CAPÍTULO VIII

ACTO
ADMINISTRATIVO
 ACTO ADMINISTRATIVO

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La administración pública realiza la función administrativa, que le es propia, la que realiza a

través de actos administrativos, así como los otros organismos del Estado también actos
administrativos, aunque su principal función sea la legislativa y la jurisdiccional.

Los actos administrativos, como declaración unilateral del órgano, son los actos típicos del
Derecho Administrativo, puesto que es el conducto por el cual se manifiesta hacia los
particulares la administración. Mientras que en el Derecho privado predomina
fundamentalmente el acuerdo de voluntades entre las partes, en el Derecho público e
impone principalmente la voluntad de la administración, declarada en forma unilateral.

La administración pública, en su conceptuación dinámica, implica el ejercicio de las

funciones que, en general le asigna el Ordenamiento jurídico, en especial la norma jurídica,
para la realización de los fines que se propone el Estado. La función administrativa se va a
manifestar a través de los actos administrativos que tienen diferente connotación y
contenido, especialmente con los hechos administrativos.

De esa cuenta, se puede identificar que la actuación de la administración pública puede ser
jurídica o no jurídica, y que la misma puede exteriorizarse a través de hechos y actos no
jurídicos y hechos y actos jurídicos, en donde los actos no jurídicos son declaraciones de
voluntad que no producen efectos jurídicos a un sujeto de derecho, como por ejemplo una
invitación, las comunicaciones generales, las simples recomendaciones, alguna
información oficial, etc.

Los hechos jurídicos constituyen conductas administrativas de carácter material o técnico,

que pueden o no producir efectos jurídicos, como el desplome de un edificio que puede
causar daños o no el accidente de un vehículo de la administración, etc. La diferencia entre
actos y hechos jurídicos, estriba en que los primeros la estricta declaración de voluntad,
dirigida a un particular; en cambio el hecho no depende de la voluntad del órgano o si
depende únicamente es una actuación física, material o técnica.

Por definición la administración pública es una acción. La administración como actividad se

encamina al logro de algo y estas se caracterizan por el cumplimiento de fines, que es el
bienestar general, el que se genera a través de una actividad administrativa y en el sentido
más amplio por medio del acto administrativo.

El acto administrativo constituye, la base esencial y fundamental de la actividad jurídica del

Estado, en sentido lato, y regula la función administrativa, ya sea en forma de actos
jurídicos o de actos materiales, dando origen, por su complejidad, a la llamada teoría del
acto administrativo, regulada por el Derecho Administrativo y que constituye la rama del
derecho público.
EVOLUCIÓN

Vemos como es que evoluciona el acto administrativo en el Estado francés y como el acto
administrativo toma matices diferentes hasta llegar a una concepción más exacta del
concepto.

Como ocurre en otras categorías jurídicas, especialmente en el Derecho Administrativo, el

acto administrativo nace en el Derecho francés y, con escasos matices, su dogmática se
incorpora a otros Ordenamientos continentales.

El acto administrativo surge inicialmente para consagrar una idea completamente opuesta a
la que con el tiempo se impondrá: las actuaciones del Poder Ejecutivo no son susceptibles
de ser controladas por los tribunales de justicia. Así, en Francia, esta idea se sustento ya
durante el Antiguo régimen al afirmarse qe determinados actos del monarca, en tanto que
manifestaciones de poder o autoridad, no eran fiscalizables.

Efectivamente, la Revolución francesa supuso, entre otras cosas, el reconocimiento del

sometimiento de la actuación administrativa a Derecho. Pero también, por circunstancias
históricas perfectamente comprensibles, dicho sometimiento a Derecho no se canalizó a
través de los tribunales de justicia.

Se llega así a definir al acto administrativo como el acto jurídico dictado por la
administración y sometido al Derecho Administrativo, entendiendo inicialmente
comprendidos en esta categoría los llamados actos de autoridad, dictados en materia de
libertades, policía y propiedad, fundamentalmente; y diferenciándose de los actos de
gestión, sometidos a los tribunales ordinarios.

Con ello surge también la jurisdicción administrativa, de los que se le ha denominado como
JUSTICIA DELEGADA, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es un órgano
administrativo (el Consejo de Estado), la separación misma de los PODERES DEL
ESTADO y la desconfianza del pueblo francés en los tribunales ordinarios, obliga a que los
actos administrativos sean controlados en el propio seno de la administración pública.

Consecuentemente del surgimiento del Estado de Derecho, en forma paralela surgen la

necesidad de la aplicación de los principios, en Francia, a raíz de su revolución, surge el
Principio de Legalidad, en donde el funcionario público no puede dictar un acto
administrativo, sin la existencia de una norma legalmente establecida que le autorice la
actuación, de lo contrario el funcionario incurre en abuso de poder o abuso de autoridad.
Pero el principio se tornó muy rígido y provoco negligencia puesto que el acto
administrativo quedara inmerso dentro de una norma legal plena.

CARACTERÍSTICAS
Es necesario que para poder precisar, con alguna exactitud sobre el acto administrativo es
necesario detenernos para analizar las principales características del concepto.

Creemos que las características más importantes del acto administrativo son:

La presunción de legitimidad, juridicidad y legalidad

El acto administrativo goza de la suposición que ha sido dictado con arreglo al

ordenamiento jurídico.

Desde el punto de vista del principio de juridicidad, se trata de una presunción relativa que
encuentra su fundamento en que bajo la aplicación de este principio, cuando se resuelve
en base a derecho, son aplicables los principios.

La presunción de legitimidad, consiste en la suposición de que el acto fue emitido conforme

al principio de JURIDICIDAD, es decir, que su emisión responde a todas las prescripciones
legales y a la de los principios del Derecho Administrativo.

Esta presunción de legitimidad es iris taniun y por lo que puede probarse que el acto
administrativo no tiene legitimidad que en él se presume.

La ejecutoriedad

Consiste en que produce todos sus efectos jurídicos e inmediatos y, por lo tanto, debe ser
cumplido aun en cont6ra de la voluntad de los administrados a que va dirigido.

La ejecutoriedad puede ser propia o impropia. Propia cuando no solo la decisión sino
también la ejecución directa es de competencia de la autoridad administrativa, salvo casos
especiales. Es impropia cuando la ejecución del acto administrativo es ordenada o
previamente aprobada la decisión por autoridad de otro poder.

La doctrina a considerado que los órganos administrativos pueden valerse de algunos

medios de ejecución del acto administrativo como: a) La coacción directa, b) la coacción
indirecta y c) la ejecución subsidiaria.

La irretroactividad

Toda norma de cualquier naturaleza impone en este principio, en que la ley no tiene efecto
retroactivo, salvo en materia penal en lo que favorezca al reo, preceptuado en el artículo 15
de la Constitución Política de la República de Guatemala.

El acto administrativo es irretroactivo, por regla general, pero puede gozar de retroactividad
en varias situaciones, especialmente cuando satisfaga las ingentes necesidades públicas o
los fines del Estado, aún a costa del interés particular. El acto administrativo emitido en
esas circunstancias, nunca podría ser atacado de ilegitimo.
La unilateralidad

El Acto Administrativo es unilateral, pues como lo podremos expresar dentro de la

definición, siendo este una declaración unilateral y concreta, se establece, que para que la
administración tome una decisión, no se requiere la voluntad del particular.

En nota de unilateralidad implica que los actos administrativos son validos por la mera
voluntad de la administración pública. Con esto es posible excluir del mismo la actuación
bilateral, la que supone la integración de la voluntad de más de un sujeto. Las decisiones
administrativas corresponden con exclusividad al Estado a través de sus órganos
administrativos.

La revocabilidad

Significa la posibilidad que un determinado acto pueda ser dejado sin efecto, por la
administración pública o por impugnación, razón por la que se puede analizar desde dos
puntos de vista, de manera oficiosa o a petición del interesado a través de los recursos
administrativos.
 CAPÍTULO IX
EL CONTROL DE LA
ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
DEL ESTADO
La personalidad del Estado y sus funciones principales

Al hablar de Estado se tiene que vincular directamente a la sociedad, puesto que aquél
constituye un producto de la creación humana y es precisamente la existencia en sociedad
del hombre; La sociedad se conforma a través de una pluralidad de hombres inteligentes y
libres unidos en torno a un principio general (el bien común). La sociedad es el todo
integrado por el hombre, que para sobrevivir necesita integrarse al entorno social.
Consecuentemente al irse asociando para satisfacer sus necesidades, se van creando las
diferentes sociedades.

Por ello el Estado puede definirse de distintas formas pero con idénticos elementos, en tal
sentido “el Estado es una comunidad organizada en un territorio definido, mediante un
orden jurídico servido por un cuerpo de funcionarios, definido y garantizado por un poder
jurídico, autónomo y centralizado que tiende a realizar el bien común, en el ámbito de esa
comunidad.”

“Estado también puede definirse como una organización social constituida en un territorio
propio, con fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder supremo de
ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social que en cada momento
asume mayor fuerza política.”

“Constituyendo además un grupo de individuos establecidos sobre un territorio determinado

y sujeto a la autoridad de un mismo gobierno.”

“El Estado se puede conceptualizar, como la organización política de una sociedad humana
establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con soberanía, órganos
de gobierno y que persigue determinados fines.”

“El Estado es una realidad social y política integrada por un conjunto de hombres con
asiento en un determinado ámbito territorial, con potestad soberana en lo interior e
independiente en las relaciones internacionales. En efecto, aparece aquí la noción de
Estado sujeto, que ha sustituido a la otra, la de príncipe sujeto que acompañó la
consolidación del Estado nacional moderno, bajo la fórmula monista del Estado patrimonial
y el dominium eminens del soberano sobre los territorios.”

Evidentemente, la expresión Estado como persona es una construcción jurídica, porque, en

verdad, lo único que es real en el orden existencial es el ser humano, el individuo físico,
como esencia actuada en la existencia natural, en tanto el sujeto creado por el derecho es
esencialmente artificial, y sólo puede obrar a través de las personas físicas. En síntesis, se
llama persona a todo ser capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones; a todo sujeto
de derecho, el cual no siempre es una persona física, sino que puede ser jurídica, llamada
por algunos inapropiadamente personas ficticias, civiles, o ideales. El Estado es una
persona jurídica de carácter público, de existencia necesaria, evidentemente regulada en
cada legislación, para que pueda existir como tal.
Consecuentemente el Estado presenta los elementos fundamentales siguientes:

Una comunidad social y humana asentada dentro de un territorio establecido;

Un orden jurídico unitario;

El poder jurídico;

La finalidad misma del Estado, el bien común.

De manera especial tenemos que entrar a la consideración del estudio de uno de los
elementos más importantes del Estado, la finalidad, puesto que la determinación de los
fines repercute de manera directa y terminante sobre las actividades del mismo, toda vez
que para la consecución de aquellos deberá realizarse todas las actividades necesarias
para su logro, el bien común.

Por eso dependerá de la realidad de cada nación, de la idiosincrasia de cada país y

especialmente de la opinión que predomine en un momento dado acerca de cuales son los
fines del Estado, dependerá la intensidad de las actividades o tareas que el derecho le
asigne a los entes estatales.

“Explicar con precisión cuales son los fines del Estado ha sido una cuestión muy debatida
desde los orígenes del mismo, con lo que se explica las diversas concepciones que de él
se han tenido (Estado gendarme, Estado social, Estado de derecho, Estado benefactor), lo
que da como resultado que dependiendo de la época y del lugar del que se trate, así como
de la concepción filosófico-política que se tenga del Estado. Por ello se explica que muchas
corrientes hayan negado la existencia de un elemento teleológico; otras corrientes se
refieren a los fines objetivos o particulares de cada Estado, o que únicamente se analicen
los fines subjetivos del mismo.

La corriente más aceptada considera que el Estado tiene fines concretos o dicho de otra
manera, que el Estado tiene una causa final, que en términos generales es la consecución
de los fines humanos y que en términos generales se traduce al bien común, que al final
puede ser definida como la común felicidad temporal, o sea la perfecta suficiencia de la
vida debidamente subordinada a la bienaventuranza eterna; el buen vivir humano o la
armónica plenitud de los bienes humanos, el bien humano en la plenitud y, según la
proporción que requiera la naturaleza humana, el bien común perfecta en cuanto puede
tenerse en este mundo.”

Ahora bien, en virtud de que de ese bien común puede existir la satisfacción de
necesidades se desprenden una serie de funciones estatales, que le corresponden a los
organismos del mismo (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y les toca instrumentalizar todos
los medios necesarios para alcanzar la satisfacción de esas necesidades, con las que se
logra alcanzar su finalidad.
Sin embargo, la satisfacción de las necesidades individuales de la población no
corresponde sólo al Estado, puesto que solo le corresponde facilitar los medios necesarios
e idóneos para que se satisfagan. Al Estado le corresponde colmar las necesidades que
han sido elevadas al rango de públicas, por incapacidad de los particulares para hacerlo, o
porque son inherentes a su soberanía.

Una necesidad es pública cuando el interés de todos los miembros de la colectividad

personificados en el Estado requiere que se provea de la misma por él. Por eso debe
decirse que la administración pública, más que satisfacer necesidades de interés general o
colectivo, satisface necesidades públicas, aquellas previamente consideradas así por el
organismo legislativo.

Por esa razón debe manejarse con propiedad en los organismos del Estado cuando y
cuales son las cuestiones que deben ser tratadas como interés público.

Es indudable que los fines del Estado y su contenido concreto van variando, según el
tiempo y el lugar, dependiendo del país que se trate y de una época determinada y de ahí
se puede considerar cuales van a ser los objetivos a considerar por el Estado, pero en
general el objetivo general es el bien común.

Fundamentalmente encontramos que todas las actividades del Estado tienen como fin
último, cooperar a la evolución progresiva, en primer lugar de sus miembros, no solo
actuales sino futuros y colaborar con la evolución del ser humano.

Para alcanzar sus fines el Estado actúa de muy diversas maneras y en diferentes campos.
Por ello que aparece realizando diversos hechos o actos materiales, actos jurídicos,
acciones y procedimientos, los cuales los ejerce a través de facultades o atribuciones que
el ordenamiento jurídico le confiere.

Estos actos, acciones, actividades que realiza el Estado, por muy variada que esta se
puede resumir en tres formas esenciales:

Los actos jurídicos y procedimientos que traen como consecuencia que se manifieste en
creación de normas jurídicas (Organismo Legislativo).

Actos y hechos jurídicos y procedimientos a través de los cuales actúa administrando los
diferentes medios con los que cuenta, para que de manera concreta, directa y continua
satisfaga las necesidades públicas (Organismo Ejecutivo)

Actos jurídicos y procedimientos con los que el Estado actúa resolviendo los conflictos de
intereses, entre particulares o entre particulares y el Estado, a través de la sentencia.
(Organismo Judicial).

En el primer caso se trata de la función legislativa, el segundo la función ejecutiva y el

tercero el ejercicio de la jurisdicción, correspondientes a cada uno de los organismos del
Estado. Así se reviste la actividad estatal en la llamada división de los poderes del Estado.
De la teoría de la función o actividad estatal se derivan y se expresan estas tres maneras
de actuar del Estado.

En este sentido hay que aclarar que el ejercicio de la función independiente de los tres
organismos del Estado, tiene matices en algunos casos muy parecidos, puesto que la
función administrativa y los procedimientos administrativos se realizan en los tres
organismos del Estado; el ejercicio de la función legislativa únicamente en el organismo
legislativo y, el ejercicio de la jurisdicción únicamente el organismo judicial.

A manera de ejemplo, podemos decir que en los tres organismos del Estado se manifiesta
el procedimiento administrativo, cuando se realizan compras o contrataciones,
necesariamente se tienen que aplicar las normas legales y procedimentales de la Ley de
Contrataciones del Estado y su reglamento.

Desde el punto de vista formal, todas las actividades que realiza el Organismo Legislativo
será función legislativa, la del Organismo Judicial función jurisdiccional y la del Organismo
Ejecutivo función ejecutiva, con las salvedades enunciadas anteriormente.
 CAPÍTULO X
LOS SERVICIOS
PÚBLICOS
Ideas generales

La noción de servicio público floreció en Francia caracterizada como actividad de

determinado tipo realizada por la administración, y fue el concepto que sirvió para la
construcción del viejo derecho administrativo1 la relación con el servicio público era lo que
justificaba la competencia contencioso-administrativa, la naturaleza de contrato
administrativo que asumían ciertos convenios con la administración, el régimen jurídico del
dominio público, etc. Posteriormente la noción fue perdiendo importancia, y hoy en día se
supone que sirve para fundamentar un régimen jurídico especial para regir la actividad que
se resuelva denominar como tal.

La doctrina francesa moderna ha venido observando incongruencias y errores en el

concepto, modificándolo frecuentemente en sucesivos esfuerzos por adecuarlo a una
realidad que a su vez se empeña en contradecirlo; algunos autores consideran que debe
ser eliminado. En la Argentina, más que el concepto debe preocuparnos el régimen jurídico
de nuestros servicios públicos, por la indefensión del particular frente a servicios cumplidos
defectuosamente o inclusive no prestados. Pero antes de considerar la así llamada “crisis
de la noción de servicio público”

Nociones tradicionales

Dejando de lado las nociones más antiguas, podemos recordar aquí la de HaurIou “un
servicio técnico prestado al público de una manera regular y continua para la satisfacción
de una necesidad pública y por una organización pública,” la de BIelSa “toda acción o
prestación realizada por la administración pública activa,

directa o indirectamente, para la satisfacción concreta de necesidades colectivas, y

asegurada esa acción o prestación por el poder de policía”3 y la “ad hoc” creada por CoraIl
para resumir las ideas tradicionales sobre el punto “una empresa creada por las
autoridades públicas y dotada de medios exorbitantes al derecho común, en vista de dar
satisfacción a una necesidad de interés general.”

El primer elemento que distingue a esta noción de las más antiguas es el criterio de que ni
la actividad legislativa ni la actividad jurisdiccional se considera “servicio público” en sentido
estricto; o sea, que sólo puede hablarse de “servicio público” dentro de la actividad
administrativa. El segundo elemento es que no toda la actividad de la administración
pública constituye servicio público, sino sólo una parte de ella.

Ahora bien, establecido que la actividad estatal sólo puede considerarse servicio público en
ciertos casos de la actividad de los órganos administrativos, se aclara que no es necesario
que la administración misma, mediante sus propios medios y personal, asuma la prestación
del servicio público: El servicio público puede ser prestado tanto directamente por la propia
administración, como indirectamente a través de un concesionario. “Público es el servicio...
cuya gestión es asumida, ya por la administración directamente, ya por una persona o
entidad por su encargo o con su colaboración.”
El servicio público como organización

El servicio público presupone usualmente una organización de elementos y actividades

para un fin, una ordenación de medios materiales y personales, esto es, una empresa en
sentido económico. La idea de organización es inseparable de la noción de servicio público,
y por ello se observa a la segunda definición citada que el servicio público no es cada
acción o prestación considerada en sí misma, sino en todo caso la actividad tomada como
conjunto, consustanciada con la organización que efectúa tales acciones o prestaciones. El
servicio público de las fuerzas de seguridad, por ejemplo, no es el hecho mismo de disolver
una reunión turbulenta, sino la organización y actividad de seguridad en general.

La finalidad del servicio público

El objeto o finalidad de esta actividad es —siempre estando a la concepción tradicional—

satisfacer una necesidad pública (colectiva, de interés público, etc.) Necesidad pública, o
necesidad de interés público, significa la suma de las necesidades individuales; no
presupone necesariamente que todos los individuos de la sociedad deban tenerla, sino sólo
que una mayoría de ellos la tiene.6

Caracteres del servicio público

En razón de que trata de satisfacer una necesidad pública, el servicio público debe estar
dotado, se afirma entonces, de “medios exorbitantes al derecho común,” es decir, de un
régimen de derecho público que asegure la generalidad, uniformidad, regularidad y
continuidad del mismo.

El poder público se hace así presente a través de un régimen jurídico especial que
subordina los intereses privados al interés público, fundamentalmente en razón de proteger
la continuidad del servicio.

En efecto, de estos cuatro caracteres que hacen al funcionamiento del servicio público, el
más importante es el de la continuidad, el cual no significa que la actividad sea
ininterrumpida, sino tan sólo que satisfaga la necesidad pública toda vez que ella se
presente. La continuidad del servicio público reside, pues, en que se satisfaga
oportunamente —sea en forma intermitente, sea en forma ininterrumpida, según el tipo de
necesidad de que se trate— la necesidad pública. En los servicios públicos de defensa
nacional, electricidad, gas, aguas corrientes, etc., la continuidad se traduce en la
ininterrupción del servicio; en el servicio público de la enseñanza primaria, en cambio, la
continuidad consiste en que la actividad se realice durante el año lectivo y se suspenda
durante las vacaciones. La generalidad significa que todos los habitantes tienen derecho a
gozar del servicio, y se comprende en una característica que a veces se menciona aislada-
mente: La igualdad o uniformidad, por imperio de la cual todos tienen derecho a exigir el
servicio en igualdad de condiciones. Regularidad quiere decir conformidad a reglas y
condiciones preestablecidas.
El régimen jurídico del servicio público

La característica más específica del régimen jurídico especial de los servicios públicos es
que los hombres que trabajan en él carecen del derecho de huelga, pues la huelga implica
la suspensión del servicio y se considera precisamente que el Estado debe asegurar su
continuidad.

La necesidad de asegurar el funcionamiento —y con ello la continuidad— del servicio,

determina además que a) la fuerza pública preste un apoyo especial a su prestación, b)
que quien presta el servicio pueda pedir al Estado que expropie

bienes útiles a su gestión, c) que puedan establecerse servidumbres y restricciones al

dominio privado en razón de ese servicio —indemnizando, en el primer caso—, d) que los
contratos que asocien un particular al funcionamiento del servicio, sean contratos
administrativos, e) que se organice el poder de percibir tasas en contraprestación por el
servicio, f) que el monto de las tasas esté sujeto a la autorización o aprobación del poder
público, g) que en ciertos casos, la pres- tación sea obligatoria para los particulares, h) que,
eventualmente, el servicio sea monopólico —esto es, que no se admita la libre competencia
de los particulares para realizar la actividad del servicio público—, i) que toda cuestión
vinculada al mismo corresponda —en doctrina al menos— a la jurisdicción contencioso-
administrativa.

Elementos de la noción tradicional

Los tres elementos esenciales de la noción tradicional de servicio público son, según se
aprecia, tres

1°) el fin que el servicio cumple, 2°) la persona que lo atiende, 3°) el régimen que lo
regula.

El juego de estos tres elementos lo explican autores como GarCía ovIedo8 de la siguiente
manera

No hay servicio público que no tenga por fin la satisfacción de una necesidad colectiva;
pero este criterio, aislado, sería insuficiente, por cuanto “múltiples son, en cualquier
sociedad bien constituida, las necesidades públicas que se satisfacen mediante el
procedimiento del servicio privado” pueden citarse las panaderías, y comercios de expendio
de carne, leche, verduras, etc.

No es esencial que el servicio sea ofrecido al uso del público, pues en el caso de las
fuerzas armadas, de las fortificaciones, etc., hay un servicio que no es utilizado
directamente por los particulares; lo esencial sería sólo la satisfacción de la necesidad
pública.

También sería insuficiente decir que servicio público es el prestado por la administración,
pues ésta puede conceder el servicio; y además porque no todas las actividades de la
administración son servicios públicos “Cuando el Estado explota un monte patrimonial o un
teatro, o toma a su cargo y dirección una empresa industrial (la fábrica de porcelana de
Sèvres del Estado francés), evidentemente no realiza servicio público

El régimen jurídico especial, de derecho público, que tiende a asegurar la continuidad,

uniformidad, regularidad y generalidad del servicio, completa, con los dos primeros datos,
la noción tradicional ofrecida.

La crisis del concepto de servicio público

Dos elementos de esta noción —el de la persona que atiende el servicio y el del régimen
que lo regula— están actualmente, al parecer de la doctrina francesa moderna, en crisis.10
Esa crisis lleva a tales autores a proponer concepciones “existenciales” del servicio público
o más francamente a abandonar totalmente el término y el concepto.

La crisis de la noción tradicional se hace presente en sus tres aspectos.

La persona que presta el servicio

En cuanto a la persona que presta el servicio, observa la doctrina actual que no es ya sólo
la administración por sí misma o a través de concesionarios, como se sostenía en un
principio, sino que también existen otras entidades encargadas de un servicio público.
Surgen a veces asociaciones profesionales o corporati- vas (Colegios de Abogados, de
Médicos, etc.; asociaciones gremiales; cámaras industriales y comerciales), cuya actividad
está frecuentemente sometida a un régimen “exorbitante al derecho común,” es decir, que
tienen asignadas por ley atribuciones de poder público en ciertas cuestiones: Ingreso a la
profesión, control de la matrícula, etc.; fenómeno éste bastante común en la Europa de hoy,
y que en nuestro país comienza recién a aparecer.
CAPÍTULO XI
LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
IDEAS GENERALES

Partiendo de las definiciones tanto de administración como de administración pública, que

anteriormente fueron anotadas, se establece que el Estado y en su caso la Municipalidad,
también necesitan de los particulares para realizar una buena función administrativa, para
mantener los servicios que presta o deberá prestar a la colectividad, por lo que constante y
permanentemente solicita bienes y servicios de terceras personas ajenas a la organización
estatal o municipal. Es por ello que celebra contratos con los particulares, estos contratos
surgen a través de los acuerdos de relaciones jurídicas, o a través del simple
consentimiento de adhesión por el particular a relaciones previamente fijadas por la
administración. Pero, tanto en uno como en otro caso, siempre se hace necesaria la
manifestación de la voluntad del particular para lograr el nacimiento del contrato que en
este caso se denominará contrato administrativo.

Entonces, se hace necesaria la contratación administrativa para adquirir bienes,

suministros, obras y servicios que requieran los organismos del Estado, sus entidades
descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y las empresas
públicas estatales o municipales. Por eso es necesario que se establezca
conceptualmente, que es contrato administrativo.

Se entiende por contrato administrativo el que celebra la administración pública con los
particulares a efecto de asegurar la ejecución de obras, la prestación de servicios o el
suministro de materiales. Estos contratos no se rigen por las normas del derecho civil, sino
por las del derecho administrativo.

Para el profesor Godínez Bolaños, el contrato administrativo es una declaración de

voluntad del Estado, a través de sus órganos centralizados y entidades autónomas y
descentralizadas, con una persona individual o colectiva, privada o pública, nacional o
internacional, con el compromiso del primero de pagar honorarios o un precio por la
actividad, servicio o bien, que le presta el contratante, bajo las condiciones establecidas en
las leyes de orden público y sometidos en caso de conflicto o incumplimiento a la
jurisdicción contencioso administrativo”.

“El contrato administrativo es una obligación bilateral, convenida, es decir consensual en la

que una de las partes se encuentra en una situación privilegiada en relación con la otra, por
lo que respecta al cumplimiento de las obligaciones convenidas, sin que ello implique una
merma de los derechos económicos que la otra pueda hacer valer”.
Características

a) Preferencia del Estado: La administración pública, investida de poder público,

impone sus condiciones para contratar y en su caso, para obligar al cumplimiento
coactivo del contrato.
b) Exorbitancia de sus cláusulas: El contrato administrativo, tiene cláusulas
exorbitantes del derecho privado. Esto significa que algunas de sus condiciones
contenidas en las cláusulas, serían inválidas en un contrato civil o mercantil, pero no
en lo administrativo, debido al bien jurídico que se tutela y que es el interés social.
c) Principios especiales: Dentro del contrato administrativo se aplica el principio que el
derecho público prevalece sobre el derecho privado, los principios jurídicos que
orientan la interpretación de su contenido, así como la suscripción del contrato son
especiales y pertenecen al derecho administrativo.
d) Jurisdicción especial: Los conflictos derivados del cumplimiento o interpretación de
los contratos administrativos, son sometidos a una jurisdicción especial privativa,
que es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. De conformidad con el Artículo
19 numeral 2 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, se establece que la
jurisdicción contencioso administrativa también conoce en los casos de
controversias derivadas de contratos y concesiones administrativas. También el
Artículo 102 de la Ley de Contrataciones del Estado menciona: Jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Toda controversia relativa al incumplimiento,
interpretación, aplicación y efectos de los contratos, fianzas y seguros celebrados
con motivo de la aplicación de la mencionada ley, se someterán a la jurisdicción del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, después de agotada la fase conciliatoria
entre las partes y el procedimiento administrativo.

Elementos

a) Sujetos: Dentro del contrato administrativo necesariamente existen dos partes,

porque es bilateral, donde interviene el Estado, sus entidades descentralizadas y
autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y las empresas públicas
estatales o municipales y una persona privada individual o jurídica.
b) La manifestación de voluntad de los sujetos: Tanto el Estado, sus entidades
descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y las
empresas públicas estatales o municipales como la persona individual o jurídica,
deben expresar libremente su voluntad. En este caso el Estado no puede hacer uso
del ejercicio de su soberanía para imponer a los particulares un contrato.
 c) Contenido: Debe referirse a hechos lícitos, ciertos y determinados, relacionados con
la gestión patrimonial del Estado, de sus entidades descentralizadas y autónomas,
unidades ejecutoras, municipalidades y empresas públicas estatales o municipales
(compra de bienes, suministro de utensilios, alimentos, construcción de obras
públicas, prestación de servicios, etcétera).
d) La forma: Se refiere a la forma de los contratos y se indica que el contrato
administrativo: “Debe constar por escrito con o sin intervención notarial, según lo
establezca la ley.” En relación a la forma, se especificará más adelante, cuando se
analice la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento.

Principios

a) Igualdad del Estado frente a los particulares: El Estado, sus entidades

descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y las
empresas públicas estatales o municipales, deben ponerse en igualdad de los
particulares para poder contratar.
b) Manifestación de voluntad: Tanto el Estado, sus entidades descentralizadas y
autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y las empresas públicas
estatales o municipales, como las personas individuales o jurídicas deben manifestar
su voluntad, pues un contrato no puede ser impuesto por la soberanía del Estado,
aquí es donde se pone de manifiesto la voluntad de derecho privado del Estado.
c) No alterar el orden público: Dentro del contrato administrativo debe cuidarse que en
el mismo no sea alterado el orden público.
d) Cumplimiento de formalidades: Dentro del contrato administrativo deben observarse
las formalidades, contenidas normalmente dentro del derecho administrativo.
e) Cumplimiento de los procedimientos: Para la suscripción de los contratos
administrativos debe cuidarse de cumplir con los procedimientos previos contenidos
en la ley, por ejemplo, La licitación, La cotización, etcétera.
f) Debe ir dirigido al cumplimiento de las finalidades del Estado. Todo contrato
administrativo debe llevar implícita la finalidad que pretende la administración
pública, creación de obras públicas, suministros, servicios, consultorías, etcétera.

También suele decirse que los contratos administrativos generan toda una teoría propia y
como tal desarrollan principios propios del contrato administrativo, los cuales se mencionan
a continuación:

Principio de legalidad: El Estado de derecho, la administración pública se considera

sometida a la ley. Este sometimiento equivale a la aceptación del principio de legalidad. Los
contratos administrativos deben estar sometidos a la ley. La administración pública cuenta
con una Ley de Contrataciones y contrata basándose en dicha ley y en reglamentos
complementarios. En Guatemala, la base legal de los contratos administrativos es el
Decreto número 57-92 del Congreso de la República, Ley de Contrataciones del Estado.
Esta es una ley general por cuanto regula los contratos administrativos de toda la
administración pública. No es una ley única, puesto que a la par existen leyes especiales
que también regulan la materia contractual y pueden contener definiciones específicas.

El fin que persigue el principio de legalidad es el interés público y el límite de éste principio,
es el interés público o bien común.

Principio del interés público o bien común: La contratación administrativa y en el proceso de

contratación, el interés público prevalece sobre el interés privado. Gracias al interés público
o bien común, la Administración Pública justifica su actuación unilateral, o sea, su actuación
sin consultar a la otra parte.

En materia de contratos administrativos, el interés público o bien común se respeta por el

contratista privado, si tiene conciencia de que la administración pública representa el
interés de la colectividad y si contrata con la finalidad de alcanzar la realización del derecho
y la paz social. El principio del interés público o bien común significa conveniencia o
necesidad de carácter colectivo, para beneficio moral o material de todos, no de unos
pocos. El mencionado principio obliga a que todo contrato administrativo tenga por
fundamento el bien común, descartando el lucro privado, lucro reservado a los particulares
como producto de sus contrataciones, y obliga también, a que el interés social prevalezca
sobre el interés individual.

Principio de la autonomía de la voluntad: se aplica con diferente alcance en los contratos

administrativos. La autonomía de la voluntad equivale a la capacidad que usualmente se
reconoce a las personas para establecer con efectividad sus derechos y sus obligaciones,
por medio de manifestaciones expresas de voluntad que las obliga en igual forma que la ley
a condición de que el contrato no sea contrario a ley ni atente contra el orden público y el
bien común.

La autonomía de la voluntad condiciona la validez de los contratos administrativos en el

sentido que las declaraciones de voluntad de las partes contratantes, de ambas partes, se
producen con total independencia, con efectos recíprocos entre ellas mismas. De manera
que el contrato administrativo resulta de combinar el principio de legalidad y la regla de que
el contrato es ley para las partes, por razón del interés público o del bien común.
Clases de contratos administrativos

Se puede decir que tanto doctrinaria como legalmente, existe un sin número de
contratos administrativos, siendo los más significativos los siguientes:

a) Contrato de obra Pública: va dirigido a la construcción, modificación,

reconstrucción o mantenimiento de un edificio o de alguna otra obra de
utilidad pública, por ejemplo, construcción de escuelas, hospitales,
mercados, carreteras, construcción y reconstrucción de puentes etcétera.
b) Contrato de suministro: a través del contrato de suministro, el Estado, sus
entidades descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las
municipalidades y las empresas públicas estatales o municipales obtienen
bienes muebles, materiales de oficina, etcétera, con los cuales la
administración desarrolla su actividad.
c) Concesión de servicios públicos: es aquel por medio del cual el Estado
encomienda a un particular la prestación de un servicio público.
d) Contrato de servicios al Estado: este contrato es aquel en el que un
particular presta algún servicio al Estado, por ejemplo, mantenimiento de
maquinaria y equipo, y otros servicios que los particulares pueden prestar al
Estado.
e) Contrato de consultoría profesional: por medio de este contrato, empresas
especializadas en consultoría, profesionales y técnicos prestan al Estado un
servicio especial, por ejemplo, estudios de factibilidad, estudios de pre
inversión, estudios jurídicos, estudios técnicos, etcétera.
f) Explotación y exploración de recursos no renovables: este contrato tiene
como objetivo principal otorgar a personas individuales o jurídicas la
explotación y la exploración de hidrocarburos, que por mandato
constitucional son propiedad del Estado.