F11001031500020170119800sentenciascuarta20170531103623 (9952)

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA
Magistrada ponente (E): STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, 30 de mayo de 2017
Ref.: Expediente N°: 11001-03-15-000-2017-01198-00

Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd.
Demandado: Tribunal Administrativo del Meta
Asunto: Sentencia de tutela de primera instancia
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la sociedad Mansarovar Energy

Colombia Ltd. contra la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal
Administrativo del Meta, en el curso de la consulta popular que adelanta el municipio de
Cumaral. En esa providencia el tribunal declaró constitucional la siguiente pregunta:
«¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del
MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica,
perforación exploratoria, producción, transporte y comercialización de hidrocarburos?».
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
En ejercicio de la acción de tutela, la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd. pidió la

protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta,
al dictar la providencia del 7 de marzo de 2017. En consecuencia, solicitó «la cesación
de los efectos jurídicos de la sentencia proferida el 7 de marzo de 2017 por el Tribunal
Administrativo del Meta dentro del proceso radicado 500001-23-33-000-2016-00894-
00»1.
2. Hechos
1
Folio 16 del expediente.
2
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
Sentencia de tutela de primera instancia
Las pretensiones de la demanda de tutela se fundan en los siguientes hechos:
Que, el 28 de junio de 2016, algunos habitantes del municipio de Cumaral solicitaron al

alcalde que realizara una consulta popular para determinar la viabilidad de actividades
de explotación sísmica, perforación exploratoria, producción, transporte y
comercialización de hidrocarburos en ese municipio.
Que, el 19 de octubre de 2016, el alcalde de Cumaral solicitó al concejo de ese

municipio concepto de conveniencia para adelantar la consulta popular en la que se le
preguntaría al pueblo cumaraleño lo siguiente: «¿Está usted de acuerdo ciudadano
cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se
ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción
transporte y comercialización de hidrocarburos?».
Que el concejo de Cumaral, en sesión del 8 de noviembre de 2016, rindió concepto

favorable a la iniciativa presentada por el alcalde de Cumaral.
Que, en cumplimiento del artículo 212 de la Ley 1757 de 2015, el alcalde de Cumaral
remitió la consulta popular al Tribunal Administrativo del Meta para que adelantara el
control previo de constitucionalidad de la pregunta que se sometería a consulta popular,
esto es, para que el tribunal determinara si la pregunta es clara, si el alcalde de
Cumaral busca conocer la opinión del electorado sobre un asunto que corresponde al
ámbito local y si la pregunta no está prohibida.
Que el Tribunal Administrativo del Meta, mediante providencia del 7 de marzo de 2017,
resolvió:
PRIMERO: DECLARAR CONSTITUCIONAL el texto de la pregunta que se pretende elevar

a consulta popular en el municipio de Cumaral, la cual quedará así:
¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del
MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica,
perforación exploratoria y producción de hidrocarburos?
(…)3.
En términos generales, el tribunal estimó que el alcalde de Cumaral tiene competencia
2 Artículo 21. Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre
iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto:
a) La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se somete a referendo constitucional y el texto que se somete a
consulta popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente;
b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del
mecanismo de participación democrática a realizarse.
Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá
permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la
propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.
3 Fl. 47.
3
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
para convocar a consulta popular sobre actividades de hidrocarburos, excepto sobre las
actividades de distribución y transporte, que son de competencia del Ministerio de
Minas y Energía y, por ende, debían excluirse del texto de la pregunta.
3. Argumentos de la tutela
De manera preliminar, la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd. adujo que está
legitimada para interponer acción de tutela4 contra la providencia del 7 de marzo de
2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, en tanto suscribió el contrato de
exploración y producción de hidrocarburos número 009 de 2012 con la Agencia
Nacional de Hidrocarburos (en adelante ANH), contrato que se ejecuta, entre otros, en
el municipio de Cumaral.
Seguidamente, la sociedad actora se refirió a los requisitos generales de procedibilidad

de la tutela contra providencias judiciales, así: a) que se trata de un asunto de
relevancia constitucional, pues la autoridad judicial demandada avaló una consulta
popular que, según dice, no tiene fundamento legal; b) que no tiene otro medio de
defensa, por cuanto contra la providencia dictada en el trámite del control previo de
constitucional de la consulta popular no procede ningún recurso; c) que la demanda se
presentó oportunamente; d) que la irregularidad procesal se configura porque el tribunal
demandado no tuvo en cuenta que el alcalde de Cumaral carece de competencia para
convocar a consulta popular sobre actividades de hidrocarburos; e) que se identificaron
los hechos que generan la violación de los derechos fundamentales invocados, y f) que
no se cuestiona una sentencia de tutela, sino una providencia dictada en el trámite
constitucional de revisión previa a la consulta popular que adelanta el municipio de
Cumaral.
En cuanto al fondo del asunto, la sociedad actora alegó que en la providencia acusada se
incurrió en defecto sustantivo y en defecto procedimental, por las razones que la Sala
resume así:
Primera. Que la Ley 1757 de 2015 permite convocatorias a consulta popular de origen
ciudadano y de origen gubernamental, pero que los dos tipos de convocatoria tienen un
4
Sobre la legitimación y el interés para cuestionar vía acción de tutela providencias que avalan preguntas de
consultas populares, la parte actora citó la sentencia de tutela del 15 de diciembre de 2016, dictada por la Sección
Quinta del Consejo de Estado, radicado 2016-03415-00.
4
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
trámite diferente. Que, por eso, si el grupo de ciudadanos que le pidieron al alcalde de
Cumaral que realizara una consulta popular pretendía la convocatoria de ese mecanismo
de participación, lo propio era que cumplieran los requisitos previstos en la Ley 1757 de
2015, esto es, conformar el comité promotor, recolectar los apoyos ciudadanos y
someterlo a verificación y certificación por parte de la Registraduría Nacional del Estado
Civil.
Que, sin embargo, eso no ocurrió, pues el alcalde de Cumaral la convirtió en una consulta
popular de iniciativa gubernamental, sin que la autoridad judicial demandada se percatara
de esa modificación. A juicio de la sociedad actora, el Tribunal Administrativo del Meta no
debió permitir a la administración municipal de Cumaral «burlar la ley para pretender
camuflar y disfrazar una consulta popular por iniciativa ciudadana bajo el ropaje y el
mandato de una consulta popular por iniciativa gubernamental»5.
Que, en conclusión, el trámite de la consulta popular presentada por el alcalde de Cumaral

no cumple los requisitos previstos en la Ley 1757 de 2015, en tanto empezó como
mecanismo promovido por los ciudadanos (consulta popular de origen ciudadano) y
terminó como una consulta popular por iniciativa del alcalde de Cumaral y, por ende, debió
declararse inconstitucional.
Segunda. Que en el Decreto 58 de 2016 —que convoca a los ciudadanos de Cumaral a

participar en la consulta popular— se invoca como una de las razones para promover la
consulta que el contrato de exploración y producción de hidrocarburos celebrado entre la
empresa Mansarovar Energy Colombia Ltd. y la ANH afectará de manera irreparable el
recurso hídrico. Que si ese es el verdadero motivo que sustenta la convocatoria de la
consulta popular, lo propio es que se ejerzan los medios judiciales previstos por el
legislador para cuestionar la naturaleza y alcance del contrato.
Que, en todo caso, si se adelanta la consulta popular debe tenerse en cuenta que los
efectos de la decisión que deba adoptarse son hacia el futuro y, por lo tanto, no puede
afectar el contrato de exploración y producción de hidrocarburos celebrado entre la
empresa Mansarovar Energy Colombia Ltd. y la ANH, so pena de desconocer derechos
adquiridos y el principio de la buena fe6.
5
Fl. 8.
6
Sobre el tema, la parte actora citó la sentencia de tutela del 7 de diciembre de 2016, dictada por la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03-15-000-2016-02396-00.
5
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
Tercera. Que el Tribunal Administrativo del Meta pasó por alto que la consulta popular que
adelanta el municipio de Cumaral no contó con los estudios económicos, presupuestales y
financieros que avalen la realización de dicho mecanismo de participación, tal como lo
exige el artículo 7° de la Ley 819 de 20037 (Ley Orgánica de Presupuesto).
Que, de hecho, la administración municipal de Cumaral y el Tribunal Administrativo del

Meta ni siquiera consideraron las consecuencias negativas en materia fiscal que puede
causar la prohibición de las actividades de hidrocarburos, pues la nación y las entidades
territoriales dejarían de percibir los ingresos por concepto de regalías provenientes de esa
actividad industrial.
Cuarta. Que el alcalde de Cumaral carece de competencia para promover consultas

populares sobre el transporte y la comercialización de hidrocarburos, pues se trata de
asuntos de competencia de autoridades del orden nacional. Que, incluso, así lo sostuvo el
propio Tribunal Administrativo del Meta, pero, en lugar de declarar la inconstitucionalidad
de la pregunta, optó por eliminar esas actividades del texto de la pregunta.
Que, en efecto, «si resulta que el alcalde municipal pretende someter a consulta popular
una pregunta que contiene cinco actividades de la cadena productiva de los hidrocarburos
y frente a dos de ellas, aduce el tribunal, la autoridad municipal carece de competencia
absoluta por encontrarse la misma radicada en cabeza de la Nación a través de los
Ministerios de Minas y Energía y el Ministerio de Transporte, se tiene que el acto
administrativo que contiene dicha pregunta es contrario en su integridad al ordenamiento
jurídico por quebrantar las restricciones consagradas en el artículo 18 de la Ley 1757 de
2015, sin que sea dable enmendar o corregir dicha equivocación como quiera que se trata
de una nulidad absoluta derivada de la falta de competencia sobre la materia. De ahí que
7
Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto
de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá
ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de
dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la
República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso
este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del
Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos,
deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual
deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de
Hacienda o quien haga sus veces.
6
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
resulte equivocada la solución a la cual pretende llegar infundadamente el Tribunal

Administrativo del Meta en el sentido de modificar o adecuar la pregunta excluyendo los
verbos transitivos de transporte y comercialización de hidrocarburos, toda vez que como
se itera, la irregularidad proviene de la esencia misma de la pregunta y de su contenido,
sin que resulte jurídicamente viable una adecuación forzosa del texto señalado por la
autoridad municipal»8.
Quinta. Que, por último, a los tribunales administrativos les compete pronunciarse sobre
la constitucionalidad de la consulta popular, en especial, si el texto de la pregunta cumple
los requisitos exigidos por la ley, pero que carecen de competencia para modificar el texto
de la pregunta o sugerir una pregunta distinta, pues la pregunta objeto de análisis «fue
objeto de un debate político ante el ente competente, y en su trámite se tuvieron en cuenta
motivaciones y justificaciones presentadas de conformidad con lo dispuesto en la misma
ley de participación ciudadana, por lo que como se reitera, ha debido dejar sin efectos en
su integridad la pregunta objeto de la consulta pero en ningún caso podía fraccionarse ni
determinarse una adecuación o modificación parcial de la misma, pues se aparta de todos
los debates políticos y jurídicos que fueron dados durante el trámite de la consulta popular
para modificar, al final y sin ningún tipo de debate político, la conveniencia de la consulta,
la pregunta y su alcance»9.
4. Intervención del Tribunal Administrativo del Meta (autoridad judicial

demandada)
La magistrada ponente de la providencia acusada solicitó que se denegaran las

pretensiones de la parte actora, porque la decisión se adoptó conforme con las pruebas
del proceso y las normas y la jurisprudencia relacionadas con la consulta popular sobre
actividades de hidrocarburos. Que el hecho de que la decisión no favorezca los
intereses de la sociedad demandante, no implica per se la vulneración de derechos
fundamentales.
Alegó que el trámite constitucional de revisión previa de la consulta popular que

adelanta el municipio de Cumaral, se fijó en lista por diez días para que los interesados
se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la pregunta, pero que, en ese término, la
sociedad demandante no intervino.
8
Fls. 12 y 13.
9
Fl. 14.
7
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
Que, de todos modos, la acción de tutela no puede utilizarse como una nueva instancia
en la que puedan discutirse asuntos sustanciales de la controversia, pues, de lo
contrario, se desconocerían los principios de la seguridad jurídica y cosa juzgada.
5. Intervención de terceros
5.1. Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH
Mediante apoderado judicial, la ANH solicitó que se accediera a las pretensiones de la

demanda de tutela, por las razones que la Sala resume, así:
Que la ANH tiene la función de administrar integralmente las reservas y recursos de

hidrocarburos de propiedad de la Nación y de asignar las áreas para exploración y
explotación de hidrocarburos. Que, por lo tanto, de seguirse adelante con la consulta
popular en Cumaral —que busca eliminar las actividades de exploración sísmica,
perforación exploratoria, producción y transporte de hidrocarburos— se verían
comprometidas las funciones de la ANH y, de paso, los fines del Estado. En otras
palabras, que si se adelanta la consulta popular, se estaría restringiendo la posibilidad
de «adelantar actividades hidrocarburíferas, las cuales (…) además de ser una
actividad permitida, regulada, de utilidad pública, desarrolla directamente los fines del
Estado»10.
Que el alcalde de Cumaral no tiene competencia para adelantar la consulta popular

sobre el desarrollo de hidrocarburos, en tanto se trata de un asunto de trascendencia
nacional. Que, por consiguiente, avalar la realización de la consulta popular en Cumaral
«no solo es Inconstitucional, (…) sino que a su vez profundizaría la problemática e
inseguridad jurídica desde un punto de vista de competencias, en la medida que de
acuerdo con lo señalado en el Artículo 288 de nuestra carta política, ante un eventual
vacío respecto de dicha competencia, se encuentra en cabeza única y exclusiva del
Legislador, mediante la expedición de una Ley orgánica de ordenamiento territorial,
establecer la distribución de competencias»11.
Que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció que la Corte Constitucional en la

sentencia C-123 de 2014 estableció que, para armonizar la tensión entre el principio
10
Fl. 72.
11
Fl. 69.
8
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
unitario y la autonomía de las entidades territoriales, la Nación debía encargarse de

determinar la autorización o no de la minería, y las entidades territoriales, conforme con
los principios de coordinación y concurrencia, solamente debían participar en los
asuntos relacionados con la protección de cuencas hídricas, la salubridad y el
desarrollo económico, social y cultural del territorio.
Que la autoridad judicial demandada tampoco tuvo en cuenta que el texto de la

pregunta también resulta inconstitucional, por cuanto no está redactado de manera
clara. Que, en efecto, el texto de la pregunta incluye actividades de la industria, como
exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos, términos
que podrían generar confusión en el elector, por el alcance técnico de las expresiones.
Que, de otra parte, también debe tenerse en cuenta el impacto negativo que tendrá en
las finanzas de la Nación la realización de las consultas populares, pues, a pesar de
que se convocan por entidades territoriales, pretenden que el costo de llevar a cabo el
mecanismo de participación sea asumido por el gobierno nacional. De ahí que coincida
con la parte actora en que la consulta popular de Cumaral no contó con el debido
análisis sobre la financiación del mecanismo de participación ciudadana.
Que, por último, el derecho a la participación ciudadana no es absoluto, en cuanto no

puede ir en contra de la Constitución ni de la ley, que, según dice, permiten el desarrollo
de actividades de la industria de los hidrocarburos. Que, por lo tanto, si la ley permite el
desarrollo de actividades de exploración, producción, transporte, refinación y
distribución de hidrocarburos, los reglamentos de orden departamental o municipal no
podrían prohibirlas, pues estarían desconociendo normas de superior jerarquía. Que, en
todo caso, es al Congreso de la República al que le corresponde determinar qué tipo de
actividades pueden desarrollarse en la industria de los hidrocarburos y que a los
concejos, asambleas, gobernadores y alcaldes les corresponde únicamente dictar las
demás normas que sean necesarias para garantizar la debida ejecución de la ley.
5.2. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE
El director general de la ANDJE solicitó que se dejara sin efectos la providencia del 7 de
marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, básicamente, porque i)
coartó las competencias del Ministerio de Minas y Energía y de la ANH respecto de
actividades de exploración y explotación de hidrocarburos; ii) desconoció que la Nación
9
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
es la propietaria de los recursos naturales no renovables y del subsuelo, iii) pasó por
alto que la ANLA, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las Corporaciones
Autónomas Regionales tienen a cargo la protección de los derechos e intereses
ambientales, y iv) no tuvo en cuenta los principios de coordinación, concurrencia y
colaboración entre los niveles central y territorial, en los términos fijados en la sentencia
C-273 de 2016, dictada por la Corte Constitucional.
El director general de la ANDJE precisó, además, que, a partir de la expedición del

Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953), la explotación de los recursos naturales
no renovables es un asunto de utilidad pública que recae exclusivamente en las
competencias constitucionalmente asignadas a la Nación12. Que, por lo tanto, el alcalde
de Cumaral carece de competencia para convocar a consulta popular sobre actividades
de exploración, producción, transporte y comercialización de hidrocarburos.
Puso de presente que si la decisión del pueblo es la de prohibir las actividades

asociadas con hidrocarburos, la administración municipal de Cumaral no podría
materializar esa decisión, justamente «por tratarse de materias ajenas a su
competencia exclusiva, lo que implicaría la desnaturalización de la figura y su inutilidad
material»13.
Por otra parte, sostuvo que la decisión objeto de tutela desconoce la política de
prevención del daño antijurídico, pues «la realización de consultas populares que no
cumplen con los requisitos legales y que contrarían las disposiciones jurídicas,
incrementaría la potencialidad de futuras demandas en contra de las arcas públicas, por
quienes de buena fe y con arreglo a las leyes vigentes suscribieron contratos válidos
con el Estado, como los de exploración y producción de hidrocarburos»14.
Finalmente, la ANDJE alegó que la consulta popular que promueve el alcalde de

Cumaral carece del análisis sobre el impacto fiscal negativo que traería para ese
municipio y para la Nación el dejar de percibir regalías por concepto de actividades
extractivas de petróleo. Y coincidió con la sociedad demandante en que el Tribunal
Administrativo del Meta no tuvo en cuenta i) que la decisión de convocar la consulta
12
El artículo 4 del Decreto 1053 de 1953 dice: «Declárase de utilidad pública la industria del petróleo en sus ramos
de exploración, explotación, refinación, transporte y distribución. Por tanto, podrán decretarse por el Ministerio del
ramo, a petición de parte legítimamente interesada, las expropiaciones necesarias para el ejercicio y desarrollo de
tal industria (…)».
13
Fl. 135.
14
Fl. 136 (vuelto).
10
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
popular proviene de una solicitud de la ciudadanía, mas no de iniciativa gubernamental;

ii) que el tribunal solo tenía competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad
de la consulta y, por ende, no podía modificar la pregunta, y iii) que el texto de la
pregunta no es claro, pues incluye actividades de tal tecnicismo que la mayoría de los
electores desconocen su significado.
5.3. Ministerio de Minas y Energía
Mediante apoderado especial, el Ministerio de Minas y Energía solicitó que se accediera

a las pretensiones de la demanda de tutela. En términos generales, coincidió con los
argumentos presentados por la parte actora, por la ANH y por la ANDJE sobre la
improcedencia de la consulta popular adelantada por el alcalde de Cumaral y que,
concretamente, están relacionados con i) trámite indebido de la consulta popular, en
cuanto se presentó como iniciativa gubernamental, cuando se trataba de una iniciativa
ciudadana; ii) falta de análisis del impacto fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819
de 2003; iii) desconocimiento de que la exploración y explotación de recursos naturales
no renovables fue declarada como una actividad de utilidad pública; iv) falta de
aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y v) falta de
estudio de las políticas de prevención del daño antijurídico.
Adicionalmente, sostuvo que es inconstitucional instituir la consulta popular como el

mecanismo apropiado para definir la ejecución de proyectos minero energéticos, en
tanto vacía las competencias de las entidades del orden nacional y afecta la autonomía
de las entidades ambientales regionales.
Que, además, la consulta popular de Cumaral tiene impactos negativos en la prestación

de los servicios públicos domiciliarios, pues varios dependen de la extracción de
recursos naturales no renovables, como el gas y el petróleo. Que, de hecho, «la
proliferación de consultas populares puede generar el rompimiento de la Unidad de la
República colombiana en materia de explotación de recursos naturales no renovables
relacionados con la prestación de los servicios públicos domiciliarios»15.
5.4. Agencia Nacional de Minería –ANM
15
Fl. 162 (vuelto).
11
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
Mediante apoderada judicial, la ANM solicitó que se accediera a las pretensiones de la

demanda de tutela presentada por la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd., pues
la Ley Estatutaria 1757 de 2015 establece procedimientos diferentes para la consulta de
origen ciudadano o de origen gubernamental. Que, por lo tanto, si en este caso se
trataba de una consulta popular de origen ciudadano ha debido agotarse el
procedimiento previsto en los artículos 4 a 19 de esa ley. Que como así no ocurrió, el
tribunal debió declarar inconstitucional la pregunta que se pretende someter a consulta
popular.
Por otra parte, la ANM sostuvo que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 establece que
es procedente la consulta popular en proyectos turísticos, mineros o de otro tipo, como,
por ejemplo, los de hidrocarburos, siempre que se trate de proyectos que supongan un
cambio significativo en el uso del suelo y que dicho cambio implique una transformación
en las actividades tradicionales del municipio. Que, sin embargo, el Tribunal
Administrativo del Meta no analizó si la consulta popular que promueve el alcalde de
Cumaral cumple los requisitos previstos en dicha norma y, por lo tanto, la decisión
objeto de tutela debe dejarse sin efectos.
Por lo demás, coincidió con los intervinientes en que el Tribunal Administrativo del Meta
carecía de competencia para modificar o sugerir la pregunta que se sometería a
consideración de los cumaraleños y que, en todo caso, los efectos de la consulta
popular de Cumaral serán hacía el futuro, lo que quiere decir que la decisión que se
adopte no puede afectar los derechos adquiridos y las expectativas legítimas de los
sujetos que, con anterioridad, obtuvieron licencias, permisos o autorizaciones para
desarrollar actividades de la industria de hidrocarburos.
Finalmente, sostuvo que la relevancia del asunto es evidente, en cuanto la consulta

popular que se pretende realizar en Cumaral afecta «uno de los fines esenciales del
estado como es el desarrollo económico y en especial aquello relacionado con el
beneficio de las regalías que producto de la extracción de recursos naturales no
renovables recibirá el municipio, la región y el Estado mismo»16.
5.5. Agencia Nacional de Licencias Ambientales –ANLA
La ANLA, mediante apoderado judicial, rindió el siguiente informe:
16
Fl. 206.
12
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
Que, según el sistema de información geográfica de la ANLA, el proyecto denominado

«área de perforación exploratoria llanos 69» se desarrolla en la jurisdicción de los
municipios de Restrepo, Cumaral (los dos ubicados en el departamento del Meta) y en
el municipio de Medina (Cundinamarca), cuyo titular de la licencia ambiental es la
empresa Mansarovar Energy Colombia Ltd., número de expediente LAV0094-00-2015.
Que el referido proyecto siguió el procedimiento establecido en el Decreto 1076 de

2015 sobre la obtención de licencias ambientales y, por ende, mediante Resolución
0517 de 2016, la ANLA otorgó licencia ambiental a favor de Mansarovar Energy
Colombia Ltd., acto administrativo que goza de presunción de legalidad.
Que, en todo caso, el proyecto cuenta con el plan de manejo ambiental, que incluye las
medidas tendientes a prevenir, mitigar, corregir o compensar impactos ambientales que
se pueden ocasionar en el desarrollo del proyecto, desde el punto de vista biótico,
abiótico y social. Que, además, la licencia ambiental incluye obligaciones, condiciones y
requisitos adicionales para que la empresa produzca el menor impacto ambiental
posible en el desarrollo de la actividad autorizada, con el fin de garantizar que el medio
ambiente de la zona donde se efectuará el proyecto y la población residente en áreas
aledañas no se vean afectadas.
6. Coadyuvancias
6.1. Ecopetrol S.A.
De manera preliminar, la apoderada general17 de Ecopetrol S.A. solicitó que fuera

reconocida como coadyuvante de la parte actora, en tanto Ecopetrol es una sociedad
de economía mixta, con participación del Estado del 89,9 %, que está encargada de la
exploración, explotación, transporte y comercialización de hidrocarburos y gas.
Explicó que si bien Ecopetrol S.A. no desarrolla actividades exploratorias y de

explotación de hidrocarburos en el municipio de Cumaral, lo cierto es que le asiste
interés en la consulta popular que se pretende desarrollar, pues «genera un precedente
adverso para el desarrollo de las obras, proyectos y/o actividades de la industria de
17
En los folios 84-126 del expediente se encuentra el certificado de existencia y representación legal de Ecopetrol
S.A. que demuestra que la señora Maciel María Osorio Madiedo es la apoderada general de esa sociedad.
13
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
hidrocarburos en la Orinoquía»18. Con mayor razón si se tiene en cuenta que por el

territorio del municipio de Cumaral cruzan los sistemas de transporte de hidrocarburos
denominados poliandino, oleoducto Apiay - Porvenir 20 y el gasoducto Cusiana-Apiay
que transportan los productos generados en los campos de Suria, Apiay, Castilla y
Chichimene de Ecopetrol S.A. Que, además, la consulta popular de Cumaral generará
impactos negativos en el desarrollo de las actividades que se realizan en las áreas
colindantes, especialmente en la provisión de mano de obra y bienes y servicios.
En cuanto al fondo del asunto, Ecopetrol S.A. también solicitó que se dejara sin efectos
la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta,
por cuanto la autoridad judicial demandada no realizó un examen riguroso sobre la
constitucionalidad de la consulta popular que se pretende adelantar en el municipio de
Cumaral.
Que, en efecto, el tribunal se limitó a citar fallos dictados por las altas cortes, pero no
realizó un análisis concreto y específico respecto de la viabilidad de la consulta popular
en el municipio de Cumaral. Que ni siquiera tuvo en cuenta las competencias
administrativas de entidades del orden nacional como la ANH, que administra las
reservas y recursos hidrocarburíferos de la Nación; el Ministerio de Minas y Energía,
que tiene como objetivo formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y
programas del sector minas y energía, y la Agencia Nacional de Licencias Ambientales,
que tiene la competencia privativa para expedir las licencias ambientales del sector de
hidrocarburos y debe garantizar la compensación, mitigación y restauración de los
impactos ambientales que, eventualmente, se causen en las fuentes hídricas ubicadas
en las áreas donde se desarrollan las obras, proyectos o actividades.
Que tampoco analizó el artículo 4 del Decreto 1056 de 1953 que declaró de utilidad
pública la industria del petróleo «en sus ramos de exploración, explotación, refinación,
transporte y distribución»19, lo que denota que se trata de un asunto de interés general
de la Nación, mas no únicamente de las entidades territoriales, y, por tanto, el alcalde
de Cumaral carece de competencia para convocar a consulta popular sobre actividades
relacionadas con hidrocarburos.
18
Fl. 77 (vuelto).
19
Fl. 79 (vuelto).
14
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
Que las consultas populares sobre asuntos mineros y de hidrocarburos que se están
adelantando en los diferentes municipios de Colombia generan inseguridad jurídica
tanto para el Estado como para las empresas que desarrollan las obras, proyectos o
actividades mineras y de hidrocarburos, pues pasarían de basarse en una
reglamentación de orden nacional a reglamentaciones regionales de más de 1.080
municipios.
Por último, coincidió con algunos intervinientes en que el Tribunal Administrativo del
Meta carece de competencia para modificar la pregunta, toda vez que únicamente debe
limitarse a determinar si la pregunta cumple los requisitos constitucionales y legales.
Que, por eso, el solo hecho de que el tribunal hubiese aceptado que las actividades de
transporte y comercialización son de competencia de la Nación era suficiente para
haber declarado la inconstitucionalidad de la pregunta que se pretende someter a
consulta popular. Que, incluso, las actividades de sísmica, exploración y explotación de
hidrocarburos utilizadas en el texto de la pregunta también son inconstitucionales, pues
corresponden a funciones asignadas a la ANH.
6.2. Asociación Colombiana del Petróleo
El representante legal de la Asociación Colombiana del Petróleo 20 coadyuvó las

pretensiones de la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd., básicamente por los
mismos argumentos expuestos por los intervinientes, esto es, que el Tribunal
Administrativo del Meta incurrió en defecto sustantivo y en violación directa de la
Constitución, por cuanto desconoció que el Estado es propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables y que el alcalde de Cumaral carece de competencia
para convocar a consulta popular sobre actividades relacionadas con hidrocarburos, en
tanto involucra intereses nacionales.
II. CONSIDERACIONES
1. Cuestión previa. De las coadyuvancias y la solicitud de medida cautelar de

urgencia
1.1. De manera preliminar, la Sala debe pronunciarse sobre las coadyuvancias

presentadas en el trámite de la tutela.
20
En los folios 188-191 del expediente se encuentra el certificado de existencia y representación de la Asociación
Colombiana del Petróleo.
15
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
En virtud del artículo 1321 del Decreto 2591 de 1991, las personas que tengan interés
legítimo en el resultado del proceso de tutela también pueden intervenir para coadyuvar
u oponerse a las pretensiones de la demanda.
Por su parte, el artículo 7122 del Código General del Proceso, aplicable al trámite de la
acción de tutela por remisión del artículo 4° del Decreto 306 de 1992, prevé que las
personas que tengan relación sustancial con una de las partes del proceso pueden
intervenir como coadyuvantes mientras no se haya dictado sentencia de segunda
instancia.
En el sub lite, Ecopetrol S.A. y la Asociación Colombiana del Petróleo, coadyuvaron las
pretensiones de la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd.
La Sala advierte que se trata de terceros con interés en el resultado del proceso, pues,
según los certificados de existencia y representación, Ecopetrol S.A. es una sociedad
de economía mixta vinculada al Ministerio de Minas y Energía, que se encarga de la
exploración, explotación, transporte y comercialización de hidrocarburos de la Nación, y
la Asociación Colombiana del Petróleo tiene como objetivo general la promoción,
desarrollo, divulgación y coordinación de estudios jurídicos, técnicos, económicos y
estadísticos sobre la industria de los hidrocarburos en sus diversas ramas. Es decir, que
las dos sociedades dedican su objeto social a actividades relacionadas con la industria
de hidrocarburos, que es justamente el objeto de la consulta popular que se pretende
realizar en Cumaral.
21
Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción Intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad
pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u
otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización
o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse
la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior.
Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del
actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud (se resalta).
22
Artículo 71. Coadyuvancia. Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se
extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en
el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia.
El coadyuvante tomará el proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención y podrá
efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no
impliquen disposición del derecho en litigio.
La coadyuvancia solo es procedente en los procesos declarativos. La solicitud de intervención deberá contener los
hechos y los fundamentos de derecho en que se apoya y a ella se acompañarán las pruebas pertinentes.
Si el juez estima procedente la intervención, la aceptará de plano y considerará las peticiones que hubiere formulado
el interviniente.
La intervención anterior al traslado de la demanda se resolverá luego de efectuada esta.
16
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
Adicionalmente, la intervención fue oportuna porque los escritos de coadyuvancia se

presentaron antes de que se dictara la sentencia de tutela de primera instancia.
Siendo así, la Sala reconoce a Ecopetrol S.A. y a la Asociación Colombiana del

Petróleo como coadyuvantes de la parte actora, en los términos del artículo 71 del
Código General del Proceso.
1.2. Por otra parte, el 30 de mayo de 2017, el ciudadano Carlos Enrique Robledo
Solano solicitó que se decretara una medida provisional de urgencia. En concreto,
sostuvo que dada la proximidad de la fecha en que se llevará a cabo la consulta popular
de Cumaral (4 de junio de 2017) debe decretarse «la suspensión de los efectos
jurídicos de la providencia proferida por el ente accionado y por consiguiente la
realización de la consulta popular que pretende realizarse el próximo domingo, hasta
tanto esa Honorable Corporación resuelva mediante sentencia debidamente
ejecutoriada la acción de tutela pedida».
La Sala inicia por precisar que, en providencia del 16 de mayo de 2017, el despacho
sustanciador ya denegó una medida cautelar pedida por la sociedad Mansarovar
Energy Ltd. en la que también solicitaba la suspensión de los efectos de la providencia
del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, hasta tanto se
decida de fondo la acción de tutela, justamente porque el próximo 4 de junio se llevará
a cabo la consulta popular en el municipio de Cumaral.
En esa oportunidad, el despacho sustanciador denegó la medida cautelar, por cuanto si

bien existía proximidad en la realización de los comicios municipales, lo cierto es que
esa circunstancia per se no era suficiente para que se accediera a la medida provisional
solicitada, en tanto el fallo de fondo que resuelva la solicitud de amparo se podía emitir
antes de que el pueblo cumaraleño acuda a las urnas. Es decir, que el término de diez
días previsto en el artículo 86 de la Constitución Política no sobrepasaba la fecha de la
convocatoria y, por lo tanto, no se accedió a la medida provisional solicitada por la
sociedad actora.
Luego de adelantarse los trámites propios de las acciones de tutela, esto es, de
admitirse la demanda, de practicarse las notificaciones de rigor y de requerirse a las
autoridades demandadas e interesadas para que presentaran los informes
correspondientes, la solicitud de amparo presentada por la sociedad Masarovar Energy
17
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
Colombia Ltd. está en condiciones de decidirse de fondo, tal como a continuación lo

hará la Sala.
Por consiguiente, no hay lugar a decretar la medida cautelar de urgencia pedida por el
ciudadano Carlos Enrique Robledo Solano, quien, además, ni siquiera informó cuál era
el interés que le asistía en este trámite, ni manifestó que coadyuvara a alguna de las
partes del proceso. Se impone, pues, denegar la solicitud.
2. Cuestión de fondo
Ahora, en orden a resolver la presente solicitud de amparo, la Sala se referirá, en primer

lugar, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Luego,
verificará si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad establecidos por la
Corte Constitucional. Si no se cumplen, la tutela se declarará improcedente. De lo
contrario, se estudiará el fondo del asunto, en los términos propuestos por la parte
actora y los demás intervinientes.
2.1. La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los

derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de
cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita
expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo
caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho
fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá
examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado
como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para
conceder la tutela.
A partir del año 201223, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta

Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
23
Ver sentencia del 31 de julio de 2012.
18
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 24, se precisó que la

acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas
por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución
Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos
generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la
sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los
medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una
sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la
causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o
amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples
inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el
interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación
de amenaza derechos fundamentales.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede
conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes
defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (I) defecto
sustantivo, (II) defecto fáctico, (III) defecto procedimental absoluto, (IV) defecto
orgánico, (V) error inducido, (VI) decisión sin motivación, (VII) desconocimiento del
precedente y (VIII) violación directa de la Constitución.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido
aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta
en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son
propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o
decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.
24
Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó:
2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra
las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la
Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos
113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública.
Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa
que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los
mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales.
2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas
jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar
los derechos fundamentales de las personas.
19
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues

los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no
permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por
tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra
providencias judiciales.
Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo

excepcional de la acción de tutela.
2.2. Del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la

tutela contra providencias judiciales
2.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute tiene relevancia

constitucional porque se trata de determinar si existe o no violación de los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados
por la parte actora. Justamente por eso, la Sala debe verificar si, como lo concluyó el
Tribunal Administrativo del Meta, la pregunta que se someterá a consulta popular
cumple los requisitos formales y materiales exigidos por la ley.
2.2. De la inmediatez: la tutela cumple el requisito de inmediatez, por cuanto la

providencia cuestionada se notificó por estado del 15 de marzo de 2017, mientras que
la demanda de tutela se presentó el 9 de mayo de 2017, esto es, después de casi dos
meses, término que resulta razonable.
2.3. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que
este requisito también está acreditado, pues las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 no
establecen ningún recurso contra la providencia que decide sobre el control previo de
constitucionalidad de la pregunta en el trámite de una consulta popular.
2.4. No se cuestiona una sentencia de tutela, sino una providencia dictada por el
Tribunal Administrativo del Meta en el curso de la consulta popular que adelanta el
municipio de Cumaral.
Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, de acuerdo con la metodología

anunciada, corresponde a la Sala resolver el asunto de fondo.
20
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
3. Fijación de los problemas jurídicos que la Sala debe resolver
Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, la parte actora

interpuso acción de tutela con el fin de que se revoque la providencia del 7 de marzo de
2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró constitucional la
siguiente pregunta: «¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la
Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de
exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos?».
Para la sociedad demandante y los demás intervinientes, esa decisión incurrió en

defecto procedimental, en defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución.
Sin embargo, de las razones expuestas para sustentar tales vicios, la Sala advierte que
la parte actora y los intervinientes realmente buscan demostrar que el Tribunal
Administrativo del Meta no tuvo en cuenta que el trámite de la consulta popular que
promueve el alcalde de Cumaral es irregular porque, según dicen, en realidad
corresponde a un consulta de origen ciudadano; no cuenta con los estudios sobre la
financiación para realizar el mecanismo de participación, ni con el análisis del impacto
fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Alegan también que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció que el alcalde de
Cumaral carecía de competencia para promover una consulta popular sobre asuntos de
hidrocarburos, en cuanto se trata de una actividad declarada como de utilidad pública y,
por ende, interesa a toda la Nación. Que, además, la pregunta que se pretende someter
a consulta popular no es formalmente válida, toda vez que no cumple el requisito de
claridad. Por último, sostienen que el Tribunal Administrativo del Meta carece de
competencia para modificar la pregunta o sugerir el texto que debe someterse a
consulta popular.
En esos términos, la Sala debe, entonces, resolver tres problemas jurídicos:

a) ¿Es irregular el trámite de la consulta popular promovida por el alcalde de
Cumaral, en tanto, según la parte actora, comenzó como una consulta de origen
popular y terminó como una consulta gubernamental, y, además, no cuenta con
análisis sobre la financiación del mecanismo de participación y el impacto fiscal
previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003?
21
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
b) ¿La providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo

del Meta, incurrió en defecto sustantivo, por interpretación errónea de las normas
sobre asignación de competencias de las entidades territoriales, cuando dijo que
el alcalde de Cumaral tenía competencia para convocar a una consulta popular
sobre el desarrollo de actividades de la industria de hidrocarburos en Cumaral?
c) ¿La providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo

del Meta incurrió en defecto sustantivo, cuando declaró constitucional el texto de
la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el municipio de
Cumaral?
3.1. Solución al primer problema jurídico: ¿Es irregular el trámite de la consulta

popular promovida por el alcalde de Cumaral, en tanto, según la parte
actora, comenzó como una consulta de origen popular y terminó como una
consulta gubernamental, y, además, no cuenta con análisis sobre la
financiación del mecanismo de participación y el impacto fiscal previsto en
el artículo 7 de la Ley 819 de 2003?
Para ilustrar la forma en que la Sala resolverá el primer problema jurídico, se hará
referencia, en términos generales, al trámite de la consulta popular. Seguidamente, se
analizará la forma en que se tramitó la consulta popular de Cumaral para determinar si
cumple o no los requisitos legales.
3.1.1. Del trámite de la consulta popular. Generalidades
La consulta popular es un mecanismo de participación ciudadana (artículo 103 de la

Constitución Política), mediante el cual una pregunta de carácter general (sobre un
asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local) es
sometida por el presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a
consideración del pueblo para que este se pronuncie (artículo 8° de la Ley Estatutaria
134 de 1994).
La consulta popular puede tener origen ciudadano, si es promovida mediante solicitud
avalada por firmas ciudadanas, o puede ser de origen gubernamental, si la presenta
directamente la autoridad pública (artículos 3, 5 y 33 de la Ley 1757 de 2015).
En términos generales, la consulta de origen ciudadano comienza con la solicitud de

inscripción como promotor de la consulta ante la Registraduría Nacional del Estado Civil
22
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
(en adelante la registraduría) (artículo 5 de la Ley 1757 de 2015). La solicitud de

inscripción puede ser presentada por cualquier ciudadano, organización social, partido
o movimiento político y debe señalar el nombre e identificación del promotor, el título
que describa la propuesta, la exposición de los motivos que sustentan la propuesta y el
proyecto de articulado (artículo 6° de la Ley 1757 de 2015).
Agotado el trámite de inscripción de la propuesta, comienza el período de recolección

de apoyos ciudadanos, en los formularios dispuestos para el efecto por la registraduría
y por el término de seis meses, que podrá ser prorrogado, por el término de tres meses,
en caso de fuerza mayor o caso fortuito (artículo 10).
Ahora, para que la consulta de origen popular supere la etapa de recolección de apoyos
se requiere de un número de apoyos no menor del diez por ciento del censo electoral
del respectivo ente territorial (artículo 9). Por lo tanto, vencido el plazo de la recolección
de firmas puede ocurrir:
a) Que la propuesta no logre el número de apoyos requerido y, por ende, sea

archivada.
b) Que el número de apoyos válidos supere el 20 % del respectivo censo electoral,
caso en el que el gobierno departamental, distrital o municipal deberá proferir los
actos necesarios para la realización de la consulta, en el término de 20 días
(parágrafo del artículo 9 de la Ley 1757 de 2015).
c) Que la propuesta cumpla el porcentaje exigido (10 % del censo electoral), evento
en el que la registraduría, en el término de 45 días, debe certificar el número total
de respaldos consignados, el número de apoyos válidos y nulos, y si se
cumplieron los requisitos constitucionales y legales para el apoyo de la propuesta
de consulta popular (artículo 15). Una vez se cuente con la certificación, la
corporación pública competente tiene 20 días para rendir concepto y, si la apoya,
en los tres meses siguientes debe realizarse la consulta (artículos 19 y 32).
Por su parte, para convocar y llevar a cabo una consulta popular gubernamental del
orden municipal (que es la que aquí interesa), el alcalde debe solicitar el concepto
previo del concejo municipal. El concejo, por su parte, cuenta con 20 días para decidir si
rechaza o apoya la consulta popular (artículo 32 de la Ley 1757 de 2015). Si la consulta
popular cuenta con el concepto favorable del concejo municipal, el texto que se
someterá a consulta debe ser revisado por el tribunal administrativo competente, con el
23
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
fin de garantizar el pleno ejercicio del derecho de participación del ciudadano en el

ejercicio del poder. Si el tribunal competente declara constitucional la pregunta que se
pretende, deben realizarse todas las gestiones para llevar a cabo la jornada electoral.
3.1.2. Del trámite de la consulta popular que se adelanta en el municipio de

Cumaral
En el sub lite, la Sala encuentra que el alcalde de Cumaral, con la firma de la secretaria
de gobierno, mediante Decreto 58 del 19 de octubre de 2016, dio inicio al trámite de
consulta popular para preguntarle a los ciudadanos cumaraleños lo siguiente «¿Está
usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO
de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación
exploratoria y producción de hidrocarburos?».
En ese mismo acto, envió copia del decreto de convocatoria a consulta popular al
concejo municipal de Cumaral para que emitiera concepto sobre la viabilidad del
mecanismo de participación y ordenó que, una vez surtido el trámite ante el concejo
municipal, el decreto se remitiera al Tribunal Administrativo del Meta para que se
pronunciara sobre la constitucionalidad de la pregunta que se pretende someter a
consulta popular.
Evidentemente, se trata de una consulta popular de origen gubernamental, pues, como

se ve, se siguió el trámite previsto para ese tipo de consulta, esto es, la convocatoria
fue suscrita por el alcalde y la secretaria de gobierno; se pidió concepto previo de la
corporación pública correspondiente, y se remitió al tribunal administrativo competente
para que estudiara la constitucionalidad de la pregunta.
No es cierto, entonces, que se trate de una consulta popular de origen ciudadano que
mutó a consulta popular de origen gubernamental, como lo sugieren tanto la parte
actora como algunos de los intervinientes. En realidad, siempre se trató de una consulta
popular gubernamental y se siguieron las ritualidades, las formas, que fijó la Ley 1757
de 2015 para ese tipo de consulta y, por lo tanto, se garantizó el derecho al debido
proceso.
El hecho de que en el acto de convocatoria se hiciera referencia a que un número

significativo de ciudadanos solicitó al alcalde de Cumaral que se iniciara el trámite de
24
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
una consulta popular, per se, no modifica el origen del mecanismo de participación.
Para la Sala, esa mención hace parte simplemente de la exposición de motivos sobre la
conveniencia de la consulta popular, en la medida en que el alcalde puso de presente la
preocupación de algunos ciudadanos por las consecuencias negativas que tendría en
las fuentes hídricas del municipio la ejecución del contrato de exploración y producción
de hidrocarburos número 009 de 2012 celebrado entre la ANH y la sociedad aquí
demandante. Pero eso de ningún modo puede cambiar el origen gubernamental del
mecanismo de participación.
En conclusión, el trámite de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral

cumple los requisitos previstos en la ley para la consulta popular de origen
gubernamental. Se descarta, entonces, los argumentos planteados sobre este aspecto,
en relación con la violación del debido proceso.
Por otra parte, la sociedad actora y la mayoría de los intervinientes también alegan que
en el trámite de la consulta popular de Cumaral no se determinó la forma en que se iba
a financiar la realización del mecanismo de participación ni se analizó el impacto fiscal
negativo que traerá la posible prohibición de las actividades de exploración sísmica,
perforación exploratoria, producción, transporte y comercialización de hidrocarburos en
ese municipio.
Al respecto, la Sala precisa que no es necesario que en el trámite de la consulta

popular se realice un estudio específico sobre los encargados de financiar la realización
de las votaciones propias de ese mecanismo de participación, pues se trata de un
asunto que está regulado en el capítulo IV de la Ley 1757 de 2015. Además, no se
puede desconocer que las consultas populares son una expresión del principio
democrático, que el Estado tiene la obligación de fomentar25.
Finalmente, respecto de la falta de análisis sobre el supuesto impacto fiscal negativo
que, según la demandante y los intervinientes, podría causar la decisión que se adopte
en la consulta popular de Cumaral, en cuanto obliga a dictar normas que, en últimas,
prohíben las actividades de la industria de hidrocarburos, la Sala debe hacer las
siguientes precisiones.
25
Constitución Política. Artículo 41. En todas las instituciones de educación, oficiales o privadas, serán obligatorios
el estudio de la Constitución y la Instrucción Cívica. Así mismo se fomentarán prácticas democráticas para el
aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana. El Estado divulgará la Constitución.
25
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
Es cierto que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 establece que cualquier proyecto de
ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto deberá explicar de manera clara el impacto
fiscal que cause y deberá, además, ser compatible con el marco fiscal de mediano
plazo. Igualmente, determina que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que
planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberán fijar la
correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos, que
debe ser analizada y aprobada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las
entidades territoriales, ese trámite debe adelantarse ante las secretarías de hacienda.
También es cierto que la consulta popular es una manifestación de contenido político

con plenas consecuencias jurídicas26, en tanto el pueblo se pronuncia sobre una
cuestión importante de interés nacional, regional o local. La decisión que adopta el
pueblo es definitiva, en cuanto pone fin al proceso de consulta popular, y obligatoria,
porque exige al gobernante incorporarla al ordenamiento jurídico nacional, regional o
local, según sea el caso, mediante la expedición de leyes, reglamentos o actos
administrativos de contenido particular y concreto.
Sin embargo, la Sala estima que no es necesario que el trámite de las consultas
populares incluya el análisis de impacto fiscal, primero, porque la Ley 1757 de 2015 no
lo exige expresamente y, segundo, porque el evento regulado por el artículo 7 de la Ley
819 de 2003 difiere del trámite de las consultas populares, pues si bien este mecanismo
de participación puede dar lugar a la expedición de actos normativos (eso si la consulta
abordó asuntos de carácter general), lo cierto es que no se trata propiamente de un
proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que es el evento que regula el artículo 7 de la
Ley 819 de 2003.
Fuera de lo anterior, las consultas populares no siempre dan lugar a la expedición de

normas. Puede ocurrir que la pregunta sometida a consulta no supere el umbral mínimo
de participación y que ahí finalice la actuación. Justamente por lo anterior, la Sala
encuentra que los argumentos sobre el impacto fiscal negativo al que aluden los
intervinientes parten de suposiciones sobre el posible resultado que puede o no
obtenerse en las votaciones de la consulta popular. Es decir, no existe una situación
que objetivamente represente un hecho certero, sino más bien aleatorio e incierto, por
ende, la Sala desestima los alegatos sobre este asunto.
26
Ver, entre otras, la sentencia T 123 de 2009.
26
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
Las anteriores razones son suficientes para que la Sala descarte el supuesto trámite
irregular de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral. Se trata de una
consulta gubernamental, la financiación de la consulta popular está previsto en la Ley
1757 de 2015 y no era necesario que se contara con análisis sobre impacto fiscal. Así
queda resuelto el primer problema jurídico planteado.
3.2. Solución al segundo problema jurídico: ¿La providencia del 7 de marzo de

2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, incurrió en defecto
sustantivo cuando dijo que el alcalde de Cumaral tenía competencia para
convocar a una consulta popular sobre el desarrollo de actividades de
exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de
hidrocarburos en Cumaral?
Para resolver el problema jurídico propuesto, la Sala se referirá a la competencia de las

entidades territoriales para convocar a consultas populares sobre actividades de
hidrocarburos en su jurisdicción. Seguidamente, se analizará la argumentación utilizada
por el Tribunal Administrativo del Meta para concluir que el alcalde de Cumaral tenía
competencia para promover la consulta popular sobre las actividades de exploración
sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos y se adoptará la
decisión que corresponda.
3.2.1. De la competencia de las entidades territoriales para convocar a

consulta popular sobre actividades de la industria de hidrocarburos
Como ya se dijo, la consulta popular materializa el derecho a la participación ciudadana

(artículo 95-9 CP), esto es, el derecho de los ciudadanos de participar directamente en
la toma de decisiones, en cuanto no solo busca que el gobernante conozca la opinión
de la ciudadanía, sino que le permite al electorado tomar partido en una decisión que le
afecta.
Pero el derecho a la participación en la consulta popular no es un derecho absoluto.

Como todo derecho, su ejercicio tiene ciertas restricciones. Por ejemplo, el artículo 50
de la Ley 134 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 establecen que no
pueden presentarse iniciativas de consulta popular sobre las siguientes materias:
a) Modificaciones a la Constitución Política.

27
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
b) Iniciativas exclusivas del gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes.

c) Presupuestales, fiscales o tributarias.
d) Relaciones internacionales.
e) Concesión de amnistías o indultos.
f) Preservación y restablecimiento del orden público.
Otra restricción a la consulta popular es la competencia, pues este mecanismo de

participación solo puede promoverse frente a asuntos que son de la competencia de la
autoridad que presenta la iniciativa. Así, el artículo 104 de la Constitución Política
faculta al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo
concepto favorable del Senado, para consultar al pueblo sobre decisiones importantes
en el ámbito nacional.
Por su parte, el artículo 105 de la Constitución Política faculta a los gobernadores y

alcaldes para que realicen consultas populares sobre asuntos de competencia del
respectivo departamento o municipio. En el mismo sentido, el artículo 51 de la Ley 134
de 1994 establece: «los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que
el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o
locales». Y el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 prevé que solo pueden ser materia de
consulta popular los asuntos que sean de la competencia de la respectiva entidad
territorial.
Para el caso concreto, interesa la competencia de los municipios sobre el ordenamiento

territorial, la regulación del uso del suelo y las actividades de la industria de
hidrocarburos, habida cuenta de que la consulta popular que promueve el alcalde de
Cumaral busca justamente conocer la opinión de los cumaraleños sobre el desarrollo de
actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción, transporte y
comercialización de hidrocarburos en ese municipio.
Conforme con el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia es un Estado social de

derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía
de sus entidades territoriales, es decir, Colombia es al mismo tiempo una república
unitaria, pero con autonomía de sus entidades territoriales: departamentos, distritos,
municipios y territorios indígenas27.
27
Según el artículo 286 CP, la ley también podrá reconocer como entidades territoriales a las regiones y provincias
que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.
28
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
El artículo 1° debe leerse con detenimiento para facilitar su comprensión, pues alude
separadamente a tres nociones diferentes. La primera, es el unitarismo como forma de
organización estatal, esto es, una sola constitución y una sola legislación, en principio,
proveniente del Congreso de la República, que rigen en todo el territorio. La segunda,
es la descentralización, entendida como un mecanismo o forma de administración. Se
pretendió evitar el centralismo administrativo para darle curso a un papel preponderante
en la ejecución de la ley (administración) a las entidades y corporaciones
descentralizadas tanto por servicios como territorialmente. Y la tercera, es la autonomía
de las entidades territoriales, que son las reparticiones político administrativas en que
se divide el territorio nacional (departamentos, distritos, municipios y territorios
indígenas)28.
Ahora, la autonomía de las entidades territoriales también supone autonomía política,

esto es, la capacidad o el poder de un pueblo o de una porción del pueblo de darse una
norma jurídica con un criterio político propio, una norma local a cargo de las asambleas
departamentales y concejos distritales o municipales (conocida como acto normativo o
reglamento) con la misma fuerza vinculante de las normas (leyes) que expide el
Congreso de la República, en tanto los reglamentos locales también, de modo general,
mandan, prohíben, permiten y castigan. Las asambleas y concejos son órganos de los
que emanan normas, esto es, son fuentes de derecho administrativo, principalmente.
En virtud del principio de autonomía, el artículo 287 CP establece que las entidades
territoriales pueden gestionar sus propios intereses, siempre que se haga en el marco
28
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia C-1096 de 2001, explicó: “(…) 2. De acuerdo con el
artículo 1º de la Constitución Política, el Estado en Colombia se organiza en forma de república unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. En aplicación del concepto de descentralización a que
hace referencia este artículo, el Estado en Colombia se organiza en dos niveles, el nacional y el territorial, y, por lo
tanto, la organización política del Estado colombiano comprende la Nación y las entidades territoriales. En estas
condiciones, la Nación, los departamentos, distritos y municipios son personas jurídicas de derecho público.
Adicional a la organización política del Estado, la organización administrativa permite la creación, tanto en el nivel
nacional como en el territorial, de entidades públicas diferentes a las señaladas, con su propia personalidad jurídica.
Es el caso, por ejemplo, para el nivel nacional, de la Comisión Nacional de Televisión (C.P., art. 76), el Banco de la
República (C.P., art. 371) y las entidades descentralizadas (C.P., arts. 150-7, 209 y tr. 27). En el mismo sentido la
Constitución consagra para el nivel territorial la creación de entidades descentralizadas (C.P, arts. 300-7 y 313-6) y la
constitución de regiones administrativas y de planificación (C.P., art. 306). 3. En estas circunstancias se impone
distinguir entre la organización política y la organización administrativa del Estado. Mientras que la organización
política obedece a la forma de Estado y se manifiesta en la Nación, persona jurídica, y las entidades territoriales
(C.P., art. 1º), la organización administrativa responde a la manera como se asume, en el sector central o
descentralizado, la prestación de servicios y el cumplimiento de las funciones asignadas a cada nivel del Estado
(C.P., art. 209).”
29
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
de los límites que imponen la Constitución y la ley, y que, además, tendrán los
siguientes derechos:
a) Gobernarse por autoridades propias.

b) Ejercer las competencias que les correspondan.
c) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones.
d) Participar en las rentas nacionales.
Con todo, la autonomía de las entidades para gestionar directamente sus propios
intereses y ejercer las competencias que les corresponden no es absoluta, pues el
ejercicio de esa competencia obliga a no desconocer las competencias de la Nación y a
observar los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que son los
límites naturales al ejercicio de toda competencia. Esos principios son útiles para decidir
tensiones o conflictos entre el carácter unitario del Estado y la autonomía de las
entidades territoriales. Justamente, la Corte Constitucional ha fijado ciertos criterios
para solucionar esas tensiones (sentencias C 478 de 1992 y C 541 de 1993), así:
1) Cuando el interés nacional y el interés local chocan frente al ejercicio de ciertas

competencias, prevalecerá el que concentre mayor valor social.
2) La ley es la manifestación de soberanía en el Estado unitario, pero no puede
anular o enervar la autonomía de las entidades territoriales. Es decir, la ley no
puede vaciar las competencias de la entidad territorial al punto que esta se
quede sin qué regular o sobre qué decidir.
3) En materia macroeconómica se intensifica el alcance y peso de lo unitario o
central frente a lo autonómico.
4) El reparto de competencias entre entidades no debe hacerse de manera
excluyente, sino con base en los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad.
De manera que a la ley le corresponde definir y defender los intereses nacionales y,

para el efecto, puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de
materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales.
Ahora, en lo que tiene que ver con la competencia de los municipios, el artículo 311 CP
establece que al municipio, como entidad fundamental de la división político-
30
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
administrativa del Estado, le corresponde, entre otras cosas, regular el desarrollo de su

territorio. Por desarrollo territorial se entiende el desarrollo económicamente
competitivo; socialmente justo; ambiental y fiscalmente sostenible; regionalmente
armónico; culturalmente pertinente, y que atiende a la diversidad cultural y físico-
geográfica de Colombia29.
Y, conforme con los numerales 7 y 9 del artículo 313 CP, a los concejos les compete
reglamentar los usos del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico del municipio.
En el mismo sentido, la Ley 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial),

que tiene como objeto fijar las normas generales para la organización territorial,
establece que la finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la
capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de las entidades e
instancias de integración territorial para gestionar sus propios intereses, y fomentar el
traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o
descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente,
con la correspondiente asignación de recursos.
Según el artículo 151 CP, esa ley orgánica también es denominada ley de asignación
de competencias normativas a las entidades territoriales. Es decir, se trata de una ley
con dos nombres: Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y Ley de Asignación de
Competencias Normativas a las Entidades Territoriales. Esa ley le asigna a los
municipios las siguientes competencias en materia de ordenamiento territorial30:
a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.

b) Reglamentar de manera específica el uso del suelo, en las áreas urbanas, de
expansión y rurales.
c) Optimizar el uso de la tierra disponible y coordinar los planes sectoriales, en
armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y
metropolitanos.
De la normativa, la Sala interpreta que los municipios tienen competencia para ordenar
el territorio y para reglamentar los usos del suelo. Esa competencia se ejerce a través
de las autoridades locales: el concejo y el alcalde. El ejercicio de esa facultad permite,
29
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, artículo 2.
30
Artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
31
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
por supuesto, adoptar normas y medidas sobre las actividades que pueden
desarrollarse en el territorio del municipio, como ocurre, por ejemplo, con el uso del
suelo y la minería o las actividades de la industria de hidrocarburos, pues, como se dijo,
el desarrollo territorial incluye el desarrollo ambientalmente sostenible.
En ejercicio de esa competencia los municipios pueden adoptar medidas de protección

al medio ambiente. De hecho, la Ley 388 de 1997 reconoce a los municipios la
competencia para regular asuntos ambientales. El artículo 6°, por ejemplo, establece
que el ordenamiento territorial municipal debe definir las estrategias territoriales de uso,
ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales,
urbanísticos y ambientales. Y el artículo 14 prevé que el componente rural del plan de
ordenamiento territorial debe contener la delimitación de las áreas de conservación y
protección de los recursos naturales paisajísticos, geográficos y ambientales.
Siendo así, las consultas populares sobre proyectos y actividades relacionados con la
industria de hidrocarburos se encuentran en el marco de la competencia de los
municipios, bien sea para permitirlos, restringirlos o prohibirlos. Incluso, el artículo 33 de
la Ley 136 de 1994 (que dicta normas sobre la organización y funcionamiento de los
municipios) establece que cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística,
minera o de otro tipo, como ocurre con las actividades de la industria de hidrocarburos
amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una
transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se debe realizar una
consulta popular.
En conclusión, los municipios sí tienen competencia para promover consultas populares

sobre actividades relacionadas con la industria de hidrocarburos, en tanto implique una
alteración en el uso del suelo, cuya regulación, se repite, le corresponde al municipio.
La consulta popular, de hecho, materializa el derecho a la participación de los
ciudadanos que podrían verse afectados con las decisiones que se tomen sobre el
desarrollo de proyectos y actividades de la industria de hidrocarburos en su territorio.
Sin embargo, eso no significa que sea absoluta la competencia de los municipios frente
a la regulación del ordenamiento territorial. Como tampoco es absoluta la competencia
de la Nación para definir cuestiones relacionadas con el uso del subsuelo y la
explotación de recursos naturales no renovables. En el Estado de derecho no hay
competencias absolutas, porque las competencias de los órganos siempre se confieren
32
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
para cumplir y asegurar los fines del Estado y dentro del principio de colaboración
armónica de todos los poderes públicos.
Se trata de competencias que deben cumplirse de manera coordinada, pues si bien el

Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (artículo
332 CP), lo cierto es que también existe la competencia de los municipios para
planificar y gestionar la organización del territorio. Inevitablemente la extracción de
recursos naturales no renovables afectará la superficie.
Por esa razón, el legislador, al asignar competencias sobre explotación de recursos

naturales del subsuelo (artículo 334 CP), debe ser cuidadoso para no afectar la facultad
de las autoridades territoriales para ordenar el territorio. La Corte Constitucional ha
explicado que «la libertad del Legislador para determinar la distribución de
competencias entre uno y otro nivel competencial (se refiere al nivel nacional y al nivel
territorial) no puede obviar las expresas atribuciones reconocidas a los municipios por
las precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que la legislación no puede
desconocer que, cualquiera que sea la distribución competencial que establezca, la
misma no puede anular el contenido específico del principio de autonomía territorial que
se manifiesta en la posibilidad de que los municipios reglamenten los usos del suelo
dentro de su respectivo territorio»31.
Entonces, como concurren las competencias de la Nación para regular y ordenar la

extracción de recursos naturales no renovables y de las autoridades municipales para
planificar, gestionar sus intereses y ordenar su territorio, debe existir coordinación para
ejercer esas competencias, esto es, deben ejercerse conjuntamente y de manera
coordinada, concertada y participativa. De hecho, el artículo 113 CP alude a la
necesidad de que exista colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado,
así tengan competencias separadas.
La propia Corte Constitucional, en las sentencias C-123 de 2014 y C 273 de 2016,

aludió a la necesidad de articular las competencias de las autoridades nacionales y
locales, en relación con la extracción de recursos naturales no renovables, la
ordenación del territorio y el uso del suelo. Según la Corte, se trata de que las
autoridades concernidas (nacionales y territoriales) acuerden, concierten, medidas
necesarias en favor del ambiente sano, en especial, de protección de las cuencas
31
Sentencia C 035 de 2016.
33
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
hídricas, y en aras de favorecer el desarrollo económico, social y cultural de las

comunidades.
Ahora bien, es normal que se presenten colisiones entre el interés nacional y el interés
local cuando se ejercen las competencias de regular y ordenar la extracción de
recursos naturales no renovables (competencias de la Nación) y de planificar, gestionar
sus intereses y ordenar el territorio (municipios), al punto que esa tensión genere
graves contradicciones y anule las competencias de cada ámbito, en detrimento del
cumplimiento de los fines del Estado (artículo 2° CP).
Podría ocurrir que ni el Estado (Nación) ejerza su competencia para explotar los
recursos naturales no renovables del subsuelo (y, de contera, deje de percibir los
recursos económicos para cumplir los fines del Estado) ni los municipios puedan regular
el ordenamiento del territorio para favorecer el uso y desarrollo sostenible del suelo.
Para superar esas tensiones, debe acudirse a los criterios de ponderación fijados por la
Corte Constitucional y que la Sala ya resumió anteriormente32. En virtud de tales
criterios de ponderación, la Sala estima que, ante la tensión de intereses nacionales y
locales en relación con las competencias de explotación de recursos naturales no
renovables y de regulación del ordenamiento territorial, debe, en principio, prevalecer la
competencia de las entidades territoriales, pues la regulación y uso del territorio
comprende asuntos de mayor impacto social, como distribuir y aprovechar los usos del
territorio, conforme con las características del suelo y los planes de vida de los
habitantes, de las comunidades indígenas, entre otros; definir las actividades e
intervenciones que pueden permitirse en una superficie; así como la gestión,
modificación y protección del medio ambiente33.
Empero, eso no significa que siempre va a primar la competencia de la entidad

territorial. En cada caso, serán las autoridades concernidas las encargadas de definir de
qué forma se supera la tensión en el ejercicio de las competencias concurrentes. Para
ese efecto, deberán tener en cuenta que en el Estado de derecho no hay competencias
absolutas y que siempre debe prevalecer la protección de los derechos y libertades de
las personas y la primacía del interés general sobre el interés particular, interés general
32
Ver sentencias C 478 de 1992 y C 541 de 1993.
33
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, artículo 2.
34
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
que puede estar enfocado en el modo como una comunidad local quiere vivir y
aprovechar los recursos naturales.
Son los municipios los que regulan el uso del suelo, según las prácticas que
habitualmente desarrollan los habitantes del territorio, y los que determinan la gestión
ambiental que se debe seguir en su jurisdicción para lograr el desarrollo sostenible. Se
trata de encontrar el equilibrio entre el desarrollo económico y la protección del medio
ambiente y así lograr una buena calidad de vida de los habitantes. De ahí que el
Estado, bajo el interés de explotar recursos naturales no renovables, no podría afectar
la superficie y afectar el uso del suelo, al punto que termine por modificar las
actividades que normalmente se practican en el suelo del municipio o que afecten
radicalmente el ambiente, salvo que sea el propio municipio el que lo permita o que sus
propios habitantes directamente decidan que están de acuerdo con ese tipo de
prácticas.
La Sala no duda que el Estado puede explotar los recursos naturales no renovables que
están en el subsuelo, pues esa actividad genera importantes recursos económicos que
permiten financiar necesidades básicas como la educación, salud, vivienda, servicios
públicos, entre otros. Pero no puede pasar por alto que la explotación de esos recursos
no puede afectar la competencia de las entidades territoriales, al punto que trasforme el
uso normal del suelo, la forma como el municipio ha distribuido los usos del territorio, o
que afecte de forma agresiva asuntos ambientales, sociales y culturales del municipio.
A manera de resumen:
i) El Estado (Nación) es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no

renovables y, por ende, puede intervenir en el desarrollo de actividades
económicas relacionadas con tales recursos, como, por ejemplo, la minera y la
industria de hidrocarburos, ora regulando la administración de esas actividades
ora explotando directa o indirectamente el subsuelo.
ii) Los municipios, por su parte, tienen competencia para planificar y gestionar la
organización del territorio, en especial, para definir y distribuir los usos del
suelo.
iii) Inevitablemente esas dos competencias confluyen, concurren, y, por lo tanto,
deben ejercerse de manera coordinada y armónica, mediante acuerdos y
consensos.
35
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
iv) Si no es posible coordinar y concertar el ejercicio de tales competencias, y se

corre el riesgo que queden anuladas, prevalece, en principio, la competencia de
los municipios para ordenar el territorio, en cuanto concentra mayor impacto
social. No obstante, la ponderación de intereses en el ejercicio de competencias
nacionales y territoriales debe hacerse en cada caso concreto y siempre con
miras al interés general y en aras de la protección de los derechos y libertades
de las personas.
v) En definitiva: los municipios pueden adelantar consultas populares sobre el
desarrollo de proyectos y actividades de la industria de hidrocarburos en su
territorio, en el marco de sus competencias. Eso hace parte de la autonomía
que los artículos 1° y 287 de la Constitución Política les reconoce a las
entidades territoriales.
3.2.2. La providencia cuestionada frente a la competencia del municipio de

Cumaral para convocar la consulta popular sobre actividades de la
industria de hidrocarburos
El Tribunal Administrativo del Meta se pronunció sobre la competencia del alcalde de

Cumaral para promover la consulta popular sobre la ejecución de actividades de
exploración sísmica, perforación exploratoria, producción, transporte y comercialización
de hidrocarburos en el territorio de ese municipio. En lo pertinente, la providencia dice:
(…) el texto de la pregunta propuesta para la consulta popular respecto a las actividades de
exploración sísmica, perforación exploratoria y producción, no resultan contrarias a los
mandatos superiores contenidos en el artículo 288 de la Constitución, en tanto que la
autonomía de que gozan las Entidades Territoriales, como es el caso del Municipio de
Cumaral (Meta) está enmarcada dentro de los límites de la Constitución y la Ley, luego si la
Entidad territorial pretende desarrollar una consulta popular, ello no afecta la competencia
que la ley y la Constitución le ha asignado, especialmente, en materia de hidrocarburos y la
autoridad ambiental, en relación con la exploración y explotación de los hidrocarburos
existentes en el subsuelo Colombiano.
Es decir, no hay restricción implícita por el texto de la pregunta propuesta para la consulta
popular, pues en el evento en que la respuesta mayoritaria sea el “si”, las autoridades del
orden nacional, conservan sus competencias precisas en relación con la administración de
los hidrocarburos y de los recursos naturales renovables –para el caso de las autoridades
ambientales- y entre las Autoridades Nacionales y Municipales debe haber un trabajo
coordinado y de colaboración en los asuntos relacionados.
Las actividades tendientes al transporte y comercialización de hidrocarburos son de resorte

del MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, tal cual como lo regula el Decreto 4299 del 25 de
noviembre de 2005, en su artículo 3° reza:
Artículo 3°. Autoridad de regulación, control y vigilancia. Corresponde al Ministerio de Minas

y Energía de conformidad con las normas vigentes, la regulación, control y vigilancia de las
actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de los
36
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
combustibles líquidos derivados del petróleo, sin perjuicio de las competencias atribuidas o
delegadas a otras autoridades.
Y en su artículo 17, consagra que para poder transportar por vía terrestre combustibles
líquidos derivados del petróleo, es necesario que se cumplan con los requisitos
establecidos en el Decreto 1609 de 2002, en el que se reglamenta el manejo y transporte
terrestre automotor de mercancías peligrosas por carretera y está en cabeza del
MINISTERIO DE TRANSPORTE.
Argumentos suficientes para excluir de la pregunta de la consulta los verbos transitivos de
transportar y comercializar, los cuales son de resorte de la Nación y escapan de la órbita de
los Municipios.
En ese orden de ideas, la pregunta quedará formulada de la siguiente manera ¿Está usted
de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de
CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación
exploratoria y producción de hidrocarburos?
En consecuencia, el texto de la consulta propuesta por el MUNICIPIO de CUMARAL
(META), está ajustado a la Constitución y a la Ley por ende deviene en
CONSTITUCIONAL, con las modificaciones que ya fueron señaladas.
Como se puede apreciar, el Tribunal Administrativo del Meta estimó que el alcalde de
Cumaral tiene competencia para presentar la consulta popular sobre el desarrollo de
actividades económicas de la cadena del sector de hidrocarburos en el territorio,
excepto las actividades de transporte y comercialización de los combustibles, pues los
municipios están facultados para regular el uso del suelo en su territorio.
La Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo del Meta se ajusta a
derecho, en tanto concluyó que las consultas populares sobre actividades relacionadas
con la industria de hidrocarburos se enmarcan en el ámbito de las competencias de los
municipios (autonomía política). Desde luego, en el marco de la consulta popular, el
alcalde de Cumaral debe cumplir con el requisito de concertación con la Nación para
definir asuntos que si bien hacen parte del ordenamiento territorial, también inciden en
cuestiones importantes para el nivel nacional.
A juicio de la Sala, resulta razonable que el Tribunal Administrativo del Meta hubiera
excluido de la pregunta las actividades de transporte y comercialización de
hidrocarburos, en la medida en que esas actividades no están directamente
relacionadas con la regulación del uso del suelo en su territorio. En efecto, el transporte
implica la conducción de un combustible líquido «desde la boca del pozo hasta los sitios
de almacenamiento y procesamiento, como son las estaciones de bombeo, refinerías y
centros de comercialización (puertos)». Esos combustibles se transportan «a través de
oleoductos (petróleo), gasoductos (gas), carrotanques (petróleo) y buques (petróleo)».
La comercialización, por su parte, se refiere a «todas aquellas actividades de carácter
comercial, para colocar los productos a disposición de los usuarios».
37
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
En otras palabras, como lo sostuvo la Corte Constitucional, en la sentencia C-145 de

2015, «la función de determinar los usos del suelo, afecta aspectos axiales de la vida
en comunidad en los sectores urbano y rural, pues el modelo de desarrollo que adopten
las entidades territoriales incide en las condiciones de vida, en aspectos como el
económico, el social, el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros», supuestos
que no se advierten alterados con las actividades de transporte y comercialización.
Siendo así, se justifica la decisión de la autoridad judicial demandada de excluir tales

actividades, pues, como se explicó, es posible que las entidades territoriales puedan
promover consultas populares sobre hidrocarburos, siempre que impliquen una
alteración del uso del suelo, lo que, se repite, no se presenta en el caso de las
actividades de transporte y comercialización.
En lo que tiene que ver con la supuesta falta de competencia del Tribunal Administrativo
del Meta para excluir palabras o expresiones del texto de la pregunta, la Sala precisa
que el control previo de constitucionalidad está previsto para que los tribunales
administrativos verifiquen, entre otras cosas, que la consulta popular no se promueva
sobre iniciativas inconstitucionales y, para el efecto, deben hacer un estudio integral,
que comprende no solo la sujeción al procedimiento previsto para ese mecanismo de
participación, sino la compatibilidad material con la Constitución. Sobre el control judicial
de las consultas populares del orden territorial, la Corte Constitucional, en sentencia C-
150 de 2015, explicó:
Mediante este control (se refiere al control previo de constitucionalidad) se evita que la
intervención del pueblo recaiga, por ejemplo, sobre una pregunta que exceda los intereses
del respectivo nivel territorial o que desconozca normas superiores.
De acuerdo con lo señalado el control judicial de la consulta popular territorial tiene las
siguientes características: (i) es una competencia a cargo de los tribunales administrativos;
(ii) es previo al pronunciamiento del pueblo; y (iii) es integral en tanto comprende la
regularidad del procedimiento y la compatibilidad material con la Constitución.
La existencia de límites competenciales de las consultas populares territoriales, en
particular relativos a que la materia objeto de consulta pueda ser decidido en la respectiva
entidad territorial, exige que el control judicial previo de las diferentes modalidades de
consulta popular por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, examine, de manera
estricta, si el tipo de asunto que se somete al pronunciamiento del Pueblo cumple
cabalmente esa exigencia. (Resalta la Sala).
Siendo así, la Sala concluye que, en el marco del control judicial de la consulta popular,
los tribunales administrativos están facultados para, si es del caso, excluir las palabras
o expresiones que estimen que no son compatibles con la Constitución, tal como
38
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
ocurrió en este caso. Todo eso con el fin de proteger tanto la Constitución como la
plena libertad del elector para que, al final, su decisión política surta efectos jurídicos.
El segundo problema jurídico también queda resuelto: la providencia del 7 de marzo de

2017 no incurrió en defecto sustantivo cuando concluyó que el municipio de Cumaral
puede adelantar consultas populares sobre actividades de exploración sísmica,
perforación exploratoria y producción de hidrocarburos.
3.3. Solución al tercer problema jurídico: ¿La providencia del 7 de marzo de

2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en defecto
sustantivo, cuando declaró constitucional el texto de la pregunta que se
pretende elevar a consulta popular en el municipio de Cumaral?
Previo a decidir, la Sala enunciará algunas reglas para formular una pregunta para
convocar a una consulta popular, a partir de los parámetros que ha fijado la Corte
Constitucional cuando se ha ocupado de examinar las preguntas que se someten a
consideración del pueblo, bien sea mediante referendo, plebiscito o consulta popular.
Posteriormente, analizará la decisión del tribunal aquí demandado, en torno a la
constitucionalidad de la pregunta que pretende someter a consulta popular el alcalde de
Cumaral.
3.3.1. De la manera como debe formularse la pregunta al pueblo en una

consulta popular
Los artículos 52 de la Ley 134 de 1994 y 3834 (literal b) de la Ley 1757 de 2015 son los
que exigen que la pregunta que se someta a consulta debe estar redactada en forma
clara, de tal manera que el ciudadano pueda contestar fácilmente con un sí o un no.
34
Artículo 38. Reglas especiales de la tarjeta electoral o del mecanismo electrónico de votación según mecanismo de
participación. Además de lo contemplado en el artículo anterior, se deben tener en cuenta para la tarjeta electoral o el
mecanismo electrónico de votación de cada iniciativa de participación ciudadana los siguientes requisitos:
(…)
b) No podrán ser objeto de consulta popular o plebiscito proyectos de articulado y las preguntas que se formulen al
pueblo estarán redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o un no;
39
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
En la sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional se refirió a la exigencia de

lealtad y claridad en la redacción de un referendo. La Sala estima que las reglas fijadas
en esa sentencia, así aludan al referendo, también son útiles para que la autoridad
convocante redacte la pregunta que someterá a consulta popular. In extenso, esa
sentencia explicó:
(…) la Corte recuerda que los defectos de redacción de un cuestionario sometido a la

consideración del pueblo no configuran un problema puramente técnico sino que tienen
obvia relevancia constitucional, pues pueden comprometer la libertad del elector. Por ello el
artículo 378 superior ordena que el referendo constitucional esté redactado y presentado de
manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan
positivamente y qué votan negativamente.
126- Esta exigencia de que la presentación del texto de un referendo sea muy cuidadosa no
es además una novedad del régimen constitucional colombiano. Muchas otras naciones
democráticas que usan este mecanismo de democracia directa exigen igualmente una gran
claridad en la formulación de las preguntas sometidas a la consideración del pueblo, a fin de
evitar que la ciudadanía sea manipulada o que, por no ser experta en derecho constitucional,
pueda sentirse confundida frente a la falta de claridad del cuestionario. Por ejemplo, el
Consejo Constitucional Francés ha establecido que toda ley que organice una consulta
popular debe respetar la “doble exigencia de claridad y lealtad” (double exigence de loyauté
et clarté), según la cual, para permitir una expresión libre del elector, las preguntas no deben
ser equívocas ni inducir a engaños35. Esta exigencia no está orientada a impedir que el
pueblo se pronuncie sobre temas complejos ni sobre materias técnicas cuyo alcance e
implicaciones requieren de un proceso pedagógico. No supone la incapacidad del elector
para formarse un criterio sobre cuestiones que invitan al análisis, a la deliberación y admiten
posiciones e interpretaciones distintas en una democracia pluralista. Ello sería contrario a la
confianza que el constituyente ha depositado en el pueblo para decidir y desconocería que
una de las principales funciones del referendo es propiciar la deliberación abierta, pluralista y
franca sobre asuntos que a todos interesan y afectan. La exigencia de lealtad y claridad
apunta a garantizar que esa deliberación se realice partiendo de una base neutral sin inducir
al elector a engaños o equívocos. Y con base en este criterio, el Consejo Constitucional, en
la decisión N° 87-226 DC del 2 de junio de 1987, declaró inconstitucional una parte de las
preguntas de una consulta a ser celebrada en Nueva Caledonia, por cuanto concluyó que su
redacción era equívoca e inducía a confusiones en los votantes, pues les hacía creer que
estaban aprobando un estatuto territorial que ya estaba definido, cuando eso no era así.
127- Esta Corte Constitucional considera que esa doctrina del Consejo Constitucional
Francés es aplicable en el caso colombiano. Es indudable que la protección de la libertad del
elector implica la doble exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a
consideración del pueblo. Entra entonces la Corte a examinar si la presencia de notas
introductorias, es decir, de títulos y preguntas a los artículos sometidos al pueblo
desconocen o no esa doble exigencia de lealtad y claridad.
(…)
Las preguntas inductivas y la falta de concordancia entre las preguntas y el contenido
normativo del artículo sometido a aprobación.
132- Puede suceder que según los términos en que sean redactadas las preguntas, éstas
puedan ser manipulativas o directivas de la voluntad del ciudadano, inductivas de la
respuesta final, tendenciosas o equívocas, lo cual puede conducir a la desinformación, al
error, o a una falsa percepción del fenómeno político. Para la Corte es evidente que este
tipo de preguntas mengua de manera significativa las condiciones de libertad del sufragante
35
Cita original: Ver, por ejemplo, la Decisión n° 2000-428 DC del 4 mayo de 2000, relativa a una consulta popular en
Mayota, y la decisión n° 87-226 DC de 2 de junio de 1987, relativa a una consulta en Nueva Caledonia.
40
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
y obviamente desconoce la exigencia de lealtad. Esta situación se presenta en el caso en

que la redacción de las notas introductorias esté acompañada de lenguaje con carga emotiva
o que utilice expresiones que no sean valorativamente neutras. El recurso a expresiones
como “racionalización” “hacer efectiva la participación” “proteger a la juventud” “reducir las
desigualdades sociales” etc., al asociar una situación socialmente deseable e incluso urgida,
con la opción política de aceptar la aprobación del contenido normativo del artículo, implica
entonces una inducción al elector. En este sentido, el recurso a la carga valorativa de ciertas
expresiones, la cual ha sido determinada previamente por consensos comunes espontáneos,
tiene como efectos el de persuadir al elector mediante su fuerza retórica y el de inducirlo por
la opción política de aceptar la aprobación del contenido del artículo, lo que a todas luces,
compromete las condiciones de libertad que deben existir en el proceso de manifestación de
la voluntad política de los sufragantes.
133- Por otro lado, la inclusión de las notas introductorias y los términos en que sean
redactadas deben presentar de manera completa el contenido de los artículos que
introducen. Es claro que una presentación incompleta de los mismos, vicia de parcialidad la
función informativa a que están llamadas las notas introductorias, lo cual puede tener como
efecto el de inducir en error al sufragante, y en general, el de provocar equívocos y
contradicciones en el electorado.
134- En conclusión, la incorporación en el texto de la ley de notas o preguntas introductorias
que puedan ser consideradas como inductivas o equívocas, que empleen lenguaje emotivo,
o que estén incompletas, implica una amenaza al principio constitucional de libertad del
sufragante lo cual podría llegar a viciar el proceso de formación de la voluntad política de la
ciudadanía. Sobre todo si se tiene en cuenta que el texto de la ley 796 de 2003, es el que
prefigura, no sólo el contenido de la tarjeta electoral que se empleará al momento del
pronunciamiento popular, sino también el de la información de las campañas institucionales
que se adelantarán con posterioridad al fallo de la Corte y previamente, al certamen
electoral.
Por las anteriores razones, la incorporación de notas introductorias al texto de la ley que
convoca a un referendo y que delimita a su vez el contenido de la tarjeta electoral, sólo
puede justificarse constitucionalmente, si la misma favorece las condiciones para un correcto
ejercicio democrático y garantiza la libertad del sufragante. Por consiguiente, la Corte
considera que las notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (i) estar
redactadas en un lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii)
ser breves en la medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser
comprensivas del objeto que el artículo expresa. Para la Corte la satisfacción de estos
requisitos garantiza que las notas introductorias (i) no sean un factor de manipulación de la
decisión política (ii) no induzcan la respuesta del elector (iii) no presenten información parcial
o engañosa y por lo tanto no vicien la voluntad política, (iv) garanticen condiciones favorables
para el correcto ejercicio del derecho político, (v) otorguen pulcritud y corrección al proceso
de convocatoria, y (vi) revistan de un mayor grado de legitimidad la decisión que se tome.
El problema del vínculo entre los propósitos enunciados en las preguntas y la
regulación a ser aprobada.
135- Fuera de lo anterior, la Corte constata que las notas introductorias incorporadas al texto
de la ley señalan unas finalidades o propósitos de las reformas. Esto es evidente si se
examinan las referidas notas introductorias en las que son recurrentes las expresiones “con
el fin de”, “para que” “para hacer” “para reducir” “para suprimir”. Esto indicaría que existe
una relación de causalidad entre la nota introductoria y la aprobación del texto del artículo,
pues la consecución de los fines o propósitos señalados en la nota introductoria dependería
de la aprobación del texto normativo respectivo.
Esto plantea la exigencia de al menos dos requisitos que deben satisfacer las notas
introductorias que señalan finalidades, con el objeto de garantizar la libertad del sufragante.
El primero es el de la correspondencia, que indica que, si se establece una relación de
causalidad entre un fin (nota introductoria) y un medio (texto normativo), debe existir
correspondencia entre los contenidos lingüísticos de la nota introductoria y del texto
normativo, pues de lo contrario, se señalaría un fin incompleto o un fin diverso en relación
41
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
con el contenido normativo a aprobar. El segundo, es el de la naturaleza de la relación de

causalidad que se establece entre el fin (nota introductoria) y el medio (texto normativo).
Para la Corte, la garantía de libertad del elector implica que las preguntas introductorias
redactadas en esos términos suponen que existe una relación de causalidad clara, y no
meramente hipotética, entre el fin (nota introductoria) y el medio (texto del artículo), lo cual
implica que sea posible establecer que una vez aprobado el artículo la finalidad señalada se
alcanza con una alta probabilidad.
Es entonces claro, que la inclusión de notas introductorias que no satisfagan estos
requisitos, al indicar finalidades que no corresponden con el contenido normativo a que se
refieren o que no son susceptibles de alcanzarse de mediar su aprobación, crean falsas
expectativas en el elector y dirigen equívocamente su voluntad política, lo cual desconoce
abiertamente la garantía de libertad del elector.
Mediante sentencia T-445 de 2016, la Corte Constitucional resolvió un asunto similar al

que aquí se estudia y fijó algunos parámetros para elaborar la pregunta que se
someterá a consulta popular:
(i) La redacción de las preguntas puede afectar la libertad del elector: "los defectos de
redacción de un cuestionario sometido a la consideración del pueblo no configuran un
problema puramente técnico sino que tienen obvia relevancia constitucional, pues pueden
comprometer la libertad del elector."
(ii) Las preguntas deben cumplir con exigencia de lealtad y claridad: "Es indudable que la
protección de la libertad del elector implica la doble exigencia de lealtad y claridad en la
redacción del texto sometido a consideración del pueblo."
(iii) Las preguntas inductivas violan libertad del elector y desconoce exigencia de lealtad:
"Puede suceder que según los términos en que sean redactadas las preguntas, éstas
puedan ser manipulativas o directivas de la voluntad del ciudadano, inductivas de la
respuesta final, tendenciosas o equívocas, lo cual puede conducir a la desinformación, al
error, o a una falsa percepción del fenómeno político. Para la Corte es evidente que este
tipo de preguntas mengua de manera significativa las condiciones de libertad del sufragante
y obviamente desconoce la exigencia de lealtad. (...) En conclusión, la incorporación en el
texto de la ley de notas o preguntas introductorias que puedan ser consideradas como
inductivas o equívocas, que empleen lenguaje emotivo, o que estén incompletas, implica
una amenaza al principio constitucional de libertad del sufragante lo cual podría llegar a
viciar el proceso de formación de la voluntad política de la ciudadanía."
(iv) Criterios objetivos para evaluar notas introductorias y preguntas: "Las notas
introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (1) estar redactadas en un lenguaje
sencillo y comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii) ser breves en la medida de
lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo
expresa. Para la Corte la satisfacción de estos requisitos garantiza que las notas
introductorias (1) no sean un factor de manipulación de la decisión política (ii) no induzcan
la respuesta del elector (iii) no presenten información parcial o engañosa y por lo tanto no
vicien la voluntad política, (iv) garanticen condiciones favorables para el correcto ejercicio
del derecho político, (v) otorguen pulcritud y corrección al proceso de convocatoria, y (vi)
revistan de un mayor grado de legitimidad la decisión que se tome."
(v) Debe haber una alta probabilidad entre la finalidad indicada en la pregunta introductoria
y el medio propuesto por la pregunta: "Para la Corte, la garantía de libertad del elector
implica que las preguntas introductorias redactadas en esos términos suponen que existe
una relación de causalidad clara, y no meramente hipotética, entre el fin (nota introductoria)
y el medio (texto del artículo), lo cual implica que sea posible establecer que una vez
aprobado el artículo la finalidad señalada se alcanza con una alta probabilidad."
42
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
Por último, en la sentencia C-379 de 2016, la Corte Constitucional revisó la

constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria No. 94 de 2015 (Senado) y 156 de
2015 (Cámara), que regulaba el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la
terminación del conflicto y construcción de una paz estable y duradera.
Sobre la manera como debe formularse la pregunta en un plebiscito, la Corte explicó:

«El artículo 38 Lit. B indica que debe ser redactada “en forma clara, de tal manera que
puedan contestarse con un sí o un no”. Esta Corporación sostuvo que “es admisible que
el legislador estatutario establezca la alternativa del sí o del no sin prever la alternativa
del voto en blanco”. Para garantizar la libertad del elector, la pregunta no puede ser
tendenciosa o equívoca, pues se debe evitar que la voluntad del ciudadano pueda ser
manipulada o dirigida. Tampoco puede estar formulada de manera tal que induzca a la
persona a una respuesta en un sentido específico».
Conforme con la anterior jurisprudencia, la Sala concluye que los siguientes son los
requisitos que debe cumplir la pregunta objeto de consulta popular, en orden a proteger
la libertad de elección del votante:
a) Claridad, en cuanto a la precisión del asunto nacional, regional o local que se

pretende consultar. Además, comprende la exigencia de claridad en el uso del lenguaje
que se utiliza al redactar la pregunta. El lenguaje utilizado debe ser de fácil
comprensión para el elector, esto es, el lenguaje común, que es el que utilizamos
habitualmente para comunicarnos.
b) Al hilo del requisito anterior, también están los de lealtad y objetividad, que
exigen que la pregunta no debe estar diseñada para manipular o incidir en la voluntad
del elector. La pregunta no debe inducir a engaños o equívocos, ni puede manifestar
parcialidad o favoritismo hacia una respuesta específica, ni contener expresiones con
juicios de valor frente a una opción de respuesta.
De modo que se vulnera la libertad del votante cuando la pregunta es capciosa,

tendenciosa, o cuando denota parcialidad y busca manipular la voluntad del votante
hacia una de las respuestas, o cuando contiene expresiones con juicios de valor. Los
defectos en la redacción de la pregunta, como lo ha dicho la Corte Constitucional, no
son simples errores técnicos, sino que son fallas que afectan la libertad y voluntad del
elector, y que pueden llegar a comprometer la constitucionalidad de la pregunta sujeta a
43
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
control previo del tribunal administrativo correspondiente, en los términos del artículo
2136 de la Ley 1757 de 2015.
3.3.1. La providencia acusada y el estudio de la constitucionalidad del texto de la

pregunta objeto de consulta popular en el municipio de Cumaral
Una vez más, vale recordar que la pregunta que se pretende someter a consulta
popular en el municipio de Cumaral es la siguiente: «¿Está usted de acuerdo ciudadano
cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se
ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de
hidrocarburos?».
De la lectura de la providencia acusada, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo

del Meta estimó que la redacción de la pregunta que se someterá a consulta popular
cumple los requisitos de claridad, lealtad y objetividad, pues, como se vio al resolver el
segundo problema jurídico, la declaró ajustada a la Constitución.
La Sala comparte la decisión del Tribunal Administrativo del Meta, toda vez que es
cierto que la expresión «Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la
Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de
exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos» garantiza
la voluntad del votante, esto es, cumple los requisitos de lealtad, objetividad y claridad,
en los términos antes explicados (ver numeral 3.3.1. de esta providencia).
En efecto, la redacción de esa expresión cumple las exigencias de lealtad y

objetividad, en la medida en que no contiene expresiones o frases que manipulen o
incidan en la voluntad del votante. Tampoco contiene juicios de valor positivos o
negativos sobre las ventajas o desventajas del desarrollo de actividades económicas de
hidrocarburos en el municipio de Cumaral que dirijan la voluntad de los electores a votar
por una de las opciones. En otras palabras, la forma como se escribió la pregunta
permite que el votante manifieste libremente su voluntad.
36
Artículo 21. Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación
democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto:
(…)
b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la
constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse.
Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática

deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la
constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.
44
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
La redacción de la pregunta también es clara, en cuanto busca conocer la opinión del

pueblo de Cumaral sobre el desarrollo o no de actividades económicas de la industria
de hidrocarburos en ese municipio, que es el objeto de la iniciativa a consulta popular
que presentó el alcalde de Cumaral.
Aunque la pregunta contiene palabras como exploración sísmica37, perforación

exploratoria38 y producción39 de hidrocarburos, que, en principio, pueden generar duda
en el elector sobre su alcance y significado, la Sala estima que la labor pedagógica que
debe existir en las consultas populares garantiza que los votantes entiendan el
verdadero sentido de esas palabras.
Aquí es importante precisar que el alcalde de Cumaral tiene la obligación de desarrollar

un escenario democrático en el que tanto los partidarios del SÍ como del NO informen
responsablemente a los cumaraleños sobre las actividades económicas de la cadena
del sector hidrocarburos que se pretenden realizar en su territorio, así como de las
ventajas y desventajas que genera el desarrollo de ese tipo actividades para que, de
ese modo, el electorado decida de manera informada, esto es, para que se pueda
contar con un voto consiente e informado. La difusión de las campañas puede hacerse
mediante páginas web oficiales, medios de comunicación de televisión y radiales o
cualquier otro medio que permita contar con un voto informado.
Es más, la Sala advierte que los ciudadanos cumaraleños no solo tienen el derecho,
sino el deber de informarse y participar activamente en la consulta popular sobre el
desarrollo de actividades de la industria de hidrocarburos en su municipio, pues
indudablemente se trata de un asunto que los afecta e incumbe a todos. Es la forma
37
Exploración Sísmica: Proceso mediante el cual ondas de energía atraviesan las capas de roca, se devuelven hasta la
superficie y llegan a unos equipos especiales que se llaman geófonos, los cuales reciben la información y la
transmiten a un computador. El producto final que se obtiene de la exploración sísmica es una imagen representativa
de las capas que hay debajo de la tierra. Tomado de la página web oficial de la ANH:
http://www.anh.gov.co/portalregionalizacion/Paginas/LA-CADENA-DEL-SECTOR-HIDROCARBUROS.aspx
38
Exploración perforatoria: Consiste en la perforación de pozos, cuya finalidad es llegar hasta la capa de roca donde
posiblemente se pudieron acumular los hidrocarburos (petróleo y gas). Esta etapa inicia por lo general, después de
que se obtiene la información del estudio sísmico. Tomado de la página web oficial de la ANH:
39
Producción: Es el proceso mediante el cual se extraen los hidrocarburos (petróleo y gas) desde la capa de roca
hasta la superficie. Para extraer los hidrocarburos se utilizan dos mecanismos: a través de válvulas llamadas Árbol de
Navidad (cuando los hidrocarburos fluyen a la superficie por sí solos) y mediante una máquina llamada Balancín
(cuando este necesita ayuda para subir a la superficie. Tomado de la página web oficial de la ANH:
45
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
más auténtica de decidir directamente, que no a través de los representantes elegidos

mediante voto popular, sobre un asunto de interés local (artículo 95-5 CP).
Se cumplen, pues, los requisitos de claridad, lealtad y objetividad que debe tener la
pregunta que se pretende someter a consulta popular en el municipio de Cumaral,
como lo concluyó la autoridad judicial demandada. La pregunta no contiene defectos
que afecten la libertad y voluntad del elector.
En definitiva, la providencia del 7 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal

Administrativo del Meta no incurrió en defecto sustantivo, cuando declaró constitucional
el texto de la pregunta de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral.
4. Cuestión final. Del alcance de la decisión del pueblo en la consulta

popular
La Sala debe insistir en que la decisión que adopta el pueblo es definitiva, en cuanto
pone fin al proceso de consulta popular. Además, es obligatoria, porque exige al
gobernante incorporarla al ordenamiento jurídico, mediante una ley, reglamento o acto
administrativo de contenido particular y concreto, si es del caso, como pasa a
explicarse.
Como se ha venido diciendo, después de cumplir los requisitos y el procedimiento

previsto en la ley para la consulta popular, se procede a la votación. Para aprobar la
consulta popular se requiere el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios
válidos y que participen no menos de la tercera parte de los electores que componen el
respectivo censo electoral. Si la pregunta sometida a consulta no supera ese umbral
mínimo de participación, la consulta popular no prospera y finaliza la actuación.
La decisión que cumple con el umbral mínimo de participación exigido es definitiva y

obligatoria, tal y como lo establecen los artículos 10440 CP, 5541 de la Ley 134 de 1994 y
40
Artículo 104. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del
Senado de la República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo
será obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra elección.
41
Artículo 55º.- Decisión del pueblo. La decisión tomada por el pueblo en la consulta, será obligatoria. Se
entenderá que ha habido una decisión obligatoria del pueblo, cuando la pregunta que le ha sido sometida ha obtenido
el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la
tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral.
46
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
4142, literal c), de la Ley 1757 de 2015. Justamente por el carácter definitivo y obligatorio
de la decisión, la Corte Constitucional43 ha sostenido que la consulta popular es una
manifestación de contenido político con plenas consecuencias jurídicas, en tanto el
pueblo se pronuncia sobre una cuestión importante de interés nacional, regional o local.
Luego, ese pronunciamiento obliga al gobernante y debe incorporarse al ordenamiento
jurídico nacional, regional o local, según sea el caso, mediante la expedición de leyes,
reglamentos o actos administrativos de contenido particular y concreto.
En el nivel territorial, que es el que aquí interesa, debe tenerse en cuenta el contenido
de la consulta popular, pues si la consulta abordó asuntos de carácter general, la
decisión dará lugar a la expedición de reglamentos44, actos normativos: decretos,
acuerdos municipales u ordenanzas departamentales, según el caso. Pero si se trató de
asuntos particulares y concretos, la decisión dará lugar a la expedición de actos
administrativos de contenido particular y concreto.
Resulta de suma importancia determinar cuáles son los efectos que producen esos
actos jurídicos que se expiden en virtud de la decisión del pueblo, en especial, de los
actos normativos o reglamentos, pues de ese modo se determina qué pasará con las
situaciones jurídicas de los sujetos que, al amparo de la normativa anterior, ganaron un
derecho o tuvieron que cumplir una carga.
Los actos administrativos y los actos reglamentos tienen como característica la

ejecutividad. Es decir, que tienen fuerza normativa y, por ende, obligan tanto a la
autoridad que lo profiere como a los destinatarios del acto. En virtud de esa fuerza
normativa, dichos actos empiezan a regir desde el momento en que adquieren firmeza 45
42
Artículo 41. Carácter de la decisión y requisitos. La decisión del pueblo será obligatoria en todo mecanismo de
participación democrática cuando se cumpla con los siguientes requisitos:
(…)
c) En la Consulta popular que la pregunta sometida al pueblo haya obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno
de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que
componen el respectivo censo electoral;
43
Ver, entre otras, la sentencia T 123 de 2009.
44
El acto normativo o reglamento es el llamado también acto administrativo de contenido general, impersonal y
abstracto, por cuanto, al igual que la ley, de modo general, manda, prohíbe, permite y sanciona. Es fuente secundaria
de derecho administrativo. El acto administrativo de contenido particular y concreto, en cambio, es el que
denominamos propiamente acto administrativo, en cuanto materializa o particulariza la ley y el propio reglamento a
una situación específica. Es el que aplica al caso las fuentes del derecho administrativo. La expresión «acto
administrativo» suele utilizarse indistintamente para denotar una u otra figura. Pero sin duda son categorías bien
distintas.
45
Según el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), la firmeza ocurre:
1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o
publicación según el caso.
47
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
y quedan debidamente notificados o publicados. En palabras de la Corte

Constitucional46: «La regla general es que el acto administrativo entre en vigencia
desde el momento de su expedición, siempre y cuando se hayan cumplido los
requisitos de publicación o notificación según sea el caso. En consecuencia, el acto
administrativo que no haya sido publicado o notificado será un acto ineficaz, esto es
que no producirá efectos, lo que no quiere decir, desde luego, que sea nulo o
inexistente. El acto administrativo es válido desde que se expide, pero su contenido
únicamente vincula y se impone desde el momento en que se cumplen los requisitos de
publicación o notificación, según se trate de actos de contenido general y abstracto o de
actos de contenido particular y concreto respectivamente».
De modo que si la decisión del pueblo en una consulta popular impone la expedición de
actos administrativos normativos, reglamentos, los efectos de la decisión serán hacia el
futuro, es decir, empiezan a regir desde el momento en que se profiere y publica. Solo
desde la publicación en el medio autorizado tendrán efectos vinculantes y siempre
hacia futuro.
Esa precisión es importante porque los ciudadanos conservarán los derechos o cargas
que se otorgaron o impusieron hasta antes de la expedición del acto jurídico (acto
administrativo o reglamento). Así, si un particular, bajo la normatividad anterior ganó o
consiguió determinado derecho, quiere decir que consolidó una situación jurídica
favorable, que incluso pudo haber entrado a su patrimonio económico o moral. Y un
acto normativo contrario que se expida para ejecutar la decisión del pueblo no puede
afectar esa situación particular ya consolidada.
Ahora bien, si, bajo determinada ley o norma, un particular debió atender una obligación
o desprenderse definitivamente de cierto derecho, eso significa que surgió, a su vez, un
derecho en favor de otro, que bien pudo consolidar una situación favorable para aquel
pero desfavorable para la otra parte. En este último caso también existen situaciones
jurídicas consolidadas para ambos sujetos jurídicos.
2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.
3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos,
o se hubiere renunciado expresamente a ellos.
4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.
5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.
46
Sentencia C 646 de 2000.
48
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
En el caso que nos ocupa, la consulta popular de Cumaral está relacionada con el
desarrollo de actividades de la industria de hidrocarburos en la jurisdicción de ese
municipio. Se trata, entonces, de un asunto general, en cuanto interesa y afecta a toda
la comunidad cumaraleña. Por lo tanto, la decisión que adopte el pueblo debe
incorporarse al ordenamiento jurídico mediante la expedición de reglamentos (acuerdos
municipales), que, se insiste, rigen desde que se cumple el requisito de publicidad y
surten efectos a futuro.
En otras palabras: la decisión del pueblo cumaraleño será definitiva y obligatoria, pero
solo a partir de que se incorpore al ordenamiento jurídico y se publique. Y si el acto rige
hacia el futuro, y así es si se trata de normas, significa que deben respetarse las
situaciones jurídicas particulares consolidadas de los sujetos que, en virtud de la
normativa anterior, obtuvieron licencias, concesiones, permisos y autorizaciones para
desarrollar actividades de la industria de hidrocarburos en el municipio de Cumaral.
La decisión que adopte el pueblo no puede detener, frenar, ni limitar los proyectos y
actividades de hidrocarburos que actualmente se estén desarrollando en el municipio
de Cumaral, cuya autorización se obtuvo antes de que se publique el acto normativo
que incorpore al ordenamiento jurídico el resultado de la consulta popular que se llegara
a oponer al desarrollo de actividades de hidrocarburos. Así se genera seguridad jurídica
y se garantizan los principios de buena fe y confianza legítima (artículo 83 CP). Si se
aceptara que ese acto normativo tiene efectos retroactivos, se desconocerían las
situaciones jurídicas consolidadas.
5. Decisión
Conforme con las anteriores consideraciones, la Sala denegará la solicitud de amparo,

pues no se probó que la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal
Administrativo del Meta en el curso del control previo de constitucionalidad de la
consulta popular que adelanta el municipio de Cumaral, hubiese incurrido en los
defectos endilgados. Tampoco se demostró la vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados
por la parte actora.
La Sala también deja claro que la decisión del pueblo cumaraleño será definitiva y
obligatoria, pero solo a partir de la publicación del acuerdo municipal que la incorpore al
ordenamiento jurídico. Ese acuerdo rige hacia el futuro y, por lo tanto, deben respetarse
49
Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00
las situaciones jurídicas particulares consolidadas de los sujetos que, en virtud de la

normativa anterior, obtuvieron licencias, concesiones, permisos y autorizaciones para
desarrollar actividades económicas de la industria de hidrocarburos en el municipio de
Cumaral.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad
de la ley,
III. FALLA
1. Denegar el amparo solicitado por la sociedad Mansarovar Energy Ltd., por las
razones expuestas en esta providencia.
2. Denegar la medida cautelar de urgencia solicitada por el ciudadano Carlos Enrique

Robledo Solano.
3. Si no se impugna esta decisión, enviar el expediente de tutela a la Corte

Constitucional para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidenta de la Sección
MILTON CHAVES GARCÍA
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Aclara voto

F11001031500020170119800sentenciascuarta20170531103623 (9952)

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Magistrada ponente (E): STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, 30 de mayo de 2017

Ref.: Expediente N°: 11001-03-15-000-2017-01198-00

Asunto: Sentencia de tutela de primera instancia

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la sociedad Mansarovar Energy

En ejercicio de la acción de tutela, la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd. pidió la

Las pretensiones de la demanda de tutela se fundan en los siguientes hechos:

Que, el 28 de junio de 2016, algunos habitantes del municipio de Cumaral solicitaron al

Que, el 19 de octubre de 2016, el alcalde de Cumaral solicitó al concejo de ese

Que el concejo de Cumaral, en sesión del 8 de noviembre de 2016, rindió concepto

PRIMERO: DECLARAR CONSTITUCIONAL el texto de la pregunta que se pretende elevar

Seguidamente, la sociedad actora se refirió a los requisitos generales de procedibilidad

Que, en conclusión, el trámite de la consulta popular presentada por el alcalde de Cumaral

Segunda. Que en el Decreto 58 de 2016 —que convoca a los ciudadanos de Cumaral a

Que, de hecho, la administración municipal de Cumaral y el Tribunal Administrativo del

Cuarta. Que el alcalde de Cumaral carece de competencia para promover consultas

resulte equivocada la solución a la cual pretende llegar infundadamente el Tribunal

4. Intervención del Tribunal Administrativo del Meta (autoridad judicial

La magistrada ponente de la providencia acusada solicitó que se denegaran las

Alegó que el trámite constitucional de revisión previa de la consulta popular que

5.1. Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH

Mediante apoderado judicial, la ANH solicitó que se accediera a las pretensiones de la

Que la ANH tiene la función de administrar integralmente las reservas y recursos de

Que el alcalde de Cumaral no tiene competencia para adelantar la consulta popular

Que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció que la Corte Constitucional en la

unitario y la autonomía de las entidades territoriales, la Nación debía encargarse de

Que la autoridad judicial demandada tampoco tuvo en cuenta que el texto de la

Que, por último, el derecho a la participación ciudadana no es absoluto, en cuanto no

5.2. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE

El director general de la ANDJE precisó, además, que, a partir de la expedición del

Puso de presente que si la decisión del pueblo es la de prohibir las actividades

Finalmente, la ANDJE alegó que la consulta popular que promueve el alcalde de

popular proviene de una solicitud de la ciudadanía, mas no de iniciativa gubernamental;

5.3. Ministerio de Minas y Energía

Mediante apoderado especial, el Ministerio de Minas y Energía solicitó que se accediera

Adicionalmente, sostuvo que es inconstitucional instituir la consulta popular como el

Que, además, la consulta popular de Cumaral tiene impactos negativos en la prestación

5.4. Agencia Nacional de Minería –ANM

Mediante apoderada judicial, la ANM solicitó que se accediera a las pretensiones de la

Finalmente, sostuvo que la relevancia del asunto es evidente, en cuanto la consulta

5.5. Agencia Nacional de Licencias Ambientales –ANLA

La ANLA, mediante apoderado judicial, rindió el siguiente informe:

Que, según el sistema de información geográfica de la ANLA, el proyecto denominado

Que el referido proyecto siguió el procedimiento establecido en el Decreto 1076 de

6.1. Ecopetrol S.A.

De manera preliminar, la apoderada general17 de Ecopetrol S.A. solicitó que fuera

Explicó que si bien Ecopetrol S.A. no desarrolla actividades exploratorias y de

hidrocarburos en la Orinoquía»18. Con mayor razón si se tiene en cuenta que por el

6.2. Asociación Colombiana del Petróleo

El representante legal de la Asociación Colombiana del Petróleo 20 coadyuvó las

1. Cuestión previa. De las coadyuvancias y la solicitud de medida cautelar de

1.1. De manera preliminar, la Sala debe pronunciarse sobre las coadyuvancias

Adicionalmente, la intervención fue oportuna porque los escritos de coadyuvancia se

Siendo así, la Sala reconoce a Ecopetrol S.A. y a la Asociación Colombiana del

En esa oportunidad, el despacho sustanciador denegó la medida cautelar, por cuanto si

Colombia Ltd. está en condiciones de decidirse de fondo, tal como a continuación lo

Ahora, en orden a resolver la presente solicitud de amparo, la Sala se referirá, en primer

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De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 24, se precisó que la