible distinguir bajo este criterio entre actos expresos y actos tácitos o presuntos. Un
acto expreso será la resolución administrativa escrita y formalmente emanada, mientras que
302
un acto tá cito o pre sunto, es aquel en que la declaración de la Administración del Estado
no se exterioriza de modo formal, sino que se deduce de su propia inactividad, por aplicación de
las reglas del silencio administrativo que se estudiarán más adelante.
4.2. CLASIFICACIONES PROCESALES.

En este ámbito es posible destacar tres clasificaciones, todas ellas dotadas de importantes
consecuencias prácticas.
i. Atendiendo a la función que tiene el acto en el procedimiento administrativo, se distingue
entre actos administrativos definitivos o terminales y actos administrativos de trámite. La
importancia de esta clasificación, radica en el hecho de que el procedimiento
administrativo se compone de una serie de actos de trámite que lo sustancian y que tienen
que desembocar en un acto de carácter terminal, que se pronuncia sobre el fondo de la
situación y contiene una decisión.
El art. 15 de la LBPA establece una regla relevante a este respecto, cual es que, por regla
general, sólo se pueden impugnar los actos terminales o finales, y no es posible la
impugnación de actos de trámite. Ello, como señala el profesor CORDERO, no supone, sin
embargo, que dichos actos de trámite sean inmunes a todo control, lo que se quiere decir,
es que su fiscalización sólo podrá ser alegada y controlada en el marco del recurso que se
interponga contra el acto definitivo que ponga fin al procedimiento, y como si se tratara
de una irregularidad de dicho acto definitivo. Pues en la medida que el particular impugna
el acto final, se entiende que impugna todos los actos de trámite que le sirven de base.
Art. 15. Principio de impugnabilidad. Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante
los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso
extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales.
Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la imposibilidad de
continuar un procedimiento o produzcan indefensión.
La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo, podrá dictar por sí
misma el acto de reemplazo.
La regla general planteada tiene excepciones, ya que, tal como lo señala el inc. II del
citado art. 15, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la
imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión. Es decir, existen
dos tipos de actos de mero trámite que sí son impugnables, a saber:
- Actos de trámite que pongan término al procedimiento o imposibiliten su
continuación. Lo normal es que el procedimiento administrativo finalice con actos
terminales, pero extraordinariamente puede terminar por abandono del procedimiento,
cuando el requirente no insta por más de 30 días, caso en el cual, la autoridad da siete
días para que se haga algo, y si no se hace nada, se declara el abandono del
procedimiento. Este acto administrativo no es de término, pues no se pronuncia sobre
el fondo del asunto, sino que es de trámite, no obstante lo cual, es impugnable, ya sea
mediante el recurso de reposición o jerárquico, o a través de un recurso jurisdiccional.
Otro caso en donde el procedimiento termina por un acto de trámite que no se
pronuncia sobre el fondo (no da una decisión), pero aun así, puede ser objeto de
impugnación, es el que decreta el desistimiento tácito de la solicitud, lo cual se da
303
cuando una persona presenta una solicitud y ésta no cumple con los requisitos o no
acompaña documentos; en este caso se da un plazo de cinco días para que la persona
complete los requisitos faltantes o acompañe los correspondientes documentos, y si no
hace nada, se entiende por desistida la solicitud y se da por terminado el
procedimiento.
- Acto administrativo que produzca indefensión. Hay casos en que el acto de trámite
puede producir indefensión, por ejemplo, cuando el interesado solicita prueba y el
instructor señala que ésta no es necesaria, o bien, cuando el interesado realiza
declaraciones y éstas no son tomadas en cuenta. Estos actos también son impugnables.
ii. Atendiendo a la posibilidad de abrir el acceso a la vía jurisdiccional, se distingue entre

actos que ponen fin a la vía administrativa y actos que no agotan dicha vía. Los actos
que pone n fi n a la ví a ad ministrativa pueden ser de trámite o de término, y ambos
pueden ser objeto de recursos administrativos o jurisdiccionales, pues estos actos pueden
constituir la “última palabra” de la Administración. Sin embargo, la forma de ejercer tales
recursos tiene una regulación particular en nuestro ordenamiento; en efecto, el art. 10 de
la LOCBGAE establece que los actos administrativos serán impugnables mediante los
recursos que establezca la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición ante el
mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso
jerárquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones
jurisdiccionales a que haya lugar. Sin embargo, el art. 54 de la misma ley, dispone que el
interesado puede optar por interponer una reclamación ante la Administración o ante los
Tribunales de Justicia; y si opta por la primera alternativa, el interesado no podrá deducir
igual pretensión ante los Tribunales, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya
transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada, esto es, que se haya puesto
fin a la vía administrativa.
iii. Actos firmes o consentidos. A esta clasificación se refiere el profesor BERMÚDEZ, quien
plantea que los actos firmes son aquellos actos administrativos de carácter inimpugnable
por haber transcurrido el plazo para interponer los recursos administrativos o los recursos
contenciosos administrativos, o que habiéndose interpuesto éstos, se ha fallado en favor
de la Administración.
Por su parte, los actos consentidos son aquellos de carácter firme, pero en que su
inimpugnabilidad proviene del consentimiento del administrado destinatario del mismo.
Dentro de esta categoría debe considerarse a los actos confirmatorios y reproductorios de
otros anteriores, los cuales al igual que los anteriores no son impugnables, toda vez que se
limitan a repetir la decisión de un acto administrativo anterior. El requisito básico para
estar en presencia de esta clase de actos, es la perfecta identidad que debe existir entre el
acto anterior y el confirmatorio o reproductorio.
5. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Si se examina la doctrina nacional y extranjera, no hay uniformidad al tratar los
elementos del acto administrativo. Sin embargo, es posible distinguir tres tipos de elementos:
elementos subjetivos, elementos objetivos, y elementos formales.
304
Dando una breve mirada a los elementos enunciados se puede señalar, en cuanto a los
elementos subjetivos, que son el órgano administrativo, la investidura legal previa, y la
competencia. Los elementos objetivos son los motivos, no obstante, alguna doctrina los divide
señalando que pueden haber motivos de hecho o de derecho, y cuando se refieren a motivos de
hecho también los denominan presupuestos de hecho37; junto a los motivos está el objeto, el fin
y la causa del acto administrativo. En cuanto a los elementos formales, está el proceso
administrativo y la exteriorización o forma en la que se extiende el acto38.
a. ELEMENTOS SUBJETIVOS.
i. Órga no Ad minist rati vo. En primer lugar, un acto administrativo para ser tal, debe
emanar de un órgano que integra la Administración del Estado, esto es una conditio sine
qua non, ya que, como es sabido, la Administración, en cuanto persona jurídica, se
compone de órganos, a través de los cuales se manifiesta y obra.
ii. Investi dura le gal previa. La teoría del órgano o de la organización, explica la
relación entre una persona jurídica pública y una persona natural; así, para que una
persona natural pueda ser parte de un órgano del Estado (por ejemplo, Presidente de la
República o el Intendente), debe estar investido previamente en el cargo de forma legal.
La investidura es la toma de posesión del cargo por quien ha sido elegido o designado
para él, cumpliendo con el ordenamiento jurídico en vigor. Que sea previa, quiere decir
que sea anterior al acto, y la expresión “regular” se refiere a que el nombramiento debe
haber sido tramitado conforme a la ley.
En palabras simples, la investidura es la forma como se integra la persona en la
Administración, la cual, permite imputarle un acto administrativo. Esta inserción puede
ser más o menos compleja; así, en algunos casos basta con la sola designación en el
cargo, en otros casos podrá haber un concurso público, o bien, puede ser más compleja,
como en el caso del Presidente de la República, donde tiene que haber una presentación
de la candidatura, una elección, esa elección la tiene que calificar el TC, luego esa
sentencia va al Senado, se cita al Presidente electo, se hace el traspaso del mando, etc.
Los actos dictados o ejecutados por quien no cumple este requisito, de acuerdo al art. 7º
inc. III de la CPR, son nulos. No obstante ello, en algunos casos se ha planteado el
problema de la validez de los actos realizados por funcionarios cuyo nombramiento fue
inexistente, o adelantaron el ejercicio de su cargo antes de la fecha indicada para ello; por
ejemplo, se nombra equivocadamente a un funcionario del Registro Civil y como
consecuencia de ello se celebra un matrimonio nulo. Es con ocasión de la necesidad de
darles validez a los actos celebrados por un funcionario en estas condiciones, que surge
en el Derecho administrativo la teoría del funcionario de hecho y de la anticipación y
prolongación de funciones.
37
Hay que tener presente desde ya, que una cosa son los motivos y otra la motivación, esta última es la expresión de
los motivos, y en muchas ocasiones se exige.
38
El esquema propuesto (y que se seguirá en estos apuntes) es el esquema del profesor CORDERO, no obstante, se
hace presente a continuación el esquema que presenta el profesor BERMÚDEZ al analizar este tema: en primer lugar
se encuentra el elemento objetivo, dentro del cual se encuentra la competencia y el contenido u objeto; en segundo
lugar, está el elemento causal o los motivos; en tercer lugar, está el elemento teleológico o finalista; y por último, se
encuentra el elemento formal, dentro del cual se distingue la forma de producción, la motivación y la impugnación.
305
iii. Comp etencia. El funcionario u órgano debe actuar dentro del ámbito de su
competencia, es decir, dentro del conjunto de facultades que la CPR y la ley otorgan,
limitadamente, a un órgano de la Administración. El profesor GARCÍA DE ENTERRÍA,
entiende la competencia simplemente como la medida de la potestad que corresponde a
cada órgano, siendo siempre una determinación normativa.
La competencia se puede determinar en razón de tres elementos: materia, territorio y
jerarquía. Por razón de la materia se define en favor de un órgano un tipo de asuntos
caracterizados por su objeto y contenido, por ejemplo, la atribución de asuntos a los
distintos ministerios. El territorio es el ámbito espacial, o límite físico, en que accionan
las personas jurídicas y sus órganos. Y el grado o jerarquía, actúa como una fórmula
vertical de reparto de competencias, pues aquellas competencias o poderes de mayor
importancia, quedarán radicados en el órgano de mayor jerarquía (por ejemplo, el indulto
sólo puede otorgarlo el Presidente de la República y no los Ministros).
Según lo expuesto, en un órgano deben confluir todos los elementos de la competencia
para que, en ejercicio de la misma, pueda dictar válidamente un acto administrativo; y
cuando no se observan tales elementos o criterios, se incurre en un vicio que afecta la
validez del acto, cual es, el vicio de incompetencia.
b. ELEMENTOS OBJETIVOS.
i. Motiv os de derecho. Los motivos de derecho son las normas legales en cuya virtud se
dicta el acto administrativo. Es decir, sólo se puede dictar un acto (por ejemplo, una
concesión, un permiso, destituir un funcionario) en la medida que el ordenamiento
jurídico faculte al órgano para dictarlo (principio de juridicidad)39.
Hay autores, como el profesor PIERRY, que no conciben la existencia de motivos de
derecho, puesto que a su entender los motivos son los hechos objetivos anteriores al acto,
cuya existencia justifica su dictación; por lo tanto, los motivos son hechos por definición.
No obstante, el profesor CORDERO señala que siempre existen elementos de derecho,
puesto que siempre se debe hacer una calificación jurídica de los hechos, y es
precisamente esto lo que lleva a hablar de motivos de derecho.
ii. Motiv os de h ec ho. Los motivos o presupuestos de hecho, también deben concurrir,
porque en muchas ocasiones para dictar un acto es necesario la concurrencia o
verificación de ciertas circunstancias de hecho que permitan dictarlo, y si no concurren, el
acto administrativo no podrá dictarse.
La ley, como imperativo abstracto, conecta una cierta consecuencia jurídica a un tipo de
hecho específico, y no a cualquiera (indeterminadamente). Esta estructura necesaria de
toda proposición normativa (supuesto de hecho y consecuencia jurídica), se prorroga a las
potestades de que resulta investida la Administración, para la aplicación de una norma;
pues como el acto administrativo no es más que el ejercicio de una potestad, resulta que
éste sólo puede dictarse en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma de
39
A primera vista, pueden confundirse los motivos de derecho con la competencia, sin embargo, se trata de cosas
que, no obstante estar vinculadas, son diferentes. Así por ejemplo, puede que un jefe de servicio tenga competencia
para remover a un funcionario, y que la ley señale que puede removerlo por agresión a otro funcionario; no obstante,
el jefe de servicio decide removerlo por llegar una hora tarde al trabajo; por lo tanto, no existe en este caso el motivo
de derecho, aun cuando el jefe de servicio sea competente para remover al funcionario.
306
cuya aplicación se trata. Por ejemplo, la potestad disciplinaria de un Jefe de Servicio, no

puede aplicarse respecto de un funcionario que no ha participado en los hechos que
motivan su destitución, ya que no concurre el motivo de hecho o fáctico.
Los motivos de hecho y de derecho son copulativos, están unidos siempre.
iii. Fi n. La norma al crear una potestad, le asigna a ésta, de manera explícita o implícita, un
fin específico que debe perseguir, el cual es siempre un fin público, pero se matiza
significativamente en cada uno de los sectores de actividades como un fin específico. Si
el acto se aparta del fin incurre en un vicio, así, habrá abuso de poder cuando el acto se
dicta para satisfacer un interés privado, y habrá desviación de poder, cuando el acto se
dicta para satisfacer un interés público distinto al fijado por la ley.
iv. Causa. El acto debe servir al fin en consideración al cual la norma ha configurado la
potestad; a la efectividad de la consecución del fin específico por el acto administrativo,
debe reservarse el concepto y nombre de causa en sentido técnico. Por ejemplo, la Ley
Española sobre Procedimiento Administrativo, en uno de sus artículos señala que el
contenido de los actos debe ser congruente con el fin que los justifique; precisamente, esa
adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita, es la
causa del acto administrativo.
v. Objeto. El objeto es la decisión del acto administrativo o contenido esencial y que
implica una orden para realizar prestaciones concretas, exigibles tanto respecto de la
Administración, como respecto de un tercero. Puede ser un comportamiento del
administrado, de la Administración, de otro órgano, o del titular del órgano (dar, hacer,
no hacer); un hecho (que se documenta, que se certifica, que se aprecia, o que se califica);
un bien fungible como el dinero (por ejemplo, cuando se liquida un deuda de dinero) o no
fungible (por ejemplo, una finca que se expropia); una situación jurídica (interpretarla,
calificarla, revisarla); su propia organización; o bien, mixturas de esos objetos típicos.
El objeto siempre se encuentra en la parte resolutiva del acto administrativo, es decir, en
el juicio de voluntad que se manifiesta. La doctrina recurre a categorías ius privatistas y
en este sentido se dice que el objeto debe estar determinado, debe ser posible de cumplir
(pues, a lo imposible nadie está obligado) y lícito, ya que si no es lícito se va a producir la
ilegalidad del acto.
c. ELEMENTOS FORMALES.
La declaración en que el acto consiste ha de producirse, primero, siguiendo un iter
concreto, y, segundo, a través de determinadas formas de manifestación. Lo primero alude al
procedimiento administrativo, y lo segundo a la exteriorización del acto.40
i. Pro cedi miento admi nistrativo. Primero que todo, hay que decir que, de acuerdo al
art. 63 Nº 18 de la CPR, son materia de ley: las que fijen las bases de los procedimientos
que rigen los actos de la administración pública. Es la LBPA la que regula esta materia, la
40
Hay que recordar que la frase del art. 7º inc. I de la CPR “Obrar en la forma que prescriba la ley”, quiere decir que
el ejercicio de la competencia debe respetar: el procedimiento de formación del acto (plazos, oportunidad, etc.); las
formalidades o requisitos externos del acto y de su generación; y además el contenido de este acto (mandato
particular o general, concreto o abstracto) deberá adecuarse al ordenamiento jurídico.
307
cual en su art. 18 señala que el procedimiento administrativo es una sucesión de actos

trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares
interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal. El
procedimiento administrativo consta de las siguientes etapas: iniciación, instrucción y
finalización.41
ii. Ex teriori za ción del acto . El acto administrativo al momento de exteriorizarse tiene
que cumplir ciertos requisitos o formas, por ejemplo, en cuanto a cómo tiene que ser
redactado. Aquí, se puede mencionar el art. 41 de la LBPA, el cual se refiere a la
resolución final, y establece que ésta debe contener la decisión del asunto y que debe ser
fundada, esto quiere decir que el acto administrativo debe expresar: la fecha de su
emisión; un número, el cual puede ya sea del ds Nº tanto, o resolución nº tanto; Acto
seguido debe tener los vistos, que son los motivos de derecho (“ visto lo consagrado en el
artículo ...”); luego aparece la expresión de considerandos y acá se colocan los motivos de
hecho (“considerando que en tal fecha el señor x ha solicitado tal resolución ...”); luego
se señala el resuelvo, el cual contiene el objeto, es decir, la decisión; debe llevar la firma
(por ejemplo, la Presidente la del Ministro respectivo). Y por último, se deben indicar los
recursos administrativos y jurisdiccionales que proceden en su contra. El mismo artículo
señala que el acto se debe pronunciar sobre todas las solicitudes del interesado, pero no
puede ir en contra del particular, así, por ejemplo, en caso de solicitarse un permiso de
ampliación para una casa que no tiene permiso de construcción, la Administración no
puede denegar la solicitud y ordenar la demolición de la casa, esto debe hacerse en un
proceso separado.
Art. 41. Contenido de la resolución final. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá las
cuestiones planteadas por los interesados.
Cuando en la elaboración de la resolución final se adviertan cuestiones conexas, ellas serán puestas en
conocimiento de los interesados, quienes dispondrán de un plazo de quince días para formular las
alegaciones que estimen pertinentes y aportar, en su caso, medios de prueba. Transcurrido ese plazo el
órgano competente decidirá sobre ellas en la resolución final.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución deberá ajustarse a las peticiones
formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad
de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si fuere procedente.
Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada. Expresarán, además, los recursos que contra la
misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisibilidad de las
solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente
carentes de fundamento.
La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto
de la misma.
Respecto a las formalidades, el profesor PIERRY señala que cabe en nuestro ordenamiento
jurídico aquella clasificación del Derecho comparado que distingue entre formalidades
41
En esta materia el profesor PIERRY señala, al referirse a la forma del acto administrativo, que es el modo de la
declaración de voluntad, es decir, es el medio de exteriorización de la voluntad. Luego habla de la forma del acto
administrativo como medio de exteriorización o de producción de él, señalando que es el conjunto de trámites a
través de los cuales se configura la voluntad administrativa. Toda esta formalidad constituye el procedimiento
administrativo.
308
esenciales y formalidades no esenciales; esto por lo establecido en el art. 13 inc. II de la

LBPA, que señala que el vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto
administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza
o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado. Por lo tanto,
sólo la omisión de formalidades esenciales da lugar a la invalidez.
Al concurrir todos los elementos del acto administrativo, éste será eficaz y producirá
todas las consecuencias jurídicas que le son propias. Pero si falta alguno de estos elementos, se
produce un vicio de validez y aparece una causal de nulidad. Los elementos del acto
administrativo se pueden resumir en el siguiente esquema.
Órgano administrativo
Investidura legal previa

Elementos subjetivos
Competencia
Elementos del acto

administrativo
Motivos
Objeto
Elementos objetivos
Fin
Causa
Procedimiento administrativo
Elementos formales
Exteriorización del acto
6. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
6.1. LAS DIFERENTES MANIFESTACIONES DE LA EFICACIA.
Los actos administrativos están dotados de una fuerza jurídica singular. Dicha fuerza no
tiene su origen en ninguna característica intrínseca de los actos, sino que es consecuencia de los
privilegios posicionales que ostenta la Administración, en cuanto organización integrante de los
poderes públicos. Esta fuerza se manifiesta a través de la presunción de legalidad de los actos; su
exigibilidad; y por el cumplimiento generalizado.
309
a. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD.
El inciso final del art. 3º de la LBPA describe esta modalidad de eficacia al señalar que los
actos administrativos gozan de una presunción de legalidad…; esta es una fórmula tradicional,
tomada de la doctrina italiana, que expresa la denominada presunción de validez o legitimidad,
con arreglo a la cual, los actos administrativos han de tenerse por ajustados a Derecho, hasta que
su invalidez no sea declarada formalmente por otro acto posterior o por una sentencia judicial.
Esta expresión pretendía explicar la autotutela declarativa respecto del acto
administrativo, esto es, en virtud de la autotutela que ostenta la Administración, los actos
administrativos constituyen declaraciones o decisiones capaces por sí mismas de modificar o
extinguir situaciones jurídicas subjetivas de sus destinatarios, sin contar para ello con el concurso
de los órganos judiciales y con independencia del consentimiento o colaboración del sujeto
destinatario de aquéllas. Sin embargo, esto no se consagra en el art. 3º, ya que el que un acto se
presuma válido no supone, necesariamente, que pueda modificar por sí sólo, de modo autoritario,
situaciones jurídicas de otros sujetos. La presunción sólo expresa, de modo bastante oscuro, la
imposición al destinatario del acto, de la carga de recurrir (a través de los recursos
correspondientes) si desea privar de eficacia al acto.
b. EJECUTORIEDAD DEL ACTO.

Otro de los rasgos característicos de la eficacia de los actos administrativos, es el de
poder hacerse efectivos a través de la potestad de autotutela ejecutiva de que la Administración
está dotada. Dichos actos, primariamente, han de ser cumplidos de modo voluntario por sus
destinatarios, pero cuando esto no sucede, la Administración debe hallarse en condiciones de
llevar a la práctica su contenido, venciendo la resistencia de sus destinatarios, sin tener que
contar para ello con la intervención de los Tribunales. Así pues, la temática de la ejecución se
ciñe a los supuestos de ejecución forzosa de los actos.
Nuestro Derecho positivo atribuye a la Administración una potestad genérica para
proceder a la ejecución forzosa de sus actos, en el ya citado inciso final del art. 3º de la LBPA al
disponer que los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y
exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de
oficio por la autoridad administrativa. Esto lo confirma el art. 51 de la LBPA, al señalar que los
actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo causan inmediata
ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o
necesiten aprobación o autorización superior.
Ahora bien, las condiciones o requisitos para que esta potestad se lleve a cabo, son los
siguientes:
i. En primer lugar, debe existir un acto administrativo formal como título habilitante de la
ejecución. Aunque parezca una advertencia obvia, un procedimiento ejecutivo no puede
iniciarse sin la existencia de un acto administrativo formal que declare una obligación que
haya podido ser voluntariamente cumplida por su destinatario, por haberle sido notificado
su contenido (art. 50 de la LBPA). No cabe, pues, la ejecución forzosa de actos verbales,
salvo las actuaciones materiales que tienen lugar en las relaciones de policía (por
ejemplo, la aprehensión física de un delincuente tras la orden de entregarse).
310
Art. 50. Título. La Administración Pública no iniciará ninguna actuación material de ejecución de
resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución
que le sirva de fundamento jurídico.
El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular
interesado la resolución que autorice la actuación administrativa
ii. No es necesario que el acto administrativo a ejecutar reúna el carácter de firmeza, pues
puede ser ejecutado aun cuando haya sido objeto de una impugnación administrativa o
judicial, salvo que la ejecución sea detenida mediante la suspensión de su eficacia.
iii. El acto a ejecutar ha de poseer un grado de determinación suficiente, de manera que la
obligación que imponga no requiera ser concretada mediante especificaciones ulteriores.
Este requisito, no previsto en la LBPA, se desprende de la exigencia general del proceso
civil relativa a la liquidez de la deuda, como requisito para proceder a su exigencia en un
proceso ejecutivo. No cabría, pues, por ejemplo, la ejecución forzosa de un acuerdo
municipal en el que se ordenara al constructor de un edificio simplemente acomodarlo a
las ordenanzas municipales, sin indicar a cuáles.
iv. Por último, la potestad de ejecución sólo puede tener lugar previa notificación de su
iniciación (art. 50 inc. II de la LBPA).
En cuanto a los medios de ejecución forzosa, se puede señalar que constituyen el gran
vacío de nuestra LBPA, al no establecer los instrumentos que la Administración puede utilizar
para proceder a la ejecución forzosa de sus actos. No obstante, se pueden mencionar cuatro
medios de ejecución forzosa42:
i. Apremio sobre el patrimonio. Esto en el supuesto en que el acto administrativo impusiera
la obligación de satisfacer una cantidad líquida; así, por ejemplo, si se trata de una
ejecución de dinero, se embargan bienes.
ii. Ejecución subsidiaria. En este caso, si el particular no quiere realizar la conducta
impuesta por el acto administrativo, la realiza la Administración por sí misma o mediante
el tercero que ella determine, a expensas del obligado. Por ejemplo, hay un sitio eriazo
que se tiene que cercar, pero el particular no quiere hacerlo, en este caso, en forma
subsidiaria, la Administración lo cerca, y si el particular no paga, se le embargan los
bienes.
iii. Multa coercitiva. Consiste en la imposición de obligaciones pecuniarias adicionales a la
obligación principal establecida por el acto que se ejecuta; obligaciones que pueden
reiterarse por períodos sucesivos de tiempo con objeto de, mediante su acumulación,
vencer la resistencia del destinatario del acto a cumplirlo voluntariamente
iv. Compulsión sobre las personas. Por último, se encuentra la ejecución más grave que es el
apremio sobre las personas, el cual consiste en el empleo de la fuerza física,
normalmente, para la ejecución de actos administrativos que impongan una obligación
personalísima de no hacer o soportar, y siempre que exista una habilitación expresa por
ley para este tipo de casos.
42
Estos cuatro medios de ejecución forzosa se consagran expresamente en la legislación española.
311
Como se dijo, ninguna de estas medidas se encuentran reguladas en nuestra LBPA,

dejando la ejecutividad del acto administrativo como un mero enunciado, carente de medios de
compulsión destinado a obtener su cumplimiento. De esta forma, salvo en los actos favorables al
destinatario, en donde habrá comúnmente un cumplimiento voluntario, los actos desfavorables o
de gravamen requerirán en su ejecución de mención expresa. Es decir, para la ejecución habrá
que estarse a cada caso específico, puesto que la Administración al dictar un acto administrativo
señalará la manera de cumplirlo; en concreto, habrá que estar a la ley específica que lo regula,
así, por ejemplo, el Código Sanitario señala que se puede aplicar una multa al particular, y si no
la cumple en cinco días, se le puede aplicar una medida de apremio, consistente en que por cada
décimo de UTM ,deberá estar un día encarcelado; algo similar ocurre en materia urbanística en
que el alcalde puede ordenar la demolición de un inmueble.43
c. CUMPLIMIENTO GENERALIZADO.
Por último, la fuerza jurídica de que están dotados estos actos crea un deber de
observancia de alcance general. Pues, por una parte, sus destinatarios están obligados a cumplir y
respetar los mandatos que el acto contiene; deber que, en caso de incumplimiento, habilita a la
Administración para el empleo de su potestad sancionadora en los casos previstos por la ley, lo
cual es sin perjuicio del derecho a interponer en contra del acto los recursos que se estimen
procedentes. Y por otra parte, todas las personas distintas a los destinatarios del acto, se hallan
obligadas a respetar la situación jurídica declarada en el mismo.
6.2. EL DESARROLLO DE LA EFICACIA EN EL TIEMPO.

¿Desde qué momento el acto produce sus efectos o consecuencias jurídicas? El art. 3º inc.
final de la LBPA señala que el acto administrativo goza de una presunción de legalidad (produce
consecuencias jurídicas) desde su entrada en vigencia. Pero ¿Cuándo un acto entra en vigencia?
Al respecto se debe tener presente el art. 51 de la LBPA que señala el acto administrativo produce
inmediata ejecutoriedad, es decir, el acto administrativo desde el momento en que se dicta entra
en vigencia y produce ejecutoriedad; en otras palabras, produce sus efectos desde que se dicta.
Art. 3 inc. final. Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a
sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa,
salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento
impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional.
Art. 51. Ejecutoriedad. Los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata
ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o
autorización superior.
Los decretos y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación o publicación, según sean de
contenido individual o general.
43
Sin embargo, respecto de las multas existe un mecanismo de compulsión general, ya que si bien las autoridades
públicas no tienen facultades de compulsión, pueden remitir los antecedentes a la Tesorería General de la República,
organismo que sí tiene la facultad para embargar judicialmente. Un ejemplo de una autoridad que puede imponer
multas, pero que luego reenvía los antecedentes a la Tesorería, es la Superintendencia de Valores y Seguros; pues,
dicha Superintendencia puede establecer, por ejemplo, una multa por información privilegiada, pero deberá enviar
los antecedentes a Tesorería para que la aplique.
312
Sin embargo, el propio art. 51 contiene tres excepciones a la regla anteriormente

señalada, a saber:
i. Casos en que una disposición establezca lo contrario, es decir, casos en que una
disposición establezca que los actos no producen inmediata ejecutoriedad. Para algunos
autores este caso no se trataría de una excepción real, ya que si se analiza con detención
el supuesto, se puede constatar que lo que se aplaza no es la producción de efectos del
acto administrativo, sino la puesta en práctica real de su contenido; esto se refleja en el
hecho de que un particular tiene la posibilidad de impugnar el acto desde que se dicta.
Así, por ejemplo, una orden emanada el día 1º de un mes determinado, para que un
Alcalde cierre al tráfico de una calle a partir del día 20 del mismo mes, para realizar obras
en la calzada, surte todos sus efectos jurídicos desde la fecha de emisión de la orden; la
orden no precisa de actuación posterior alguna para su ejecución, pues goza de plena
fuerza obligatoria desde el primer momento y, por ende, puede ser objeto de recurso a
partir de dicha fecha.
ii. Caso en que se necesite aprobación o autorización superior. El supuesto es que existe un
procedimiento administrativo a través del cual la autoridad dicta un acto, pero éste no
produce efectos inmediatos porque necesita una superior aprobación o autorización.
Se trata, sin embargo, sólo de una supuesta excepción, puesto que el acto administrativo
siempre es fruto de un procedimiento administrativo y éste no se agota hasta que se
cumpla el último acto de trámite, que en este caso viene a ser la autorización o
aprobación, y sólo a partir de este momento el acto va a producir consecuencias jurídicas.
Por tanto, en palabras del profesor CORDERO, este no es un caso de aplazamiento de la
eficacia, sino de la falta de un requisito de validez, pues el acto sólo existe como tal
cuando recae dicha aprobación, que es imprescindible para que pueda surtir algún efecto;
por cuanto, lo que existe en tal caso, es un supuesto de competencia compartida. Por
ejemplo, el Presidente de la República dicta un DS, el que generalmente no produce
efectos inmediatos, sino que necesita pasar por el trámite de toma de razón de la CGR.
iii. Por último, el inc. II del art. 51 de la LBPA señala que los decretos y las resoluciones
producirán efectos jurídicos desde su notificación o publicación, según sean de
contenido individual o general44. El profesor CORDERO señala que el único caso de
auténtica demora de la eficacia, está constituido por la necesidad de notificación o
publicación, que ha de tener lugar respecto de todos los actos que afecten a los derechos o
intereses de los interesados en un procedimiento. El acto, en este caso, es válido y
perfecto, pero el deber de su cumplimiento no surge sino cuando la notificación o
publicación han sido correctamente cumplidas.
A partir de esta excepción, es que se hace necesario hacer referencia a la notificación y
publicación de los actos administrativos. Respecto a la notificación, se debe señalar, en
primer término, que la regla general es que ésta se haga por carta certificada (art. 46 de la
LBPA), sin embargo, esto no impide otras formas de notificación, como la personal
(realizada por el funcionario en el domicilio del interesado, o en la oficina o servicio de
la Administración) o la tácita, la cual implica que no se ha efectuado la notificación o que
se ha realizado en forma viciada (por ejemplo, en un domicilio distinto), y el legislador
44
Hay que recordar que los DS y resoluciones son las formas que toman los actos administrativos.
313
entiende notificado al interesado por realizar cualquier gestión que suponga conocimiento
del acto sin alegar el vicio.
Art. 45. Procedencia. Los actos administrativos de efectos individuales, deberán ser notificados a los
interesados conteniendo su texto íntegro.
Las notificaciones deberán practicarse, a más tardar, en los cinco días siguientes a aquél en que ha quedado
totalmente tramitado el acto administrativo.
No obstante lo anterior, los actos administrativos que afectaren a personas cuyo paradero fuere ignorado,
deberán publicarse en el Diario Oficial
Art. 46. Procedimiento. Las notificaciones se harán por escrito, mediante carta certificada dirigida al
domicilio que el interesado hubiere designado en su primera presentación o con posterioridad.
Las notificaciones por carta certificada se entenderán practicadas a contar del tercer día siguiente a su
recepción en la oficina de Correos que corresponda (ésta es una presunción simplemente legal).
Las notificaciones podrán, también, hacerse de modo personal por medio de un empleado del órgano
correspondiente, quien dejará copia íntegra del acto o resolución que se notifica en el domicilio del
interesado, dejando constancia de tal hecho.
Asimismo, las notificaciones podrán hacerse en la oficina o servicio de la Administración, si el interesado
se apersonare a recibirla, firmando en el expediente la debida recepción. Si el interesado requiriere copia
del acto o resolución que se le notifica, se le dará sin más trámite en el mismo momento.
Art. 47. Notificación tácita. Aun cuando no hubiere sido practicada notificación alguna, o la que existiere
fuere viciada, se entenderá el acto debidamente notificado si el interesado a quien afectare, hiciere cualquier
gestión en el procedimiento, con posterioridad al acto, que suponga necesariamente su conocimiento, sin
haber reclamado previamente de su falta o nulidad.
La notificación, cualquiera sea, se aplica a los actos administrativos de efectos

individuales, tal como lo señala el art. 45 de la LBPA; pero ¿qué ocurre si son de
contenido general? En este caso, el acto deberá publicarse en el Diario Oficial (art. 48 de
la LBPA).
Art. 48. Obligación de publicar. Deberán publicarse en el Diario Oficial los siguientes actos
administrativos:
a) Los que contengan normas de general aplicación o que miren al interés general;
b) Los que interesen a un número indeterminado de personas (estos se conocen como actos administrativos
generales)45;
c. Los que afectaren a personas cuyo paradero fuere ignorado, de conformidad a lo establecido en el art. 45;
d) Los que ordenare publicar el Presidente de la República; y
e) Los actos respecto de los cuales la ley ordenare especialmente este trámite.
Tratándose de los actos a que se refiere la letra c), la publicación deberá efectuarse los días 1º ó 15 de cada
mes o al día siguiente, si fuese inhábil.
¿La publicación constituye o no una forma de notificación? De acuerdo al art. 49 de

la LBPA los actos publicados en el Diario Oficial se tendrán como auténticos y
oficialmente notificados... El profesor CORDERO señala que tratándose de actos
administrativos la publicación es una forma de notificación, salvo en el caso
mencionado en la letra A del art. 48, ya que allí se hace referencia a los reglamentos,
los cuales, sin embargo, no son lo mismo que un acto administrativo.
45
Hay que recordar que dentro de las clasificaciones materiales de los actos administrativos, se encuentran aquellas
que se realizan en razón de los sujetos, siendo una de ellas, precisamente, la que distingue entre acto administrativo
singular y acto administrativo general. En dicha clasificación se destacó que su importancia viene dada precisamente
por la necesidad de notificar o publicar, según corresponda.
314
¿Habrá algún acto administrativo que produzca consecuencias sin necesidad de ser
notificado o publicado? Sí, al menos respecto de actos o gestiones que son de carácter
interno, por ejemplo, cuando se autoriza un gasto. El profesor Bermúdez señala que
tampoco necesitan publicarse o notificarse, los actos administrativos de certificación, de
juicio, constancia o conocimiento, ni tampoco los dictámenes, por lo que podría
entenderse que ellos son eficaces, al menos para la Administración pública, desde el
momento mismo en que son expedidos.
6.3. LA RETROACTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Si el inicio de la eficacia de los actos mira hacia el futuro, la posibilidad de efectos
retroactivos se dirige hacia el pasado46. El que los actos administrativos puedan poseer eficacia
retroactiva ha sido considerado con la misma desconfianza y de la misma manera restrictiva, que
la retroactividad de las normas, esto, por el peligro que esta clase de operaciones acarrea siempre
para la seguridad jurídica. De ahí la cautelosa previsión del art. 52 de la LBPA, que señala que los
actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias
favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros47.
Por lo tanto, la retroacción de los efectos del acto administrativo tiene carácter
excepcional, pudiendo producirse sólo en los supuestos y requisitos que el precepto transcrito
menciona. En efecto, la norma impone dos límites: que produzca una consecuencia favorable
para una persona, y que la retroacción del acto favorable no lesione derechos de otras personas.
Este último límite no debe ser entendido en un sentido absoluto, ya que, de otra forma, la
retroacción sería siempre inviable en todos los casos en que hubieran comparecido en el
procedimiento personas con intereses opuestos a los del principal interesado; en realidad, lo que
procede en estos casos, es una ponderación de intereses, al efecto de que la retroacción del acto
favorable se haga de la forma menos lesiva posible para los terceros interesados.
6.4. INTERRUPCIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: LA SUSPENSIÓN.

La fuerza obligatoria de los actos administrativos puede experimentar interrupciones
transitorias durante el plazo en que ha de surtir efectos, interrupciones que se conocen
genéricamente con el nombre de suspensión, la cual priva al acto, de modo temporal, de la
posibilidad de ser llevado a la práctica. Este carácter temporal, es lo que distingue la suspensión
de la extinción definitiva del acto, aunque es perfectamente posible que la situación de
suspensión se prolongue hasta el momento mismo en que el acto se extingue; así sucede, por
ejemplo, con la suspensión del acto en vía de recurso, si la resolución que lo resuelve es de
sentido estimatorio o anulatorio del acto.
El inc. final del art. 3º de la LBPA prevé la suspensión del acto administrativo en dos
supuestos: cuando mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa
dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional.
46
No obstante, conforme a una teoría ortodoxa de la retroactividad, un acto retroactivo opera siempre sobre los
efectos presentes y futuros de un hecho o acto anterior en el tiempo, pues la incidencia sobre el pasado está
metafísicamente vedada a los seres humanos.
47
La ley hizo presente esto, manteniendo la regla general señala por la jurisprudencia de la CGR, cual es que los
actos administrativos no producen efectos retroactivos, ya que, según sostenía esta jurisprudencia, la retroactividad
es fuente de corrupción.
315
La LBPA ha consagrado el principio de que la interposición de un recurso, ya sea

administrativo o jurisdiccional, no suspende por sí solo la ejecución de los actos impugnados;
pues de esta forma se ha querido hacer prevalecer el principio de eficacia y la continuidad de la
acción administrativa, frente a la garantía de la legalidad y de los derechos e intereses de los
ciudadanos. Pues dicha suspensión puede producirse cuando así se declare por el órgano
competente para resolver el recurso y sólo cuando concurran una serie de circunstancias, que
pueden resumirse en la necesidad de evitar la producción un daño irreparable, o cuando haga
imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso. Esto se
relaciona con una suerte de equilibrio entre la autotutela administrativa y los derechos de los
particulares.
Art. 57. Suspensión del acto. La interposición de los recursos administrativos no suspenderá la ejecución del acto
impugnado.
Con todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a petición fundada del interesado, podrá suspender la ejecución
cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo
que se resolviere, en caso de acogerse el recurso.
¿Qué se considera daño irreparable? Desde el punto de vista patrimonial, todo se puede
reparar, según las reglas de indemnización del daño emergente y del lucro cesante. Por lo tanto,
para determinar cuando existe un daño irreparable, hay que recurrir a la casuística, así, por
ejemplo, si una inmobiliaria compra un inmueble que es monumento nacional, y el Consejo de
Monumentos Nacionales determina quitarle dicho carácter al inmueble, la inmobiliaria podría
demolerlo mientras se esté impugnando la decisión, lo cual produciría un daño irreparable.
Tal como señala la norma, quien puede ordenar la suspensión es la autoridad
administrativa que conoce del recurso, o la autoridad judicial a la cual se presenta la acción de
nulidad. Por lo demás, esta es la tendencia que ha seguido nuestra legislación respecto de los
contenciosos administrativos especiales, como ocurre con el reclamo de ilegalidad regional (art.
108 letra E de la LOCGAR) y el reclamo de ilegalidad municipal (art. 141 letra E de la LOCM), en
donde se faculta a la CA para decretar una orden de no innovar cuando el acto produzca o pueda
producir un daño irreparable. Esta es la misma tendencia que se ha seguido respecto de la acción
de protección, conforme lo prevé el inciso final del apartado 3 del autoacordado relativo a su
tramitación.48
Art. 108. Las resoluciones o acuerdos ilegales de los gobiernos regionales serán reclamables en conformidad a las
reglas siguientes:
e) La Corte podrá decretar orden de no innovar cuando la ejecución del acto impugnado pueda producir un daño
irreparable.
Art. 141. Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad se
sujetarán a las reglas siguientes:
e) La corte podrá decretar orden de no innovar cuando la ejecución del acto impugnado le produzca un daño
irreparable al recurrente.
48
Las órdenes de no innovar, no son sino una medida de suspensión del acto administrativo.
316
Apartado 3 inc. final. El Tribunal cuando lo juzgue conveniente para los fines del recurso, podrá decretar orden de
no innovar.
7. EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

El acto administrativo puede dejar de producir efectos por una multiplicidad de causales,
las cuales pueden ser objetivas o subjetivas; y algunos autores agregan el decaimiento del acto
administrativo.
7.1. EXTINCIÓN POR RAZONES OBJETIVAS.

Los efectos del acto administrativo pueden cesar por la simple desaparición de las
circunstancias que constituyen su soporte, sin que medie decisión de sujeto alguno dirigida a
poner fin a la eficacia del acto. Los más importantes de estos supuestos son los tres siguientes:
i. En primer lugar, el acto puede extinguirse por el mero hecho de la consumación de sus
efectos, es decir, por producirse todos sus efectos o consecuencias jurídicas. Así sucede
cuando el objeto de la decisión administrativa es la realización de una actividad de
naturaleza consuntiva (agotadora) como, por ejemplo, un permiso de construcción y la
obra ya ha sido realizada, o el permiso para realizar una marcha y ésta ya se ha llevado a
cabo. No ocurre lo mismo, en cambio, cuando dicho objeto no posee carácter consuntivo,
sino permanente como, por ejemplo, la expedición de un título universitario, la que no se
extingue por el ejercicio de la profesión a la que habilita por parte de su titular.
ii. La extinción puede también producirse cuando la eficacia del acto se encuentra limitada
de modo intrínseco y subordinada a la producción de determinados hechos. Esto ocurre
cuando la eficacia del acto se encuentra temporalmente limitada, y el plazo transcurre,
caso en el cual, se habla de caducidad del acto (por ejemplo, la licencia para conducir
caduca en un plazo máximo de seis años); o bien, cuando se encuentra subordinada a la
producción de una condición resolutoria, y ésta tiene lugar, por ejemplo, el nombramiento
de un funcionario en calidad de suplente, cargo que está condicionado al nombramiento
de un funcionario en calidad de titular.
iii. Por último, la extinción puede tener lugar en los supuestos de desaparición, definitiva e
irreversible, del objeto sobre el que recae (en los actos administrativos de carácter real) o
de la personalidad de su destinatario (en los actos de naturaleza personalísima). Así
ocurre, por ejemplo, con el permiso de exportación de una obra de arte, si ésta se
destruye, o con el título de Médico especialista otorgado a una persona que fallece.
7.2. EXTINCIÓN POR RAZONES SUBJETIVAS.
a. POR UNA CONDUCTA O DECISIÓN DE SU TITULAR.

Los actos administrativos de carácter favorable pueden también extinguirse en virtud de
una conducta o decisión de su titular. La extinción en virtud de una conducta tiene lugar, por
ejemplo, en los supuestos de caducidad de un permiso, en el caso de no haberse hecho uso de él
durante un plazo determinado (como es frecuente en los permisos de construcción); y la
317
extinción por decisión, se produce en los casos de renuncia al derecho que el acto confiere en
virtud de un acto voluntario de su titular, por ejemplo, la renuncia de un funcionario.
b. POR LA DECISIÓN DE UN ÓRGANO PÚBLICO DISTINTO A LA ADMINISTRACIÓN.

El acto administrativo también se puede extinguir por la decisión de un órgano público
distinto de la Administración. Aquí se dan dos supuestos bastante usuales: de una parte, la
anulación del acto en virtud de la sentencia dictada por un órgano jurisdiccional, en un proceso
seguido contra el mismo; y de otra, por imperativo de la ley que, al modificar el régimen jurídico
de una determinada materia, puede dejar sin efecto los actos dictados al amparo de la norma que
se deroga.
c. POR LA DECISIÓN DE LA PROPIA ADMINISTRACIÓN.

Por el último, la propia Administración puede adoptar la decisión de poner fin a los
efectos del acto administrativo, y esta determinación puede basarse en fundamentos de legalidad,
y se puede adoptar de oficio (mediante lo que se conoce como la invalidación) o a petición de
parte (por la vía de los recursos administrativos). Por otra parte, esta decisión se puede basar en
razones de mérito, oportunidad o conveniencia, en cuyo caso adopta la denominación de
revocación.
i. Invalida ción. La invalidación está regulada en el art. 53 de la LBPA, y no es sino la
actuación de la propia Administración tendiente a dejar sin efecto el acto administrativo
que ella misma dictó, por ser contrario a Derecho. Por ejemplo, una persona solicita su
pensión al INP y éste la otorga, pero luego descubre que se presentaron falsos
antecedentes, entonces dicta un acto invalidatorio.
contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados
desde la notificación o publicación del acto.
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y
sumario.
Lo que se destaca de esta norma, es que se exige como requisito de la invalidación, el que
exista una audiencia previa del interesado (art. 21 de la LBPA), y que el acto se invalide
dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto49; por tanto,
una vez transcurrido el plazo señalado no puede invalidarse el acto, pero ello no obsta a
que se ejerza la acción de nulidad de Derecho público, la cual se estima que es
imprescriptible. Aunque resulte evidente señalarlo, la invalidación supone tanto un
procedimiento administrativo como un acto administrativo final invalidatorio; y dicho
procedimiento administrativo se puede iniciar de oficio o a petición de parte. Por último,
49
El legislador no distingue pero, desde la perspectiva del Derecho comparado, se estima que la invalidación debe
estar limitada temporalmente sólo respecto de los actos favorables, por razones de seguridad jurídica y protección de
la confianza. Por su parte, la invalidación de los actos de gravamen no está, en principio, sometida a plazo.
318
respecto a la impugnación del acto administrativo invalidatorio, cabe señalar que éste es
siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario.
Art. 21. Interesados. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos.
2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte.
3. Aquéllos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se
apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
El tema de la invalidación en Chile ha dado lugar a una gran discusión respecto a su

existencia y constitucionalidad. La CGR ha sostenido que cuando la Administración dicta
un acto contrario a Derecho, no sólo tiene la facultad de invalidarlo, sino que tiene el
deber de hacerlo, por lo tanto, es una obligación conforme al principio de legalidad50. Sin
embargo, esta posición de la CGR se encontró con una enorme resistencia por parte de la
doctrina; pues el profesor SOTO KLOSS menciona varios argumentos que dan cuenta de
que la invalidación no tiene sustento en Chile, a saber:
- En primer lugar, sostiene que la invalidación de un acto es declararlo nulo, y declarar
nulo un acto es una facultad jurisdiccional que corresponde a los Tribunales de
Justicia; sostener lo contrario sería señalar que en Chile existe la autotutela, sin
embargo, en Chile no hay persona ni grupo privilegiado (principio de igualdad). Por
tanto, como la autotutela en Chile, según SOTO KLOSS, no tiene sustento
constitucional, la ley que consagra la figura de la invalidación sería inconstitucional.
- Para que un órgano del Estado ejerza una potestad como la invalidatoria, ésta debe
estar en la ley o en la CPR (art. 7 inc. II de la CPR), ya que no pueden haber potestades
implícitas. Sin embargo, este argumento ya no tiene peso, puesto que en el año 2003
se reconoció la potestad invalidatoria en el art. 53 de la LBPA.
- En tercer lugar, el autor aplica un viejo aforismo jurídico, cual es que nadie se puede
aprovechar de su propia torpeza, lo que se aplica al caso, puesto que la propia
Administración dicta un acto ilegal y luego lo invalida; y por otro lado, recurre a un
principio general del Derecho que consiste en la imposibilidad de ir en contra de los
propios actos.
- En cuarto lugar, señala que el acto que adolece del vicio crea situaciones jurídicas a
favor de terceros, y estos terceros muchas veces están de buena fe. Por tanto, en la
medida que estos terceros estén de buena fe, no se puede mermar su patrimonio,
porque de lo contrario, sería un acto expropiatorio, es decir, los terceros de buena fe se
encuentran protegidos por la garantía de la propiedad privada.
La CS ha servido como vehículo para canalizar acciones de nulidad en contra de los actos
de la Administración, sobre todo por la vía del recurso de protección, por lo tanto, ha
acogido la tesis de SOTO KLOSS. Sin embargo, otra corriente encabezada por Jorge REYES
RIVERO, y compartida por el profesor Pedro Pierry, respalda la tesis de la CGR, esto es, la
50
Hay que tener presente que la CGR no puede invalidar un acto, pero sí puede ordenar a un servicio público que lo
haga. Por otro lado, hay que tener presente que la LBPA dice “podrá”, en cambio, la CGR señala que es un deber.
319
Administración tendría potestad invalidatoria, y no sólo la potestad, sino que el deber de

dejar sin efecto los actos contrarios a Derecho. Sus argumentos son:
- En el ordenamiento jurídico existe la autotutela, y la Administración puede dictar
cualquier acto que afecte los derechos de los particulares, pero estos siempre tienen la
posibilidad de recurrir a los Tribunales de Justicia.
- Por otro lado, de un acto ilegal no pueden nacer derechos legítimos, independiente de
la buena fe del tercero.
- El año 2003 entró en vigencia la LBPA y en su art. 53 consagró expresamente la
potestad invalidatoria de todos los órganos que integran la Administración del Estado.
Sin embargo, SOTO KLOSS señala que esta norma es inconstitucional.
Si bien, una vez que se consagró el art. 53 de la LBPA cesó la discusión en torno a si la
Administración tiene o no la facultad de dejar sin efecto sus actos por razones de
ilegalidad, ello no significa que la materia esté actualmente exenta de polémicas, porque
la discusión se trasladó a la posibilidad de adquirir derechos subjetivos a partir de un acto
viciado y a la extrapolación del principio de buena fe al ámbito administrativo; y más
recientemente, a los efectos limitantes que un principio propiamente administrativo,
como el de confianza legítima, o más propiamente, de prote cción de la confi anza
le gíti ma, tiene sobre el ejercicio de los poderes de invalidación, que corresponden a la
Administración pública.
El principio de confianza legítima se deduce de los principios constitucionales de Estado
de Derecho, concretamente del principio de juridicidad (arts. 6º y 7º de la CPR), y del
principio de seguridad jurídica (art. 19 N° 26 de la CPR), pues en virtud de éste, se
entiende que existirá una permanencia en la regulación y aplicación del ordenamiento
jurídico. En efecto, el principio de protección de la confianza legítima supone el amparo
que debe dar el juez al ciudadano frente a la Administración Pública, la que ha venido
actuando de una determinada manera, en cuanto ésta lo seguirá haciendo de esa misma
manera en lo sucesivo y bajo circunstancias (políticas, sociales, económicas) similares.
Se encuentra muy vinculado a la doctrina del Derecho privado de los actos propios, de
alcance más bien procesal, y aplicable a las partes del pleito, sean estas públicas o
privadas.
Ahora, en virtud del principio de juridicidad, le está vedado a la Administración actuar en
ejercicio de sus potestades de manera abusiva (arbitraria) o en exceso de poder; y es
precisamente en el caso del abuso en el ejercicio de potestades (arbitrariedad), en que la
Administración deberá motivar y señalar las razones de su actuación; ya que si tal
actuación supone una alteración en la interpretación de la norma o un cambio en la
manera de regular o de resolver, sólo estará legítimamente autorizada para realizarla, si
respeta, entre otros, la confianza que los administrados tienen en su forma o dirección de
la actuación.
Entonces, el principio de protección de la confianza legítima se encuentra directamente
relacionado con la posibilidad con que cuenta la Administración, para dejar sin efecto
actos de contenido favorable. Es decir, supone aclarar en qué casos la Administración
puede volver sobre su actuación dejándola sin efecto y en qué casos esa potestad
invalidatoria se encuentra limitada por dicho principio.
320
La postura tradicional señalaba que la Administración Pública podía dejar sin efecto un
acto considerado ilegal, aunque éste fuese de carácter favorable para el administrado.
Esta posición cambió, cuando a mediados de los años cincuenta la doctrina y la
jurisprudencia comparadas, asumen una concepción más restrictiva sobre esta posibilidad
de actuación de contrario imperio, para señalar que en determinados casos la invalidación
de oficio del acto dañaba el principio de protección de la confianza legítima en la
actuación administrativa. Por tanto, se entendió que un órgano administrativo no puede
(sin cumplir los requisitos legales pertinentes) emitir una resolución opuesta y
contradictoria respecto de otra anterior que reconociera derechos subjetivos; de esta
manera, la irrevocabilidad de los actos administrativos que reconocen o declaran
derechos, es la proyección administrativa de la doctrina general de que nadie puede ir
válidamente en contra de sus propios actos.
El profesor Eduardo CORDERO señala que la Administración puede invalidar un acto
administrativo contrario al ordenamiento jurídico, no obstante, los terceros de buena fe
tienen derecho a ser indemnizados de los perjuicios que le hayan causado. Esto porque la
responsabilidad patrimonial del Estado se construye bajo el concepto de falta de servicio,
y hay falta de servicio cuando el Estado no actúa debiendo hacerlo, cuando actúa de
forma tardía, y cuando actúa de forma indebida; y al dictar la Administración un acto
ilegal, está actuando de forma indebida, y si ese acto genera perjuicios a los particulares,
habría una falta de servicio que daría derecho a la indemnización (art. 42 de la LBGAE).
Art. 42. Los órganos de la Administración serán responsables del daño que causen por falta de servicio.
No obstante, el Estado tendrá derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta
personal.
ii. Recu rsos a dministra tivos. Si la Administración deja sin efecto su propia actuación,
por motivos de legalidad, pero lo hace a petición de parte, no se trata de una invalidación,
sino que se está frente a los recursos administrativos. Existen dos tipos de recursos: los
recursos ordinarios, que son el de reposición y el jerárquico (art. 59 de la LBPA); y el
recurso extraordinario que es el de revisión, y es extraordinario porque procede contra los
actos firmes (art. 60 de la LBPA).
Art. 59. Procedencia. El recurso de reposición se interpondrá dentro del plazo de cinco días ante el mismo
órgano que dictó el acto que se impugna; en subsidio, podrá interponerse el recurso jerárquico.
Rechazada total o parcialmente una reposición, se elevará el expediente al superior que corresponda si junto
con ésta se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerárquico.
Cuando no se deduzca reposición, el recurso jerárquico se interpondrá para ante el superior jerárquico de
quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los 5 días siguientes a su notificación.
No procederá recurso jerárquico contra los actos del Presidente de la República, de los Ministros de Estado,
de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios públicos descentralizados. En estos casos, el recurso
de reposición agotará la vía administrativa.
La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los incisos anteriores tendrá un
plazo no superior a 30 días para resolverlos.
Si se ha deducido recurso jerárquico, la autoridad llamada a resolverlo deberá oír previamente al órgano
recurrido el que podrá formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrónico.
La resolución que acoja el recurso podrá modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado.
Art. 60. En contra de los actos administrativos firmes podrá interponerse el recurso de revisión ante el
superior jerárquico, si lo hubiere o, en su defecto, ante la autoridad que lo hubiere dictado, cuando concurra
alguna de las siguientes circunstancias.
a) Que la resolución se hubiere dictado sin el debido emplazamiento;
321
b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que éste haya sido determinante para
la decisión adoptada, o que aparecieren documentos de valor esencial para la resolución del asunto,
ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible acompañarlos al expediente administrativo en aquel
momento;
c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dictó como consecuencia de
prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta, y
d) Que en la resolución hayan influido de modo esencial documentos o testimonios declarados falsos por
sentencia ejecutoriada posterior a aquella resolución, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida
oportunamente por el interesado.
El plazo para interponer el recurso será de un año que se computará desde el día siguiente a aquél en que se
dictó la resolución en los casos de las letras a) y b). Respecto de las letras c) y d), dicho plazo se contará
desde que la sentencia quede ejecutoriada, salvo que ella preceda a la resolución cuya revisión se solicita,
caso en el cual el plazo se computará desde el día siguiente al de la notificación de ésta.
iii. Revocaci ón. Si bien, cuando un acto administrativo se encuentra viciado de ilegalidad,
la Administración autora del mismo puede proceder a su eliminación mediante la
invalidación, dicha posibilidad no se encuentra generalmente reconocida en nuestro
Derecho cuando la extinción del acto pretende basarse en razones de oportunidad o
conveniencia (política, económica o de cualquier otro tipo). Las razones de que tal
habilitación general no exista, son fáciles de comprender, pues una potestad de
revocación basada en puros motivos de oportunidad, constituye una auténtica invitación a
la arbitrariedad, en la medida en que ni la adecuación y corrección de las circunstancias
de oportunidad, es fácilmente controlable por un Tribunal, ni puede existir garantía
alguna eficaz de que dicha potestad se ejerciera con sujeción al principio de igualdad.
Se ha dicho, por otra parte, que la revocación basada en razones de oportunidad posee
naturaleza materialmente expropiatoria, por lo que no habría dificultad alguna para
reconocer con carácter general esta potestad de revocación, siempre que su ejercicio se
condicionara a la completa indemnización del valor que el acto extinguido, posea para su
titular.
Por lo mismo, es de elogiar la actitud recelosa que nuestro legislador ha mantenido
respecto de esta figura, estableciendo su carácter general, pero limitando su alcance en
tres supuestos: cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos
legítimamente; cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de
los actos; o cuando, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean
dejados sin efecto (art. 61 de la LBPA).
Art. 61. Procedencia. Los actos administrativos podrán ser revocados por el órgano que los hubiere dictado.
La revocación no procederá en los siguientes casos:
a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente;
b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los actos; o
c) Cuando, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean dejados sin efecto.
7.3. EL DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Esta es una causal de extinción del acto administrativo forjada por la doctrina, y tiene
lugar cuando el acto administrativo se extingue porque ya no concurren los presupuestos de
hecho o de derecho que sirven de base para su dictación. Así, por ejemplo, en cuanto a los
presupuestos de hecho, se otorga una concesión sobre un bien municipal, y éste se derrumba
322
producto de un terremoto, consecuentemente, se extingue el acto administrativo (en parte esta

figura la reconoce el art. 40 inc. II de la LBPA).
Art. 40. Conclusión del procedimiento. Pondrán término al procedimiento la resolución final, el desistimiento, la
declaración de abandono y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida
por el ordenamiento jurídico.
También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevinientes. La resolución que se dicte deberá ser fundada en todo caso.
También el acto administrativo puede verse alterado por presupuestos de derecho, es

decir, el régimen jurídico en base al cual se dictó el acto administrativo. Por ejemplo, una ley
establece un impuesto y prevé también exenciones al mismo, y en virtud de ella se le otorga una
exención tributaria a un particular por parte de la autoridad administrativa. Si con posterioridad
se deroga la ley que establece el impuesto, el acto administrativo ya no tiene sentido, pues el
impuesto ya no existe, razón por la cual, el acto decae y se extingue.
8. INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
8.1. VICIOS DEL ACTO.

Los vicios de ilegalidad que puede padecer el acto administrativo, deben necesariamente
relacionarse con los elementos del mismo.
a. VICIOS EN LOS ELEMENTOS SUBJETIVOS.

i. Investi dura irre gul ar. Un primer vicio que puede darse es la investidura irregular, ya
que para que la actuación de la Administración sea válida, no basta con que el órgano
perteneciente a dicha Administración actúe acorde a la competencia que la ley le ha
atribuido, sino que además, es necesario que el funcionario que ejerce dicha competencia
detente la investidura regular necesaria para ser el titular, dentro del órgano, de la
competencia. Así, elementos tales como el nombramiento conforme al ordenamiento
jurídico, la toma de posesión, cauciones si procedieren, declaración de intereses, o no
estar afecto a incompatibilidades, etc., serán determinantes para la legitimidad de la
actuación.
Como se dijo al tratar la investidura regular, los actos dictados o ejecutados por quien no
cumple este requisito, de acuerdo al art. 7º inc. III de la CPR, son nulos51. No obstante ello,
en algunos casos se ha planteado el problema de la validez de los actos realizados por
funcionarios cuyo nombramiento fue inexistente, o adelantaron el ejercicio de su cargo
antes de la fecha indicada para ello. Por tanto, es necesario referirse a la figura del
funcionario de hecho, teniendo a la vista el art. 63 de la LBGAE y el art. 16 inc. II del
Estatuto administrativo.
51
Hay que recordar que el vicio de investidura irregular está recogido en el art. 7 inc. I de la CPR que señala que los
órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes….; y el inc. III de dicha
disposición dispone que todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y
sanciones que la ley señale.
323
Art. 63. La designación de una persona inhábil será nula. La invalidación no obligará a la restitución de las
remuneraciones percibidas por el inhábil, siempre que la inadvertencia de la inhabilidad no le sea
imputable.
La nulidad del nombramiento en ningún caso afectará la validez de los actos realizados entre su
designación y la fecha en que quede firme la declaración de nulidad. Incurrirá en responsabilidad
administrativa todo funcionario que hubiere intervenido en la tramitación de un nombramiento irregular y
que por negligencia inexcusable omitiere advertir el vicio que lo invalidaba.
Art. 16. El nombramiento regirá desde la fecha indicada en el respectivo decreto o resolución o desde
cuando éste quede totalmente tramitado por la Contraloría General de la República.
Si el decreto o resolución ordenare la asunción de funciones en una fecha anterior a la de su total
tramitación, el interesado deberá hacerlo en la oportunidad que aquél señale. En este caso y si el interesado
hubiere asumido sus funciones, el decreto o resolución no podrá ser retirado de tramitación ante la CGR. Si
este organismo observare el decreto o resolución, esta determinación será comunicada al interesado, quien
deberá cesar en sus funciones. Las actuaciones del interesado efectuadas durante ese período serán válidas
y darán derecho a la remuneración que corresponda.
Según el art. 63 transcrito, se aplica el principio de que el nombramiento del empleado es

nulo, pero los actos dictados en el tiempo intermedio son válidos; sin embargo, aplicando
la teoría de la nulidad de Derecho público, dichos actos debieran ser nulos. La solución
dada por la norma es razonable, y se asocia con la teoría de la apariencia del Derecho
civil, en relación con la presunción de buena fe. No obstante, cabe preguntarse si es que
el art. 63 de la LBGAE sería inconstitucional por contravenir al art. 7º de la CPR. A este
respecto hay dos soluciones:
- La primera es la que la CGR hace aplicación de la teoría del funcionario de hecho, pero
sólo a propósito del art. 16 inc. II del Estatuto Administrativo, disposición que autoriza
a retener las remuneraciones percibidas por un “funcionario” y valida lo actuado por
éste en calidad de empleado público, pese a no ser funcionario de derecho, cuando por
razones impostergables de buen servicio, ha sido designado por la autoridad
competente con asunción inmediata de funciones, y con posterioridad, una vez enviada
a tramitación la resolución de nombramiento, se representa por el órgano la CGR. Esa
objeción de legalidad impide a la persona designada continuar ejerciendo el empleo
que había asumido con anterioridad, y la ley dispone su dejación a contar del 1° del
mes siguiente a la fecha de notificación de la devolución de su acto de designación,
por parte de la CGR.
- Otra solución es aplicar el principio de la interpretación según la CPR, y entender que
ambas normas (arts. 63 de la LOCBGAE y 7ºde la CPR) se refieren a casos distintos, en
tanto el art. 7º se referiría a la falta absoluta de investidura, mientras que el art. 63 de
la LOCBGAE se relacionaría con la apariencia de investidura, por lo que en ese caso
sería el acto anulable y no nulo.
ii. Inco mpet enci a. La incompetencia puede darse en razón del territorio, del grado o de la
materia. La incompetencia en razón del territorio significa que el órgano tenía
competencia para dictar el acto que dictó, pero respecto de otro territorio, por ejemplo, el
Director del servicio de salud Viña del Mar, dicta un acto para la zona de Valparaíso; la
incompetencia en razón del grado, se da cuando la autoridad superior invade el ámbito de
competencia de la inferior o viceversa (siempre dentro de la misma estructura jerárquica);
y la incompetencia en razón de la materia, puede darse porque la ley ha determinado que
324
en otra estructura jerárquica hay una autoridad competente (por ejemplo, el Director del
SIIclausura un hospital por insalubre), o bien, porque la ley no ha determinado cuál es la
autoridad competente52.
Hay que mencionar también la incompetencia por razones temporales que es tratada por
el profesor BERMÚDEZ, quien señala que la competencia puede venir limitada de forma
temporal, por ejemplo, otorgando un determinado plazo para el ejercicio de una potestad,
o por el contrario, suspendiéndola. Sin embargo, las potestades no se extinguen,
normalmente, por el transcurso del tiempo, por lo que el elemento temporal de la
competencia es intrascendente.
b. VICIOS EN LOS ELEMENTOS OBJETIVOS.

i. Il e ga lida d en los motivos. Hay que señalar que la ilegalidad puede darse tanto en
los motivos de derecho como en los motivos de hecho. Así, puede hablarse de ilegalidad
cuando se invoca un motivo que la ley no contempla, o cuando se realiza una errónea
calificación jurídica (por ejemplo, a propósito de los conceptos jurídicos
indeterminados.); o bien, cuando los hechos no han existido en la realidad.53
ii. Il e ga lida d d el obj eto ¿La ilegalidad del objeto es una causal de nulidad contemplada
por la CPR? Esta pregunta surge porque el art. 7º inc. III de la CPR, a partir del cual se
construye la nulidad de Derecho público, señala que todo acto en contravención a este
artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale; por lo
tanto, sólo serían causales de nulidad las establecidas en dicho artículo, es decir, la falta
de investidura, falta de competencia y falta de formalidad. Por ello, es válido preguntarse
qué ocurre con aquellos actos que incurren en una ilegalidad o inconstitucionalidad
sustantiva, de fondo, por ejemplo, ilegalidad en el objeto, la desviación de poder, o el
abuso de poder.
Esto fue resuelto por la CS, en el caso Camacho con Fisco (del año 2006), en el cual se
señaló que la ilegalidad del objeto no puede constituir una causal de nulidad, porque no
estaría contemplada en el art. 7º de la CPR. Pues en el considerando 14 se señaló que sólo
es base de la presente nulidad de derecho público, la violación de la ley (ilegalidad del
objeto), lo que según la doctrina se refiere a la legalidad interna del acto, es decir, se
trata del quebrantamiento del ordenamiento jurídico, que descarta las vulneraciones de
incompetencia, investidura y forma y, por esta sola circunstancia, aparte que tal
infracción en sentido estricto no es sancionable con la nulidad de derecho público, ni
tampoco se halla contenida en el art. 7º de la CPR, que establece perentoriamente la
nulidad en los supuestos primeramente anotados y que especifica esta última norma,
52
Hay que tener presente que existen figuras que modifican la incompetencia, pues, en palabras del profesor
PIERRY, la incompetencia puede verse modificada por dos instituciones (en el fondo alteran el grado, ya que la
materia y el territorio sólo pueden verse alterados por ley), cuales son: la delegación, que consiste en que la
autoridad superior transfiere parte de su competencia a la autoridad inferior, quien actúa en representación de la
superior; y la avocación, caso en el cual la autoridad superior de una estructura jerárquica atrae hacia sí, sin que
exista ningún recurso, un asunto que debe resolver un inferior, siempre que la ley contemple la avocación o que no
haya entregado en forma exclusiva la competencia al inferior.
53
Genéricamente se habla por algunos autores, como el profesor PIERRY, de violación de ley, tanto en este caso,
como respecto de la ilegalidad en el objeto. Pero en general, se habla de falta de motivos de derecho y también de
falta de presupuestos de hecho.
325
cuestión que a lo más podrá quedar comprendida dentro de las ilegalidades que señala
el art. 6 de la Carta Fundamental, norma que sólo entrega al legislador establecer las
sanciones y responsabilidades que genere la infracción de este último precepto. Por
consecuencia, si la base de la demanda es la acción de nulidad de derecho público,
deberá estarse al quebrantamiento de los componentes de juridicidad a que se refiere el
art. 7º del Estatuto Constitucional.
En consecuencia, si sólo las causales del art. 7º de la CPR se sancionan con nulidad de
derecho público ¿Qué ocurre con los demás vicios? Existen a este respecto distintas
respuestas:
- El Profesor BERMÚDEZ señala que la solución se debe extraer del art. 6º inc. III de la
CPR, el cual dispone que la infracción de esta norma generará las responsabilidades y
sanciones que determina la ley; es decir, la infracción a los incs. I y II del art. 6º, que
establecen el principio de supremacía constitucional y de imperatividad de la CPR y del
resto del ordenamiento jurídico, la determinará la ley.
Por tanto, el fundamento de la nulidad de Derecho público no está en el art. 7º inc. III,
sino en la norma a la cual se remiten los dos incisos terceros de los arts. 6º y 7º, es
decir, en la ley. Por tanto, es la ley la que debe señalar expresamente la sanción de
nulidad del acto administrativo en los casos de vulneración del principio de legalidad,
y si no existe una norma administrativa, se debe recurrir al Derecho común,
específicamente al art. 1492 del CC.54
Art. 1462. Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público chileno. Así la promesa
de someterse en Chile a una jurisdicción no reconocida por las leyes chilenas, es nula por el vicio del
objeto.
La ventaja de la aplicación de este artículo, dice relación, por un lado, con que las
vulneraciones sustanciales al principio de legalidad quedarían sancionadas por la vía
de lo que realmente ocurre cuando un acto administrativo vulnera el ordenamiento
jurídico, esto es, la ilicitud o ilegitimidad (en su objeto); y, por otro lado, los
problemas de la prescripción de la acción quedarían resueltos, dando seguridad
jurídica a los ciudadanos y a la propia Administración del Estado55.
- Una segunda solución es interpretar la frase “en la forma que prescriba la ley” del art.
7º inc. I de la CPR, no en un sentido formal, sino entendiéndola como “en conformidad
a la ley”, es decir, ampliando su sentido. No obstante, ello lleva nuevamente a la
aplicación de la nulidad de Derecho público, con todas las falencias que ésta tiene.56
54
No corresponde aplicar esta suerte de nulidad de Derecho Público a los casos de “ilegalidad sustantiva” o de actos
con vicios distintos de los señalados en el art. 7º de la CPR, ya que las normas sancionadoras (art. 7º de la CPR) son
restrictivas, no susceptibles de interpretación analógica, y su literalidad sólo se refiere a las infracciones de dicha
norma. Por tanto, aparece claro que no procedería fundar en dicha norma una nulidad administrativa en términos
genéricos.
55
En la práctica se debe presentar la demanda solicitando en lo principal la nulidad de Derecho público; y en
subsidio, la nulidad absoluta, en base al art. 1462 del Código Civil.
56
Hay que recordar, que el profesor ALDUNATE señala que la frase en la forma que prescriba la ley, quiere decir que
el ejercicio de la competencia debe respetar: el procedimiento de formación del acto (plazos, oportunidad, etc.); las
formalidades o requisitos externos del acto y de su generación; y además, el contenido de este acto deberá
adecuarse al ordenamiento jurídico.
326
- Otra posibilidad es entender que las causales de nulidad de Derecho público son
estrictas y sólo corresponden a vías de hecho. Esta solución tiene como base el origen
del art. 7º, el cual en la CPR de 1833 tuvo por objeto mantener el orden institucional,
por lo tanto, quien ejecuta un acto fuera de la ley, en realidad no ejecuta un acto, sino
meramente un hecho.
iii. Il e ga lida d d el fi n. En cuanto a la ilegalidad vinculada al fin, se habla de desviación de

poder y abuso de poder. La desvia ción de poder consiste en tener en vista, al
momento de dictar un acto administrativo, una finalidad distinta a la contemplada en la
ley. Por ejemplo, un alcalde prohíbe desvestirse en la playa, no en orden a la moralidad o
las buenas costumbres, sino para que las personas ocupen una casetas pertenecientes a la
Municipalidad; aquí hay una desviación del fin de la norma, por cuanto el alcalde
prohibió esto para que entrara más dinero a la Municipalidad, y no como una protección a
la moral o a las buenas costumbres, que era lo que contemplaba la ley.
El abuso de poder tiene lugar cuando se dicta un acto público en miras a un fin
privado (político, religioso, personal, etc.); así por ejemplo, un superior puede trasladar a
un funcionario porque le fue infiel con su novia, y no en virtud de las capacidades de éste.
c. VICIOS EN LOS ELEMENTOS FORMALES.

i. Vicios de procedi mi ento. Como se señaló a propósito de los elementos formales del
acto administrativo, la declaración de voluntad debe seguir un iter concreto, es decir,
debe seguir la correspondiente sucesión de trámites que conforma el procedimiento, de lo
contrario existirá un vicio. Esto se encuentra previsto en la CPR, pues el art. 7º inc. I
señala que se debe actuar en la forma que prescriba la ley.
ii. Vicios formal es. Aquí hay que recordar que, conforme al principio de trascendencia,
no todo vicio produce nulidad, sino sólo aquellos que son sustanciales, esto es, aquellos
que recaen en algún requisito esencial del acto, sea por su naturaleza o por mandato del
ordenamiento jurídico, y que generan perjuicio al interesado.
8.2. ACTOS NULOS, ACTOS ANULABLES Y ACTOS IRREGULARES.
Una concepción irrestricta del principio de legalidad, lleva a la conclusión de que

cualquier vicio en un elemento del acto administrativo acarrearía la nulidad y, por lo tanto, la
pérdida de eficacia y extinción del acto. Sin embargo, sólo una parte muy pequeña de la doctrina
entiende esto así, y lo que es más importante, en la realidad práctica nunca se ha entendido de
esa manera el principio de legalidad, ni mucho menos aplicado de esa forma. Y ello porque la
regla no escrita, pero asumida, es que solamente deben tomarse en consideración las gravísimas
infracciones legales para que se proceda a declarar la nulidad. En el Derecho comparado también
se entiende de esa manera, de hecho, en esos ordenamientos la regla general es la anulabilidad de
los actos administrativos que infrinjan lo establecido en las normas jurídicas.
Como consecuencia de lo anterior, en ocasiones el vicio del acto ni siquiera alcanzará
para su anulabilidad y posible convalidación, sino sólo para una irregularidad en el mismo, es
decir, un vicio no invalidante. Por ello, hay que distinguir entre la nulidad de pleno derecho, la
anulabilidad, y los vicios no invalidantes.
327
a. NULIDAD DE PLENO DERECHO.

La nulidad plena o de pleno derecho se dirige en contra de aquel acto administrativo que
adolece de una ilegitimidad grave y manifiesta; es decir, se trata del grado máximo de invalidez,
y supone que el acto es intrínsecamente ineficaz y, por ello, carece de efectos ipso iure (de forma
inmediata), tiene eficacia erga omnes, y no es saneable por la confirmación o la prescripción.
En el Derecho comparado, como el español, se concibe como una acción excepcional,
cuya principal característica radica en su imprescriptibilidad. En este ordenamiento el art. 62 de
la Ley sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, establece las causales de nulidad de pleno derecho.
Art. 62. Nulidad de pleno derecho.
1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
c. Los que tengan un contenido imposible.
d. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que
contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos
cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
En nuestro Derecho no existe una norma que señale expresamente qué vicios de legalidad
deben sancionarse con esta nulidad, pero se estima que esto sólo debe ocurrir con los vicios más
graves; y según algunos, estos vicios están mencionados en el art. 7 inc. I de la CPR.
b. ANULABILIDAD.
En todos los demás casos de vulneración al ordenamiento jurídico, incluso la desviación
de poder (ejercicio de potestad administrativa para fines distintos a los previstos por el
ordenamiento jurídico), los actos administrativos serán anulables. De lo anterior se extrae una
doble consecuencia, en primer lugar, se exige para la legitimación activa al menos un interés en
la anulabilidad; y en segundo lugar, la prescriptibilidad de la acción de anulación, la que
normalmente, por razones de seguridad jurídica, tiene un plazo breve. Las diferencias entre la
anulabilidad y la nulidad de pleno derecho se presentan en el siguiente cuadro:
ACTOS NULOS DE PLENO DERECHO ACTOS ANULABLES

Los actos nulos carecen de efecto. El acto anulable produce efectos en tanto no sea anulado
La sentencia que declara la nulidad es meramente La sentencia que la establece tiene carácter constitutivo.
declarativa
Los efectos de la nulidad son ex tunc, es decir, desde la fecha
Produce efectos ex nunc, es decir, desde la fecha en
en que el acto se emitió. que se efectúa la anulación. Sin embargo, si el acto se
agotó, la eficacia será ex tunc.
El acto nulo es imprescriptible, por tanto Puede ser convalidado por el transcurso del tiempo, y una vez
nunca podrá adquirir el carácter de firme. vez transcurrido el plazo para accionar adquiere firmeza.
Puede ser alegada por cualquier persona. Puede ser alegada por quien tiene interés en ello.
328
c. VICIOS NO INVALIDANTES.
En los demás casos en que no se afecte un requisito esencial del acto, ni tan siquiera
procederá la anulabilidad, sino sólo la irregularidad del acto administrativo. Así, por ejemplo, un
defecto de forma, una actuación fuera de plazo, la omisión de un acto de trámite que no causa
perjuicio al interesado, etc.; en tales casos el acto administrativo puede ser posteriormente
subsanado. Ello ocurrirá cuando se expida un nuevo acto administrativo que no contenga las
irregularidades del acto original, pero manteniendo un contenido idéntico.
La LBPA contiene un principio no expresado, de permanencia o conservación de los actos
administrativos. Pues, si bien para la ley no resulta indiferente la ilegalidad del acto
administrativo, ésta no permite la extinción del mismo por cualquier vicio, sino que es exigible
la concurrencia de ciertos requisitos para afectar la validez del acto. Al respecto, el profesor
CORDERO señala que uno de los principios que rige el régimen de nulidad de los actos
administrativos, es el principio de c onse rva ción del a cto ad min istrativo, el cual se
traduce en que la Administración debe garantizar la continuación de la actividad administrativa,
por tanto, la nulidad del acto es la última ratio, la última sanción que se puede aplicar; es decir,
si es posible sanear el acto, no se recurre a la nulidad, sino, se puede declarar la nulidad.
El art. 13 inc. II de la LBPA dispone que el vicio de procedimiento o de forma sólo afecta
la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por
su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado. En
consecuencia, a partir de la disposición transcrita, puede concluirse que, al menos desde la
perspectiva formal o procedimental, la legalidad del acto administrativo se pone en entredicho
cuando el requisito es esencial (por ejemplo, la notificación del acto, la recepción de pruebas, la
emisión de un informe) y siempre que dicha omisión cause perjuicio al interesado, aplicando el
viejo adagio procesal de que no hay nulidad sin perjuicio. A ello se debe sumar la presunción de
validez de la actuación, la cual debe ser derribada por el legitimado activo, convenciendo al juez
de la ilegalidad de que adolece el acto, antes de anular el acto.
8.3. CONVALIDACIÓN Y CONVERSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

La c onvali da ción dice relación con la verificación de un hecho jurídico o de una
declaración administrativa, en cuya virtud el acto anulable adquiere plena validez. Ella puede
producirse por dos vías: por transcurso del tiempo para interponer la acción o para invalidar de
oficio el acto por la propia Administración Pública (dos años según art. 53 inc. I de la LBPA); o
por una declaración en virtud de la cual se ratifica, confirma o subsana el acto administrativo.
Respecto a este último caso, el art. 13 inc. III de la LBPA dispone que la Administración podrá
subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren
intereses de terceros (evidentemente, esta disposición debe ser entendida de forma alternativa a
la potestad invalidatoria que la propia LBPA le entrega a la Administración).
¿La Administración puede subsanar cualquier vicio de su actuación, o el art. 13 inc. III
debe leerse en su contexto, esto es, referido sólo a los vicios del procedimentales? Dado que la
ley en el inc. II del art. 13 ya señaló los requisitos para invalidar por vicios de procedimiento, y
que el inc. III discurre sobre vicios del acto administrativo y no del procedimiento administrativo,
es perfectamente plausible la interpretación extensiva de la norma, esto es, la que aplicando el
principio de conservación, permite la convalidación de otros vicios no formales o
procedimentales.
329
Finalmente, se debe hacer una referencia a la conversión del acto administrativo, la cual
tiene lugar en aquellos casos en que un acto nulo o anulable, que contiene elementos
constitutivos de otro distinto, producirá los efectos de éste.
8.4. MECANISMOS PARA HACER EFECTIVA LA NULIDAD.

Al tratar la extinción del acto administrativo se señaló que la propia Administración
puede dejarlo sin efecto por estimarlo ilegal, sea mediante la invalidación o mediante un recurso
administrativo. Por lo tanto, hay aquí dos mecanismos que permiten dejar sin efecto el acto por
motivos de ilegalidad y a los cuales nos remitimos.
La otra posibilidad es la acción de nulidad, la cual tampoco será tratada en este momento,
pues su estudio en detalle corresponde al Capítulo VII de estos apuntes (Control de la
Administración del Estado).
B. E L PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .
1. LEY DE BASES DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.

Como se señaló, uno de los elementos del acto administrativo, era el elemento formal,
dentro del cual se ubicaba el procedimiento administrativo. A su vez, la CPR en el art. 7º inc. I,
señala que los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus
integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley; y esta última frase (en
la forma que prescriba la ley), evidencia la existencia de cierta ritualidad. Esta ritualidad, de
acuerdo al art. 63 Nº 18 de la CPR, debe ser materia de ley, y esa ley es la LBPA (19.880)57. Por
tanto, la ley 19.880 dio cumplimiento al art. 63 Nº 18 de la CPR, pero si bien la CPR habla de
“bases” y la denominación de la ley también alude a ese término, ello es contradictorio con su
art. 1º, pues es paradójico señalar que lo básico puede ser también supletorio.58
Art. 63. Sólo son materias de ley:
18) Las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública.
57
Este mandato, de la CPR de 1980, sólo se cumplió en el año 2003 con la dictación de la LBPA. De todas maneras,
antes de la dictación de esta ley habían normas que regulaban los procedimientos de la Administración, pero estas
tenían un carácter difuso, pues existía una gran abundancia de procedimientos administrativos. También hubo
muchos proyectos de ley de procedimientos administrativos que no prosperaron, como el de la CONARA, el del año
1992 (bajo el gobierno del presidente Aylwin). Fue en el año 2000, bajo el mandato de Ricardo Lagos, que se
presentó al parlamento el proyecto de la actual ley, pero éste sólo constaba con ocho artículos, pues lo único que
buscaba era determinar los plazos a los que se sometería la Administración; sin embargo, Enrique SILVA CIMMA,
que era parlamentario al tiempo de la presentación de este proyecto, presentó una observación acerca del mismo,
agregándole casi sesenta artículos, pues pretendió establecer una regulación integral del procedimiento
administrativo, y este proyecto fue aceptado y patrocinado por el gobierno. El problema fue que la rapidez con la
cual se tramitó y dictó esta ley, incidió negativamente en su calidad, pues en ella se encuentran varios errores, tanto
de redacción, como en la coherencia interna (sobretodo, respecto de los principios).
58
Las normas supletorias tienden a regular todo un ámbito del derecho (por ejemplo, el CC), regulando tanto lo
básico como lo complementario, en cambio, una ley básica no tiende a regularlo todo, sino que regula sólo lo
esencial, dejando lo demás entregado a los reglamentos; por lo tanto, lo básico no puede ser a la vez supletorio. Esta
ley en un principio se perfilaba como básica, pero luego terminó regulando todo lo relativo a un cierto ámbito
(subsanando así los inconvenientes que se producían con las distintas regulaciones), es por eso que se señala que es
también supletoria.
330
Art. 1. Procedimiento Administrativo. La presente ley establece y regula las bases del procedimiento administrativo
de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos
especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria.
Por último, el ámbito de aplicación de esta ley está establecido en su art. 2º, el cual no
comprende a todos los órganos que integran la Administración del Estado señalados en el art. 1º
de la LOCBGAE, ya que excluye a las empresas públicas creadas por ley y al Banco Central. Las
empresas públicas creadas por ley se excluyeron, puesto que éstas se rigen por el Derecho
común, así por ejemplo, sus relaciones laborales se regirán por el Código del trabajo y no por el
Estatuto Administrativo, y sus decisiones por el Derecho civil, o bien, por el Derecho mercantil;
y por otra parte, al Banco Central también se excluyó de la aplicación de esta ley, pues en razón
de sus funciones no se le puede aplicar la normativa relativa al principio de transparencia, ya que
hay cierta información de este organismo que tiene el carácter de secreta.
Art. 2. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de la presente ley serán aplicables a los ministerios, las intendencias,
las gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa. También se
aplicarán a la Contraloría General de la República, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad
Pública, a los gobiernos regionales y a las municipalidades.
Las referencias que esta ley haga a la Administración o a la Administración del Estado, se entenderán efectuadas a
los órganos y organismos señalados en el inciso precedente.
Art. 1. La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los
órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría
General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los
Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley.
.
2. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
El procedimiento administrativo es muy relevante, pues a través de él se forma o
configura la voluntad de la Administración, por eso es que el acto administrativo y el
procedimiento administrativo están íntimamente relacionados. Ahora bien, en materia
administrativa es muy importante distinguir entre procedimiento administrativo y proceso
administrativo; pues el procedimiento administrativo dice relación con la forma en que se
configura la voluntad de la Administración, dentro de la misma Administración; en cambio, el
proceso administrativo alude a la etapa judicial del acto administrativo, principalmente al
contencioso administrativo (de nulidad o responsabilidad patrimonial del Estado), es decir, alude
a la impugnación del acto.
El art. 18 inc. I de la LBPA define al procedimiento administrativo como una sucesión de
actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares
interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal. Este es un
concepto con marcado carácter formal y clásico, y se construye sobre dos categorías básicas: los
actos administrativos de trámite y el acto administrativo terminal. Por otra parte, el concepto
entiende que son sujetos en el procedimiento: la Administración y los particulares interesados,
aunque de forma errónea da a entender que estos últimos tienen la capacidad de dictar actos
administrativos de trámite, lo cual no es así, ya que los únicos que pueden dictarlos son los
órganos de la Administración (lo cual es un elemento subjetivo del acto administrativo).
331
3. PRINCIPIOS QUE INFORMAN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Las tendencias legislativas recientes, cuya técnica no es difícil de cuestionar, han llevado
a la formulación de principios con rango legal, los cuales han de inspirar y dar fundamento a las
diversas normas positivas, especialmente en el proceso de interpretación y aplicación de dichas
disposiciones. En el ámbito del Derecho administrativo esta tendencia comienza apreciarse en el
art. 4º inc. II de la LBGAE (del año 1999), que establece un conjunto de principios aplicables a
toda la Administración del Estado. Pues bien, esto se ha repetido el año 2003, colocando en el
art. 4º de la LBPA, 12 principios que orientan al procedimiento administrativo.
Art. 4. Principios del procedimiento. El procedimiento administrativo estará sometido a los principios de
escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo, economía procedimental, contradictoriedad, imparcialidad,
abstención, no formalización, inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad.
El profesor CORDERO señala que es difícil encontrar en la doctrina una concepción más o
menos asentada de lo que son los principios generales del derecho. Mucho más complejo se
torna el panorama a la hora de encontrar algún consenso respecto de cuáles serían estos
principios aplicables a las diversas disciplinas dogmáticas y, en su caso, a parcelas de la misma,
como sería en este caso: los principios que rigen el procedimiento administrativo. En este caso,
es el legislador el que ha querido solucionar este problema y, alzándose como jurista, ha
entregado un listado de principios. Ahora bien, muchas veces se debe valorar esta obra en base a
la buena intención de su autor, pero no es suficiente decir que la intención es lo que vale, cuando
hay una sarta de principios con denominaciones impropias, contradictorios no sólo entre sí, sino
con las disposiciones que están en el propio cuerpo de la ley, y que plantean serias dudas
respecto de su naturaleza y forma de ser aplicado.
A continuación se analizarán cada uno de estos principios:

i. Prin cipio d e escrituraci ón. Este principio implica, tal como lo señala el art. 5º de la
LBPA, que el procedimiento y los actos administrativos a los cuales da origen, se
expresarán por escrito o por medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija o
permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. El problema de esta
disposición, es que se puede entender que lo electrónico no es escrito; pero acá el
problema no es de escrituración o no, sino del soporte de ésta, pues todo expediente debe
constar por escrito, ya sea en soporte de papel o electrónico. En dicho expediente se
asentarán los documentos presentados por interesados, por terceros y otros órganos
públicos, con expresión de fecha y hora de recepción, respetando el orden de ingreso.
ii. Prin cipio d e gratui d ad. Este principio, de acuerdo al art. 6º de la LBPA, implica que
en el procedimiento administrativo, las actuaciones que deban practicar los órganos de
la Administración del Estado serán gratuitas para los interesados, salvo disposición
legal en contrario. Por lo tanto, en la medida que el cobro constituye una carga o tasa,
necesariamente debe ser la ley la que establezca los casos en que se hace excepción al
principio de gratuidad.
iii. Prin cipio d e cel eridad. Acogiendo la terminología utilizada por la doctrina española,
el art. 7° consagra el principio de celeridad, el cual se confunde con el principio de
oficialidad, ya previsto en nuestro ordenamiento en el art. 8° de la LOCBGAE.
332
Art. 7. Principio de celeridad. El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en

todos sus trámites.
Las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado deberán actuar por propia
iniciativa en la iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los
trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y
debida decisión.
En el despacho de los expedientes originados en una solicitud o en el ejercicio de un derecho, se guardará el
orden riguroso de ingreso en asuntos de similar naturaleza, salvo que por el titular de la unidad
administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.
Art. 8. Los órganos de la Administración del Estado actuarán por propia iniciativa en el cumplimiento de
sus funciones, o a petición de parte cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de
petición o reclamo, procurando la simplificación y rapidez de los trámites.
Los procedimientos administrativos deberán ser ágiles y expeditos, sin más formalidades que las que
establezcan las leyes y reglamentos.
En efecto, la oficialidad se traduce en el deber de impulsar de oficio el procedimiento en

todos sus trámites, mientras que la celeridad se vincula con el principio de economía, en
el sentido que pretende asegurar que la instrucción de los expedientes se lleve a cabo sin
trámites innecesarios y de forma ágil. Sin embargo, el citado art. 7° establece que el
procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus
trámites, es decir, el legislador de la LBPA confunde al principio de celeridad, con el del
oficialidad.
iv. Prin cipio con clusiv o. Nuestro legislador entiende por principio conclusivo la
circunstancia de que todo el procedimiento administrativo está destinado a que la
Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en
el cual exprese su voluntad (art. 8° de la LBPA). Esto constituye lo que se conoce como el
“deber de resolver”; sin embargo, este deber no necesariamente ha de cumplirse en la
práctica, puesto que el procedimiento administrativo no termina necesariamente con un
acto decisorio final, pues existen las denominadas causas anormales de término del
procedimiento, como ocurre con el abandono del procedimiento, el desistimiento, causas
sobrevinientes, etc.59
v. Prin cipio de e conomí a proc edi mental . Este principio está estrechamente
vinculado con lo que la doctrina denomina principio de celeridad, pero que nuestro
legislador confunde con el principio de oficialidad. Al respecto, el art. 9° inc. I de la
LBPA dispone que la Administración debe responder a la máxima economía de medios
con eficacia, evitando trámites dilatorios. Para tal efecto, entrega algunas reglas
concretas que son aplicación de dicho principio, pero que bajo ningún respecto acotan o
restringen su alcance, así:
- Se decidirán en un sólo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un
impulso simultáneo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo.
- Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá
consignarse en la comunicación cursada el plazo establecido al efecto.
59
Esta idea se repite posteriormente en el art. 14° de la LBPA bajo la denominación de principio de inexcusabilidad,
cuya diferencia sustantiva no se deja ver, y sólo cabe señalar que se trata de una mera repetición o redundancia con
la norma que se está analizando.
333
- Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se

refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, a
menos que la Administración, por resolución fundada, determine lo contrario.
Esto se relaciona con el art. 5º inc. I de la LOCBGAE, que dispone que las autoridades y
funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios
públicos y por el debido cumplimiento de la función pública.
vi. Prin cipio d e cont ra dictori eda d o de cont radi cció n. De acuerdo al inc. I del art.
10 de la LBPA, los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento, aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Esto se vincula a las
garantías de un justo y racional procedimiento (art. 19 N° 3 de la CPR), por tal razón, se
establece en el inc. II que los interesados podrán, en todo momento, alegar defectos de
tramitación, especialmente los que supongan paralización, infracción de los plazos
señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución
definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello,
a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria. Más aún, el inc. III
señala que los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo
consideren conveniente en defensa de sus intereses.
En el entendido que este principio no sólo es un derecho, sino que constituye un deber
para la Administración, se establece en el inc. IV que en cualquier caso, el órgano
instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios
de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.
vii. Prin cipio de i mparcialidad. Es en esta etapa cuando comienzan a flaquear las
fuerzas de nuestro legislador y da denominaciones impropias a los principios, junto con
normas que no se corresponden con él. En efecto, identifica el principio de imparcialidad
con el principio de probidad, cuya asimilación no es plena; pues dispone, en el art. 11 inc.
I que la Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad
consagrado en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como en las
decisiones que adopte. Luego el inc. II señala que los hechos y fundamentos de derecho
deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los
particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su
legítimo ejercicio, así como aquéllos que resuelvan recursos administrativos; no
obstante, esto se critica, porque de acuerdo al art. 41 inc. IV de la LBPA, todo acto
administrativo debe ser fundado, afecte o no derechos de los particulares.
Inc. IV. Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada. Expresarán, además, los recursos que
contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para
viii. Prin cipio d e abstención. El principio de abstención constituye en realidad una regla
o norma que garantiza la imparcialidad de las autoridades o funcionarios de la
Administración, al establecer un listado de circunstancias que obligan a estas personas a
abstenerse de intervenir en el procedimiento (art. 12).
334
Art. 12. Principio de abstención. Las autoridades y los funcionarios de la Administración en quienes se den
algunas de las circunstancias señaladas a continuación, se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo
comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.
Son motivos de abstención los siguientes:
1. Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de
aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún
interesado.
2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con
cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con
los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir
despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
3. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas anteriormente.
4. Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
5. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle
prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o
lugar.
La actuación de autoridades y los funcionarios de la Administración en los que concurran motivos de
abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.
La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.
En los casos previstos en los incisos precedentes podrá promoverse inhabilitación por los interesados en
cualquier momento de la tramitación del procedimiento. La inhabilitación se planteará ante la misma
autoridad o funcionario afectado, por escrito, en el que se expresará la causa o causas en que se funda.
En lo que dice relación con la sanción, que se aplicará en caso de intervención, se

establece expresamente que la actuación de las autoridades y funcionarios de la
Administración no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan
intervenido, lo cual es sin perjuicio de la responsabilidad que fuere procedente
(administrativa o penal).
ix. Prin cipio de l a no formaliz ación. El principio de no formalización contenido en el

art. 13 de la LBPA, entrega una regla interesante en relación con los vicios de
procedimiento o de forma que puedan existir. En efecto, el inc. I de la citada disposición
señala que el procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia, de modo que las
formalidades que se exijan sean aquéllas indispensables para dejar constancia
indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a los particulares.
Ahora bien, la existencia de un vicio de procedimiento o de forma, no conlleva
necesariamente la nulidad del acto administrativo. En efecto, para que se vea afectada su
validez se aplica el principio de transcendencia, es decir, el vicio de procedimiento o de
forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito
esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y
genera perjuicio al interesado (art. 13 inc. II). Este punto fue muy relevante al momento
de analizar los elementos formales del acto administrativo y las causales de nulidad.
A su vez, la misma disposición, en su inc. III, permite la convalidación o saneamiento de
los vicios de forma, al disponer que la Administración podrá subsanar los vicios de que
adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros.
x. Prin cipio de in ex cusabilidad. Reafirmando el deber de resolver que recae sobre la
autoridad, el art. 14 inc. I de la LBPA dispone que la Administración estará obligada a
dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea
su forma de iniciación. Esto es una reiteración del principio conclusivo.
335
Por otro lado, el inc. II señala que requerido un órgano de la Administración para
intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviará de inmediato los
antecedentes a la autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico,
informando de ello al interesado. A su vez, el inc. III señala que en los casos de
prescripción, renuncia del derecho, abandono del procedimiento o desistimiento de la
solicitud, así como la desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento (causales
de término anormal del procedimiento), la resolución consistirá en la declaración de la
circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las
normas aplicables.
xi. Prin cipio de i mp ugnabilidad. Confirmando un principio ya consagrado en la
LOCBGAE, el inc. I del art. 15 de la LBPA dispone que todo acto administrativo es
impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y
jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y
de los demás recursos que establezcan las leyes especiales.
El inc. II entrega una regla sustantiva muy importante, al señalar que sin embargo, los
actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la imposibilidad de
continuar un procedimiento o produzcan indefensión. Por último el inc. III dispone que la
autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo,
podrá dictar por sí misma el acto de reemplazo.
xii. Prin cipio d e transpa ren cia y d e publi cid ad. Cierra este repertorio el principio de
transparencia y publicidad, consagrado desde el año 1999 en el art. 13 de la LOCBGAE, y
desde el año 2005 en el art. 8° de la CPR. Esta disposición sólo hace aplicación de dichas
disposiciones, habiendo sido reformulada al tenor de la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la
Información Pública, del año 2008.
Art. 16. Principio de Transparencia y de Publicidad. El procedimiento administrativo se realizará con
transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las
decisiones que se adopten en él.
En consecuencia, salvo las excepciones establecidas por la ley o el reglamento, son públicos los actos
administrativos de los órganos de la Administración del Estado y los documentos que le sirvan de sustento
o complemento directo o esencial.
4. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Según lo señala el art. 18 inc. II de la LBPA, el procedimiento administrativo consta de las
siguientes etapas: iniciación, instrucción y finalización. A continuación se analizará cada una de
ellas.
a. INICIACIÓN.
Lo primero que debe indicarse, es que el procedimiento puede iniciarse de oficio, ya sea
por una orden superior, a petición de otro órgano, o por denuncia; o bien, a petición de parte
interesada60, cumpliendo la solicitud con los requisitos del art. 30.
60
Los interesados son los que pueden ser parte en un procedimiento y actuar en él. Tradicionalmente se entendía que
el interesado era aquel que tenía un derecho (el titular de él), sin embargo, esta ley considera también como
336
Art. 28. Inicio. Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.
Art. 29. Inicio de oficio. Los procedimientos se iniciarán de oficio por propia iniciativa, como consecuencia de una
orden superior, a petición de otros órganos o por denuncia.
Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa con el
fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
Art. 30. Inicio a solicitud de parte. En caso que el procedimiento se inicie a petición de parte interesada, la solicitud
que se formule deberá contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su apoderado, así como la identificación del medio preferente
o del lugar que se señale, para los efectos de las notificaciones.
b) Hechos, razones y peticiones en que consiste la solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio habilitado.
e) Órgano administrativo al que se dirige.
Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas, tengan un contenido y fundamento idéntico
o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los
procedimientos específicos dispongan otra cosa.
De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración,
podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia
en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina.
La Administración deberá establecer formularios de solicitudes, cuando se trate de procedimientos que impliquen la
resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los formularios mencionados estarán a disposición de los
ciudadanos en las dependencias administrativas.
Los solicitantes podrán acompañar los documentos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del
formulario, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.
Si bien se señalan una serie de requisitos con los que debe cumplir la solicitud
presentada, ellos no son determinantes para que se inicie el procedimiento, ya que en caso de que
falte algún requisito, el interesado tendrá un plazo de cinco días para subsanar la falta o
acompañar los documentos respectivos, y, en caso de no hacerlo, se tendrá por desistida su
petición.
También es importante referirse a las medidas provisionales que regula el art. 32, pues,
iniciado el procedimiento, el órgano administrativo podrá adoptar, de oficio o a petición de
parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la decisión
que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello. Por último, hay que
señalar que está prevista en la LBPA la acumulación de procedimientos, cuando ellos guarden
identidad sustancial o íntima conexión (art. 33).
Art. 33. Acumulación o desacumulación de procedimientos. El órgano administrativo que inicie o tramite un
procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros más
antiguos con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, o su desacumulación. Contra esta resolución no
procederá recurso alguno.
interesados a personas que no tienen un derecho, como también, a las instituciones que defienden intereses
colectivos. La ley en este aspecto es bastante flexible y amplia, dando lugar a muchos posibles interesados; en
efecto, el art. 21 señala que se consideran interesados en el procedimiento administrativo: quienes lo promuevan
como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos; los que, sin haber iniciado el procedimiento,
tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte; aquéllos cuyos intereses,
individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto
no haya recaído resolución definitiva. Luego de señalar quienes son los interesados, la ley deja claro que ellos
pueden actuar por medio de apoderados, debiendo otorgar poder de manera solemne, es decir, mediante escritura
pública.
337
b. INSTRUCCIÓN.
La regulación que la LBPA hace de esta etapa, parte señalando que los actos de
instrucción son aquéllos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los
datos en virtud de los cuales deba pronunciarse el acto. Se realizarán de oficio por el órgano
que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas
actuaciones que requieran su intervención, o constituyan trámites legal o reglamentariamente
establecidos (art. 34 de la LBPA). Los actos de instrucción pueden ser muy variados dependiendo
del procedimiento, siendo los principales la prueba, los informes y la información pública.
i. Pru eb a. En el procedimiento administrativo podrá existir un periodo de prueba cuando
no le consten a la Administración los hechos alegados por los interesados, o cuando la
naturaleza del procedimiento lo exija. Dicho periodo probatorio no será superior a 30 días
ni inferior a diez (art. 35 de la LBPA).
Art. 35. Prueba. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento, podrán acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en derecho, apreciándose en conciencia.
Cuando a la Administración no le consten los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del
procedimiento lo exija, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período de prueba, por un plazo
no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.
Tal como señala el art. 35, los medios de prueba que se aceptan son aquellos que en
general son admisibles en Derecho, como los documentos, los testigos, los peritos, los
medios audiovisuales, e incluso la inspección personal por parte del instructor; no cabe en
este caso, la absolución de posiciones. En cuanto a la valoración de la prueba, ésta se
realiza en conciencia61.
Por último, si bien la prueba es un acto de trámite, cabe aquí la impugnación, pues se
trata de un acto que puede producir indefensión.
ii. Info rmes. El art. 37 de la LBPA, señala que para los efectos de la resolución del
procedimiento, se solicitarán aquellos informes que señalen las disposiciones legales, y
los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o
fundamentando, en su caso, la conveniencia de requerirlos. Estos son usuales dentro de
un procedimiento administrativo, ya que en no pocas ocasiones la propia ley dispone que
es necesario evacuarlos en diversos trámites. En cuanto al valor de estos informes, por
regla general no son vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario.
¿Qué ocurre si solicitado el informe al órgano correspondiente, éste no lo evacúa? La ley
en este caso permite seguir adelante con el procedimiento; sin embargo, no resuelve la
situación en que la Administración no pide un informe debiendo hacerlo. A juicio del
61
Hay que recordar que la prueba en conciencia no es un sistema probatorio como lo son la prueba tasada, la de libre
convicción o la sana crítica, sino que un elemento o criterio de convicción. La conciencia, según la CS, es una
característica propia del hombre, que le permite percibir y determinar el mal que hay que evitar y el bien que hay
que realizar; por tanto, el juez al apreciar la prueba en conciencia, debe hacerlo de acuerdo a su íntimo concepto de
justicia. Según el profesor LUHRS, apreciar la prueba en conciencia es aplicar los principios de la prudencia y la
equidad a la valoración la prueba.
338
profesor PIERRY, tal omisión anularía el acto administrativo, siempre y cuando recaiga
sobre un elemento esencial y genere perjuicio, ya que así lo dispone el art. 13 de la LBPA.
iii. Info rma ción públi ca. Por último, cabe referirse a la información pública que puede
solicitar quien resolverá el procedimiento. Esta figura se consagra en el art. 39 de la LBPA
que señala que podrá ordenarse un periodo de información pública en que cualquier
persona pueda examinar el procedimiento o la parte del mismo que se indique.
Art. 39. Información pública. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la
naturaleza de éste lo requiera, podrá ordenar un período de información pública.
Para tales efectos, se anunciará en el Diario Oficial o en un diario de circulación nacional, a fin de que
cualquier persona pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se indique.
El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular observaciones, que en
ningún caso podrá ser inferior a diez días.
La falta de actuación en este trámite, no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes
contra la resolución definitiva del procedimiento.
La actuación en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. En
todo caso, la Administración otorgará una respuesta razonada, en lo pertinente, que podrá ser común para
todas aquellas observaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
La información pública implica poner en conocimiento de la comunidad la solicitud que

se ha hecho dentro del procedimiento administrativo para que se formulen observaciones.
Por ejemplo, en materia de urbanismo, los planes reguladores se someten a información
pública, lo que también sucede en materia ambiental.62
Hay que tener claro que el hecho de que alguien actúe examinando el requerimiento a
través de esta información pública, no le da facultad para convertirse en interesado del
procedimiento, porque el interesado siempre se apersona en el procedimiento y en este
caso, no se da esa situación.
c. FINALIZACIÓN.
Lo importante respecto de esta etapa, es que no sólo la resolución final pone término al
procedimiento, sino que también lo hacen el desistimiento, la declaración de abandono, la
renuncia al derecho en que se funda la solicitud, y la imposibilidad material de continuarlo por
causas sobrevinientes.
i. A la resolución final se refiere el art. 41, el cual establece el contenido que debe tener.
Cuando en la elaboración de la resolución final se adviertan cuestiones conexas, ellas serán puestas en
conocimiento de los interesados, quienes dispondrán de un plazo de quince días para formular las
62
El profesor PIERRY señala que se trata de una figura similar a las audiencias públicas que tienen lugar en EE.UU., la
cuales son oportunidades formales de encuentro entre múltiples actores sociales y las autoridades gubernamentales
convocantes, para analizar el contenido de un proyecto de decisión a la luz de la diversidad de intereses que
caracteriza a determinada comunidad. En este caso, la opinión, los conocimientos y la información que aportan los
participantes, enriquece la decisión que finalmente adopte el gobernante; es una forma de acercar la relación
Administración - administrado, y además es un elemento importante para la democratización de una Nación, ya que
las personas de la comunidad deben ser escuchadas. Sin embargo, la figura en Chile es diferente, pues no existen las
audiencias públicas, sino que la LBPA habla de información pública.
339
alegaciones que estimen pertinentes y aportar, en su caso, medios de prueba. Transcurrido ese plazo el
órgano competente decidirá sobre ellas en la resolución final.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución deberá ajustarse a las peticiones
formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad
de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si fuere procedente.
Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada. Expresarán, además, los recursos que contra la
misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para
En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisibilidad de las
solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente
carentes de fundamento.
La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto
de la misma.
El inc. III del art. 41, da cuenta de la reformatio in peius, esto es, la resolución sólo puede
extenderse a las peticiones del particular, no estando permitido que la Administración
agrave la situación de éste, lo que se entiende sin perjuicio de su facultad para incoar de
oficio un procedimiento distinto.
Este acto administrativo terminal da cuenta del principio conclusivo, por un lado, y del
principio de inexcusabilidad, por otro.
ii. El desistimiento y la renuncia se regulan conjuntamente en el art. 42 de la LBPA.

Art. 42. Renuncia y Desistimiento. Todo interesado podrá desistirse de su solicitud o, cuando ello no esté
prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.
Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia
sólo afectará a aquéllos que la hubiesen formulado.
Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia.
Pueden encontrarse ejemplos de renuncia en los siguientes casos: un particular pide un

permiso de construcción para un predio, pero luego lo enajena; hay doctrina que ve en
este caso un decaimiento, pero según el profesor CORDERO se trataría realmente de una
renuncia.
iii. Al abandono se refiere el art. 43 de la LBPA. En este caso la Administración debe

advertirle al particular que se va a abandonar el procedimiento cuando éste entra en un
período de inactividad. Si bien la declaración de abandono es un acto de trámite, es
impugnable, ya que puede producir indefensión o impedir la prosecución del
procedimiento.
Art. 43. Abandono. Cuando por la inactividad de un interesado se produzca por más de treinta días la
paralización del procedimiento iniciado por él, la Administración le advertirá que si no efectúa las
diligencias de su cargo en el plazo de siete días, declarará el abandono de ese procedimiento.
Transcurrido el plazo señalado precedentemente, sin que el particular requerido realice las actividades
necesarias para reanudar la tramitación, la Administración declarará abandonado el procedimiento y
ordenará su archivo, notificándoselo al interesado.
El abandono no producirá por sí solo la prescripción de las acciones del particular o de la Administración.
En todo caso, los procedimientos abandonados no interrumpirán el plazo de prescripción.
Esta figura sólo procede en caso de que haya involucrado un interés particular, pues de
acuerdo al art. 44 de la LBPA, la Administración podrá no declarar el abandono, cuando
340
la cuestión suscitada afecte al interés general o fuera conveniente continuarla para su

definición y esclarecimiento.
iv. Por último, es necesario señalar que la imposibilidad de continuar con el procedimiento
por causa sobreviniente, es una figura que no está desarrollada en la LBPA. Un ejemplo de
este caso, se daría cuando se pide la concesión de un bien que finalmente se destruye.
C. E L SILENCIO ADMINISTRATIVO .
1. INTRODUCCIÓN.
Una de las clasificaciones del acto administrativo, era aquella que distinguía entre actos
administrativos expresos y actos administrativos tácitos, siendo la regla general los actos
administrativos expresos, es decir, aquellos que constan formalmente; no obstante, existe una
técnica administrativa que le otorga eficacia al silencio de la Administración.
Esta regulación existe a partir de la LBPA, ya que con anterioridad a ella, en Chile si la
Administración no se pronunciaba en un procedimiento, no había acto administrativo alguno (ni
de aprobación ni denegatorio). Además, la CGR señalaba que los plazos administrativos no eran
fatales y que, por ende, la Administración podía actuar igual, aún vencido el plazo. En este
punto, se suscitaba un problema con la seguridad y certeza jurídica, especialmente respecto de
los agentes económicos, pues nadie realizaría actividades económicas si no existía certeza acerca
de las actuaciones de la Administración.
Por lo tanto, un mecanismo para fortalecer la modernización de la Administración, fue
introducir la figura del silencio administrativo. Pues en virtud del principio conclusivo, la
Administración pública tiene el deber de resolver las solicitudes que se le planteen, previa
tramitación de un procedimiento administrativo; y si transcurridos los plazos previstos por el
ordenamiento63, sin que se hubiere resuelto, operará la figura del silencio administrativo, figura
que constituye una garantía para el ciudadano, en cuanto que, por una ficción legal, se entenderá
que su solicitud ha sido aprobada, es decir, se entiende que hay un acto administrativo presunto
de contenido favorable, o por el contrario, si procediere, se entenderá que su solicitud fue
rechazada (silencio negativo) y por tanto, producirá el efecto de abrir la vía impugnatoria.
2. EL SILENCIO POSITIVO.
El silencio administrativo positivo es aquel en que la solicitud del particular, producto de
la inactividad de la Administración, se entiende como aceptada en los términos en que se
formuló. Al respecto, el art. 64 inc. I de la LBPA señala que transcurrido el plazo legal para
63
En cuanto a los plazos, de acuerdo al art. 24 de la LBPA, las providencias de mero trámite deberán dictarse por
quien deba hacerlo, dentro del plazo de 48 horas contado desde la recepción de la solicitud, documento o
expediente; y las decisiones definitivas deberán expedirse dentro de los 20 días siguientes, contados desde que, a
petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse. En cuanto al cómputo de los
plazos, el art. 25 señala que los plazos de días son de días hábiles, entendiéndose que son inhábiles los días
sábados, domingos y festivos (esto es distinto a los plazos de días hábiles en materia judicial, pues en este caso el día
sábado se contabiliza como día hábil); y el cómputo comienza el día siguiente a aquel en que se notifica o publica el
acto de que se trate. Por último, el plazo total del procedimiento, salvo caso fortuito o fuerza mayor, no podrá
exceder de seis meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final.
341
resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la
Administración se pronuncie sobre ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de
dicho plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto, requiriéndole una decisión acerca de
su solicitud. Dicha autoridad deberá otorgar recibo de la denuncia, con expresión de su fecha, y
elevar copia de ella a su superior jerárquico dentro del plazo de 24 horas. Agrega el inc. II que
si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco días contados
desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se entenderá aceptada. Por último,
para dar seguridad de esta situación, el inc. III señala que el interesado podrá pedir que se
certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado será
expedido sin más trámite.
Como se puede apreciar, los elementos que deben concurrir para que opere la figura del
silencio positivo, son: es necesario hacer una solicitud, cualquiera sea ésta, a la Administración;
la inactividad de la Administración, o sea, que ésta no se pronuncie respecto del tema; y la
denuncia.
La duda que surge en este sentido es ¿qué sucede cuando la solicitud es ilegal y opera el
silencio positivo? La solución para este caso sería la invalidación del acto (art. 53 de la LBPA),
pero el problema de esta solución, es que el particular podría alegar buena fe y derechos
adquiridos. Por tanto, surge la problemática de inclinarse por la intangibilidad del acto, o bien,
por la invalidación, con la correspondiente indemnización.
contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la
notificación o publicación del acto.
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario.
3. EL SILENCIO NEGATIVO.
El silencio administrativo negativo es aquel en que la solicitud del particular, producto de
la inactividad de la Administración, se entiende como rechazada siempre y cuando ésta afecte el
patrimonio fiscal, si la Administración debía actuar de oficio, si debía pronunciarse sobre
impugnaciones o revisiones de actos administrativos, o se ejercite por parte de alguna persona el
derecho de petición (art. 65 de la LBPA). El sentido de esta figura, además de otorgar certeza, es
que se abra la vía jurisdiccional, pues el silencio negativo da origen a un acto presunto.
Art. 65. Silencio Negativo. Se entenderá rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando
ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicará en los casos en que la Administración actúe de oficio, cuando
deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de
alguna persona el derecho de petición consagrado en el numeral 14 del art. 19 de la CPR.
En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta
dentro de plazo legal. El certificado se otorgará sin más trámite, entendiéndose que desde la fecha en que ha sido
expedido empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan.
Como se puede apreciar, la regla general en Chile, frente a la inactividad de la

Administración, es el silencio positivo, pues el silencio negativo sólo opera en los casos
contemplados en el art. 65 de la LBPA64, cuales son:
64
A diferencia del caso anterior, aquí no es necesario efectuar una denuncia, pues el silencio negativo opera por el
sólo hecho de concurrir alguna de las causales mencionadas en el art. 65 de la LBPA.
342
i. Cuando la solicitud afecte el patrimonio fiscal como, por ejemplo, la petición de un

beneficio, la abolición de un impuesto, etc. Esto es lógico, porque no se puede disponer
tan fácilmente de los fondos públicos.
ii. Casos en que Administración actúe de oficio. Esto se relaciona con el principio de
oficialidad (LOCBGAE) y con el mal llamado principio de celeridad (LBPA), es decir, con la
regla general de que en Chile los procedimientos administrativos se inician de oficio, y no
a petición de parte, salvo que la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de
petición o reclamo.65
iii. Cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos.
Así, ante la presentación de un recurso, si no hay un pronunciamiento por parte de la
Administración, el recurso se entiende rechazado.
iv. Cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición del Nº 14 del art. 19
de la CPR, es decir, el derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier
asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos
respetuosos y convenientes.
En dichos casos, el interesado puede pedir certificación de que su solicitud no ha sido

resuelta en plazo legal, y desde la fecha en que es expedido el certificado, comienzan a correr los
plazos para interponer los recursos que procedan.
4. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

El art 66 de la LBPA señala que los actos administrativos que concluyan por aplicación
del silencio administrativo, tendrán los mismos efectos que aquéllos que culminaren con una
resolución expresa de la Administración, desde la fecha de la certificación respectiva. Por tanto,
a partir de la certificación, se entiende que se agota la vía administrativa y, en el caso del silencio
negativo, se abre la vía jurisdiccional.
D. LAS ACTIVIDADES DE SERVICIO PÚBLICO Y DE POLICÍA.66
1. LA ACTIVIDAD DE SERVICIO PÚBLICO.

El profesor CORDERO, al momento de analizar la actividad de servicio público, señala que
existen dos aspectos o planos para su análisis: ¿Cómo el Estado ha ido asumiendo las
65
En virtud de esta causal creemos que la regla general, en la práctica, se invierte, es decir, siempre opera el
silencio administrativo negativo, pues la Administración, por regla general, debe actuar por iniciativa propia.
66
La Administración también despliega una actividad de fomento, que es aquella en virtud de la cual la
Administración dirige la acción de los particulares hacia fines de interés general, mediante el otorgamiento de
incentivos diversos (por ejemplo, subsidios). Acá la Administración no utiliza un medio coercitivo, como la
actividad de policía, para alcanzar sus objetivos; y se diferencia también de la actividad de servicio público, porque
en éstas es el Estado quien realiza la actividad, en cambio en la actividad de fomento el Estado incentiva, orienta y
dirige, y son los particulares los que la desarrollan.
343
denominadas actividades de servicio público (análisis histórico)? y ¿Cuáles son las

consecuencias dogmáticas o científicas de la concepción de servicio público (análisis teórico)?
1.1. ANÁLISIS HISTÓRICO.

En el antiguo régimen (monarquías absolutas) el Estado desarrollaba actividades
prestacionales como una manifestación del Estado de policía, esto es, con un carácter
coactivo y limitador antes que servicial (por ejemplo, en ámbitos de justicia, defensa); y se
trataba de actividades uti universi, es decir, no iban dirigidas a un grupo concreto de
beneficiarios, sino que proporcionaban utilidad a la comunidad en general. Esta perspectiva
cambia en los siglos XIX y XX, ya que el Estado comienza a garantizar prestaciones uti
singuli, es decir, para grupos determinados, y surgen servicios asistenciales, tales como
servicios de beneficencia (servicios sociales), de sanidad y de educación (por ejemplo, se
crean universidades públicas), y el Estado comienza a realizar obras de infraestructura
necesarias para la comunidad (puentes, caminos, ferrocarriles, etc.). El problema, es que
esto rompe los postulados liberales sobre la incapacidad de los entes públicos para realizar
actividades empresariales.
Ya a fines del siglo XIX, el Estado va más allá y comienza a desarrollar actividades
empresariales e industriales, esto debido a una pluralidad de causas, entre las cuales se
destaca: la Primera Guerra Mundial, que origina la asunción de la dirección de industrias
estratégicas (por ejemplo, el petróleo); las políticas económicas de industrialización y
reindustrialización en países de baja inversión privada; y la ideología socialista que ejerció
influencia antes y después de la Segunda Guerra Mundial.
1.2. ANÁLISIS TEÓRICO.
a. CONCEPTO TRADICIONAL.
El servicio público, cuya concepción tiene su punto de partida en Francia, constituye un
tema clásico dentro del Derecho público. Pues, la expresión “servicio público” se encuentra
radicada dentro del ámbito de acción de la Administración pública, es por ello que se comenzó a
hacer una construcción teórica de esta institución, para basar en ella todo el Derecho
Administrativo; definiendo, así, al Derecho Administrativo como el Derecho de los servicios
públicos.67
Posteriormente, con el correr de los años, se superó tal situación de identificación de
ambos conceptos (pues el Estado no solamente despliega actividad de servicio público),
provocando, tras ello, la dificultad de encontrar un concepto jurídico de servicio público que
tuviese una validez general. CHENOT, al respecto, dice que el servicio público es una de esas
nociones llamadas fundamentales cuyo contenido sólo ha podido ser precisado en breves
67
Hay que recordar que al momento de definir la Administración pública desde un punto de vista material o
funcional, se señaló que, debido a la multiplicidad de actividades que desarrollaba la Administración, la doctrina
utilizaba una definición residual y negativa de la actividad administrativa, señalando que es aquella que no es
legislativa, ni jurisdiccional. Sin embargo, el fundamento de este concepto negativo (actividad heterogénea) y otras
razones (actividad administrativa ejercida por los otros poderes del Estado) hacían que la definición no fuese
aceptada de forma pacífica; es por ello que surge una concepto de carácter positivo señalando que la actividad
administrativa, es la actividad de servicio público.
344
periodos de tiempo y cuyos contornos se resquebrajan al compás de las contradicciones de las

leyes y las decisiones jurisprudenciales.
No obstante, la doctrina logró forjar diversas nociones de servicio público, prevaleciendo
dos al menos, a saber:
i. Una acepci ón orgá ni ca, que señala que el servicio público es un conjunto de órganos
y de medios que integran la Administración del Estado, que se destinan a la tarea de
satisfacer de manera regular y continua, una necesidad de interés general.
ii. Y una a cep ción funcional, que señala que el servicio público es una actividad
ejercida por una colectividad pública tendiente a satisfacer necesidades de interés general,
actividad que la Administración decide satisfacer a través de procedimientos especiales.
De ambas acepciones se pueden apreciar los elementos característicos del servicio

público, a saber:
i. La ex istencia d e una necesid ad d e interés general. Una necesidad de interés
general es la suma de necesidades individuales y no presupone necesariamente que todos
los individuos de una sociedad deban tenerla, sino sólo una mayoría de ellos.
ii. Prestación d el s ervi cio por l a Ad mi nist ra ción d el Estado. Pues, sólo puede
hablarse de servicio público dentro de la actividad administrativa, no así en la actividad
jurisdiccional, ni legislativa. No obstante, no toda la actividad de la Administración
pública constituye servicio público, sino sólo una parte de ella68. Por otra parte, no es
necesario que la Administración, mediante sus propios medios y personal, asuma
directamente la prestación del servicio público, sino que también puede ser prestado el
servicio indirectamente por la Administración, a través de un concesionario.
iii. Re gido por un régi men jurídico esp eci al. Al regirse esta institución por un
régimen jurídico especial, permite la generalidad, la permanencia, la regularidad, la
continuidad y uniformidad, en la prestación del servicio.
- La generalidad dice relación con que todas las personas que se encuentren en una
determinada situación, tienen derecho a ser beneficiarios del servicio público, sin que
pueda la autoridad beneficiar con la prestación a algunos y negarla a otros.
- La u nifo rmidad alude a que las prestaciones deben ser iguales para todos aquellos
habitantes que, dentro de un mismo orden, se encuentran en condiciones de solicitar
sus beneficios.
- La continuid ad dice relación con que la actividad del servicio público no puede
interrumpirse o paralizarse, porque su función es pública y ha sido establecida en
beneficio de la colectividad toda. En otras palabras, el servicio debe ser otorgado cada
vez que se requiera, lo cual no quiere decir que el servicio se preste siempre.
68
El Estado no siempre crea un órgano que tenga por finalidad la satisfacción de una necesidad de interés general
(servicio público); así, por ejemplo, la CGR, que a pesar de formar parte de la Administración del Estado, no es
servicio público, ya que su función principal es fiscalizar a la propia Administración; asimismo, el Banco Central no
presta servicio público alguno, sino que realiza una actividad empresarial, propia de una institución financiera.
345
- Es permanent e en la medida que subsistan las necesidades públicas a satisfacer y

para las cuales fue creado. Si la necesidad pública desaparece o deja de serlo, el
servicio debe suprimirse, porque no existirá ya el fundamento racional y social de su
existencia.
- Y por último, la regul aridad dice relación con la sumisión del servicio público a
reglas positivas preestablecidas y con la exacta observancia por parte de sus agentes de
todas esas reglas y normas.
b. LA CRISIS DEL SERVICIO PÚBLICO.

Los elementos característicos de la noción teórica de servicio público, comienzan a hacer
crisis producto de una serie de situaciones, tales como:
i. La autoridad pública decide comenzar a satisfacer necesidades de interés general, pero no
confía esta satisfacción a órganos públicos, sino que a particulares (reservándose un
control sobre ellos), sin que exista de por medio una concesión de servicio público.
ii. También se da el caso de actividades de interés general que son asumidas por órganos
públicos, utilizando procedimientos de Derecho privado, como el caso de la denominada
administración invisible del Estado, compuesta por sociedades anónimas (por ejemplo,
metro SA) o corporaciones de Derecho privado (por ejemplo, CONAF). A esto se denomina
proceso de privatización de los servicios públicos.
iii. Los órganos públicos también asumen actividades similares a las de los particulares,
resultando difícil calificarlas de servicio público, es decir, comienza a realizar actividades
claramente empresariales (por ejemplo, CODELCO). Esto se relaciona con la idea del
principio de subsidiariedad y la actividad empresarial del Estado.
iv. Los particulares realizan actividades, que sin ser de interés general, se rigen por
procedimientos de Derecho público.
Todo esto hace que entre en crisis el servicio público, pues se disminuye crecientemente
la labor estatal, la cual sólo asume una función de regulación y fiscalización (actividad de
policía). Además, provoca que la teoría del servicio público pierda toda su estructuración,
resultando difícil establecer qué actividades son o no de servicio público; lo cual lleva a tener
que identificar ciertos elementos o criterios que permitan saber cuándo se está o no ante un
servicio público.
c. ELEMENTOS DEL SERVICIO PÚBLICO.

El profesor BERMÚDEZ destaca los siguientes elementos que se pueden utilizar para
identificar un servicio público.
.
i. Debe existir una necesidad de int erés gene ral ¿cuándo una necesidad privada
pasa a ser una necesidad colectiva? Un criterio para ello podría ser, por ejemplo, atender
al número de personas que tiene esa determinada necesidad, sin embargo, hay casos en
que, si bien, no es un gran porcentaje de la población el que necesita del servicio (por
346
ejemplo, el tratamiento del sida), dada la trascendencia social del problema, sí se ha

convertido en una necesidad pública asumida por el Estado. Debido a lo anterior, es que
se señala que este elemento no es suficiente por sí sólo para determinar que se está ante
un servicio público.
ii. Debe se r una necesi dad qu e el Estado decid e s at isfacer. Las necesidades de
interés general a satisfacer, son determinadas libremente por la propia Administración; de
tal manera que es el Estado el único que decide si en un determinado momento la
satisfacción del interés general debe dar lugar a la creación de un servicio público o debe
reconocérsele esa calidad a un organismo o actividad. Por lo tanto, un criterio para
identificar al servicio público podría encontrarse en la intención del poder público69. Sin
embargo, como señala el profesor PIERRY, ocurre que la autoridad pública en ocasiones
no afirma expresamente su voluntad de crear un servicio o de elevar una actividad a dicha
categoría, con lo cual se dificulta su identificación como tal y el criterio deja de ser tan
claro.
iii. Determinación de lo s órga nos que prest a n el servicio públi co . De acuerdo a
la noción tradicional de servicio público, es la Administración quien presta el servicio
directamente o de manera indirecta a través de concesionarios. Por lo tanto, para
determinar cuándo se está frente a un servicio público, basta mirar el órgano que presta
el servicio.
Sin embargo, este elemento también estaría en crisis, puesto que existen servicios
públicos prestados por particulares o por órganos que no forman parte de la
administración del Estado, sin existir de por medio un contrato de concesión; así, por
ejemplo, la CONAF es una corporación de Derecho privado que administra parques y
reservas nacionales, ambas tareas de un servicio público. Por tanto, como ya no es
solamente la Administración la que directa o indirectamente presta el servicio público,
sino que también entes que están fuera de ésta, es que se recure a los llamados índices de
servicio público70.
iv. Activid ades eje cutadas a tra vés de procedi mi entos espe cia les. Esto quiere
decir, que el Estado satisface necesidades colectivas a través de procedimientos de
Derecho público, derogatorios del Derecho común; en otras palabras, los servicios
públicos están sujetos a un régimen jurídico especial, lo cual tiene su fundamento en que
con ello se podrá asegurar, en provecho de toda la comunidad, un funcionamiento
regular, continuo y uniforme, por una organización apropiada.
Se señala, con relación a este elemento, que también ha entrado en crisis, de momento
que la Administración satisface necesidades de interés general sin regirse por el Derecho
público, sino que por el Derecho privado, o bien, actividades que no corresponden a
servicios públicos se rigen por el Derecho público.
69
Así, para el jurista francés Gastón JEZE, son únicamente servicios públicos las necesidades de interés general que
los gobernantes de un país determinado, en un momento determinado, han decidido satisfacer por el procedimiento
de servicio público.
70
Los índices de servicio público hacen referencia a la presencia o no de ciertos factores que permiten determinar si
el Estado ha pretendido crear un servicio público, cuando su intención no ha sido manifestada claramente; así, por
ejemplo, constituyen índices: la existencia de una vinculación al poder central; la existencia de un financiamiento
estatal o de leyes especiales que se lo otorguen, o incluso ciertas franquicias en determinadas condiciones; la
presencia de prerrogativas de imperio público otorgadas por ley, etc.
347
En definitiva, tras el análisis de los elementos anteriores, se puede decir, por un lado, que
actualmente la Administración pública no es el conjunto de servicios públicos, sino que va más
allá de aquello; y por otro lado, los intereses generales no sólo se satisfacen por la
Administración del Estado, ya que también puede satisfacerse al margen de la Administración
propiamente tal.
1.3. LA ACTIVIDAD DE SERVICIO PÚBLICO EN EL DERECHO CHILENO.

El profesor CORDERO señala que la actividad de servicio público en Chile puede ser
analizada desde dos puntos de vista: desde un punto de vista orgánico y funcional.
i. Desde un punto de vis ta orgá nic o, en nuestro ordenamiento jurídico se habla de los
servicios públicos como entidades que forman parte de la Administración del Estado, y
que están bajo la dirección superior del Presidente de la República. En efecto, el art. 1º de
la LOCBGAE los menciona como órganos que forman parte de la Administración del
Estado, y, a su vez, en su art. 28 entrega una definición de carácter orgánica.
Art. 1. El Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración del Estado con la colaboración
de los órganos que establezcan la Constitución y las leyes.
La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y
los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la
Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley.
Art. 28. Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades
colectivas, de manera regular y continua. Estarán sometidos a la dependencia o supervigilancia del
Presidente de la República a través de los respectivos Ministerios, cuyas políticas, planes y programas les
corresponderá aplicar, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 22 inciso tercero (en casos
excepcionales pueden proponer o elaborar políticas planes o programas, es decir, ejercer una función
política), y 30.
La ley podrá, excepcionalmente, crear servicios públicos bajo la dependencia o supervigilancia directa del
Presidente de la República
Por otra parte, el párrafo I (“De la organización y funcionamiento”) del título II (“Normas
especiales”) de la LOCBGAE, establece cual será la organización básica de los servicios
públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa71.
ii. Desde un punto de v ista funcion al se hace referencia a la actividad de servicio

público, la cual, de acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico, es desplegada por ciertos
órganos de la Administración del Estado (directa o indirectamente), o por particulares.
Esto último se puede hacer a través de dos formas:
- Privatizando el servicio. En este caso, la Administración que antes realizaba el servicio
público, lo deja de hacer y se lo entrega a los privados para que sean ellos los que
continúen satisfaciendo dicha necesidad. Para ello, la Administración previamente
cambia la naturaleza jurídica del ente que prestaba el servicio, transformándolo de
público a privado (por ejemplo, en una SA) y luego vende su participación en dicha
71
Este tema será tratado con más detalle en el capítulo VI de estos apuntes, a propósito de la organización
administrativa.
348
persona privada; conservando solamente los poderes de regulación y fiscalización

propios del Estado, principalmente en lo que se refiere al cobro de tarifas.
Orgánicamente, dicha regulación y fiscalización corresponde a las Superintendencias,
así, por ejemplo, el servicio del agua potable y alcantarillados entregados a empresas
privadas (normalmente sociedades anónimas), se encuentra regulado y fiscalizado por
la Superintendencia de Servicios Sanitarios.
- Concesión de servicio público. La concesión, es un modo de gestión de un servicio
público en el cual la Administración (concedente) le encarga a una persona privada
(concesionario) la tarea de hacer funcionar el servicio público, de acuerdo a los
términos establecidos por la Administración. Esta modalidad se lleva a cabo por medio
de un contrato de concesión, en virtud del cual, el concesionario recibe una ayuda
material y jurídica por parte del Estado (por ejemplo, es posible que se le entreguen
bienes de dominio público), manteniendo este último amplios poderes sobre la
concesión, esto, por el interés general que está detrás de la prestación (por ejemplo,
puede aplicar sanciones y multas por la no aplicación del servicio, y puede poner
término al contrato). El concesionario se remunerará con cargo a las tarifas de los
usuarios, cuyo monto es de naturaleza reglamentaria (lo impone la autoridad) a pesar
de ser un contrato la concesión. Un ejemplo de esto, son las concesiones de carreteras.
Hay que tener presente que en caso de ser un privado quien presta el servicio público,
igualmente se va a regir por procedimientos de Derecho público.72
2. ACTIVIDAD DE POLICÍA O DE ORDENACIÓN (POLICÍA ADMINISTRATIVA).
a. CONCEPTO.
La actividad de policía es el conjunto de medidas coactivas utilizadas por la
Administración, para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública. Por
ejemplo, se otorga un permiso para instalar un local, y si no se cumple con las normas, se aplica
una sanción consistente en una multa, o inclusive, la clausura del local.
También se dice que la actividad policía, es la actividad de la Administración del Estado
realizada en el ejercicio de su potestad pública, que supone la limitación de los derechos de los
particulares (fundamentalmente, la libertad y el patrimonio), por razones de interés general, y
con el objeto de alcanzar la mantención del orden público. Excepcionalmente, se puede dar una
ampliación de esta actividad, cuando se esté en presencia de Estados de emergencia, en los
cuales, se entregan más facultades a la autoridad para limitar los derechos de las personas.
El fundamento de esta actividad, es la mantención del orden público, por tanto, resulta de
gran relevancia determinar el alcance de dicho término. Al respecto, se debe señalar que se trata
de un concepto válvula o flexible que varía de acuerdo a las circunstancias políticas, económicas
y sociales de un determinado momento; así, por ejemplo, actos que hace poco tiempo se
72
En relación a este tema, hay que recordar que el art. 19 N° 16 inc. VI de la CPR señala que no podrán declararse en
huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades. Tampoco podrán hacerlo las personas que trabajen
en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de
utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la
población o a la seguridad nacional. La ley establecerá los procedimientos para determinar las corporaciones o
empresas cuyos trabajadores estarán sometidos a la prohibición que establece este inciso.
349
consideraban como vulneradores del orden público, hoy día pueden no serlo; o por el contrario,
actividades o productos que hasta hace poco eran considerados como inocuos, por el avance de
la ciencia, se consideran como atentatorios de la salubridad pública al poner en riesgo la salud y
bienestar de la población. No obstante, la doctrina ha señalado que el orden público se relaciona
con la tranquilidad y seguridad de las personas y de sus bienes, al interior de la Nación.
c. CLASIFICACIONES.
Ha habido una evolución en el concepto de actividad de policía, así, en un comienzo la
Administración , en virtud de la actividad de policía, sólo tenía por objeto mantener el orden
material o exterior (tranquilidad en las calles). A esta noción tradicional, se le conoce con el
nombre de policí a ge neral, ya que luego el concepto evoluciona y se habla de poli cía
especial, la cual, con la superación del Estado liberal, tiene una participación mayor en el orden
social, pues el Estado comienza a intervenir en áreas en que antes no lo hacía, por ejemplo, en
materia sanitaria, urbanística, ambiental, etc.
Por otro lado, la actividad de policía tiene como objetivo mantener el orden público,
siendo esencial prevenir todo atentado a éste, evitando desordenes y accidentes que atenten
contra la tranquilidad y seguridad, respectivamente. Lo anterior toma el nombre de a ctivida d
de policí a pre ventiva; sin embargo, en caso de que haya acaecido la perturbación, pasa a
denominarse actividad de poli cía represi va, la cual tiene como función investigar y
sancionar la infracción que se ha cometido en contra del orden público, para lograr su
restablecimiento.
Por último, también se hace una distinción entre actividad de policía local, regional y
estatal, estando en manos del alcalde, el intendente y el Presidente de la República,
respectivamente.
c. LÍMITES A LA ACTIVIDAD DE POLICÍA.

La actividad de policía, tiene límites, entre ellos se encuentran:
i. La le y. Este es el principal límite a la actividad de policía, pues la Administración
requiere de una ley que la autorice para restringir la libertad o patrimonio de los
particulares. El profesor CORDERO habla del principio de reserva legal y especificación de
los poderes (no caben los poderes generales de intervención), en el sentido que el art. 24
inc. II de la CPR es una cláusula de competencia, pero ésta debe ser complementada por el
legislador, con actividades específicas que puede adoptar el Estado.
Art. 24. El gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el
Jefe del Estado
Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la
seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
El 21 de mayo de cada año, el Presidente de la República dará cuenta al país del estado administrativo y
político de la Nación ante el Congreso Pleno.
Esto también se relaciona con el ejercicio de la coacción de policía, ya que ésta debe
ejercerse para los fines previstos por la ley y no para fines diversos (desviación de poder).
350
ii. Control ju risdiccion al. La actividad de policía, está sujeta a un control por parte de
los Tribunales de justicia, por ejemplo, el control del concepto válvula de orden público.
iii. Pro porcionalidad. Esto quiere decir que la Administración sólo debe adoptar aquellas
medidas necesarias para la conservación y protección del orden público, debiendo existir
proporcionalidad entre las medidas y lo que se pretende proteger.
d. MANIFESTACIONES DE LA ACTIVIDAD DE POLICÍA.

La actividad de policía se manifiesta en lo siguiente: en la reglamentación, en las
autorizaciones, órdenes y prohibiciones, en la coacción, y en las sanciones administrativas.
i. Re gla ment ación. El profesor BERMÚDEZ señala que la posibilidad que tiene la
Administración, de dictar normas (reglamentos, ordenanzas, etc.) que van a restringir la
esfera jurídica de los particulares, es una de las manifestaciones más fuertes e importantes
de la actividad de policía.
Ahora bien, hay que recordar que uno de los límites del reglamento era la materia, lo cual
se traduce en que el reglamento no puede entrar en materias de dominio legal (reserva
legal), ya que las materias más relevantes están entregadas a la ley y no al reglamento; un
ejemplo de aquello, es que los derechos fundamentales sólo pueden ser regulados por la
ley, puesto que es una manifestación de la voluntad soberana, no así el reglamento, el
cual tiene un carácter autárquico. Nuestra CPR sigue este principio, pues sólo basta leer el
art.19 que menciona siempre a la ley, y el numeral 26 de dicho artículo. Sin embargo,
muchas veces el legislador al asumir la regulación de estas materias, hace una remisión al
reglamento para ser complementado o detallado en ciertos puntos; así, por ejemplo, el
Código Sanitario en su art. 35 señala que un reglamento especial fijará los requisitos
sanitarios que deben cumplir los ferrocarriles, naves…; es decir, se trata de un reglamento
que regula la libertad ambulatoria y además la libertad económica. Si bien aquí hay una
vulneración de la reserva legal, esto se produce por una cuestión práctica, ya que la ley no
tiene la flexibilidad del reglamento para regular ciertas conductas, y es por ello que el
legislador regula determinadas materias en sustantivo y otras las remite a un
reglamento.73
ii. Autori za ciones. Las reglamentaciones de policía pueden establecer prohibiciones
absolutas o prohibiciones relativas. Que la prohibición sea relativa, significa que en
principio algo está prohibido, pero cumpliendo determinados requisitos, la
Administración puede autorizar; así ocurre, por ejemplo, con las farmacias que están
autorizadas para vender ciertas drogas.
Por tanto, la autorización es un medio de policía que permite a la Administración
examinar y apreciar las circunstancias para poder remover un obstáculo legal, que
permita ejercer un derecho. En otras palabras, es un acto administrativo de contenido
73
El profesor ALDUNATE señala, al respecto, que a pesar de que la mayor parte de la doctrina estima que la reserva
legal constituye un principio general en materia de regulación de derechos constitucionales, cabe precisar que
nuestro sistema constitucional no contempla una reserva legal genérica en dicha materia. Por lo tanto, la reserva
legal en nuestra CPR no es un principio, sino simplemente un ámbito excluyente de la potestad reglamentaria
autónoma en todos aquellos casos en que un precepto iusfundamental encomiende su regulación a la ley, y en todo
lo que se refiera a establecer las bases esenciales del ordenamiento jurídico de los derechos fundamentales.
351
favorable, que constata la existencia de un derecho, a través del cumplimiento de los

requisitos que se exigen para realizar una actividad74. La Administración se reserva el
derecho a otorgar una autorización, previa verificación de los requisitos exigidos, tanto
por el ordenamiento jurídico como por la actividad determinada.
iii. Órdenes y pro hibi ciones. Éstas corresponden a la actuación contraria a la
autorización, pues través de ellas la autoridad impide una determinada actividad. Las
órdenes y prohibiciones, normalmente, son de carácter genérico, pero pueden ser
individuales, al estar destinadas a un sector determinado.
iv. Coac ción. La coacción es la acción de oficio o ejecución forzosa, en materia de policía
administrativa. Hay que recordar que se encuentra vinculada con la ejecución de los actos
administrativos (arts. 3º inc. final y 51 de la LBPA).
Art. 3º inc. final. Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad
frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad
administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro
del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional.
Art. 51. Ejecutoriedad. Los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo causan
inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten
aprobación o autorización superior.
Los decretos y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación o publicación, según sean
de contenido individual o general.
v. Sanciones ad minist rativas. Desde un punto de vista general, la sanción es la

reacción jurídica desfavorable para el sujeto que ha incumplido las normas imperativas
del ordenamiento que trazaban una conducta a seguir75. Ahora, en el ámbito
administrativo, la sanción es cualquier mal infringido por la Administración a un
administrado como consecuencia de una conducta ilegal, a resultas de un procedimiento
administrativo y con una finalidad puramente represora.
En esta materia se mencionan ciertos reparos de constitucionalidad, sobretodo en
aspectos procesales de la sanción administrativa, a saber:
- La sanción como acto jurisdiccional, es una facultad exclusiva de los tribunales de
justicia, por lo tanto, el legislador no le puede otorgar dichas facultades a la
Administración. Sin embargo, en este argumento hay una confusión, ya que si bien, al
igual que el juez el funcionario administrativo aplica el ordenamiento jurídico y
74
La diferencia entre una concesión y una autorización, es que la concesión es un derecho nuevo que antes no
existía, en cambio la autorización implica un derecho preexistente, pero ese derecho no se puede ejercer porque hay
una prohibición, y lo que hace la Administración es levantar esa prohibición para poder ejercer dicho derecho.
También la autorización se distingue del permiso, siendo este último el acto favorable que remueve obstáculos
jurídicos para que una persona pueda ejercer un derecho; a simple vista son iguales, pero el permiso es
eminentemente precario, pues la Administración lo puede revocar en cualquier momento, sin que el administrado
tenga derecho a indemnización.
75
Desde el punto de vista de la Teoría del Derecho, todo ordenamiento establece un doble mandato a la conducta
humana: el hecho condicionante o creador del deber, y el hecho condicionado de soportar las consecuencias del
incumplimiento, o sea, de sujetarse a las sanciones correspondientes. En este sentido, la sanción es una garantía del
cumplimiento de las normas y supone la aflicción de un mal. Ahora bien, hay que tener presente que la sanción no
es lo mismo que una pena, pues esta última, por regla general, no tiene carácter preventivo, en cambio la sanción
actúa con ese carácter.
352
resuelve algo, para que su actividad sea jurisdiccional, es necesario que se cumplan
otros requisitos, tales como la independencia e imparcialidad que un juez debe tener, y
la relación horizontal (de igualdad jurídica) que debe existir entre las partes.76
- Se vulnera el derecho a un juez natural, permanente e imparcial (art. 19 Nº 3). Pues en
la sanción administrativa actúa una persona que no es juez, que no ejerce esta función
de manera permanente, sino esporádicamente.
- Se pueden mencionar otras vulneraciones de garantías procesales, tales como: el solvet
et repete, esto es, se debe pagar la sanción y luego reclamar; no se tiene derecho a la
defensa; presunción de inocencia, etc.
Como se dijo, la sanción administrativa es un mal infringido por la Administración; ahora

bien, ese mal puede ser el siguiente:
- Amonest aci ón. Es la representación de manera formal que se hace a una persona
que ha cometido una infracción (puede ser oral o escrita). Puede tener trascendencia si
va acompañada de publicidad, también en el caso de la reincidencia (sanción
posterior). Desde una perspectiva funcionarial, puede tener consecuencias económicas
indirectas, por ejemplo, cuando por su aplicación se obtiene una mala calificación y se
pierde un incentivo monetario.
- Mult a. Es la típica sanción administrativa, y en virtud de ella el infractor debe pagar
una determinada suma de dinero que va a incorporarse a las arcas públicas.
- Suspensión de un derecho. Se impide la realización de una actividad por un
determinado lapso de tiempo, por ejemplo, no se puede ejercer el comercio por
determinado tiempo, producto de la clausura dispuesta por el SII.
- Priv aci ón de un dere cho. Es la misma situación anterior, pero no transitoria, sino
que definitiva, Por ejemplo, clausura definitiva.
- Revocaci ón-s an ción. Un particular cuenta con un acto favorable, pero incurre en
una infracción que lleva atribuida la sanción de revocación. Aquí no hay caducidad,
porque no hay condición ni plazo que se haya cumplido, sólo vulneración del
ordenamiento jurídico.
76
Un importante sector de la doctrina, señala que la sanción presenta un carácter jurisdiccional, por tanto, al
permitirse a la Administración imponer sanciones, se vulneraría el principio de separación de poderes. Sin embargo,
esto se critica, ya que si se entiende por función jurisdiccional toda aquella actividad destinada a la aplicación del
Derecho a un caso concreto, resultará que la potestad sancionadora es de carácter jurisdiccional, pero también el
ejercicio de otras potestades administrativas lo serán, por ejemplo, la potestad disciplinaria y la de dictar actos
favorables, sin que nadie se haya cuestionado su carácter eminentemente administrativo. Por lo tanto, la jurisdicción
no sólo se refiere a un juicio seguido ante un Tribunal, sino que también engloba aquellos casos en que la propia
Administración es la que decide la aplicación del ordenamiento. Sin embargo, ambos tipos de jurisdicciones se
distinguen, pues siguiendo al procesalista Jaime GUASP, la función jurisdiccional (del juez) es una función de
satisfacción de pretensiones, elemento que no está presente en la actividad administrativa, ya que aquí la figura de la
pretensión está sólo en apariencia, pues las reclamaciones que puedan aparecer en el ámbito administrativo y las
resoluciones que sobre ellas recaigan sólo son técnicamente peticiones, nunca pretensiones, porque jamás tienen
carácter final, sino instrumental: no revisten sustantividad propia, sino que se recogen por el ordenamiento jurídico
en cuanto pueden servir al desarrollo del servicio administrativo y no a la satisfacción del particular.
353
Por último, los principios inspiradores del orden penal contemplados en la CPR han de
aplicarse, por regla general, al Derecho administrativo sancionador, puesto que ambos
son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado. Tales principios son: principio
de legalidad; irretroactividad; tipicidad; proporcionalidad; responsabilidad personal;
prohibición que la sanción administrativa pueda traducirse en privación de libertad;
prescriptibilidad; non bis in ídem.
VI. O RGANIZAC IÓ N ADMIN ISTRATIVA .
A. P RINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA .
El funcionamiento de la organización administrativa requiere, para manejar sus asuntos y
negocios, de un patrimonio propio, de medios materiales, de un personal, de la titularidad de
derechos y obligaciones, de la calidad para actuar extrajudicialmente y ejercitar acciones
judiciales; etc. Todos estos atributos los confiere la personalidad jurídica.
De acuerdo al art. 545 inc. I del CC, se llama persona jurídica una persona ficticia, capaz
de contraer derechos y obligaciones y de ser representada judicial, y extrajudicialmente. Esta
personalidad jurídica, en el ámbito de la Administración, es de Derecho público, es decir, está
sometida a esta rama del Derecho, en razón de que ejercen prerrogativas públicas, las cuales se
manifiestan a través de reglamentos, medidas particulares, potestad sancionatoria, etc.77
Ahora bien, la organización administrativa del Estado constituye una pluralidad de
personas jurídicas de Derecho público, pues la Administración estatal no está compuesta por una
sola persona jurídica, sino que por una variedad de tales entes, esto por consideraciones de índole
práctico. La generación de voluntad de estas personas jurídicas de Derecho público, mediante la
cual intervienen en la vida jurídica, se explica en función de la Teoría del Órgano. Esta teoría
parte de la base de que las personas jurídicas son una ficción, por tanto, no tienen capacidad
volitiva y necesitan forzosamente de seres humanos que sí la poseen. Así, es el órgano el
instrumento de actuación o manifestación de voluntad del Estado, el cual está constituido por dos
elementos: una determinada competencia, y un titular (persona natural) que ejerce dicha
competencia (por ejemplo, el órgano es la Presidencia de la República, y el Presidente de la
República es su titular).78
Por tanto, la teoría del órgano tiene por objeto atribuir o imputar a la persona jurídica los
actos realizados por un funcionario público en ejercicio de una competencia que le ha sido
77
Hay que tener presente que el art. 547 inc. II del CC señala que tampoco se extienden las disposiciones de este
título (título XXXIII de las personas jurídicas) a las corporaciones o fundaciones de Derecho público, como la
nación, el fisco, las municipalidades, las iglesias, las comunidades religiosas, y los establecimientos que se costean
con fondos del erario: estas corporaciones y fundaciones se rigen por leyes y reglamentos especiales.
78
Es importante distinguir en el concepto de Administración entre persona jurídica y órgano, porque la persona
jurídica puede tener uno o varios órganos, y estos actúan a través de la persona jurídica. Por lo tanto, en estricto
rigor los órganos no tienen personalidad jurídica, sino que actúan a través y para la persona jurídica. Por otro lado,
hay que tener presente que esta teoría se diferencia de la teoría del mandato o representación, en virtud de la cual
las personas humanas tienen un mandato de la persona jurídica para expresar su voluntad. Esta teoría no tiene
aplicación en el ámbito de la Administración, porque aparecen dos personas distintas (una persona actúa en nombre
de otra como mandatario); en cambio en la teoría del órgano, las personas jurídicas expresan su voluntad por medio
de sus órganos, que son parte integrante de ellas mismas, y no sujetos de derecho.
354
atribuida. Pues al insertarse el funcionario dentro del órgano y en definitiva dentro de la persona
jurídica, cuando actúa éste lo hace la propia persona jurídica, y lo que el funcionario haga será
imputable directamente a ésta.79
Ahora bien, existen ciertos principios jurídicos con arreglo a los cuales se estructuran
orgánicamente estos órganos y personas jurídicas, a fin de que sus actuaciones permitan la
prestación de servicios y la satisfacción de necesidades públicas. Estos principios son: el
principio de legalidad, el principio de competencia y el principio de unidad.
2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
Este principio exige, en primer lugar, que los órganos del Estado deben someter su acción
a la CPR y a las normas dictadas conforme a ella (art. 6º de la CPR), debiendo actuar dentro de su
competencia, previa investidura regular y en la forma prevista por la ley (art. 7º de la CPR). Y por
otro lado, implica que los órganos y personas jurídicas sólo pueden ser creados por la CPR o la
ley, siendo esta última, una ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República (art. 65
inc. V Nº 2 de la CPR).80
Art. 65 inc. IV. Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para:
2. Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del
Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones.
Si bien queda reservada la creación, estructura y atribución de competencias de un órgano

de la Administración del Estado a la ley, es la propia ley la que puede entregar a la
Administración poderes de autoordenación interna, que permitirán configurar la distribución del
trabajo al interior de la Administración.
3. PRINCIPIO DE COMPETENCIA.
Como se dijo, los órganos administrativos son los instrumentos de actuación de las
personas jurídicas de Derecho público, y estos instrumentos tienen dos elementos: la persona
natural o agente público y la competencia. La competencia es el conjunto de poderes o
atribuciones que el ordenamiento jurídico otorga o asigna a cada órgano de la Administración.
Por tanto, el principio de competencia dice relación con la capacidad que la ley le asigna a los
órganos administrativos, para que éstos consigan el fin público por el cual han sido creados,
como parte de la persona jurídica a la que pertenecen.81
79
La persona jurídica de Derecho público más importante es el Estado, cuyos órganos son: la Presidencia de la
República, los Ministerios, las Subsecretarías, los Servicios Públicos Centralizados, las Intendencias, las
Gobernaciones provinciales, y otros entes dependientes. Todos estos órganos, a su vez, tienen determinadas
competencias y un titular, como por ejemplo, el Presidente de la República, los Ministros, los Subsecretarios, etc.
Otros ejemplos de personas jurídicas de Derecho público, son las municipalidades (cuyos órganos son la alcaldía, el
concejo municipal, etc.), los Gobiernos Regionales, (cuyos órganos son la intendencia y el consejo regional); el
Banco Central, las Empresas Estatales, los servicios públicos descentralizados, etc.
80
El profesor BERMÚDEZ señala que el hecho de que un órgano administrativo se encuentre reconocido en la CPR
(por ejemplo, los ministerios) no supone necesariamente una mayor jerarquía del ente, toda vez que ello dependerá
de la posición que le entregue la ley dentro del organigrama de la Administración del Estado.
81
Las atribuciones otorgadas por la ley constituyen verdaderas asignaciones de poder, y por eso se denominan
potestades administrativas, la cuales son de diversa índole (por ejemplo, potestad de mando, potestad normativa,
potestad sancionadora, etc.). Algunas de las potestades administrativas son otorgadas por el ordenamiento jurídico
355
La competencia se encuentra delimitada por diversos factores o elementos, a saber: la

materia, el territorio, y el grado.
i. La m a t e r i a es el contenido u objeto sobre que recae la competencia; constituye el
cometido o conjunto de tareas que se le ha asignado a la persona jurídica; así, por
ejemplo, la Empresa de los Ferrocarriles del Estado está creada para realizar el transporte
terrestre por vía férrea. La competencia de las personas jurídicas, que normalmente tienen
varios órganos que la integran, se fracciona entre éstos, y en este sentido la competencia
de unos y otros se diferencia, pero, naturalmente, debe recaer sobre la materia común que
es la especialidad de cada persona jurídica administrativa.
ii. El t e r r i t o ri o es el ámbito espacial, o límite físico, en que accionan las personas
jurídicas y sus órganos. La competencia de las personas jurídicas y los órganos de
Administración puede referirse a una superficie territorial de extensión nacional, regional,
provincial o comunal; así, por ejemplo, la persona jurídica Estado, cuyo titular es el
Presidente de la República, extiende su acción competencial sobre todo el territorio, sin
perjuicio de que sus órganos tengan asignadas determinadas competencias en zonas
espaciales señaladas (por ejemplo, a nivel regional ejerce la función de gobierno el
Intendente, y la de administración la ejerce el Gobierno Regional).82
La proliferación de personas públicas, que es característica del Derecho moderno, ha
motivado que un mismo territorio sea simultáneamente base física de la actuación de
múltiples entidades estatales. No obstante, ese ámbito territorial común, dichas entidades
pueden desenvolverse sin interferencias, porque cada una de ellas tiene una materia
propia distinta. Pero esa superposición territorial de competencias puede ser causa de
dificultades y conflictos, para prevenir los cuales conviene que se dicten normas legales
expresas.
iii. El gra d o o j e ra r q u í a , actúa como una forma fórmula vertical de reparto de
competencias, pues aquellas competencias o poderes de mayor importancia, quedarán
radicados en el órgano de mayor jerarquía (por ejemplo, el indulto sólo puede otorgarlo el
Presidente de la República y no los Ministros).
En la Administración del Estado existe una ordenación jerárquica, como se desprende del
art. 7º de la LOCBGAE, lo cual implica que un mismo asunto puede ser resuelto en forma
sucesiva por varios órganos en primero, segundo o ulterior grado, subiendo por la línea
de jerarquía. El grado, pues, es la posición que ocupa cada órgano dentro de esta
ordenación e, indudablemente, es éste un factor que determinará también la competencia
o conjunto de poderes o atribuciones que en tal posición le estén asignados.
Art. 7. Los funcionarios de la Administración del Estado estarán afectos a un régimen jerarquizado y
disciplinado. Deberán cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones para con el servicio y obedecer las
órdenes que les imparta el superior jerárquico.
con mayor grado de libertad de apreciación que otras; éstas son las llamadas potestades discrecionales, a diferencia
de las potestades regladas, las cuales se encuentran integralmente reguladas.
82
El profesor BERMÚDEZ señala que el territorio es una fórmula horizontal de distribución de competencias, por
tanto, no supone necesariamente una relación jerárquica entre los diversos órganos que ejercen sus competencias
dentro del mismo ámbito territorial (fórmula vertical), así, por ejemplo, el alcalde no es un subordinado del
intendente regional.
356
iv. Por último, el profesor CORDERO agrega a los factores determinantes de la competencia
mencionados, al elemento tiempo, pues dichas facultades deben ser ejercidas en un
periodo determinado, de acuerdo a la ley.
Una actuación administrativa emanada de un órgano que no cumpla con los criterios de
distribución de la competencia, generará la invalidez de la actuación y su consecuente nulidad.
Ello se desprende de lo dispuesto en los arts. 7º inc. I de la CPR y 2º de la LOCBGAE, toda vez que
los órganos de la Administración del Estado actúan válidamente dentro de su competencia, y no
fuera de ella.
4. PRINCIPIO DE UNIDAD.
Los órganos de la Administración pública necesariamente deben tener un centro unitario
para que así se ordenen y coordinen; pues sin una unidad, no podría haber una administración
funcionalmente eficaz. Con el objeto de obtener esa necesaria unidad, se han aplicado diferentes
técnicas y principios, los cuales, a su vez, dan lugar a diversos sistemas de organización; estos
principios son: el principio jerarquía, que da lugar a un sistema centralizado; y el principio de
tutela o supervigilancia, que da lugar a la descentralización.
a. PRINCIPIO DE JERARQUÍA.
En primer lugar, la unidad de la Administración se produce por la relación de poder y
obediencia entre los diversos órganos y funcionarios. Esa relación de poder y obediencia lo
constituye la jerarquía, la cual se define como aquel vínculo jurídico administrativo en virtud del
cual los órganos inferiores estarán sometidos a la subordinación o dependencia de los órganos
superiores, de tal manera que la actividad de los diversos órganos se realice de manera ordena y
coordinada.
El jerarca superior ejerce un control sobre los órganos inferiores que se caracteriza por
ser permanente e integral (comprende todas las competencias del órgano inferior).83 Además,
tiene amplios poderes o facultades, a saber:
i. Pote stad de mando o dirección. El superior tiene la facultad de impartir órdenes a
los subordinados mediante circulares e instrucciones, por medio de las cuales les señala
los lineamientos que deben seguir en la ejecución de las atribuciones que les han sido
asignadas. Les da a conocer los alcances de una norma legal o la forma como ésta debe
cumplirse; y a veces también tiene la posibilidad de regular ciertos ámbitos en los cuales
la ley ha dejado un espacio a la discrecionalidad.84
83
La subordinación, respecto del jerarca máximo, puede ser directa, pero lo normal es que se realice a través de una
cadena de órganos, así, por ejemplo, una Sección se encuentra subordina a un Departamento, el Departamento a la
Jefatura del Servicio, la Jefatura del Servicio al Ministerio, y éste último al Presidente de la República. El jerarca
estará en condiciones de dirigir la actividad de todos los órganos y funcionarios, y sus órdenes serán obedecidas
siguiendo las líneas jerárquicas.
84
En el estatuto administrativo se consagra la obediencia por parte de los funcionarios inferiores, que no es absoluta,
puesto que cuando una orden infringe abiertamente el ordeamiento jurídico, el inferior puede representarla al
superior. Sin embargo, si el superior la reitera, el inferior está obligado a cumplirla, pero quedará liberado de la
responsabilidad, la cual recaerá en el superior.
357
ii. Pote stad de fis cali zación. El jerarca está facultado para exigir al inferior cuenta del
ejercicio de sus funciones. El superior verifica si la actuación del subordinado se ajusta a
la ley y a las finalidades perseguidas por la Administración pública (por ejemplo,
exigiendo informes u ordenando una investigación), y en caso de contravención, se le
aplicarán las correspondientes medidas correctivas.
iii. Pote stad disci plinaria. Las faltas que cometa el subordinado acarrearán su
correspondiente responsabilidad administrativa (sin perjuicio de la responsabilidad civil y
penal) y la aplicación de las respectivas sanciones.
iv. Pote stad de re visión. El jerarca puede revocar, invalidar, reformar y sustituir la
decisión emitida por el subordinado, todo ello de oficio o a petición de parte. En este
último caso, el reclamante entabla un recurso ante el superior del órgano inferior, que se
denomina recurso jerárquico.
v. Jurisdic ción de con flictos. El superior debe resolver los diversos conflictos de
competencia, los cuales se pueden producir porque ningún órgano estima ser competente,
o bien, porque todos los órganos estiman serlo.
b. PRINCIPIO DE TUTELA O SUPERVIGILANCIA.

Si bien durante mucho tiempo la jerarquía ha sido el medio normal de obtener que los
órganos y funcionarios se ordenen y coordinen en el centro unitario de la Administración, como
consecuencia del crecimiento que experimentó la actividad de la Administración, se creó una
nueva relación, en virtud de la cual los órganos inferiores con competencias propias se marginan
de las líneas jerárquicas, siendo sólo controlados por el Poder Central en aquellas materias
señaladas expresamente por la ley. Este nuevo vínculo se denomina tutela o supervigilancia, y
dice relación con aquellos órganos que necesitan para su gestión una cierta libertad o autonomía
del Poder Central, cuidando no romper la unidad de la Administración del Estado y la
coordinación general de su funcionamiento.85
Cuando el Estado decide crear personas jurídicas diferenciadas de la suya, para acometer
determinadas tareas específicas cuya idónea realización requiere mayor flexibilidad
administrativa, aparecen órganos personificados que reciben de la ley poderes de decisión
autónoma incompatibles con un régimen jerárquico. No obstante, igualmente existen
mecanismos de tutela y supervigilancia, los cuales dicen relación con los agentes u órganos, y
con los actos. En cuanto a los agentes, el mecanismo más efectivo, y el que más se emplea por el
legislador chileno, es la designación de las autoridades superiores de los órganos
descentralizados; así, por ejemplo, en los Gobiernos Regionales (órganos descentralizados
territorialmente) el órgano ejecutivo es el Intendente, quien es nombrado por el Presidente de la
República y es de su exclusiva confianza, de modo que puede ser removidos libremente. En
cuanto a la tutela sobre los actos, ésta puede referirse a la legalidad u oportunidad o mérito de los
mismos, y los medios más frecuentes para supervigilar aquello, son la autorización (acuerdo
previo) y la aprobación ulterior del Poder Central para determinados actos, como enajenaciones,
presupuestos, remuneraciones, etc.
85
El profesor BERMÚDEZ señala que en Chile no podrían los órganos administrativos estar desvinculados al Poder
Central, porque la CPR entrega sólo al Presidente de la República la facultad de administrar el Estado, y es éste quien
la ejerce con la ayuda de los demás órganos que forman parte de la Administración.
358
B. S ISTEMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA .
1. CONCEPTO.
Los sistemas de organización administrativa son un conjunto de normas y principios que
tienen por objeto estructurar u ordenar el conjunto de órganos y personas jurídicas que integran
la Administración. Dentro de un Estado unitario, los sistemas de organización administrativa
pueden ser centralizados, descentralizados y desconcentrados.
Estos sistemas sólo dicen relación con la función administrativa, pues en un Estado
unitario no hay descentralización ni desconcentración política, como tampoco de índole
normativa, judicial y de control o fiscalizadora.
2. CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
Se define como aquella forma de organización pública en la que una sola Administración
(la del Estado), asume la responsabilidad de satisfacer las necesidades de interés general y,
consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello. Este sistema
no admite la existencia en el territorio nacional de otras personas jurídicas de Derecho público,
diversas del Estado, para la satisfacción de necesidades nacionales o locales
Las características que presenta la centralización, son:
i. Orga niz aci ón pirami dal. Este modo de organización se caracteriza por tener una
forma vertical, es decir, todos los órganos que desarrollan funciones administrativas en el
territorio nacional, convergen hacia un jerarca único y superior.
ii. Vínculo j erárqui co. Todos los órganos están vinculados jerárquicamente con el poder
central, quedando obligados los órganos inferiores a acatar las directivas y decisiones del
supremo jerarca.
iii. Comp etencia a bsolu ta. La competencia de los órganos centralizados se extiende a
todo el territorio, de tal forma que los órganos locales sólo ejecutan las decisiones del
poder central.
iv. Los órganos administrativos centralizados carecen d e perso nalidad jurídic a y
patri moni o propi o, por lo que actúan en la vida jurídica con la personalidad y el
patrimonio del Estado.86
Como aspecto favorable de este sistema, se señala que permite un desempeño controlado,
coordinado y uniforme de los diferentes órganos administrativos dependientes y, además, el
control que ejerce el jerarca es más directo y eficaz, especialmente a través del recurso jerárquico
que permite la solución de los conflictos, muchas veces, sin necesidad de recurrir a la vía
contencioso administrativa. Por otro lado, un presupuesto común permite una mejor
86
Hay excepciones, como el caso de las Fuerzas Armadas y de Orden, pues estas instituciones actúan bajo la
personalidad jurídica y patrimonio del Fisco, no obstante, tienen igualmente un patrimonio que es de afectación
fiscal.
359
administración de los fondos y una adecuada distribución, conforme a las efectivas necesidades
de los órganos.
No obstante, un sistema excesivamente centralizado puede, eventualmente, conducir a la
inacción de la Administración por su rigidez, pues una falla en el centro conductor puede traer
consigo una parálisis en los extremos; otro inconveniente lo constituye la falta de especialización
de sus órganos y la ausencia de mecanismos de participación efectiva de la comunidad local, que
permita conocer y resolver sus necesidades de forma más directa. Una forma de hacer frente a
estas graves desventajas, es pasar de un sistema centralizado a uno de desconcentración
administrativa.
b. DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA.
Dado que la acumulación de funciones en un sólo poder central puede causar una
congestión en el funcionamiento de éste y, también, para hacer más expedita la actividad
especializada que desarrollan algunos órganos dentro de la Administración, es que se llega al
fenómeno de la desconcentración. En palabras simples, consiste en la transferencia, por ley, de
competencias de los órganos superiores a los inferiores.
A ciertos agentes del poder central se les transfieren, desde los órganos superiores y por
ley, competencias y atribuciones decisorias. Con ello estos órganos desconcentrados gozarán de
un cierto ámbito de materias sobre las cuales podrán decidir libremente, pues, se produce una
radicación definitiva de la competencia transferida, sin sujeción a los poderes fiscalizadores
superiores del jerarca, pues éste no puede revisar lo actuado por el órgano inferior
desconcentrado; por ende, no cabe recurso jerárquico, sino que sólo el contencioso
administrativo. Sin embargo, el que decidan libremente sobre esos asuntos propios puede quedar
sólo en la teoría, pues ello puede verse quebrantado ya que se mantiene la relación de
subordinación o de jerarquía que vincula a los órganos desconcentrados con los órganos
superiores, sobre todas las demás materias no desconcentradas (por ejemplo, en lo relativo
nombramiento del personal, disciplina, etc.).
Las características que presenta este sistema, son:
i. El órgano desconcentrado carece de personalidad jurídica y patrimonio propio, pues sigue
actuando bajo los atributos del órgano central superior.
ii. El traspaso de competencias al órgano inferior se efectúa por ley. Si no fuera así, se
estaría frente a una figura distinta, que es la delegación.87
87
La desconcentración se diferencia de la delegación, pues en este último caso un órgano superior sólo delega el
“ejercicio” de una competencia a un órgano inferior, es decir, la titularidad de la función permanece en el órgano
delegante, solamente se traspasa su ejercicio al órgano delegado. Por otro lado, la delegación se realiza por medio de
un acto administrativo, acto que es esencialmente revocable, mientras que la desconcentración sólo se realiza y
puede quedar sin efecto por ley. Respecto a la responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o
por las actuaciones que se ejecuten recaerá en el delegado, sin perjuicio de la responsabilidad del delegante por
negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones de dirección o fiscalización; en cambio en la desconcentración,
el funcionario público no es un representante que actúa para el Estado, sino que actúa directamente por él, en cuanto
forma parte de él, en consecuencia, al insertarse el funcionario dentro del órgano y en definitiva dentro del propio
Estado, cuando actúa éste lo hace el propio Estado, y lo que el funcionario haga será imputable directamente a la
propia Administración. Por otro lado, tampoco hay que confundir la delegación con la avocación, mecanismo en
360
iii. La atribución de competencias se produce dentro de un mismo órgano, es decir, no se

crea ningún órgano nuevo para que ejerza dichos asuntos. Debe entenderse que la
atribución de competencias es al órgano y no al funcionario, que es uno de sus elementos
y su titular.
iv. Se debilita el vínculo de jerarquía, puesto que el jerarca no podrá ejercer control sobre las
actuaciones realizadas dentro de la esfera de competencias asignadas al órgano inferior
(no habrá jerarquía sólo sobre ese asunto).
v. La desconcentración puede darse al interior de cualquier órgano administrativo, sea
centralizado o descentralizado.
vi. La desconcentración administrativa puede ser funcional, cuando el organismo
administrativo abarca una función o servicio en abstracto; o territorial, cuando lo que se
desconcentra es un ámbito del territorio del Estado. En Chile, el SII, que tiene
competencia exclusiva en la interpretación de las normas tributarias y que ha sido un
servicio dependiente o jerárquicamente subordinado al Presidente de la República por
intermedio del Ministerio de Hacienda, puede ser señalado como ejemplo de
desconcentración funcional, puesto que dicha competencia exclusiva escapa a la relación
jerárquica. Por otro lado, las Secretarías Regionales Ministeriales y las Direcciones
Regionales de los servicios públicos son órganos en que se manifiesta la
desconcentración territorial.
vii. La transferencia de competencias es definitiva, por tanto, el superior no puede avocarse el
conocimiento de las materias entregadas al inferior.
viii. No procede el recurso jerárquico, lo cual implica que el superior no podrá anular,
rectificar o revisar las decisiones del órgano subordinado en las materias
desconcentradas. En el resto de las materias sí procede tal recurso.
Como aspectos favorables de la desconcentración, se puede señalar que permite la
descongestión de los órganos superiores de la Administración; produce un acercamiento de la
Administración a los administrados y, además, la solución de ciertos asuntos es más
personalizada.
d. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
La descentralización administrativa surge como consecuencia del crecimiento que
experimenta la función administrativa y la expansión de la actividad del Estado, lo que obliga a
implementar fórmulas de organización que logren aumentar la eficiencia y eficacia en la
prestación de servicios y la satisfacción de necesidades públicas.
Consiste en la transferencia, por ley, de competencias desde el nivel central a un órgano
al que se le dota de personalidad jurídica y patrimonio propio, y que no está jerárquicamente
subordinado, sino que sometido a supervigilancia. La función administrativa, en este sistema de
organización, es confiada a organismos especializados, en razón de la materia o de la zona
virtud del cual, un órgano superior asume la competencia decisoria en determinado asunto que debería resolver el
inferior, por un acto administrativo dictado previa autorización legal y sin que se interponga recurso jerárquico.
361
geográfica, a los que se les asigna y se les otorgan determinadas competencias por ley, que
pueden ejercer sin subordinarse al poder central, quien conserva la supervigilancia o tutela de
éstos. Las características de este sistema son:
i. Los órganos descentralizados gozan de personalidad jurídica de Derecho público, distinta

del Estado, lo cual les permite ejercer derechos y contraer obligaciones por sí mismos.
ii. El órgano descentralizado goza, para la gestión de sus asuntos, de patrimonio propio,
existiendo autonomía de él para manejarlo. Con ello se logra que estos órganos puedan
con sus recursos propios (obtenidos, por ejemplo, de patentes, impuestos especiales, etc.),
gestionar las funciones que les han sido encomendadas; esto sin perjuicio de los aportes
que se les destinen por el presupuesto general.
iii. La descentralización debe establecerse en virtud de una ley. Es ésta la que determinará las
competencias que son extraídas desde el Poder Central, para traspasarlas a un órgano
nuevo o preexistente, los cuales tendrán autonomía decisional respecto de las
competencias otorgadas.
iv. El control ejercido sobre los órganos descentralizados es de tutela o supervigilancia, el

cual sólo se ejerce en los casos taxativamente señalados por la ley.
v. La descentralización puede estructurarse sobre un criterio territorial, lo cual da origen a la

descentralización territorial, cuyo fundamento es el acercamiento de la Administración a
los administrados en la resolución de problemas locales (por ejemplo, las
municipalidades); o sobre un criterio material, lo cual origina la descentralización
funcional, cuyo fundamento es la especialización de las funciones (por ejemplo, el
Servicio Nacional de la Mujer, y la Comisión Nacional de Energía).
En cuanto a las ventajas que presenta la descentralización, hay que distinguir entre la
descentralización territorial y funcional. En relación a la primera, los intereses regionales o
locales se encuentran más favorecidos por el hecho de que las decisiones que se adoptan se
toman en el lugar en donde se producen las necesidades y aspiraciones de los administrados; al
descender de nivel la decisión, se descongestiona y agiliza la acción administrativa, porque evita
las revisiones que exige la estructura jerárquica; y la solución de los problemas queda en manos
de quienes los conocen directamente y en profundidad la vida y circunstancias de la región. Sin
embargo, esto tiende a hacer primar los intereses mezquinos locales, por sobre los intereses del
país.
En el caso de la descentralización funcional, ésta proporciona una mejor gestión técnica
de ciertas funciones, pues es más fácil que estos órganos se tecnifiquen y recluten personal
idóneo y especializado. No obstante, esto implica un desmembramiento de la Administración.
362
C. N OCIONES BÁSICAS SOBRE LA A DMINISTRACIÓN CENTRAL Y DESCENTRALIZADA

EN C HILE .
De acuerdo a la CPR, en Chile existe centralización de la función de gobierno y
descentralización y desconcentración en la función de administración88, pues el art. 3° de la
Carta Fundamental señala que el Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será
funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a
la ley. Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el
desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio
nacional. Y por otro lado, el art. 110 inc. I de la CPR establece cuáles son las unidades en las que
se divide, para efectos de administración y gobierno, el territorio de la República, al señalar que
para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en
regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la administración local, las provincias se
dividirán en comunas. En el siguiente cuadro se muestra la división entre las funciones de
gobierno y administración en cada nivel de división territorial en nuestro país y las autoridades
correspondientes a cada uno de esos niveles.
NACIONAL REGIONAL PROVINCIAL COMUNAL
La función de gobierno sólo llega

hasta el nivel de provincia. La
FUNCIÓN DE Presidente de la
Intendente Gobernador provincial división en comunas se hace sólo
GOBIERNO República
para efectos de la administración
(art.110 de la CPR).
Gobernador provincial y el
FUNCIÓN DEPresidente de la Gobierno
Consejo económico Municipalidad
ADMINISTRACIÓN República Regional
social
Como se señaló en el Capítulo I de estos apuntes, la forma del Estado chileno es unitaria,
lo que quiere decir, en principio, que hay un sólo centro de impulsión política y administrativa.
En un Estado unitario, la totalidad de los atributos y funciones del poder político emanan de un
titular único, que es la persona jurídica llamada Estado; en él, todos los individuos viven bajo un
mismo régimen constitucional, son regidos por unas mismas leyes, y obedecen a una misma
autoridad. Sin embargo, la rigidez propia de un Estado unitario centralizado políticamente y
88
La función de gobierno es aquella que tiene por objeto tomar las decisiones para la conducción del aparato
público; es una labor de dirección, que tiene por finalidad la conservación del orden público en el interior y la
seguridad externa del país, y que se materializa en la formulación de políticas, planes y programas. La función
administrativa, en cambio, consiste en la ejecución de los cometidos estatales, esto es, una actividad de acción, de
gestión y servicio de los objetivos políticos trazados por el gobierno. La función de gobierno tiene un amplio
margen de discrecionalidad, en cambio la función administrativa aparece mucho más acotada y determinada,
precisamente por las directrices emanadas de la función de gobierno; por eso es que se hace necesario que la función
de gobierno tenga un carácter técnico.
363
concentrado administrativamente, dificulta el acceso a los integrantes de la población a las

prestaciones de los servicios públicos; por ello, es que se ha propendido a descentralizar o
desconcentrar el ejercicio de ciertas funciones administrativas.89
Por tanto, en un Estado unitario se admite la coexistencia de una centralización política,
con sistemas de organización administrativa desconcentrados y descentralizados. Estos sistemas
de organización de la actividad administrativa, son sólo mecanismos a través de los cuales se
distribuye la actividad administrativa dentro del Estado (sin afectar la forma jurídica del Estado
ni la organización misma de las funciones constitucionales que desarrolla éste) en órganos
centralizados o descentralizados, los cuales se encuentran subordinados o tutelados a la función
de dirección política del gobierno central.
Los sistemas de organización administrativa se encuentran regulados en la CPR y en la
LOCBGAE. De acuerdo al art. 3º de la CPR, los órganos de la Administración del Estado pueden
organizarse bajo fórmulas descentralizadas o desconcentradas; por tanto, es posible encontrar
tres sistemas de organización administrativa en nuestro país: centralizado, desconcentrado y
descentralizado.
A continuación se analizarán los distintos órganos administrativos existentes en Chile, y
su forma de organización.
2. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
En primer lugar, se debe comenzar por el Presidente de la República, quien lidera y dirige
el gobierno y la Administración del Estado, constituyendo la cúspide de la organización
administrativa de nuestro país (arts. 24 de la CPR y 1º inc. I de la LOCBGAE). El Presidente, por
mandato constitucional, es el titular de la función administrativa a nivel nacional, por ende, bajo
él se organizan los órganos creados para el ejercicio de la función administrativa, relacionándose
con éste a través de vínculos jerárquicos o de tutela, según sea la forma administrativa en que
éstos estén organizados.
Art. 24. El gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del
Estado.
Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto, la conservación del orden público en el interior y la
seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Art. 1. El Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración del Estado con la colaboración de los
órganos que establezcan la Constitución y las leyes.
89
La CPR de 1833 instituyó un Estado unitario fuertemente centralizado en lo administrativo, sin embargo, se
produjo paulatinamente una reacción por parte de las comunidades locales frente al predominio de dichos órganos
centralizados. Así, en el debate producido como antecedente de la dictación de la CPR de 1925, se abordó la idea de
otorgarle mayor autonomía a los servicios, pero sin la intención de constituir un régimen federalista, pues la premisa
era unidad política y descentralización administrativa. De este modo la CPR distinguió claramente entre los órganos
políticos de los administrativos, sin embargo, la no dictación de la legislación necesaria para hacer realidad la
descentralización (no creación de Asambleas Provinciales y debilidad de los municipios), implicó el no
cumplimiento del objetivo previsto por el constituyente. Pero en el año 1973, producto del DL 212, se creó a la
CONARA (Comisión Nacional para la Reforma Administrativa) la cual se encargó de efectuar los estudios necesarios
para la elaboración de los instrumentos destinados a lograr una adecuada regionalización. Producto de este trabajo se
propuso un conjunto de cuerpos legales que contenían los lineamientos de la futura institucionalidad regional (por
ejemplo, el Estatuto del Gobierno y Administración Regional, y sobre desconcentración y sistema de planificación
regional).
364
En cuanto titular de la función administrativa nacional, al Presidente de la República le

corresponde fijar la política nacional de desarrollo y aprobar los planes, programas y acciones
necesarios para realizarla. Esto no se señala expresamente pero, según el profesor Rolando
PANTOJA, se desprende del art. 32 Nº 6 de la CPR, que confía al Presidente la regulación de todos
los asuntos que no sean propios del dominio legal; y del art. 32 inc. II de la LOCBGAE que dispone
que los Ministros, al ser colaboradores del Presidente en las funciones de gobierno y
administración, deberán proponer (al Presidente) las políticas y planes correspondientes.
3. MINISTERIOS.
3.1. CONCEPTO.
De acuerdo al art. 22 inc. I de la LOCBGAE, los Ministerios son los órganos superiores de
colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración de
sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los campos específicos de actividades en que
deben ejercer dichas funciones. El Ministerio no es una persona jurídica, sino que es un órgano
centralizado, que actúa, por tanto, con la personalidad jurídica y patrimonio del Estado.
Los órganos administrativos se relacionan con el Presidente de la República a través de
los distintos Ministerios, sin perjuicio que existan órganos dependientes directamente del
Presidente de la República.
3.2. REGULACIÓN.
.
El régimen jurídico de los Ministerios se encuentra en normas de distinta jerarquía. Su
régimen básico se encuentra regulado en la CPR, la cual se refiere específicamente a los Ministros
de Estado (arts. 33 y siguientes). La organización básica de los Ministerios se desarrolla en la
LOCBGAE, y el número y orden de precedencia de éstos, se establece en el DFL 7.912 del año
1927, el cual se considera la Ley Orgánica de los Ministerios. Por último, cada Ministerio tiene
su propia ley orgánica que regula sus atribuciones y competencias.
El DFL 7.912 debe ser complementado y actualizado con la creación de nuevos
Ministerios, ya que sólo contempló nueve ministerios, y actualmente existen 1990, a los cuales se
agregan tres servicios públicos cuyo jefe superior tiene rango de Ministro de Estado, cuales son:
el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, y la
Comisión Nacional de Energía. Estos Servicios Públicos se relacionan con el Presidente de la
República a través de un Ministerio, así, el SERNAM se relaciona con el Presidente a través del
Ministerio de Planificación y Cooperación; el Consejo Nacional de la Cultura se relaciona
directamente con el Presidente, sin embargo, todos aquellos actos administrativos del Consejo en
los que, según las leyes, se exija la intervención de un Ministerio, deberán realizarse a través del
Ministerio de Educación; y la Comisión Nacional de Energía también se relaciona directamente
90
Los 19 ministerios, y su orden de precedencia, son: el Ministerio del Interior; de Relaciones Exteriores; de
Economía, Fomento y Reconstrucción; de Hacienda; de Educación; de Justicia; de Defensa Nacional; de Obras
Públicas; de Transporte y Telecomunicaciones; de Agricultura; de Bienes Nacionales; Vivienda y Urbanismo; del
Trabajo y Previsión Social; de Salud; de Minería; de la Secretaría General de Gobierno; de Planificación y
Cooperación; de Secretaría General de la Presidencia; y el recientemente creado Ministerio del Medio Ambiente, en
virtud de la ley 20.417 publicada en enero de 2010.
365
con el Presidente, pero aquellos actos en que se exija la intervención de un ministro, se deberán
realizar por el Ministerio de Minería.91
3.3. FUNCIONES GENERALES DE LOS MINISTERIOS.

De acuerdo al art. 22 inc. II de la LOCBGAE, los ministerios deben proponer y evaluar las
políticas y planes correspondientes (para implementar dichas políticas), estudiar y proponer las
normas aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumplimiento de las normas dictadas,
asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector. Además, de acuerdo al inc. III
parte final de la misma disposición, en casos calificados que determine la ley, un ministerio
podrá actuar como órgano administrativo de ejecución. Esto último es excepcional, ya los
Ministerios sólo elaboran los planes y programas que se llevarán a cabo en la Nación, y quienes
ejecutan dichos planes son los servicios públicos.
3.4. ORGANIZACIÓN INTERNA DE LOS MINISTERIOS.
a. MINISTROS DE ESTADO.
Los Ministros, de acuerdo al art. 33 de la CPR, son los colaboradores directos e
inmediatos del Presidente de la República en el gobierno y administración del Estado. El cargo
de Ministro es un cargo de exclusiva confianza, lo cual significa que serán nombrados por el
Presidente de la República y se mantendrán en el ejercicio de sus funciones, mientras cuenten
con su confianza (art. 32 N° 7 de la CPR). Por tanto, los ministros conducen sus respectivos
Ministerios en conformidad con las políticas e instrucciones que el Presidente de la República les
imparta, pues, no resulta posible que el Ministro imponga su decisión contra la voluntad del
Presidente, porque ello implicaría su destitución del cargo.
Art. 33. Los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República en el
gobierno y administración del Estado.
La ley determinará el número y organización de los Ministerios, como también el orden de precedencia de los
Ministros titulares.
El Presidente de la República podrá encomendar a uno o más Ministros la coordinación de la labor que corresponde
a los Secretarios de Estado y las relaciones del Gobierno con el Congreso Nacional.92

7. Nombrar y remover a su voluntad a los ministros de Estado, subsecretarios, intendentes y gobernadores.
91
A los jefes de servicio de estos servicios públicos se les dio rango de Ministros de Estado, por diferentes razones:
en primer lugar, por razones transitorias, es decir, para que el servicio público se convierta posteriormente en un
Ministerio (lo cual ya sucedió con la Comisión Nacional del Medio Ambiente); en segundo lugar, para que el
Servicio pueda además de ejecutar los planes y programas, coordinar, planificar y proponer políticas, planes y
programas; por último, se le dio el rango de ministros para una medida de gestión de gran importancia, cual es asistir
a la deliberación del Consejo de Ministros, esto por tratarse de servicios públicos con una mayor importancia
cualitativa. Jurídicamente, el rango de Ministro de Estado no altera la calidad de jefe de servicio, es decir, sigue el
funcionario siendo jefe de servicio, pero se le reconocen los elementos ya mencionados.
92
En la actualidad la función de coordinación legislativa ha sido atribuida al Ministerio de la Secretaría General de
la Presidencia.
366
Los requisitos para ser nombrado Ministro se encuentran en el art. 34 de la CPR. En la

misma disposición se señala que la ley deberá regular los casos de subrogación de los Ministros,
lo cual se encuentra reglamentado, específicamente, en el art. 25 de la LOCBGAE.
Art. 34. Para ser nombrado Ministro se requiere ser chileno, tener cumplidos veintiún años de edad y reunir los
requisitos generales para el ingreso a la Administración Pública93.
En los casos de ausencia, impedimento o renuncia de un Ministro, o cuando por otra causa se produzca la vacancia
del cargo, será reemplazado en la forma que establezca la ley.
Art. 25. El Ministro será subrogado por el respectivo Subsecretario y, en caso de existir más de uno, por el de más
antigua designación; salvo que el Presidente de la República nombre a otro Secretario de Estado o que la ley
establezca para Ministerios determinados otra forma de subrogación.
En cuanto a los actos que firman los Ministros, el TC ha señalado que, de acuerdo con lo
dispuesto en el art. 35 de la CPR, los decretos e instrucciones podrán expedirse con la sola firma
del Ministro respectivo, por orden del Presidente de la República; en cambio, los reglamentos
han sido excluidos de la posibilidad de la delegación de firma y necesariamente deben ser
suscritos por el Presidente de la República y además por el Ministro respectivo. Por lo tanto, en
los DS reglamentarios no puede haber delegación de firma, lo que sí puede ocurrir si se trata de
simples DS.94
Art. 35. Los reglamentos y decretos del Presidente de la República deberán firmarse por el Ministro respectivo y no
serán obedecidos sin este esencial requisito.
Los decretos e instrucciones podrán expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden del Presidente de
la República, en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley.
Hay que tener presente que en caso de dictarse un DS por aquellos servicios públicos cuyo
jefe superior tiene rango de Ministro, quien lo debe firmar es el Ministro con el cual se relaciona
el servicio; así, por ejemplo, en la Comisión Nacional de Energía quien firma el DS es el Ministro
de Minería, pues los jefes de estos servicios públicos no pueden firmar DS.
Por último, el art. 36 de la CPR se refiere a la responsabilidad de los Ministros, señalando
que son responsables individualmente de los actos que firmaren, y solidariamente responsables
de los que suscribieran o acordaren con otros Ministros. Los actos que hacen solidariamente
responsables a los Ministros, son los decretos de emergencia constitucional (art. 32 Nº 20 de la
95
CPR) y los decretos de insistencia (art. 99 inc. I de la CPR).
93
De acuerdo al art. 11 del Estatuto Administrativo, los requisitos generales para el ingreso a la Administración
pública, son: ser ciudadano; tener el servicio militar al día; salud compatible con el desempeño del cargo; poseer
estudios requeridos; no haber cesado en un cargo público como consecuencia de una mala calificación o por medida
disciplinaria, salvo que hayan transcurrido más de cinco años; no estar inhabilitado para el ejercicio de las funciones
o cargos públicos, ni condenado por crimen o simple delito.
94
Hay que recordar que, de acuerdo al art. 3º inc. IV de la LPA, el decreto supremo es la orden escrita que dicta el
Presidente de la República o un Ministro "Por orden del Presidente de la República", sobre asuntos propios de su
competencia. Estos decretos pueden ser simples (por ejemplo, un indulto, el nombramiento de un Ministro, la
promulgación de una ley, etc.), o reglamentarios, es decir, aquellos que se dictan en virtud de la potestad
reglamentaria del Presidente, por lo que puede ser de ejecución o autónomo. Los demás actos que dicte un ministro
sin orden del Presidente, se denominan resoluciones.
95
Para poder ejercer acciones judiciales en contra de los Ministros por los perjuicios causados por los actos
realizados en el desempeño de su cargo (responsabilidad civil), es necesario que previamente el Senado declare ha
lugar a la admisibilidad de dichas acciones (pues puede haber un interés público en dicha acción); en cuanto a la
responsabilidad penal, el CPC contempla un procedimiento de desafuero. Por otro lado, los Ministros pueden ser
acusados constitucionalmente (juicio político) por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la
Nación, por infringir la CPR o las leyes o haber dejado éstas sin ejecución (a través de reglamentos), y por los delitos
367

20. Cuidar de la recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley. El Presidente de la
República, con la firma de todos los Ministros de Estado, podrá decretar pagos no autorizados por ley, para atender
necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas, de agresión exterior, de conmoción interna, de grave
daño o peligro para la seguridad nacional o del agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no
puedan paralizarse sin serio perjuicio para el país. El total de los giros que se hagan con estos objetos no podrá
exceder anualmente del dos por ciento (2%) del monto de los gastos que autorice la Ley de Presupuestos. Se podrá
contratar empleados con cargo a esta misma ley, pero sin que el ítem respectivo pueda ser incrementado ni
disminuido mediante traspasos. Los Ministros de Estado o funcionarios que autoricen o den curso a gastos que
contravengan lo dispuesto en este número serán responsables solidaria y personalmente de su reintegro, y culpables
del delito de malversación de caudales públicos.
Art. 99 inc. I. En el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor General tomará razón de los decretos
y resoluciones que, en conformidad a la ley, deben tramitarse por la Contraloría o representará la ilegalidad de que
puedan adolecer; pero deberá darles curso cuando, a pesar de su representación, el Presidente de la República insista
con la firma de todos sus Ministros, caso en el cual deberá enviar copia de los respectivos decretos a la Cámara de
Diputados. En ningún caso dará curso a los decretos de gastos que excedan el límite señalado en la Constitución y
remitirá copia íntegra de los antecedentes a la misma Cámara.
b. SUBSECRETARÍAS.
En cada Ministerio habrá una o más Subsecretarías, lo cual lo determina la LOC de cada
Ministerio; así, por ejemplo, el Ministerio del Interior cuenta con dos subsecretarías, que son la
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) y la Subsecretaría del Interior;
el Ministerio de Defensa Nacional cuenta con las subsecretarías de Marina, Aviación, Ejército,
Carabineros e Investigaciones; etc. El jefe superior de este órgano administrativo es el
Subsecretario, quien es el colaborador inmediato del Ministro, y es designado por el Presidente
de la República, siendo un cargo de su exclusiva confianza,
Su principal función es coordinar la acción de los órganos y servicios públicos con el
respectivo Ministerio; pues, la regla general, es que todos los servicios públicos (centralizados y
descentralizados) se vinculen con el Presidente a través de un Ministerio, así por ejemplo, para
implementar una política de protección al menor se coordina el SENAME con el Ministerio de
Justicia a través del Subsecretario de Justicia. También les corresponde actuar como ministro de
fe; ejercer la administración interna del Ministerio (por ejemplo, nombrar funcionarios, distribuir
recursos); y cumplir las demás funciones que les señale la ley, como por ejemplo, subrogar al
Ministro en caso de algún impedimento (art. 24 de la LOCBGAE).
Art. 24. En cada Ministerio habrá una o más Subsecretarías, cuyos jefes superiores serán los Subsecretarios, quienes
tendrán el carácter de colaboradores inmediatos de los Ministros. Les corresponderá coordinar la acción de los
órganos y servicios públicos del sector, actuar como ministros de fe, ejercer la administración interna del Ministerio
y cumplir las demás funciones que les señale la ley.
c. SECRETARÍAS REGIONALES MINISTERIALES.

Los Ministerios se desconcentran territorialmente en Secretarías Regionales Ministeriales
(SEREMIS), es decir, los Ministerios (órgano central) transfieren a través de una ley determinadas
competencias a las SEREMIS (órgano desconcentrado), en forma definitiva (art. 26 de la
de traición, concusión, malversación de fondos públicos y soborno. Y por último, están obligados a comparecer a la
citación que le formule la Cámara de Diputados en ejercicio de las facultades fiscalizadoras.
368
LOCBGAE). La regla general, es que los 19 Ministerios se desconcentran territorialmente en

SEREMIS, salvo el Ministerio del Interior, el Ministerio de Secretaría General de la Presidencia, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Hacienda.
Art. 26. Los Ministerios, con las excepciones que contemple la ley, se desconcentrarán territorialmente mediante
Secretarías Regionales Ministeriales, las que estarán a cargo de un Secretario Regional Ministerial.
¿De quién depende el SEREMI, del Intendente o del Ministro? El art. 62 de la LOCGAR
señala que el SEREMI representa al Ministerio en la región, y también señala que es un
colaborador directo del Intendente, y que está subordinado a él en todo lo relativo a la
elaboración, ejecución y coordinación de las políticas, planes, programas, presupuestos,
proyectos de desarrollo y demás materias que sean competencia del Gobierno Regional. Por lo
tanto, el SEREMI tiene una doble dependencia: del Ministerio en la función de gobierno, y del
Intendente para funciones de administración.96
Art. 62. Cada secretaría regional ministerial estará a cargo de un secretario regional ministerial, quien, sin perjuicio
de su condición de representante del o de los ministerios respectivos en la región, será colaborador directo del
intendente, al que estará subordinado en todo lo relativo a la elaboración, ejecución y coordinación de las políticas,
planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y demás materias que sean de competencia del gobierno regional.
Los secretarios regionales ministeriales serán nombrados por el Presidente de la República de entre las personas que
figuren en una terna elaborada por el intendente respectivo, y oyendo al efecto al ministro del ramo.97
El art. 63 de la LOCGAR señala que sin perjuicio de lo establecido en el artículo

precedente, los secretarios regionales ministeriales deberán ajustarse a las instrucciones de
carácter técnico y administrativo que impartan los correspondientes ministerios; sin embargo, el
SEREMI está bajo la dependencia y es colaborador directo del Intendente en materias de
administración, que son funciones del Gobierno Regional.
Por último, en el art. 64 de la LOCGAR se contemplan las funciones de los SEREMIS.
Art. 64. A las secretarías regionales ministeriales corresponderá:
a) Elaborar y ejecutar las políticas, planes y proyectos regionales, pudiendo adoptar las medidas de coordinación
necesarias para dicho fin respecto de los órganos que integren el respectivo sector;
b) Estudiar, conjuntamente con los organismos correspondientes, los planes de desarrollo sectoriales;
c) Preparar el anteproyecto de presupuesto regional en la esfera de su competencia, en coordinación con el
ministerio respectivo;
d) Informar permanentemente al gobierno regional del cumplimiento del programa de trabajo del respectivo sector;
e) Llevar a cabo las tareas que sean propias de su respectivo ministerio, de acuerdo con las instrucciones del
ministro del ramo;
f) Realizar tareas de coordinación, supervigilancia o fiscalización sobre todos los organismos de la Administración
del Estado que integren su respectivo sector;
g) Cumplir las demás funciones que contemplen las leyes y reglamentos, y
h) Ejercer las atribuciones que se les deleguen por los ministros respectivos.
96
El Intendente tiene una doble función en la Región, por un lado, tiene una labor de gobierno, en la cual actúa bajo
la personalidad jurídica del Estado; y por otro lado, tiene una función de administración, en donde actúa con la
personalidad jurídica del Gobierno Regional, que es un órgano territorialmente descentralizado. El Gobierno
Regional tiene dos órganos: el Intendente (órgano ejecutivo) y el Consejo Regional, y es a este Consejo Regional al
cual el Intendente debe proponer y ejecutar las políticas, presupuestos y planes de desarrollo, y en esta función
colabora el SEREMI. En la práctica, sin embargo, en el Gabinete Regional (órgano auxiliar del Intendente, integrado
por los gobernadores y los SEREMIS) se tratan conjuntamente los temas de gobierno y administración.
97
El Intendente puede solicitar la remoción del SEREMI al Presidente de la República, pero será el Presidente quien
en definitiva lo remueva, esto por ser el SEREMI un funcionario de su exclusiva confianza.
369
d. DIVISIÓN, DEPARTAMENTO, SECCIÓN Y OFICINA.

De acuerdo al art. 27 de la LOCBGAE, en la organización de los Ministerios, además de
las Subsecretarías y de las Secretarías Regionales Ministeriales, podrán existir sólo los niveles
jerárquicos de División, Departamento, Sección y Oficina, considerando la importancia relativa
y el volumen de trabajo que signifique la respectiva función. No obstante lo dispuesto en el
inciso anterior, en circunstancias excepcionales la ley podrá establecer niveles jerárquicos
distintos o adicionales, así como denominaciones diferentes.
En la práctica, ningún Ministerio sigue estrictamente la organización que establece el art.
27 de la LOCBGAE, ya que la misma disposición señala que la ley puede establecer una
organización distinta, y a este respecto el TC ha señalado que esa ley debe tener rango de LOC.
4. SERVICIOS PÚBLICOS.
a. CONCEPTO.
El art. 28 de la LOCBGAE da un concepto orgánico de servicio público, al señalar que son
órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas de manera regular y
continua.
Art. 28. Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de
manera regular y continua. Estarán sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la República a
través de los respectivos Ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponderá aplicar, sin perjuicio de
lo dispuesto en los artículos 22 inciso tercero, y 30.
La ley podrá, excepcionalmente, crear servicios públicos bajo la dependencia o supervigilancia directa del
Presidente de la República.
b. FUNCIONES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

Si bien el art. 24 de la CPR entrega al Presidente de la República la facultad de administrar
el Estado en el ámbito nacional, hay que tener presente que no es el Presidente de la República ni
sus Ministros los que ejecutan directamente la función administrativa, sino que los servicios
públicos creados por ley (art. 28 de la LOCBGAE)98. Pero si bien, por regla general a los Servicios
Públicos les corresponde aplicar o ejecutar las políticas, planes o programas elaborados por los
Ministerios, excepcionalmente pueden elaborar políticas, planes o programas (art. 22 inc. III de la
LOCBGAE).
Art. 22 inc. III. En circunstancias excepcionales, la ley podrá encomendar alguna de las funciones señaladas en el
inciso anterior (proponer políticas, planes o programas) a los servicios públicos.
Asimismo, en los casos calificados que determine la ley, un ministerio podrá actuar como órgano administrativo de
ejecución.
98
Crear un servicio público es materia de ley ordinaria, y si la ley que crea un servicio público lo vincula
directamente con el Presidente, según el TC, la parte de la ley que establezca la relación directa, debe aprobarse con
quórum de LOC (4/7 de los diputados y senadores en ejercicio). Por ejemplo, el Consejo Nacional de las Cultura y
las Artes, y la Comisión Nacional de Energía, se relacionan directamente con el Presidente de la República.
370
c. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

La creación y supresión de los servicios públicos se realiza a través de una ley ordinaria
de iniciativa exclusiva del Presidente de la República (art. 65 inc. IV N°2 de la CPR).
Art. 65 inc. IV. Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para:
2. Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del
Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones.
Los servicios públicos se rigen por procedimientos de Derecho público; y en caso de ser
un privado quien presta el servicio público, también se le aplicará a él el ordenamiento jurídico
público. Al regirse por el Derecho público, a los servicios públicos se les otorgan potestades
exorbitantes, es decir, prerrogativas que no se dan en el Derecho común (esto provoca
desigualdades entre las partes).
d. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

De acuerdo al art. 29 de la LOCBGAE, los servicios públicos pueden ser centralizados (por
ejemplo, el SII y el Servicio Nacional de Adunas) o descentralizados funcional (por ejemplo, el
SERNAM, el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes) o territorialmente (por ejemplo, los
99
SERVIU, el servicio de salud).
Tanto los servicios públicos centralizados como descentralizados, se relacionan con el
Presidente de la República a través de los respectivos Ministerios, relación que será de
dependencia en el caso de los servicios públicos centralizados y de supervigilancia en los
servicios públicos descentralizados (art. 29 LOCBGAE); y, por otro lado, los servicios que se creen
para desarrollar su actividad en todo o una parte de una región, estarán sometidos a la
dependencia o supervigilancia del respectivo intendente (art. 30 LBGAE y 66 de la LOCGAR).100
Art. 29. Los servicios públicos serán centralizados o descentralizados.
Los servicios centralizados actuarán bajo la personalidad jurídica y con los bienes y recursos del Fisco y estarán
sometidos a la dependencia del Presidente de la República, a través del Ministerio correspondiente.
Los servicios descentralizados actuarán con la personalidad jurídica y el patrimonio propios que la ley les asigne y
estarán sometidos a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio respectivo. La
descentralización podrá ser funcional o territorial.
Art. 30. Los servicios públicos centralizados o descentralizados que se creen para desarrollar su actividad en todo o
parte de una región, estarán sometidos, en su caso, a la dependencia o supervigilancia del respectivo Intendente.
No obstante lo anterior, esos servicios quedarán sujetos a las políticas nacionales y a las normas técnicas del
Ministerio a cargo del sector respectivo.
Art. 66. La desconcentración territorial de los servicios públicos nacionales se hará mediante direcciones regionales
o provinciales a cargo del respectivo director regional o provincial, quien dependerá jerárquicamente del director
99
En la práctica, la naturaleza jurídica de un servicio público tiene importancia en relación con las demandas, así, en
caso de que se demande a un servicio público centralizado, se debe dirigir en contra del Estado, en cambio si es
descentralizado, se demanda al servicio público.
100
Por ejemplo, el SERVIU es un servicio público descentralizado territorialmente, con competencia regional (existen
15 en el país); esto al igual que los Servicios de Salud, que también tienen personalidad jurídica y patrimonio
propio, y su ámbito de competencia es la región o un territorio más pequeño, tal como ocurre en la Región de
Valparaíso en que hay tres Servicios de Salud (en caso de una negligencia, hay que demandar al Director del
Servicio de Salud). En la región también pueden operar servicios públicos desconcentrados a nivel regional, como el
SII. En ambos casos los servicios públicos estarán sometidos a la dependencia o supervigilancia del Intendente.
371
nacional del servicio. No obstante, para los efectos de la ejecución de las políticas, planes y programas de desarrollo
regional aprobados y financiados por el gobierno regional, estarán subordinados al intendente a través del
correspondiente secretario regional ministerial.
Ahora bien, tanto los servicios públicos centralizados como descentralizados, pueden
desconcentrarse territorial o funcionalmente. Así, por ejemplo, el SII (servicio público
centralizado) se desconcentra territorialmente en Direcciones Regionales, al igual que el Consejo
Nacional de la Cultura y las Artes (órgano descentralizado) que se desconcentra en Consejos
regionales. Por otro lado, el SII también se desconcentra funcionalmente en cuanto a la
competencia exclusiva que se le asigna al Director Nacional del Servicio (en virtud de una ley),
para la interpretación de normas tributarias; y de acuerdo al art. 33 inc. I de la LOCBGAE, en los
casos en que la ley confiera competencia exclusiva a los servicios centralizados para la
resolución de determinadas materias, el jefe del servicio no quedará subordinado al control
jerárquico en cuanto a dicha competencia (esto es propio de la desconcentración).
Art. 33. Sin perjuicio de su dependencia jerárquica general, la ley podrá desconcentrar, territorial y funcionalmente,
a determinados órganos.
La desconcentración territorial se hará mediante Direcciones Regionales, a cargo de un Director Regional, quien
dependerá jerárquicamente del Director Nacional del servicio. No obstante, para los efectos de la ejecución de las
políticas, planes y programas de desarrollo regional, estarán subordinados al Intendente a través del respectivo
Secretario Regional Ministerial.
La desconcentración funcional se realizará mediante la radicación por ley de atribuciones en determinados órganos
del respectivo servicio.
e. ORGANIZACIÓN INTERNA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

Los servicios públicos deben estar a cargo de un órgano unipersonal denominado,
normalmente, Director; pero excepcionalmente la ley puede establecer consejos u órganos
colegiados en la estructura superior de los Servicios Públicos, tal como ocurre con el Consejo
Nacional de la Cultura y las Artes que tiene un Consejo Nacional, cuyo presidente tiene rango de
Ministro de Estado, y con el Consejo de Defensa del Estado (art. 31 de la LOCBGAE).
Art. 31. Los servicios públicos estarán a cargo de un jefe superior denominado Director, quien será el funcionario de
más alta jerarquía dentro del respectivo organismo. Sin embargo, la ley podrá, en casos excepcionales, otorgar a los
jefes superiores una denominación distinta.
A los jefes de servicio les corresponderá dirigir, organizar y administrar el correspondiente servicio; controlarlo y
velar por el cumplimiento de sus objetivos; responder de su gestión, y desempeñar las demás funciones que la ley les
asigne.
En circunstancias excepcionales la ley podrá establecer consejos u órganos colegiados en la estructura de los
servicios públicos con las facultades que ésta señale, incluyendo la de dirección superior del servicio.
El art. 32 de la LOCBGAE, se refiere a la estructura interna de los servicios públicos y para

ello distingue entre servicios públicos nacionales y servicios públicos que desarrollan su
cometido en todo o parte de una región. En los primeros, sólo pueden establecerse los niveles de
Dirección Nacional, Direcciones Regionales, Departamento, Subdepartamento, Sección y
Oficina; y tratándose de servicios públicos que se creen para desarrollar su actividad en todo o
parte de una región, podrán considerarse únicamente los niveles de Dirección, Departamento,
Subdepartamento, Sección y Oficina.101
101
Es el legislador quien debe respetar esta estructura al momento de crear un servicio público, sin embargo, en
casos excepcionales se pueden establecer otros niveles jerárquicos u otras denominaciones, según el inciso final del
372
Art. 32. En la organización interna de los servicios públicos sólo podrán establecerse los niveles de Dirección
Nacional, Direcciones Regionales, Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina.
La organización interna de los servicios públicos que se creen para desarrollar su actividad en todo o parte de una
región, podrá considerar solamente los niveles de Dirección, Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina.
Para la creación de los niveles jerárquicos se considerará la importancia relativa y el volumen de trabajo que
signifiquen las respectivas funciones y el ámbito territorial en que actuará el servicio. Las instituciones de
Educación Superior de carácter estatal podrán, además, establecer en su organización Facultades, Escuelas,
Institutos, Centros de Estudios y otras estructuras necesarias para el cumplimiento de sus fines específicos.
No obstante lo dispuesto en los incisos anteriores, en circunstancias excepcionales, la ley podrá establecer niveles
jerárquicos distintos o adicionales, así como denominaciones diferentes.
5. LA FUNCIÓN DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN EN LA REGIÓN Y LA PROVINCIA.
La región es una unidad territorial en la que se organiza interiormente el gobierno y

administración del Estado (art. 110 de la CPR). Se trata de un traslado de competencias al ámbito
regional, de tal manera que la toma de decisiones se produzca de la forma más cercana posible al
ciudadano102.
Art. 110. Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en regiones y
éstas en provincias. Para los efectos de la administración local, las provincias se dividirán en comunas.
La creación, supresión y denominación de regiones, provincias y comunas; la modificación de sus límites, así como
la fijación de las capitales de las regiones y provincias, serán materia de ley orgánica constitucional.
La región es una entidad descentralizada sólo administrativamente, ya que, de acuerdo a

la CPR, el Estado chileno es unitario y, por ende, la función de gobierno sigue siendo central.103
Por tanto, en las regiones, las funciones de gobierno y las funciones de administración están
separadas y son ejercidas por órganos distintos, a saber: la función de gobierno por el Intendente
art. 32 de la LOCBGAE; así por ejemplo, en el año 1990 la Ley de Pesca (ley ordinaria) dio cumplimiento a lo
señalado en el art. 32, y al establecer distintos niveles o denominaciones en la estructura interna del servicio, estaba
modificando ese servicio público en particular y no la Administración del Estado, por lo que no era materia de LOC,
sino que era materia de ley ordinaria; sin embargo, el TC señaló que de mantenerse dicho criterio nadie iba a respetar
la LOCBGAE y, por lo tanto, estableció que para alterar la LOCBGAE los preceptos que la modifiquen deben aprobarse
como LOC. Éste ha sido el único caso en que el TC le ha dado mayor jerarquía a una LOC que a una ley ordinaria.
102
El proceso de regionalización comienza en Chile después del golpe militar, con la dictación del DL 212 que creó a
la Corporación Nacional de Reforma Administrativa (CONARA). En aquella época no existía una ley general
administrativa, ni una ley de procedimiento administrativo y, en general, la Administración no estaba bien
organizada. Debido a ello, el gobierno militar se avocó a hacer una gran reforma administrativa, así, todo lo que
tiene que ver con el estatuto de gobierno y administración regional lo redactó la CONARA a través del DL 573 de
1974, cuyos aspectos fundamentales pasaron al Capítulo XIV de la CPR; como corolario y consecuencia de aquello,
se dictó el DL 575 que reguló el proceso de regionalización en el país, el cual se fue aplicando paulatinamente, hasta
que en el año 1978 se crearon 13 regiones, incorporándose el 2007 dos regiones más. Por otro lado, la CONARA
realizó varios estudios y propuestas de textos legales, varios de los cuales pasaron a ser la base de textos vigentes,
como LOCM; el DL 1.263 sobre Administración Financiera del Estado, que aún está vigente, y es la norma
fundamental del Ministerio de Hacienda. En definitiva, la estructura administrativa actual encuentra sus bases en la
CONARA, la cual estaba avocada a una reforma general administrativa, siendo el proceso de regionalización sólo
una parte de los trabajos de ella.
103
Esto a diferencia de la región política, en la cual no sólo hay descentralización administrativa, sino que también
política, por lo tanto, en este nivel la región comparte la función de gobierno y además dicta sus propias normas.
Aquí el Estado deja de ser unitario y pasa a ser un Estado compuesto, como ocurre, por ejemplo, con Italia (Estado
regional).
373
(órgano desconcentrado) y la función de administración por el Gobierno Regional (órgano

descentralizado).
5.1. FUNCIÓN DE GOBIERNO EN LA REGIÓN.
a. REGULACIÓN.
Esto se encuentra regulado en la LOCGAR y en la CPR. Así, el art. 1º de la LOCGAR, al igual
que el art. 111 de la CPR, señala que la función de gobierno en cada región reside en el
Intendente, quien es el representante natural e inmediato del Presidente en la respectiva región.
Art. 1. El gobierno interior de cada región reside en el intendente, quien será el representante natural e inmediato del
Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción. Será nombrado por éste y se mantendrá en sus
funciones mientras cuente con su confianza.
El intendente será subrogado por el gobernador de la provincia asiento de la capital regional y, a falta de éste, por el
funcionario de más alto grado del respectivo escalafón. Lo anterior se entenderá sin perjuicio de la facultad del
Presidente de la República para designar un suplente, sin sujeción al requisito de tiempo establecido por el inciso
tercero del artículo 4° de la Ley N° 18.834.
Art. 111. El gobierno de cada región reside en un intendente que será de la exclusiva confianza del Presidente de la
República. El intendente ejercerá sus funciones con arreglo a las leyes y a las órdenes e instrucciones del Presidente,
de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdicción.
La administración superior de cada región radicará en un gobierno regional que tendrá por objeto el desarrollo
social, cultural y económico de la región.
El gobierno regional estará constituido por el intendente y el consejo regional. Para el ejercicio de sus funciones, el
gobierno regional gozará de personalidad jurídica de derecho público y tendrá patrimonio propio.
b. LA INTENDENCIA.
El órgano que lleva a cabo la función de gobierno en la región es la Intendencia, y como
todo órgano tiene un titular y una competencia; y el titular de la Intendencia no es otro que el
Intendente.
La Intendencia es un órgano desconcentrado territorialmente, en cuanto no goza de
personalidad jurídica ni patrimonio propio, y está sometido a la potestad jerárquica del
Presidente de la República (la exclusiva confianza de aquél es la principal manifestación de ello),
relacionándose con éste a través del Ministerio del Interior. Esto no resulta extraño, ya que se
está hablando del gobierno interior en un Estado de carácter unitario.
c. FUNCIONES DEL INTENDENTE.

Como ya se ha señalado, la función de gobierno consiste en tomar las más altas
decisiones políticas, en desarrollar planes y programas; en cambio, la función administrativa
apunta a ejecutar dichas políticas, planes y programas. El profesor CORDERO señala que en la
práctica, no es muy clara la línea que separa las funciones de gobierno y administración, por ello
cuando la ley le entrega funciones de gobierno al Intendente puede que también tenga alguna
función de administración.
374
El art. 2º de la LOCGAR señala cuales son las competencias que tiene el Intendente en su
función de gobierno en la región. Como esta disposición es muy extensa, sólo se mencionaran las
funciones más importantes, a saber:
i. El art. 2º letra A señala que corresponderá al intendente, en su calidad de representante
del Presidente de la República en la región: dirigir las tareas de gobierno interior en la
región, de conformidad con las orientaciones, órdenes e instrucciones que le imparta el
Presidente de la República directamente o a través del Ministerio del Interior. Esto no
dice mucho, pues es necesario saber cuáles son las tareas de gobierno en la región, lo cual
se señala en la letra B, que consagra la principal función de gobierno consistente en velar
porque en el territorio de su jurisdicción se respete la tranquilidad, orden público y
resguardo de las personas y bienes104. Para cumplir esta función, el Intendente puede
requerir el auxilio de la fuerza pública (Carabineros y Policía de Investigaciones) en el
territorio de su jurisdicción, en conformidad a la ley (art. 2º letra C).
ii. Al Intendente también le corresponde conocer y resolver los recursos administrativos
(recurso jerárquico) que se entablen en contra de las resoluciones adoptadas por los
gobernadores en materias de su competencia (art. 2º letra F). Esto también se señala, de
manera general, en la LBPA.
iii. En relación con el orden público, al Intendente le corresponde aplicar
administrativamente las disposiciones de la Ley de Extranjería, pudiendo disponer la
expulsión de los extranjeros del territorio nacional (por ejemplo, por vencimiento de la
visa de turista), en los casos y con arreglo a las formas previstas en ella (art. 2º letra G).
Asimismo, en relación con el orden público, debe adoptar todas las medidas necesarias
para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe (art. 2º letra H);
iv. También le corresponde representar extrajudicialmente al Estado en la región para la
realización de los actos y la celebración de los contratos que queden comprendidos en la
esfera de su competencia (art. 2º letra I). El Estado, al ser una persona jurídica de
Derecho público, puede actuar judicial y extrajudicialmente; cuando actúa judicialmente,
está representado por un órgano descentralizado territorialmente denominado Consejo de
Defensa del Estado, el cual tiene en cada cuidad asiento de Corte un abogado procurador
fiscal; en cambio, cuando actúa extrajudicialmente, quien representa al Estado es el
Presidente, función que se delega al Intendente en el ámbito de la región y dentro de las
competencias que a éste le correspondan, es decir, solamente obligará y hará que entren
derechos al patrimonio del Estado, si éste actúa en su función de gobierno.105
v. El Intendente debe ejercer la coordinación, fiscalización o supervigilancia de los
servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de la función administrativa, que
operen en la región (art. 2º letra I); por ejemplo, solicitando informes a los jefes de los
104
Esta función deriva del art. 24 inc. II de la CPR, que le entrega dicha función al Presidente de la República, al
señalar que su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior
y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
105
El tema de la representación del Estado tiene importancia en relación con las demandas, así por ejemplo, si el
Intendente en su función de gobierno decreta la expulsión de un extranjero, y éste no conforme con la decisión
decide demandar, debe accionar contra el Estado representado por el Abogado Procurador Fiscal correspondiente;
esto porque el Intendente, en su función de gobierno, no tiene personalidad jurídica ni patrimonio propio.
375
servicios. Esto se relaciona con el principio de coordinación, el cual es muy relevante,

sobre todo cuando existe una pluralidad de órganos y servicios públicos que tengan
competencia sectorial y se quiere solucionar problemas transversales; así, por ejemplo, el
problema de los perros vagos, en que se discute la competencia entre la Municipalidad y
el Servicio de Salud.
vi. Debe proponer al Presidente de la República una terna para la designación de los
secretarios regionales ministeriales (art. 2º letra K) y, en forma reservada, con
información al ministro del ramo, su remoción. En la misma forma, podrá proponer al
ministro respectivo o jefe superior del servicio, en su caso, la remoción de los jefes
regionales de los organismos públicos que funcionen en la región (art. 2º letra L); así, por
ejemplo, en el caso del Director Nacional del SII (servicio centralizado), la remoción debe
proponérsela al Ministro de Hacienda, y en el caso del Director Regional del SAG
(servicio desconcentrado), la remoción debe proponérsela al jefe superior del servicio, es
decir, al Director Nacional del SAG.
vii. Por último, el inciso final del art. 2º de la LOCGAR señala que el intendente podrá delegar
en los gobernadores determinadas atribuciones, no pudiendo ejercer la competencia
delegada sin revocar previamente la delegación.
5.2. FUNCIÓN DE GOBIERNO EN LA PROVINCIA.

Está función se encuentra tratada en el art. 116 de la CPR y, en los mismos términos, por
el art. 3º de la LOCGAR.
Art. 116. En cada provincia existirá una gobernación que será un órgano territorialmente desconcentrado del
intendente. Estará a cargo de un gobernador, quien será nombrado y removido libremente por el Presidente de la
República.
Corresponde al gobernador ejercer, de acuerdo a las instrucciones del intendente, la supervigilancia de los servicios
públicos existentes en la provincia. La ley determinará las atribuciones que podrá delegarle el intendente y las demás
que le corresponden.
En cada provincia existirá un consejo económico y social provincial de carácter consultivo. La ley orgánica
constitucional respectiva determinará su composición, forma de designación de sus integrantes, atribuciones y
funcionamiento.
La CPR señala que en cada provincia existe una Gobernación, que es un órgano
centralizado y, además, desconcentrado territorialmente del Intendente. El profesor CORDERO
señala que esta última terminología se utiliza únicamente para dar cuenta de la relación
jerárquica que existe entre el Intendente y el Gobernador, puesto que es muy extraño que exista
un órgano territorialmente desconcentrado de otro órgano territorialmente desconcentrado, pues,
no puede haber desconcentración de otra desconcentración.
A la cabeza de la Gobernación se encuentra un funcionario denominado Gobernador, que
es de exclusiva confianza del Presidente de la República, pues es nombrado y removido
libremente por él. El ámbito de acción del Gobernador es la provincia, entendida ésta como
aquella unidad territorial en que se divide la región para efectos del gobierno y administración.
En chile existen 53 provincias, y en la Región de Valparaíso existen siete Gobernaciones.
Las funciones del Gobernador se encuentran mencionadas en el art. 4º de la LOCGAR; aquí
sólo se mencionaran las más importantes, a saber:
376
i. De acuerdo al art. 4 letra A, el Gobernador tendrá todas las atribuciones que el

intendente le delegue y, además, las siguientes que esta ley le confiere directamente,
siendo su principal función, ejercer las tareas de gobierno interior, especialmente las
destinadas a mantener en la provincia el orden público y la seguridad de sus habitantes y
bienes; y para ello podrá requerir el auxilio de la fuerza pública en el territorio de su
jurisdicción, en conformidad a la ley (art. 4º letra D).
ii. También le corresponde aplicar en la provincia las disposiciones legales sobre
extranjería (art. 4 letra B). La Ley de Extranjería otorga muy pocas facultades al
Gobernador, por lo que éstas se ejercen más por delegación.
iii. Le corresponde autorizar reuniones en plazas, calles y demás lugares de uso público, en
conformidad con las normas vigentes. Estas autorizaciones deberán ser comunicadas a
Carabineros de Chile (art. 4 letra C)
iv. Por último, debe autorizar la circulación de los vehículos de los servicios públicos
creados por ley (centralizados o descentralizados) fuera de los días y horas de trabajo,
para el cumplimiento de la función administrativa, así como la excepción de uso de disco
fiscal, en conformidad con las normas vigentes (art. 4 letra G). Si hay un mal uso de los
vehículos por parte los servicios públicos, Carabineros puede retenerlos y, además, habrá
un sumario y formulación de cargos por parte de la CGR; este es el único caso en que la
CGR puede aplicar sanciones, como multas, amonestaciones, e incluso destitución.
5.3. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA REGIÓN. GOBIERNO REGIONAL.
a. ORGANIZACIÓN.
Uno de los avances más importantes dentro del proceso de descentralización del país, fue
la creación de los Gobiernos Regionales (GORE), a través de la ley 19.175 del año 1992. Los
GORE se instituyen en nuestro país con la misión de ejercer la administración superior de la
región, teniendo por objetivo el desarrollo social, cultural y económico de la misma (arts. 111
inc. II y III de la CPR y 13 de la LOCGAR)106.
Art. 111 inc. II. La administración superior de cada región radicará en un gobierno regional que tendrá por objeto el
desarrollo social, cultural y económico de la región.
El gobierno regional estará constituido por el intendente y el consejo regional. Para el ejercicio de sus funciones, el
gobierno regional gozará de personalidad jurídica de derecho público y tendrá patrimonio propio.
El GORE es un órgano descentralizado territorialmente, es decir, cuenta con personalidad

jurídica de Derecho público y patrimonio propio107; e internamente tiene dos órganos: uno
106
Como se puede apreciar, la Administración de la región le corresponde al “Gobierno” regional; denominación
que se presta para confusiones, pues el Gobierno Regional no gobierna, sino que administra.
107
Tanto el GORE como el intendente se relacionan con el Presidente de la República a través del Ministerio del
Interior. Obviamente la relación con los GORE será de tutela o supervigilancia y no de jerarquía, ya que se trata de un
órgano descentralizado; sin embargo, la ley al establecer esta relación no especifica los controles de tutela a los que
estará sometido el GORE por parte del Ministerio del Interior, lo cual puede prestarse, según el profesor BERMÚDEZ,
para el ejercicio de controles que atenten contra la autonomía propia de estos órganos descentralizados, tornándose
ilusoria la libertad decisional sobre las competencias entregadas por ley. Por otro lado, existen fuertes mecanismos
377
ejecutivo que es el Intendente, y uno resolutivo que es el Consejo Regional (CORE), cuyo número
de integrantes es variable según el número de provincias y de la población.
b. FUNCIONES DEL GORE.

La CPR le asigna al GORE una función de carácter genérica, cual es, la administración de
la región; y, además, un objetivo básico, que es procurar por el desarrollo social, cultural y
económico de la región, y para ello debe observar una serie de principios (art. 14 de la
108
LOCGAR) .
Art. 14. En la administración interna de las regiones los gobiernos regionales deberán observar como principio
básico, el desarrollo armónico y equitativo de sus territorios, tanto en aspectos de desarrollo económico, como social
y cultural.
A su vez, en el ejercicio de sus funciones, deberán inspirarse en principios de equidad, eficiencia y eficacia en la
asignación y utilización de recursos públicos y en la prestación de servicios; en la efectiva participación de la
comunidad regional y en la preservación y mejoramiento del medio ambiente, así como en los principios
establecidos por el artículo 3º de la Ley 18.575.
Como órgano descentralizado, al GORE le corresponde el ejercicio de una serie de

competencias otorgadas por la ley, respecto de las cuales posee autonomía decisional109. Estas
funciones están contempladas en los arts. 16 al 20 de la LOCGAR, y dentro de ellas es posible
distinguir entre:
i. Funcion es ge ne ral es . Éstas se encuentran consagrada en el art. 16 de la LOCGAR, y
dentro de ellas se destaca: la elaboración del plan de desarrollo regional110; la elaboración
del proyecto de presupuesto; resolver la inversión de los recursos que a la región
correspondan en la distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional; la dictación
de reconducción a la unidad, que rompen el sistema, en especial por vía la presupuestaria y por el nombramiento del
Intendente.
108
El GORE presta servicios uti universi, es decir, su competencia abarca todos los aspectos económicos, culturales y
sociales de los habitantes de la región, no hay materia en que no tenga un porcentaje de participación (esto también
se aplica a las Municipalidades). Por eso, muchas veces puede haber una superposición de competencias del GORE
con entidades de carácter sectorial, como los ministerios y los servicios públicos, de tal manera que un elemento
fundamental es la coordinación entre órganos territoriales y entidades sectoriales, lo que muchas veces se
materializa en acuerdos denominados convenios; así, por ejemplo, en una región pueden existir problemas de
infraestructura, para solucionar esto se hace un convenio entre el GORE y el Ministerio de Obras Públicas, aportando
ambos recursos para la ejecución de las obras. También, pueden aplicarse las reglas generales en estos conflictos,
así, de acuerdo al art. 39 de la LOCBGAE, éstos se pueden resolver por el superior jerárquico del cual dependan o con
el cual se relacionen. En este sentido, hay que tener presente que las Municipalidades no tienen superior jerárquico,
sin embargo, se relacionan con el Presidente a través del Ministerio del Interior, por lo tanto, en un conflicto con un
Ministerio eventualmente debería resolver el Presidente; sin embargo, esto en la práctica no tiene mucha aplicación.
109
El profesor BERMÚDEZ señala que hay que tener en cuenta que la autonomía decisional con la que cuenta el
GORE, es siempre sobre materias administrativas y no sobre materias de gobierno. Ello implica que los GORE no
tienen la facultad de crear una normativa distinta de las políticas y planes establecidos a nivel central para las
regiones, lo cual encuentra su fundamento en la estructura unitaria del Estado. Sin embargo, esto es criticable, ya
que cuando se crea un órgano de tipo descentralizado es, precisamente, para que las decisiones no sean tomadas por
un ente central alejado de la problemática de una localidad determinada, sino que sea una agrupación local la que
gestione sus asuntos propios, con un cierto grado de autonomía.
110
El plan de desarrollo regional es el principal instrumento de planificación y gestión con el que cuentan los GORE.
Su propósito es contribuir a una administración eficiente de la región, promover iniciativas y proyectos destinados a
la integración social, económica y territorial de los habitantes, para así solucionar los problemas de la comunidad.
378
de reglamentos que regulen las materias de su competencia (potestad reglamentaria

regional); y asesorar a las Municipalidades, especialmente, en la elaboración del plan de
desarrollo comunal.
ii. Funcion es e n mat eria de ordena mient o t errit ori al. De acuerdo al art. 17 de la
LOCGAR, al GORE le corresponde, entre otras cosas, velar por la protección del medio
ambiente y por el buen funcionamiento del servicio de transporte; y fomentar el
desarrollo de áreas rurales y localidades aisladas en la región.
iii. Fomento de activida des p rodu ctiv as. El art. 18 de la LOCGAR señala que el GORE
debe formular políticas de fomento productivo, de asistencia técnica y capacitación
laboral, promover la investigación científica, etc.
iv. Funcion es en mat eri a de des arrollo soci al y cultural. De acuerdo al art. 19 de
la LOCGAR, al GORE le corresponde la erradicación de la pobreza, facilitar el acceso de la
población a programas y beneficios, fomentar las expresiones culturales, etc.
Junto a las funciones del GORE (deberes que tiene que cumplir), el art. 20 de la LOCGAR
señala un conjunto de atribuciones, es decir, medios o instrumentos jurídicos para cumplir con
estos deberes. Las atribuciones más importantes son: adquirir, administrar y disponer de sus
bienes y recursos; supervisar y fiscalizar las obras que se ejecuten con cargo a su presupuesto;
aplicar las políticas definidas en el plan de desarrollo regional; aprobar los planes reguladores
(regionales y comunales); aplicar tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara
identificación regional y se destinen al financiamiento de obras de desarrollo regional.
c. EL EJECUTIVO DEL GORE. EL INTENDENTE.

El intendente es el órgano ejecutivo del GORE y, además, integra el CORE, y no sólo lo
integra, sino que también lo preside; sin embargo, no tiene derecho a voto, salvo en caso de
empate, pues en ese supuesto tiene voto dirimente.
Por lo tanto, el intendente desempeña un doble rol en la región: por un lado, es el
representante natural del Presidente de la República en la región y, en tal calidad, le corresponde
llevar a cabo la función de gobierno, función que ejerce subordinado al Presidente por un vínculo
jerárquico (es un órgano desconcentrado territorialmente); y por otro lado, preside la
Administración regional y es el órgano ejecutivo del GORE, órgano descentralizado
territorialmente, es decir, tiene un ámbito de competencias respecto de las cuales goza de
autonomía decisional, lo cual implica que el control del ejercicio de esta función debería ser de
tutela y no jerárquico, como ocurre cuando actúa como representante del Presidente.
El que el intendente forme parte del GORE, es uno de los factores que debilita la
descentralización de este último órgano, ya que es un funcionario de exclusiva confianza del
Presidente de la República. Por otro lado, también se quiebra la autonomía del GORE, al no tener
el CORE la capacidad de proposición o iniciativa, pues éste solamente resuelve lo que el
Intendente le propone.
Las funciones que corresponden al Intendente, en su calidad de órgano ejecutivo del
GORE, están contenidas en el art. 24 de la LOCGAR; y las competencias más demostrativas del
carácter descentralizado territorial del GORE, son: la representación judicial y extrajudicial del
379
111
GORE (art. 24 letra H) ; la administración de los bienes y recursos propios del GORE (art. 24 letra
J); y la resolución de losrecursos administrativos que se presenten en contra de los SEREMIS y de
los jefes de los servicios públicos que operan en la región, siempre que se relacionen con
materias propias del GORE (art. 24 letra N)112. No obstante, existen otras competencias que tienen
el carácter más bien de actividades propias de un “gobierno” y no tanto de una “administración”,
tal es el caso de: formular políticas de desarrollo de la región (art. 24 letra A); someter al CORE el
proyecto de presupuesto de la región, para así poder implementar el plan de desarrollo regional
(art. 24 letra D)113; y proponer al CORE la distribución del FNDR (art. 24 letra E). Esto es
demostrativo de la confusión que existe en la materia, sobre todo a partir de la dualidad que
detenta el intendente.
d. EL CONSEJO REGIONAL.
De acuerdo al art. 113 inc. I de la CPR, el consejo regional será un órgano de carácter
normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del ámbito propio de competencia del gobierno
regional, encargado de hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional y ejercer las
atribuciones que la ley orgánica constitucional respectiva le encomiende.
El CORE está conformado por el Intendente y los Consejeros Regionales. Estos últimos
son elegidos por los Concejales Municipales de la región, constituidos en colegio electoral por
cada una de las provincias respectivas, de acuerdo a la siguiente distribución: dos consejeros por
cada provincia, independientemente de su número de habitantes; diez consejeros en las regiones
de hasta un millón de habitantes y catorce en aquellas que superen esa cifra, los que se
distribuirán entre las provincias de la región a prorrata de su población consignada en el último
censo nacional. Por lo tanto, los Consejeros Regionales se eligen en forma indirecta, en base a
colegios electorales provinciales integrados por concejales de las comunas ubicadas en dichas
provincias; siendo, por ende, el número de consejeros variable en cada región. Así, por ejemplo,
en el caso de la Región de Valparaíso existen 28 consejeros (pues tiene siete provincias y más de
un millón de habitantes), siendo 12 de la provincia de Valparaíso, cuatro de la provincia de
111
Si se quiere imputar algún acto del GORE, hay que hacerlo a través del Intendente, pues éste es el representante
judicial del GORE. El problema es que si se quiere demandar al intendente, hay que tener presente si dictó el acto
administrativo (resolución) en su función de gobierno (por ejemplo, si a un extranjero se le vence la visa de turista el
intendente dicta una sanción que corresponde a la expulsión) o en su función de administración (por ejemplo, la
resolución que dicta para asignar fondos a un establecimiento), esto porque en la función de gobierno sólo puede
representar extrajudicialmente al Estado, pues la defensa judicial le corresponde al Consejo de Defensa (órgano que
sólo representa al Estado y no a entidades descentralizadas); en cambio, en la función de administración, el
intendente representa judicial y extrajudicialmente al GORE. En cuanto a la representación extrajudicial, ésta tiene
lugar, por ejemplo, en un conflicto entre la Municipalidad y el GORE, pues en este caso quienes se enfrentaran serán
sus representantes, es decir, el Alcalde, y el Intendente.
112
El profesor CORDERO señala que aquí se presenta un problema, en el sentido de que el intendente es parte del
GORE, el cual es un órgano descentralizado que ejerce control sobre los SEREMIS, los cuales no tienen personalidad
jurídica ni patrimonio propio; por lo tanto, el control se ejercerá al Fisco, al igual que cuando se entabla el recurso
en contra de servicios públicos centralizados (como el SII). Surge la duda entonces de qué tipo de control se trata,
para algunos se trata de un recurso de tutela, pero esto no es así, ya que el recurso de tutela se ejerce de la
Administración centralizada a un órgano centralizado; tampoco se trata de un recurso de reposición o de uno
jerárquico, por lo que se dice que es un recurso sui generis.
113
Dentro del sistema nacional de inversión, el GORE debe elaborar su presupuesto teniendo presente la política
nacional de desarrollo, la Ley de Presupuesto de la Nación y las normas sobre administración financiera del Estado
(DL 1.263 de 1975).
380
Quillota, tres de la provincia de San Antonio, tres de la Provincia de San Felipe, dos de la
Provincia de Los Andes, dos de la Provincia de Petorca y dos de la Provincia de la Isla de
Pascua.114
Las funciones que desempeña el CORE están contempladas en el art. 36 de la LOCGAR, y
éstas son de tres tipos:
i. Funcion es normativa s, como por ejemplo, aprobar los reglamentos regionales que le
proponga el intendente (art. 36 letra B).
ii. Funcion es resolutivas, como aprobar los planes reguladores comunales e
intercomunales (art. 36 letra C)115; aprobar, modificar o sustituir el plan de desarrollo
regional y el proyecto de presupuesto regional, propuesto por el intendente (art. 36 letra
D); resolver, sobre la base de la proposición del intendente, la distribución de los recursos
del FNDR que correspondan a la región y de los recursos propios que el GORE obtenga en
la aplicación de lo dispuesto del art. 19 Nº 20 inc. final de la CPR, es decir, los que
provienen de actividades o bienes que tienen una clara identificación regional, para el
financiamiento de obras de desarrollo.
iii. Funcion es fi scalizadoras, como fiscalizar el desempeño del intendente regional en
su calidad de presidente del consejo y de órgano ejecutivo del mismo, es decir, la
fiscalización se ejerce sobre las facultades administrativas del intendente y no sobre las
facultades de gobierno, pues en este caso está sometido a la subordinación o dependencia
del Presidente de la República (art. 36 letra G)
e. OTROS ÓRGANOS DE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LA REGIÓN.
i. En primer lugar, de debe mencionar a los SEREMI, los cuales, sin perjuicio de su
condición de representante del ministerio respectivo en la región, son colaboradores
directos del intendente, al que están subordinados en todo lo relativo a la elaboración,
ejecución y coordinación de las políticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y
demás materias de competencia del GORE. En cualquier caso, el SEREMI debe ajustarse a
las instrucciones de carácter técnico y administrativo que impartan los correspondientes
ministerios.
114
Los Consejeros Regionales duran cuatro años en su cargo, pudiendo ser reelegidos; y para ser Consejero, hay que
estar patrocinados por dos concejales o con el apoyo del 0,5% de la población comunal, y tener residencia en la
región durante un plazo no inferior a dos años. En la práctica, la gente no se entera de la elección y los partidos
políticos hacen acuerdos y alinean a sus concejales para que voten por personas que se dedican a la política. Debido
a lo anterior, es que existe un distanciamiento entre el Consejero Regional y la población, es por ello que se está
proponiendo una elección directa de los Consejeros, sin embargo, esto tiene un problema de constitucionalidad, ya
que sólo pueden elegirse de forma directa las autoridades previstas en la CPR, por lo tanto, habría que modificarla.
115
De acuerdo a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, el plan regulador es un instrumento constituido por
un conjunto de normas sobre adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos, y de
comodidad en la relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento. Este
plan se desarrolla en cuatro niveles de planificación urbana (nacional, regional, intercomunal y comunal), siendo de
competencia del GORE los planes reguladores regionales, intercomunales y comunales (previamente acordado por las
Municipalidades).
381
ii. También están las Direcciones Regionales de servicios públicos nacionales (por ejemplo,
el SII), ya que si bien los Directores Regionales dependen jerárquicamente del Director
Nacional del servicio, no obstante, para la ejecución de las políticas, planes y programas
de desarrollo regional aprobados y financiados por el GORE, estarán subordinados al
intendente a través del correspondiente secretario regional ministerial.116
iii. Por último, es necesario señalar que existen dos órganos de apoyo al Intendente en su
función de administración: uno de ellos es el Gabinete Regional, el cual está integrado
por los Gobernadores y los SEREMIS, pudiendo llamar (el intendente) en calidad de
invitados, a los jefes regionales de organismos de la Administración del Estado
(conforma además este órgano, por derecho propio, la Directora Regional del SERNAM).
Y por otro lado, cuenta con el apoyo de una planta técnico-administrativa compuesta de
dos divisiones: División de Administración y Finanzas y División de Análisis y Control
de Gestión.
f. EL PATRIMONIO DEL GORE.

El GORE, como ente descentralizado, cuenta con un patrimonio propio, es decir, con un
conjunto de derechos (activos) y obligaciones (pasivos) susceptibles de apreciación pecuniaria.
Este patrimonio está conformado por lo que dispone el art. 69 de la LOCGAR, y a su vez, el art.
70 de la misma ley, regula el régimen de dichos bienes, desarrollando en detalle el tema de la
adquisición, administración (a cargo del Intendente) e inembargabilidad de dichos bienes.
Art. 69. El patrimonio del gobierno regional estará compuesto por:
a. Los bienes muebles e inmuebles que le transfiera el Fisco;
b. Los bienes muebles e inmuebles que adquiera legalmente a cualquier título y los frutos de tales bienes;
c. Las donaciones, herencias y legados que reciba, de fuentes internas o externas, de acuerdo a la legislación vigente,
las cuales estarán exentas del trámite de insinuación;
d. Los ingresos que obtenga por los servicios que preste y por los permisos y concesiones que otorgue respecto de
los bienes a que se refiere la letra e) del artículo 70;
e. Los ingresos que perciba en conformidad al inciso final del número 20° del artículo 19 de la Constitución Política
de la República;
f. Los recursos que le correspondan en la distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional;
g. Las obligaciones que contraiga en el desarrollo de sus actividades, en conformidad a la ley;
h. Los derechos y obligaciones que adquiera por su participación en las asociaciones a que se refiere el inciso quinto
del artículo 104 de la Constitución Política de la República, e
i. Los demás recursos que le correspondan en virtud de la ley.
Art. 70. El régimen de bienes de los gobiernos regionales estará sujeto a las siguientes disposiciones:
a. Los bienes destinados a su funcionamiento y los dineros depositados a plazo o en cuenta corriente a su nombre,
serán inembargables (lo mismo sucede en materia municipal);
b. La adquisición del dominio de los bienes raíces estará sujeta a las normas generales que sobre la materia rijan
para el sector público;
c. Los bienes inmuebles sólo podrán ser enajenados, gravados, entregados en comodato o arrendados, en caso de
necesidad o utilidad manifiesta. El procedimiento que se seguirá para la enajenación será el remate o la licitación
pública, cuyo valor mínimo no será inferior al avalúo fiscal y sólo podrá ser rebajado con acuerdo del consejo
regional; todo ello en conformidad a lo dispuesto en la letra h) del artículo 36;
116
De acuerdo al art. 67 de la LOCGAR, los GORE, para efectos de lo previsto en el art. 114 de la CPR (traspaso de
competencias a los GORE), podrán solicitar al Presidente de la República el traspaso de competencias y recursos que
estén a cargo de organismos o servicios de la Administración central o funcionalmente descentralizada,
acompañando al efecto los estudios y antecedentes que demuestren su aptitud para asumir tales responsabilidades.
382
d. La disposición de los bienes muebles dados de baja se efectuará mediante remate público. No obstante, en casos
calificados, el intendente podrá, con acuerdo de los dos tercios del consejo regional, donar tales bienes o darlos en
comodato a instituciones públicas o privadas sin fines de lucro que operen en la región;
e. Sus bienes podrán ser objeto de permisos y concesiones de administración, en conformidad a lo dispuesto en el
Decreto Ley Nº 1939, de 1977. Los permisos serán esencialmente precarios y podrán ser modificados o dejados sin
efecto, sin indemnización. Las concesiones darán derecho al uso preferente del bien concedido, en las condiciones
que fije el gobierno regional. Sin embargo, éste podrá darles término en cualquier momento, cuando sobrevenga un
menoscabo o detrimento grave al uso común o cuando concurran otras razones de interés público. El concesionario
tendrá derecho a indemnización en caso de término anticipado de la concesión, salvo que éste se haya producido por
incumplimiento de sus obligaciones.
Las concesiones se otorgarán previa licitación pública, salvo que las prestaciones o derechos que deba pagar el
concesionario sean de un valor inferior a cien unidades tributarias mensuales, en cuyo caso se podrá llamar a
propuesta privada. En este último evento si no se presentan interesados se podrá proceder por contratación directa.
De las partidas que conforman el patrimonio regional, la más importante es el FNDR (art.
69 letra F), el cual fue creado en el año 1974 por el DL N°573, fruto del proceso de
regionalización iniciado por el gobierno militar. La CPR de 1980 incorporó en su texto la creación
de este fondo en el art. 115 inc. II y, actualmente, se encuentra regulado por la LOCGAR.
Art. 115 inc. II. Sin perjuicio de los recursos que para su funcionamiento se asignen a los gobiernos regionales en la
Ley de Presupuestos de la Nación y de aquellos que provengan de lo dispuesto en el Nº 20 del art. 19, dicha ley
(LOCGAR) contemplará una proporción del total de los gastos de inversión pública que determine, con la
denominación de fondo nacional de desarrollo regional.
De acuerdo al art. 74 inc. I de la LOCGAR, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional es

un programa de inversiones públicas, con finalidades de desarrollo regional y compensación
territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social,
económico y cultural de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y
equitativo. El FNDR es el principal instrumento de inversión pública de decisión regional, a través
del cual el gobierno central distribuye sus recursos presupuestarios a cada una de las 15 regiones
del país, de tal forma que éstas puedan llevar a cabo la realización de programas, estudios y
proyectos de desarrollo regional; principalmente, inversiones en servicios públicos, tales como
agua, alcantarillado, electricidad, vialidad, etc., e inversión social en los sectores de salud y
educación.
Este fondo se constituye en base a una proporción del total de gastos de inversión pública
que establece la Ley de Presupuestos. La distribución del mismo se efectuará entre las regiones,
asignándoles cuotas regionales, correspondiéndole al CORE resolver, sobre la propuesta del
intendente, la distribución de estos recursos. El presupuesto del FNDR lo distribuye anualmente la
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), a través de la Ley de
Presupuesto, asignando:
i. El 90 % del FNDR, atendiendo al nivel socioeconómico de la región (tasa de mortalidad
infantil, porcentaje de la población en condiciones de pobreza, desempleo, calidad de
vida, etc.); y a la condición territorial particular de cada región (dispersión poblacional,
ruralidad de los centros de población, deterioro ecológico, etc.).
383
ii. El 10 % restante lo distribuye de acuerdo a criterios de eficiencia (5%), considerando

indicadores que midan el mejoramiento de la educación y salud regionales; y el otro 5%
restante se destinada a gastos de emergencia.117
g. EL CONTROL DE LOS ACTOS DEL GORE.

Los GORE, como órganos descentralizados, son entes que están sometidos a un control de
tutela o supervigilancia por parte del Poder Central. Además, están sometidos a un control
financiero y de su personal ejercido por la CGR, y al trámite de toma de razón, respecto de las
resoluciones que no se encuentren exentas. Finalmente, existe un control ciudadano a través del
reclamo de ilegalidad establecido en el art. 108 de la LOCGAR.
Art. 108. Las resoluciones o acuerdos ilegales de los gobiernos regionales serán reclamables en conformidad a las
reglas siguientes:
a) Cualquier particular podrá reclamar ante el intendente contra las resoluciones o acuerdos que estime ilegales,
cuando éstos afecten el interés general de la región o de sus habitantes. Este reclamo deberá entablarse dentro del
plazo de treinta días hábiles, contado desde la fecha de publicación de la resolución o desde que se adoptó el
acuerdo;
b) El mismo reclamo podrán entablar ante el intendente los particulares agraviados, en los casos y dentro del plazo
señalado en la letra a) precedente, evento en el cual el plazo se computará desde que el afectado fue notificado de la
resolución o del acuerdo;
c) Se considerará rechazado el reclamo si el intendente no se pronunciare dentro del término de quince días hábiles,
contado desde la fecha de su recepción en la intendencia regional respectiva;
d) Rechazado el reclamo, expresa o tácitamente, el afectado podrá reclamar, dentro del plazo de quince días hábiles,
ante la Corte de Apelaciones respectiva.
En este caso el plazo se contará, según corresponda, desde el vencimiento del término indicado en la letra c)
precedente, hecho que deberá certificar el secretario de la intendencia regional respectiva, o desde la notificación,
personalmente o por cédula dejada en el domicilio del reclamante, de la resolución del intendente que rechace el
reclamo.
El reclamante señalará en su escrito el acto impugnado, la norma legal que estima infringida, la forma cómo se ha
producido la infracción y, cuando procediere, las razones por las cuales el acto le irroga un perjuicio;
e) La Corte podrá decretar orden de no innovar cuando la ejecución del acto impugnado pueda producir un daño
irreparable;
f) La Corte dará traslado al intendente por el término de diez días. Evacuado el traslado o teniéndosele por evacuado
en rebeldía, la Corte podrá abrir un término especial de prueba, si así lo estima necesario, el que se regirá por las
reglas establecidas para los incidentes en el Código de Procedimiento Civil;
g) Evacuado el traslado o vencido el término de prueba, en su caso, se remitirán los autos al fiscal judicial para su
informe y a continuación se ordenará conocer de éstos en cuenta;
h) Si la Corte da lugar al reclamo, en su sentencia decidirá u ordenará, según sea procedente, la anulación total o
parcial del acto impugnado; dictará la resolución que corresponda para reemplazar la resolución o acuerdo anulado;
declarará si ha o no lugar a la indemnización de perjuicios, cuando se hubiere solicitado, y dispondrá el envío de los
antecedentes al Ministerio Público, cuando estimare que la infracción pudiere ser constitutiva de delito, e
i) Cuando se hubiere dado lugar al reclamo, el interesado podrá presentarse a los tribunales ordinarios de justicia
para demandar, conforme a las reglas del juicio sumario, la indemnización de los perjuicios si procediere.
Asimismo, podrá recurrir ante el Ministerio Público para solicitar la investigación Ley criminal que correspondiere
en conformidad a las normas procesales respectivas. En ambos casos no podrá discutirse la ilegalidad ya declarada.
117
En el presupuesto regional también hay que tener presente a la Inversión Sectorial de Asignación Regional
(ISAR), que es aquella que corresponde a programas o proyectos de inversión que, siendo de responsabilidad de un
ministerio o de sus servicios centralizados o descentralizados, se deban materializar en una región específica y cuyos
efectos económicos se concentran principalmente en ella. El monto asignado a cada región (de acuerdo a la Ley de
Presupuesto) es distribuido por cada Ministerio según el sector de la inversión y, a su vez, la distribución dentro de
la Región le corresponde al GORE a proposición del intendente
384
En contra de la sentencia definitiva dictada por la Corte de Apelaciones no procederá el recurso de casación.
Como se puede apreciar, este es un recurso contencioso administrativo que opera en

contra de las resoluciones o acuerdos ilegales adoptados por los GORE. En este reclamo se
contemplan dos etapas, la primera se lleva acabo ante el Intendente, quien tiene un plazo de 15
días para resolver el reclamo, el que se podrá ejercer ya sea a través de una acción popular, o
bien, mediante una acción interpuesta por el particular agraviado. La segunda etapa es ante la
Corte de Apelaciones, en caso de ser rechazado expresa o tácitamente (silencio negativo) el
reclamo por el Intendente; y es aquí entonces donde comienza propiamente el contencioso
administrativo. La Corte de Apelaciones conoce en cuenta (a diferencia del contencioso
municipal) y puede ordenar la anulación del acto, dictando a continuación el acto de reemplazo y
decidir si a lugar o no a la indemnización de perjuicios (el quantum de estos se discutirá en juicio
sumario ante juez de letras).
5.4. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA PROVINCIA.
a. GOBERNADOR PROVINCIAL.
De acuerdo al art. 44 de la LOCGAR, el gobernador tendrá a su cargo la administración
superior de la respectiva provincia, en la esfera de atribuciones que corresponden al intendente
en su calidad de órgano ejecutivo del gobierno regional, y presidirá el consejo económico y
social provincial.
El gobernador, además de las atribuciones que el intendente pueda delegarle, ejercerá las
siguientes competencias: asesorar a las municipalidades de su jurisdicción, especialmente en la
elaboración y ejecución de programas y proyectos, cuando ellas lo soliciten (art. 45 letra C de la
LOCGAR); supervigilar los servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de las
funciones administrativas, que operen en la provincia (art. 45 letra H).
b. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL.

En cada provincia existirá un órgano consultivo y de participación de la comunidad
provincial socialmente organizada, denominado Consejo Económico y Social Provincial. Este
consejo estará integrado, además del gobernador, por 24 miembros elegidos en representación de
las organizaciones sociales de la provincia (por ejemplo, tres por las organizaciones culturales de
la provincia), así como por miembros que lo serán por derecho propio (por ejemplo, un miembro
de cada una de las instituciones de las Fuerzas Armadas y de Carabineros que tengan asiento en
la respectiva provincia; y los rectores o vicerrectores de las universidades y, donde no las
hubiere, los rectores de institutos profesionales o centros de formación técnica). Duran cuatro
años en su cargo, pudiendo ser reelegidos, y se desempeñarán ad honorem (sin percibir ninguna
retribución económica).
Por lo tanto, a diferencia del CORE, el Consejo Económico y Social Provincial, sólo tiene
funciones consultivas (y no resolutivas, normativas o fiscalizadoras), y entre éstas se destaca:
absolver las consultas del gobernador sobre los anteproyectos de plan regional de desarrollo y de
presupuesto del gobierno regional, con anterioridad al sometimiento de estas iniciativas al
Consejo Regional, y emitir opinión a su respecto (art. 51 letra A de la LOCGAR), realizar estudios
y emitir opinión en materias de desarrollo provincial (art. 51 letra B de la LOCGAR).
385
6. MUNICIPALIDADES.
6.1. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.

En Chile la administración local de cada comuna o agrupación de comunas, está radicada,
por mandato constitucional, en órganos autónomos denominados Municipalidades118. La comuna
es el ámbito territorial local, definido por un conjunto de características geográficas, económicas,
demográficas y culturales, en la cual la población habita, participa y se desarrolla. En Chile,
actualmente existen 346 comunas y 345 municipalidades, dado que existen dos comunas
agrupadas bajo la administración de una misma municipalidad119. La creación de comunas como
la constitución de una agrupación de comunas, es materia de LQC.
El art. 1º inc. II de la LOCM, reiterando lo señalado por el art. 118 inc. IV de la CPR, define
a las municipalidades como corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local
y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. De este
concepto se desprenden las siguientes características:
i. Son corpo racion es, pues se trata de una persona jurídica integrada y dirigida por una
pluralidad personas naturales, para el cumplimiento de una finalidad benéfica. Esto a
diferencia de las fundaciones, en donde lo determinante es un patrimonio que se destina a
un fin benéfico.
ii. Son autónomas, en el sentido que cada municipalidad, en el ámbito de sus funciones y
atribuciones legales, debe tomar y asumir responsablemente sus propias decisiones, sin
supeditarse a otros organismos estatales; en otras palabras, no se encuentran sometidas a
la dependencia o supervigilancia del Presidente de la República. Lo anterior no obsta a
que estén sujetas a las fiscalizaciones o controles externos que la propia ley les impone; y
por otro lado, ello tampoco debe interpretarse en el sentido de que están investidas de
alguna especie de soberanía particular, pues, por el contrario, la Administración del
Estado constituye un todo armónico y, por tanto, las municipalidades deben actuar
coordinadamente, en unidad de acción y excluyendo cualquier duplicidad con otros
órganos de aquella administración.
iii. Son de D erec ho públ ico, ya las Municipalidades no están sujetas a las normas del
Derecho privado, salvo que la propia ley extienda su aplicación a materias determinadas.
De hecho, el art. 547 del CC expresa que las normas de dicho Código relativas a
corporaciones y fundaciones, no se aplican a las municipalidades.
iv. Las Municipalidades son órganos que fo rma n part e de la Ad ministración d el
Estado (art 1º inc. II de la LOCBGAE), y responden a un sistema de organización
118
El profesor BERMÚDEZ señala que la expresión “administración comunal” no es intrascendente, en cuanto le da
un carácter marcadamente ejecutivo o administrador a la Municipalidad; pues en ninguna parte la CPR ni la LOCM
habla de “gobierno local”, puesto que la Municipalidad tiene por objeto la satisfacción de necesidades de la
comunidad local. Sin embargo, esta omisión no se compadece con el funcionamiento real que tiene la
Administración local, ya que también ejerce funciones que son marcadamente de “gobierno local”; ello sin perjuicio
de la adecuación a los planes y programas regionales y nacionales a que debe adecuarse.
119
Las comunas de Cabo de Hornos (antes del año 2001 llamada Navarino) y Antártica Chilena, son administradas
desde el año 2002 por la municipalidad de Cabo de Hornos.
386
descentralizado desde una doble perspectiva: territorialmente, ya que ejercen su

competencia en la comuna o agrupación de comunas; y funcionalmente, dada la
naturaleza de las materias en que es competente el municipio.
v. Tienen person alidad jurídica propia, lo cual implica que es capaz de ejercer
derechos y contraer obligaciones y de ser representada judicial y extrajudicialmente (su
representación le corresponde al alcalde); y están dotadas además de un patri monio
propio, el cual está constituido por los ítems señalados en la LOCM.
vi. El objeto de las Municipalidades es el de sat isfacer a la co muni dad, es decir,
solucionarle sus problemas. Los municipios son los órganos que más directamente y en
forma habitual se relacionan con los ciudadanos de la comuna en las que ejercen sus
funciones.
En consecuencia, se puede decir que la naturaleza jurídica de las Municipalidades es dual,

pues, por una parte, son órganos de la Administración del Estado, y por otro lado, son autónomas
en cuanto deben asumir sus propias decisiones en el contexto de sus atribuciones y funciones
legales.
6.2. FUNCIONES Y ATRIBUCIONES DEL MUNICIPIO.

Las municipalidades, para cumplir con el mandato constitucional y legal de satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y
cultural de la respectiva comuna, cuentan con funciones y atribuciones legales. Las funciones
son todas aquellas materias o tareas que la ley ha entregado a la competencia de las
municipalidades (son sus deberes), en cambio las atribuciones, son las facultades o mecanismos
que tienen las municipalidades para cumplir con aquellas funciones.
a. FUNCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES.

La LOCM le entrega a las municipalidades dos tipos de funciones: las privativas y las
compartidas. Las fu nci ones pri vativ as son aquellas que, sólo y exclusivamente, pueden ser
cumplidas y desarrolladas por la Municipalidad, y en virtud de ellas, puede afirmarse el carácter
de ente funcionalmente descentralizado que detenta la Administración local. Estas funciones se
encuentran enumeradas en el art. 3º de la LOCM, y las más relevantes son:
i. Elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desarrollo cuya aplicación deberá
armonizar con los planes regionales y nacionales (art. 3º letra A). El profesor BERMÚDEZ
señala que esta función pone de manifiesto que la Municipalidad desarrolla además
funciones de gobierno local.
ii. La planificación y regulación de la comuna y la confección del plan regulador comunal,
de acuerdo con las normas legales vigentes (art. 3º letra B).120
120
El plan regulador comunal consiste en un estudio del uso que se le dará al suelo en el radio de la comuna, en el
que se distinguen zonas aptas para ser divididas y recibir edificación, de aquellas que recibirán el crecimiento
previsto para la ciudad en los siguientes treinta años y de aquellas respecto de las cuales existe restricción
prácticamente total respecto de su urbanización (como por ejemplo: aeropuertos, parques, etc.).
387
iii. El aseo y ornato de la comuna (art. 3º letra F).
Por otro lado, las fun ci ones no priv ativ as o compartidas, son aquellas que pueden
ejercer las municipalidades directamente o con otros órganos de la Administración del Estado
(previa suscripción de un convenio interadministrativo). La expresión “compartidas” debe
interpretarse en el sentido de que la responsabilidad en la ejecución de la función no es exclusiva
de la Municipalidad, sino que debe involucrar, en caso de no estar calificada para desarrollar la
función o no poder hacerlo directamente por cualquier circunstancia o motivo, a los otros
órganos de la Administración del Estado con competencia en la materia de que se trate. Estas
funciones se encuentran establecidas en el art. 4º de la LOCM, y las más relevantes son:
i. La educación y cultura (art. 4º letra A). La actividad educacional se lleva a cabo a través
de la Corporación Municipal para la Educación, que es una persona jurídica de Derecho
privado, que administra las escuelas y liceos municipalizados. Respecto de la cultura, en
ocasiones esta función se lleva a cabo por la misma corporación, o por corporaciones
creadas especialmente para el desarrollo de esta función.
ii. La salud pública y la protección del medio ambiente (art. 4º letra B). La función de salud
se materializa a través de los consultorios municipales, pero, además, aquí es fácilmente
apreciable la actuación conjunta con otras Administraciones públicas, por ejemplo, con
los respectivos Servicios de Salud, puesto que las Municipalidades carecen de
infraestructura en la materia.
iii. La asistencia social y jurídica (art. 4º letra C). La asistencia social se aprecia, por
ejemplo, a través de programas destinados al apoyo de grupos de riesgo o en situación
más precaria (niños, ancianos, madres solteras, etc.). Y la asistencia jurídica se vislumbra,
por ejemplo, a través de programas de asesoría gratuita, fiscalías municipales
antidelincuencia, etc.
iv. Otras funciones son: la capacitación, promoción del empleo y del fomento productivo
(por ejemplo, programas de apoyo a microempresarios, como los puestos de venta de
pescado de la calle Uruguay); el desarrollo del turismo, el deporte y la recreación; la
construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias, etc.
b. ATRIBUCIONES DE LA MUNICIPALIDAD.
Como se dijo, las atribuciones son los instrumentos jurídicos con que cuenta la
Municipalidad para cumplir con las funciones encomendadas. Estas atribuciones son de dos
clases: esenciales y no esenciales. Las atribu ciones esenci ales son aquellas que por su
importancia y naturaleza, se encuentran taxativamente enumeradas en la LOCM. De acuerdo al
art. 5º de la LOCM, éstas son las siguientes:
i. Ejecutar el plan comunal de desarrollo y los programas necesarios para su cumplimiento
(art. 5º letra A).121
121
El plan de desarrollo comunal (PLADECO) es el principal instrumento de planificación y gestión con que cuentan
los municipios. Su propósito es contribuir a una administración eficiente de la comuna, promover iniciativas y
proyectos destinados a la integración social, económica y territorial de los habitantes, para así solucionar los
388
ii. Elaborar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto municipal (art. 5º letra B).
iii. Administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo,
existentes en la comuna, salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad
a la ley, la administración de estos últimos corresponda a otros órganos de la
Administración del Estado (art. 5º letra C).
iv. Dictar resoluciones obligatorias con carácter general o particular (art. 5º letra D).122
v. Aplicar tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificación
local y estén destinados a obras de desarrollo comunal (art. 5º letra H).
vi. Aprobar los planes reguladores comunales (art. 5º letra K).
Por otro lado, las atribu ciones no esenci ales, de acuerdo al art. 5º inc. II de la LOCM,
son todas aquellas otras que les sean conferidas a las municipalidades en otras leyes distintas a la
LOCM o que versen sobre materias que la CPR expresamente ha encargado sean reguladas por una
ley común, tales como: la Ley de Rentas Municipales; el Estatuto Administrativo para
Funcionarios Municipales; la Ley sobre Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas; etc.
6.3. LOS ÓRGANOS DEL MUNICIPIO.

De acuerdo al art. 2º de la LOCM, las municipalidades estarán constituidas por el alcalde,
que será su máxima autoridad, y por el concejo.
a. EL ALCALDE.
De acuerdo al art. 56 de la LOCM, el alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad
y en tal calidad le corresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de
su funcionamiento. Éste es elegido por sufragio universal, en votación conjunta y cédula
separada de los concejales, y su mandato dura cuatro años, pudiendo ser reelegido
indefinidamente
Las fu ncion es del alcalde se desprenden del concepto que da el art. 56 de la LOCM, y
éstas son: dirigir la Municipalidad, en cuanto debe orientar la corporación a su cargo rectamente
problemas de la comunidad. Tiene una vigencia mínima de cuatro años, debiendo ser evaluado periódicamente para
su ajuste y modificaciones. El diseño de este plan, y la ejecución del mismo, es función privativa de la
Municipalidad, es decir del Alcalde y del Concejo, lo cual es demostrativo de que la Municipalidad no sólo es
órgano de administración local, sino también de gobierno; no obstante, hay que tener en cuenta el art. 9º de la LOCM,
que dispone que las Municipalidades deberán actuar, en todo caso, dentro del marco de los planes nacionales y
regionales que regulen la respectiva actividad.
122
De acuerdo al art. 12 de la LOCM, las resoluciones que adopten las municipalidades se denominarán ordenanzas,
reglamentos municipales, decretos alcaldicios o instrucciones. Las o r d e n a n z a s son normas generales y
obligatorias aplicables a la comunidad. En ellas podrán establecerse multas para los infractores, cuyo monto no
excederá de cinco unidades tributarias mensuales, las que serán aplicadas por los juzgados de policía local
correspondientes (por ejemplo, la ordenanza de aseo y ornato, la ordenanza de ruidos molestos). Los r e g l a m e nt os
m u n i c i p a l e s son normas generales obligatorias y permanentes, relativas a materias de orden interno de la
municipalidad. Los d e c r e t o s a l c a l d i c i o s son resoluciones que versan sobre casos particulares. Las
i n s t r u c c i o n e s son directrices impartidas a los subalternos.
389
hacia adelante; administrar la municipalidad, en cuanto es el responsable superior del

ordenamiento y organización de la municipalidad; y supervigilar el funcionamiento de la
municipalidad. Por otro lado, las at ribuci one s del alcalde pueden ser clasificadas en tres
categorías:
i. Aquellas materias que debe ejercer en forma autónoma, sin acuerdo del concejo y sin
consulta de ninguna naturaleza. Como por ejemplo: representar judicial y
extrajudicialmente a la municipalidad (ello porque el municipio posee personalidad
jurídica propia, de lo contrario correspondería al Consejo de Defensa representarla);
nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia; velar por la observancia del
principio de probidad administrativa dentro del municipio y aplicar medidas
disciplinarias al personal de su dependencia; administrar los recursos financieros de la
municipalidad de acuerdo con las normas sobre administración financiera del Estado;
administrar los bienes municipales y nacionales de uso público de la comuna; otorgar,
renovar y poner término a permisos municipales; dictar resoluciones obligatorias de
carácter general o particular; convocar y presidir, con derecho a voto el concejo, como
asimismo, convocar y presidir el consejo económico y social comunal; etc.
ii. Aquellas materias que, a iniciativa del alcalde, sólo pueden ser ejecutadas con acuerdo
previo del concejo. Como, por ejemplo: aprobar el plan comunal de desarrollo y el
presupuesto municipal, y en este último caso, el Concejo no podrá aumentar el
presupuesto de gastos presentado por el alcalde, sino sólo disminuirlo, y modificar su
distribución (salvo respecto de gastos establecidos por ley o por convenios celebrados por
el municipio). También el Alcalde debe contar con el acuerdo del Concejo para aprobar el
plan regulador comunal; aplicar los tributos que graven actividades o bienes que tengan
una clara identificación local y estén destinados a obras de desarrollo comunal; adquirir,
enajenar, gravar o arrendar por un plazo superior a cuatro años o traspasar a cualquier
título, el dominio o mera tenencia de bienes inmuebles municipales o donar bienes
muebles; expropiar bienes inmuebles para dar cumplimiento al plan regulador comunal;
otorgar concesiones municipales, renovarlas y ponerles término; dictar ordenanzas
municipales y el reglamento que regule la organización interna de la municipalidad,;
otorgar, renovar, caducar y trasladar patentes de alcoholes; convocar a plebiscito comunal
(sin perjuicio que también lo pueden convocar los ciudadanos inscritos en los registros
electorales de la comuna); etc.
iii. Aquellas materias que deben ser implementadas previa consulta (opinión), sin perjuicio
del acuerdo del consejo, en su caso. La ley, dependiendo de la materia que se trate,
establece diferentes organismos de consulta como, por ejemplo, el alcalde en caso de
ausencia o impedimento no superior a 45 días o cuando la ausencia lo sea por razones
médicas o de salud hasta 130 días, puede designar como alcalde subrogante, previa
consulta del Concejo, a un funcionario que no le siga en el orden de jerarquía dentro de la
municipalidad; también necesita el acuerdo del consejo y la opinión de la junta de
vecinos respectiva para otorgar, caducar y trasladar patentes de alcoholes.
390
b. EL CONCEJO MUNICIPAL.
De acuerdo al art. 71 de la LOCM, en cada municipalidad habrá un concejo de carácter
normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de la
comunidad local y de ejercer las atribuciones que señala esta ley. El Concejo está integrado por
un número variable de concejales (órgano colegiado), los que son elegidos a través de votación
directa, bajo un sistema de representación proporcional. El número de concejales puede ser de
seis, ocho o diez, según el número de habitantes de la comuna; y duran en su cargo cuatro años,
pudiendo ser reelegidos indefinidamente.
De acuerdo a la definición contemplada, es posible mencionar las siguientes
características del Concejo:
i. Es un órgano normati vo puesto que, a requerimiento del alcalde, debe dar su acuerdo
para la dictación de las ordenanzas municipales y del reglamento que establezca la
organización interna de la municipalidad.
ii. Es resol utivo desde que concurre en la decisión de materias en que las leyes exigen
acuerdo del concejo; como por ejemplo, debe aprobar el plan comunal de desarrollo, el
presupuesto municipal, y el plan regulador comunal.
iii. Es fisc alizado r por cuanto, legalmente, tiene atribuciones de supervigilancia. Así, debe
fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales y la
ejecución del presupuesto municipal; debe fiscalizar las actuaciones del alcalde y
formularle las observaciones que le merezca; debe fiscalizar las unidades y servicios
municipales; debe supervisar el cumplimiento del plan comunal de desarrollo, etc.
iv. Es un órgano que rep res enta a la comunidad local, en el sentido que debe
interpretar a los habitantes de la comuna y para ello debe conocer sus inquietudes y
favorecer aquellos intereses que mejor los representen.
Las atri buciones del Concejo, de acuerdo con el art. 79 de la LOCM, son las siguientes:
i. Elegir al alcalde en caso de vacancia.
ii. Pronunciarse sobre las materias en que el alcalde requiere el acuerdo del concejo, las
cuales ya fueron enumeradas.
iii. Fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales y la
ejecución del presupuesto municipal.
iv. Fiscalizar las actuaciones del alcalde y formularle las observaciones que le merezcan, las
que deberán ser respondidas por escrito dentro del plazo de 20 días.
v. Citar o pedir información, a través del alcalde, a los organismos o funcionarios
municipales cuando lo estime necesario para pronunciarse sobre las materias de su
competencia.
391
vi. Supervisar el cumplimiento del plan de desarrollo comunal.123
6.4. ORGANIZACIÓN INTERNA DE LAS MUNICIPALIDADES.

Para el apoyo en la realización de sus funciones, las Municipalidades cuentan con un
conjunto de unidades, cuya organización y funciones son reguladas mediante un reglamento
municipal dictado por el alcalde, con acuerdo del concejo. Dichas unidades son:
i. Secreta ría Municipal . El Secretario Municipal es el ministro de fe de las actuaciones
municipales, además desarrolla funciones administrativas internas que simplifican la
adopción de resoluciones por parte del alcalde y del concejo.
ii. Secreta ría Comun al de Plani fica ción. Ésta sólo existe en aquellas comunas de
más de cien mil habitantes, pues en aquellas de menos de cien mil será facultativa su
conformación. Le corresponde desempeñar funciones de asesoría del alcalde y del
concejo, en materias de estudios y evaluación, propias de ambos órganos municipales;
así, por ejemplo, asesora al alcalde en la elaboración del plan comunal de desarrollo y de
presupuesto municipal.
iii. Ad ministrador Muni cipal. Es una especie de gerente general del municipio, y existe
siempre que el concejo lo decida a proposición del alcalde (se trata de un cargo no
obligatorio, a diferencia del secretario municipal que siempre debe existir). Su principal
función consiste en prestar colaboración directa al alcalde en tareas de coordinación y
gestión permanente del municipio, y en la elaboración y seguimiento del plan anual de
acción municipal, además de las que le delegue el alcalde.
iv. Consejo Econó mi co y S ocial Comunal (CESCO). Este órgano existe en todas las
municipalidades y tiene por objeto hacer más efectiva y amplia la participación de la
ciudadanía en la labor comunal. Este consejo es esencialmente un órgano consultivo y
asesor del municipio, y se encuentra integrado por cuerpos intermedios de la comuna,
como las juntas de vecinos, los centros de madres, los clubes deportivos, los sindicatos,
etc. El CESCO lo preside el alcalde y tiene un número variable de consejeros dependiendo
de la comuna, y se pronuncia sobre las siguientes materias: la cuenta pública de su
gestión que debe dar el Alcalde cada año; sobre el plan de desarrollo comunal, y el plan
regulador comunal.
v. Unidades encargadas del cumplimiento de funciones de prestación de servicios y de
administración interna, relacionadas con el desarrollo comunitario, obras municipales,
aseo y ornato, tránsito y transporte públicos, administración y finanzas, asesoría jurídica y
control.
123
El concejo puede reunirse en sesiones ordinarias y extraordinarias. Las sesiones ordinarias se efectuarán a lo
menos dos veces al mes, en días hábiles, y en ellas podrá tratarse cualquier materia que sea de competencia del
concejo; las sesiones extraordinarias, en cambio, serán convocadas por el alcalde o por un tercio, a lo menos, de los
concejales en ejercicio, y en ellas sólo podrán tratarse aquellas materias indicadas en la convocatoria. Las sesiones
del concejo serán públicas, sin embargo, los dos tercios de los concejales presentes podrán acordar que determinadas
sesiones sean secretas.
392
6.5. CONTROL DE LOS ACTOS MUNICIPALES.

El municipio, como órgano que forma parte de la Administración del Estado, está sujeto
al control propio de toda Administración pública en un Estado de Derecho. Es posible clasificar
el control ejercido sobre los actos municipales desde la perspectiva del sujeto que realiza la
función de fiscalización, en: control de la ciudadanía; control administrativo, el cual puede ser, a
su vez, interno o externo; y control jurisdiccional.
a. CONTROL DE LA CIUDADANÍA.
El principal control ejercido por la ciudadanía, es aquel que se realiza por medio de los
actos electorales y a través del plebiscito comunal (por ejemplo, para la aprobación o
modificación del plan de desarrollo comunal o del plan regulador). Este control también tiene
lugar mediante la presentación de reclamos en la Oficina de Partes y Reclamos.
b. CONTROL ADMINISTRATIVO INTERNO.

En primer lugar, se tiene al Alcalde, pues éste, además de la dirección y administración
de la Municipalidad, le corresponde la fiscalización o supervigilancia de ésta.
En segundo lugar se encuentra el concejo municipal, el cual también tiene un carácter
fiscalizador, y en virtud de esta función, puede fiscalizar, entre otras cosas, el cumplimiento de
planes y programas de inversión y ejecución del presupuesto; las actuaciones del alcalde y
formularle las observaciones que le merezcan. Además, el concejo puede poner en conocimiento
de la CGR las actuaciones u omisiones ilegales del alcalde, o los hechos constitutivos de delito en
los tribunales respectivos. Por último, el concejo también puede disponer la contratación de una
auditoría externa, la cual tiene por objeto evaluar la ejecución del presupuesto municipal, y
además revisar el estado de la situación financiera del municipio.
Por último, las unidades administrativas también ejercen un control interno, como, por
ejemplo, la Unidad de Control Interno, a la cual le corresponde controlar la ejecución financiera
y presupuestaria de la municipalidad; y la Unidad Jurídica, a la cual le corresponde llevar a cabo
investigaciones y sumarios administrativos, cuando así lo ordene el alcalde.
c. CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO.

Este control lo ejerce la CGR, quien fiscaliza el ingreso y la inversión de los fondos de las
municipalidades y examina y juzga las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes
municipales. Lo característico está en que este control no incorpora la toma de razón respecto de
los actos administrativos municipales, los cuales están exentos; eso sí, hay control de legalidad
de los actos relativos a funcionarios municipales, que están sometidos al registro.
e. CONTROL JURISDICCIONAL.
La LOCM con el objeto de velar por el cumplimiento de la legalidad en la actuación de la
administración local y para proteger los derechos de los administrados, establece en su art. 140
un procedimiento de reclamación, que constituye un verdadero control jurisdiccional.
393
Art. 141. Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad se
sujetarán a las reglas siguientes:
a) Cualquier particular podrá reclamar ante el alcalde contra sus resoluciones u omisiones o las de sus funcionarios,
que estime ilegales, cuando éstas afecten el interés general de la comuna. Este reclamo deberá entablarse dentro del
plazo de treinta días, contado desde la fecha de publicación del acto impugnado, tratándose de resoluciones, o desde
el requerimiento de las omisiones;
b) El mismo reclamo podrán entablar ante el alcalde los particulares agraviados por toda resolución u omisión de
éste o de otros funcionarios, que estimen ilegales, dentro del plazo señalado en la letra anterior, contado desde la
notificación administrativa de la resolución reclamada o desde el requerimiento, en el caso de las omisiones;
c) Se considerará rechazado el reclamo si el alcalde no se pronunciare dentro del término de quince días, contado
desde la fecha de su recepción en la municipalidad;
d) Rechazado el reclamo en la forma señalada en la letra anterior o por resolución fundada del alcalde, el afectado
podrá reclamar, dentro del plazo de quince días, ante la corte de apelaciones respectiva.
El plazo señalado en el inciso anterior se contará, según corresponda, desde el vencimiento del término indicado en
la letra c) precedente, hecho que deberá certificar el secretario municipal, o desde la notificación que éste hará de la
resolución del alcalde que rechace el reclamo, personalmente o por cédula dejada en el domicilio del reclamante.
El reclamante señalará en su escrito, con precisión, el acto u omisión objeto del reclamo, la norma legal que se
supone infringida, la forma como se ha producido la infracción y, finalmente, cuando procediere, las razones por las
cuales el acto u omisión le perjudican;
e) La corte podrá decretar orden de no innovar cuando la ejecución del acto impugnado le produzca un daño
irreparable al recurrente;124
f) La corte dará traslado al alcalde por el término de diez días. Evacuado el traslado o teniéndosele por evacuado en
rebeldía, la corte podrá abrir un término de prueba, si así lo estima necesario, el que se regirá por las reglas de los
incidentes que contempla el Código de Procedimiento Civil;
g) Vencido el término de prueba, se remitirán los autos al fiscal judicial para su informe y a continuación se
ordenará traer los autos en relación. La vista de esta causa gozará de preferencia;
h) La corte, en su sentencia, si da lugar al reclamo, decidirá u ordenará, según sea procedente, la anulación total o
parcial del acto impugnado; la dictación de la resolución que corresponda para subsanar la omisión o reemplazar la
resolución anulada; la declaración del derecho a los perjuicios, cuando se hubieren solicitado, y el envío de los
antecedentes al Ministerio Público, cuando estimare que la infracción pudiere ser constitutiva de delito, e
i) Cuando se hubiere dado lugar al reclamo, el interesado podrá presentarse a los tribunales ordinarios de justicia
para demandar, conforme a las reglas del juicio sumario, la indemnización de los perjuicios que procedieren y ante
el Ministerio Público, la investigación criminal que correspondiere. En ambos casos, no podrá discutirse la
ilegalidad ya declarada.
Este reclamo se presenta ante el alcalde respectivo, en un plazo de treinta días hábiles
desde la notificación, en caso de que lo interponga el particular agraviado (tiene que acreditar
interés directo), o publicación del acto, en caso de que lo interponga cualquier persona (acción
popular). El alcalde tiene quince días para responder, y si su respuesta es negativa, o no responde
y opera el silencio negativo, se abre la vía jurisdiccional, conociendo previa vista de la causa la
Corte de Apelaciones, la cual le pedirá informe al Alcalde. La Corte puede ordenar la anulación
del acto, dictando a continuación el acto de reemplazo y decidir si ha lugar o no a perjuicios; el
quantum de estos se discutirá en juicio sumario ante juez de letras, al igual que sucede respecto
del contencioso regional.
La doctrina administrativa ha señalado que la etapa ante el alcalde corresponde a un
verdadero recurso administrativo de reposición o jerárquico, según los casos, constitutivo de un
124
Las resoluciones municipales, al igual que el resto de las resoluciones administrativas, tienen como característica
fundamental su ejecutoriedad, esto es, cierta virtud jurídica del acto administrativo que le permite ejecutarse por sí
mismo, sin nuevo trámite o intervención de otra autoridad. De este principio se desprende que la interposición del
reclamo no suspende el cumplimiento de la resolución impugnada, sin embargo la CA puede decretar orden de no
innovar cuando la ejecución del acto impugnado le produzca un daño o perjuicio irreparable al recurrente.
394
agotamiento previo de la vía administrativa, de carácter obligatorio, y una vez agotado, tiene
lugar la revisión ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
6.6 PATRIMONIO MUNICIPAL O RENTAS MUNICIPALES.

Como se dijo, la municipalidad tiene por finalidad satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la
comuna. Para el logro de dicha finalidad genérica, debe contar con un patrimonio, el cual está
constituido por las partidas que señala el art. 13 de la LOCM, y respecto del cual goza de
autonomía para su administración.
Art. 13. El patrimonio de las municipalidades estará constituido por:
a) Los bienes corporales e incorporales que posean o adquieran a cualquier título;
b) El aporte que les otorgue el gobierno regional respectivo;
c) Los ingresos provenientes de su participación en el Fondo Común Municipal;
d) Los derechos que cobren por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen;
e) Los ingresos que perciban con motivo de sus actividades o de las de los establecimientos de su dependencia;
f) Los ingresos que recauden por los tributos que la ley permita aplicar a las autoridades comunales, dentro de los
marcos que la ley señale, que graven actividades o bienes que tengan una clara identificación local, para ser
destinados a obras de desarrollo comunal, sin perjuicio de la disposición sexta transitoria de la Constitución Política,
comprendiéndose dentro de ellos, tributos tales como el impuesto territorial establecido en la Ley sobre Impuesto
Territorial, el permiso de circulación de vehículos consagrado en la Ley de Rentas Municipales, y las patentes a que
se refieren los artículos 23 y 32 de dicha ley y 3º de la Ley sobre Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas;
g) Las multas e intereses establecidos a beneficio municipal, y
h) Los demás ingresos que les correspondan en virtud de las leyes vigentes.
A partir de la disposición transcrita, y teniendo presente la Ley de Rentas Municipales

(DL 3.063 de 1979), es posible formular la siguiente sistematización de las rentas municipales:
i. Recursos generados por bienes municipales125 (por ejemplo, por la venta, remate o
arrendamiento de los bienes muebles o inmuebles de propiedad municipal) o bienes
administrados por el municipio (por ejemplo, bienes nacionales de uso público). Estos
bienes pueden ser objeto de concesiones y permisos, mediante los cuales, la
municipalidad puede cobrar un monto de dinero que se llama “derecho”.
ii. Pago de derechos y patentes municipales (también se denominan impuestos municipales),
como por ejemplo: el permiso de circulación que deben pagar, anualmente, los
propietarios de los vehículos que transitan por calles y vías públicas en general (un
37,5% va a la municipalidad respectiva, el 62,5% restante va al Fondo Común
Municipal); la patente comercial, la cual grava el ejercicio de toda profesión, oficio,
industria, comercio, u otra actividad lucrativa; la patente profesional, en virtud de la cual,
las personas que ejerzan profesiones liberales o cualquiera otra profesión u ocupación
lucrativa pagarán una patente de una UTM anual en la comuna en que tengan instalada su
consulta, estudio u oficina principal; la patente de ley de alcoholes.
iii. Impuesto territorial. De acuerdo a la Ley 17.235 sobre Impuesto Territorial, este impuesto
lo administra el SII y lo cobra la Tesorería General de la República, y no las
125
La adquisición del dominio de los bienes raíces por la municipalidad se rige por los preceptos del Derecho
común, sin perjuicio de que para los efectos de dar cumplimiento a las normas del plan regulador comunal, están
facultadas para adquirir bienes raíces por expropiación.
395
municipalidades directamente, ello atendidas las dificultades para su aplicación, cálculo y

liquidación. Un 40% del impuesto se destina a la municipalidad respectiva, y el 60%
restante va al fondo común municipal.
iv. Fondo Común Municipal (FCM). De acuerdo al art. 14 inc. III de la LOCM, el FCM es un
mecanismo de redistribución solidaria de recursos financieros entre las municipalidades
del país, tendiente a garantizar el cumplimiento de los fines de las municipalidades y el
adecuado funcionamiento de ellas. Este Fondo está ideado para beneficiar a las
municipalidades de menores recursos, y, en consecuencia, para éstas constituye la fuente
esencial de ingresos municipales. En otras palabras, puede decirse que el FCM es un
caudal de recursos que se constituye con el aporte de todas las municipalidades del país
(por ejemplo, 60% de los impuestos territoriales y 65% en los casos de las
municipalidades de Santiago, Providencia, Las Condes y Vitacura; 62,5% de los
permisos de circulación de vehículos; etc.) y que luego se distribuye anualmente entre
ellas mismas, de acuerdo al art. 38 de la Ley de Rentas Municipales, de la siguiente
manera:
- El 90% de los recursos del FCM debe distribuirse a las municipalidades conforme a los
siguientes cinco criterios: un 10% por partes iguales entre las comunas; un 10% en
relación a la pobreza relativa de las comunas; un 15% en proporción directa a la
población de cada comuna; un 30% en proporción directa al número de predios
exentos de impuesto territorial de cada comuna; y un 35% en relación al promedio del
ingreso municipal por habitante de cada comuna.
- El 10% restante del FCM debe ser distribuido entre las municipalidades conforme a
dos criterios: un 50% para promover la eficiencia en la gestión municipal; y el otro
50% para apoyar proyectos de prevención de emergencias o gastos derivados de
ellas.126
v. Rentas varias. Por último, existen otras disposiciones que, al referirse a las atribuciones
del municipio, le permiten percibir ingresos, como por ejemplo, el cobro por servicios de
aseo; el pago de multas aplicadas por los juzgados de policía local; el otorgamiento de
licencias (por ejemplo, la licencia de conducir); las patentes de amparo de las concesiones
mineras; los diversos fondos a los que pueden optar las Municipalidades, como por
ejemplo, el FNDR; etc.
7. EMPRESAS DEL ESTADO.
7.1. CONSIDERACIONES PREVIAS.

Dentro de las Bases de la Institucionalidad, la CPR establece el principio de subsidiaridad
(art. 1º inc. II), al reconocer , amparar y garantizar la adecuada autonomía de los grupos
126
El FNDR y el FCM son muy similares, pues ambos tienen el mismo objetivo, cual es, la equidad y la armonía en la
región y en la comuna. Sin embargo, presentan muchas diferencias, a saber: el FNDR está contemplado en el
presupuesto de la Nación, en cambio, el FCM es una redistribución de los fondos que recaudan las municipalidades;
el FNDR se remite para objetivos específicos, en cambio el FCM es administrado autónomamente por el municipio,
pues no se entregan “amarrados” a un destino determinado.
396
intermedios; asimismo, en el art. 19 Nº 21 también recoge este principio, al establecer que en

materia económica, es el particular el llamado a realizar la actividad empresarial, y el Estado
sólo interviene cuando el particular no quiere o no puede realizar dicha actividad. Por lo tanto, la
actividad empresarial del Estado es excepcional, y requiere de una LQC, y además debe
someterse al régimen del Derecho común, salvo excepciones.127
Art. 1 inc. II. La familia es el núcleo fundamental de la sociedad. El Estado reconoce y ampara a los grupos
intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para
cumplir sus propios fines específicos.
Art. 19. La Constitución asegura a todas las personas:

21. El derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la
seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen.
El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de
quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los
particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser,
asimismo, de quórum calificado.
El tema de la actividad empresarial del Estado cobró una enorme importancia entre los
años 1960 y 1970. En dicha época el Estado llegó a tener más de 600 empresas en distintos
rubros (por ejemplo, CTC, SOQUIMICH, LANCHILE, etc.); pero en la década del 80 comenzó una
gran oleada de privatización aplicando el principio de subsidiaridad. El gobierno militar se
preocupó de que el nuevo gobierno se transformara nuevamente en un Estado empresario, y es
por ello que comenzó a redactar un Estatuto para el Estado Empresario; sin embargo, no alcanzó
a terminarlo, pero lo que sí se dictó, fue la ley 18.971 de 1990, que establece el recurso de
amparo económico. Este recurso pretende defender el principio de subsidiaridad, considerando
infringido no solamente el art. 19 Nº 21 en cuanto a la libertad económica, sino que también, el
que el Estado desarrolle actividades empresariales sin estar autorizado por una LQC (por ejemplo,
que CODELCO se aleje de su rubro y se dedique a vender maquinarias mineras; o que METRO S.A.
se dedique a entregar periódicos). Por lo tanto, a través de este recurso, son los particulares el
principal mecanismo de control para que el Estado no desarrolle actividades económicas sin una
LQC.
7.2. FORMAS ORGÁNICAS DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL.

El Estado desarrolla actividad económica, desde el punto de vista orgánico, a través de
empresas públicas o de sociedades estatales.
a. EMPRESAS PÚBLICAS O ESTATALES.

Las empresas del Estado o empresas públicas o estatales, son entidades creadas por la ley,
que tienen personalidad jurídica de Derecho público distinta y separada del Estado, y cuentan,
además, con patrimonio propio. Son, por tanto, organismos funcionalmente descentralizados que
127
Para algunos autores, como el profesor Eduardo ALDUNATE, este principio se sostiene en la doctrina, pero en
realidad no existe (es una quimera), porque como no aparece un límite a la actividad empresarial del Estado en la
CPR, el legislador perfectamente a través de una LQC puede autorizar al Estado a realizar una actividad económica,
aun cuando la desarrollen bien los particulares; así, por ejemplo, a través de una LQC se podría crear un
supermercado estatal.
397
integran la Administración del Estado, sometidos a la supervigilancia del Presidente de la

República, la cual se ejerce a través de diversas formas, por ejemplo, mediante el nombramiento
de ciertos representantes del directorio o consejo, la aprobación previa de planes de inversión,
etc. De acuerdo a lo expuesto, se pueden señalar como características de las empresas estatales,
las siguientes:
i. Las empresas públicas son creadas por LQC, esto de acuerdo al art. 19 Nº 21 de la CPR. La
LQC debe establecer su naturaleza jurídica de servicio público descentralizado
funcionalmente, señalar sus objetivos, sus funciones, su estructura, incluidas sus
autoridades y atribuciones de ellas, su régimen financiero y su régimen de personal.
Hoy existen muy pocas, por ejemplo, la Empresa de Correos de Chile y EFE, las cuales se
relacionan del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones; ENAMI, ENAP, CODELCO y
la Corporación Nacional del Cobre, las cuales se relacionan con el Ministerio de Minería;
Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas, la cual se relaciona del Ministerio de
economía; las Fábricas y Maestranzas del Ejército, y la Empresa Nacional de Aeronáutica
de Chile (Ministerio de Defensa); la Editorial jurídica de Chile (Ministerio de Justicia);
TVN (Ministerio Secretaría General de la Presidencia); y el Banco del estado el cual
depende del ministerio de Hacienda.128
ii. Forman parte de la Administración del Estado, pues el art. 1º inc. II de la LOCBGAE así lo
señala, al incluir entre los órganos y personas jurídicas que integran la Administración
públicas, a las empresas públicas creadas por ley.
iii. En tercer lugar son entidades descentralizadas funcionalmente, pues tienen personalidad
jurídica y patrimonio propio y se relacionan con el Presidente a través de un vínculo de
tutela o supervigilancia.
iv. La actividad económica que realizan se rige por el Derecho común y no por las normas
del régimen administrativo en general, esto con el objeto de que su actuación se realice en
igualdad de condiciones con los demás particulares. Podría pensarse, de acuerdo al art. 1º
inc. II de la LOCBGAE, que las empresas públicas se rigen por esta ley, no obstante, si se
profundiza en la estructura de dicha norma, se puede advertir que el art. 18 inc. II excluye
a estas entidades de la aplicación de sus disposiciones, mediante el reenvío de su régimen
jurídico a las disposiciones constitucionales que regulan a esos organismos y las
respectivas LQC que lo rijan.
b. SOCIEDADES DEL ESTADO O EMPRESAS PRIVADAS DEL ESTADO.

La otra posibilidad que tiene el Estado para actuar en el ámbito empresarial, es bajo la
forma de una sociedad o empresa privada. Las empresas privadas del Estado comprenden las
sociedades o entidades privadas en las que el Estado o sus organismos tengan aportes de capital,
128
Hay empresas públicas que tiene el monopolio en la actividad empresarial que desarrollan, por ejemplo, la
Editorial Jurídica, la cual tiene el monopolio en la elaboración de los códigos oficiales; es por ello que el año 2008
la Editorial Jurídica demandó a “Lexisnexis” por la creación del Código Administrativo General, ya que publicó
algo como código siendo que los únicos códigos oficiales son aquellos que crea la empresa del Estado. El TC se
pronunció sobre el particular, dándole la razón a la Editorial Jurídica, pero no se pronunció acerca de si un particular
puede también desarrollar esta actividad.
398
representación y participación. Aun cuando el Estado participe en dichas empresas privadas, tal
hecho no tiene el alcance de modificar su naturaleza jurídica, que es esencialmente de Derecho
privado, sin que por ello, entonces, pueda considerarse que dichas empresas formen parte de la
Administración del Estado.
De acuerdo a lo expuesto, se pueden señalar como características de las empresas
privadas las siguientes:
i. Es necesaria una LQC, ya que de acuerdo al art. 19 Nº 21 de la CPR, el Estado y sus
organismos podrán… participar en ellas (actividades empresariales) sólo si una LQC los
autoriza. Esto quiere decir, que el Estado puede desarrollar actividades empresariales a
través de empresas que no crea directamente mediante una ley, sino que se constituyen en
virtud de la autorización que otorga una LQC a uno o más órganos centralizados o
descentralizados del Estado (incluyendo, entre ellos, a otra empresa del Estado), para que
den nacimiento a un nuevo ente empresarial; así, por ejemplo, a CODELCO se le permitió
crear sociedades con terceros para explotar yacimientos.
ii. Estas sociedades no forman parte de la Administración del Estado, a diferencia de lo que
ocurre con las empresas públicas, sino que integran la denominada Administración
invisible del Estado, formada por organismos en que el Estado participa o tiene
representación para cumplir una función que sea de interés de aquél, pero que no integran
su Administración. A estos entes se refiere el art. 6º de la LOCBGAE al señalar que
el Estado podrá participar y tener representación en entidades que no formen parte de su
Administración sólo en virtud de una ley que lo autorice, la que deberá ser de quórum
calificado si esas entidades desarrollan actividades empresariales; agregando en su
inciso segundo que las entidades a que se refiere el inciso anterior no podrán, en caso
alguno, ejercer potestades públicas.
iii. Se constituyen, organizan y funcionan de acuerdo a las disposiciones del Derecho común.
La regla general, es que sean sociedades anónimas, como por ejemplo, METRO SA, ZOFRI
SA (Zona Franca de Iquique); sin embargo, también pueden ser sociedades de
responsabilidad limitada, por ejemplo, Polla Chilena de Beneficencia.
iv. Debido al fin público o de interés general que está presente en la constitución y
funcionamiento de las sociedades estatales, el ordenamiento jurídico las sujeta a diversos
controles administrativos, cuya intensidad dependerá del mayor o menor aporte de capital
con que haya concurrido a su formación el Estado o sus organismos. Los controles
podrán ser de juridicidad, o de mérito, oportunidad o conveniencia, o bien, podrá recaer
sobre materias o actos específicos, preferentemente vinculados a la administración de
bienes y recursos financieros. Un ejemplo lo constituye el art. 16 inc. II de la LOCCGR.
Art. 16 inc. II. Quedarán sujetas a la fiscalización de la Contraloría General las empresas, sociedades o
entidades públicas o privadas en que el Estado o sus empresas, sociedades o instituciones centralizadas o
descentralizadas tengan aportes de capital mayoritario o en igual proporción, o, en las mismas condiciones,
representación o participación, para los efectos de cautelar el cumplimiento de los fines de esas empresas,
sociedades o entidades, la regularidad de sus operaciones, hacer efectivas las responsabilidades de sus
directivos o empleados, y obtener la información o antecedentes necesarios para formular un Balance
Nacional.
399
8. LA ADMINISTRACIÓN AUTÓNOMA.
El art. 24 de la CPR consagra el principio de unidad en la función administrativa, es decir,
todos los órganos de la Administración del Estado deben actuar bajo la dependencia o
supervigilancia del Presidente de la República, sin embargo, esta regla tiene excepciones con los
órganos administrativos autónomos, pues éstos no actúan bajo la dependencia o supervigilancia
del Presidente. Es más, los órganos autónomos son aquellos que dentro de la CPR, no dependen
ni se relacionan con el Gobierno, el Congreso Nacional o el Poder Judicial, encontrándose
sometidos directamente a la CPR y a una preceptiva legal que por mandato constitucional regula
su generación y funcionamiento.
No hay que confundir la autonomía con la descentralización, pues algunas veces esto
puede coincidir, como lo que ocurre con las Municipalidades, el Consejo Nacional de Televisión
y el Banco Central; no obstante, también hay órganos que son autónomos y que no cuentan con
personalidad jurídica y patrimonio propio (centralizados), y es lo que ocurre con la CGR y el
Ministerio Público.
El quiebre del vínculo de dependencia o supervigilancia, en principio, sólo lo puede
establecer la CPR, sin embargo, existen órganos autónomos, como el Servicio de Registro
Electoral y el Consejo para la Transparencia, cuya autonomía la ha establecido el legislador, por
tanto ¿puede el legislador hacer excepción al art. 24 de la CPR y crear órganos autónomos? A
priori, no debiera ser el legislador el que establezca excepciones al art. 24, sin embargo, el art.
65 inc. IV Nº 2 de la CPR, señala que corresponde al Presidente de la República la iniciativa
exclusiva para: crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales,
autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones.
Por otro lado, esto el TC lo ha permitido, pues no hizo ningún reproche de inconstitucionalidad
en el control preventivo de estas leyes.
VII. C ONT ROL DE LA A DMIN ISTRACIÓN DE L E ST ADO .
A. E L CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN Y E STADO DE D ERECHO .
1. INTRODUCCIÓN.
Todos los días la Administración del Estado dicta cientos de actos administrativos,
asimismo, realiza miles de actuaciones materiales. Todos ellos son, por lo general, actuaciones
de contenido particular, y a veces de contenido normativo (reglamentos), e inciden en la esfera
patrimonial y privada de los administrados a quienes van dirigidas tales actuaciones. Respecto de
la mayoría de ellas no existe duda de su legalidad, pues existen argumentos de texto que
permiten fundar una presunción de legitimidad (art. 3º inc. final de la LBPA), sin embargo,
existen situaciones en que la actuación jurídica o material es ilegal, es decir, se aparta del
principio de juridicidad, por tanto, el destinatario del acto impugnará la actuación para buscar su
extinción y/o la compensación de sus efectos.
400
2. CONTROL Y ESTADO DE DERECHO.

Las bases constitucionales del Estado de Derecho, basándose en los arts. 6º y 7º de la
CPR, son: el principio de supremacía constitucional; el principio de juridicidad; el principio de
separación de órganos y funciones; el principio de responsabilidad; y el reconocimiento de los
derechos fundamentales de las personas129.
Por tanto, el principio de juridicidad es un principio fundamental para la vigencia del
Estado de Derecho, y debido a ello, deben estructurarse mecanismos eficientes para su control
que aseguren su vigencia, y un sistema de responsabilidad en el que se prevean las consecuencias
de una actuación que se aparte del cauce fijado por el ordenamiento jurídico administrativo.
El fundamento del control de los actos de la Administración del Estado, encuentra su
apoyo en los arts. 6º y 7º de la CPR, y en los arts. 2º y 3º inc. II de la LOCBGAE, y en el principio
de impugnabilidad consagrado en la LBPA. Pues en nuestra CPR, el mandato que somete y vincula
toda la actuación del Estado al ordenamiento jurídico, se encuentra en los arts. 6º y 7º, lo cual
tiene una manifestación particularizada, a propósito de la propia Administración del Estado, en
los arts. 2º y 3º inc. II de la LOCBGAE.
Art. 6. Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y
garantizar el orden institucional de la República.
Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona,
institución o grupo.
La infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley.
Art. 7. Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su
competencia y en la forma que prescriba la ley.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la
Constitución o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale.
correspondientes.
Art. 3 inc. II. La Administración del Estado deberá observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia,
coordinación, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control…
3. LOS SISTEMAS DE CONTROL.

Como se dijo, el control implica la existencia de mecanismos para que la Administración
encauce su actividad conforme a Derecho. Todos estos mecanismos constituyen un sistema de
control de la actuación de la Administración del Estado, el cual es múltiple y complejo, aunque
no por ello completo ni perfecto. Así, la actividad de control puede ser analizada desde diversas
perspectivas, a saber:
129
El profesor BERMÚDEZ agrega a este listado el principio de control, sin embargo, el profesor CORDERO señala
que el control no es un principio que rige a la Administración del Estado, el principio en juego es, más bien, el
principio de juridicidad, siendo el control el medio o mecanismo para resguardarlo. El no considerar al control como
un principio, no es hacerlo menos importante, sino que lo convierte en un mecanismo esencial para resguardar el
principio de legalidad.
401
i. Desde la perspectiva del órgano que lo realiza, el control puede ser:

- Control parl ame nta rio, el cual se realiza a través de la fiscalización de los actos
del gobierno por la Cámara de Diputados; mediante el juicio político; y por el
Ombudsman o Defensor del Pueblo.
- Control administrati vo, el cual puede ser interno, en caso de que sea efectuado
por la propia Administración Pública que realizó la actuación (contralorías internas,
departamentos de control, fiscalías), o en conocimiento de los recursos administrativos
(de reposición, jerárquico, de revisión); y externo, si es efectuado por la CGR o por
algunas Superintendencias.
- Control jurisdi ccional, que es efectuado por el TC; mediante el recurso
protección; o por los Tribunales Ordinarios en conocimiento de asuntos contencioso-
administrativos.
ii. Desde la perspectiva de los elementos de la actuación que son controlados, pueden ser
controlados los elementos técnicos de la actuación, los elementos reglados del acto, el
margen de discrecionalidad, la oportunidad de la actuación, etc. La gran distinción es
determinar si se controlan todos los elementos jurídicos del acto o sólo los elementos
políticos del mismo, dando lugar a un control de juridicidad en el primer caso o a un
control de mérito, oportunidad o conveniencia en el segundo (también denominado
control de la gestión). El órgano central en materias de control de gestión es el Ministerio
de Hacienda, dentro del cual existe la Dirección General de Presupuestos (DIGEPRES), que
fiscaliza el cumplimiento de los objetivos y la gestión de los servicios públicos, cuando
realizan la petición de partidas presupuestarias.130
iii. Desde la perspectiva del momento en que se ejerce el control, éste puede ser preventivo o
represivo. Los controles preventivos, por lo general, corresponden a controles de tipo
administrativo, ya sean internos o externos, bajo la modalidad de trámites previos al acto
controlado (por ejemplo, el trámite de la toma de razón). En el caso del control
jurisdiccional, éste por regla general es represivo, sin embargo, existen casos de control a
priori, como el que realiza el TC a partir del requerimiento que realiza el Presidente de la
República, cuando la CGR ha representado un decreto por adolecer de
inconstitucionalidad.
iv. Por último, desde la perspectiva de los efectos del control, estos dependerán de la
naturaleza del control que se ejerce. Sus efectos pueden ir desde las meras reprensiones
de contenido únicamente moral o convencional, como en el caso de los controles
administrativos de tipo interno (por ejemplo, la reprensión que el jerarca realiza sobre su
subalterno), hasta la extinción de la actuación (nulidad), en los casos de control
jurisdiccional y administrativo externo.
130
Algunos autores señalan que el control vinculado con el mérito, oportunidad y conveniencia, también sería un
control jurídico, pues en la LOCBGAE se establece que la Administración se rige por el principio de eficiencia y
eficacia, por lo tanto, una mala gestión, ineficiente e ineficaz, atentaría en contra de un principio establecido en
dicha ley. Entonces, el control de la gestión se relacionaría con exigencias jurídicas, sin embargo, de acuerdo al art.
21 letra B de la LOCGR, la CGR con motivo del control de legalidad o de las auditorías, no podrá evaluar los aspectos
de mérito o de conveniencia de las decisiones políticas o administrativas.
402
A continuación se analizarán cada uno de los sistemas de control, desde la perspectiva del
órgano que los ejerce.
B. E L CONTROL PARLAMENTARIO .
Como se dijo, el control parlamentario se realiza a través de la fiscalización de los actos
de gobierno por la Cámara de Diputados; mediante el juicio político; y por el Ombudsman o
Defensor del Pueblo. De acuerdo al programa del examen de grado, sólo se analiza la facultad
fiscalizadora de la Cámara de Diputados.
Se puede decir, a grandes rasgos, que el juicio político o constitucional es un proceso de
orden constitucional, cuya finalidad es hacer efectiva la responsabilidad de los más altos cargos
o autoridades del Estado, tales como el Presidente de la República, Ministros de Estado,
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia, Contralor General de la República, etc. Se
inicia con una acusación constitucional por parte de la Cámara de Diputados y, posteriormente,
tiene lugar el juicio propiamente tal ante el Senado. Por otra parte, el Ombudsman es un
representante del Parlamento, que es comisionado para la defensa de los derechos
constitucionales de los ciudadanos, realizando su labor en forma autónoma, sin ningún tipo de
sometimiento; al final de su periodo hace un informe respecto del control hecho en su mandato y
denuncias para mejorar la gestión, pues no tiene facultad para sancionar, ni castigar
jurídicamente.131
2. LA FACULTAD FISCALIZADORA DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS.

El profesor CORDERO señala que tradicionalmente la doctrina, e incluso el propio
Congreso Nacional en algunos informes que ha emitido, distingue entre controlar y fiscalizar;
así, la expresión “controlar” se restringe al resguardo, al respeto del principio de juridicidad y,
por tanto, quien controla es la CGR y los Tribunales de Justicia, no así la Cámara de Diputados,
pues ésta sólo fiscaliza, entendiendo esto como la posibilidad de emitir un juicio, una opinión o
un parecer sobre el mérito, oportunidad y conveniencia de una decisión o acto realizado por el
gobierno132. De acuerdo a esto, la fiscalización puede caracterizarse por lo siguiente:
131
El año 2003 ingresó un proyecto de reforma constitucional con objeto de crear el Ombudsman, proyecto que
todavía se encuentra en tramitación. Con todo, como mecanismo de transición al establecimiento de un
Ombudsman, existe la Comisión Defensora Ciudadana, que es una comisión asesora presidencial para la protección
de los derechos de las personas; pero el problema que presenta este organismo, es su pertenencia a la
Administración (concretamente al MISEGPRES), por eso su labor fiscalizadora no es muy efectiva, pues no es lógico
que la Administración se denuncie a sí misma.
132
Es por ello que la acusación constitucional, en sentido estricto, no es una facultad fiscalizadora, sino que es una
pretensión de sancionar a las más altas magistraturas, no sólo del gobierno y la Administración del Estado, sino que
también del Poder Judicial. Y tampoco es un juicio político, puesto que siempre hay que subsumir la acusación en
una categoría jurídica; por ello es mejor hablar de juicio constitucional, según el cual se puede destituir en virtud de
las causales señaladas en la misma CPR.
403
i. Es de carácter político, es decir, no evalúa la legalidad o constitucionalidad de un acto,

pues lo que realizan los Diputados a través de la fiscalización, son juicios de
conveniencia, de mérito o de oportunidad sobre lo obrado o no por el Gobierno.
ii. La fiscalización ejercida por la Cámara de Diputados busca influir en las acciones del
Gobierno, ya sea para confirmar la línea seguida o para disentir de la misma, de forma
transparente y pública frente a la comunidad.
i. Lo que se fiscaliza son los “actos del Gobierno”, o en otras palabras, los actos del
Ejecutivo, ya sea en su ámbito de gobierno o administración. Se extiende a toda la
Administración Pública (tanto centralizada o como centralizada), no obstante, según la
CGR, esto no alcanza a los órganos autónomos ni, en general, a todos aquellos órganos
que no responden al ámbito de supervisión de un Ministerio, toda vez que la norma
constitucional exige que las respuestas se evacúen a la Cámara a través del Ministro
respectivo.133
ii. Es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados. Esto se desprende del encabezado
del art. 52 que establece: son atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados…, y del
art. 53 inc. final de la CPR, que señala que el Senado, sus comisiones y sus demás
órganos, incluidos los comités parlamentarios si los hubiere, no podrán fiscalizar los
actos del Gobierno ni de las entidades que de él dependan, ni adoptar acuerdos que
impliquen fiscalización.134
A continuación, se analizará cada una de las atribuciones de la Cámara de Diputados,

contemplas en el art. 52 Nº 1 de la CPR.
a. ADOPTAR ACUERDOS O SUGERIR OBSERVACIONES.

Esta facultad se encuentra consagrada en el art. 52 Nº 1 letra A inc. I y III, y es ejercida
por la mayoría de los Diputados presentes135.
1. Fiscalizar los actos del Gobierno. Para ejercer esta atribución la Cámara puede:
a) Adoptar acuerdos o sugerir observaciones, con el voto de la mayoría de los diputados presentes, los que se
transmitirán por escrito al Presidente de la República, quien deberá dar respuesta fundada por medio del Ministro de
Estado que corresponda, dentro de treinta días.
133
Cuando la CPR señala que la fiscalización opera respecto de los actos del Gobierno, está aludiendo al sujeto de
quien emanan o de quien pertenecen los actos, y no a la clase específica de éstos. Por ende, cuando se dice que el
objeto de la fiscalización son los actos del Gobierno, esto quiere decir que también los actos de administración
(emanados del Gobierno) pueden ser fiscalizables.
134
Si bien, en general, a ambas Cámaras les corresponden las mismas atribuciones, a cada una le pertenece una
especie distinta de control sobre el Gobierno. Pues a la Cámara de Diputados le corresponde, de manera exclusiva,
fiscalizar los actos del Gobierno y declarar admisibles las acusaciones constitucionales en el juicio político; a su vez,
al Senado le corresponde pronunciarse respecto de las acusaciones constitucionales, así como dar su consentimiento
previo para determinados nombramientos relevantes para el sistema constitucional.
135
Aquí hay que tener presente el art. 56 inc. I de la CPR, que señala que la Cámara de Diputados y el Senado no
podrán entrar en sesión ni adoptar acuerdos sin la concurrencia de la tercera parte de sus miembros en ejercicio,
es decir, 40 Diputados; por tanto, un acuerdo podrá ser adoptado por 21 miembros, lo cual representa una opinión
institucional de la Cámara de Diputados.
404
En ningún caso los acuerdos, observaciones o solicitudes de antecedentes afectarán la responsabilidad política de los
Ministros de Estado.
El acuerdo es un pronunciamiento o emisión de un parecer sobre una o más materias que

pueden adoptar los Diputados, y la sugerencia de observaciones dice relación con los reparos o
advertencias que pueden formular los mismos136. Estos se transmiten por escrito al Presidente,
quien debe responder fundadamente a través del Ministro respectivo.
El plazo para responder es de 30 días; la CPR no contempla una sanción en caso de que el
Gobierno no conteste o lo haga en forma extemporánea. Lo único que puede haber es un
reproche o juicio público, cuyos alcances deberán ser evaluados por los ciudadanos mediante la
crítica política y las elecciones periódicas; pues aquí no hay responsabilidad política del
Ministro, ya que si la hubiere, ello vulneraría la existencia de un régimen presidencial de
Gobierno, pues los Ministros son funcionarios de la exclusiva confianza del Presidente, por
tanto, sólo él puede hacer efectiva su responsabilidad política.137
b. SOLICITAR DETERMINADOS ANTECEDENTES.

Esta facultad se establece en el art. 52 Nº 1 letra A incs. II y III, y es ejercida por cualquier
Diputado con el voto favorable de un tercio de los Diputados presentes. En la tramitación está
previsto que la solicitud se haga por escrito a nombre de la cámara, y no del parlamentario, o los
que apoyan la petición; y el Presidente deberá responder por el Ministro respectivo en un plazo
de 30 días, sin tener este último responsabilidad política.138
Sin perjuicio de lo anterior, cualquier diputado, con el voto favorable de un tercio de los miembros presentes de la
Cámara, podrá solicitar determinados antecedentes al Gobierno. El Presidente de la República contestará
fundadamente por intermedio del Ministro de Estado que corresponda, dentro del mismo plazo señalado en el
párrafo anterior.
En ningún caso los acuerdos, observaciones o solicitudes de antecedentes afectarán la responsabilidad política de los
Ministros de Estado.
En la práctica esta facultad no se utiliza, pues los parlamentarios prefieren utilizar otro
mecanismo que está consagrado en el art. 9 de la LOCCN, en virtud del cual, los organismos de la
Administración del Estado deben proporcionar los informes y antecedentes específicos que les
136
En las tablas semanales de la Cámara de Diputados no sólo se discuten proyectos de ley, sino que también
proyectos de acuerdo, los cuales deben ser presentados por cinco Diputados a lo menos. Hay acuerdos que han sido
históricos así, por ejemplo, en el año 1973 la Cámara de Diputados adoptó un acuerdo declarando la
inconstitucionalidad del gobierno de Allende.
137
Hay que tener en cuenta que, en virtud de la Ley de Transparencia, si se ha denegado el acceso a la información,
el Consejo para la Transparencia podrá actuar como una especie de segunda instancia. Una vez recibido el reclamo,
el Consejo podrá rechazar la causal de reserva o los fundamentos de la misma invocados por el órgano o servicio y
ordenar la entrega de información dentro de un plazo prudencial o confirmar el carácter reservado de la información
acogiendo la causal invocada para no entregarla. Por otro lado, podrá decretar una sanción para a la autoridad que
haya negado infundadamente el acceso a la información o que no haya respondido a una solicitud de información.
138
Esto se vincula estrictamente con el tema de la transparencia y publicidad, pues el Presidente no se puede negar a
entregar la información, a lo más puede remitirla con carácter de reservado. Sin embargo, la Cámara de Diputados
ha tenido problemas con los órganos autónomos, fundamentalmente con el Banco Central, ya que si esté organismo
entrega información, esto puede significar manejo de información privilegiada; por tanto, ésta no se entrega por los
problemas que puedan ocurrir en el mercado y en la competencia.
405
sean solicitados por las Cámaras (de Diputados y de Senadores) o por los organismos internos
autorizados por sus respectivos reglamentos (Oficina de Información), con excepción de
aquéllos que por expresa disposición de la ley tengan el carácter de secretos o reservados. En
este caso, el jefe superior del respectivo organismo será responsable del cumplimiento de esta
obligación, y en caso de que no cumpla, de acuerdo al art. 10 de la LOCCN, será sancionado por la
CGR con una de multa (este es otro caso excepcional en donde la CGR puede aplicar sanciones.);
sin embargo, a diferencia del art. 52, aquí no se pueden entregar documentos secretos, por tanto,
si éstos se quieren pedir, se debe hacer de acuerdo a la dispuesto por la CPR.
d. CITAR A MINISTROS DE ESTADOS O INTERPELACIÓN.

La reforma constitucional del año 2005 introdujo la figura de la interpelación, la cual
consiste en citar a un Ministro, a petición de a lo menos un tercio de los Diputados en ejercicio, a
fin de formularle preguntas en relación con materias vinculadas al ejercicio de su cargo.
b) Citar a un Ministro de Estado, a petición de a lo menos un tercio de los diputados en ejercicio, a fin de formularle
preguntas en relación con materias vinculadas al ejercicio de su cargo. Con todo, un mismo Ministro no podrá ser
citado para este efecto más de tres veces dentro de un año calendario, sin previo acuerdo de la mayoría absoluta de
los diputados en ejercicio.
La asistencia del Ministro será obligatoria y deberá responder a las preguntas y consultas que motiven su citación.
Éste es un instrumento que favorece a la minoría parlamentaria, pues sólo se requiere un

tercio de los Diputados en ejercicio139, pero si el Ministro ya ha sido citado tres veces durante el
año calendario, se podrá citar de nuevo, previo acuerdo de la mayoría absoluta de los Diputados
en ejercicio. Si bien la CPR señala que es una obligación del Ministro asistir, si éste no concurre,
no hay sanción, y en cuanto al fundamento de las respuestas, tampoco existe sanción.140
e. COMISIONES DE INVESTIGACIÓN.
Esta facultad también fue incluida con la reforma constitucional del año 2005, pues antes
solamente se reconocía en el Reglamento de la Cámara de Diputados, producto de lo cual,
existían dudas sobre su constitucionalidad. La comisión investigadora, es un organismo
colegiado creado por acuerdo de la Cámara de Diputados en ejercicio de sus facultades
fiscalizadoras, que tiene por objeto investigar determinados actos del Gobierno de relevancia
constitucional, para así darlos a conocer a la ciudadanía141. Éstas se forman por la concurrencia
139
Se entiende por Senadores y Diputados en ejercicio, aquellos que efectivamente se encuentran desempeñando sus
funciones. Se excluyen, por tanto, a los electos que aún no se hayan incorporado a la respectiva Cámara, los que
estén ausentes del país con permiso constitucional y los que se encuentran suspendidos de sus funciones (art. 40 del
Reglamento de la Cámara de Diputados).
140
Hay quienes piensan que el jefe de servicio con rango de Ministro puede ser interpelado, sin embargo este rango
se da por cuestiones específicas, por tanto, no se le aplican estas disposiciones. Una cosa distinta es que pueda ser
llevado a las comisiones.
141
Esto se diferencia de la Comisión, que es un organismo colegiado compuesto de un número determinado de
Diputados y, excepcionalmente, por Diputados y Senadores, cuya función primordial es el estudio pormenorizado y
especializado de cada uno de los proyectos de ley; también es distinta de la Comisión Especial, que es un organismo
colegiado creado por acuerdo de la Cámara de Diputados, cuya finalidad es abocarse al estudio de una determinada
406
de dos quintos de los Diputados en ejercicio, lo cual, por lo general, es proporcional a la

representación que tengan los partidos en la Cámara.
c) Crear comisiones especiales investigadoras a petición de a lo menos dos quintos de los diputados en ejercicio, con
el objeto de reunir informaciones relativas a determinados actos del Gobierno. Las comisiones investigadoras, a
petición de un tercio de sus miembros, podrán despachar citaciones y solicitar antecedentes. Los Ministros de
Estado, los demás funcionarios de la Administración y el personal de las empresas del Estado o de aquéllas en que
éste tenga participación mayoritaria, que sean citados por estas comisiones, estarán obligados a comparecer y a
suministrar los antecedentes y las informaciones que se les soliciten. No obstante, los Ministros de Estado no podrán
ser citados más de tres veces a una misma comisión investigadora, sin previo acuerdo de la mayoría absoluta de sus
miembros.
La ley orgánica constitucional del Congreso Nacional regulará el funcionamiento y las atribuciones de las
comisiones investigadoras y la forma de proteger los derechos de las personas citadas o mencionadas en ellas.
Dentro de las comisiones también se podrán solicitar antecedentes y citar a Ministros de

Estado, a funcionarios de la Administración y personal de las empresas del Estado. En estos
casos basta un quórum de un tercio de los Diputados en ejercicio, pero no se puede citar a los
Ministros por más de tres veces en un año en una misma comisión, salvo que exista acuerdo de
mayoría absoluta de los miembros de la comisión. Si el funcionario no concurre no hay sanción.
La LOCCN regula el funcionamiento y las atribuciones de las comisiones investigadoras y
la forma de proteger los derechos de las personas citadas o mencionadas en ellas. Dicha ley
señala que las Comisiones Investigadoras tendrán la competencia que les fijen los acuerdos de la
Cámara que decidan su constitución; por otro lado, si fuere estrictamente necesario para el
resultado de la investigación, por acuerdo de la mayoría de los miembros, se podrá recabar el
testimonio de particulares o requerirles los antecedentes que se estimen pertinentes, lo cual será
voluntario para ellos (esto genera una gran desventaja para los particulares, ya que no están
protegidos por un estatuto específico). Quienes concurran a las sesiones de las comisiones
especiales investigadoras podrán asistir acompañados de un asesor o letrado con el fin de que les
preste asesoría y les proporcione los antecedentes escritos u orales que necesiten para responder
a las consultas que se les formulen, sin embargo, los asesores no podrán hacer uso de la palabra
para responder en lugar de la persona citada ni para aclarar sus dichos. Por último, al final de su
cometido, las Comisiones deben elaborar un informe en donde expongan sus conclusiones.
C. E L CONTROL ADMINISTRATIVO .
1. CONTROL ADMINISTRATIVO INTERNO.

El control administrativo interno es aquel que opera en el propio órgano de la
Administración, ya sea por el mismo órgano que dictó el acto o por su superior jerárquico
(recursos administrativos), o por las unidades u órganos internos dispuestos por el ordenamiento
jurídico; extendiéndose el control a aspectos de legalidad, mérito, oportunidad d o conveniencia,
y eficiencia y eficacia de la actuación administrativa.
legislación o a reunir antecedentes sobre una materia específica, debiendo informar a la Sala, en ambos casos, del
resultado de su cometido, para obtener un pronunciamiento de ella.
407
a. RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
Como se dijo, uno de los instrumentos del control interno es el que se realiza por el
propio órgano que dictó el acto (recurso de reposición), o por el superior jerárquico de éste
(recurso jerárquico). Obviamente, el primero de ellos es menos efectivo, ya que implica que el
propio órgano que dictó el acto establezca su improcedencia, pero ello no implica que no pueda
utilizarse como una etapa administrativa relevante para conocer los argumentos que tuvo la
Administración para adoptar dicha medida. El control jerárquico, en cambio, es más relevante en
la práctica, y tiene su fundamento en la obligación general que pesa sobre las autoridades y
jefaturas de la Administración pública de ejercer un control jerárquico permanente del
funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia (art. 11 inc.
I de la LOCBGAE).
Estos controles operaran normalmente en el marco de un procedimiento administrativo de
impugnación (aunque podría iniciarse de oficio por la propia Administración de acuerdo al art. 8º
inc. I de la LOCBGAE), en donde el particular a través de un recurso administrativo de reposición
con jerárquico en subsidio, o directamente ejerciendo uno de los dos, recurrirá en contra del acto
dictado por la Administración por razones de legalidad, oportunidad o conveniencia142. El plazo
para ello es de cinco días contados desde que se dictó el acto (art. 59 de la LBPA).
Art. 8. Los órganos de la Administración del Estado actuarán por propia iniciativa en el cumplimiento de sus
funciones, o a petición de parte cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de petición o
reclamo, procurando la simplificación y rapidez de los trámites.
Art. 59. Procedencia. El recurso de reposición se interpondrá dentro del plazo de cinco días ante el mismo órgano
que dictó el acto que se impugna; en subsidio, podrá interponerse el recurso jerárquico.
Rechazada total o parcialmente una reposición, se elevará el expediente al superior que corresponda si junto con ésta
se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerárquico.
Cuando no se deduzca reposición, el recurso jerárquico se interpondrá para ante el superior jerárquico de quien
hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los 5 días siguientes a su notificación.
No procederá recurso jerárquico contra los actos del Presidente de la República, de los Ministros de Estado, de los
alcaldes y los jefes superiores de los servicios públicos descentralizados (esto por carecer de superior jerárquico). En
estos casos, el recurso de reposición agotará la vía administrativa.
La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los incisos anteriores tendrá un plazo no
superior a 30 días para resolverlos.
Si se ha deducido recurso jerárquico, la autoridad llamada a resolverlo deberá oír previamente al órgano recurrido el
que podrá formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrónico.
La resolución que acoja el recurso podrá modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado.
Obviamente, estas potestades de revisión del acto en sede administrativa no impiden que
el particular pueda recurrir a los Tribunales de Justicia, ya sea impugnado la decisión
142
El control jerárquico y el de reposición, de acuerdo al art. 11 inc. II de la LOCBGAE (principio de impugnación), se
extienden tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la
legalidad y oportunidad de las actuaciones. Por otro lado, hay que recordar que el control de la oportunidad y
legalidad dan origen a otras dos potestades de la Administración para revisar y anular, de oficio o a petición de
parte, sus propias decisiones, estas son la potestad revocatoria y la potestad invalidatoria. La primera se refiere al
poder jurídico que tiene la Administración para dejar sin efecto un acto administrativo por consideraciones de mérito
oportunidad o conveniencia; en cambio, la potestad invalidatoria dice relación con el poder jurídico que tiene la
Administración para dejar sin efecto el acto por razones de ilegalidad. En ambos casos la Administración dicta un
acto mediante el cual deja sin efecto uno anterior, sin embargo, en el caso de la revocación, dicho acto no puede
afectar a actos declarativos o creadores de derechos legítimamente adquiridos, o cuando la ley haya determinado
expresamente otra forma de extinción, o que por su naturaleza el acto impida que sea dejado sin efecto; y en el caso
de la invalidación, no haya transcurrido más de dos años de su dictación.
408
administrativa de revisión, o simplemente omitiendo ésta y accionando directamente ante los

tribunales, caso en el cual, precluyen los mecanismos administrativos de impugnación (art. 54 de
la LBPA). Mientras no se resuelva la impugnación administrativa, los plazos judiciales no
empiezan a corren, salvo en materia de recurso de protección, pues la CS ha dado una curiosa
interpretación en esta materia, señalando que esto no es aplicable a dicho recurso, ya que las
acciones de carácter jurisdiccional a que se refiere la norma, son sólo las de carácter legal y no
constitucional como es la acción de protección; por tanto, si se interpone un recurso
administrativo, sigue corriendo el plazo para recurrir de protección.143
Art. 54. Interpuesta por un interesado una reclamación ante la Administración, no podrá el mismo reclamante
deducir igual pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya
transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada.
Planteada la reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional. Este volverá a contarse desde
la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se entienda desestimada
por el transcurso del plazo.
Si respecto de un acto administrativo se deduce acción jurisdiccional por el interesado, la Administración deberá
inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste interponga sobre la misma pretensión.
Por último, hay que mencionar al recurso extraordinario de revisión (art. 60 de la LBPA),
el cual procede en contra de actos administrativos firmes, siempre y cuando no haya transcurrido
un año desde que se haya dictado, o se haya establecido por sentencia judicial ejecutoriada la
falsedad de los documentos o las irregularidades generadas en el procedimiento administrativo
de dictación. La LBPA establece taxativamente los casos en que procede este recurso, lo cual debe
interpretarse restrictivamente, pues éste supone una alteración de una situación administrativa ya
afinada, y en el que probablemente se afectarán derechos de terceros generados al amparo del
acto anterior.
Art. 60. En contra de los actos administrativos firmes podrá interponerse el recurso de revisión ante el superior
jerárquico, si lo hubiere o, en su defecto, ante la autoridad que lo hubiere dictado, cuando concurra alguna de las
siguientes circunstancias.
a) Que la resolución se hubiere dictado sin el debido emplazamiento;
b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que éste haya sido determinante para la
decisión adoptada, o que aparecieren documentos de valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al
dictarse el acto o que no haya sido posible acompañarlos al expediente administrativo en aquel momento;
c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dictó como consecuencia de prevaricación,
cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta, y
d) Que en la resolución hayan influido de modo esencial documentos o testimonios declarados falsos por sentencia
ejecutoriada posterior a aquella resolución, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por el
interesado.
143
En este sentido la CA de Santiago, en sentencia rol 2410-2006, señaló: si respecto de un acto administrativo se
deduce acción jurisdiccional por el interesado, la Administración deberá inhibirse de conocer cualquier
reclamación que éste interponga sobre la misma pretensión. No obstante, los amplios términos que contempla la
disposición transcrita, la restricción apuntada debe entenderse hecha a la posibilidad que la misma ley contempla
para revisar jurisdiccionalmente los actos de la Administración, a través de un procedimiento contencioso
administrativo general o particular, según los casos. Lo anterior no puede afectar el ejercicio de acciones de índole
constitucional. En efecto, en primer término, el conocimiento de un recurso de protección no nace como
consecuencia del ejercicio de funciones jurisdiccionales, sino que de las facultades conservadoras que la ley
confiere a los Tribunales Superiores de Justicia… Por otra parte, el recurso de protección cuenta con un rango
normativo sin duda superior a la Ley Nº 19.880, de modo que una ley, en virtud de principio de la supremacía
constitucional, no puede alterar ni limitar en lo más mínimo las prescripciones del art.20 de la Constitución
Política de la República. Sobre la base de lo anterior es que esta Corte desestimará la petición del recurrido.
409
El plazo para interponer el recurso será de un año que se computará desde el día siguiente a aquél en que se dictó la
resolución en los casos de las letras a) y b). Respecto de las letras c) y d), dicho plazo se contará desde que la
sentencia quede ejecutoriada, salvo que ella preceda a la resolución cuya revisión se solicita, caso en el cual el plazo
se computará desde el día siguiente al de la notificación de ésta.
b. ÓRGANOS INTERNOS DE CONTROL.

En todo órgano y servicio público que integra la Administración, siempre se crean
órganos o mecanismos de control interno, los que en algunos casos se denominan Fiscalía (por
ejemplo, en el MOP), en otros se denomina contraloría interna (por ejemplo, en las Universidades
Estatales), o también pueden denominarse Unidades de Control (como ocurre en las
Municipalidades). Es difícil hacer una categoría general, pero desde el punto de vista orgánico,
hay distintas unidades dentro de los servicios públicos que dan cuenta del control interno.
En la mayoría de los casos se trata de un control jurídico que pretende que los actos
cumplan con los requisitos para su validez (por ejemplo, el control de legalidad de los actos
municipales llevado a cabo por la Unidad de Control). También puede haber un control
presupuestario, que pretende fiscalizar que el gasto, que se encuentra en el ítem de presupuestos,
no exceda el monto autorizado (en materia municipal también se encuentra radicado en la
Unidad de Control). Además puede haber un control de gestión, vinculado con la eficiencia y
eficacia de la Administración pública, sobre un conjunto de actuaciones.
La labor desarrollada por estas unidades de control ha contribuido enormemente a la
eficacia del control de la actividad administrativa, y ha sido un buen contrapunto a la
imposibilidad material que afecta a la CGR para fiscalizar a todos los órganos de la
Administración del Estado en todas sus actuaciones. De este modo se ha pasado de un control
centralizado y burocrático de la actividad administrativa, a un control “descentralizado” radicado
en los propios órganos de la de Administración del Estado, sujeto por cierto, al control último de
la CGR, lo que ha contribuido a la celeridad y eficiencia de la actuación administrativa.
2. EL CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO: LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
2.1. INTRODUCCIÓN.
El control administrativo externo es aquel llevado a cabo por un órgano que pertenece a
la Administración del Estado, y se ejerce sobre la actuación material y/o jurídica de otro órgano
de la misma. Nuestro ordenamiento jurídico considera una serie de organismos administrativos
cuya principal finalidad es controlar la actuación legal de otros órganos de la Administración
Pública; en este contexto, por ejemplo, surgen algunas Superintendencias, las cuales además
fiscalizan a privados que realizan funciones de servicio público (AFP, ISAPRES, Bancos, etc.), la
Tesorería General de la República, el Consejo para la Transparencia, etc. Todo otro control que
no se encuentre encomendado específicamente a otros órganos, lo ejerce la CGR, la cual tiene una
competencia residual.144
En Chile la particularidad que tiene la CGR, es que no sólo realiza un control de legalidad,
sino que también un control financiero, lo que no ocurre en Derecho comparado, pues en el resto
144
Hay que tener presente que la CGR cuenta con sus propios mecanismos de control interno y, en tal sentido, se
vuelve en un contralor interno de sus propias actuaciones; y por otro lado, como se señaló en el punto anterior, los
órganos objeto del control administrativo externo igualmente cuentan con sus órganos de control interno.
410
de Latinoamérica y Europa solamente ejerce un control financiero. El ejercicio del control

jurídico se debe a la ausencia de un Tribunal Contencioso Administrativo en Chile.145
2.2. CONCEPTO.
La CGR es un órgano superior de fiscalización de la Administración del Estado,
contemplado en la CPR, y que goza de autonomía frente al Poder Ejecutivo y demás órganos
públicos; pues no está sometida a la dependencia ni a la supervigilancia del Presidentes de la
República, del Congreso Nacional ni del Poder Judicial.146
La labor de la CGR es eminentemente fiscalizadora (de carácter jurídico, contable y
financiero), pues está destinada a cautelar el principio de legalidad, es decir, verificar que los
órganos de la Administración del Estado actúen dentro del ámbito de sus atribuciones y con
sujeción a los procedimientos que la ley contempla. El principal mecanismo de control jurídico
es la toma de razón, pero también existen otros, como por ejemplo, los dictámenes.
2.3. NATURALEZA.
De acuerdo al art. 98 inc. I de la CPR, la CGR es un órgano autónomo (no está sometida ni
a la supervigilancia ni dependencia del Presidente de la República), que forma parte de la
Administración del Estado (art. 1º de la LOCBGAE).
El que sea un órgano autónomo no quiere decir que sea descentralizada, pues la
autonomía no supone necesariamente personalidad jurídica y patrimonio propio. Así, la CGR, de
acuerdo a su LOC147, no tiene personalidad jurídica ni patrimonio, pues el art. 1º de esta ley sólo
señala que es independiente de todos los Ministerios, autoridades y oficinas del Estado…, lo
cual quiere decir que tiene libertad decisoria. Esto último se ve confirmado por lo dispuesto en el
art. 8º de la LOCGAR, que señala que las resoluciones definitivas que dentro de su competencia
dicte el contralor no serán susceptibles de recurso alguno ante otra autoridad. 148
145
La deficiente fiscalización de la Administración Pública a comienzos del siglo XX, llevó a que el Gobierno de
Chile encomendara a la misión económica presidida por el profesor norteamericano Edwin KEMMERER, que
estudiase la reforma de los órganos fiscalizadores. Esta misión propuso en 1925 la creación de la CGR (a ella se suma
el Banco Central, la Tesorería General de la República y el Servicio Nacional de Aduanas), la que, en definitiva, fue
creada en el año 1927 y luego, a través de la reforma constitucional de 1943, pasó a tener rango constitucional.
146
Según la CGR, ella forma parte de un Sistema Nacional de Control que, además, está integrado por la Cámara de
Diputados, los Tribunales de Justicia, y algunos órganos especializados como la Intendencia y las unidades de
control interno. Sin embargo, el profesor CORDERO señala que un sistema siempre es un conjunto coherente de
elementos, por lo tanto, en Chile es muy difícil hablar de un sistema, porque los mecanismos no son coherentes, se
superponen, hay un desorden en el control, incluso, a veces hay vacíos. En Chile, por lo tanto, no existe un sistema,
sino un conjunto yuxtapuesto de órganos o mecanismos de control.
147
La LOCCGR, es una LOC ficta, es decir, originalmente no era una LOC, pero pasó a tener este rango por disposición
del art. 4º transitorio de la CPR.
148
El que la CGR sea un órgano centralizado, se confirma en su falta de legitimación pasiva. Pues la CA de Santiago
en sentencia del año 1993 señaló que, aunque constitucionalmente autónoma, la Contraloría carece de personalidad
jurídica y de patrimonio propio, sin que tampoco pueda ejercer su representación judicial el Contralor, toda vez
que la LOCCGR no le otorga esta función. Por lo tanto, el citado organismo no puede ser emplazado en juicio,
debiendo demandarse en su lugar al Fisco. Sin embargo, hay que tener presente que la CGR está participando en un
proyecto de LOC en que se solicita personalidad jurídica distinta del Estado y autonomía financiera.
411
2.4. ORGANIZACIÓN INTERNA.

De acuerdo al art. 2º de la LOCCGR, la organización interna de la CGR, es la siguiente:
i. Contralor G eneral de la Repúblic a. El art. 98 inc. II de la CPR, señala que el
Contralor deberá tener a lo menos diez años de título de abogado, haber cumplido
cuarenta años de edad y poseer las demás calidades necesarias para ser ciudadano con
derecho a sufragio. Será designado por el Presidente de la República con acuerdo del
Senado adoptado por los tres quintos de sus miembros en ejercicio, por un período de
ocho años y no podrá ser designado para el período siguiente. Con todo, al cumplir 75
años de edad cesará en el cargo. El Contralor, debido a su autonomía, es inamovible en
su cargo, salvo que sea removido como consecuencia de un juicio constitucional por
notable abandono de sus deberes.149
ii. Subcontralo r. De acuerdo al art. 2º inc. II de la LOCCGR, el Subcontralor reemplazará al
Contralor en los casos de ausencia o vacancia y mientras se nombre, en este último caso,
al titular. Una de sus principales funciones es la de actuar como juez de cuentas de
primera instancia.
iii. Divisiones. Actualmente la CGR cuenta con nueve divisiones, cuales son: la división
jurídica, de contabilidad, de auditoría administrativa, de toma de razón y registro, de
infraestructura y regulación, de coordinación, de municipalidades, la Fiscalía, y la
Secretaría General. Esta organización es distinta a la que establece el art. 2º inc. III de la
LOCCGR (la cual habla, además, de Departamentos), y esto es así porque el Contralor
puede suprimir, fusionar o crear órganos, lo cual es muy particular, pues ningún jefe de
servicio tiene esta facultad.
iv. Contralorías Region ales. Por último, de acuerdo al art. 24 inc. I de la LOCCGR, el
Contralor General podrá constituir dependencias de la Contraloría en las zonas del país
que él determine, con el objeto de facilitar y hacer más eficaz el control que la ley le
encomienda... Es así que la CGR (organismo centralizado) se desconcentra
territorialmente en Contralorías Regionales, las cuales funcionan en cada región excepto
en la Región Metropolitana, las cuales deben ajustarse a la jurisprudencia administrativa
que exista sobre la materia, de lo contrario deberán ir en consulta a la CGR a nivel central.
2.5. FUNCIONES QUE CUMPLE.

El art. 98 inc. I de la CPR, entrega funciones específicas e irrenunciables a la CGR, al
señalar que un organismo autónomo con el nombre de CGR ejercerá:
i. El control de la legalidad de los actos de la Administración (fun ción ju rídica). Una de
las formas de ejercer esta función es mediante un control preventivo de juridicidad
denominado toma de razón.
ii. Fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de
los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinará y juzgará las
cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades (funció n
149
El actual Contralor General de la República es Ramiro Mendoza, quien asumió su cargo en el año 2007.
412
jurisdiccion al). Esta función se realiza a través del juicio de cuentas, el cual tiene por
objeto juzgar las cuentas de las personas o funcionarios que tienen a su cargo fondos o
bienes públicos (cuentadantes)150, velar por la legalidad de sus ingresos e inversiones, y
por la veracidad y fidelidad de las cuentas, la autenticidad de la documentación y la
exactitud de las operaciones aritméticas y de contabilidad.
Este juicio tiene dos etapas: una etapa de carácter administrativo que es el examen de
cuentas, en donde hay tres posibilidades: en primer lugar, que la cuenta sea finiquitada,
es decir, que no haya reparos sobre ella; la segunda posibilidad es que se hagan
observaciones a la cuenta, es decir, que ésta tenga defectos no importantes; por último,
puede que los defectos sean de envergadura, caso en el cual, se hace un reparo, y de este
reparo se salta a la etapa jurisdiccional que es el juicio de cuentas, pues el reparo
constituye la demanda con la que se inicia este juicio, en cuya primera instancia actúa el
Subcontralor, y en segunda instancia el Tribunal de Cuentas de Segunda Instancia, el cual
está integrado por el Contralor General, quien lo presidirá, y por dos abogados
designados por el Presidente de la República, a propuesta de una terna elaborada por el
Contralor General; a este Tribunal le corresponde conocer los recursos de apelación y de
revisión que se interpongan durante la tramitación de un juicio de cuentas. En todas estas
etapas, a la Fiscalía de la CGR le corresponde actuar como parte en defensa de los
intereses patrimoniales del Estado.151
Este procedimiento tiene por objeto perseguir la responsabilidad (patrimonial) civil
extracontractual de los funcionarios o ex funcionarios que hayan causado daño al
patrimonio público; no se persigue responsabilidad administrativa, porque para esto hay
procesos disciplinarios.
iii. Llevará la contabilidad general de la Nación (función conta ble). Existe un sistema
único de contabilidad gubernamental, aplicable a todo el sector público. En este sentido,
el Contralor tiene la facultad de proponer al Presidente de la República las disposiciones
necesarias para uniformar los métodos de contabilidad y los procedimientos para el
manejo de los fondos y bienes, así como para presentar las cuentas, formar inventarios y
todo lo referido a la inversión y enajenación de bienes. En virtud de este sistema se
permite una concentración y equivalencia de la información respecto de los recursos del
Estado, los gastos, su distribución y el grado de endeudamiento del sector público.
iv. Desempeñará las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional
respectiva. Así, de acuerdo a la LOCGR, a la Contraloría le corresponde:
- Emitir dictámenes (función ju rídica). Una de las funciones trascendentales de la
CGR, es la facultad de interpretar las normas jurídicas que inciden en el ámbito
administrativo, labor que se materializa en la emisión de dictámenes, los cuales son
informes jurídicos emitidos a petición de parte152 o de otros Servicios, sobre algún
150
¿Qué sucede si no se rinde cuenta? Si un funcionario al ser requerido por la CGR no presenta debidamente
documentado el estado de cuenta de los valores que tenga a su cargo, se presume que la persona ha sustraído dichos
valores.
151
El profesor BERMÚDEZ señala que se trata de un procedimiento contencioso administrativo llevado a cabo por
tribunales especiales (la CS sólo podría entrar a conocer por la vía del recurso de queja).
152
Normalmente cuando los funcionarios sienten que sus derechos no están siendo respetados, recurren a la CGR
para que emita un dictamen, por ejemplo, para que se le aplique un beneficio, o se deje sin efecto una multa, etc.
Esto dio lugar a lo que se conoce como el contencioso del funcionario, y el propio Estatuto Administrativo
413
asunto que sea de competencia de la CGR (no pueden versar sobre asuntos litigiosos); y
en la medida que se interprete uniformemente, se da origen a la jurisprudencia
administrativa.153
- Por último la CGR lleva a cabo un control jurídico mediante sumarios administrativos,
para hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios (se hacen por escrito y son
secretos durante su tramitación); a través cabo auditorías e investigaciones especiales,
con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del
patrimonio público y el principio de probidad administrativa; y mediante un control de
los funcionarios públicos, lo cual se materializa a través de una hoja de vida del
funcionario, en la cual se anotan todas las medidas de las que este sea objeto (por
ejemplo, se registran los decretos de nombramiento, las inhabilidades para el
desempeño de cargos públicos).154
2.6. ANÁLISIS PARTICULAR DEL TRÁMITE DE TOMA DE RAZÓN.
a. CONCEPTO Y CONSAGRACIÓN.
Es un control preventivo que efectúa la CGR, en el cual se examina la juridicidad de una
actuación administrativa, pudiendo tener como resultado la representación del acto de que se
trate por su ilegalidad o inconstitucionalidad. Este trámite se encuentra consagrado en la LOCCGR
y en el art. 99 de la CPR.
Art. 99. En el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor General tomará razón de los decretos y
resoluciones que, en conformidad a la ley, deben tramitarse por la Contraloría o representará la ilegalidad de que
puedan adolecer; pero deberá darles curso cuando, a pesar de su representación, el Presidente de la República
insista con la firma de todos sus Ministros, caso en el cual deberá enviar copia de los respectivos decretos a la
Cámara de Diputados. En ningún caso dará curso a los decretos de gastos que excedan el límite señalado en la
Constitución y remitirá copia íntegra de los antecedentes a la misma Cámara.
Corresponderá, asimismo, al Contralor General de la República tomar razón de los decretos con fuerza de ley,
debiendo representarlos cuando ellos excedan o contravengan la ley delegatoria o sean contrarios a la Constitución.
Si la representación tuviere lugar con respecto a un decreto con fuerza de ley, a un decreto promulgatorio de una ley
o de una reforma constitucional por apartarse del texto aprobado, o a un decreto o resolución por ser contrario a la
Constitución, el Presidente de la República no tendrá la facultad de insistir, y en caso de no conformarse con la
representación de la Contraloría deberá remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional dentro del plazo de diez
días, a fin de que éste resuelva la controversia.
formalizó este contencioso, y lo contempló como un recurso que puede interponerse en la CGR en un plazo de 10 ó
60 días; la CGR le solicita un informe al servicio implicado, y con el mérito de ese informe dictamina.
153
El dictamen, en principio, es un parecer sobre el sentido y alcance de las normas jurídicas, sin embargo, son
obligatorios, por lo que se plantea que en realidad es una resolución que obliga a los órganos de la Administración y
a los funcionarios, pero no obliga a los particulares porque estos no integran la Administración del Estado. Cosa
distinta es que el dictamen produzca un efecto reflejo respecto de los particulares; así, por ejemplo, un particular va
a abrir un establecimiento industrial y tiene que someterse a una evaluación de impacto ambiental, y la COREMA no
le otorga el permiso; el particular puede recurrir a la CGR, y ésta a través de un dictamen le puede decir a la COREMA
que otorgue el permiso. Si un dictamen no es favorable para el particular, éste puede recurrir a los Tribunales de
Justicia, cosa que no pueden hacer los servicios públicos.
154
Las Municipalidades están exentas del trámite de toma de razón, pero en materia de funcionarios este trámite se
reemplaza por el registro, ya que cualquier acción que afecte a un funcionario, como, por ejemplo, un
nombramiento, se hace mediante una resolución que debe registrarse en la CGR. Esto se ha transformado en un
verdadero control de legalidad, ya que la CGR devuelve los actos que tienen vicios.
414
b. CARACTERÍSTICAS.
i. Es un control administrativo externo, pues se realiza por un órgano que forma parte de la
Administración del Estado, externo al organismo objeto de control.155
ii. Se trata de un control selectivo, ya que no se ejerce respecto de todos los actos
administrativos que emanan de la Administración Pública, sino que sólo respecto de
aquellos considerados “esenciales”, que por regla general, son aquellos firmados por el
Presidente de la República, sin perjuicio de otras materias. Los demás, son actos de
carácter “exento”, es decir, no sometidos a este trámite, los cuales están determinados por
la ley (por ejemplo, el art. 53 de la LOCM), o por una resolución que puede dictar el
Contralor General; pues, de acuerdo al art. 10 inc. V de la LOCCGR, el Contralor tiene la
posibilidad de eximir a ciertos actos del trámite de toma de razón, tales como: permisos,
feriados, licencias, y otras materias que no considere esenciales.156
Art. 53. Las resoluciones que dicten las municipalidades estarán exentas del trámite de toma de razón, pero
deberán registrarse en la CGR cuando afecten a funcionarios municipales. Para tal objeto, la Contraloría
deberá llevar un registro del personal municipal en la forma y condiciones en que lo hace para el resto del
sector público, debiendo las municipalidades remitir los antecedentes que aquélla solicite.
Art. 10 inc. V. No obstante, el Contralor General podrá eximir a uno o más Ministerios o Servicios del
trámite de la toma de razón de los decretos supremos o resoluciones que concedan licencias, feriados, y
permisos con goce de sueldos, o que se refieran a otras materias que no considere esenciales157. Tratándose
de DS, la exención sólo podrá referirse a decretos firmados "por orden del Presidente de la República". Esta
exención podrá ser concedida por plazos determinados y dejada sin efecto por el Contralor, de oficio o a
petición del Presidente de la República, según sea el uso que se haga de tal liberalidad.
La resolución del Contralor deberá ser fundada y en ella se fijarán las modalidades por las cuales se
fiscalice la legalidad de dichos decretos o resoluciones y, además, deberá dar cuenta a la Cámara de
Diputados, cada vez que haga uso de esta facultad, para los efectos de lo dispuesto en el art. 48 de la CPR.
iii. Es un control jurídico tanto de constitucionalidad como de legalidad, pues se ejerce sobre
los elementos reglados del acto, por lo tanto, no corresponde revisar los supuestos de
hecho o de oportunidad. A través de este control se realiza un contraste entre la norma
155
Se discute si la CGR debe tomar razón de sus actos, pero hace poco tomó razón de un acto emanado de ella
misma, la resolución Nº 1600 del año 2008, destinada a fijar normas sobre la exención del trámite de toma de razón.
156
La resolución que fija actualmente las normas sobre exención, es la Resolución Nº 1.600 del año 2008, la cual
reiteró el criterio seguido por la CPR y la LOCGR en orden a que la regla general es que los actos están sometidos al
trámite de toma de razón, a diferencia de la resolución anterior (Resolución Nº 520 del año 1996), que invertía la
regla. En la práctica, la mayoría de los actos no están sujetos al trámite de toma de razón, y gran parte de los que sí
están sujetos a dicho trámite, se refieren al estatuto de los funcionarios, por esto es que algunos sostienen que el
trámite de toma de razón no es tan importante, y algunos autores proponen eliminarlo.
157
La nueva Ley de Pensiones, que creó la Superintendencia de Pensiones (que vela por la legalidad de la normativa
previsional), señaló que la Superintendencia únicamente estará sometida al control financiero y no al control
jurídico. Respecto de esta norma, el TC señaló que era inconstitucional, porque la CPR ordena que todos los actos de
los órganos de la Administración del Estado deben estar sometidos al control jurídico; pues el legislador no puede
eximir a un órgano del control jurídico de manera total, sino que debió haber dicho que los actos de la
Superintendencia están exentos del trámite de toma de razón. Sin embargo, el TC cometió un error, ya que señaló
que todos los actos de la Administración del Estado deben someterse al trámite de toma de razón, y al decir esto, las
leyes que los eximan serían inconstitucionales.
415
jurídica y la actuación material o el acto administrativo recaído sobre un caso en

particular.158
iv. Este trámite puede ser delegado en el Subcontralor, en el jefe de la División de Toma de
Razón y Registro, y en los Contralores Regionales. En estos casos el trámite se realiza
por orden del Contralor General.
v. Es un control unitario, en cuanto sólo un órgano puede realizarlo. Se trata de una facultad
entregada constitucionalmente sólo al Contralor, quien la ejerce de forma privativa y con
independencia en la toma de decisión de cualquier otra autoridad
vi. Se trata de un control preventivo, sin embargo, debe tenerse en cuenta que el trámite se
verifica una vez que la Administración Pública ya ha tomado la decisión respectiva, es
decir, una vez aplicado el ordenamiento jurídico al caso concreto, pero con anterioridad a
la ejecución del acto; exceptuándose los denominados “decretos o resoluciones de
urgencia”, los cuales tienen aplicación inmediata una vez que han sido publicados en el
Diario Oficial o notificados a su destinatario, posponiendo el trámite de toma de razón
(por ejemplo, el DS que nombra a un Ministro de Estado, esto por razones de buen
servicio).
vii. El trámite de toma de razón constituye un procedimiento administrativo al interior de la
CGR, el cual concluye con la toma de razón misma, es decir, la decisión de juridicidad del
acto administrativo.
viii. La toma de razón no posee una juridicidad definitiva e inamovible, sólo posee una
presunción de juridicidad, por lo que el acto puede ser examinado, en caso de duda,
recurriendo a los Tribunales de Justicia o al TC.
c. ACTOS SUJETOS AL TRÁMITE DE TOMA DE RAZÓN.

i. Los decretos. Se entiende que el art. 99 hace referencia a los decretos supremos, esto es,
la orden escrita que dicta el Presidente de la República o un Ministro "Por orden del
Presidente de la República", sobre asuntos propios de su competencia.
ii. Resoluciones. Hay que recordar que, de acuerdo al art. 3º de la LBPA, los actos
administrativos pueden tomas la forma de resoluciones, esto es, órdenes escritas que
dictan las autoridades administrativas dotadas de poder de decisión.
iii. Los reglamentos, aunque éstos no se señalan expresamente en la CPR.
158
Ello debe ser contrapuesto con el llamado control de oportunidad, en virtud del cual el órgano contralor verifica
la pertenencia y mérito del acto. Este control de oportunidad no puede ser realizado por la CGR, pues de acuerdo al
art. 21 letra B de la LOCGR, la Contraloría General, con motivo del control de legalidad o de las auditorías, no
podrá evaluar los aspectos de mérito o de convivencia de las decisiones políticas o administrativas (así, por
ejemplo, los gastos no pueden ser controlados en sus resultados, sino sólo en la legalidad de la inversión). El control
de mérito u oportunidad es un control que debe efectuar el Presidente de la República al momento de evaluar el
cumplimiento de los planes; en tal sentido el art. 11 inc. II de la LOCBGAE señala, a propósito del control jerárquico
al interior de la Administración Pública, que este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el
cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.
416
iv. Los DFL, es decir, aquellas normas jurídicas con rango de ley que emanan del Poder
Ejecutivo en virtud de una delegación expresa efectuada por el Poder Legislativo . Ésta es
la única norma con rango legal que se somete al trámite de toma de razón, por lo que su
examen se remite tanto a la ley delegatoria como a la CPR.
v. Decretos promulgatorios de una ley o reforma constitucional. Aprobado el proyecto de
ley o de reforma constitucional, el Presidente de la República debe dictar un decreto, que
se denomina decreto promulgatorio, dentro de un plazo de 10 días, en el cual se declara la
existencia de la ley o de la reforma, dejando de ser un mero proyecto y se ordena sea
cumplida. Luego, dentro de un plazo de cinco días hábiles desde que queda totalmente
tramitado el decreto promulgatorio, el texto de la ley debe publicarse en el Diario Oficial
y desde ese momento es obligatoria y se presume conocida por todos. El decreto
promulgatorio de una ley o de reforma constitucional debe ser concordante con el texto
de ella aprobado por el Congreso.
d. TRAMITACIÓN.
Una vez emitido el decreto o resolución por el organismo respectivo, éste ingresa a la
División de Toma de Razón, la cual estudia su legalidad, proponiendo al Contralor General
alguna de las siguientes alternativas:
i. Lo tramita, tomando razón del acto. Es decir, se estima que éste se ajusta a la legalidad,
caso en cual, el acto es devuelto para que sea dictado y produzca sus efectos.
ii. Observa el decreto o resolución. Si el decreto o resolución adolece de vicios o errores
formales, o sea, vicios que no constituyen inconstitucionalidad ni ilegalidad, la CGR debe
realizar observaciones, las cuales dan origen a dos alternativas: obligan a subsanar los
vicios o errores; o se toma razón con alcance, es decir, la materia observada no tiene
vigencia, pues sólo la parte señalada por el Contralor en el alcance, tendrá vigencia.
iii. Por último, la resolución o el decreto se puede representar por la ilegalidad o
inconstitucionalidad de que adolece. La diferencia entre una y otra representación es muy
importante, ya que la representación por inconstitucionalidad no da lugar a la insistencia
del Presidente de la República159. En el caso de la representación por ilegalidad, la CGR lo
remite al Presidente de la República, el cual puede asumir cuatro actitudes:
- Lo archiva, es decir, no hace nada, se conforma con la representación desistiéndose del
acto.
- Lo enmienda, conformándose con la representación de la CGR, y lo envía de nuevo
para el trámite de toma de razón.
- Acompaña nuevos antecedentes, solicitando una reconsideración.
159
En el caso de los DFL, la representación será porque infringe la CPR o excede la ley delegatoria; en esta última
situación más bien constituiría una inconstitucionalidad, ya que es la CPR la que fija tanto la materia objeto de la
delegación, como los plazos de la ley. Si el DFL infringiera otra norma legal, en el fondo la estaría derogando (ley
posterior deroga a la anterior).
417
- Insiste, es decir, dicta un DS de insistencia con la firma de todos los ministros, dado
que no se conforma con la representación de la CGR. En este caso, la CPR salva el
impasse en favor del Presidente y ordena que la CGR tome razón del decreto insistido,
naciendo a la vida jurídica un acto ilegal. La CGR deberá enviar copia de los
antecedentes a la Cámara de Diputados (de ambos decretos), pudiendo surgir una
eventual responsabilidad solidaria de los Ministros.
Hay que tener presente que la CPR establece supuestos en los que no cabe la insistencia, a
saber:
- Decretos de gastos que exceden el límite señalado en la CPR. En este caso la CGR
deberá remitir los antecedentes a la Cámara de Diputados.
- DFL representados por exceder la ley delegatoria o ir en contra de la CPR; decretos
promulgatorios de ley o reforma constitucional por apartarse del texto aprobado;
decreto o resolución representado por inconstitucional. En todos estos casos, si el
Presidente no se conforma con la representación, podrá remitir los antecedentes al TC
en un plazo de 10 días, a fin de que éste resuelva la controversia.160
e. PLAZO PARA LA TOMA DE RAZÓN.

La CGR tiene un plazo de 15 días, contados desde la fecha de recepción del acto,
prorrogables por otros 15 en caso de motivos graves y calificados, para la toma de razón. Si no lo
hace, la potestad no expira por su no ejercicio, ni tampoco está señalado un caso de silencio
administrativo positivo, pues no se aplica la LBPA, ya que de acuerdo al art. 1º inc. II de la
LOCCGR, la toma de razón de los actos de la Administración del Estado se regirán por lo
dispuesto en la CPR y LOCGR. Por lo tanto, se trata de un plazo no perentorio.
El Contralor, de oficio o a petición de parte, podrá, por resolución fundada, autorizar que
se cumplan antes de su toma de razón los decretos o resoluciones que dispongan medidas que
tiendan a evitar o reparar daños a la colectividad o el Estado, originados por catástrofes
naturales, calamidades públicas u otras emergencias o medidas que perderían su oportunidad o
estarían expuestas a desvirtuarse si no se aplicaran inmediatamente, siempre que no afectaren los
derechos esenciales de las personas. El decreto o resolución que se acoja a esta autorización
deberá expresar la circunstancia en que se funda.
f. EFECTOS DE LA TOMA DE RAZÓN.

Una de las características de la actuación de la Administración Pública, es su presunción
de legalidad, la cual alcanza a los funcionarios públicos, pero también a los particulares; se trata,
eso sí, de una presunción simplemente legal, es decir, admite prueba en contrario. Por lo tanto, la
juridicidad del acto administrativo del que se ha tomado razón, podrá ser examinada por los
160
Si la CGR toma razón de un DFL, éste puede ser controlado a posteriori por el TC. La cuestión puede ser
promovida por cualquiera de las Cámaras o por una cuarta parte de sus miembros en ejercicio, dentro del plazo de
30 días contados desde la publicación del respectivo DFL.
418
órganos jurisdiccionales, sea el TC (en caso de un decreto de insistencia)161, o por los Tribunales
de Justicia162. No obstante, se ha fallado que dicha presunción de legalidad perdura hasta que no
se resuelva lo contrario, por lo que los funcionarios no podrán excusarse del cumplimiento que
estimen ilegal, mientras el juez así no lo señale.
Por otro lado, una vez que se ha tomado razón de un decreto o resolución se produce el
desasimiento de la CGR, lo cual quiere decir que la CGR no puede modificar o revocar la toma de
razón o representación que ha efectuado, porque ya no tiene competencia en tal sentido (el
fundamento del desasimiento es la coherencia).Sin embargo, es necesario tener presente que la
CGR cuenta con la facultad de emitir dictámenes respecto de los actos cursados, por lo que podría
emitir un dictamen en un sentido contrario al de la toma de razón, de hecho así ha ocurrido en la
práctica.
D. E L CONTROL JURISDICCIONAL.
a. LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA.

.
Un principio rector del Estado de Derecho, es el principio de juridicidad, el cual deben
respetar todos los órganos del Estado; por tanto, si un ciudadano sufre una vulneración o
afectación de sus derechos por parte de un órgano del Estado (o de un particular), puede siempre
recurrir a los tribunales que establece la ley para pedir tutela de esos derechos. Esto último se
denomina tutela judicial, la cual tiene dos perspectivas: una objetiva, que dice relación con la
existencia de un Poder Jurisdiccional que debe conocer las causas civiles y criminales (principio
de inexcusabilidad), y ejecutar lo que resuelve (art. 76 de la CPR); y una perspectiva subjetiva, la
cual se refiere al derecho de acceso a la justicia (art. 19 Nº 3 CPR).
Ahora bien, la garantía de la tutela judicial respecto de los actos de la Administración, se
encuentra consagrada en el art. 38 inc. II de la CPR, el cual dispone que cualquier persona que
sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las
municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la
responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño. El profesor
BERMÚDEZ señala que esta norma garantiza lo siguiente:
161
Pues hay que recordar que, de acuerdo al art. 93 Nº 9 de la CPR, el TC debe resolver sobre la constitucionalidad
de un decreto o resolución del PDR que la CGR haya representado por estimarlo inconstitucional, cuando así sea
requerido por el Presidente en conformidad al art. 99.
162
En algunas oportunidades se han entablado recursos de protección en contra del Contralor por tomar razón o
representar decretos o resoluciones, incluso se han dictado órdenes de no innovar mientras la CA respectiva no
resuelva el recurso. Lo anterior se ve ratificado por la CS, al señalar que el art. 20 de la CPR no excluye como sujeto
pasivo del recurso a la CGR, la cual, en consecuencia, debe quedar afecta al mismo cuando se trata de revisar por
los Tribunales el correcto ejercicio de las exclusivas facultades de contralor administrativo que en virtud de la CPR
y la ley se le han encomendado” (en el mismo sentido un gran número de sentencias de la CS). Sin embargo, en una
sentencia del año 1998 la CA de Santiago señaló: debe ser declarado inadmisible el recurso de protección dirigido
en contra de la CGR, por haber representado una resolución de un jefe de servicio, puesto que la facultad conferida
al efecto en el art. 88 de la CPR es privativa y excluyente del Contralor, y sólo puede ser impugnada por el PDR y
todo su gabinete mediante un decreto de insistencia o ante el TC, en su caso. Por otro lado la CS en el año 1978
señaló que la toma de razón por su propia naturaleza no constituye un acto de carácter litigioso o que pueda
someterse al conocimiento de los tribunales de justicia...
419
i. Sólo serán recurribles aquellos actos aptos de causar una lesión sobre los derechos del
ciudadano. Aquí no sólo se comprenden los derechos fundamentales, sino que también
todos los derechos que establezca el ordenamiento jurídico a favor del administrado, no
importando su ubicación jerárquica.
ii. Para la vigencia del Estado de Derecho, la garantía de la tutela judicial no puede
detenerse en la posibilidad teórica de acudir a los tribunales, sino que el control judicial
debe ser efectivo y real. Pues de nada sirve una justicia que llega tarde, por el contrario,
los tribunales deben estar en condiciones de poder intervenir antes de que la
Administración llegue a ejecutar el acto jurídico o material que causa un daño irreparable;
por tanto, la tutela, muchas veces, deberá revestir al carácter de anticipada, preventiva o
cautelar, es decir, el control debe ser realizado antes de que se dicte el acto
administrativo. Es así como el ordenamiento jurídico otorga, en ocasiones, una
protección anticipada al derecho del particular, debido a las características que tiene la
actuación administrativa (presunción de validez y eficacia), y una de estas medidas es la
denominada orden de no innovar, que supone la privación de efectos, de manera
temporal, del acto administrativo que se impugna.163
b. LOS PRIVILEGIOS JURISDICCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN.

Frente a la idea de la tutela judicial, se encuentran los privilegios jurisdiccionales de la
Administración, lo cual rompe el equilibrio de igualdad de quienes están litigando. Algunos de
estos privilegios son:
i. La autotutela administrativa es el primer gran privilegio, y ésta puede ser declarativa, es
decir, la Administración tiene la facultad de crear, modificar o extinguir situaciones
jurídicas, aun en contra de la voluntad del sujeto destinatario, con el objeto de satisfacer
intereses generales o comunes; y también puede ser ejecutiva, es decir, puede ejecutar de
oficio lo que ha resuelto.
El fundamento de la autotutela administrativa, es que la actuación de la Administración,
en cuanto a los intereses que debe proteger, debe ser oportuna. Sin embargo, dicha
autotutela está sujeta al principio de legalidad, que se garantiza con el control
jurisdiccional, así, por ejemplo, la Administración puede expropiar, pero el particular
puede impugnar el acto expropiatorio ante los tribunales de justicia.
ii. Otro privilegio dice relación con el juicio de hacienda. Pues cuando se demanda al Fisco
(o los órganos centralizados) con pretensiones pecuniarias, se altera la competencia
relativa de los tribunales, ya que estos juicios los conocen los Jueces de Letras asiento de
CA. Esto va en directo beneficio de la Administración central, pues al lado de las CA están
las procuradurías fiscales; y por otro lado, va en contra del demandante, pues éste tiene
que trasladar los hechos hacia un tribunal que puede o no ser el del domicilio del
demandado.
163
Esta medida nace a partir de lo previsto en el autoacordado de la CS para la tramitación del recurso de protección,
sin embargo hoy en día se ha extendido incluso a la acción de nulidad de Derecho público.
420
iii. Si la sentencia no es apelada y va en contra del Fisco, para que quede firme tiene que
subir en consulta; esto con el objeto de cautelar los intereses fiscales.
iv. Otro privilegio dice relación con la inembargabilidad de los bienes del Fisco. La
ejecución de las sentencias en contra del Fisco es distinta a la normal, pues se hace a
través del envío, por parte del tribunal, de la copia autorizada de la sentencia al Ministerio
de Justicia, el cual emite un decreto de pago que envía a la Tesorería, la cual finalmente
paga (art. 752 del CPC).164
Art. 752. Toda sentencia que condene al Fisco a cualquiera prestación, deberá cumplirse dentro de los
sesenta días siguientes a la fecha de recepción del oficio a que se refiere el inciso segundo, mediante
decreto expedido a través del Ministerio respectivo.
Ejecutoriada la sentencia, el tribunal remitirá oficio al ministerio que corresponda, adjuntando fotocopia o
copia autorizada de la sentencia de primera y de segunda instancia, con certificado de estar ejecutoriada.
Se certificará en el proceso el hecho de haberse remitido el oficio y se agregará al expediente fotocopia o
copia autorizada del mismo. La fecha de recepción de éste se acreditará mediante certificado de ministro de
fe que lo hubiese entregado en la Oficina de Partes del Ministerio o, si hubiese sido enviado por carta
certificada, transcurridos tres días desde su recepción por el correo.
En caso que la sentencia condene al Fisco a prestaciones de carácter pecuniario, el decreto de pago deberá
disponer que la Tesorería incluya en el pago el reajuste e intereses que haya determinado la sentencia y que
se devenguen hasta la fecha de pago efectivo. En aquellos casos en que la sentencia no hubiese dispuesto el
pago de reajuste y siempre que la cantidad ordenada pagar no se solucione dentro de los sesenta días
establecidos en el inciso primero, dicha cantidad se reajustará en conformidad con la variación que haya
experimentado el Índice de Precios al Consumidor entre el mes anterior a aquel en que quedó ejecutoriada
la sentencia y el mes anterior al del pago efectivo.
v. Un privilegio fáctico es que, por regla general, cuando hay un juicio en contra de la
Administración, ésta asume el rol de sujeto pasivo (muy pocas veces demanda), lo cual,
desde un punto de vista procesal, es muy cómodo; pues cuando el Consejo de Defensa del
Estado contesta una demanda, solamente controvierte y niega todos los hechos,
asumiendo el demandante toda la carga de la prueba.
vi. Por último, la Administración también goza del privilegio del solvet et repete (pagar y
luego repetir o demandar). En principio, esta figura no es inconstitucional en abstracto,
pues el pago equivaldría a un porcentaje de la multa; sin embargo, en el año 2008 el TC
declaró la inconstitucionalidad de esta figura en materia sanitaria, ya que en este caso
debía pagarse el total de la multa, por lo que se estaba sancionando antes, se negaba el
acceso a la justicia, y se vulneraba la presunción de inocencia.
2. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN CHILE.
a. CONFIGURACIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN CHILE.

El punto de partida para el análisis de esta materia, debe comenzar con el art. 87 de la CPR
de 1925, el cual señalaba que la ley debía crear tribunales administrativos para resolver las
164
En cuanto a las entidades descentralizadas, la ejecución del embargo depende, ya que los bienes de las
Municipalidades y del Gobierno Regional, necesarios para el funcionamiento del servicio y los dineros depositados
en cuenta corriente, son inembargables; por lo tanto, si el bien no está destinado al funcionamiento del servicio, se
puede embargar. No obstante, existen otros servicios descentralizados en donde no se puede embargar ningún bien,
por ejemplo, en los Servicios de Salud.
421
reclamaciones que se interponían en contra de los actos de las autoridades administrativas. Sin
embargo, los tribunales administrativos nunca se crearon165 y, a su vez, los tribunales ordinarios
sostuvieron su falta de competencia para controlar a la Administración, señalando, como
argumento, lo siguiente: en primer lugar, ello era materia de los tribunales administrativos; en
segundo lugar, si los tribunales ordinarios conocieran de estas materias, se estaría mezclando en
las funciones y atribuciones de otros poderes públicos; por último, sostenían que no estaban
vulnerando el principio de inexcusabilidad, toda vez que éste tiene lugar cuando se recurre a los
tribunales de manera legal y en negocios de su competencia, y esto no era un negocio de
competencia de los tribunales ordinarios.166
Con la promulgación de la CPR de 1980 no se modificó sustancialmente la cuestión, ya
que esta Carta Fundamental nuevamente insistió en la idea de que debían existir tribunales
contenciosos administrativos; la variante respecto de la CPR de 1925, es que en el art. 20 se
estableció el recurso de protección, el cual sirvió como paliativo a la falta de dichos tribunales167.
Ya en el año 1989, y gracias a un acuerdo político, nuestra CPR es reformada, y toda
mención a los tribunales administrativos es suprimida de ella, y con esto dejó de existir
fundamento jurídico para que los tribunales ordinarios sostuvieran su incompetencia respecto del
control de la actividad administrativa, dando un gran paso hacia la consolidación de la vigencia
del Estado de Derecho. Por lo tanto, hoy los tribunales ordinarios de justicia son plenamente
competentes para conocer de las causas contencioso-administrativas, las que se regirán por las
normas comunes en materia procesal.168
b. CONTENCIOSOS GENERALES Y ESPECIALES.

Lo contencioso administrativo dice relación con los procesos jurisdiccionales que se
siguen en contra de la Administración. Hay que recordar que esto es un derecho procesal distinto
del procedimiento administrativo, pues éste último hace referencia a los actos internos necesarios
para la configuración de la voluntad de la Administración (esto se regula por la LBPA); en
cambio, el proceso administrativo hace referencia al proceso que se lleva ante un tribunal de
justicia, y en donde la Administración es parte.
Antes del año 1989 solamente existían procedimientos contenciosos especiales,
declarándose los tribunales ordinarios de justicia incompetentes para conocer de asuntos
contenciosos administrativos no regulados de forma particular. Sin embargo, a partir de esa fecha
165
Existieron muchos proyectos que trataron de crear Tribunales Administrativo, pero ninguno prosperó. Un
ejemplo, es el proyecto de Patricio Aylwin del año 1992.
166
Con todo, los Tribunales Ordinarios conocían asuntos contenciosos administrativos, a saber: las situaciones en
que la propia ley entregaba competencia a un Tribunal Ordinario (esto dio lugar a los contenciosos-administrativos
especiales); los casos en que la Administración realizaba actos de gestión, es decir, cuando actuaba como cualquier
particular regido por el Derecho privado (Teoría del Fisco); y cuando el asunto fuera planteado en un litigio por vía
de excepción (no por vía de acción).
167
Cuando se creó el recurso de protección en el Acta Constitucional Nº 3 del año 1976, se transformó en el único
medio para ejercer un control administrativo. Sin embargo, en sentido estricto, la acción de protección no es una
acción contenciosa-administrativa, sino que es una acción de amparo de los derechos fundamentales señalados en el
art. 20 de la CPR. Por otro lado, la acción de protección no siempre tendrá como sujeto pasivo a la Administración,
ya que perfectamente puede interponerse en contra de particulares; en cambio la acción contencioso-administrativa
siempre tendrá como sujeto pasivo a la Administración, lo que quiebra la identidad entre ambas acciones.
168
Se señaló como argumento para la reforma, que la alusión a las “causas civiles” que hace el art. 76 inc. I de la
CPR, incluye a lo contencioso administrativo, siendo, por tanto, competentes para su conocimiento los tribunales
civiles ordinarios.
422
se eliminó la referencia que hacía el art. 38 inc. II de la CPR a los tribunales administrativos, y así,
hoy los tribunales ordinarios son competentes para conocer de cualquier materia contenciosa
administrativa que no esté entregada a una regulación especial. Es por ello que la doctrina habla
de un contencioso general, el cual es de carácter subsidiario, pues se aplica cuando no existe una
regulación especial para la acción; así, por ejemplo, la cancelación de una persona jurídica se
regula en el CC y en un reglamento, y en dichos cuerpos legales no se menciona cómo impugnar
la resolución, por tanto, en este caso se debe aplicar el contencioso general. Los mecanismos de
este control general son la acción de nulidad de derecho público y la acción de responsabilidad
(algunos también incluyen aquí a la acción de mera certeza y al recurso de represión).
Sin embargo, en Chile existen cientos de contenciosos especiales, como por ejemplo, el
contencioso municipal, el contencioso regional, sanitario, laboral, ambiental, etc. Todos estos
procedimientos desplazan al contencioso general, pues lo lógico es que exista un sólo
pronunciamiento, en razón del principio de certeza y seguridad jurídica169. Sin embargo, parte de
la doctrina señala que se podrían ejercer ambos, sobre todo si el contencioso general tiene su
fuente en la CPR, por tanto, la ley no podría desplazarlo (se estaría poniendo en primer lugar la
protección de los derechos de las personas, más que a la seguridad jurídica general). Esto
conlleva ciertos problemas, como que pasado el plazo establecido para un contencioso especial,
el particular ejerza un contencioso general, como la nulidad de Derecho público, que es
imprescriptible.
c. TRIBUNALES COMPETENTES.
Para saber cuál es el tribunal competente que conoce de una acción contencioso-
administrativa, hay que ver si se está en presencia de un contencioso general o especial.
i. Como se dijo, los asuntos contenciosos generales son de competencia de los tribunales
ordinarios de justicia, concretamente, de los Jueces de Letras en lo Civil del domicilio del
demandado (en caso de que no haya habido prórroga de la competencia), pues de acuerdo
a la normativa orgánica, éstos son los tribunales ordinarios comunes de nuestro orden
jurisdiccional; en segunda instancia actúan las CA respectivas, y como tribunal de
casación, la CS. Ahora bien, el procedimiento que se sigue en ellos, es el juicio ordinario
de mayor cuantía170. Esto se critica por la doctrina, pues se reprocha la falta de idoneidad
del juez ordinario para comprender aspectos técnicos propios de la Administración del
Estado.
Hay que tener claro que en este caso no se aplica el juicio de hacienda, pues éste se
relaciona con las pretensiones patrimoniales que se dirigen en contra del Fisco, en
cambio, la acción de nulidad tiene por objeto la nulidad del acto por ser contrario a
169
Lo normal es que estos procedimientos sean regulados por la ley, pero hay casos en que el recurso está contenido
en un reglamento, lo que en realidad no corresponde, pues se le entrega competencia a los tribunales, lo que es
realmente materia de LOC. Los procedimientos por los cuales se rigen estas acciones, también son bastante diversos,
puede ser un procedimiento especial, juicio ordinario, juicio sumario, etc. Toda esto plantea muchas diferencias
entre los procedimientos especiales, por ello sería mejor establecer un contencioso general aplicable a todos los
casos, y no crear siempre contenciosos especiales.
170
Esto genera problemas, pues el juicio ordinario es muy largo, por lo que a veces se intenta proceder mediante
juicio sumario en relación con la causal genérica de procedencia de éste, la cual dispone que el procedimiento de
que trata este Título se aplicará en defecto de otra regla especial a los casos en que la acción deducida requiera,
por su naturaleza, tramitación rápida para que sea eficaz (art. 680 inc. I del CPC).
423
Derecho; pues, la sola declaración de nulidad puede satisfacer la pretensión de actor, pero
si hay un perjuicio, puede pedirse indemnización de perjuicios, lo cual da lugar a una
acción de responsabilidad, cuyo procedimiento sí es el juico de hacienda. Ahora, si se
ejerce una acción de contenido patrimonial (por ejemplo, de restitución o de
indemnización) con fundamento en la nulidad, en contra del Fisco, no cabe duda de que
se debe conocer de la acción en un juicio de hacienda.
ii. En los asuntos contenciosos especiales, hay que estarse a la regulación que se haga de
cada uno de estos. Así, por ejemplo, de acuerdo al art. 60 de la LBMA será competente
para conocer de las causas que se promuevan por infracción de la presente ley, el juez de
letras en lo civil del lugar en que se origine el hecho que causa el daño, o el del
domicilio del afectado a elección de este último; por otro lado, a la CA le corresponde el
conocimiento de los reclamos de ilegalidad por actuación municipal y regional; y la CS,
en única instancia y como jurado, conoce de las reclamaciones en contra de resoluciones
administrativas que dispongan la pérdida o desconocimiento de la nacionalidad chilena.
Fuera de la competencia de la jurisdicción civil ordinaria, es posible hallar algunos
tribunales contencioso-administrativos de carácter especial; tal es el caso, por ejemplo, de
la CGR que conoce de las reclamaciones que entablen los funcionarios que hubiesen
sufrido afectación en los derechos que les confiere el Estatuto Administrativo por una
actuación ilegal (art. 160 del Estatuto Administrativo); asimismo, debe considerarse al
Director Nacional de Aduanas y al Director del SII.171
d. LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Si se considera que lo contencioso administrativo por definición es un proceso revisor de
la actuación jurídica o material de la Administración, resultará que la parte demandante, por
regla general, será el administrado, y la demandada la Administración que actuó o dejó de
hacerlo. Excepcionalmente la Administración actuará como demandante en aquellos casos en
que persigue la nulidad de un acto administrativo propio, habiendo transcurrido el plazo legal
para invalidarlo (art. 53 LBPA).
contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la
notificación o publicación del acto.
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario.
Debe tenerse en cuenta que no toda la Administración pública goza de personalidad

jurídica, por lo que sólo aquellas que detentan el carácter de personas pueden ser arrastradas a
juicio. Ahora bien, las Administraciones que se organizan bajo una fórmula centralizada y que,
por tanto, actúan con la personalidad jurídica común del Estado, serán representadas en juicio
por el organismo que cuenta con la competencia específica para tal efecto: el Consejo de Defensa
171
Se plantea la duda respecto de la naturaleza que podría asumir el TC en ejercicio del control de constitucionalidad
de algunos actos administrativos. Sin embargo, debe tenerse presente que no son los administrados los legitimados
para el ejercicio de esta acción que conoce el Tribunal, perdiendo así, el carácter de contencioso administrativo;
además este Tribunal controla la constitucionalidad.
424
del Estado, el cual tiene por objeto, principalmente, la defensa judicial de los intereses del
Estado.
Por último, en relación al rol de los terceros en lo contencioso administrativo, la regla
general es que aquéllos que detentan derechos que se derivan del acto impugnado, tienen el
carácter de terceros y, por tanto, pueden intervenir en el proceso, haciendo valer las alegaciones
y defensas que estimen necesarias para la defensa de su derecho. Sin embargo, resulta mucho
más compleja la situación de aquellos terceros que no tienen un derecho subjetivo involucrado
en el acto administrativo o no sufren un daño por dicho acto, presentando sólo un interés. En tal
caso, la jurisprudencia no resulta clara y no existe una disposición legal que resuelva el punto.
3. LAS ACCIONES CONTENCIOSAS ADMINISTRATIVAS.

Las acciones contenciosas administrativas dicen relación con el conjunto de acciones
jurisdiccionales puestas a disposición de los administrados, con el objeto de impugnar la
actuación de la Administración del Estado, conseguir la declaración de un derecho oponible a
ésta, o la condena de la misma para que realice una actuación o entregue una prestación. Como
puede apreciarse, el objeto de esta acción puede ser diverso (nulidad, declaración de un derecho,
una prestación, etc.), siendo las dos acciones más importantes en esta materia, la acción de
nulidad y la acción de responsabilidad, sin perjuicio de que existan más172.
Estas acciones son configuradas por la doctrina (a partir del Derecho francés) y la
jurisprudencia, a diferencia de lo que sucede en el Derecho comparado, donde se encuentran
consagradas de manera positiva.
a. ACCIÓN DE NULIDAD.
A la acción de nulidad también se le denomina acción contenciosa objetiva, ya que el
juez debe apreciar un acto jurídico o material de la Administración, en relación con una norma
(en Francia se le denomina recurso por exceso de poder). Esta acción se puede definir como
aquella acción contenciosa administrativa que tiene por objeto decretar la invalidez de un acto
jurídico o material emanado de la Administración del Estado, por infracción a los requisitos
establecidos en la CPR.
Esta acción encuentra su fundamento en el art. 7º inc. final de la CPR, al sostener que todo
acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones
que la ley señale, y en el art. 2º de la LOCBGAE; y tiene una doble finalidad, pues, por un lado,
protege a los administrados contra las arbitrariedades de la Administración y, además, sirve de
medio de control de la legalidad de la actividad administrativa.
172
También está la acción de mera certeza o acción de interpretación, cuyo objetivo es que el juez establezca el
sentido y alcance de una norma o disposición, por medio de un dictamen. En general, en Chile la función propia de
esta acción ha sido absorbida por la CGR, sin embargo, sus dictámenes sólo obligan a órganos y funcionarios
públicos; es por ello que igualmente se recurre a los tribunales, en caso de que exista una controversia, y lo curioso
es que, en general, esta acción la ejercen los órganos descentralizados y autónomos en contra del Estado,
especialmente en contra de la CGR, precisamente para evitar el control de ésta. También está el “contencioso de
represión”, mediante el cual la Administración formula cargos en contra de un particular o funcionario ante los
tribunales, los cuales determinarán y aplicarán eventualmente una sanción, es decir, la Administración sólo fiscaliza
y denuncia, y quien sanciona es el tribunal; en Chile, por ejemplo en materia municipal son muy pocas las sanciones
que aplica la Municipalidad, generalmente se denuncia al juez de Policía Local, y éste aplica la sanción (éste es el
típico contencioso de represión en Chile).
425
correspondientes.
Las causales de la acción de nulidad ya fueron analizadas en el Capítulo V de estos

apuntes, a propósito de la invalidez del acto administrativo. Al respecto, cabe decir que los vicios
de nulidad se relacionan con los elementos del acto administrativo, surgiendo la duda acerca de
si aquellos vicios que no tenían relación con el art. 7º inc. II de la CPR (previa investidura regular,
dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley), eran sancionados con nulidad o no.
Este problema ya fue zanjado por la CS, la cual señaló que no producían la nulidad, surgiendo,
por tanto, tres posturas doctrinales respecto de cuál sería la sanción de estos vicios.
En cuanto a la legitimación activa, el profesor PIERRY señala que existen círculos
concéntricos en orden a la legitimidad de la acción, estando en el centro los derechos subjetivos
que se ven afectados por la actuación; después hay un interés directo y legítimo; luego hay un
simple interés (que un ciudadano medio pudiere tener en la actuación); para llegar finalmente a
los casos de acción popular, en que la acción puede ser ejercida por cualquiera de la sociedad.
Entonces, para determinar cuál es el grado de interés exigido, se debe recurrir a la Teoría de los
Círculos de Interés enunciada, siendo labor de la jurisprudencia fijar cuáles son los círculos de
interés considerados suficientes, y siendo obligación del actor probar que se encuentra dentro de
un determinado círculo de interés.
De acuerdo a lo anterior, se podría decir que si lo que se busca con esta acción es velar
por la legalidad, no es importante que existan intereses privados vulnerados para que proceda,
por tanto, podría sostenerse que se trata de una acción popular. Sin embargo, el problema
práctico de sostener que es una acción popular, es la excesiva litigiosidad (van a existir muchas
demandas con poca seriedad). Por lo tanto, es necesario buscar un mecanismo que le de seriedad
a la pretensión, por ello, otra posibilidad es darle legitimidad activa sólo a los titulares de un
derecho, pero el problema es que muchas veces los actos ilegales no violentan derechos (por
ejemplo, los ciudadanos no tienen un derecho subjetivo a la conservación del medio ambiente).
Por ende, se puede decir que sólo se permite que puedan impugnar aquellas personas que tengan
un interés, pero un interés directo o legítimo; así, por ejemplo, si una persona construye un
edificio con un permiso ilegal, al vecino de ésta no se le afecta su derecho de propiedad, pero
tiene un interés en declarar la nulidad del acto por invadir su privacidad, interés que es mucho
más directo que el de las demás ciudadanos, ya que vive al lado de esta persona.173
En consecuencia, siguiendo al profesor PIERRY, el interés legítimo debe ser considerado,
junto al derecho subjetivo, como una de las posiciones jurídicas legitimantes de nuestro sistema
de justicia administrativa. Ahora bien, estos derechos subjetivos o intereses legítimos pueden ser
individuales o colectivos, constituyendo el ámbito medioambiental, la típica expresión de
derechos e intereses colectivos de los ciudadanos que pueden verse afectados por la
Administración del Estado.174
173
Siguiendo al profesor BORDALÍ, el interés legítimo puede ser concebido como toda ventaja patrimonial o moral
lícita, adecuada a las normas y principios consignados en la CPR; a diferencia del derecho subjetivo, en donde las
ventajas están caracterizadas normativamente de modo preciso.
174
El profesor CORDERO señala que en esta materia hay que tener presente el art. 21 Nº 1 de la LBPA, el cual señala
que se consideran interesados en el procedimiento administrativo: quienes lo promuevan como titulares de
derechos o intereses individuales o colectivos. Por lo tanto, de acuerdo a esta norma, se permite que una persona
actúe en un procedimiento administrativo alegando un derecho, o un interés individual o colectivo. Sin embargo,
426
b. ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD.
La acción de responsabilidad, también conocida en derecho comparado como acción de
plena jurisdicción, es una acción contencioso-administrativa de contenido patrimonial, que tiene
lugar cuando la ilegalidad (formal o material) de una actuación de la Administración, causa un
perjuicio al administrado. Como puede apreciarse, esta acción no necesariamente presupone la
nulidad de derecho público, pues lo que busca es la indemnización o restitución.
Como características principales de esta acción, se puede decir que es una acción general,
ya que comprende el daño provocado por cualquier órgano de la Administración; es directa,
puesto que se hace efectiva en el patrimonio del Estado y no del funcionario; es a posteriori,
puesto que opera una vez producido el detrimento en el patrimonio individual; es patrimonial, ya
que busca la debida reparación del daño causado; y es amplia, ya que no distingue el origen de
la lesión, pudiendo ésta derivarse de actos, omisiones o simples hechos materiales.
En cuanto al tribunal competente, en este punto hay que distinguir si la acción de
responsabilidad se interpone en contra del Fisco o en contra de una entidad descentralizada.
i. Si la acción de responsabilidad se interpone en contra del Fisco, el procedimiento que se
debe seguir es el juicio de hacienda (arts. 748 y siguientes del CPC), el cual conoce el
Juzgado de Letras asiento de Corte. Este procedimiento constituye un privilegio para
Administración, en primer lugar, porque en la ciudad asiento de Corte se encuentran las
procuradurías fiscales, las cuales defienden al Fisco; por otro lado, la sentencia definitiva
desfavorable para el Fisco y de la cual no se apele, se elevará en consulta a la CA
respectiva; y no procede el embargo en contra del Fisco, pues la ejecución de la sentencia
se hace a través del envío, por parte del tribunal, de la copia autorizada de la sentencia al
Ministerio de Justicia, el cual emite un decreto de pago que envía a la Tesorería, la cual
finalmente paga.
- Ahora, si la acción de responsabilidad se interpone en contra de una entidad
descentralizada, el procedimiento que se debe seguir es el juicio ordinario de mayor
cuantía, por tanto, el juez competente será el Juez de Letras del domicilio del demandado
(si no ha operado la prórroga). Quien defiende a las entidades descentralizadas, por regla
general, es el representante judicial respectivo175, así, en las Municipalidades es el
Alcalde, en los Servicios de Salud, el Jefe de Servicio respectivo, etc.176
En cuanto al legitimado activo, puede decirse que en materia de indemnización de

perjuicios debe contarse con un derecho que ha sido dañado con la actuación jurídica o material
hay que tener claro que esta disposición sólo se aplica al procedimiento administrativo, y no al judicial, pero en base
a ella, y aplicando un principio de coherencia, lo lógico es que a quien se le permite actuar administrativamente,
también se le permita actuar en sede de nulidad de Derecho público.
175
Se dice que por regla general, pues el Consejo de Defensa del Estado, de acuerdo al art. 3º Nº 3 de su ley
orgánica, tiene por función la defensa en los juicios en que tengan algún interés los servicios de la administración
descentralizada del Estado…siempre que el respectivo servicio jurídico no esté en condiciones de asumir
convenientemente tal función, circunstancia que en cada caso calificará el Consejo.
176
Las entidades descentralizadas más demandadas son: las municipalidades, principalmente por el mal estado de
las vías públicas, y los servicios de salud, principalmente, por la responsabilidad civil médica y por el
funcionamiento del servicio.
427
de la Administración del Estado, pues no basta con un simple interés, sino que es necesario
contar con un derecho subjetivo dañado.
VIII. L A GARANTÍA PATRIMON IA L FRENTE A LOS ACTOS DE LA

A DMIN ISTRACIÓN .
A. E L PRINCIPIO DE GARANTÍA PATRIMONIAL.

En términos simples, la garantía patrimonial equivale al derecho de los particulares a
mantener la integridad del valor económico de su patrimonio frente a las privaciones singulares
de que éste pueda ser objeto por parte de los poderes públicos. Estas privaciones pueden tener
lugar por dos vías principales: a través de la expropiación forzosa, esto es, mediante la privación
de un bien o derecho, decidida de manera voluntaria y consciente por la Administración; o bien,
mediante la causación de un daño o perjuicio producido de modo incidental, o no querido (por
ejemplo, el daño producido por el atropello de un vehículo oficial).
La CPR ha incorporado ambas técnicas de garantía a su articulado, pues la expropiación la
consagra en el art. 19 Nº 24 inc. III, al señalar que nadie puede, en caso alguno, ser privado de
su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del
dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de
utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador; por su parte, la
responsabilidad patrimonial de los entes públicos la establece en el art. 38 inc. II, el cual dispone
que cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de
sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la
ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado
el daño.
Desde la perspectiva constitucional, cabe hacer dos precisiones que dicen relación con los
ámbitos subjetivo y objetivo del principio de garantía patrimonial:
i. En cuanto a su ámbito subjetivo, esta garantía cubre al patrimonio frente a las privaciones
de bienes o derechos realizadas por cualquiera de los poderes públicos, no sólo por la
Administración. Así, pues, la expropiación, en primer término, es una potestad ablatoria
normalmente ejercida por la Administración, pero también puede ser ejercitada
directamente por el legislador (expropiaciones legislativas). Y lo mismo puede decirse
respecto de la responsabilidad por daños, los cuales pueden ser causados por la actividad
de cualquiera de los poderes públicos.
ii. En cuanto a su ámbito objetivo, el principio de garantía patrimonial debe ser matizado en
el sentido de su eficacia parcial, es decir, no todas las privaciones de bienes o derechos
engendran una obligación de indemnizar a cargo del Estado, así, por ejemplo, la
imposición de un tributo constituye, objetivamente, un despojo sobre el patrimonio, sin
embargo, no es técnicamente una expropiación ni, por tanto, hace nacer el derecho a una
compensación de ningún tipo. Tal obligación sólo nace en los supuestos en que concurre
el requisito de la singularidad o especialidad del daño o despojo, por tanto, no son
indemnizables las medidas que afectan a la generalidad de los ciudadanos, ni tampoco las
que, aun refiriéndose a colectivos concretos de personas o entidades, no determinan una
ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas.
428
B. L A EXPROPIACIÓN .
1. ORIGEN HISTÓRICO Y FUNDAMENTO.

Esta institución arranca de la Revolución Francesa, pues la inviolabilidad del derecho de
propiedad, es uno de los principios básicos de la Revolución. Sin embargo, este principio
reconocía un límite: la posibilidad de ser privado del patrimonio cuando la necesidad pública,
legalmente constatada, lo exigía de manera evidente y bajo condición de una justa y previa
indemnización. Estas ideas pasarán a todas las Constituciones del siglo XIX, incluso a la CPR
chilena de 1818177.
El fundamento de la potestad expropiatoria, no es más que una manifestación particular
del poder del Estado; pero desde un punto de vista estrictamente jurídico, la potestad de
expropiar se justifica por la atribución de la ley, y más en particular, por la causa expropiandi
que la ley tipifique.
2. MARCO REGULATORIO.
La expropiación se encuentra regulada en el art. 19 Nº 24 incs. III, IV y V de la CPR, los
cuales fijan los aspectos sustantivos de esta institución. También hay que tener presente al DL
2.186 del año 1978, o Ley Orgánica del Procedimiento de Expropiaciones (LOPE), que, como su
nombre lo indica, fija los aspectos orgánicos y procesales de la expropiación (el cual establece
como texto supletorio el Libro I del CPC); y por último, hay que tener en cuenta las diferentes
leyes generales que autorizan a las entidades públicas a expropiar, como por ejemplo, la LOCM y
la LGUC.
Art. 19. La constitución asegura a todas las personas:
24) inc. III. Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los
atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación
por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador. El expropiado podrá reclamar de la
legalidad del acto expropiatorio ante los tribunales ordinarios y tendrá siempre derecho a indemnización por el daño
patrimonial efectivamente causado, la que se fijará de común acuerdo o en sentencia dictada conforme a derecho por
dichos tribunales.
A falta de acuerdo, la indemnización deberá ser pagada en dinero efectivo al contado.
La toma de posesión material del bien expropiado tendrá lugar previo pago del total de la indemnización, la que, a
falta de acuerdo, será determinada provisionalmente por peritos en la forma que señale la ley. En caso de reclamo
acerca de la procedencia de la expropiación, el juez podrá, con el mérito de los antecedentes que se invoquen,
decretar la suspensión de la toma de posesión.
177
La expropiación en el siglo XIX tiene algunas particularidades que la distinguen de la actual institución. Pues en
aquella época la expropiación tenía que ser total, no cabía la posibilidad de las expropiaciones parciales del dominio
(por ejemplo, no se podía privar de algún atributo de la propiedad, como la facultad de gozar); además, el objeto de
la expropiación era sólo la propiedad inmueble, pues la concepción decimonónica entendió que no se podían
expropiar bienes muebles o cosas incorporales, esto porque en esa época la riqueza se encontraba particularmente en
la propiedad agrícola. Y además la causa de utilidad pública que se utilizaba era, fundamentalmente, para obras
públicas (ahora se habla incluso de interés nacional).
429
3. CONCEPTO.
La Administración del Estado para lograr sus finalidades, que en general se identifican
con la satisfacción de necesidades públicas, cuenta con unos poderes de limitación que
normalmente inciden sobre la libertad o el patrimonio de los administrados. La expropiación
forzosa se ubica entre estas últimas, y es definida por el profesor CORDERO como el acto por el
cual se priva a una persona de un bien de su dominio por decisión unilateral del Estado, por
razón de utilidad pública o interés nacional calificada por la ley, y previo pago de una
indemnización al expropiado. A su vez, el profesor CEA define a la expropiación como un acto
de la autoridad administrativa, fundado en una ley que lo autoriza, en virtud del cual priva del
dominio del bien sobre el cual recae ese derecho, o de alguno de sus atributos o facultades
esenciales, por causa de utilidad pública o de interés nacional, con sujeción a un procedimiento
legalmente determinado y pagando al expropiado la indemnización justa.
Como se puede apreciar, con la expropiación no se establecen privaciones de carácter
general, es decir, prestaciones a que todo administrado esté vinculado (como el pago de
impuestos), por el contrario, se trata de privaciones de contenido particular, de un sacrificio
especial de un derecho en favor de un interés superior y común. Frente a esta privación coactiva
y singular, surge la llamada garantía patrimonial del expropiado, constituida por el pago de una
indemnización producto de la expropiación forzosa. La cuestión central aquí, es tratar de
establecer bajo qué supuestos estas medidas que afectan la esfera jurídica de los particulares dan
lugar a un derecho a indemnización, lo cual se reduce al estudio de los elementos de la
expropiación.
4. ELEMENTOS DE LA EXPROPIACIÓN.
a. LOS SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN.
i. El expropia nte o tit ular de la pot est ad ex propiatoria. En nuestro Derecho la

titularidad de la potestad expropiatoria se encuentra confiada en forma exclusiva a los
entes públicos178. Ahora bien, sólo tienen potestad expropiatoria aquellos órganos a los
que se ha atribuido por ley expresamente esta facultad, como ocurre con el Ministerio de
Obras Públicas (órgano centralizado, por lo tanto quien actúa es el fisco), los Servicios de
Vivienda y Urbanismo; las Municipalidades (para la ejecución del plan regulador), y el
Ministerio de Bienes Nacionales.
Normalmente el papel del legislador en el desarrollo de la potestad expropiatoria se limita
al establecimiento de la regulación general de la misma y a la declaración del presupuesto
habilitante de la expropiación (utilidad pública o interés nacional); a la Administración,
por el contrario, corresponde determinar concretamente los supuestos a los que debe ser
aplicada dicha potestad, fijar los bienes afectados por la misma y seguir los restantes
trámites del procedimiento, fijando el importe de la indemnización y abonándosela al
interesado. Sin embargo, existe la posibilidad de que el legislador exceda dicha función,
pudiendo realizar por sí sólo alguna de las operaciones confiadas normalmente a la
Administración, esto es, fijando un supuesto concreto de expropiación, determinando los
178
Los particulares bajo ningún respecto disponen de esta potestad, aun cuando se llega a una construcción similar
por la vía de la constitución de servidumbres legales, como ocurre en materia eléctrica, sanitaria, de aguas y minas.
430
bienes que han de ser expropiados, e incluso, estableciendo reglas especiales para el
cálculo del justiprecio o indemnización.
Estas expropiaciones efectuadas mediante una ley, que establecen reglas de fondo y de
procedimiento distintas de las usualmente puestas en práctica por la Administración, son
conocidas con el nombre de expropiaciones legislativas, las cuales son reconocidas por el
propio constituyente el señalar que una ley especial puede calificar la causa expropiandi.
Sin embargo, este mecanismo priva al expropiado de la posibilidad de impugnar la
legalidad del acto expropiatorio y, en buenas cuentas, el monto de la indemnización
establecido, lo cual merece serios reparos de constitucionalidad.179
ii. El benefici ario de la expropi ación. El beneficiario es la persona que representa la
utilidad pública o interés nacional que justifica la expropiación y que, por ello, adquiere
la propiedad del objeto expropiado (o un derecho real limitado sobre el mismo), o bien,
obtiene un beneficio neto derivado de la operación expropiatoria (un lucro o
enriquecimiento), o, por el contrario, la eliminación de una situación desventajosa para él
(por ejemplo, la expropiación de un inmueble con objeto de derribar el edificio
construido sobre el mismo, que es necesaria para la construcción de una autopista).
En nuestro Derecho la condición de titular de la potestad expropiatoria suele coincidir
con la de beneficiario; pero puede suceder, y es frecuente, que el destinatario del
beneficio no sea la propia Administración expropiante, sino un sujeto distinto, en cuyo
caso surge de modo autónomo la figura del beneficiario. Así, puede ser beneficiario de
una expropiación una entidad pública que no tiene potestad expropiatoria (por ejemplo,
un Servicio de Salud que requiere un terreno para construir un hospital), o incluso
particulares (por ejemplo, se expropia un bien raíz que fue objeto de una “toma” para
luego proceder a lotearlo y entregar títulos de dominio a sus ocupantes).180
iii. El expropi ado. Es aquel que debe soportar el ejercicio de la potestad expropiatoria
sobre sus derechos. La condición de expropiado no es de carácter personal, sino que real,
es decir, se es expropiatorio no por una calidad personal, sino porque se es propietario de
una cosa; por tanto, no hay personas exentas por razones de carácter subjetivo de la
posibilidad de ser expropiadas, sino sólo en función de que los bienes de que son titulares
sean o no susceptibles de expropiación181.
179
Es frecuente oír hablar de expropiaciones judiciales para referirse a los casos de comiso y de enajenación forzosa
de la propiedad de un deudor, con objeto de satisfacer coactivamente una deuda dineraria. Pero, como se verá más
adelante, los supuestos de estas figuras no guardan relación alguna con el sentido que la expropiación posee en el
Derecho administrativo, pues no existe en ellos causa de utilidad pública de ningún tipo y, sobretodo, no dan lugar a
indemnización alguna a favor del expropiado.
180
¿Es posible que el tercero beneficiario sea un particular como un concesionario? Esto va depender de qué tipo de
concesión se trate; así, por ejemplo, el concesionario de una carretera que necesita expropiar fajas de terreno para
construirla, le puede solicitar al MOP que expropie los terrenos, y quien paga la indemnización es el concesionario,
inscribiéndose el terreno a nombre del Estado; por lo tanto, en esta situación el concesionario no es un tercero
beneficiario. Pero existe una hipótesis en que el tercero beneficiario puede ser un concesionario, tal es el caso de las
empresas sanitarias que se dedican a la producción de agua potable y servicios de alcantarillado, pues estas empresas
muchas veces necesitan utilizar terrenos privados, y en ese caso le solicitan al MOP que ejerza la potestad
expropiatoria, y quien paga la indemnización son estas empresas, sin embargo, a diferencia del caso anterior, los
bienes se inscriben a nombre de éstas.
181
Se cita como excepción a los locales de las misiones diplomáticas y consulares, pues en ellas opera una ficción
jurídica que señala que están en un ámbito extraterritorial, y el Estado no puede ejercer su soberanía en el ámbito
extraterritorial.
431
Por lo tanto, en principio, cualquier persona, pública o privada, puede ostentar esta
condición182; y desde una perspectiva material, tienen la condición de expropiados los
titulares de cualesquiera derechos que se refieran al bien expropiado, por ejemplo, el
titular de un usufructo, un arrendamiento, etc. Todos ellos deben ser indemnizados del
valor de su respectiva titularidad, pero la indemnización es unitaria, de tal modo que si la
expropiación supone la privación completa de la propiedad, el justiprecio que abone el
expropiante debe ser distribuido entre todos los titulares de derechos, en proporción a su
respectivo valor.
En cuanto a la participación en el procedimiento expropiatorio de los sujetos expropiados,
la persona principal en éste es el propietario del bien, al que la Administración deberá
emplazar formalmente; los restantes titulares de derechos reales o personales sobre la
cosa expropiable tienen una participación meramente eventual en el procedimiento, en la
etapa de liquidación de la indemnización.
b. EL ACTO HABILITANTE: LA LEY.

La CPR condiciona la procedencia de la expropiación a que ésta haya sido autorizada
previamente por el legislador de modo general o particular. Hay autores que señalan que hay
leyes que expropian o leyes especiales, y hay leyes que autorizan a expropiar o leyes generales.
La gran mayoría de las leyes autorizan a expropiar (por ejemplo, la LOCM, la LGUC), sin
embargo, la ley puede hacer una declaración de forma particular para expropiar un bien
específico o una clase de bienes (han habido muchas leyes especiales).
En algunos ordenamientos jurídicos, sobretodo europeos, se ha discutido si una ley puede
expropiar directamente, señalando como argumento que las leyes deben ser de carácter general;
pero nuestra propia CPR reconoce esta facultad a las leyes. El problema es que la ley especial
identifica el inmueble, da las pautas para hacer la indemnización, y la Administración sólo tiene
que ejercer las facultades materiales, es decir, la ley es tan particular, que el expropiado no va a
poder impugnar la legalidad de la norma y el monto de la indemnización.
El contenido de la autorización en la ley, particular o general, supondrá dos cosas: por
una parte, la atribución de la potestad expropiatoria del ente público expropiante; y en segundo
lugar, el señalamiento de las causales por las que se autoriza la expropiación (causa
expropiandi). Así, por ejemplo, el art. 33 inc. II de la LOCM señala que para los efectos de dar
cumplimiento a las normas del plan regulador comunal, se otorga a las municipalidades la
facultad para adquirir bienes raíces por expropiación, los que se declaran de utilidad pública.
Asimismo, se declaran de utilidad pública los inmuebles destinados a vías locales y de servicios
y a plazas que hayan sido definidos como tales por el Concejo Municipal a propuesta del
alcalde, siempre que se haya efectuado la provisión de fondos necesarios para proceder a su
inmediata expropiación.
182
En principio el expropiado es una persona privada, sin embargo, teóricamente es dable pensar que la
Administración central pueda expropiar bienes propios de organismos descentralizados o autónomos, si se entienden
tales bienes como privados de estos últimos organismos. No obstante, los traspasos de bienes al interior de la
Administración operan de otro modo, sobre todo por la vía de las destinaciones y las afectaciones y desafectaciones
de los mismos.
432
c. CAUSA EXPROPIANDI.
Por causa expropiandi debe entenderse la finalidad pública que se persigue alcanzar con
la expropiación. La expropiación es un acto de naturaleza causal, y la causa o finalidad para
poder expropiar está en la utilidad pública y en el interés nacional. Ambos son conceptos
jurídicos indeterminados, pero se puede decir que el primero de ellos se asocia a la actividad
prestacional y a la necesidad de contar con determinados bienes para satisfacer necesidades
públicas; en cambio, el interés nacional se asocia a aspectos estratégicos de la función pública
(por ejemplo, aquellos relacionados con la defensa nacional).
En ambos casos, la concurrencia de la causal es apreciada soberanamente por el
legislador. En tal sentido, éste declarará, por ejemplo, de utilidad pública, para los efectos de dar
cumplimiento a las normas del plan regulador comunal,… a los bienes raíces…los inmuebles
destinados a vías locales y de servicios y a plazas… (art. 33 inc. II de la LOCM).
La causa expropiandi o finalidad debe estar presente en un doble momento, pues no basta
que exista solamente al tiempo de dictarse el acto expropiatorio, sino que también debe estar
presente después. De este modo, si una vez efectuada la expropiación se torna imposible el
cumplimiento de la finalidad a la que estaba destinado el acto, la expropiación decae y el
particular tiene derecho a recuperar el bien expropiado. Este fenómeno conduce a la figura de la
retrocesión o rev ers ión, que no es sino la restitución del objeto expropiado a su primitivo
dueño por incumplimiento o desviación del fin que justificaba la expropiación, o por la posterior
desafectación, quedando aquella sin efecto y restituyéndose la indemnización recibida.
En Chile no está regulada esta institución, además no existe un plazo para que la entidad
expropiante realice las obras a que dio lugar la expropiación. Sin embargo, existen opiniones que
señalan que no es necesario un texto expreso para reconocerla, pues ella es una consecuencia
natural de la nulidad del acto expropiatorio por incumplimiento o desviación del fin. También
puede fundarse esta institución en nuestro Derecho, entendiendo la vigencia de la concepción de
causa final, como causa de la expropiación.183
d. EL OBJETO DE LA EXPROPIACIÓN.
La principal finalidad de la CPR de 1980 (a diferencia de las Constituciones de antaño) fue
conferir a la expropiación un contenido máximo, dando así cobertura al mayor número posible
de actuaciones administrativas de carácter ablatorio. De ahí que el art. 19 Nº 24 se extiende a la
propiedad no sólo sobre los bienes corporales (muebles e inmuebles), sino que también sobre los
bienes incorporales; y, además, no sólo abarca la privación de la propiedad, sino que también los
atributos o facultades esenciales del dominio. Sin embargo, esta amplísima fórmula requiere
algunas precisiones en cuanto a su alcance:
183
Esta figura comenzó a argüirse en los tribunales chilenos cuando algunos particulares afectados por
expropiaciones agrarias, observaron que el predio expropiado no se había destinado a las finalidades previstas por la
Ley 16.640 sobre Reforma Agraria (Jorge Barahona con Fisco del año 1989). Sin embargo, la CS de forma
sistemática, y en la gran mayoría de los casos, ha negado la procedencia de la retrocesión; pero hay casos en donde
sí se ha aceptado, como la sentencia de la CA de Santiago (Guzmán Hurtado con Municipalidad de la Condes; Rol.
7.012-96), que conociendo un recurso de apelación, señaló que ante una situación en la cual la destinación se
desvirtúe o desconozca, la sanción del acto que contravenga tal finalidad no puede ser la ineficacia de la
expropiación, sino por el contrario, la nulidad del acto que la contraviene… la retrocesión se trataría de una
acción real, sin que exista texto alguno ni en el Derecho público ni privado que la establezca.
433
i. La expropiación afecta sólo a las titularidades de carácter patrimonial, de manera que los
derechos o titularidades de orden estrictamente personal no pueden ser objeto de la
misma.
ii. En principio, todo bien se puede expropiar, pero el art. 9º letra A de la LOPE establece que
el expropiado podrá reclamar ante el juez competente que se deje sin efecto la
expropiación por ser improcedente en razón de la inexpropiabilidad, aún temporal, del
bien afectado. Por tanto ¿cuáles son los bienes inexpropiables? En primer lugar, se puede
decir que la alusión a la propiedad privada que hace la CPR, parece estar hecha con
intención de excluir los bienes nacionales de uso público, pues éstos no pueden ser objeto
de derecho de propiedad y, por tanto, no pueden ser expropiados184; también quedan
excluidos los bienes que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres, puesto que
son tan abundantes, que no es necesario expropiarlos (por ejemplo, el aire); y por último,
se consideran inexpropiables los bienes de propiedad privativa del Estado (por ejemplo,
las minas).
iii. Lo que se expropia no es la propiedad, sino que el bien sobre el cual recae la propiedad.
Pues cuando se produce la expropiación, ésta extingue el derecho de propiedad y todas
las cargas que afectaban a ésta (hay una purificación del bien), es decir, la expropiación
opera como un modo de adquirir originario185.
iv. La CPR en el art. 19 Nº 24 inc. III habla de “privación” de la propiedad o de los atributos o
facultades esenciales del dominio. Con el empleo de esta expresión la CPR trató, sin
duda, de excluir del ámbito de la institución expropiatoria los supuestos de limitación de
los derechos patrimoniales derivados de la función social (art. 19 Nº 24 inc. II) ¿Cómo
diferenciar los supuestos de limitación, de la privación propiamente tal? Se ha señalado
como criterio diferenciador, que las limitaciones poseen un alcance general, pues se
refieren indistintamente a todos los titulares del derecho186; en cambio, las privaciones
afectan a titulares concretos, creando una situación de diferencia objetiva de trato, que
supone una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas; es por ello que en
la expropiación, a diferencia de las limitaciones, surge la obligación de indemnizar, lo
cual se apoya precisamente en la necesidad de restaurar la igualdad que se rompe con la
privación.
184
Si se quiere destinar un bien nacional de uso público a otra función, no se utiliza la expropiación, sino que la
institución de la mutación demanial (por ejemplo, el cambio de una plaza a una carretera).
185
Hay que recordar que el art. 588 del CC, a propósito de la enumeración de los modos de adquirir, no es una
enumeración taxativa, pues debe agregarse a la ley. Por ejemplo, el usufructo legal del padre o madre sobre los
bienes del hijo no emancipado, o sobre los bienes de la mujer; de la misma forma, la jurisprudencia ha declarado
reiteradamente que una ley de expropiación (general o particular) sirve de título y modo de adquirir el bien
expropiado.
186
Muchas veces la Administración ha tomado medidas lícitas que producen un perjuicio en el patrimonio del
particular, así, por ejemplo, la Ley 17.288 sobre Monumentos Nacionales pretende conservar bienes de valor
patrimonial o histórico, por lo tanto, es legítimo que el Estado haga declaraciones de monumento nacional y, por
ende, si el dueño quiere hacer algún tipo de reparación, tiene que pedir una autorización a la Dirección de
Monumentos Nacionales, afectando, así, la libertad de disposición del bien patrimonial. En este caso la persona no
tiene derecho a una indemnización, pues esto se hace mirado como una limitación derivada de la función social de la
propiedad, es una carga pública que debe soportar. Lo mismo sucede con la restricción vehicular.
434
v. La CPR señala, además, que nadie puede ser privado de alguno de los atributos o
facultades esenciales del dominio, y estos atributos son las facultades de usar, gozar y
disponer. Estas son medidas ablatorias que adopta la Administración que no implican
una privación total del dominio, y es por ello que se le denomina, doctrinalmente,
expropiación indirecta o disfrazada.
Han existido numerosos casos en donde se ha privado de estas facultades (Ábalos con
Fisco; Galletué con Fisco; Sociedad Agrícola Lolco con Fisco), y todos ellos han dado
lugar a una indemnización, porque derechamente se trata de una privación del dominio, y
no de una limitación propia de la función social; pues se afecta el derecho de soportar en
forma igualitaria las cargas públicas. Sin embargo, cuando se producen estas privaciones,
éstas no se llevan por el ámbito de la expropiación, sino que por la vía de la
responsabilidad.
La gran diferencia entre la expropiación y la responsabilidad, es que la expropiación es
un acto deliberado y consciente, hay una agresión deliberada al patrimonio; en cambio la
responsabilidad cubre los daños ocasionados por la Administración de modo incidental,
es decir, los producidos por hechos o actos que persiguen un fin distinto de la privación,
pero que implican, como efecto no querido, la generación de un daño. Pero el problema
de sostener que la privación de una facultad del dominio genera responsabilidad para el
Estado, es que la responsabilidad surgiría por una actividad lícita; sin embargo, se
sostiene que el Estado igualmente tiene que indemnizar, porque se afecta la garantía
constitucional de igual repartición de las cargas públicas.
5. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO.
En nuestro ordenamiento jurídico toda expropiación se rige por la LOPE, pues dicha ley en
su art. 1º dispone que toda expropiación por causa de utilidad pública o de interés social o
nacional, cualquiera que sea la ley que la autorice o la institución que la decreta, se sujetará al
procedimiento establecido en el presente texto.
El procedimiento expropiatorio contempla varias etapas, pudiendo decirse que en Chile
(al igual que en Francia) se construyó un sistema mixto de expropiación, pues, por un lado, tiene
una parte administrativa en donde se califica la utilidad pública, y por otro lado, puede haber una
etapa judicial, ya que el expropiado puede reclamar de la legalidad del acto expropiado ante los
tribunales ordinarios. A continuación serán analizadas cada una de las fases de este
procedimiento.
a. ACTOS PREPARATORIOS: ESTUDIO.

En Chile el procedimiento expropiatorio se inicia siempre de oficio, a diferencia del
Derecho comparado en donde existe la expropiación a petición de parte. Así las cosas, si la
Administración pública quiere iniciar un procedimiento expropiatorio, en primer lugar, puede
estudiar la procedencia de expropiar un determinado bien, y decidir si ello es factible y
necesario. Para ello, deberá dictar una resolución que ordene un estudio, la cual tendrá que ser
publicada en extracto en el Diario Oficial, y deberá anotarse al margen de la inscripción de
dominio e inscribirse en el Registro de Interdicciones y Prohibiciones de Enajenar; esto se hace
con el objeto de dar noticia a terceros respecto de lo que se pretende realizar (sino, será
435
inoponible para ellos). Los efectos que produce la resolución de estudio, una vez cumplidos estos
trámites, son:
i. En primer lugar, se produce la incomerciabilidad del bien, por tanto, éste no puede ser
objeto de ningún acto o contrato, incluyendo la venta forzada en pública subasta. Todo
acto en contravención a esto es nulo y, por ende, los trámites de la expropiación se
continuarán con el propietario, como si no se hubiese enajenado.
ii. El propietario y los poseedores materiales del bien sobre el que se decreta el estudio,
estarán obligados a permitir a los funcionarios de la entidad expropiante la práctica de las
diligencias indispensables para el reconocimiento del bien. En caso de oposición, se
podrá requerir al juez el auxilio de la fuerza pública.
iii. Si por cualquier razón el propietario realiza un acto que atenta contra el bien en estudio
(por ejemplo, daña, inutiliza o destruye el bien) sufrirá la pena de reclusión menor en sus
grados medio a máximo, sin perjuicio de la responsabilidad civil que procediere.
iv. La expropiación se puede llevar a cabo con o sin una resolución de estudio, pero en caso
de que tenga lugar, ésta no puede durar más de 90 días, pudiendo ser renovada, pero se
tiene que esperar tres años.
b. DETERMINACIÓN PROVISIONAL DEL MONTO LA INDEMNIZACIÓN.
Para poder dictar el acto expropiatorio, es necesario determinar provisionalmente el

monto de la indemnización. Para fijar este monto provisional se nombra una Comisión de
peritos tasadores, la cual emite un informe vinculante para la Administración, es decir, ésta no
puede fijar un monto distinto al fijado por la Comisión. Sin embargo, según se verá más
adelante, la ley permite que se impugne el monto fijado por la Comisión (por ello es provisional)
tanto por el expropiado, como por el expropiante.
c. EL ACTO EXPROPIATORIO.
Una vez establecido el monto provisional, se tiene que dictar un acto administrativo
denominado acto expropiatorio. Por ser un acto administrativo, adquirirá la forma de DS si lo
dicta el Presidente de la República, o de resolución si lo dicta otra autoridad (en el caso de las
municipalidades se denomina decreto alcaldicio); y por otro lado, deberá cumplir con los
requisitos generales de todo acto administrativo y, además, con los requisitos propios que
establece el art. 6º de la LOPE, tales como la individualización del bien expropiado, el nombre del
propietario (aparece en el rol de avalúo), el monto provisional de la indemnización, etc.
Art. 6. El Presidente de la República dispondrá la expropiación por decreto supremo. Cuando corresponda a alguna
entidad pública desconcentrada o descentralizada, se hará mediante resolución de ésta, previo acuerdo adoptado en
conformidad a las normas legales por las que se rija. Para todos los efectos legales, tal decreto supremo o resolución
constituirá el "acto expropiatorio".
El acto expropiatorio contendrá su fecha, la individualización del bien objeto de la expropiación y su rol de avalúo
para los efectos de la contribución territorial, si lo tuviere; la disposición legal que haga procedente la expropiación
y, en caso de que ésta hubiere sido autorizada por ley general, la causa en que se funda; el nombre del o de los
propietarios o de los que aparezcan como tales en el rol de avalúos o los datos que faciliten su determinación; el
436
monto provisional de la indemnización, con señalamiento de la comisión que lo fijó y de la fecha de su informe, y la
forma y plazos de pago de la indemnización que corresponda conforme a la ley.
Los errores que contenga el acto expropiatorio podrán ser corregidos por la entidad expropiante, sin sujeción a
formalidad alguna por otro decreto supremo, resolución o acuerdo, antes de la publicación que se menciona en el
artículo siguiente.
Como se dijo, a propósito del acto administrativo, la regla general, es que si el acto
produce efectos individuales, tiene que ser notificado, en caso contrario, tiene que ser publicado.
Sin embargo, la LOPE establece una excepción, ya que el acto expropiatorio tiene que ser
publicado en el Diario Oficial y, además, debe ser inscrito en el Registro Conservatorio
correspondiente. Por otro lado, la ley señala que carabineros debe entregar una copia del extracto
del acto expropiatorio a la persona que encuentre en el inmueble (pues si solamente se publica,
se podría generar el problema de que la persona no sepa que su propiedad está siendo
expropiada); sin embargo, esto no es una notificación, ya que, de acuerdo al art. 7º de la LOPE, la
publicación del acto expropiatorio en el DO, es la notificación para todos los efectos legales, y a
partir de ésta, se produce la incomerciabilidad del bien y surge para el particular el derecho de
impugnar el acto.
Hay que tener presente que el derecho de propiedad no se extingue con la notificación del
acto expropiatorio, sino, como se verá más adelante, la extinción se produce con el pago
ordinario o por consignación, de la indemnización.
d. IMPUGNACIÓN DEL ACTO EXPROPIATORIO.

Las tres etapas anteriores corresponden al procedimiento administrativo de la
expropiación, pues hay una etapa de inicio (que es de oficio), una epata de instrucción
(resolución de estudio y determinación provisional del monto de la indemnización por peritos), y
un acto terminal, que es el acto expropiatorio. Ahora corresponde analizar la etapa judicial y, al
respecto, hay que señalar que el principio general en esta materia está consagrado en el art. 19 Nº
24 inc. III segunda parte de la CPR, el cual señala que el expropiado podrá reclamar la legalidad
del acto expropiatorio ante los tribunales ordinarios….
La concreción de este principio y, en particular, los reclamos oponibles en contra del acto
expropiatorio, se encuentran en el art. 9º de la LOPE. Pues esta disposición establece la
posibilidad de impugnar el acto expropiatorio por razones de legalidad, y por razones que no son
estrictamente legales; concretamente señala que dentro del plazo de treinta días, contados desde
la publicación en el Diario Oficial del acto expropiatorio, el expropiado podrá reclamar ante el
juez competente (Juez de Letras del lugar en que el bien se encuentra, si éste es inmueble, o del
domicilio del expropiado si es bien mueble) para solicitar:
i. Que se deje sin efecto la expropiación por ser improcedente en razón de la
inexpropiabilidad, aún temporal, del bien afectado, o fundado en la falta de ley que la
autorice (fundamento de derecho) o en la no concurrencia de la causa legal invocada en
el acto expropiatorio (fundamento de hecho del acto administrativo, es decir, no hay
utilidad pública o interés nacional).
La letra A del art. 9º de la LOPE se refiere sólo a un grupo de posibles causales de
ilegalidad de que puede adolecer el acto expropiatorio. Sin embargo, el acto
expropiatorio, al igual que cualquier acto administrativo, puede adolecer de otras
ilegalidades distintas de aquellas susceptibles de perseguirse por la vía de las
reclamaciones especiales de dicha disposición. Y, atendiendo al principio de tutela
437
judicial efectiva, es posible afirmar que las demás causales de ilegalidad podrán ser
reclamadas por la vía contencioso administrativa ordinaria (nulidad de Derecho público).
ii. Que se disponga la expropiación total del bien parcialmente expropiado, cuando la parte
no afectada del mismo careciere por sí sola de significación económica o se hiciere
difícil o prácticamente imposible su explotación o aprovechamiento. Esto dice relación
con la expropiación parcial, pues cuando una parte del bien sigue en poder del
expropiado, éste puede pedir que se expropie, por carecer ésta de valor económico o sea
imposible su explotación. Está no es estrictamente una causal de legalidad, sino una
acción legal que se refiere a la expropiación parcial.
iii. Que se disponga la expropiación de otra porción del bien parcialmente expropiado,
debidamente individualizada, cuando ésta, por efecto de la expropiación se encontrare
en alguna de las circunstancias antes señaladas. Esto también se refiere a la
expropiación parcial, pero en este caso el afectado pide que otra porción le sea
expropiada, puesto que la que tiene en su poder, carece de valor económico. Al igual que
en el caso anterior, no se está en frente de una causal de legalidad.
iv. Que se modifique el acto expropiatorio cuando no se conforme a la ley en lo relativo a la
forma y condiciones de pago de la indemnización. Hoy este reclamo se encuentra
derogado, puesto que la propia CPR en el art. 19 Nº 24 inc. IV, establece sólo dos
posibilidades para fijar la forma y condiciones de pago de la indemnización: de común
acuerdo, o bien, a falta de acuerdo, se deberá pagar en dinero efectivo y al contado.
Estas reclamaciones se van a tramitar en juicio sumario seguido en contra del

expropiante, es decir, en contra del Estado representado por el Consejo de Defensa, el Director
del SERVIU, o del alcalde, etc. (se trata de un contencioso administrativo especial). Este juicio,
por regla general, no paraliza el procedimiento expropiatorio, salvo que el juez en los casos
señalados en las letras A y D del art. 9º, así lo ordene expresamente; pues en esos casos hay un
vicio de legalidad, a diferencia de lo que sucede con las letras B y C, en donde la persona, en la
impugnación, está reconociendo que el acto es legal.
En el caso que la sentencia definitiva sea condenatoria para la Administración pública
expropiante, ella supondrá: la nulidad del acto cuando se invoca la primera de las causales (art.
9º letra A); la obligación de dictar un acto expropiatorio adicional, disponiendo la expropiación
de todo el bien, o de otra parte (art. 9º letra B y C); o la modificación del acto, en cuanto la
indemnización debe ser pagada en dinero efectivo al contado (art. 9º letra D).187
Lo anterior, corresponde a casos de vicios de fondo, lo cual no obsta a que se pueda
impugnar por cuestiones formales (por ejemplo, fue firmado por una autoridad incompetente).
En estos casos (forma y fondo) lo que se ejerce es una acción de nulidad de Derecho público, a
diferencia de lo que ocurre cuando la persona impugna el monto provisional de la
indemnización, pues en dicho caso se ejerce una acción de responsabilidad.
187
¿En vez de impugnar por vía judicial, podría presentarse una reposición o un recurso jerárquico en contra del acto
expropiatorio? La LOPE no regula esta situación, por ende, supletoriamente podría aplicarse la LBPA.
438
e. FIJACIÓN DEFINITIVA DEL MONTO DE LA INDEMNIZACIÓN.

La indemnización representa la manifestación más evidente de la garantía patrimonial de
la expropiación. A través de ella, el Estado resarce el perjuicio que significa la pérdida del
dominio del bien para el administrado; por tanto, la reparación debe ser equivalente al daño
ocasionado, de tal manera que el patrimonio del afectado quede en un estado igual al que tenía
antes de producirse el perjuicio.
De acuerdo al art. 19 N° 24 inc. III de la CPR, la indemnización corresponde al daño
patrimonial efectivamente causado con la expropiación, agregando el art. 38 de la LOPE, y que
sea una consecuencia directa e inmediata de la misma. Por lo tanto, la indemnización se refiere
al daño avaluable en dinero, excluyéndose el daño moral (a diferencia de la responsabilidad); por
otro lado, se excluyen los perjuicios indirectos, ya que no hay una relación de causalidad entre el
acto expropiatorio y los perjuicios; y se excluyen los perjuicios imprevistos. Por tanto, no se
discute que se deba indemnizar el daño emergente (daño patrimonial), pero qué pasa con el lucro
cesante (que también es un perjuicio patrimonial); en Chile esto es un punto discutido, pues
existe jurisprudencia que señala que sólo procede el daño emergente, y también existen casos en
que se señala que debe indemnizarse el nombre comercial y la clientela, en la expropiación de
unidades económicas.188
Como se dijo, la Comisión de Peritos, antes de dictar el acto expropiatorio, tiene que fijar
un monto provisional, y éste tiene que ir designado en el acto expropiatorio. Sin embargo, de
acuerdo al art. 19 Nº 24 inc. IV, el monto definitivo de la indemnización se fijará de común
acuerdo o en sentencia dictada conforme a derecho por dichos tribunales (ordinarios).
Si el monto de la indemnización se fija de común acuerdo, esto debe constar en una
escritura pública (la que será inscrita en el registro del Conservador de Bienes Raíces cuando el
bien expropiado es un inmueble) indicando el plazo y la forma de pago, la cual no
necesariamente será en dinero, pues podrá ser una dación en pago, ni tampoco debe ser al
contado, pues puede ser en cuotas.
Pero puede suceder que no haya un acuerdo, es decir, que haya un reclamo en contra del
monto provisional, ya sea por parte del expropiado o por expropiante189; caso en el cual, el
reclamo se deberá interponer desde la publicación del acto expropiatorio, y hasta 30 días
188
Muchas veces se realizan obras públicas, ya sea en el suelo urbano o rural, y se expropia parcialmente a un
particular; así, cuando se produce la expropiación, quedan algunas partes del terreo beneficiadas con la obra pública
y, por lo tanto, aumentan de valor (por ejemplo, un terreno rural que no tenía acceso a la carretera) ¿Es posible
compensar la indemnización con las plusvalías? Esto está regulado solamente en el art. 88 de la LGUC, el cual señala
que siempre que una propiedad adquiera mayor valor a consecuencia de una expropiación parcial de ella, se
deducirá del monto de la indemnización el mayor valor que adquiera la parte no expropiada con motivo del destino
que se dé a la parte expropiada. Si este mayor valor fuere superior al monto que se fije para la expropiación, se
considerará, en este caso, compensado totalmente el precio de la expropiación con el referido mayor valor. Sin
embargo, esta norma no se aplica, ya que la CGR ha señalado en un dictamen que este artículo necesita un
reglamento para su aplicación, el cual aún no se ha dictado; por lo tanto, en Chile si bien existe una norma que
regula el tema en materia urbanística, no existe compensación de la expropiación por la vía de la plusvalía que
genera el acto expropiatorio.
189
La razón de que el expropiante pueda impugnar el monto provisional de la indemnización ante los tribunales, es
porque dicho monto lo establece una Comisión de Peritos independiente. Sin embargo, este monto está establecido
en el acto expropiatorio dictado por la propia entidad, por ende, se generan problemas procesales muy complejos, ya
que la entidad va a tener que impugnar su propio acto (por ejemplo, si el acto es del SERVIU, éste va a tener que
presentar una demanda en su contra). En la práctica, para solucionar esto, se demanda al expropiado, ya que sabe
que él va a defender el acto, y el expropiante, a través de una demanda reconvencional, pide que suban el monto.
439
contados desde la toma de posesión material del inmueble (lo cual tiene lugar una vez hecho el
pago), ante el Juez de Letras dentro de cuya jurisdicción se encontrare el bien expropiado.
f. PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN.
El pago de la indemnización se hace con fondos de la Administración Pública
expropiante. Para saber a quién se hace el pago, hay que distinguir si hay acuerdo o no en el
monto de la indemnización:
i. Si se produjo acuerdo respecto del monto de la indemnización, se procederá a pagar
directamente al expropiado en la forma que se haya acordado. Si existen terceros
acreedores, hará falta el acuerdo de éstos respecto de la forma del pago, para que éste se
lleve a efecto.
ii. Si no existió acuerdo entre las partes, el pago de la indemnización provisional se realizará
por consignación en la cuenta corriente del Tribunal190; sin embargo, cualquiera de las
partes puede solicitar que los fondos sean depositados en un banco con el objeto de que
generen reajustes e intereses. Una vez que se determine el monto de la indemnización
definitiva por el tribunal, el pago se realizará en dinero en efectivo y al contado (sin
cuotas), pues el art. 19 N° 24 inc. III de la CPR sólo prevé dos formas de realizar el pago:
en la forma en que se acuerde o en dinero efectivo y al contado; por tanto, una ley
expropiatoria que previera una forma distinta sería inconstitucional en este aspecto.
Esta etapa del procedimiento expropiatorio es muy importante, puesto que el pago o la
consignación, producen importantes efectos, a saber:
i. Pagada la indemnización al expropiado, o consignado el monto provisional a la orden del
tribunal, el bien expropiado quedará radicado de pleno derecho191 en la Administración
expropiante, a título originario. Esto hace que la expropiación sea un modo de adquirir
originario, y como consecuencia de esto, se produce la purificación del bien, ya que,
como se verá, todos los derechos reales y personales que recaen sobre el bien se
extinguen.
ii. Por otro lado, comienza a correr el plazo de 30 días para impugnar el monto provisional
de la indemnización, puesto que éste se cuenta desde la publicación del acto
expropiatorio, y hasta 30 días contados desde la toma de posesión material del inmueble.
190
Hay que recordar que el pago por consignación es definido por la doctrina como un mecanismo a través del cual
se le permite al deudor liberarse de su obligación, pagando contra la voluntad del acreedor o frente a su no
comparecencia o incertidumbre acerca de su persona.
191
El que se radique de pleno derecho la propiedad en el ente expropiante, significa que no es necesario inscribir el
inmueble en el Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces, se puede inscribir, pero la inscripción no
produce la tradición (sirve sólo para mantener la historia de la propiedad raíz), pues el modo de adquirir es la
expropiación (o la ley expropiatoria). Esto tiene importancia, porque muchas veces el Estado expropió inmuebles,
pagó la indemnización a los dueños, y no realizó la inscripción, como el caso Viada con Municipalidad de Temuco,
en donde la sucesión de la propiedad demandó al Estado para que le restituyera una avenida de esa ciudad, por
comodato precario. En este caso si bien el Estado no inscribió, debió haber registrado el expediente expropiatorio.
440
iii. Se puede proceder a la toma de posesión material del inmueble, pues el art. 19 Nº 24 inc.
V de la CPR, dispone que la toma de posesión material del bien expropiado tendrá lugar
previo pago del total de la indemnización…en caso de reclamo acerca de la procedencia
de la expropiación, el juez podrá, con el mérito de los antecedentes que se invoquen,
decretar la suspensión de la toma de posesión.
La Administración pública, a propósito de la toma de posesión material, no cuenta bajo
ningún respecto con facultades ejecutorias, toda vez que ésta debe siempre recurrir al juez
para que éste autorice el ingreso o la toma de posesión material sobre el bien
expropiado192. Pero aquí hay que distinguir, puesto que si existe acuerdo sobre el monto
de la indemnización, se entregará la posesión material por el expropiado al expropiante
en la forma convenida; y en caso de no existir acuerdo, el art. 21 inc. II de la LOPE señala
que el expropiante podrá pedir al juez autorización para tomar posesión material del
bien expropiado una vez que haya sido puesto a disposición del Tribunal el total o la
cuota de contado de la indemnización provisional, y practicadas las publicaciones
previstas en el artículo 23. En este último caso, agrega el inc. III que la entidad
expropiante deberá instar judicialmente por la toma de posesión material del bien
expropiado dentro del plazo de sesenta días, contados desde la publicación del acto
expropiatorio en el Diario Oficial y, si así no lo hiciere, el expropiado podrá pedir al
Tribunal que declare que el acto expropiatorio ha quedado sin efecto. Este plazo se
suspende en el evento que se hubieren deducido reclamos en contra el acto expropiatorio
y hasta que quede ejecutoriada la sentencia que los rechaza.
iv. Cuando se paga o consigna la indemnización, se extingue, por el sólo ministerio de la ley,
el dominio del expropiado sobre el bien objeto de la expropiación, y nace una nueva
propiedad para el expropiador; también se extinguen los demás derechos reales
(exceptuadas las servidumbres legales193) y los arrendamientos, comodatos y demás
contratos que constituyan títulos de mera tenencia, ocupación o posesión en favor de
terceros; también se extinguen todas las prohibiciones, embargos, retenciones, y medidas
precautorias que afectaren al bien expropiado. En consecuencia, de tratarse de bienes
inmuebles, el Conservador deberá cancelar todas las inscripciones de los derechos
extinguidos.
v. La indemnización subrogará al bien expropiado para todos los efectos legales, por lo que
los titulares de los derechos extinguidos podrán hacerlos valer sobre ésta (por ejemplo, el
titular de un usufructo), en la etapa de liquidación de la indemnización. Aquellos titulares
de derechos que sufran daño por la expropiación y que no pueden hacerlos valer sobre la
indemnización, serán de cargo del expropiante, siempre y cuando tales derechos consten
en una sentencia judicial o escritura pública anterior a la fecha del acto expropiatorio; tal
será el caso de los derechos personales (por ejemplo, un arrendamiento).
192
Como puede apreciarse, el acto expropiatorio cuenta con características que lo hacen diverso a un acto
administrativo del régimen general, ya que se encuentra privado de su carácter ejecutivo (haciendo excepción al inc.
final del art. 3º de la LBPA), toda vez que aquel que autoriza la toma de posesión material del bien inmueble es el
juez, previo pago de la indemnización; pues la garantía patrimonial en la CPR es tan fuerte, que priva de uno de los
efectos al acto administrativo expropiatorio. Por otro lado, se trata de un acto cuyo procedimiento para la dictación
ha sido fijado expresamente por la ley, concretamente por la LOPE, por lo que la LBPA se aplicará sólo
supletoriamente; y a falta de norma especial en los asuntos judiciales que se promuevan con arreglo a ella, se
aplicarán las reglas del Libro Primero del Código de Procedimiento Civil.
193
Las servidumbres legales están asociadas a obras de interés público, por ejemplo, una servidumbre de acueducto.
441
g. LIQUIDACIÓN DE LA INDEMNIZACIÓN.
Si el pago se produce por consignación (que es lo más habitual), el juez ordenará que se
publiquen dos avisos, a costa del expropiante, conminando para que en el plazo de 20 días los
titulares de derechos reales constituidos con anterioridad al acto expropiatorio y los acreedores
(titulares de derechos personales) que antes de esa fecha hayan obtenido sentencias que
embaracen o limiten el dominio del expropiado, hagan valer sus derechos en el procedimiento de
indemnización (esta es una especie de verificación de crédito). Transcurrido el plazo de 20 días,
no podrán hacer valer dichos derechos sobre el monto de la indemnización.
h. DESISTIMIENTO Y CESACIÓN DE LOS EFECTOS DE LA EXPROPIACIÓN.

Existe la posibilidad de que la entidad expropiante se desista de la expropiación, por
decisión unilateral (dictando un acto de contrario imperio), en cualquier momento y hasta el
trigésimo día siguiente a la fecha de la sentencia ejecutoriada que fije el monto definitivo de la
indemnización (por ejemplo, porque el monto de la indemnización es demasiado alto). En cuanto
al tiempo intermedio que transcurre, en que seguramente la persona estuvo privada del bien,
algunos señalan que procede la indemnización, según las reglas generales.
Por otra parte, el acto expropiatorio puede ser dejado sin efecto (cesar), por sentencia
judicial, en los siguientes casos: cuando transcurre el plazo de 60 días para la toma de posesión
material del bien; por falta de notificación del acto, es decir, cuando el extracto del acto
expropiatorio no se haya publicado en el Diario Oficial, en el plazo de 90 días desde su
dictación; cuando haya un incumplimiento de un orden judicial, es decir, cuando el juez ordene
la expropiación total del bien, o la sustitución por otra parte de éste, o la modificación de las
condiciones y forma de pago no ajustadas a la ley, y la Administración Pública expropiante no
dicte el acto modificatorio en el plazo de 90 días desde que el fallo hubiere quedado
ejecutoriado.
El art. 35 de la LOPE señala que para todos los efectos legales, la expropiación desistida o
dejada sin efecto, se tendrá por no verificada y se cancelarán las inscripciones del acto
expropiatorio y demás inscripciones, subinscripciones y anotaciones practicadas…; el bien no
podrá ser expropiado por la misma entidad dentro del año siguiente a la fecha en que la
expropiación quedó desistida o dejada sin efecto…; y el expropiado tendrá derecho a la
reparación total del daño que le hubiere sido causado, mediante el pago, en dinero y de
contado, de la indemnización que ajustare con la entidad expropiante o, en subsidio, de la que
determine el juez competente. El expropiado podrá alegar el desistimiento o que el acto
expropiatorio ha quedado sin efecto, por vía de acción o de excepción, y la demanda se tramitará
de conformidad a las reglas del juicio sumario.
6. DIFERENCIAS CON OTRAS INSTITUCIONES.

Muchas veces se confunde a la expropiación con figuras análogas de pérdida de derechos,
que operan coactivamente, pero que no necesariamente suponen pago de indemnización, tal es el
caso de la confiscación, el comiso, la nacionalización, y la requisición.
442
i. La confis ca ción es una pena que consiste en la privación del dominio de un bien de un
particular, por parte del Estado, sin pagar indemnización por ello, por razones
generalmente de orden público. Nuestra CPR dispone en el art.19 Nº 7 letra G, que no
podrá imponerse la pena de confiscación de bienes, sin perjuicio del comiso en los casos
establecidos por las leyes; pero dicha pena será procedente respecto de las asociaciones
ilícitas (por ejemplo, las asociaciones que se organizan con el objeto de cometer delitos
en contra de la salud); por tanto, no opera respecto de las personas naturales.
ii. El comiso, de acuerdo al art. 31 del Código Penal, consiste en la pérdida de los efectos
que de él (delito) provengan y de los instrumentos con que se ejecutó, a menos que
pertenezcan a un tercero no responsable del crimen o simple delito. Ahora bien, por
instrumentos se entienden los medios materiales que se han empleado para la comisión
del hecho, y por efectos, tanto el producto del hecho sancionable, como los objetos sobre
que recae.
iii. La naci onali za ción consiste en el traspaso al Estado de unidades económicas o bienes
de importancia, fundamentalmente de particulares o entidades extranjeras, por un interés
de la nación, sin pago de indemnización. Esta figura no se encuentra reconocida hoy en
día como mecanismo de traspaso coactivo, sin embargo, la CPR efectúa declaraciones
generales de propiedad a favor del Estado respecto de ciertos recursos naturales (por
ejemplo, las minas).194
iv. La requisi ción consiste en el apoderamiento de bienes de particulares por parte de la
autoridad, para satisfacer necesidades colectivas urgentes, generalmente en ocasiones de
conmoción o catástrofe. Esto está contemplado en nuestra CPR dentro de los denominados
estados de excepción constitucional, quedando, sin embargo, a salvo el derecho del
propietario de la indemnización (art. 45 inc. II de la CPR); por ejemplo, se produce una
catástrofe, y se requisan medicamentos de una farmacia, y luego cuando la situación se
normaliza, la farmacia debe ser indemnizada. La diferencia con la expropiación es en
cuanto al contexto, ya que la requisición tiene lugar en un Estado de excepción, por lo
tanto, debido a lo apremiante de las circunstancias, hay una prescindencia de un
procedimiento preestablecido y de una fundada calificación legal de utilidad pública, lo
cual impide una reclamación sobre su procedimiento.
Art. 45 inc. II. Las requisiciones que se practiquen darán lugar a indemnizaciones en conformidad a la ley.
También darán derecho a indemnización las limitaciones que se impongan al derecho de propiedad cuando
importen privación de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, y con ello se cause daño.
194
El tema de la nacionalización estuvo muy en boga en la década del 60’, pues en ese entonces los países
subdesarrollados querían recuperar sus recursos naturales, pero no tenían los medios para expropiarlos. La ONU
hablaba de la soberanía de los Estados respecto de los recursos naturales, y es por ello que Chile, en el año 1971,
dictó una ley nacionalizando la gran minería del cobre, sin pagar indemnización a las empresas extranjeras. Esto
planteó una gran discusión, ya que las empresas señalaban que estaban siendo expropiadas, por lo tanto, tenía que
pagárseles una indemnización, y el Estado de Chile señalaba que estaba ejerciendo la nacionalización, es decir, una
reivindicación de su soberanía.
443
B. L A RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DE LA A DMINISTRACIÓN .
1. CONCEPTO.
La responsabilidad, en general, es una consecuencia jurídica (no es un hecho), es decir, es
un efecto o consecuencia que el ordenamiento jurídico imputa a determinados hechos. Por tanto,
para determinar si hay o no responsabilidad, lo que se requiere es establecer cuáles son los
hechos a los que el ordenamiento impone el efecto de responsabilidad jurídica.195
Hay diversos tipos de responsabilidad: civil, penal y administrativa (también política,
pero en estricto rigor, la responsabilidad jurídica se divide en las tres anteriores). La
responsabilidad civil se caracteriza por su rasgo patrimonial o pecuniario, aun cuando lo que se
demande sea el daño moral; la responsabilidad penal lo que busca es castigar la lesión de ciertos
bienes jurídicos fundamentales en la sociedad (patrimonio, vida, salud, etc.); y la responsabilidad
administrativa es la que corresponde a los funcionarios públicos, la cual se hace efectiva por
incumplir los deberes y prohibiciones que los funcionarios deben respetar (esto se conoce como
responsabilidad disciplinaria). Estas responsabilidades pueden concurrir, no obstante, son
responsabilidades independientes; así, por ejemplo, si un funcionario llega atrasado a trabajar a
su servicio público, seguramente será responsable administrativamente (multa, censura por
escrito, etc.); en cambio, si un funcionario que trabaja en la Tesorería comienza a extraer
dineros, será responsable penalmente (malversación de caudales públicos), también
administrativamente (se abrirá un sumario y se le podrá destituir), y además civilmente (para
que restituya el dinero que ha sacado).
Ahora bien, cuando hay responsabilidad del funcionario, también es responsable la
persona jurídica a la que pertenece. Respecto de las personas jurídicas, como los servicios
públicos descentralizados, se discute si pueden ser responsables penalmente (hoy se admite en
casos excepcionales), y también se discute si cabe a su respecto responsabilidad administrativa.
Pero lo que no se ha cuestionado respecto de ellas, es la responsabilidad civil, pues las personas
jurídicas tienen un patrimonio en el cual se puede hacer efectiva. Se habla aquí de
responsabilidad in vigilando (de vigilar al funcionario), o en su caso, responsabilidad in
eligendo (por haberlo elegido).
En Derecho civil se distinguen dos tipos de responsabilidad patrimonial: una
responsabilidad contractual y una extracontractual, atendiendo a si hay o no una relación jurídica
contractual previa entre los sujetos. Esta última denominación se ha proyectado al ámbito del
Estado, cuestión que ha sido muy criticada, pues la responsabilidad del Estado, según algunos
autores, no se construye sobre la base de Derecho común, sino, sobre nociones de Derecho
público; por ello, prefieren hablar de responsabilidad patrimonial del Estado.
La responsabilidad del Estado incluye no sólo a la Administración, pues el Estado es
también legislador y juez; y el problema que hay en Chile, es que no hay un sistema uniforme de
responsabilidad de estos órganos del Estado. Pues, sobre el Estado-legislador no hay regulación
ni en la CPR ni en la ley; sobre el Estado-juez hay algo en el art. 19 Nº 7 letra I de la CPR; por
último, en materia de Estado-Administración hay más regulación, pudiendo ser definida ésta
como aquella obligación que pesa sobre el Estado de reparar los daños causados por los órganos
de la Administración en el ejercicio de sus funciones.
195
Hay que tener presente esta afirmación, pues tiene consecuencias que van más allá del Derecho administrativo,
por ejemplo: la responsabilidad no se presume, ya que es Derecho; lo que se presumen son los hechos, que sirven
de base a la responsabilidad.
444
2. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD.
Para que se configure la responsabilidad del Estado-Administración, tienen que concurrir
como elementos esenciales, los siguientes:
i. Acción u omisión. En cuanto a una acción, claramente el Estado debe responder, y
puede tratarse tanto de actuaciones formales (por ejemplo, se deniega ilegalmente un
permiso de edificación) como de actuaciones materiales (por ejemplo, se detiene en
forma ilegal a un particular causándole lesiones). Por su parte, la responsabilidad por
omisiones es más compleja, ya que supone una posición de garante, y el asunto es que el
Estado siempre se encuentra en posición de garante respecto de la sociedad, pues la
Administración tiene deberes de acción; así, por ejemplo, en el caso de los mineros se
buscará demandar al SERNAGEOMIN, a la Dirección del Trabajo, y a la Administración
central a través del Ministerio de Salud, aun cuando esta última no haya producido
directamente el daño, sino porque estaba en una posición de garante y no actuó. A esto,
además, hay que agregar que la Administración del Estado siempre está y siempre tendrá
la capacidad patrimonial para responder por las indemnizaciones.
Estos elementos (el deber de actuar, la posición de garante, el que la Administración
siempre esté presente y siempre tenga capacidad patrimonial) llevan a sostener a algunos
que el Estado se ha transformado en un asegurador universal, así, por ejemplo, si una
empresa contamina un sector, puede demandarse a la empresa que contamina, o
demandar al Estado por negligencia en materia sanitaria. Como se verá, sobre el
particular hay dos posiciones: la responsabilidad del Estado es objetiva, por tanto,
siempre tiene que responder, y otros sostienen que debe haber falta de servicio, lo cual
implica una actuación indebida del servicio.
ii. Daño o perjuicio. Como no existe una definición particular para el caso de la
responsabilidad del Estado, se recurre a definiciones del ámbito civil, como la que da el
profesor ALESSANDRI que señala que daño es todo detrimento, perjuicio, menoscabo o
molestia que sufre un individuo en su persona, en sus bienes, afectos o creencias. Es toda
disminución o destrucción de las ventajas patrimoniales o extrapatrimoniales de que
gozaba un individuo196.
Acá surge un problema, porque sucede que hay una tendencia de los jueces, al momento
de cuantificar el daño moral, de calificar la capacidad económica del victimario; así, si
tiene mayor capacidad, tiene que ser más alta la indemnización por daño moral y
viceversa. Por lo tanto, cuando quien causa el daño es el Estado, el monto de
indemnización por daño moral es altísimo.
iii. Relaci ón d e c ausali dad. Este es un elemento transversal en todos los sistemas de
responsabilidad, sea civil, penal o del Estado; porque en definitiva, se debe establecer si
la acción u omisión fue realmente la causa del daño que se produjo, ya que es posible que
exista una multiplicidad de causas que puedan haber producido éste. Por lo tanto, este
196
Hay que recordar que el daño patrimonial puede ser daño emergente, esto es, la pérdida actual en el patrimonio; o
lucro cesante, es decir, una frustración o pérdida de una legítima utilidad que hubiere incrementado el patrimonio de
no haber ocurrido el hecho dañoso. Por otro lado, el daño extrapatrimonial es el sufrimiento o aflicción psicológica
que lesiona el espíritu y se manifiesta en dolores e inquietudes espirituales y pesadumbre.
445
requisito implica que el daño debe ser consecuencia de la acción u omisión de la

Administración.
3. SISTEMAS DE ATRIBUCIÓN DE RESPONSABILIDAD.

i. Siste ma subjetiv o. Este sistema, que consagra el CC, implica acreditar el dolo o culpa
del funcionario. El problema de esto, es que se pone de cargo de la víctima el encontrar al
funcionario que le produjo el daño y, además, debe acreditar el dolo o culpa del mismo y
su vinculación con el correspondiente órgano; lo complejo de ello, es que en
determinados casos, sobretodo tratándose de omisiones, se diluye la figura del
funcionario. Por lo anterior, se dice que en este sistema hay una doble victimización, por
esto, si bien es el sistema común, se tiende a evitar.
En el ámbito administrativo lo que se busca es la responsabilidad del Estado por el hecho
ajeno, en el entendido de que el funcionario se encuentra bajo su subordinación y
dependencia; por ello no es necesario determinar al funcionario que cometió el ilícito.
ii. Siste ma de falta de servicio. Por lo anterior, es que en Francia se construyó un
sistema que se conoce con el nombre de falta de servicio, el cual se erige sobre una
especie de culpa del servicio, o sea, el servicio ha actuado de manera inconveniente. En
concreto, hay falta de servicio cuando: la Administración no actúa debiendo hacerlo (por
ejemplo, en una accidente se llama a una ambulancia y ésta nunca llega), cuando actúa de
manera tardía (la ambulancia llega, pero dos horas después), o cuando actúa de manera
indebida (el chofer de la ambulancia estaba ebrio y atropella a las víctimas del accidente).
Lo importante de este sistema, es que no hay que buscar al funcionario, pues éste pasa a
un segundo plano, en tanto lo que importa es el servicio (cómo actuó éste), considerando
los medios o recursos con los que contaba.
La falta de servicio es un sistema que valora objetivamente la actuación del servicio, en
base a un modelo abstracto de cómo debió haber actuado, sin embargo, no constituye
responsabilidad objetiva, ya que la falta del servicio es la culpa del servicio, y por lo
tanto, tiene que probarse, es decir, además de la acción u omisión, daño y relación de
causalidad, se debe probar la falta de servicio; en este caso, la carga de la prueba es del
particular. 197
La atribución de la falta de servicio depende directamente de la capacidad y de los
recursos que se tengan, así, por ejemplo, si se hace una transfusión sanguínea, y la sangre
está contaminada con VIH, aquí parece claramente haber una falta de servicio, no
obstante, en España se hace una distinción según si se produjo antes o después del año
1987, ya que sólo a partir de esa fecha existe el test de Elisa, y por lo tanto, antes de ella
no se podía exigir al servicio más de lo que podía hacer con sus medios y recursos. Por
ende, la falta de servicio se aprecia en forma abstracta: se tienen que apreciar los medios
y recursos con los cuales dispone el servicio y, a partir de eso, se hace una abstracción y
se pregunta cómo debió haber actuado un buen servicio.
Esta tesis, sostenida por el profesor Pedro PIERRY y el Consejo de Defensa del Estado,
conlleva a que el Estado no responda por su actividad lícita que causa daño.
197
Se dice, sin embargo, que tampoco es responsabilidad subjetiva como la establecida en el CC, ya que no es
necesario probar el dolo o culpa del funcionario. El profesor CORDERO señala que no es de gran importancia
determinar si se trata de responsabilidad objetiva o subjetiva.
446
iii. Siste ma objetivo. Este sistema proviene de la doctrina francesa, y lo que evalúa es si
el particular tiene el deber jurídico de soportar el daño, o sea, si se rompe o no el
principio de igualdad ante las cargas públicas. Por lo tanto, si el particular prueba la
acción u omisión, el daño y la relación de causalidad, no se requiere de culpa; y la
Administración puede excepcionarse únicamente probando que el particular estaba
obligado a soportar el daño.
En principio, en este sistema, todo daño que ocasione el Estado tiene que ser
indemnizado, salvo que el particular no tenga el deber jurídico de soportar el daño o
perjuicio. En este sistema no se pregunta si hubo falta de servicio, sino que lo que se
cuestiona, es si ha habido un sacrificio especial que rompa la igualdad ante las cargas
públicas, caso en el cual, el particular debe ser indemnizado; por ejemplo, se dicta un
resolución ilegal, en este caso no hay deber de soportar el daño, porque es un acto ilegal.
Lo anterior es claro, pero existe un punto más delicado, por ejemplo, se dicta una medida
preventiva que implica sacrificar un ganado respecto del cual no se tiene seguridad de
que esté infectado; si se está al sistema de la falta de servicio, no hay que indemnizar
porque la Administración está cumpliendo con una medida preventiva, en cambio, según
este sistema hay que indemnizar, porque la persona está soportando un sacrificio especial
(todos soportan sacrificios generales, pero no especiales), por lo tanto, se quiebra el
principio de igualdad ante las cargas públicas.
A diferencia del sistema de la falta de servicio, en el sistema objetivo se comprende la
posibilidad de indemnizar una actuación lícita de la Administración, y la carga de la
prueba pertenece a la Administración, pues en principio se debe indemnizar, salvo que el
Estado acredite que el particular tiene el deber jurídico de soportar el daño. Esta es la
tesis que sostiene el profesor SOTO KLOSS.
Doctrinalmente, la discusión está centrada en los sistemas de falta de servicio y objetivo,

ya que todos los autores están de acuerdo en que no se aplica el sistema subjetivo del CC. El
sistema de falta de servicio gira en torno a la reprobabilidad de la conducta de la Administración,
ahí está la justificación para reclamar; en cambio en la responsabilidad objetiva, el fundamento
no se vincula a la reprobabilidad, sino que, lo que interesa, es si es justo o no que el particular
soporte el daño. La característica fundamental del sistema objetivo es que le otorga una enorme
garantía al particular, cubre varios supuestos no indemnizables por el sistema de falta de servicio
y, además, tiene una ventaja procesal: la carga de la prueba se invierte, es decir, la víctima tiene
que probar sólo los elementos esenciales y es la Administración la que tiene que probar que el
particular tiene el deber jurídico de soportar el daño; en el sistema de falta de servicio, en
cambio, la victima además de probar los elementos esenciales, debe probar la falta de servicio.
4. EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL.
a. PRIMER PERIODO: IGUALDAD ANTE LAS CARGAS PÚBLICAS.

i. Ávalos con Fis co (1890). Benjamín Ávalos tenía una plantación de sandías, y se
desencadenó una epidemia de cólera, por lo que se le ordenó destruir los sandiales, ya que
éstos, en general, eran regados con aguas servidas, aun cuando Ávalos sostenía que sus
sandiales eran regados con agua limpia. Ávalos demando al Estado, y el problema que se
presentó es si tenía derecho a ser indemnizado aun cuando la actividad del Estado, en
447
principio, era lícita (no había falta de servicio), pero le causaba un perjuicio. La CS señaló
que el Fisco debía indemnizar el sacrificio que hizo un particular en beneficio de la
sociedad toda, señalando que si la destrucción de los sandiales cuyo pago reclaman los
demandantes, fue una medida necesaria en beneficio de los habitantes de la República, el
Fisco, como representante de toda la comunidad, es el directamente obligado a
indemnizar el daño que hizo a ciertos particulares en beneficio de todos.
ii. Socied ad Fuschs y Plath c on Fis co (1908). Fuschs y Plath era una empresa
productora de cerveza que funcionaba en La Calera, y tenía bodegas en el puerto; en el
año 1906 se desató una huelga portuaria en Valparaíso, y los depósitos de la empresa
fueron arrasados por los huelguistas, y las cervezas restantes fueron lanzadas al mar por
Carabineros. El punto es que el Estado podía tomar cualquier medida, pero adoptó la más
dañina para la Sociedad, cometiendo, así, una falta. Al respecto la CS señaló que el deber
de la autoridad de mantener ante todo el orden público, no la faculta para adoptar el
primer medio que se le presente ni le exime de la obligación de recurrir, entre varios, a
los que menos daños ocasionen al derecho de los particulares. En consecuencia, no
probándose que arrojar al agua la mercancía fuese el medio necesario y único de
impedir su apropiación por los huelguistas y los sucesos consiguientes, debe el Fisco
indemnizar el daño causado.
iii. La postol con Fisco (1930). Lapostol era dueño de un fundo que colindaba con un río,
del cual se extraía agua para una comunidad; por ello, a él se le prohibió ejercer
actividades mineras, agropecuarias y forestales, para no contaminar al río. Por lo tanto, a
esta persona se le irrogó un daño individual en beneficio de la comunidad; pues la
Administración actuó de buena manera, pero produjo un perjuicio en el patrimonio del
particular.
Al respecto, la CS consideró que a pesar de ser la actividad lícita, el Estado igualmente
debía responder, porque se rompió el principio de igualdad ante las cargas públicas, en
otras palabras, se irrogó un daño individual, en beneficio de la comunidad, protegiéndose
un servicio fiscal, y el Fisco, como representante de la comunidad, está obligado a
indemnizarlo, tanto más cuanto que reconoce que procedieron legalmente los
funcionarios que intervinieron en los actos de que se queja Lapostol.
Se ha señalado que este fallo tiene el mérito de no distinguir la naturaleza del acto que
produce el perjuicio (distinción que será común apreciar en sentencias posteriores),
limitándose sólo a constatar que dicho perjuicio provino de una actividad legítima del
Estado, pero que transgredió el principio de igual repartición de las cargas públicas.
b. SEGUNDO PERIODO: IRRESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DE SUS FUNCIONARIOS.

Aquí hubo un sólo caso que tuvo una gran influencia, a saber: Ma rio Granja con
Fi sc o (1938), en donde un Carabinero le disparó a una persona causándole lesiones,
aparentemente sin provocación alguna.
El profesor BERMÚDEZ señala que este fallo marca un hito en la jurisprudencia chilena, ya
que con él nace la aplicación en nuestros tribunales de la clásica distinción entre actos de gestión
y actos de autoridad, sin embargo, para afirmar esto, hay que tomar en cuenta la doctrina
aplicada en el fallo de la CA, y no lo sostenido por la CS, que simplemente se limitó a afirmar que
448
el Estado no era responsable por el hecho de sus funcionarios198. Al respecto, el fallo de la CA

señaló que tratándose de la responsabilidad del Estado por los actos cometidos por sus
funcionarios o agentes, debe hacerse la distinción de si los actos provienen del ejercicio de
funciones de autoridad, o si provienen de actos de gestión. En el primer caso el funcionario o
agente ha actuado por el Estado en ejercicio del poder público; y en el segundo como
representante de él, sujeto de derechos civiles. Las disposiciones de este título (XXXV del CC:
“De los delitos y cuasidelitos”) son esencialmente de derecho privado y no pueden aplicarse al
Estado por la responsabilidad de los hechos ejecutados por sus funcionarios o agentes como
consecuencia del ejercicio de una función pública sino cuando esos funcionarios o agentes
ejecutan los hechos consecuenciales de un acto de gestión. Es decir, el Estado sólo responde por
los actos de gestión y de acuerdo a las normas de derecho privado.
Este fallo cobró gran relevancia en Chile y sentó en nuestro país una marcada
jurisprudencia. Sin embrago, lo que en principio parece una solución razonable, no tarda en
convertirse en un problema ante la particularidad de cada caso, ya que hay situaciones en que por
razones de justicia, aunque la Administración actúe revestida de poder público, igualmente
debería responder y, por lo tanto, se empiezan a considerar como actos de gestión actos que, en
realidad, son de autoridad.
Por su parte, la CS señaló que el Estado no tenía más responsabilidad que la que establece
la ley y, por ende, el Estado no es responsable por el hecho de sus funcionarios, siendo la
responsabilidad individual del funcionario. El problema de esto, es que muchas veces el
funcionario no tiene capacidad patrimonial para responder y, además, es el propio Estado el que
le entrega al funcionario los implementos para que éste pueda desplegar su actividad. Se señaló
por la Corte que el Estado es una persona jurídica de Derecho público que no tiene más
responsabilidades directas que las que expresamente le impongan las leyes, y el título XXXV del
Libro IV del CC no le impone de manera expresa responsabilidad alguna por los delitos o
cuasidelitos cometidos por sus funcionarios.
c. TERCER PERIODO: APLICACIÓN DE NORMAS CIVILES (ACTOS DE GESTIÓN Y DE AUTORIDAD).

i. Retti g con Fisc o y Direcci ón de A gua Pota ble (1941). Con este caso llega a
Chile la distinción entre actos de autoridad y de gestión, utilizada en Francia para la
determinación de competencia, mezclada con la teoría alemana del fisco. Según esta
visión, cuando el Estado causa un perjuicio, si actúa como soberano o autoridad, sigue
siendo irresponsable; pero si actúa como cualquier particular, es decir, si el acto es de
gestión, el Estado responde de acuerdo con las normas del Derecho civil o común.
Lo que ocurrió es que una empresa privada potabilizaba el agua de un río, es decir, una
prestación pública se llevaba a cabo por una empresa privada. Sucedió que se dejaron
abandonados unos cilindros de cloro junto al río, y unas vacas del Señor Rettig la
bebieron y murieron. La duda se planteaba en cuanto a si la potabilización era un acto de
autoridad o un acto de gestión; al respecto, la CS señaló que el agente adscrito al Estado
que generó el daño, lo hizo en un acto de gestión y no de autoridad, por lo que se debían
aplicar las normas de responsabilidad del CC (responsabilidad por el hecho ajeno), y por
tanto, el Estado debía responder; pues el Estado, como las empresas particulares, se
198
Se hace esta advertencia, por cuanto el profesor CORDERO y PANTOJA, únicamente mencionan respecto a este
caso que la CS declaró la irresponsabilidad del Estado por el hecho de sus funcionarios, y sólo en el caso siguiente
(Rettig con Fisco y Dirección de Aguas) se habla de la distinción entre actos de autoridad y actos de gestión.
449
halla afecto a las reglas del Derecho privado en las controversias relacionadas con un
acto realizado por un empleado adscrito a un servicio del cual el Fisco es empresario,
acto que ocasionó daños cuya indemnización se demanda.
En este caso, se aplicó el art. 2320 del CC, y para ello, se debieron acreditar todos los
elementos de la responsabilidad civil extracontractual (capacidad, acción u omisión
imputable a título de dolo o culpa, daño y relación de causalidad), y además, el vínculo de
subordinación o dependencia del funcionario, respecto del Estado.
Art. 2320. Toda persona es responsable no sólo de sus propias acciones, sino del hecho de aquellos que
estuvieren a su cuidado.
Así el padre, y a falta de éste la madre, es responsable del hecho de los hijos menores que habiten en la
misma casa.
Así el tutor o curador es responsable de la conducta del pupilo que vive bajo su dependencia y cuidado.
Así los jefes de colegios y escuelas responden del hecho de los discípulos, mientras están bajo su cuidado;
y los artesanos y empresarios del hecho de sus aprendices o dependientes, en el mismo caso.
Pero cesará la obligación de esas personas si con la autoridad y el cuidado que su respectiva calidad les
confiere y prescribe, no hubieren podido impedir el hecho.
ii. Aqueveque con Fis co (1941). En este caso, el hijo de Rafael Aqueveque fue
atropellado por un vehículo de la Dirección de Correos, y el niño falleció; así que se
demandó al Estado porque la Dirección de Correos era parte de éste. La CS señaló que
conducir un vehículo era un acto de gestión del conductor, y el Estado tenía que
responder conforme a las normas del CC (por responsabilidad por el hecho ajeno), ya que
estaba actuando como Estado Fisco
En concreto, la CS señaló que los hechos establecidos por la sentencia reclamada
acreditan que el chofer causante del cuasidelito trabaja como empleado dependiente de
la Dirección General de Correos en “actos de gestión” que el Estado-Fisco desempeña
por medio de dicha repartición… el Fisco es una entidad capaz de adquirir derechos y
contraer obligaciones patrimoniales de derecho privado con motivo de simples “actos de
gestión”….
Por lo tanto, en este periodo el Estado solamente responde por los actos de gestión, mas
no por los actos de autoridad; lo cual cambiará en el periodo siguiente.
d. CUARTO PERIODO: RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE AUTORIDAD ILÍCITOS.

i. Becker con Fisc o (1964). En este caso un radiopatrullas de carabineros iba contra el
tránsito y atropelló al señor Becker. Al respecto, la CS señaló lo siguiente: son actos de
autoridad aquellos que directamente emanan de una ley o de un reglamento, y que, si las
personas encargadas de ejecutarlas obran dentro de las normas legales o
reglamentarias, no dan lugar a indemnización en contra del Estado, pero la
circunstancia de que en el caso de autos se tratara de un patrullaje policial, esto no sirve
para excluir la responsabilidad del Estado.
Lo importante que dice esta sentencia, es que si el acto es de autoridad y se realiza
conforme a las reglas jurídicas, el Estado nunca responde, aunque se cause un daño; pero
si el acto de autoridad es ilegal, dará lugar a la indemnización, según las normas del
Derecho privado (arts. 2314 y 2320 del CC).
450
A partir de este fallo se dio un vuelco importante en la evolución jurisprudencial chilena

respecto a la clasificación de los actos de la Administración y su respectiva
responsabilidad, ya que se intentó solucionar la irresponsabilidad de ciertos actos, que no
eran de gestión, de acuerdo a la jurisprudencia anterior. Posteriormente, esta doctrina
sufre un pequeño cambio y se distingue entre los actos de autoridad lícitos e ilícitos.
ii. Kli mpel Al va rado c on Fisco (1981). El señor Klimpel tenía una nave que se dirigía
a Perú para ser reparada por un armador, pero el Gobierno militar sospechaba de ésta y la
revisó, por ello tuvo que quedarse en Iquique, donde se deterioró bastante; al seguir su
rumbo a Perú, la nave se hundió producto del deterioro. La cuestión es que el Gobierno
no tenía facultades para revisar el barco, por lo tanto, era un acto de autoridad al margen
de lo que establecía el ordenamiento jurídico.
La CS señaló, al respecto, que las citadas probanzas demuestran en forma indubitable
que el Gobierno a través de sus agentes ejecutó una serie encadenada de actos que se
iniciaron con la detención y arraigo del barco de propiedad del demandante y
continuaron con la secuencia de otros encaminados a causar desprestigio, la deshonra y
descrédito de esto, actos que de producirle daño material y moral, corresponde al Estado
asumir la responsabilidad del pagarle la justa y pertinente indemnización de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 2314 y 2320 del Código Civil.
e. QUINTO PERIODO: RESPONSABILIDAD CENTRADA EN EL DAÑO INJUSTO EN BASE A NORMAS DE

DERECHO PÚBLICO.
i. Comunid ad Gall etué con Fisc o (1984). El año 1976, bajo el gobierno militar, se
quiso proteger en Chile una especie arbórea (el pino araucano araucaria), y para ello se
dictó un DS declarándolo monumento natural y, por ende, se prohibió su tala y
comercialización; además, Chile había ratificado la Convención de Washington para la
Protección de la Flora y Fauna Silvestre (en 1969). La empresa Comunidad Galletué,
explotaba hectáreas de estos pinos, por lo tanto, tenía instalaciones (aserraderos),
trabajadores, y proveedores a los cuales cumplir, lo que los llevó a demandar al Estado,
ya que consideraron que se trataba de una verdadera expropiación, puesto que se afectaba
uno de los atributos del dominio.
No existió, sin embargo, una privación del dominio, ya que la Comunidad Galletué siguió
siendo dueña de los pinos, lo que pasaba es que no los podía cortar; por ello, el Consejo
de Defensa del Estado señaló que esto era una limitación de la propiedad en virtud de la
función social, mientras que para la comunidad Galletué, era una privación de una de las
facultades del dominio. Al respecto, la CS señaló que esto no era una expropiación, a
pesar de estar privándose de uno de los atributos o facultades esenciales del dominio; no
obstante lo cual, en virtud del principio de justicia y equidad, debía indemnizarse a la
Comunidad. En concreto señaló que el DS Nº 29 es válido y propio para declarar
monumento natural a la especie araucaria araucana, porque se basa en la ley, pero no es
igualmente intrascendente que la sentencia le niegue esa aptitud, ya que ello no obsta a
la responsabilidad del Estado cuando, como sucede en la especie, se lesionan con la
medida los intereses patrimoniales de los titulares de derecho de dominio que la
Constitución protege y asegura.
En definitiva, este caso cierra el círculo, ya que el Estado debe responder por los actos
lícitos que causan un daño o perjuicio, puesto que el particular no tiene el deber jurídico
451
de soportar ese daño; acá no se ve si el acto es de gestión o de autoridad, y si es de

autoridad, si es lícito o ilícito, lo único que se ve, es si se reportó un daño; la pregunta es
si se rompe con esa carga el principio de igualdad.
Aquí entra a jugar lo que se conoce como teoría del sacrificio especial, ya que esta
Comunidad debió soportar un sacrificio mayor por esta restricción que le impuso el
Estado a través del DS; por tanto, y en virtud de la justicia e igualdad ante las cargas
públicas, el Estado debió responder e indemnizar al particular. En este sentido, se vuelve
a los antiguos casos de Ávalos con Fisco, y Lapostol con Fisco, los que junto con el caso
Galletué, forman una trilogía.
ii. HEXAGÓN CON FISCO (1987). Hexagón era una empresa individual de responsabilidad
limitada que se dedicaba a la importación de vehículos, y en una de las importaciones que
realizó, el SII no determinó la avaluación de unos vehículos mediante la póliza de
importación que debía expedir, por lo tanto, los vehículos quedaron depositados en una
bodega deteriorándose. En este caso, la CS señaló que todo daño inferido a un tercero por
un órgano del Estado y que no éste amparado por las normas constitucionales, genera
responsabilidad para éste conforme lo preceptúa la Constitución expresamente (arts. 6º,
7º, 19 Nº24 y 19 Nº 20º) y la LOCBGAE (arts. 4 y 44). La responsabilidad extracontractual
del Estado por los daños que produzca no emana de las disposiciones del Título XXXV
del Libro IV del CC, sobre delitos y cuasidelitos, sino de la propia CPR; en consecuencia,
el plazo de prescripción de las acciones para perseguirla no es el que establece el art.
2332 de dicho Código (inaplicable al caso), sino el referente a las obligaciones que
tienen su fundamento en la ley.(…) Las acciones u omisiones de las autoridades públicas,
efectuadas en calidad de tales, son imputables directamente a la Administración y, por
tanto, habiendo relación directa entre el daño y la acción u omisión imputadas, debe
responder el Estado por los perjuicios ocasionados. (…) El hecho de quedar sin
indemnizar un daño producido por el Estado a una persona que jurídicamente no está
obligada a soportar, constituye no sólo una violación del derecho de propiedad al ser
privado de lo suyo, pues todo daño significa detrimento, lesión o menoscabo de lo que le
pertenece, sino que, además, una violación al principio constitucional de igual
repartición de las cargas públicas y de la igualdad ante la ley, al gravar a un particular
de una manera especial haciéndole soportar una carga en mayor medida que a los otros.
En concreto, en este caso la CS señaló que la responsabilidad del Estado es
imprescriptible, y es una responsabilidad objetiva. El profesor BERMÚDEZ señala que el
fallo es de suma importancia, puesto que se prescinde completamente de las normas de
Derecho privado, específicamente del CC, dando paso al Derecho público en forma plena
para regir la responsabilidad extracontractual del Estado Administrador. Es destacable,
también, que esta causa se refiera a una actuación omisiva por parte de la Administración.
5. BASES CONSTITUCIONALES Y LEGALES DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.

El marco constitucional de la responsabilidad patrimonial se encuentra en el final del art.
6º (la infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley)
y en el inc. final del art 7º (todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las
responsabilidades y sanciones que la ley señale). Éstas son disposiciones generales ubicadas
dentro de las bases de la institucionalidad, es decir, son aplicables a todos los poderes del Estado.
452
Es por ello que hay que tener en cuenta una disposición específica aplicable sólo a la
Administración, cual es, el art. 38 inc. II, norma que crea una acción constitucional de reparación
ante cualquier daño ocasionado por la actividad o inactividad de la Administración pública, al
establecer que cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del
Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que
determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que
hubiere causado el daño. 199
Por otro lado, en nuestro ordenamiento jurídico existe una norma de rango legal que
consagra expresamente el principio de responsabilidad de la Administración del Estado. En
efecto, el art. 4º de la LOCBGAE dispone que el Estado será responsable por los daños que causen
los órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las
responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los hubiere ocasionado. Esta
disposición está dentro del Título I denominado “Normas generales”, con lo cual se entiende que
opera para todos los órganos de la Administración del Estado señalados en el art. 1º inc. II de la
LOCBGAE.
Art. 1 inc. II. La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las
Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa,
incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley.
En consecuencia, tanto el art. 4º de la LOCBGAE como en el art. 38 inc. II de la CPR,

establecen un principio básico consagrado en nuestra legislación, consistente en que la
Administración central y descentralizada debe responder por los perjuicios causados. Sin
embargo, aún no se tiene claro el sistema de responsabilidad que adopta nuestro país.
A partir de estas dos normas pareciera que rige un sistema objetivo, sin embargo, hay que
tener en cuenta el art. 42 de la LOCBGAE, que establece que los órganos de la Administración
serán responsables del daño que causen por falta de servicio. No obstante, el Estado tendrá
derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal. Por lo tanto,
el sistema de responsabilidad que rige en nuestro país no es de carácter objetivo, sino que un
sistema de falta de servicio.200
El problema es que el art. 42 de la LOCBGAE no tiene una consagración general, puesto
que el art. 21 inc. II del mismo cuerpo legal y del mimo Título, se encarga de marginar a un
grupo de órganos de la Administración del Estado de esta normativa. Esto no significa que estos
órganos no respondan, ya que, de acuerdo al art. 4º de la LOCBGAE, deben responder todos los
órganos de la Administración del Estado; lo que quiere decir, es que la doctrina de la falta de
199
La redacción original de esta norma establecía que los tribunales competentes eran los tribunales contenciosos
administrativos, los cuales nunca concretaron su existencia, lo que trajo numerosos problemas a la hora de accionar,
ya que los tribunales ordinarios empezaron a declararse incompetentes y esto provocó la respectiva irresponsabilidad
del Estado en esta materia. Hoy la norma sólo hace referencia a “los tribunales”, por ende, se entiende que son los
tribunales civiles los competentes para conocer los asuntos de naturaleza contencioso-administrativa, atendida la
interpretación extensiva de la competencia civil, que comprende todo aquello que no sea penal.
200
Según SOTO K LOSS y FIAMMA, el sistema de responsabilidad que rige en Chile es de carácter objetivo, pues el
art. 38 inc. II de la CPR no hace referencia a la falta de servicio para que opere la responsabilidad, por lo tanto, el art.
42 de la LOCBGAE sería inconstitucional. Por otro lado, para el profesor PIERRY y el Consejo de Defensa del Estado,
el art. 38 inc. II no establece ningún sistema (ya que esto tiene que señalarlo la ley), sino que es una norma de
carácter procedimental, que establece la competencia de los tribunales ordinarios para conocer de las reclamaciones
frente a los daños que cause la Administración.
453
servicio no es aplicable para ellos, pudiendo adoptar otra forma de responsabilidad en su

legislación propia. 201
Art. 21. La organización básica de los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los servicios públicos
creados para el cumplimiento de la función administrativa, será la establecida en este Título.
Las normas del presente Título no se aplicarán a la Contraloría General de la República, al Banco Central, a las
Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, a las Municipalidades,
al Consejo Nacional de Televisión, al Consejo para la Transparencia y a las empresas públicas creadas por ley,
órganos que se regirán por las normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes orgánicas
constitucionales o de quórum calificado, según corresponda.
Por lo tanto, la regla general de responsabilidad de los órganos de la Administración del

Estado es la falta de servicio, porque por regla general a los órganos de la Administración se les
aplica el Título II que establece dicho sistema ¿Qué pasa con los órganos excluidos del Título II?
Estos órganos se rigen por sus propias leyes orgánicas; así, por ejemplo, el art. 142 de la LOCM
señala que las municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la que
procederá principalmente por falta de servicio. No obstante, las municipalidades tendrán
derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal202. Pero no
todas las entidades excluidas tienen en sus leyes orgánicas consagrado un sistema de
responsabilidad, tal es el caso, por ejemplo, de las FFAA (lo que es importante especialmente
cuando los carabineros utilizan violencia innecesaria), la CGR, el Banco Central, etc.; por lo
tanto, existe un vacío, y para resolverlo hay tres teorías:
i. Que se aplique el art. 38 inc. II de la CPR y el art. 4º de la LOCBGAE, es decir, el sistema de
responsabilidad objetiva. Pero el problema que tiene el art. 4º es que establece un
principio y no un sistema; además, con la expresión “en el ejercicio de sus funciones”, se
podría decir que cuando la Administración actúa de forma ilegal, no actúa dentro del
ejercicio de sus funciones.
ii. Otra opción sería aplicar el CC, por ser el estatuto común, y específicamente las normas
referidas a la responsabilidad por el hecho ajeno (art. 2320). Pero esta postura se critica,
porque pone a la víctima en una particular desventaja, ya que normalmente no logrará
probar la actuación ilícita de los funcionarios.
Art. 2320. Toda persona es responsable no sólo de sus propias acciones, sino del hecho de aquellos que
estuvieren a su cuidado.
201
¿Por qué hay dos normas de responsabilidad en dos títulos distintos y con una redacción diferente? ¿Cuál es la
razón? Para redactar la LOCBGAE se creó una comisión conformada, entre otros, por los profesores PIERRY y SOTO
KLOSS. Al momento de discutir cuál sería el régimen de responsabilidad, SOTO KLOSS insistió en señalar que debía
establecerse un sistema de responsabilidad objetiva, en cambio, el profesor PIERRY optó por un régimen de falta de
servicio, por cuanto un sistema de responsabilidad objetiva, implicaba establecer al Estado como un asegurador
universal. Finalmente, se asumió la tesis del profesor PIERRY y se redactó el art. 42; pero ya después de la discusión,
SOTO KLOSS solicitó que en el Titulo I se consagrase como principio la responsabilidad; ello se estimó razonable y
se redactó, de tal manera que la idea es que el Título I consagra un principio y el Título II establece un sistema. Sin
embargo, una vez publicada la ley, SOTO KLOSS señaló que el art. 4º establecía un régimen de responsabilidad
objetiva.
202
El art. 141 de la LOCM adopta la falta de servicio como doctrina principal, pero no es la única fuente de su
responsabilidad. En efecto, la expresión “principalmente” hace entender que es posible que exista otro tipo de
responsabilidad distinta a la falta de servicio por la cual una Municipalidad pueda responder; por ejemplo en
aquellos casos en que exista responsabilidad del funcionario, y subsidiariamente responsabilidad por el
incumplimiento del deber de vigilancia por parte de la municipalidad (responsabilidad por el hecho ajeno).
454
Así el padre, y a falta de éste la madre, es responsable del hecho de los hijos menores que habiten en la
misma casa.
Así el tutor o curador es responsable de la conducta del pupilo que vive bajo su dependencia y cuidado.
Así los jefes de colegios y escuelas responden del hecho de los discípulos, mientras están bajo su cuidado; y
los artesanos y empresarios del hecho de sus aprendices o dependientes, en el mismo caso.
Pero cesará la obligación de esas personas si con la autoridad y el cuidado que su respectiva calidad les
confiere y prescribe, no hubieren podido impedir el hecho.
iii. Debido a lo anterior, el profesor PIERRY señala, refiriéndose a las FFAA y Carabineros
(órganos excluidos del Título II), que a estas instituciones hay que aplicarles el mismo
sistema de responsabilidad que al resto de la Administración, esto es, el sistema de falta
de servicio, y la mejor manera de hacerlo es mediante el art. 2314 del CC, lo que quiere
decir, que el Estado debe responder por un hecho propio, sin necesidad de probar la culpa
o dolo del funcionario. Pues resultaría inconsecuente la aplicación de dos sistemas
diversos dentro de la misma Administración del Estado: uno por falta de servicio, y otro
regulado por responsabilidad por el hecho ajeno en donde se debe probar la culpa o dolo
del funcionario. Lo razonable, entonces, consiste en aplicar a estas instituciones la falta
de servicio, institución de Derecho público, pero a partir del art. 2314 del CC. 203
Art. 2314. El que ha cometido un delito o cuasidelito que ha inferido daño a otro, es obligado a la
indemnización; sin perjuicio de la pena que le impongan las leyes por el delito o cuasidelito.
Un segundo problema, es que la falta de servicio no cubre todos los supuestos de daños
ocasionados por la Administración, especialmente por actividad lícita; así, por ejemplo, en el
caso Quintana Olivares y otros con Fisco del año 2001, el Estado tuvo que sacrificar a una
cabeza de ganado para prevenir la fiebre aftosa, lo cual es una actuación lícita204. En este caso
cae uno de los supuestos de la responsabilidad por falta de servicio, ya que la actuación es lícita,
203
Esta tesis fue sostenida por la CS el año 2009, en el caso Seguel Cares con Fisco. El caso trata de lo siguiente: en
el año 2001 el conscripto Pablo Seguel se encontraba desarrollando ejercicios de instrucción básica en el marco de la
ejecución de su servicio militar, cuando sorpresivamente sufrió un impacto de bala en su brazo derecho, proveniente
de otro conscripto, quien no cumplió una orden superior tendiente a no utilizar munición de guerra, sino que sólo de
fogueo. En el considerando décimo cuarto, se señaló: hasta antes de la dictación de la LOCBGAE la responsabilidad
del Estado se determinaba a través de la aplicación del art. 2320 del CC (responsabilidad por el hecho ajeno), sin
embargo la situación varía con la promulgación de esta ley (en el año 1986) que incorporó al Derecho Público
chileno el sistema de responsabilidad extracontractual del Estado elaborado por el Derecho administrativo francés,
que en opinión de la mayoría de los autores, constituye la mejor solución lograda por el Derecho, para asegurar un
debido equilibrio entre los derechos de los particulares y los intereses públicos. La ley contempló entonces el art.
42 que prescribió… sin embargo se excluyó de la aplicación del título II sobre normas especiales, a la CGR, a las
municipalidades,….Décimo quinto: entonces cabe dilucidar qué sistema resulta aplicable a las instituciones
excluidas, y en el caso particular a las Fuerzas Armadas; para ello ha de recurrirse al Derecho común, teniendo
presente que precisamente el desarrollo del Derecho administrativo ha sido a partir de la distinta interpretación de
las normas de Derecho común para el Estado y para las relaciones entre particulares…, de tal suerte que cabe
aceptar la aplicación en nuestro país a partir del art. 2314 del CC (responsabilidad por el hecho propio), de la
noción de falta de servicio...Décimo sexto: que del modo que se ha venido razonando, es acertada la aplicación del
art. 2314 del CC y la institución de la falta de servicio a la litis planteada, por cuanto permite así uniformar el
sistema de responsabilidad extracontractual para todos los entes de la Administración del Estado. Cabe señalar que
la sentencia fue redactada por el actual Ministro de la CS, señor Pedro PIERRY ARRAU.
204
En este caso la CS señaló que la carga pública de alcanzar un objetivo de bien común, como es impedir la
propagación de una enfermedad animal, sea soportada sólo por algunos ciudadanos, altera el principio de
igualdad en la repartición de las cargas públicas. Emanando la responsabilidad del Estado de su actividad
administrativa, es indiferente la legitimidad, negligencia culpa de su actuación, debiendo reparar el daño que sea
una consecuencia directa de ésta…
455
pues la Administración hizo lo que tenía que hacer, sin embargo, generó un daño soportado
exclusivamente por un particular; por lo tanto, el Estado igualmente debe responder, ya que se
estaría infringiendo el principio constitucional de igual repartición de las cargas públicas (Teoría
del Sacrificio Especial). Pues el tema de la responsabilidad no hay que plantearlo desde el punto
de vista de la reprochabilidad (sistema de la falta de servicio), sino desde el punto de vista de la
justicia de la actuación, y en conformidad con la igualdad ante las cargas públicas.
Por lo tanto, en base a lo anterior, se puede decir que la regla general es la falta de
servicio, pero, excepcionalmente, hay hipótesis en donde es posible la indemnización por casos
que no constituyen falta de servicio (actividades lícitas), esto en base al art. 38 inc. II de la CPR y
4º de la LOCBGAE, pues dichas normas tendrían un alcance general que cubriría la
responsabilidad de la Administración del Estado por actividad lícita, y en base al art. 19 Nº 20 de
la CPR, ya que en esos casos habría un quiebre en la igual repartición de las cargas públicas.
6. CARACTERÍSTICAS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.
a. ES UNA RESPONSABILIDAD CONSTITUCIONAL.

Algunos autores sostienen esto, puesto que es una responsabilidad de naturaleza distinta
a la civil, penal, administrativa y disciplinaria; es decir, no se rige por cuerpos normativos como
el CC, sino que por normas de Derecho Público. SOTO KLOSS señala que el ejercicio de la función
estatal, que tiende al bien común, debe respetar la CPR, y en caso de no respetarla, surge la
responsabilidad del Estado, la cual sería una especie de castigo.
El profesor CORDERO señala es una responsabilidad constitucional en cuanto su fuente, ya
que en cuanto a su naturaleza jurídica, es una responsabilidad de carácter patrimonial. Los
argumentos para sostener esto último, son: la sanción consiste en una indemnización
compensatoria del perjuicio producido; la sanción se traduce siempre en el pago de una cantidad
de dinero; la sanción es un equivalente; el procedimiento para aplicar la sanción es de tipo
dispositivo, es decir, el tribunal no actúa de oficio sino a petición de parte, a tal punto que puede
operar el abandono del procedimiento; la acción es personal, sólo puede ser ejercida por la
víctima o sus sucesores legales (así lo ha entendido la CS).
b. SE RIGE POR EL DERECHO PÚBLICO.

En relación con lo anterior, el profesor SOTO KLOSS señala que es una responsabilidad
regida por el Derecho público, ya que regula a un órgano del Estado y constituye una garantía
para los administrados; y al ser una responsabilidad regida por el Derecho público, no se aplican
las normas civiles y, por tanto, la acción de responsabilidad sería imprescriptible. Si bien existe
jurisprudencia en este sentido (Hexagón con Fisco), hoy en día no se aplica la tesis de la
imprescriptibilidad, sino que las reglas de prescripción del CC.
c. ES UNA RESPONSABILIDAD DE UNA PERSONA JURÍDICA.

La Administración se manifiesta a través de personas jurídicas, y la generación de
voluntad de estas personas se explica en función de la Teoría del Órgano. Esta teoría parte de la
base de que las personas jurídicas son una ficción, por tanto, no tienen capacidad volitiva y
necesitan forzosamente de seres humanos que sí la poseen; así, es el órgano el instrumento de
456
actuación o manifestación de voluntad del Estado, el cual está constituido por dos elementos: una
determinada competencia, y un titular (persona natural) que ejerce dicha competencia.
Por lo tanto, para que se produzca este tipo de responsabilidad, la persona jurídica tiene
que actuar a través de sus órganos, es decir, por un funcionario público dentro del ejercicio de la
competencia que le ha sido atribuida.
d. ES UNA RESPONSABILIDAD DIRECTA.

En relación con lo anterior, se dice que es una responsabilidad directa, pues quien debe
responder es la Administración del Estado directamente, aun cuando no se pueda acreditar la
falta personal del agente o funcionario. Esto constituye una garantía patrimonial para la víctima,
ya que el monto de los daños es muy elevado, por tanto, el funcionario, seguramente, no tendrá
la capacidad económica para responder; en cambio el Estado o la persona jurídica sí la tiene.
e. ES UNA RESPONSABILIDAD INTEGRAL.

Se dice esto porque debe repararse todo daño, sea patrimonial o extrapatrimonial. Sin
embargo, el daño moral acarrea problemas, cuales son:
i. La prueba del daño moral. El Consejo de Defesa del Estado ha señalado que, de acuerdo
al art. 1689 inc. I del CC, incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega
aquéllas o ésta. Si bien la regla general es que el daño moral debe ser probado, dentro de
los mecanismos de prueba que puede usar el juez, están las presunciones; así, por
ejemplo, si muere el padre se presume que causa un dolor a los hijos y al cónyuge, y para
ello bastaría con probar la filiación y el vínculo conyugal; por lo tanto, la regla de la
prueba del daño moral no es absoluta, puesto que se puede quedar liberado de ella a
través de las presunciones judiciales (hechos conocidos a partir del cual el juez puede
efectuar su tarea de deducción), en donde se invierte la carga de la prueba.
ii. La cuantificación queda entregada al criterio de los jueces, ya que en nuestro país no
existe un listado detallado que señale cómo se debe indemnizar en cada caso (baremo).205
f. ¿ES UNA RESPONSABILIDAD OBJETIVA?

Como ha existido ya oportunidad de mencionar, no existe acuerdo entre los autores
respecto a si el sistema de responsabilidad que existe es un sistema de responsabilidad objetiva o
no. Al respecto, la CS ha establecido en varios fallos que en Chile la responsabilidad del Estado
no es objetiva; así, por mencionar alguno, se sostuvo en el caso Domic con Fisco que sólo las
actuaciones que merecieran reproche, por causar injustamente un daño o por haberse ejecutado
de manera arbitraria, podían traer consigo una reparación patrimonial, en la medida que
únicamente los actos o hechos que sean objeto de algún reparo de ilegitimidad dan lugar a
205
En nuestro país la única norma positiva que estable criterios para cuantificar el daño moral, es el art. 41 de la Ley
del Plan AUGE (ley 19.966), al señalar que la indemnización por el daño moral será fijada por el juez considerando
la gravedad del daño y la modificación de las condiciones de existencia del afectado con el daño producido,
atendiendo su edad y condiciones físicas. En la práctica, cuando se plantean temas de cuantificación, muchas veces
se cita en forma analógica el art. 41 de esta ley para establecer un criterio.
457
responsabilidades, continuando con la siguiente afirmación: el ordenamiento jurídico no

encierra disposiciones de carácter general que establezcan responsabilidades objetivas para los
particulares y el Estado y que, por ende, esta clase de responsabilidad requiere de una
declaración explícita del legislador que describa las circunstancias precisas que puedan
generarla, como ocurre por excepción… 206.
El profesor PIERRY señala que la conclusión precedente no tiene, sin embargo, ninguna
repercusión práctica para la casi totalidad de las causas que se ventilan contra el Fisco; y
tampoco la habría tenido en los muchísimos casos en que el Fisco fue condenado en fallos que
señalaron que la responsabilidad era objetiva. Lo que ocurre, es que se ha producido una
confusión terminológica, que para los efectos prácticos sólo tiene importancia, y mucha, en
procesos eventuales y futuros, que pudieran seguirse contra el Fisco por su actividad lícita.
La confusión proviene del hecho de que muchos jueces consideran que por no ser
necesario, para condenar al Estado, probar culpa o dolo de un funcionario en particular, se está
en presencia de una responsabilidad objetiva, lo cual no es así; pues en la responsabilidad por
falta de servicio, que es la que se aplica en nuestro país por disposición del art. 42 de la
LOCBGAE, es necesario probar falta de servicio, es decir, no interesa la persona del funcionario
(el que podrá o no estar identificado), lo que interesa es la falta del servicio, es decir, un reproche
o reparo de ilegitimidad, como afirma la CS. Entonces no es posible sostener que se trate de una
responsabilidad objetiva porque sólo baste probar la relación de causalidad entre el daño y la
acción u omisión de la Administración, ya que, como se ha sostenido no en pocas ocasiones, es
menester probar la falta de servicio, la que no es sino la culpa de la Administración, que
descarta, por consiguiente, una responsabilidad objetiva.207
7. RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO.

Tanto en el art. 38 inc. II de la CPR, como en el art. 4º de la LOCBGAE, se señala que la
responsabilidad de Estado es sin perjuicio de la responsabilidad que pudiera afectar al
funcionario que hubiere causado el daño. Por otro lado, el art. 42 de la LOCBGAE señala que los
órganos de la Administración serán responsables del daño que causen por falta de servicio. No
obstante, el Estado tendrá derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en
falta personal. Por lo tanto, si producto del ejercicio de la función pública el funcionario incurre
en una falta, y ésta causa un daño a un particular, será la Administración la que deberá responder
206
Este caso se resolvió en base a la CPR de 1925, no obstante, la misma doctrina ha sido ratificada posteriormente
en casos como Santibáñez con Fisco acaecido bajo la vigencia de la CPR de 1980.
207
Esta confusión, en el plano jurisprudencial, ya había comenzado con la primera sentencia sobre la materia, a
propósito de la aplicación del art. 62 de la LOCM de la época, que señalaba que la responsabilidad procedía cuando
los servicios "no funcionen debiendo hacerlo o lo hagan en forma deficiente"; al respecto, la CS en el fallo "Tirado
con Municipalidad de La Reina" del año 1981, señaló, en su considerando cuarto que no puede haber infracción de
las disposiciones del CC cuando la sentencia, con extensos razonamientos, ha aplicado el principio de la
responsabilidad objetiva establecido en el art. 62 de la LOCM, descartando la responsabilidad por la culpabilidad o
fundándola exclusivamente en el hecho que ha provocado el riesgo, o sea, la causalidad material. Como el art. 62
mencionado anteriormente requiere algo más que la mera causalidad material, ya que implica probar que el servicio
funcionó mal o no funcionó, la CS, seguramente, calificó de objetiva la responsabilidad de la Municipalidad para
distinguirla de la responsabilidad del CC, que implica necesariamente la prueba de la culpa o dolo de las personas
directamente responsables o de aquellas por las cuales se responde. Sería, por lo tanto, objetiva en cuanto a que no
hay que probar culpa o dolo de un individuo, que constituiría la responsabilidad subjetiva. En ese caso, como se
observa, se trataría de un asunto de terminología.
458
de dicho daño directamente, sin perjuicio del poder que tiene esta última de repetir por lo pagado
en contra del funcionario culpable de la falta.
Ahora bien, en materia de responsabilidad hay que distinguir tres supuestos respecto a la
falta personal del funcionario:
i. Incumplimiento de los deberes funcionariales relativos al ámbito de la actuación propia
de la Administración del Estado de que depende; por ejemplo, cuando existe tráfico de
influencias o falta a la probidad. En este caso la Administración responde directamente,
pues el funcionario actúa en ejercicio de sus funciones.
ii. Incumplimiento de sus deberes funcionariales que no tienen relación con el giro que
presta la Administración del Estado, es decir, el funcionario actúa con ocasión de un
servicio (puede no estar en el servicio pero utiliza sus medios); por ejemplo, cuando un
vehículo de un servicio público atropella a una persona. En este caso será responsable el
funcionario directamente.
Evidentemente, el administrado quedará en una situación de desmedro, ya que deberá
perseguir la responsabilidad civil extracontractual sólo del funcionario. Sin embargo, en
tal caso podrían ser eficaces las normas del CC sobre responsabilidad por el hecho ajeno,
por lo que podría existir una responsabilidad subsidiaria de la Administración.208
iii. Por último, en aquellos casos en que el funcionario ocasiona un daño a un administrado
producto de una actuación ilegítima en su ámbito privado (falta personalísima), la
Administración no será responsable, por tanto, se debe perseguir la responsabilidad del
autor, pues aquí no entra en juego su carácter de funcionario público, por lo que la
relación se producirá entre privados. Por ejemplo, un funcionario de las FFAA mata con su
arma a una persona por motivos personales (caso Miraflores).
8. LA PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA.
Durante mucho tiempo la jurisprudencia sostuvo que la responsabilidad del Estado era
imprescriptible; así lo estableció en el caso Hexagón con Fisco (ya analizado), y Brian de Diego
con Fisco (2000), en el cual la CS señaló que si el tribunal ha declarado la nulidad de un acto
administrativo que ha privado al actor de su derecho de dominio sobre un bien determinado,
resulta obvia la conclusión que la misma Administración que dictó aquél deba reparar los
perjuicios causados, sin que pueda aplicarse a esta obligación de reparar las normas sobre
prescripción extintiva, puesto que emana de una nulidad de derecho público y no de una de
derecho privado209.
El giro jurisprudencial vino con el caso de Paulina Aedo con Fisco (del año 2001), en
donde se afirmó que la nulidad de Derecho público era imprescriptible, y que la responsabilidad
208
Un caso emblemático, fue el de Sagredo y Topp Collins del año 1985, en donde no operó la responsabilidad
subsidiaria del Estado. Estas personas fueron dos funcionarios de carabineros que asaltaron y violaron a nueve
víctimas; la CS los condenó con pena de muerte y señaló que para que se diera la responsabilidad del Estado por el
hecho ajeno, habría sido necesario que el hechor o hechores estuviesen bajo su cuidado. Dado que los hechos
delictuosos perpetrados aparecen cometidos fuera de servicio y sin vinculación con los deberes funcionarios (los
reos actuaron en horas de franco, sin uso de uniformes ni de armas fiscales) ninguna obligación tiene el Fisco por el
hecho ajeno de que se trata.
209
Lo mismo se establecía en: Baltra Moreno con Fisco (1996); Cademártori con Fisco de Chile (1999); Cantero
Prad con Fisco (1999); Rodríguez Valenzuela con Fisco (2000); Pey Casado con Fisco de Chile (2002).
459
patrimonial del Estado prescribía en el plazo de cinco años, de acuerdo a las reglas generales del
CC. Al respecto, la CS que señaló que a pesar de que efectivamente existió un acto administrativo
ilegal al confiscar un inmueble sobrepasando las facultades propias de la Administración del
Estado, arrogándose funciones inherentes al poder judicial, no es menos cierto que las acciones
intentadas derivadas de la anterior de nulidad de derecho público, son de evidente contenido
patrimonial, pues se refieren a los aspectos materiales y monetarios que pretende obtener la
actora en virtud de la declaración de nulidad que busca. De lo anterior se deriva que su destino
se condiciona de lleno a los plazos de prescripción establecidos al respecto por los arts. 2514 y
2515 del CC, que establecen un plazo de prescripción ordinaria de las acciones de cinco años.
Posteriormente, en el caso Domic con Fisco de Chile (2002), la CS señaló que el hecho de
que ciertas responsabilidades se sometan al Derecho Público, no obsta a que ellas puedan
extinguirse por el transcurso del tiempo, en conformidad a disposiciones que se comprenden en
el mismo sector del Derecho, porque lo cierto es que la prescripción no es ajena a esas
normativas atendido su carácter universal y puede operar en todas las disciplinas que
pertenecen al Derecho público, salvo que la ley o la índole de la materia determinen lo
contrario210.
El plazo de prescripción que se señala en el fallo transcrito es de cinco años, ello porque
existió un acto administrativo; no obstante, no ocurre lo mismo cuando se trata de una actuación
material de la Administración, ya que en dicho caso el plazo de prescripción extintiva sería de
cuatro años. Esta distinción ha sido aplicada por la CS, y según lo sostiene el profesor CORDERO
es una distinción que tiene por base la diferencia que se hace en el Derecho Civil entre
responsabilidad contractual (cinco años) y responsabilidad extracontractual (cuatro años).
210
En el mismo sentido Pizani Burdiles y otra con Fisco (2003); Cortés Barraza con Fisco (2003).
460

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DERECHO ADMINISTRATIVO

MAXIMILIANO ASTORGA BELTRÁN - PAULINA NAVARRETE MEDINA

IV. A DMINISTRACIÓN Y D E RECHO ADM IN IST RATIVO .

A. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE DERECHO ADMINISTRATIVO .

inc. I de la de la CPR señala que el gobierno y la administración del Estado corresponden al

3.1. LA ADMINISTRACIÓN ESTÁ SOMETIDA A DERECHO.

3.2. ADMINISTRACIÓN SOMETIDA A UN DERECHO ESPECIAL.

a. TEORÍA DEL FISCO O FISCUS THEORY.

b. SISTEMA DEL IMPERIO DEL DERECHO O RULE OF LAW.

particulares; esto a diferencia del sistema continental europeo (régimen administrativo), en

d. SISTEMA QUE RIGE EN CHILE.

3.3. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

iii. Como consecuencia de su carácter estatutario, se dice que es el Derecho común de la

v. Se trata de un Derecho de equilibrio. El Derecho administrativo concede a la

los ciudadanos. Ello acerca al Derecho administrativo a la idea de un Derecho de

B. L OS PRINCIPIOS GENERALES DEL D ERECHO ADMINISTRATIVO .

a. LOS PRINCIPIOS GENERALES COMO FUENTES DEL DERECHO.

b. CONCEPTO DE PRINCIPIOS GENERALES.

c. FUNCIONES DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.

2. ANÁLISIS DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

2.1. PRINCIPIO DE UNIDAD (DE MANDO).

2.2. PRINCIPIO DE JERARQUÍA.

los funcionarios de la Administración del Estado estarán afectos a un régimen jerarquizado y

2.3. PRINCIPIO DE SERVICIALIDAD.

2.4. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD.

2.5. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD.

La responsabilidad, en términos jurídicos, consiste en las consecuencias que corresponde

2.6. PRINCIPIO DE EFICIENCIA Y EFICACIA.

2.7. PRINCIPIO DE COORDINACIÓN.

2.8. PRINCIPIO DE OFICIALIDAD O DE IMPULSIÓN DE OFICIO.

2.9. PRINCIPIO DE CONTROL INTERNO.

2.10. PRINCIPIO DE IMPUGNABILIDAD.

2.11. PRINCIPIO DE COOPERACIÓN.

2.12. PRINCIPIO DE PROBIDAD.

2.13. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD.

cualquier persona tener conocimiento de la información que se encuentra en cualquier entidad

2.14. ANÁLISIS PARTICULAR DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

La sujeción de la Administración al ordenamiento jurídico puede ofrecer dos

En definitiva, el principio de legalidad en el actuar administrativo se traduce en: un

3.1. REGLAMENTO AUTÓNOMO Y REGLAMENTO EJECUTIVO.

3.2. REGLAMENTO ADMINISTRATIVO O INTERNO, Y REGLAMENTO EXTERNO O JURÍDICO.

3.3. REGLAMENTOS ESTATALES, REGIONALES Y MUNICIPALES.

someterse a los mismos controles de juridicidad a que se somete el acto particular,

De acuerdo a la disposición transcrita, las ordenanzas pueden establecer multas a los

circulación local, momento a partir del cual, produce efectos.

4. LÍMITES DEL REGLAMENTO.

5. EFECTOS DEL REGLAMENTO. INDEROGABILIDAD SINGULAR.

tales potestades, derogando la aplicación de un reglamento para un caso en particular26. Ello

6. CONTROL DEL REGLAMENTO.

7. EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

a. REGLAMENTO Y ACTO ADMINISTRATIVO.

d. REGLAMENTOS Y NORMAS INTERNAS: CIRCULARES E INSTRUCCIONES

V. A CT IV IDAD DE LA A DM IN IST RACIÓN .

poco más de doscientos años de su historia, de diversas construcciones doctrinales, difícilmente

a. CONSTRUCCIONES DOCTRINALES DE LA NOCIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO.

juicio, que emana de un órgano de la Administración pública en ejercicio de sus

b. ACTIVIDADES QUE LA ADMINISTRACIÓN LLEVA A CABO.

que la doctrina francesa habla de la “teoría de los actos separables”, ya que la

Teniendo a la vista dicho esquema, puede responderse la pregunta planteada

2. FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Los DS admiten diversas clasificaciones, a saber:

c. ALCANCE DEL ART. 3º DE LA LBPA.