11 Historia del Uruguay - Materias Comunes

Obligatorio
Gabriel Oddone París
13 Copias

EL DECLIVE
UNA MIRADA A LA ECONOMÍA
DE URUGUAY DEL SIGLO XX

Prólogo de Luis E. González

/01 %

;r:1 • cinve
Q ••••• Y
/p. maduras° Centro de Investigaciones Económicas

Material disponible en los Servicios del CECSo www.serviciosdelcecso.blogspot.com / sercecso@fcs.edu.uy

Fotocopiadora: 2410 6720 (208 / 218)

Por trabajos: pedidosercecso@gmail.com Cantina & Cafetería: 2410 6720 (220)
 A Juana, Julieta, Luciana,

Blanca y Juan, mi familia

2010, Gabriel Oddone París

ISBN: 978-9974-675-38-4

Foto de tapa: imagen de la Plaza Independencia en el año 1983 en

ocasión de la visita de los Reyes de España al Uruguay.
Diseño: Sebastián Hernández

Librería Linardi y Risso

Juan Carlos Gómez 1435
Tel. + 598 2915 7129 —2915 7328
Fax + 598 2915 7431
Montevideo — Uruguay
E—mail: libros@linardiyrisso.com
www.linardiyrisso.com
 Capítulo 6
Crecimiento hacia adentro: 1931-1973

El período de crecimiento hacia adentro suele ser identificado como el

período de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Entre
1931 y 1973 el producto por habitante creció a una tasa promedio anual
de 0,5%. Este pobre desempeño es el resultado de un aumento del PIB a
una tasa anual promedio de 1,5% y un incremento de la población cercano
al 1% anual. Hasta bien avanzada la década de los años cincuenta del siglo
pasado, Uruguay siguió recibiendo oleadas migratorias relativamente im-
portantes para el tamaño de su población.
Como puede observarse en el Gráfico 11.2, es posible identificar dos
etapas bien diferenciadas en materia de crecimiento del PIB per cápita en-
tre 1931 y 1973. A la primera (1931-1954) la llamaremos la "etapa fá-
cil" de la industrialización por sustitución de importaciones y a la segunda
(1955-1973) "estanflación". Las principales características de cada una de
ellas son descritas brevemente en las dos secciones en las que está organiza-
do este capítulo.
Según fue señalado al comienzo de esta segunda parte del libro, las po-
líticas desarrolladas en Uruguay entre 1931 y 1973 tienen un denomina-
dor común: estuvieron dirigidas a asentar el crecimiento de la economía en
el mercado interno. En 1931, a raíz del severo impacto que recibe la econo-
mía debido a la gran depresión, las orientaciones generales de las políticas
sufren modificaciones. Al principio, en la década del treinta, como reacción
a las dificultades de balanza de pagos y a sus efectos en términos de activi-
dad económica. En los años cuarenta, las orientaciones de las políticas agre-
garán, a una marcada vocación intervencionista del Estado en la actividad
económica, un énfasis regulador de los mercados y un desmedido compor-
tamiento discrecional en el manejo de los instrumentos monetarios, cam-
biarios y comerciales.
El intervencionismo gubernamental se tradujo en una-destacada acción
del sector público como productor y prestador de bienes y servicios. El rol
regulador del gobierno se materializó fundamentalmente a través de la in-
tervención en el mercado de cambios, el contralor del comercio exterior y,

108
109
sobre el final del período, en una importante regulación en materia laboral 6.1.1 Crisis y la "reacción" de la política: 1931-1933
y de precios, en particular salarial. Entre 1930 y 1933 el PIB por habitante cae un 36%. El choque ex-
terno fue de una magnitud tal que entre 1928 y 1932 las exportaciones
La mayor discrecionalidad en el manejo de los instrumentos de políti- cayeron 62%. Este descenso estuvo explicado por una mayor reducción
ca, sobre todo monetarios y cambiarios, registrada a lo largo de todo el pe- de los precios que de los volúmenes exportados. Si bien las importaciones
ríodo (1931-1973), probablemente ayuden a explicar la reducción signifi- también disminuyeron (53%), el balance comercial cambió de signo entre
cativa de las fluctuaciones cíclicas del producto al compararlas con la de los 1928 y 1931 (de un superávit de US$ 3 millones en 1928, a un déficit de
períodos de 1900-1930 y 1974-2001. El Gráfico 6.1 incluye una estima- US$ 19,1 millones en 1931).
ción del componente cíclico del mismo.
A pesar de que en 1931 Uruguay abandona definitivamente el patrón
Gráfico 6.1. Fluctuaciones Cíclicas del PIB por Habitante en Uruguay oro, su mantenimiento durante los primeros meses de la crisis, favorecieron
25%
que ella golpeara severamente al sector real de la economía. Dada la estruc-
20% tura de ingresos del sector público (ver capítulo 5), el déficit presupuestal
15% trepó hasta alcanzar el 2,3% del PIB.
10% Las primeras medidas de política económica del gobierno estuvieron
5% orientadas a equilibrar el balance de pagos y, sobre todo, a intentar evitar la
salida de divisas del país. Como en la mayoría de las economías, el abando-
0%
no del patrón oro, la devaluación de la moneda, los controles de los movi-
-5% mientos de capital y la introducción tipos de cambio múltiples, derivaron
-10% de "instintos de supervivencia".
-15% El primer pilar de la política adoptada estuvo compuesto por las me-
-20% didas destinadas a enfrentar la escasez de divisas. Entre ellas destacan: i) los
controles sobre el mercado de cambios que se tradujeron en obligar a los
-25%
CO N ID O co o o 03 N tO O nr 03 N U3 O co r.J to o
L11 141 143 ID 0 N N 00 00 000 01 O
exportadores a declarar las divisas generadas por cada operación, i0 las pro-
o o o 1.4N IN N 01 C11
atatomooNomolulatontool0000cncnalo
01 01 01 hibiciones para enviar divisas al exterior, lo que se logró postergando los pa-
Fuente: Elaborado en base a A. Maddison (2001).
gos a proveedores del Estado, impidiendo las remisiones de divisas a las em-
presas extranjeras y suspendiendo la amortización de la deuda pública".

6.1 "Etapa fácil" de la sustitución de importaciones:
1931-1954
Esta sección está dividida en tres apartados. El primero describe las con-
secuencias sobre la economía de la gran depresión y las políticas que fueron
empleadas para enfrentaría (1931-1933). El segundo está dedicado a repa-
sar el período de la recuperación verificado entre 1934 y 1942. Finalmente,
el tercero presenta las principales características de la "segunda edad de oro"
de la economía de Uruguay, comprendida entre 1943 y 1954.
El segundo pilar estuvo integrado por medidas orientadas a enfrentar
el déficit comercial. Entre ellas destacan: i) el fomento a la exportación me-
diante la desvalorización del peso en un 54% respecto a la paridad oro y la
creación de tipos de cambio múltiples para que los exportadores liquidaran
las divisas a un precio mayor que el oficial; ji) las restricciones a las impor-
taciones que se tradujeron en un aumento de la tarifa general de 17 puntos
porcentuales (del 31% vigente desde 1912 al 48%), prohibiciones para la
importación de artículos suntuarios y "similares a productos nacionales",
obligación a que el 25% de las tarifas de importación fueran pagadas en
oro (o papel moneda a la cotización vigente)", definición de mecanismos

11 1
110
de racionamiento de las divisas disponibles para la importación de acuerdo
a prioridades decididas por el gobierno".
El tercer pilar de la política fue el ajuste presupuestal. La absorción in-
terna que era necesario impulsar para hacer frente al choque del sector ex-
terno, recomendaba tomar medidas para reducir el impacto neto del sector
público sobre la demanda agregada. Esto se vio reforzado por la elevada de-
pendencia que adquirieron los ingresos públicos de los recargos de impor-
tación lo que redujo peligrosamente la recaudación por las propias medidas
descritas tendientes a reducir las importaciones. El ajuste presupuestal se
materializó mediante un incremento de ingresos y no a través de una caída
del gasto público. El aumento de los ingresos públicos se hizo a través de in-
crementos en las tarifas de los servicios públicos, aumentos de los impues-
tos a la propiedad territorial, aumentos de tasas de los bienes suntuarios (ta-
baco y bebidas alcohólicas), así como mediante la creación de nuevos im-
puestos (sueldos de los funcionarios públicos, pasividades, entre otros).
El último grupo de acciones tomadas tuvo que ver con la extensión de
la esfera productiva del Estado. En 1931 se decidió crear en régimen de mo-
nopolio dos empresas públicas nuevas. Una de ellas, encargada de importar
y refinar petróleo y sus derivados; importar, fabricar y exportar alcohol; así
como importar y exportar carburantes (ANCAP). La otra dedicada a gene-
rar y distribuir energía eléctrica y prestar servicios de telecomunicaciones en
todo el territorio nacional (UTE).
Según es posible apreciar, las medidas que fueron tomadas a comien-
zos de los años treinta, supusieron una mayor intervención del Estado en
la asignación de recursos de la economía. Al igual que en la mayoría de los
países de la región, ello no parece haber sido una consecuencia de acciones
deliberadas inspiradas en una orientación ideológica determinada, sino más
bien el resultado de una serie de decisiones tomadas como reacción ante
los efectos de la crisis". Según se verá enseguida, el andamiaje institucio-
nal creado y el tipo de políticas desarrolladas durante este período (tipos de
cambio múltiples, empresas públicas, aumento de la protección comercial,
mayor flexibilidad en los mecanismos para asignar divisas y otorgar exo-
neraciones arancelarias, etc.), no sólo no fue desmantelado o abandonado
por los sucesivos gobiernos sino que fue profundizado. Ello se tradujo en
un progresivo pero decidido aumento de la actividad reguladora y produc-
tora del sector público. Más regulación y expansión del Estado como agen-
te económico, serían clave para las orientaciones dirigistas que condujeron
112
las políticas del país durante el período de crecimiento hacia dentro, esto
es hasta 1973.
6.1.2 Recuperación bajo dirigisnno: 1934-1943
El 31 de marzo de 1933 se había producido un quiebre en el orden cons-
titucional debido a un golpe de Estado liderado por -el propio Presidente
de la República: Gabriel Terra. La política económica impulsada por el
Consejo Nacional de Administración" había dañado los intereses de di-
versos grupos comerciales, terratenientes, compañías extranjeras e, incluso,
de algunos industriales contrarios a la expansión de la actividad económi-
ca del Estado. A pesar de las razones que ayudaron a que el primer gobier-
no inconstitucional del siglo XX llegara al poder, no se produjo un retorno
al modelo agro-exportador (en su versión original) y, si bien la producción
ganadera fue estimulada, la expansión del Estado apenas se vio frenada y el
proteccionismo industrial fue mantenido l".
El papel conciliador e integrador de intereses diversos (muchas veces
contrapuestos) que el gobierno pretendió jugar, permiten afirmar que la au-
tonomía del Estado de los grupos de presión comenzó a estar amenazada'''.
La creación de la Comisión Honoraria de Importación y Cambios (1934)
integrada por cuatro representantes del gobierno y once de los sectores em-
presariales (ganaderos, industriales, banca, etc.) con atribuciones de asignar
las divisas disponibles entre los importadores, es un ejemplo del tipo de ins-
tituciones que el gobierno impulsó.
Debido al mejoramiento de las condiciones de la economía internacio-
nal en 1933, los precios de exportación aumentaron rápidamente gracias a
lo cual en 1936 las exportaciones duplicaban en valor a las registradas en
1932. A partir de 1934 la economía se recuperó de modo que entre 1934 y
1942 el PIB per capita creció a una tasa promedio de 3,3% anual.
Entre 1933 y 1939 tuvo lugar una etapa de transición para la política
monetaria del país. En primer lugar, el manejo del tipo cambio se hizo más
flexible, debido a que el banco oficial (BROU) tuvo una activa participa-
ción en el mercado de cambios. Como consecuencia de ello, el manejo de
los agregados monetarios se volvió progresivamente más discrecional. Sin
bien desde su fundación el BROU (1896) estuvo autorizado a emitir con-
tra su capital, a partir de los años treinta éste fue crecientemente empleado
como puntal de emisión. En 1935 se aprobó la primera ley que revaluó el
oro depositado en el BROU, lo que permitió aumentar la emisión con la
113
misma cantidad de oro. La expansión monetaria permitió una depreciación
de la moneda local, que se tradujo en beneficios para los sectores exporta-
dores, al tiempo que financió el desarrollo de políticas activas de empleo y
de políticas sociales. En 1938 fue sancionada una nueva ley de revalúo del
oro alterando la paridad legall° 2 lo que se tradujo en una nueva deprecia-
ción del peso uruguayo, provocando que la cotización del dólar casi se du-
plicara durante ese año. Las expansiones monetarias derivadas de los revalúos
fueron utilizadas para cancelar deudas del sector agropecuario, fomentar la
producción y financiar actividades del Estado. Transferencias desde los sec-
tores de ingresos fijos hacia el Estado y los ganaderos fue el resultado de este
tipo de operacionesm 3.
En 1937 el gobierno consolidó el sistema de tipos de cambios múlti-
ples creando los tipos diferenciados para exportaciones e importaciones.
Los exportadores recibían $U7,60 por libra esterlina mientras que cada li-
bra era adquirida para financiar importaciones a $U8,00 por el Estado y a
$U8 > 75 por los privados. Ello afectó a exportadores y debilitó la protección
efectiva de la industrial". Para intentar contrarrestar estos efectos el gobier-
no reorganizó el Control de Importaciones y Exportaciones redefiniendo
los criterios para liquidar y racionar las divisas 105.
Las diferencias cambiarias establecidas a favor del Estado fueron utili-
zadas para cubrir el mayor costo de la deuda externa y el pago del sobrepre-
cio a la compra de divisas. El remanente lo retenía el BROU creándose el
Fondo de Diferencias de Cambio" Como puede apreciarse, se empleaba el
sistema cambiario no sólo como instrumento para limitar y seleccionar las
importaciones y asegurar la salida de las exportaciones, sino también como
mecanismo para redistribuir el ingreso e incluso con finalidades fiscales. Un
sólo instrumento pretendía atacar varios objetivos simultáneamente.
En relación a la deuda pública, a partir de 1937 se iniciaron contactos
con los acreedores externos para retomar su amortización. Los acuerdos al-
canzados permitieron recuperar el crédito externo, aunque el inicio de la
guerra en 1939 volvió a afectar los flujos internacionales de capital.
A partir de 1938 y en especial desde el estallido de la Segunda Guerra
Mundial, se reforzaron y perfeccionaron los mecanismos de regulación del
comercio exterior y se ponen en práctica otros mecanismos de redistribu-
ción del ingreso a través de la política fiscal y la regulación salarial. Las nue-
vas restricciones externas derivadas de la guerra alentaron un mayor con-
114
senso entre los agentes económicos respecto al papel del mercado interno
en el crecimiento de la economía.
Con la promulgación de la Ley No 10.000 en 1941 se consolidó la
institucionalidad que los gobiernos sucesivos de orientación dirigista (con
alguna excepción) usaron durante los siguientes treinta años. Esta ley uni-
ficó y completó los organismos y mecanismos existentes de control del co-
mercio exterior creando el "Contralor de Exportaciones e Importaciones"
(Contralor en adelante). El sistema que se desarrolló a su amparo funcio-
naba de la siguiente manera: i) los exportadores hacían efectivo el cobro de
sus operaciones de venta al exterior a través del BROU que liquidaba las
divisas obtenidas al tipo de cambio oficial; ii) el BROU retenía las divisas
ingresadas por concepto de exportaciones y cada ario realizaba una previ-
sión de las divisas disponibles para el año siguiente; ji) una vez deducida la
cantidad que se destinaría al pago de la deuda pública y demás obligacio-
nes del Estado en moneda extranjera, el BROU daba a conocer la cantidad
que estaría disponible para ser distribuida entre los importadores, formu-
lando además una asignación por monedas y rubros; iv) de acuerdo a esa
distribución general, la Comisión Honoraria de Importación y Cambios
recibía las solicitudes de divisas de parte de los importadores y realizaba la
asignación individual de las mismas agrupándolas por categorías de bienes
a importarl".
Como resulta claro de lo anterior, durante los años treinta los gobier-
nos fueron construyendo una densa y compleja red de instituciones desti-
nadas a intervenir y regular el funcionamiento de la economía. Ejemplos de
ella son el Contralor, los tipos de cambio múltiples y las empresas públicas.
Lo anterior estuvo acompañado de un creciente manejo de los instrumen-
tos de política económica lo que le confería a los gobernantes un poder su-
perlativo en materia de asignación de recursos y distribución del ingreso.
Finalmente, es necesario destacar que durante los arios treinta los go-
biernos desplegaron acciones en materia de fijación de precios. Así, se es-
tablecieron precios máximos para algunos productos de la "canasta básica"
como la leche, el pan, el azúcar y la carne. El Estado subvencionó este tipo
de actividades, creando un complejo sistema para determinar los montos de
las transferencias requeridas.
La creciente pérdida de neutralidad del Estado frente a los grupos de
presión, le confirió a las políticas inestabilidad. Mientras las condiciones de
la economía internacional lo iban permitiendo, las instituciones creadas y la
115
flexibilidad en el manejo de los instrumentos fueron utilizadas por las polí-
ticas para redistribuir el ingreso a favor de los sectores urbanos, típicamente
industriales que sustituían importaciones, asalariados públicos y privados,
así como el sector servicios. Cuando la economía enfrentaba un choque ex-
terno, la falta de instrumentos para distribuir en el tiempo adecuadamen-
te sus efectos, hacía que las políticas se movieran en dirección de favore-
cer la absorción interna reduciendo la demanda interna lo que terminaba
por favorecer a los sectores exportadores, especialmente a los ganaderos.
Revaluaciones arbitrarias de las reservas en poder de la autoridad monetaria
y alteraciones del tipo (o los tipos) cambio para el sector exportador, fue-
ron las herramientas más utilizadas. Sin embargo, dada la creciente captu-
ra de las acciones de los gobiernos por parte de otros grupos de presión, los
efectos de las medidas citadas intentaban ser neutralizados con alteraciones
discrecionales de la estructura arancelaria, en los criterios para la asignación
de las divisas (de precios o cantidades) para las importaciones, en el servicio
de la deuda pública, etc.
Como se verá más adelante, un escenario de este tipo fue generando
dos tipos de comportamientos entre los agentes económicos. Por un lado
un creciente acortamiento de los horizontes de planificación para sus deci-
siones, esto es, un aumento de su tasa de descuento. Por el otro, un creciente
estímulo para dedicar tiempo y talento a lograr que la política discriminara
en su favor o, al menos, no discriminara en su contra.
En 1943 se produce el restablecimiento pleno de la vida democrática
del país. Por primera vez desde 1931, asume un presidente electo en elec-
ciones a las que concurren todos los partidos y sus fracciones. La normali-
dad institucional del país se produce bajo la nueva Constitución aprobada
en 1942 108 . Con la vuelta a la democracia, se produce el retorno del "badlis-
mo" al gobierno. Se inicia así el período en el que el dirigismo, conducido
por el neobatllismo, obtendrá sus mayores logros en materia económica.
6.1.3 Auge y epílogo de la "etapa fácil" de la sustitución de
importaciones: 1944-1955
Durante la segunda posguerra, la economía de Uruguay asiste a un pe-
ríodo excepcional en términos de crecimiento. Entre 1944 y 1955 el PIB
per cápita creció a una tasa de 5% anual, ye! PIB lo hizo a una tasa de 6,8%
acumulativo anual. Las cifras anteriores, permiten afirmar que este período
116
comprende la segunda "edad de oro" de la economía durante el siglo XX
(ver Gráfico 11.2).
El sector de actividad que lideró el crecimiento durante este período
fue la industria manufacturera cuyo producto bruto creció a una tasa pro-
medio de 7,8%'" "°. Lo anterior, sumado al prolongado estancamiento de
la producción ganadera iniciado en 1930, determinó que la contribución
de la industria manufacturera al PIB ascendiera del 22% en 1944 al 28%
en 1955.
La reconstrucción de la economía internacional, favorecida por los
acuerdos de Bretton Woods y la rápida recuperación de la economía euro-
pea, tuvieron efectos positivos sobre los mercados de productos primarios
que se tradujeron en el incremento de sus precios. Gracias a ello, los térmi-
nos de intercambio y el poder de compra de las exportaciones de Uruguay
crecieron aceleradamente entre 1945 y 1951 (Gráfico II.1), a pesar de lo
cual los volúmenes exportados permanecieron estancados.
Amparados en un escenario de precios internacionales favorable, los
gobiernos desplegaron políticas orientadas a estimular decididamente a
la producción industrial. Ello requirió de fuertes transferencias de recur-
sos desde el sector exportador, típicamente la ganadería, hacia los sectores
orientados a la producción del mercado interno, la industria, los servicios y
las actividades del Estado.
El estímulo a la producción industrial se tradujo en una duplicación
del número de establecimientos entre 1936 y 1955 11 ' y en un aumento
del empleo industrial desde las 85.000 personas en 1942 a las 190.000 en
195' 112. Algunas estimaciones de la "productividad aparente" 113 para el pe-
ríodo 1943- 1954 en la industria muestran un incremento de 3,3%, aun-
que con una elevada heterogeneidad según ramas de actividad.
A pesar de lo anterior, dos aspectos siguieron caracterizando a la pro-
ducción industrial a lo largo del período. Primero, ella mostraba signos de
elevada concentración. Apenas el 3% de las empresas industriales reunían
más del 50% de la inversión, así como menos del 1% de los establecimien-
tos representaban el 50% de la producción y absorbían a más del 38% de
la mano de obra industrial. Además, más del 75% de las industrias estaban
localizadas en Montevideo y eran responsables del 76% de la producción
total'''. Segundo, el mercado interno constituía el principal destino de la
117

producción industrial. Apenas el 8,2% de las ventas del sector estuvieron
destinadas a la exportación en el período 1946 — 1956 115 .
Las dos características anteriores del desarrollo industrial serán claves
para entender el fracaso temprano de la estrategia de industrialización por
sustitución de importaciones (ISI). Una elevada concentración industrial fa-
voreció el desarrollo de oligopolios y/o de prácticas colusorias, lo que se tra-
dujo en un escenario propenso para el aumento de precios. La escasa capa-
cidad exportadora de la industria puso un "techo muy bajo" para su expan-
sión dados el reducido tamaño del mercado doméstico y el relativamente
elevado nivel de ingreso de la población. En el fondo, estas dos caracterís-
ticas son una consecuencia de las dos principales restricciones para el éxito
del modelo ISI en Uruguay: un reducido tamaño del mercado interno y un
nivel de ingreso de la población relativamente elevado.
En 1947 asumió por primera vez el Presidente Luis Batlle Berres. En
su discurso de asunción, el dirigente colorado resumió la filosofía de los go-
biernos del país entre ese año y 1958: 'Apresurarse a ser justos, es luchar por
el orden y es asegurar el orden". El objetivo general de estos gobiernos fue fo-
mentar el crecimiento a través de la industrialización por sustitución de im-
portaciones. Con tal propósito y mediante una activa intervención en ma-
teria de precios y subsidios, el Estado se erigió en garante de las rentas de los
agentes privados, sobre todo de la industria y de los asalariados.
A los efectos de poder llevar adelante las políticas de estímulo a la in-
dustrialización, los sucesivos gobiernos del período "neobatllista" recurrie-
ron al andamiaje institucional heredado de la década del treinta y del pe-
ríodo de la segunda guerra. Según se dijo, el Contralor de Exportaciones
e Importaciones, los tipos de cambios múltiples, las empresas públicas, así
como una creciente intervención en materia de fijación de precios fueron
herramientas clave. Durante este período se debe agregar a lo anterior: i)
un aumento de la discrecionalidad en el manejo de la política monetaria (a
partir de 1947); ii) la generalización del uso de tipo de cambios múltiples
para fomentar exportaciones (1949); iii) el establecimiento de los Consejos
de Salarios (1943); iv) la continuidad de la extensión de la esfera producti-
va del Estado (a partir de 1947); v) el progresivo protagonismo del Estado
demandante de la mano de obra desocupada y; vi) la extensión de las pres-
taciones sociales por parte de un sistema de seguridad social crecientemen-
te complejo.
118
En materia de política monetaria es posible decir que, si bien a partir
de 1939 el BROU estaba autorizado legalmente a emitir moneda contra el
redescuento de documentos en su poder, este instrumento no fue utilizado
en forma generalizada entre 1939 y 1947. Ello se debió a que durante la
Segunda Guerra, el país acumuló saldos de balanza de pagos favorables, lo
que facilitó la expansión de la emisión contra divisas.
Este nuevo puntal de emisión, los redescuentos, dio una mayor flexi-
bilidad a la política monetaria. En un comienzo, éstos podían hacerse sola-
mente contra documentos privados. A partir de 1947, se autorizó al BROU
a emitir contra redescuentos de documentos públicos, típicamente papeles
públicos. Desde 1950 se eliminaron los topes de emisión contra redescuen-
to, lo que supone una ampliación de la flexibilidad para la política mone-
taria. En 1950 también se abandonó el encaje oro como tope de emisión.
Como consecuencia de ello, los márgenes de maniobra para la aplicación de
una política monetaria discrecional se vieron acrecentados. A lo largo de los
años cincuenta, la emisión prácticamente se multiplicó por tres.
La mayor flexibilidad en el manejo de la política monetaria derivada de
lo anterior, permitió que los gobiernos hicieran un uso discrecional de los
recursos públicos. Estos fueron usados para el aumento de la masa salarial
del sector público, para atender la mayor demanda asociada a las prestacio-
nes de la seguridad social y para hacer efectivos los subsidios a las activida-
des protegidas.
En 1949, la utilización de los tipos de cambio múltiples fue extendida
a las exportaciones. Así, según las prioridades establecidas por el gobierno
en materia de incentivos a la producción industrial, se definían valores di-
ferentes a los que los exportadores podían liquidar las divisas generadas en
la operación comercial.
En 1943 fueron creados los Consejos de Salarios que constituyeron el
mecanismo a través del cual se pudo concretar una fuerte intervención del
Estado en el mercado de trabajo por medio de la regulación salarial. Los
Consejos estaban integrados por tres representantes del gobierno, dos de los
empresarios y dos de los trabajadores. Los Consejos funcionaban por rama
de actividad reconocida y llegaron a haber más de 40 funcionando a fines
de los años cincuenta. El objetivo declarado de la creación de los Consejos
fue arbitrar en la fijación de salarios de forma de atender a un objetivo de
distribución del ingreso.
119

Sin embargo, dado el rol que asumieron los gobiernos en ellos, es po-
sible especular con que los Consejos fueron también utilizados como un
instrumento para mantener un poder adquisitivo de los salarios que per-
mitiera a las industrias sustitutivas de importaciones contar con un merca-
do cautivo. En general, los gobiernos asumieron una actitud proclive a fijar
unos laudos por categorías salariales elevados. Como se comentó, la indus-
tria presentaba una concentración elevada, lo que se traducía en un escaso
número de empresas por rama de actividad. Ello facilitaba una fijación casi,
cuando no directamente, monopólica de los precios finales de los produc-
tos finales. De este modo, los salarios relativamente elevados podían ser fá-
cilmente trasladados al precio final. Como se verá más adelante, debido a la
forma en que fueron usados los Consejos se transformaron en un mecanis-
mo de propagación de la inflación que ayuda a entender su carácter crónico
a partir de los años cincuenta.
La extensión de la esfera productiva del Estado durante este período
tuvo como hechos más destacados: i) la creación de la empresa pública
OSE cuyo objetivo fue la potabilización y el suministro de agua a la po-
blación (1948), ii) la constitución de AFE, empresa pública que se hizo
cargo del "maltrecho servicio de ferrocarriles" (1948); iii) la fundación de
AMDET empresa municipal que hizo lo propio con el servicio de tranvías
de Montevideo (1947) y; v) la estatización de PLUNA, la línea aérea de
bandera nacional (1951).
El papel del sector público como empleador de mano obra cobró una
importancia destacada a partir de los años cuarenta. De acuerdo a cifras de
Rama (1990), el número de funcionarios públicos creció desde los 58.000
en 1941 (2,9% de la población total) a 165.000 en 1955 (7,1% de la po-
blación total). Además, una serie de regulaciones atinentes a los regímenes
de acceso, ascenso y salida de los funcionarios fueron aprobadas en la pri-
mera mitad de los años cincuenta. En 1951 se sancionó la inamovilidad
de los funcionarios de la administración central y en 1956 un esquema si-
milar (aunque no idéntico) para las empresas públicas. En 1953 se aprobó
un ambicioso programa de retiros incentivados para funcionarios públicos,
con el objetivo de generar nuevas vacantes.
El aumento del número de funcionarios públicos debe ser visto des-
de una doble perspectiva. Por un lado, que el Estado ocupara un número
creciente de personas constituía un mecanismo para acrecentar (o mante-
ner) artificialmente el mercado interno que la industria de sustitución de
importaciones requería. Desde este punto de vista, el empleo debe ser vis-
120
to como una actitud racional de los gobernantes. Sin embargo, el aumento
desmesurado de funcionarios público que llevó a Mario Benedetti a definir
a Uruguay como una "oficina pública con vista al mar" encuentra una ex-
plicación en el uso "clientelístico" que los gobiernos (y el principal partido
de la oposición) hicieron del empleo público.
La Constitución de 1951 restableció el Poder Ejecutivo colegiado. El
nuevo órgano de conducción, el Consejo Nacional de Gobierno, estaba in-
tegrado por nueve miembros. En función del "acuerdo" entre los dos prin-
cipales partidos políticos (Colorado y Nacional), seis de los cargos queda-
rían en manos del ganador de la elecciones y los otros tres en manos del per-
dedor. Los entes autónomos del Estado (típicamente las empresas públicas)
estarían integrados por cinco miembros, de los cuales tres cargos correspon-
derían al partido ganador y dos al perdedor. Este reparto político del poder
dentro del Estado fue utilizado por los partidos políticos como un meca-
nismo para influenciar en los resultados electorales. En ausencia de criterios
claros para regular o restringir el ingreso a la función pública, cada director
de un ente autónomo o miembro del Consejo de Nacional de Gobierno,
utilizaba su poder para conceder empleos públicos. A cambio de ello, se ob-
tenía una fidelidad electoral la cual, precisamente, permitía validar los car-
gos de los jerarcas" 6 . En un contexto de creciente "fraccionalización" 17 de
los partidos políticos mayoritarios, este proceso se volvió cada vez más com-
plejo y con una tendencia a aumentar exponencialmente' 8 "9.
Desde los arios treinta, los sucesivos gobiernos mostraron una creciente
vocación por aumentar la cobertura de la población por el sistema de segu-
ridad social. Como consecuencia de ello, a mediados de los años cuarenta
casi todos los grupos sociales (trabajadores rurales y domésticos incluidos)
tenían acceso a la jubilación. Según datos de Rama (1990) el número de pa-
sivos en Uruguay aumentó desde los 69.300 en 1937 (3,7% de la población
total) hasta los 208.000 en 1955 (8,8% de la población total). Incluso en
1951 se sanciona la "ley madre" que permitía a cualquier mujer de 40 años
o más, jubilarse independientemente de si había aportado o no al sistema.
El aumento del número de los pasivos puede interpretarse, además del fin
social declarado, de dos maneras. Primero, como una forma desde las polí-
ticas públicas de dar sostén al consumo interno que el modelo ISI requería.
Segundo, como parte del creciente uso del Estado con fines "clientelísticos"
por parte de los partidos políticos.
El crecimiento del PIB, comparativamente elevado entre 1944 y 1954,
parece dar cuenta del éxito del modelo ISI. Sin embargo, es necesario decir
121
que la década descrita comprende lo que se puede llamar la etapa fácil del
modelo ISI, esto es aquella en la cual se avanza en la sustitución de impor-
taciones de bienes de consumo final, cuya producción no es intensiva en ca-
pital y menos en tecnología (ver Gráfico 6.2).
A la luz de lo que se verá en el apartado siguiente, la etapa difícil, la que
se inicia con la sustitución de importaciones de bienes intermedios y de ca-
pital, fracasó en Uruguay. Las divisas siguieron siendo escasas, la industria
no exportaba y el estancamiento agropecuario frenó la capacidad de impor-
tar. Además, la elevada concentración industrial favoreció el desarrollo de
mercados imperfectos y el surgimiento de una inflación crónica en los años
siguientes. Finalmente, el modelo dependía todavía demasiado del Estado
productor: en 1955 era el responsable del 20% de la inversión y del 16%
de la producción industrial.
Gráfico 6.2. Composición de las Importaciones
(% del Total)
• Bienes de Consumo Bienes de Capital Materias Primas y Combustibles
Fuente: D'Elia (1986)
6.2 La estanflación: 1956-1973
Según diversas interpretaciones es posible que el crecimiento de la eco-
nomía de Uruguay se hubiera detenido antes de 1956 de no ser por los ele-
vados ingresos de las exportaciones que estuvieron asociados a la Guerra de
Corea (1950-1953) 120 . En cualquier caso, el reducido tamaño del mercado
122
doméstico impidió que la industrialización por sustitución de importaciones
superara su primera etapa: el desarrollo de industrias de bienes de consumo
no duradero, en general poco intensivas en requerimientos de capital.
La década del cincuenta es sinónimo para la mayoría de los habitantes
de Uruguay, del final de una etapa de crecimiento económico y de bienestar
social (ver capítulo 1). Esta percepción popular encuentra explicación en el
prolongado estancamiento de la economía aludido (Gráfico 11.2). En este pe-
ríodo hace su aparición la inflación de dos dígitos, que acompaña a la econo-
mía hasta la última década del siglo )0( y se multiplican los desequilibrios del
sector externo. La magnitud del fracaso económico derivó en una crisis social
y política que terminó con la estabilidad democrática del país en 1973.
6.2.1 Los síntomas
Entre 1955 y 1973 la economía queda sumida en un profundo y pro-
longado estancamiento. Durante ese período el PIB per cápita evoluciona a
una tasa promedio anual de -0,3%.
La producción de la ganadería continuó estancada durante todo el período
y el leve crecimiento que se produjo de las actividades pecuarias antes de 1960,
estuvo enteramente explicado por el aumento de la producción de lana'''.
Durante la década del cincuenta se deterioraron los precios de exportación, se
terminó de recomponer la producción pecuaria en muchos de los mercados de
destino de la inmediata posguerra y Uruguay salió definitivamente del Imperio
Informal Británico 122 . La combinación de los tres procesos explican por qué a
lo largo de los años cincuenta la proporción de producción agropecuaria desti-
nada a la exportación se redujo desde el 36% a menos del 25%123.
Entre 1955 y 1973 la inversión promedia un 12,4% del PIB. Sin em-
bargo, la inversión en maquinaria y equipos no alcanzó en promedio en
todo el período el 40% del total. En otras palabras, la inversión del perío-
do estuvo concentrada en construcción. Además, si bien en Uruguay la in-
versión extranjera no fue determinante en el proceso de industrialización,
en los arios cincuenta algunas inversiones norteamericanas que habían sido
hechas en el sector frigorífico comenzaron a retirarse'".
Además de la ausencia de crecimiento, entre 1955 y 1973 se acumu-
lan una serie de desequilibrios macroeconómicos los cuales se manifiestan
a través del aumento de la inflación. Medido a través del Índice de Precios
al Consumo (IPC), el costo de vida que había aumentado un promedio de
123
 5,1% al año en la década del cuarenta, entre 1951 y 1956 lo hizo a un 11%
anual y en los cuatro años siguientes alcanzó la cifra promedio del 31% en el
año. Durante los años sesenta, la tasa de inflación promedio se elevó hasta el
63% anual (ver Cuadro II.1).
La aceleración de la inflación durante la segunda mitad de los años cin-
cuenta y la década del sesenta puede ser explicada por los crecientes défi-
cit de las cuentas públicas, sobre todo a partir de los años sesenta, los cua-
les fueron financiados por continuas expansiones monetarias. Según se vio
(ver sección 6.1), un manejo cada vez más discrecional de los instrumentos
favoreció un escenario dominado por una menor disciplina monetaria. Por
su parte, las industrias se vieron sometidas a presiones de costos fundamen-
talmente por dos razones: i) encarecimiento de los insumos y materias pri-
mas importadas como consecuencia del deterioro del tipo de cambio real
luego de la devaluación de 1958 y; ii) aumentos salariales nominales valida-
dos por los sucesivos gobiernos en los Consejos de Salarios. La elevada con-
centración por rama de actividad de la industria manufacturera, hacía que
las empresas no tuvieran mayores inconvenientes en trasladar a los precios
finales estos aumentos. En un contexto de expansión monetaria, ello tam-
bién contribuyó a estimular la inflación.
Según diversas interpretaciones, la inflación era un reflejo de las pujas
distributivas entre los sectores industriales, asalariados y el propio Estado
por no perder su participación en los montos (cada vez menores) que eran
«transferidos" desde el sector competitivo internacionalmente' 25.
6.2.2 La política
Si bien entre 1956 y 1973 el mercado interno continuó siendo el prin-
cipal apoyo de la estrategia de crecimiento, la política económica estuvo
sujeta a modificaciones, marchas y contramarchas que reflejan el descon-
cierto ante los cambios en el escenario internacional y el agotamiento del
modelo ISI.
En marzo de 1955 se instala un nuevo gobierno encabezado nuevamente
por Luis Baffle Berres que intentó continuar el dirigismo que, aparentemente,
tan buen resultado había dado en el período 1943-1955 (ver sección 6.1). El
deterioro de la situación macroeconómica fue notorio a partir de 1954. En los
primeros dos años de gobierno el déficit de la cuenta corriente del balance de
pagos trepó por encima del 2% del PIB (había sido levemente superavitario en
124
la primera mitad de la década), la situación fiscal sufrió un progresivo deterioro,
mientras la inflación no paraba de crecer (ver Cuadro II.1).
En este contexto, el gobierno intentó introducir cambios. Entre ellos se
destacaron: i) alteración de los tipos de cambio aplicables a casi todas las impor-
taciones y a algunas de las exportaciones con el propósito de atacar el problema
comercial; ii) refuerzo de los controles comerciales y cambiarios a los efectos de
restringir las importaciones; iii) búsqueda de acceso a financiamiento externo
directo para atacar el creciente deterioro del saldo del balance de pagos y; iv) de-
terminación, mediante decreto, de la inconvertibilidad de la moneda.
Sin embargo, las medidas no fueron suficientes para atacar el problema
de fondo asociado al estancamiento económico. Las disputas por no perder
participación en las transferencias de recursos desde el sector ganadero, ge-
neraron una creciente agitación caracterizada por presiones empresariales,
actividades especulativas y movilización sindical. El descontento general se
tradujo en que el Partido Colorado, en el poder desde hacía noventa arios,
perdió las elecciones presidenciales de 1958.
La llegada al gobierno del Partido Nacional en 1959 inició una etapa
en las que las políticas económicas pretendieron empezar a desmantelar el
modelo proteccionista-intervencionista que el "neobatllismo" había refor-
zado desde los años cuarenta. En diciembre de 1959, el gobierno logra la
sanción parlamentaria de la reforma cambiaria y monetaria que significó el
primer intento de promover una liberalización de la economía luego de la
crisis de 1929 126.
La reforma, se propuso reestablecer el equilibrio interno y externo de la
economía. Para ello se inició una simplificación y reunificación de los distin-
tos tipos de cambios, así como se promovió una fuerte depreciación (169%)
de la moneda para favorecer la recuperación la capacidad de competencia
de las actividades domésticas y ayudar aliviar las presiones en el sector exter-
no. Desmanteló los controles comerciales y puso fin a la tendencia a concre-
tar acuerdos comerciales bilaterales. Sancionó detracciones a las exportaciones
e impuso recargos a las importaciones, con el propósito de atacar los graves
problemas del sector externo. Además, la reforma impuso restricciones so-
bre la expansión de los medios de pago, estableciendo un nuevo régimen de
emisión basado en el oro y en los redescuentos, eliminando otros puntales
de emisión (activos del BROU por ejemplo). En su marco, Uruguay firmó
en 1960 el primer acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) lo
125
 cual se tradujo en asistencia financiera y la habilitación para obtener apoyo de
otros organismos internacionales.
En una primera etapa la economía pareció reaccionar. El PIB creció a una
tasa promedio de 3,2% anual en 1960 y 1961 y la inflación cedió. Sin embar-
go, rápidamente surgieron problemas derivados de la propia liberalización pro-
movida. La desaparición de los controles a las importaciones en 1960 trajo un
fuerte incremento del déficit comercial. Los créditos otorgados a las empresas
privadas por los proveedores externos, libremente negociados como resultado
de la reforma, provocaron un incremento sustancial de la deuda externa. En
La postergación de las medidas sobre el tipo de cambio en el año elec-
toral generó una bonanza artificial en la economía que se tradujo en un
aumento del poder adquisitivo de la población. Gracias a ello, el Partido
Nacional volvió a ganar las elecciones en 1962. La abrupta devaluación de
la moneda a fines de 1963 se tradujo en un nuevo aumento de la inflación
en ese año (Gráfico 6.3).
La política económica del segundo gobierno nacionalista (1963-1967)
estuvo caracterizada por una fuerte inestabilidad y unos continuos vaivenes
entre medidas de orientación liberal y dirigistas 128 Al inicio del período, el
.

1962, año electoral, se ancló el tipo de cambio, lo que provocó una importante gobierno aplicó un plan de estabilización para contener la inflación. A esos
pérdida de reservas y posteriormente una fuerte devaluación en 1963. efectos se restringió la emisión, redujo inicialmente el déficit fiscal y el tipo
Gráfico 6.3. Inflación y Devaluación
de cambio pasó a administrarse mediante minidevaluaciones frecuentes.
Variaciones Porcentuales Anuales Para sostener el valor de la moneda local, el BROU incrementó sus obliga-
140% ciones internacionales, de forma que la deuda exterior de esta institución
-e-Inflación alcanzó en 1963 al equivalente de un ario de exportaciones de bienes. Lo
120%
anterior, se sumó al deterioro del balance comercial, favoreciendo un cre-
100%
ciente proceso especulativo contra la moneda doméstica.

80%
Debido a ello, la inflación no pudo ser contenida (el aumento prome-
dio de precios al consumidor entre 1963 y 1966 superó el 50% anual y en
60% 1967 ascendió a 136%). La inestabilidad de precios y las oscilaciones per-
manentes del tipo de cambio real (Gráfico 6.4) alentaron el surgimiento de
40% comportamientos especulativos que fomentaron el crecimiento de un siste-
ma bancario hipertrofiado. En 1965 tuvo lugar una crisis generalizada del
20% sistema bancario 129.
O% A mediados de 1965 el endeudamiento externo del BROU había au-
1.11 lo l. co ab 0 44 t. m a 0 U7 N 03 071 0 .1 N 44I
.20%
:
01 0
0 0 0 UN 01
t71
LO LO 10 UD ID tO 1.0 N N N N
0 01 01 01 01 01 01 01 01 01
mentado en más de un 50% del de dos años antes y la discrepancia entre el
/4- 1.1- 44 .4 44 .4 .4 ...III 141.. 01 01
tipo de cambio oficial y el de mercado alcanzó niveles insostenibles. Ante
Fuente: Dirección de Estadísticas Generales (DEG) hasta 1953; la falta de disponibilidad de divisas y la imposibilidad de hacer frente a los
Dirección General de Estadísticas y Censos (DGEC) luego de 1953,
BROU, BCU pagos de la deuda, en medio de una profunda crisis financiera, en 1966 se
llega a un acuerdo con el FMI. Este acuerdo incluye una nueva devaluación
La debilidad fundamental de la reforma fue que, por un lado no ayu- para llegar a un tipo de cambio «realista" y la reunificación del mercado
dó a atacar una de las principales razónes por cual la economía permanecía cambiario, donde regiría la libertad de mercado. El plan de estabilización
estancada, el estancamiento agropecuario y no ejecutó acción alguna desti- acordado, funcionó sólo unos meses, estallando la inflación hasta alcanzar
nada a alterar la débil inserción externa agravada por los cambios ocurridos los tres dígitos en 1968.
en la economía internacional a partir de la posguerra. Por el otro porque,
finalmente, la restauración de los mecanismos de mercado que promovió
fue incompletai 27.

126 127
 Gráfico 6.4. Tipo de Cambio Real ción de la tasa de cambio de la moneda local por dólar, al tiempo que se co-
IPC USA * (TC / IPC) Uruguay
rrigieron los aforos y detracciones sobre la lana.
La muerte del Presidente Gestido y la asunción del Vicepresidente Jorge
Pacheco dieron firme respaldo a la nueva orientación económica. Debido a
ello, y en el marco de una espiral devaluación — inflación, la inflación tre-
pó hasta 180% anual en los doce meses terminados en junio de 1968. En
este contexto se puso en práctica un plan de choque contra la inflación. Se
‘`congelaron" por decreto los precios y los salarios de la economía. Una me-
jora en el frente fiscal y un menor apremio en el sector externo, le permitió
al gobierno controlar el aumento de la emisión, lo que le ayudó en el com-
bate a la inflación.
La inflación se redujo rápidamente como lo muestra el Gráfico 6.3 y
los salarios reales registraron un descenso promedio de 16% respecto a los
valores de 1967 130 . La caída de los salarios incrementó los grados de con-
frontación social y política, los que alcanzaron picos durante ese ario. La
crisis económica y el enfrentamiento creciente, condujeron a Uruguay a
Fuente: Dirección de Estadísticas Generales (DEG) hasta 1953; una ruptura institucional que dio lugar a un gobierno militar. La falta de
Dirección General de Estadísticas y Censos (DGEC) luego de 1953, libertades públicas y de garantías ciudadanas elementales fue la caracterís-
BROU, BCU y Bureau of Labour Stastistics tica central del período 1973-1984. Sin embargo, los cambios en materia
económica introducidos por el gobierno militar son clave para comprender
El nuevo gobierno del Partido Colorado que asumió en 1967 volvía
el desempeño de Uruguay en el último cuarto del siglo XX. Ello será des-
a estar integrado por un Poder Ejecutivo unipersonal debido a la reforma
crito en el capítulo 7.
constitucional aprobada junto a las elecciones presidenciales de fines de
1966.
El Presidente, General Oscar Gestido encabezó un gobierno incapaz
de imponer una orientación clara en materia económica. En 1967 se suce-
dieron tres equipos económicos diferentes, no sólo con discrepancias en sus
orientaciones respectivas, sino también con grandes diferencias en su inte-
rior. La pugna entre "monetaristas" y "estructuralistas" culminó con triunfo
de los primeros cuando había transcurrido más de nueve meses de la nueva
administración.
Entre las primeras medidas de este último equipo estuvieron las des-
tinadas a promover la recuperación de la capacidad de competencia (y sus
márgenes) del sector exportador, fundamentalmente el agropecuario. Una
vez más la economía requería llevar adelante un programa de absorción in-
terna para lo cual se promovió una devaluación que supuso una duplica-

128 129