23 31 000 2009 01035 01

SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - De
hecho y material o de derecho. Diferencias / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA

POR ACTIVA – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Para
demandar acto que autoriza a una empresa de transporte automotor
colectivo de pasajeros la prestación del servicio en una ruta / FALTA DE
LEGITIMACIÓN MATERIAL EN LA CAUSA POR ACTIVA – De empresa de
transporte para demandar acto que autoriza a otra empresa la explotación de
una ruta / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR
ACTIVA – Probada / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[S]i bien la parte demandante está legitimada procesalmente en tanto se creía

lesionada en un derecho al tenor de lo dispuesto en el artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo, no lo está materialmente, por cuanto i) no existe
conexidad entre este sujeto procesal y los hechos constitutivos del litigio para
obtener una sentencia favorable a sus pretensiones; ii) no existe identidad entre la
Cooperativa COOTRANS y la persona que tiene interés en el objeto del litigio, la
empresa SOTRAMES S.A. a la que se dirigen los actos acusados y que opera la
ruta en discusión y, iii) la parte demandante reconoce en la demanda que no era
titular de un derecho afectado por los actos administrativos que pretende enjuiciar.
En ese orden de ideas, la excepción de falta de legitimación en la causa por activa
se encuentra probada al no existir coincidencia entre los sujetos de la relación
jurídica sustancial como se desarrollará a continuación. Para la Sala resulta
evidente que el móvil de la parte demandante, al interponer y tramitar la presente
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es de carácter eminentemente
subjetivo, comoquiera que procura obtener, junto con la nulidad de las
resoluciones demandadas, el resarcimiento de los perjuicios patrimoniales que
supuestamente se le causaron con la autorización de la ruta Sabaneta – Pan de
Azúcar a favor de la empresa SOTRAMES S.A., sin que de sus fundamentos de
hecho y de derecho se logre advertir motivación y finalidad distintas. […] De este
modo, para esta Sección de la Corporación se configura la falta de legitimación en
la causa por activa cuando la empresa de transporte ataca la legalidad de un acto
administrativo que señala una ruta que no le ha sido autorizada previamente para
su explotación, es decir, en la que no opera la prestación del servicio.
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Desarrollo jurisprudencial
FUENTE FORMAL: DECRETO 170 DE 2001 / LEY 105 DE 1993 / LEY 336 DE
1996 / DECRETO LEY 080 DE 1987
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01035-01
Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE

SABANETA – COOTRANS
Demandado: MUNICIPIO DE SABANETA – ANTIOQUIA
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO
Tema: SE RESUELVE SOBRE EL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO

POR LA PARTE DEMANDANTE CONTRA LA SENTENCIA PROFERIDA EL 24
DE AGOSTO DE 2016 POR LA SALA SISTEMA ESCRITO DEL TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, MEDIANTE LA CUAL SE DECLARÓ
PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA
POR ACTIVA
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte

demandante contra la sentencia proferida el 24 de agosto de 2016 por el Tribunal
Administrativo de Antioquia – Sala Sistema Escrito.
La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii)

Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a
continuación.
I. ANTECEDENTES
La demanda
1. La Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Sabaneta – COOTRANS 1,

en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el Municipio de
Sabaneta – Antioquia, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de
2 de enero de 19842, en adelante, Código Contencioso Administrativo.
Pretensiones
2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones 3:
“[…] 2.1 Que se declare la nulidad de la Resolución No. 416 del 18 de julio
de 2008, expedida por la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia “Por la
cual se otorga en forma definitiva unas rutas a la empresa SOTRAMES S.A”.
1
Por intermedio de apoderado
2
“[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”.
3
Cfr. Folios 89 a 90 del cuaderno núm. 1 del expediente.
2.2 Que a manera de restablecimiento del derecho, con la declaratoria de
nulidad de la Resolución 416 del 18 de julio de 2008, expedida por la
Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia, por la cual se otorga en forma
definitiva unas rutas a la empresa SOTRAMES S.A, mi representada estima
que se ordene permitir el ejercicio de su derecho para operar la ruta
SABANETA – VEREDA PAN DE AZUCAR Y VICEVERSA, sin que continúe,
tal competencia abiertamente ilegal, y mantener la continuación del servicio
de transporte otorgado legalmente a mi representada.
2.3 Que se condene a la Alcaldía Municipal de Sabaneta, al pago de los

perjuicios y reajustes que el demandante dejó de percibir – acápite No. 4-
desde la fecha de su ilegal expedición de la Resolución No. 416 del 18 de
julio de 2008, y las que se prolonguen, hasta que se produzca el
cumplimiento de las resoluciones que facultan a ejercer el derecho sobre la
ruta SABANETA - PAN DE AZUCAR Y VICEVERSA.
2.4 Que se declare la nulidad de la Resolución No. 794 del 15 de Diciembre

de 2008, “POR MEDIO DE LA CUAL SE DECIDE UN RECURSO DE
REPOSICIÓN”, dando cumplimiento al artículo 138 del Código Contencioso
Administrativo inciso 3°, acto administrativo que tuvo como objeto agotar la
vía gubernativa.
2.5 Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término

establecido por el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo […]”.
Presupuestos fácticos
3. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para

fundamentar sus pretensiones:
4. El alcalde del Municipio de Sabaneta (Antioquia) mediante la Resolución

núm. 416 del 18 de julio de 2008 4, resolvió otorgar en forma definitiva a la empresa
SOTRAMES S.A., la prestación del servicio del transporte público terrestre
automotor colectivo de pasajeros en las rutas PAN AZUCAR – METRO y
viceversa, SAN JOSÉ – METRO y viceversa y LA INMACULADA -METRO y
viceversa.
5. El alcalde del Municipio de Sabaneta – Antioquia por medio de la

Resolución núm. 794 de 15 de diciembre de 2008 5, resolvió confirmar lo dispuesto
en la Resolución núm. 416 de 2008.
Normas violadas y concepto de violación 6

4
“[…] POR MEDIO DE LA CUAL SE OTORGA EN FORMA DEFINITIVA UNAS RUTAS A LA
EMPRESA SOTRAMES S.A. […]”.
5
“[…] Por medio de la cual se decide un recurso de reposición […]”.
6
Cfr. folio 20 del cuaderno núm. 1 del expediente.
6. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas:
 Artículo 29 de la Constitución Política.

 Artículos 24 a 39 del Decreto 175 de 5 de febrero de 2001 7.
 Artículo 3 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993 8.
 Artículo 2 de la Ley 336 de 19969.
Concepto de violación
7. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto

de violación, así:
Primer cargo: infracción de las normas en que debería fundarse
La parte demandante fundamentó este cargo de nulidad, con base en los

siguientes argumentos:
8. Indicó que: “[…] la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia, al crear la

figura del “OTORGAMIENTO EN FORMA DEFINITIVA” para efectos de otorgar
las rutas PAN DE AZUCAR – METRO y viceversa, SAN JOSE -METRO y
viceversa y LA INMACULADA – METRO y viceversa, a la SOTRAMES S.A.,
desconoce y violenta de manera palmaria, el Decreto 170 de 2001, así como las
Leyes 105 de 1993, y 336 de 1996 y el propio Decreto Ley 080 de 1987, que
nunca establecieron la figura de “OTORGAMIENTO EN FORMA DEFINITIVA”,
para conceder mediante permiso temporal o contrato a condición, rutas y horarios
a las empresas de transporte terrestre municipal de pasajeros. Y ante ello surge la
violación del artículo 29 de la Constitución Nacional […]”.
9. Adujo que: “[…] la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia, no juzgó por

las leyes pre – existentes, para efectos de conceder el “OTORGAMIENTO EN
FORMA DEFINITIVA” de las rutas y horarios a favor de la empresa SOTRAMES
S.A., que implicaban el procedimiento y el lleno de los requisitos que contemplan
los artículos 24 a 39 del Decreto 170 de FEBRERO 05 DE 2001, entre otros unos
7
“[…] por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Mixto […]”
8
“[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación
en el sector transporte y se dictan otras disposiciones […]”.
9
“[…] Estatuto General de Transporte […]”
estudios técnicos bajo los parámetros de la Resolución 2252 de 1999, emanada
del Ministerio de Transporte; un proceso licitatorio con términos de referencia,
publicaciones, pólizas de garantía, una evaluación de propuestas y una
adjudicación por cinco (5) años (artículo 25 del decreto 170 de 2011), y nada de
ello se efectuó, como se destaca, de la simple lectura de la Resolución 416 del 18
de julio de 2008, expedida por la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia […]”.
10. Manifestó que: “[…] jamás se le notificó de manera personal la Resolución

416 del 18 de julio de 2008, como los dispone el artículo 44 del C.C.A., por parte
de la administración municipal de Sabaneta Antioquia, sino que fue necesario
notificarme por conducta concluyente. Y por ello la Alcaldía Municipal de
Sabaneta Antioquia, como la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio no
pueden alegar como lo dispuesto como hechos notorios que establece el artículo
177 del C. de P.C., para sustituir la notificación personal […]”.
11. Señaló que: “[…] no surge la firmeza de un acto administrativo, cuando no

se ha efectuado la notificación a mi representada que cuenta con la misma ruta
otorgada a la empresa Sotrames, como tampoco surge el vencimiento para
interponer los recursos de ley. […] no se notifica a los terceros directos
interesados […] mí representada, cuenta con la autorización de la ruta
SABANETA – VEREDA PAN DE AZUCAR y viceversa, como se prueba con la
Resolución No. 160 del 04 de junio del año 1994 […]”.
Contestación de la demanda
12. La parte demandada10 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones

formuladas así11:
13. Adujo que: “[…] la demandante nunca manifestó ni demostró estar en

condiciones de cumplir la capacidad transportadora de la referida ruta y asumir la
prestación del servicio, razón por la cual, se impuso el interés general concretado
en la necesidad apremiante de la prestación del servicio público de transporte en
el sector, sobre el derecho particular alegado por COOTRANS. […] Las
resoluciones N° 302 y 594, ambas de 2003, son actos administrativos en firme ya
que COOTRANS no interpuso ninguno de los recursos legales contra ellas, y una
10
11
Cfr. folios 180 a 184 del cuaderno núm. 1 del expediente.
vez agotada la vía gubernativa, los actos administrativos citados quedaron
revestidos con la presunción de legalidad […]”.
14. Manifestó que: “[…] No es cierto que la Resolución 594 de 2003 constituya
una revocatoria directa al llamado por la demandante, derecho a la Ruta Pan de
Azúcar; en primer lugar porque al continuar vigentes las situaciones que dieron
origen al otorgamiento en forma temporal de la ruta PAN DE AZÚCAR – METRO
a la empresa SOTRAMES S.A., la Resolución N° 006 de 1999 continuaba en
plena vigencia y surtiendo los efectos jurídicos correspondientes sin recibir
cuestionamiento alguno por parte de COOTRANS quien se reitera, nunca
demostró estar en capacidad de asumir la prestación del servicio en la ruta en
mención. En segundo lugar, porque la ruta asignada temporalmente a
SOTRAMES S.A., no es la misma ruta asignada a COOTRANS, y en tercer lugar
porque la asignación temporal de tal ruta encuentra, tal como lo reconoce el actor,
fundamento legal en el artículo 20 de la Ley 336 de 1996 […]”.
15. Propuso las siguientes excepciones:

“[…] 1. EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO ATACADO
CONFORME A FUNDAMENTO A FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE
DERECHO CIERTOS. Los fundamentos de hecho y de derecho que le
sirvieron al municipio de Sabaneta para la expedición de los actos
administrativos atacados, están claramente expresados en la parte motiva de
tales actos, los cuales, sumados a los manifestados en este escrito de
contestación de la demanda, resultan suficientes para enervar las
pretensiones del demandante.
2. EXPEDICIÓN DE LOS ACTOS ADMINSTRATIVOS ATACADOS POR

FUNCIONARIO COMPETENTE.
En el texto de los actos administrativos se fundamentó suficientemente la

normatividad que faculta a los funcionarios que expiden los actos
administrativos atacados.
3. EXPEDICIÓN REGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO ATACADO Y

RESPETO AL DERECHO DE DEFENSA.
En la expedición de los actos administrativos atacados se siguió el

procedimiento legal pertinente, COOTRANS ejerció plenamente su derecho
de defensa interponiendo los recursos legales procedentes hasta agotar la
vía gubernativa.
4. FALTA DE INTEGRACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO.
La demandante ataca en esta acción la Resolución N° 416 DE 2008, pero

guarda silencio contra las Resoluciones N° 302 y 594 de 2008, las cuales al
tener relación directa con la materia que constituye el objeto del litigio,
constituyen con el atacado, un acto administrativo complejo que debe ser
demandado en su integridad.
5. AUSENCIA DE PRUEBA DE LOS PERJUICIOS ALEGADOS
El actor no sustenta en prueba alguna la tasación que realiza de los

perjuicios alegados, pues como ya se dijo, no obra prueba en el proceso de
la capacidad real en que estaba COOTRANS para atender el servicio que
supuestamente dejó de prestar, ni de haber realizado manifestación alguna a
la autoridad de tránsito municipal de Sabaneta en tal sentido. Si no tenía la
capacidad transportadora para prestar efectivamente el servicio, cómo puede
predicar que no recibió un ingreso para el que no disponía de los recursos
físicos (vehículos) con que generarlo.? […]”.
Contestación de la demanda por parte de la Sociedad Transportadora

Medellín Envigado Sabaneta S.A. - Sotrames S.A.12
16. La Sociedad Transportadora Medellín Envigado Sabaneta S.A. - Sotrames

S.A.13 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas así 14:
17. Indicó que: “[…] no cabe la aplicación de los artículos 24 a 39 del Decreto
170 de 2001 porque no se trata de una autorización de una nueva ruta, sino el
reconocimiento de unos nuevos servicios que mi representada venía prestando, lo
que no ameritaba el concurso público de la licitación abierta de que trata el
artículo 26 de la misma norma: y menos los otros artículos que menciona la actora
[…] en el caso de […] COOTRANS no se le podían autorizar, porque no estaba ni
autorizada ni habilitada para prestar el servicio público de transporte automotor
colectivo de pasajeros, sino, reitero, el servicio autorizado era el mixto y por lo
mismo no fue objeto de concurso a través de licitación pública […]. En ningún
momento la ruta integrada al sistema masivo -SIT, Pan de Azúcar -Metro estaba
autorizada a otra empresa de transporte y mucho menos a COOTRANS […]”.
18. Señaló que: “[…] tampoco es cierto, y no cabe alegación, es que la ruta
asignada a SOTRAMES S.A., Pan de Azúcar – Metro y viceversa, estuviera
signada, autorizada o reservada a la demandante Cooperativa Multiactiva de
Transportadores de Sabaneta COOTRANS mediante la Resolución No. 160 del 07
de junio de 1994, porque, en primera lugar, no podía acceder a la misma
12
Mediante auto de 15 de abril de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de
Decisión vinculó a la empresa Sotrames S.A. en calidad de tercero con interés en las resultas del
proceso. Cfr. Folios 226 a 227 del cuaderno núm. 1 del expediente.
13
14
autorización porque no había sido autorizada ni habilitada para la prestación del
servicio colectivo de transporte de pasajeros, y en segundo lugar, porque en el
artículo segundo del acto administrativo referido indica […] que el servicio
otorgado es: “(…) la ruta Sabaneta (Centro) – Pan de Azúcar - Centro […] lo que
es muy diferente a la ruta autorizada a SOTRAMES S.A.: Vereda Pan de Azúcar -
Estación Metro […]”.
19. Indicó que: “[…] el artículo noveno de la Resolución No. 160 del 07 de junio
de 1994, se estableció “un plazo de dos meses contados a partir de la vigencia de
la presente resolución para que la Cooperativa realice los cambios de servicio de
que habla el Acuerdo 043 de 1993 de particular a público […] plazo que no
cumplió; como en forma clara lo indica la sentencia No. 2 del 20 de febrero de
2007 proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín, al
resolver una acción de cumplimiento […] radicado No. 2006 – 00190 […]”.
20. Propuso las siguientes excepciones:
21. Falta de legitimación en la causa por activa con fundamento en que: “[…]
COOTRANS indica que se encuentra legitimada para actuar en razón de la
autorización que para la prestación del servicio público colectivo de transporte de
pasajeros en la ruta Pan de Azúcar – Sabaneta mediante la Resolución No. 160
de junio 07 de 1994 le hiciera la Alcaldía de Sabaneta, pero como se ha reiterado,
la accionante no se encontraba habilitada para la prestación de esta clase de
servicio, sino el servicio mixto; como lo indicó de forma clara el Ministerio de
Transporte en la Resolución No. 000563 del 09 de marzo de 2004, al declarar
improcedente la solicitud de revocatoria directa interpuesta contra la Resolución
No. 302 del 22 de mayo de 2003 […]”.
22. Inexistencia de la violación de normas de transporte o de otra índole: “[…]

por parte de las autoridades de transporte del Municipio de Sabaneta – Antioquia,
y mucho menos por parte de mi poderdante, Sociedad Transportadora Medellín –
Sabaneta S.A. – SOTRAMES S.A. […]”.
23. Inexistencia de la obligación de indemnizar: “[…] porque como se ha

explicado, la actuación de las autoridades de transporte del Municipio de
Sabaneta (Antioquia), se ajustó a todos los parámetros de ley al expedir la
Resolución No. 416 del 18 de julio de 2008 mediante la cual se autorizó a
SOTRAMES S.A. a prestar el servicio público colectivo de transporte de pasajeros
en la ruta del SIT PAN DE AZUCAR – METRO Y VICEVERSA. Aparte de lo
anterior, por tratarse de una empresa afiliadora de vehículos, deberá acreditar los
registros contables referidos a ingresos por la movilización de pasajeros que
revelen los perjuicios que indican se le han causado a partir del momento de la
expedición del acto administrativo objeto de la demanda […]”.
Sentencia apelada15
24. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sistema Escrito, mediante

sentencia proferida el 24 de agosto de 2016, resolvió lo siguiente:
“[…] PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de

legitimación en la causa por activa, propuesta por SOTRAMES S.A., por las
razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Archívese el expediente una vez en firme la decisión […]”..
Consideraciones expuestas en la sentencia proferida en primera instancia
25. El Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió declarar probada la

excepción de falta de legitimación en la causa por activa, por las siguientes
razones:
26. Consideró que: “[…] la pretensión restitutoria de la demanda deviene en

modo casi automático de la nulidad del acto que se fustiga. De allí que, para
lograr el pretendido restablecimiento del derecho, sea la carga procesal de la
parte interesada, llevar a juicio aquel acto por el cual se definió su situación
jurídica particular y concreta, que le privó del derecho que estima le asiste […]”.
27. Adujo que: “[…] la Resolución 416 del 18 de julio de 2009 sometida al
análisis de legalidad, y frente a la cual la parte actora alega le debió ser notificada
por tener la calidad de tercero interesado al tener la autorización de la ruta
Sabaneta – Vereda Pan de Azúcar y Viceversa, siendo esta la misma ruta
autorizada a la empresa SOTRAMES S.A.; es un acto de carácter particular en el
15
que no se pronuncian de forma alguna sobre lo que es motivo de inconformidad del
actor, pues de su lectura no se extrae que se le haya negado a COOTRANS la
operación de la ruta Sabaneta -Vereda Pan de Azúcar, en tanto las rutas en el
otorgadas a SOTRAMES S.A. fueron las rutas Pan de Azúcar – Metro y viceversa,
y la Inmaculada – Metro y viceversa, rutas que según se desprende del material
probatorio allegado al plenario nunca fueron operadas ni autorizadas para la
empresa demandante […] De la lectura de los actos administrativos enlistados, se
advierte que a la entidad demandada no le fue autorizada en ningún momento la
ruta Pan de Azúcar – Metro y viceversa, por lo cual no se afectaba con lo
dispuesto en dicho acto administrativo como pretende hacer ver, por lo que no era
procedente que el ente demandado le notificara en forma personal la Resolución
416 de 2008 […]”.
28. Manifestó que: “[…] tiene legitimación por activa en el proceso contencioso
– administrativo quien incoa la acción como titular de un derecho subjetivo o
interés legítimo, entendidos estos como: […] ocurre cuando existiendo una
concurrencia de individuos a quienes el orden jurídico les otorga una protección
especial por tener un interés personal y directo en la impugnación del acto, tal
interés debe provenir de un círculo definido y limitado de individuos, de modo
personal y directo: no se trata de que el recurrente tenga un interés personalísimo
en el sentido individual y exclusivo. […] la sociedad demandante no es ni ha sido
titular del derecho subjetivo que pretende le sea restablecido con la declaratoria
de nulidad16, y de otro que tampoco se está frente a un “interés legítimo” debido a
que lo pretendido en los numerales 2.2. y 2.3. de la demanda refleja un interés
personalísimo (individual y exclusivo), por lo que según lo dicho en precedencia,
no lo legitima para solicitar la nulidad de un acto administrativo particular, del que
no acredita ni ser titular del derecho subjetivo en el consignado, ni tener interés
legítimo para demandar […]”.
Recurso de Apelación17
29. La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente, recurso de

apelación contra la sentencia proferida en primera instancia; reiterando los
argumentos expuestos en el escrito de demanda, y añade los siguiente:
16
Operar la ruta “vereda Pan de Azúcar – Metro” que fue la otorgada a SOTRAMES S.A. en el acto
administrativo demandado.
17
Cfr. Folios 1013 a 1034 del cuaderno núm. 2 del expediente
30. Adujo que: “[…] la empresa demandante estaba legitimada para demandar
la nulidad de los actos […] si estaba legitimada para discutir el procedimiento por
el cual se terminó concediendo de forma definitiva a la empresa SOTRAMES S.A.,
de unas rutas que potencialmente la empresa demandante también pudo llegar a
operar, mediando autorización por parte del Municipio de Sabaneta y luego de
surtir el proceso de licitación para el efecto. En palabras simples, que el interés
legítimo que le asiste a la empresa demandante está determinado no por la
aspiración de que se le reconociera la titularidad dicha ruta, sino, también, porque
se reconociera, como empresa de transporte público colectivo y en los términos
del Decreto 170 de 2001[…], en condiciones de equidad, aunque de ello pudiera
eventualmente resultar la autorización a SOOTRAMES o a otra empresa que
cumpliera los mismos requisitos. […] si el procedimiento de autorización para
operar la ruta se hubiera efectuado de conformidad con lo que dispone el
ordenamiento jurídico, la empresa demandante, habría tenido, también,
posibilidades reales de operarla o, por lo menos, de participar en el proceso de
selección de la empresa adelantado por el Municipio de Sabaneta […]”.
31. Manifestó que: “[…] resulta también extraordinario que se niegue la

legitimidad para discutir la legalidad del acto a una empresa a la que además se le
reconoció la legitimidad para discutir en el procedimiento administrativo a través
de la interposición de recursos, precisamente aquel que dio pie a la Resolución
794 de 15 de diciembre de 2008, por medio de la cual se confirmó la Resolución
416 del 18 de julio de 2008 y que hizo parte de los actos demandados en el
presente proceso […]. De acuerdo con lo que se expuso en el acápite anterior el
Tribunal Administrativo de Antioquia se equivocó sobre la legitimación en la causa
por activa, lo que tuvo como obvia consecuencia que los cargos que se formularon
en contra de los actos administrativos demandados no fueron objeto de
pronunciamiento […]”.
32. Indicó que el artículo 19 de la Ley 336 y los artículos 24 y 27 del Decreto
núm. 170 de 2001: “[…] dispusieron en forma expresa que todo procedimiento que
se surtiera a partir de su vigencia que tuviera como objeto la autorización de la
prestación del servicio público de transporte debería estar supeditado al
adelantamiento de un proceso licitatorio. Ha sido un error la interpretación que
algunos despachos judiciales han tenido de las anteriores normas cuando
consideran que la exigencia de la licitación solo es predicable respecto de las
empresas nuevas, lo que significaría que todas las empresas de transporte que
estaban constituidas antes de la expedición de la Ley 336 de 1996 tienen el
privilegio o dominio de acceder a la prestación del servicio sin tener que competir
con ninguna otra. En realidad sería un privilegio injustificable y que de ninguna
manera podría armonizarse con los principios establecidos en la Carta Política de
1991.
33. Señaló que: “[…] Los actos administrativos también se encuentran viciados
en la medida que definieron la autorización para la prestación del servicio de
transporte se otorgara de manera definitiva. Quizá el carácter definitivo en que
fue otorgada esta autorización obedezca a que los anteriores actos habían sido
dictados con carácter provisional, pero el efecto de ello es que se otorgó una
autorización de forma indefinida, desconociéndose el artículo 25 del Decreto 170
de 2001, según el cual: “A partir de la vigencia del presente decreto las rutas y
frecuencias a servir se adjudicarán por un término no mayor de cinco (5) años […]
El hecho de que la autorización que se otorgó en 2008 tiene como antecedente
unas autorizaciones anteriores que eran de carácter especial y transitorio no
excusa el sometimiento a lo dispuesto en el Decreto 170 de 2001. […] Debe
tenerse en cuenta, además, que el funcionario que expidió los actos invocó como
fundamento normativo el Decreto 170 de 2001, norma que sin embargo no fue
debidamente acatada en lo relativo al proceso de licitación, al carácter temporal
en que se otorga el permiso […]”.
Actuación en segunda instancia
34. El Despacho sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado,

mediante auto proferido el 25 de enero de 2018 18, admitió el recurso de apelación
interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 24 de agosto
de 2016 por la Sala Sistema Escrito del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Alegatos de conclusión en segunda instancia
35. El Despacho sustanciador, atendiendo a que no se solicitaron pruebas, en

segunda instancia, mediante auto de 11 de mayo de 2018, surtió traslado por el
término de diez (10) días a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio
Público para que emitiera su concepto.
18
Cfr. folio 6 del cuaderno principal de segunda instancia.
Parte demandante
36. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
Parte demandada
37. La parte demandada guardó silencio durante el término de traslado.
Tercero con interés19
38. La Sociedad Transportadora de Medellín Envigado Sabaneta S.A.

-Sotrames S.A. reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la
demanda.
Concepto del Ministerio Público
39. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia
40. Vistos: i) el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo 20, sobre la
competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los
términos del artículo 30821 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 22, sobre el
régimen de transición y vigencia; y ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de
19
Cfr. folios 11 a 13 del cuaderno de apelación de sentencia.
20
“[…] Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en
segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los
tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de
impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se
conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión
[…]”.
21
“[…] Artículo 308. Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el
dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones
administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con
posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así
como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y
culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”.
22
“[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo […]”.
marzo de 201923 sobre la distribución de los procesos entre las Secciones de esta
Corporación, esta Sección es competente para conocer del presente asunto.
41. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes:

i) los actos administrativos acusados; ii) el problema jurídico; iii) el análisis del
caso concreto y valoración las pruebas allegadas al proceso; y iv) conclusión.
42. La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte

demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el
24 de agosto de 2016 por la Sala Sistema Escrito del Tribunal Administrativo de
Antioquia, de conformidad con lo previsto en el artículo 357 del Código de
Procedimiento Civil24, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto
el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo 25.
43. Agotados los procedimientos inherentes al medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho sin que la Sala observe vicio o causal de nulidad que
puedan invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación
interpuesto por la parte demandante.
Actos administrativos acusados
44. Los actos administrativos acusados26 son los siguientes:
45. La Resolución núm. 416 de 18 de julio de 2008 27, “[…] Por medio de la cual
se otorga en forma definitiva unas rutas a empresa SOTRAMES S.A. […]”
expedida por el alcalde del Municipio de Sabaneta – Antioquia y el secretario de
tránsito y transporte del ente territorial, en su parte resolutiva señaló:
23
“[…] Por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado […]”.
24
“[…] Artículo 357. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo
desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte
que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer
modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas
partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin
limitaciones. […]” (Destacado de la Sala).
25
“[…] Artículo 267. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de
Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que
correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo […]”.
26
Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al
analizar cada uno de los cargos.
27
Cfr. folios 71 del cuaderno núm. 1 del expediente.
“[…] ARTÍCULO PRIMERO: otorgar en forma definitiva a la empresa
SOTRAMES S.A., la prestación del servicio de transporte público terrestre
automotor colectivo de pasajeros en las rutas PAN DE AZUCAR – METRO y
viceversa, SAN JOSÉ – METRO y viceversa y LA INMACULADA – METRO y
viceversa.
ARTÍCULO SEGUNDO: Para la prestación del servicio público de transporte

en las rutas mencionadas en el artículo precedente, la empresa SOTRAMES
S.A., seguirá cumpliendo con las mismas condiciones en cuanto a la
capacidad transportadora inicialmente asignada, los mismos horarios de
servicio, de frecuencia de despacho, de recorrido y de tipo de vehículo.
ARTÍCULO TERCERO: Las autoridades de tránsito y transporte municipal

realizarán los controles correspondientes a fin de verificar el cumplimiento a
la Legislación de Transporte y Tránsito, por parte de la empresa SOTRAMES
S.A.
ARTICULO CUARTO: Contra la presente resolución procede el recurso de

reposición ante este despacho, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la notificación del presente acto administrativo […]”.
46. La Resolución núm. 794 de 15 de diciembre de 2008 28, “[…] Por medio de
la cual se resuelve un recurso de reposición […]” expedida por el alcalde del
Municipio de Sabaneta - Antioquia:
“[…] RESUELVE
ARTÍCULO 1°. No reponer la Resolución 416 del 18 de julio de 2008.

ARTÍCULO 2°. En los términos de la primera parte del Código Contencioso
Administrativo, notifíquese esta decisión al representante legal de la
COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE SABANETA
“COOTRANS” […]”.
El problema jurídico
47. El problema jurídico que debe resolver la Sala, en el caso sub examine,
consiste en determinar si la parte demandante se encontraba legitimada en la
causa para interponer la presente demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, contra los actos administrativos acusados, por
medio de los cuales se autorizó a la empresa SOTRAMES S.A., la prestación del
servicio de transporte público terrestre automotor colectivo de pasajeros en las
rutas Pan de Azúcar – Metro y viceversa.
28
48. En consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia
proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, en primera
instancia.
49. Para lo anterior la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) el desarrollo

jurisprudencial sobre la legitimación en la causa y, ii) análisis del caso concreto.
Desarrollo jurisprudencial sobre la legitimación en la causa
50. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado sobre la

legitimación en la causa, lo siguiente 29:
“[…] La jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la

causa como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el
interés sustancial que se discute en el proceso”, de manera que cuando una
de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar
una decisión favorable a las pretensiones demandadas.
Sobre el particular, el tratadista Hernando Devis Echandía sostuvo:
“En los procesos civiles, laborales y contencioso-administrativos, esa

condición o cualidad que constituye la legitimación en la causa, se refiere a
la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso
y el interés sustancial en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada”.
[…]
Así, la legitimación en la causa supone un presupuesto para el estudio de

fondo de un asunto ante la administración de justicia, en tanto se debe
demostrar la relación sustancial entre el demandante, el demandado y las
pretensiones del juicio […]”.
51. La Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que la legitimación

en la causa se configura cuando existe identidad entre las partes del proceso y los
titulares de la relación jurídico sustancial debatida, en los siguientes términos 30:
“[…] Para ese efecto, es del caso señalar que la legitimación en la causa es
un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una
persona (natural o jurídica), como sujeto de la relación jurídica sustancial,
para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta
manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho
invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue
demandado -legitimación por pasiva-. En ese sentido, se entiende que la
29
“[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6
de febrero de 2020, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de
radicación: 25000232400020000030703 […]”.
30
“[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,, providencia de
31 de enero de 2019, Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de
radicación: 1900123-3100020050094101 […]”.
primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el
demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo,
posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la
legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada
con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.
Así las cosas, es deber del juez determinar si la parte accionante está
legitimada para reclamar la indemnización del daño y si el demandado es el
llamado a responder por aquélla. Ante la falta de prueba sobre alguno de
tales presupuestos, habrá lugar, indefectiblemente, a negar las pretensiones
de la demanda […]” (Destacado fuera de texto).
52. Esta Sección de la Corporación ha considerado que existe una diferencia

entre la legitimación de hecho y la legitimación material, así 31:
"[...] [L]a legitimación de hecho surge de la relación procesal que nace

con la presentación de la demanda y la notificación del libelo
demandatorio, y se origina de la simple invocación de la demanda de
dicha condición, como se desprende de la lectura del artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo que señala que «[…] toda persona que se crea
lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se
declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho».
En cambio, la legitimación material apunta a probar la conexidad entre
las partes y los hechos constitutivos del litigio para así obtener una
sentencia favorable a las pretensiones de la demanda [...]" (Destacado
fuera de texto).
53. De este modo, la Sala considera que se está frente a: i) la legitimación de

hecho, cuando con la presentación de la demanda y la correspondiente debida
notificación surge la relación procesal; y ii) la legitimación material, cuando
existe conexidad entre las partes y los hechos constitutivos del litigio para así
obtener una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda.
54. La legitimación en la causa es un elemento necesario para acceder a las
pretensiones de la demanda, por lo que es indispensable demostrar que existe
identidad entre: i) la parte demandante y la persona que tiene interés en el objeto
del litigio (legitimación en la causa por activa); y ii) la parte demandada y la
persona que, de acuerdo con la relación sustancial, tenga el deber de responder
frente a las pretensiones de la demanda (legitimación en la causa por pasiva).
55. En ese orden de ideas, la excepción de falta de legitimación en la causa se

encuentra probada cuando no existe coincidencia entre los sujetos de la relación
jurídica sustancial y las partes de la relación jurídico procesal.
31
"[...]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 24
de septiembre de 2020; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación
520012331000201000653-01 [...]”
Análisis del caso en concreto
56. La Sala advierte que los actos administrativos acusados giran en torno a la
autorización que la Alcaldía del Municipio de Sabaneta otorgó a la empresa
SOTRAMES S.A. para la prestación del servicio de transporte público terrestre
automotor colectivo de pasajeros en la ruta Pan de Azúcar – Metro y viceversa.
57. En el caso sub examine, la Cooperativa COOTRANS32 como consecuencia

de la nulidad de los actos acusados, elevó pretensiones de carácter
indemnizatorio, a título de restablecimiento del derecho, consistentes en que se
condene a la parte demandada a pagarle la suma de $712.557.000, por concepto
de perjuicios materiales, que dejó de percibir desde la fecha de expedición de la
Resolución núm. 416 del 18 de julio de 2008, y hasta que se produzca el
cumplimiento de las resoluciones que facultan a ejercer el derecho sobre la ruta
Sabaneta - Pan de Azúcar y Viceversa.
58. La Sala advierte que la administración del Municipio de Sabaneta, mediante

Resolución núm. 006 de 2 de junio de 1999, expidió permiso especial y transitorio
a favor de la empresa SOTRAMES S.A. para la prestación del servicio público de
transporte colectivo en la ruta Pan de Azúcar – Metro y viceversa, fecha desde la
cual ha prestado el servicio en los términos del artículo 20 de la Ley 336.
59. De las pruebas obrantes en el expediente, la Sala advierte que el

fundamento de los actos acusados para autorizar a la empresa SOTRAMES S.A.
fue la necesidad de la comunidad de la vereda Pan de Azúcar de ser transportada
al Metro de Medellín que entró en servicio en el año 1995 y el desarrollo
urbanístico de la vereda según lo previsto en el Decreto Ley núm. 080 de 1987, el
Decreto 170 de 2001 y las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.
60. En la actuación administrativa no se adelantó un proceso de licitación, el 10

de octubre de 2008 se notificó el acto acusado a la parte demandante 33 y el 16 de
octubre del mismo año, la cooperativa COOTRANS presentó recurso de
reposición el cual fue resuelto mediante Resolución núm. 794 de 15 de diciembre
32
Parte demandante.
33
Cfr. Folio 77 del cuaderno núm. 1 del expediente. En el escrito del recurso de reposición el
apoderado de la parte demandante reconoce que le fue entregado el acto acusado el 10 de octubre
de 2008, por parte de la Oficina Jurídica de la parte demandada.
de 2008, expedida por el alcalde del Municipio de Sabaneta, por medio de la cual
se confirmó el acto administrativo inicial.
61. Así, la parte demandante tuvo conocimiento de la actuación administrativa

con la notificación de la Resolución núm. 416 de 18 de julio de 2008, expedida por
la Alcaldía Municipal de Sabaneta y presentó el recurso de reposición en vía
gubernativa.
62. Ahora bien, la legitimación en la causa por activa ha sido definida como la
facultad que tiene el demandante para reclamar el derecho de que es titular,
mientras que la legitimación en la causa por pasiva es la capacidad del
demandado para acudir al proceso en defensa de la legalidad del acto. Esta
Sección34 ha señalado:
[…] La legitimación en la causa, conforme lo ha precisado la Corte

Constitucional, “es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir
el objeto sobre que versa un litigio”. En tal sentido, puede ser entendida
como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las
pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica
sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la
controversia. La legitimación en la causa por activa, debe entenderse como
la facultad que tiene el demandante como titular de un derecho subjetivo,
para reclamarlo a través de los medios de control creados para el efecto y,
de otro lado, la legitimación por pasiva, es la capacidad del demandado para
satisfacer tal derecho […].
84. A su turno, la Sección Tercera de la Corporación 35 precisó la distinción entre

legitimación en la causa de hecho y la legitimación en la causa material. La
primera se refiere a la relación procesal existente entre el demandante y
demandado la cual surge a partir de la presentación de la demanda y la
notificación del auto admisorio y se traduce en la posibilidad de los sujetos
litigiosos para intervenir en el proceso y ejercer los derechos de defensa y de
contradicción. La segunda, en cambio, supone la conexión de las partes con los
hechos constitutivos del litigio, bien porque dieron lugar a la producción del daño o
porque resultaron perjudicadas:
[…] A este respecto resulta fundamental la diferenciación que la doctrina y la

jurisprudencia han realizado entre los conceptos de legitimación en la causa
de hecho y material. La primera, entendida como la relación procesal que se
34
de septiembre de 2020; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 52001
2331 000 2010 0065301 [...]”
35
"[...]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 4
de febrero de 2020; C.P. Mauricio Fajardo Gómez; número único de radicación 70001 2331 000
1995 05072 01 [...]”.
establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la
pretensión procesal, es decir, la relación jurídica nacida de la atribución de
una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al
demandado; la segunda, que alude a la participación real de las personas en
el hecho que origina la presentación de la demanda. En este sentido, no
siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que necesariamente
estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de
las partes de la litis, en ejercicio de su derecho de acción y el recíproco de
defensa del que se hace titular el demandado, ello no implica que frente a la
ley o a la pretensión, tengan siempre un interés jurídico sustancial.
La razón de esa diferenciación es meramente instrumental en la concreción

del derecho de acción, por cuanto permite entender que quien se afirma
titular de un derecho y de quien se demanda su reconocimiento, tienen por
ese simple hecho la garantía de que los jueces o los particulares investidos
de dicha potestad asuman el conocimiento del conflicto. Por su parte, el
concepto de legitimación material alude a la necesidad de que se acredite la
calidad con que se presenta al proceso el demandante y el fundamento de la
vinculación de su contraparte a la controversia, esto es, conlleva una primera
carga demostrativa que debe proporcionar quien intenta la reivindicación
judicial de su derecho.
Sin embargo, ello no permite entender que el estudio de la legitimación en la

causa de las partes conlleve necesariamente un análisis del fondo del asunto
que se ha planteado, esto es, que forma parte de la pretensión, entendida
como el objeto del proceso en sí mismo. Por el contrario, la legitimación en
la causa se constituye en un presupuesto procesal de la acción, entendida
esta última como el mecanismo procesal que se activa en procura de obtener
respuesta del aparato jurisdiccional, que debe cumplir determinados
requisitos legales, entre ellos la acreditación de la calidad con quien
comparece al proceso y la de su contradictor, por lo que debe verificarse en
forma previa al fondo del asunto y como presupuesto de ello, de modo tal
que en ausencia de esta no resulta viable resolver de mérito sobre las
pretensiones planteadas.
En efecto, el cumplimiento de ese presupuesto impone un primer análisis del

juez, fundado en la aptitud de las partes para llegar a una decisión de mérito
de la litis, pues aunque siempre habrá legitimación de hecho, en razón de ser
el demandante quien reclama el derecho y el demandado de quien lo
reclama, no en todos los eventos es quien acciona el titular del derecho
pretendido, ni a quien se demanda el llamado a satisfacerlo. Ese juicio sobre
el legítimo interés de las partes no compromete la decisión del juzgador en
relación con la pretensión, sino que le permite establecer si quien la incoa
tiene la aptitud sustantiva para hacerlo y si ello es así frente a quien funge
como su contraparte […]. (Destacado de la Sala).
63. En concordancia con los anterior, la Sección Segunda y Quinta del Consejo
de Estado36, han partido de esta distinción, al indicar:
36
“[...]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de
16 de noviembre de 2017; C.P. William Hernández Gómez; número único de radicación 70001
2331 000 1995 05072 01 [...]”. En el mismo sentido, “[...]Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sentencia de 6 de febrero de 2014; C.P: Lucy
Jeannette Bermúdez Bermúdez; número único de radicación 25000-2331000201-0034101 [...]”.
[…] En relación con la falta de legitimación en la causa alegada por la parte
demandada en el recurso de apelación, la Sala de Subsección estima
importante precisar, que existen dos clases de legitimación en la causa, una
de hecho o procesal y otro material o sustancial […]
“[…] La legitimación en la causa se concibe desde dos vertientes: la llamada

legitimación de hecho y la material. La primera, la de hecho, se establece a
partir de la relación procesal que el petitum y la causa petendi generan entre
las partes procesales, concretamente, el demandante y demandado; es
decir, se está en el típico terreno de la relación jurídica procesal únicamente.
En cambio, la legitimación material responde al criterio de efectividad, esto
es, a la participación real de las personas en la situación jurídica (acto,
hecho, conducta etc.) que da origen a la demanda, sin importar si accionó o
no, para el caso del demandante, o si fue demandado o no, cuando se trata
de la parte pasiva […]”. (Destacado de la Sala).
64. Por su parte, la Sección Primera de esta Corporación 37 ha hecho propia la

referida distinción entre la legitimación de hecho y la legitimación procesal:
[…] En torno al concepto enunciado, la sentencia de 20 de septiembre de

2.001, expediente No. 10973, de la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado hizo las siguientes
precisiones, que esta oportunidad se prohíjan:
(…) La legitimación de hecho en la causa es entendida como la relación

procesal que se establece entre el demandante y el demandado por
intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida
de la atribución de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta
al demandado. Quien cita a otro y atribuye está legitimado de hecho y por
activa, y a quien cita y atribuye está legitimado de hecho y por pasiva,
después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Vg.: A
demanda a B. Cada uno de estos está legitimado de hecho. La legitimación
material en la causa alude, por regla general, a la participación real de las
personas en el hecho origen de la formulación de la demanda,
independientemente de que dichas personas o hayan demandado o que
hayan sido demandadas […]”
65. De acuerdo con el marco jurisprudencial analizado, la legitimación de hecho

surge de la relación procesal que nace con la presentación de la demanda y la
notificación del libelo demandatorio, y se origina de la simple invocación de la
demanda de dicha condición, como se desprende de la lectura del artículo 85 del
Código Contencioso Administrativo que señala que: “[…] toda persona que se
crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se
declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho […]”.
En cambio, la legitimación material apunta a probar la conexidad entre las partes y
37
“[...]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de
12 de noviembre de 2009; C.P. María Claudia Rojas Lasso; número único de radicación
68001231500019971368101 [...]”
los hechos constitutivos del litigio para así obtener una sentencia favorable a las
pretensiones de la demanda.
66. Frente a la legitimación material 38 como requisito necesario para dictar

sentencia de mérito favorable se pueden consultar, entre otras, las sentencias de
28 de marzo de 2012, de 26 de agosto de 2015 de 14 de diciembre de 2016 y de 8
de junio de 2017.
“[…] la legitimación en la causa material se entiende como la “posición

sustancial” que tiene el sujeto procesal “en la situación fáctica o relación
jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso
y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se
les desconocen los primeros o se les exoneran de las segundas”. La
legitimación en la causa, por lo tanto, permite reconocer al sujeto autorizado
para intervenir en el proceso, formulando u oponiéndose a las pretensiones
de la demanda (dependiendo de la calidad de sujeto activo o pasivo frente a
la relación jurídica). Así mismo, la legitimación en la causa material es una
cuestión de mérito […]”.
67. En el presente asunto, si bien la parte demandante está legitimada

procesalmente en tanto se creía lesionada en un derecho al tenor de lo dispuesto
en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, no lo está materialmente,
por cuanto i) no existe conexidad entre este sujeto procesal y los hechos
constitutivos del litigio para obtener una sentencia favorable a sus pretensiones; ii)
no existe identidad entre la Cooperativa COOTRANS y la persona que tiene
interés en el objeto del litigio, la empresa SOTRAMES S.A. a la que se dirigen los
actos acusados y que opera la ruta en discusión y, iii) la parte demandante
reconoce en la demanda que no era titular de un derecho afectado por los actos
administrativos que pretende enjuiciar.
68. En ese orden de ideas, la excepción de falta de legitimación en la causa por

activa se encuentra probada al no existir coincidencia entre los sujetos de la
relación jurídica sustancial como se desarrollará a continuación.
69. Para la Sala resulta evidente que el móvil de la parte demandante, al

interponer y tramitar la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
es de carácter eminentemente subjetivo, comoquiera que procura obtener, junto
con la nulidad de las resoluciones demandadas, el resarcimiento de los perjuicios
patrimoniales que supuestamente se le causaron con la autorización de la ruta
38
de septiembre de 2020; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 52001
2331 000 2010 0065301 [...]”
Sabaneta – Pan de Azúcar a favor de la empresa SOTRAMES S.A., sin que de
sus fundamentos de hecho y de derecho se logre advertir motivación y finalidad
distintas.
70. En el marco de la autorización otorgadas a las empresas que prestan el

servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros,
esta Sección39 ya ha tenido oportunidad de explicar en reiterados
pronunciamientos, sobre la legitimación en la causa por activa, lo siguiente:
“[…] Sea lo primero señalar, que la Sala no comparte la interpretación

expuesta por la apoderada de la firma recurrente, según la cual basta con
que una persona tenga la simple creencia subjetiva de haber sido afectada
con la expedición de un acto administrativo que ha creado, modificado o
extinguido una situación jurídica particular y concreta, para que, por el sólo
prurito de abrigar dicha creencia, deba entenderse que se encuentra
legitimada para controvertir su legalidad tanto en sede administrativa como
judicial, pues esa creencia debe estar cimentada necesariamente en una
base cierta, objetiva, fundada, plausible y demostrable, pues de llegar a
admitirse que cualquier persona puede cuestionar por la vía de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho un acto de tal naturaleza, invocando
creencias infundadas no susceptibles de comprobación, puede ponerse en
entredicho la seguridad jurídica de aquellos sujetos que han resultado
beneficiados con ese tipo de decisiones, al quedar expuestas a que cualquier
individuo, bajo el pretexto de creerse lesionado, entre a cuestionar la
legalidad de las mismas, sin haber sufrido en realidad ninguna afectación en
la esfera subjetiva de sus derechos e intereses jurídicamente protegidos.
Observa la Sala que por esa vía, los procesos de nulidad y restablecimiento
del derecho perderían su razón de ser como procesos contenciosos de
carácter subjetivo, para convertirse en procesos de carácter objetivo, al
abrirse la posibilidad de que los mismos puedan ser promovidos por
cualquier persona que en realidad no tenga un interés personal, cierto y
directo en el asunto […]”.
71. Sobre el particular, la Sala precisó que en las acciones de nulidad y

restablecimiento del derecho tiene legitimación en la causa por activa toda
persona que se le lesione en un derecho mediante el acto demandado:
“[…] En las acciones de simple nulidad, la legitimación en la causa la tiene

cualquier persona, en razón del carácter público de la acción. Precisamente
por ello, el artículo 84 del C.C.A., subrogado por el artículo 14 del Decreto
2304 de 1989, establece que “Toda persona podrá solicitar por sí, o por
medio de representante, que se declare la nulidad de los actos
administrativos.”
En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, por el

39
de julio de 2021; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación
17001233100020050113501 [...]”.
contrario, la legitimación en la causa la tiene “Toda persona que se crea
lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, [la cual]
podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le
restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.
La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación
fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.”, tal
como lo establece el artículo 85 de la misma codificación.
De acuerdo con lo anterior, resulta claro que al no haber demostrado el

actor que un derecho suyo haya sido lesionado por el acto demandado,
se infiere que las razones consignadas en el fallo apelado, relativas a
su falta de legitimación en la causa, se ajustan por completo a la
verdad procesal y al ordenamiento jurídico […]”40
Por otra parte, considera esta Corporación que el cotejo de las rutas
asignadas a las empresas mencionadas en esta providencia efectuado
en el fallo de primera instancia y que llevó al Tribunal Administrativo de
Caldas a concluir que ellas no son coincidentes entre sí, sumado al
hecho de que el Ministerio del ramo haya certificado que la sociedad
actora no tiene autorizada la explotación de la misma ruta que fue
concedida a la FLOTA METROPOLITANA S.A., constituyen razones más
que suficientes para predicar, tal como lo hizo con acierto el Tribunal
de origen, que en efecto la sociedad actora no tiene legitimación en la
causa.
En lo que atañe al hecho de que se haya dictado una sentencia inhibitoria,

debe la Sala señalar que el ideal que deben perseguir las autoridades
judiciales, apunta ciertamente a que se profieran sentencias de mérito que
resuelvan el fondo de las controversias. No obstante lo anterior y a diferencia
de lo que piensa la apoderada de la sociedad demandante, en el asunto bajo
examen no están dadas las condiciones para que se profiera un fallo de tal
naturaleza, por las razones que quedan expuestas y por ello, esta
Corporación habrá de confirmar la decisión adoptada en primera instancia
por el Tribunal Administrativo de Caldas […]”41 (Negrillas fuera de texto).
72. De este modo, para esta Sección de la Corporación se configura la falta de

legitimación en la causa por activa cuando la empresa de transporte ataca la
legalidad de un acto administrativo que señala una ruta que no le ha sido
autorizada previamente para su explotación, es decir, en la que no opera la
prestación del servicio.
73. En reciente providencia, se prohijaron estos criterios así:
40
de noviembre de 2010; C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; número único de radicación
17001233100020050067401 [...]”.
41
"[...]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 1.º
de noviembre de 2012; C.P. Guillermo Vargas Ayala; número único de radicación
17001233100020060012601 [...]”.
“[…] Para resolver, la Sala recuerda que la exigencia de la legitimación
en la causa alude a la aptitud que debe reunir la persona – natural o
jurídica – para acudir al proceso para demandar un acto o en contra de
quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las
pretensiones que el actor esgrime.
En ese orden, no basta con acudir al proceso como actor o ser sujeto
pasivo de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, dado que
es imperioso estar debidamente legitimado para ello.
En el caso de autos, de la revisión de los actos acusados y como bien lo

consideró el a quo, la Sala advierte que las resoluciones demandadas
resuelven una situación jurídica particular y concreta en cabeza de la
empresa de Transportes Lolaya Ltda., en tanto deciden sobre la
autorización para operar como empresa de servicio público de
transporte en unas rutas determinadas (Soledad 2000, Calle 72
Zoológico - Valle Silencio - Prado Porvenir - Murillo Soledad 2000,
Granabastos) y regulan lo ateniente a su capacidad transportadora 42.
Al respecto, la Sala resalta que el señor Paulino Triana Triana es propietario
de los vehículos automotores de placas UYW 414 y UYS 179, los cuales se
encuentran vinculados a la Empresa de Transporte Lolaya Ltda, mediante los
contratos 0310 – 182 y 0447 – 218.
En este sentido, si bien es cierto que la parte actora puede llegar a

tener un eventual interés en que se declare la nulidad de los actos
demandados y, por ende, se le autorice continuar prestando el servicio
público de transporte urbano de pasajeros, también lo es que ello no lo
habilita para sustituir a dicha empresa en su condición de parte
legitimada para incoar la acción de la referencia.
(…)
Sobre el particular, la Sala recuerda que un caso similar en el que se

demandaron los mismos actos administrativos objeto de la presente litis, la
Sala se refirió a la naturaleza particular y concreta de los mismos y a la falta
de legitimación por activa cuando no era la empresa de Transporte Lolaya
Ltda., la cual acudía a la jurisdicción contenciosa administrativa para solicitar
su nulidad, tal y como se observa a continuación:
 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección

Primera. Providencia de 2 de febrero de 2012. Rad.: 2011 – 00368.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González, en la que se
indicó:
42
La Sala de Decisión de la Sección Primera en reiterada jurisprudencia ha sostenido que la
Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, a pesar de tratarse de un acto de contenido general
tiene la virtud de modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares respecto de aquéllos a
quienes les han sido asignadas rutas de transporte público colectivo que circulan por el corredor de
la Troncal de Transmetro y que con ocasión de ello perdieron tal habilitación. En efecto, se
consideró que dicho acto administrativo reguló lo ateniente a la “pérdida de vigencia de los
permisos de operación del transporte público colectivo por la implantación del sistema de
transmetro”, luego su eventual declaratoria de nulidad daría lugar al restablecimiento automático
del derecho de las empresas en comento. En este sentido, la Resolución 051 de 23 de febrero de
2010 es pasible de control jurisdiccional por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho y no por la vía de la acción de nulidad. Sentencia de 2 de marzo de 2017. Rad.: 2011 –
00660. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 6 de abril de 2017.
Rad.: 2011 – 00658. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés.
“[…] A través de los actos acusados, el Director del Área Metropolitana de
Barranquilla ordenó la reestructuración oficiosa del servicio de transporte
público colectivo de algunas rutas autorizadas a TRANSPORTES LOLAYA
LTDA. y revocó el permiso de operación respecto de otra.
El Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda al encontrar que

no reunía los requisitos formales, previamente advertidos al demandante, y
que se encontraba fuera del término de caducidad la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, respecto de algunos de los actos acusados.
El actor apela la decisión porque considera que las formalidades que pone
de presente el a quo le impiden su derecho al acceso a la Administración de
Justicia, y porque al no haber sido notificado de las Resoluciones acusadas,
no puede exigírsele interponer la demanda en el término de caducidad
previsto en la ley.
Para resolver se advierte que la demanda la promueve el ciudadano

ERNESTO MACIAS ACELAS, por conducto de apoderado judicial, en su
condición de propietario de vehículos de servicio público colectivo de
transporte de pasajeros que tiene vinculados al parque automotor de la
Empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA.
Como primera medida, debe señalarse, en cuanto a la naturaleza de los

actos demandados, que su contenido es particular y concreto, por
cuanto resuelven una situación jurídica en cabeza de la Empresa
TRANSPORTES LOLAYA LTDA., de manera que la acción procedente
para enjuiciarlos es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
De conformidad con el artículo 85 del C.C.A., son presupuestos procesales

de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: a) que el demandante
tenga capacidad jurídica y procesal para actuar, b) que la acción no se haya
extinguido por caducidad, y c) que se haya agotado la vía gubernativa, salvo
que la Administración no haya permitido ese agotamiento. Adicionalmente, y
en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, si el
asunto versa sobre conflictos de carácter particular y contenido económico
de que conozca o pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo (Ley 446 de 1998, artículo 70), deberá agotarse el requisito
previo de la conciliación extrajudicial.
En consecuencia, corresponde a la Sala verificar si en el presente caso se

reúnen o no los mencionados requisitos para la admisibilidad de la acción.
Como ya se indicó, el actor actúa en su condición de propietario de dos

vehículos de servicio público colectivo de transporte de pasajeros que tiene
vinculados al parque automotor de la Empresa TRANSPORTES LOLAYA
LTDA.
Para la Sala, tal circunstancia no le confiere la condición de parte que

en este proceso únicamente recae sobre la empresa destinataria de los
actos administrativos acusados.
Si bien es cierto que los propietarios de vehículos vinculados al parque

automotor de una empresa de transporte podrían eventualmente tener
un interés en que a ésta le autoricen la operación de las rutas
solicitadas por ella, no lo es menos que ese interés no los faculta para
sustituirla en su condición de parte demandante. A lo sumo les daría
derecho a que pudiesen intervenir en el proceso como terceros
adhesivos.
De tal manera que al no haber alegado el actor una condición diferente a la

de ser propietario de vehículos, no está legitimado para actuar en el proceso
de la referencia y es por esta razón que se confirmará el proveído que
rechazó la demanda, pues es evidente que ello incide en la ocurrencia del
fenómeno de la caducidad de la acción, en la medida en que en quien recae
el verdadero interés dejó transcurrir el término para el ejercicio oportuno de
la misma […]” (Negrillas fuera de texto).
En este contexto, en el sub lite, la Sala considera que el señor PAULINO

TRIANA TRIANA carece de legitimación en la causa por activa para
actuar como demandante en el proceso, como en efecto lo sostuvo el a
quo, razón ésta por la cual se confirmará la sentencia apelada, como en
efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído […]”43
(Negrillas y subrayas fuera de texto.
74. Según lo expuesto, la condición de parte en los procesos de nulidad y

restablecimiento del derecho recae sobre la empresa destinataria de los actos
administrativos acusados y si bien terceros podrían eventualmente tener un interés
en que se le autorice la operación de las rutas, no la faculta para sustituirla en su
condición de parte demandante.
75. En el mismo sentido, esta Corporación señaló:
“[…] En el caso que ocupa la atención de la Sala se observa que el

demandante no se encuentra legitimado de hecho en tanto no se observa
cuál es el derecho amparado en norma jurídica que se lesiona, más aún
cuando ha sido descartado el propósito de defender en abstracto la legalidad
objetiva, como se explicó en el capítulo anterior.
Y peor aún, tampoco está legitimado materialmente o de derecho, por

cuanto de los actos administrativos demandados no se deriva una relación
sustancial de derecho con la entidad demandada, careciendo así de la
posibilidad sustantiva para concurrir al proceso.
De ahí que ante la falta de integración del binomio conformado por los
dos aspectos que entrañan la legitimación, permita a la Sala concluir, al
igual que lo hizo el Tribunal, que el demandante no se encuentra
legitimado en la causa para actuar en el proceso de la referencia […]”44
(Negrillas fuera de texto).
43
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de
septiembre de 2017, número único de radicación 08001-33-31-004-2011-00556-01, Consejero
ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; actor Paulino Triana Triana, demandados: Área
Metropolitana de Barranquilla, Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, Municipio de
Puerto Colombia, Municipio de Malambo y Municipio De Galapa.
44
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 3 de
mayo de 2018, número único de radicación 05001-23-31-000-2008-00576-01, Consejera ponente
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; actor Guillermo de Jesús Parra Jaramillo, demandados:
Ministerio de Transporte.
76. Esta Sección de la Corporación en sentencia de 29 de julio de 2021 45
confirmó la decisión del a quo que declaró probada la excepción de falta de
legitimación en la causa por activa con fundamento en que las rutas asignadas a
la empresa demandante (SOCOBUSES S.A.) no eran las misma autorizadas a
FLOTA METROPOLITANA S.A. en los actos demandados, de modo que esta
última no demostró que un derecho suyo haya sido lesionado por las resoluciones
controvertidas o, al menos, que estuviera envuelto en estrecha relación con los
efectos propios de aquellas, así:
“[…] Las rutas asignadas a la empresa actora SOCOBUSES S.A., entonces,

no coinciden con la habilitada en los actos demandados a FLOTA
METROPOLITANA S.A., tal como lo concluyó la providencia apelada y se
verifica por la Sala en esta instancia. Definitivamente los trayectos no son los
mismos ni se superponen y mucho menos se alimentan de los mismos
usuarios del servicio público de transporte, circunstancia que, incluso, es
aceptada abiertamente por la demandante en su recurso de apelación en los
términos arriba citados.
La conclusión, por lo mismo, a partir del acervo probatorio recaudado, no

puede ser distinta de la que la sociedad actora carece de legitimación en la
causa para pretender la referida nulidad y el seguido restablecimiento de su
patrimonio, habida cuenta que no demostró que un derecho suyo haya sido
lesionado por las resoluciones controvertidas o, al menos, que estuviera
envuelto en estrecha relación con los efectos propios de aquellas. Se infiere
que las razones consignadas en el fallo impugnado, relativas a su falta de
legitimación en la causa por activa, se ajustan por completo a la verdad
procesal, al ordenamiento jurídico y al tratamiento dispuesto por la
Jurisprudencia de esta Corporación […]”.
77. En el presente asunto, la Sala constata que la Cooperativa COOTRANS

posee unas rutas asignadas completamente diferentes a las determinadas en los
actos acusados para SOTRAMES S.A., que impiden establecer una afectación
directa entre sus operaciones de transporte, no permiten derivar una relación
sustancial de derecho con la entidad demandada y, en consecuencia, carece de la
posibilidad sustantiva para concurrir al proceso, legítimamente, como parte
demandante, así:
RUTA RUTA
SOTRAMES S.A. Cooperativa COOTRANS
Según la Resolución núm. 416 de Según la Resolución núm. 160 de 7

18 de julio de 200846 acusada, es de junio de 199448, es la siguiente:
45
de julio de 2021; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación
17001233100020050113501 [...]”.
la siguiente:
* Vereda Pan de Azúcar * Ruta Sabaneta (centro) – Pan de

-Estación Metro y viceversa. Azúcar – Centro.
Recorrido: Carretera Principal de Recorrido: Calle 74 sur entre

la vereda Altura del Colegio carreras 45 y 44 siguiendo por la
Londres, al Sur Oriente hasta la carrera 45 hacía el sur hasta dar con
variante de Caldas, al nor- la calle 77 sur, hacía el occidente
occidente hasta la vía lateral hasta la autopista sur, siguiendo por
Oriente Av.Regional, al Sur hasta esta hasta la variante de Caldas, por
la carrera 49, al oriente hasta la esta hasta la Bomba Terpel y el
carrera 47C, al norte hasta la Estadero el Establo, de donde se
calle 77 Sur, al oriente hasta la sigue hacía el suroriente entrando a
carrera 45, al norte hasta la calle la vereda Pan de Azúcar, tres
71 Sur, la Oriente hasta carrera cuadras después de la escuela
43ª, al norte hasta la calle 50 sur, carretera destapada hasta coger los
al occidente hasta lateral oriental rieles, por esta al nororiente, hasta
de Av. Regional, al norte hasta el dos cuadras entes de la urbanización
ingreso a la estación paradero Arco Iris, por esta al norte sobre la
asignado. Estación metro, Pan carrera 45 y la urbanización Prados
de Azúcar. Sale de la estación, de Sabaneta, primera etapa, de
lateral oriente Av. Regional, al donde se toma hacía la calle 77 sur,
norte hasta calle 50 sur, al oriente desde donde se va al punto de
hasta carrera 48, al oriente hasta partida49.
carrera 48, al sur hasta calle 52
sur, al oriente hasta carrera 43ª,
al sur hasta calle 68 sur, al
occidente hasta la carrera 47, al
sur hasta la calle 77 sur, al
oriente hasta la carrera 46B, al
sur hasta calle 79 sur, al oriente
hasta la carrera 45ª, al sur por la
vía principal a la vereda Pan de
Azúcar hasta 100 metros antes
de la Variante de Caldas
Inmediaciones Colegio Londres
sitio de partida47.
78. De este modo, de la lectura de los actos administrativos acusados, la Sala

no advierte que se le haya negado a la parte demandante la operación de la ruta
Sabaneta – Vereda Pan de Azúcar, por cuanto las rutas otorgadas a SOTRAMES
S.A. fueron las de Pan de Azúcar – Metro y la Inmaculada - Metro, las que según
46
“[…] Por medio de la cual se otorga en forma definitiva unas rutas a empresa SOTRAMES S.A.
[…]” expedida por el alcalde del Municipio de Sabaneta – Antioquia.
47
Cfr. Folio 89 del cuaderno núm. 1 del expediente.
48
Folios 28 a 38, cuaderno de pruebas núm. 4.
49
Folio 46 del cuaderno núm. 1 del expediente.
se desprende del material probatorio allegado al expediente nunca fueron
operadas ni autorizadas a la parte demandante, así:
79. Mediante Resolución núm. 160 de 7 de junio de 1994 50, expedida por el
alcalde del Municipio de Sabaneta, se fijó la capacidad transportadora de la parte
demandante y en el artículo 4 se dispuso otorgarle las siguientes rutas: i)
Sabaneta (centro) – Cañaveralejo – Centro; ii) Sabaneta (centro) – La doctora –
Las Lomitas- Centro; iii) Sabaneta (centro) – Pan de Azúcar – Centro y, iv)
Sabaneta (centro) – María Auxiliadora – centro. En el acto administrativo se le
negó la ruta Sabaneta (Centro) – Las casitas – Mar Azul – Calle Larga -Centro.
80. A través de la Resolución núm. 302 de 22 de mayo de 2003 51, el alcalde del
Municipio de Sabaneta le otorgó habilitación y permiso a la empresa COOTRANS
para operar en la modalidad de servicio de transporte público municipal mixto con
fundamento en el Decreto núm. 175 de 2001 52.
81. Por medio de la Resolución núm. 594 de 30 de octubre de 2003 53, el alcalde
del Municipio de Sabaneta, dispuso que: “[…] ARTÍCULO PRIMERO: Que el
certificado de registro de […] COOTRANS otorgado en el artículo segundo de la
Resolución Nº 302 de mayo 22 de 2003, será para operar las siguientes rutas,
frecuencias y tipo de vehículo que integran su capacidad transportadora así:
RUTA CAÑAVERALEJO: Vereda Cañaveralejo – Estación Metro y viceversa. […]
RUTA LAS LOMITAS: Vereda las lomitas -Estación Metro y viceversa […] RUTA
MARÍA AUXILIADORA: Vereda María Auxiliadora – Estación Metro y viceversa
[…]”.
82. En el expediente obra respuesta de la Dirección de Movilidad del

Municipio54 de Sabaneta en la que se dejó constancia que se autorizó la ruta Pan
de Azúcar -Metro a la empresa SOTRAMES S.A. por la necesidad de la
comunidad de integrarse al sistema de transporte masivo con la entrada en
operación del Metro de Medellín para lo cual se suscribió un convenio 55 y se
autorizó la ruta mediante los actos administrativos acusados.
50
51
52
“[…] por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Mixto […]”
53
Folios 142 a 146 del cuaderno núm. 1 del expediente.
54
55
83. De este modo, de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala advierte
que la empresa SOTRAMES S.A. es la única empresa autorizada por el Municipio
de Sabaneta para prestar la ruta Vereda Pan de Azúcar -Estación Metro y no se
encuentra acreditado que dicha ruta haya sido otorgada a la parte demandante.
84. Las rutas asignadas a la parte demandante no coinciden con las

autorizadas en los actos acusados a SOTRAMES S.A., como lo concluyó el a quo
en la providencia apelada y se verifica por la Sala en esta instancia. Para la Sala
definitivamente los trayectos no son los mismos, hecho que, incluso, la parte
demandante en su recurso de apelación no desvirtúa.
85. Para la Sala es claro que la parte demandante no está legitimada en la

causa por activa, dado que: i) pretende la nulidad de los actos acusados con la
finalidad de que se le permita operar la ruta Vereda Pan de Azúcar -Estación
Metro en la que no cuenta con autorización para explotarla, es decir que no tiene
vinculación alguna con la empresa; ii) solicita la indemnización por perjuicios
materiales por las sumas de dinero que dejó de percibir por la operación de la ruta
mencionada que tampoco tienen vínculo alguno con los actos acusados que
otorgan autorización a la empresa SOTRAMES S.A. para operarla y, iii) alegó en
el recurso de apelación que su legitimación en la causa por activa deriva de la
posibilidad que hubiera tenido, en caso de licitación, de operar tal ruta cuando
dicho aspecto no fue señalado en la demanda, por lo que al momento de
presentarla reconoce que no era titular de un derecho afectado por el acto
administrativo que pretende enjuiciar.
86. La conclusión a partir del acervo probatorio recaudado, no puede ser

distinta de la que la parte demandante carece de legitimación en la causa para
pretender la referida nulidad y el seguido restablecimiento de su patrimonio,
habida cuenta que no demostró que un derecho suyo haya sido lesionado por las
resoluciones controvertidas o, al menos, que estuviera envuelto en estrecha
relación con los efectos propios de aquellas. Se infiere que las razones
consignadas en el fallo impugnado, relativas a su falta de legitimación en la causa
por activa, se ajustan por completo a la verdad procesal, al ordenamiento jurídico
y al tratamiento dispuesto por la Jurisprudencia de esta Corporación.
87. La Sala advierte que la Cooperativa COOTRANS no tiene aptitud para

acudir a este proceso en calidad de parte demandante ni para esgrimir las citadas
pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, incumpliéndose así con la
exigencia de la legitimación en la causa por activa, debiéndose entonces
confirmar íntegramente la sentencia apelada. En ese orden, no basta con acudir al
proceso como parte demandante o ser sujeto pasivo de demanda para concurrir
legítimamente a un juicio, dado que es imperioso tener el interés cierto y real que
lo legitime.
88. Asimismo, el artículo 6 del Decreto núm. 170 de 5 de febrero de 2001 56,
dispone que el "[...] [s]ervicio público de transporte terrestre automotor colectivo
de pasajeros. Es aquél que se presta bajo la responsabilidad de una empresa
de transporte legalmente constituida [...]" (Destacado fuera de texto).
89. En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la sentencia C-033 de

2014, consideró57:
"[...] las empresas habilitadas sólo pueden prestar el servicio con equipos
matriculados o registrados para dicho servicio y previamente homologados
ante el Ministerio de Transporte, según lo prevé el artículo 23 de la Ley 336
de 1996”[24]; coincidiendo entonces el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional en que el servicio público de transporte presenta las
siguientes características (está en negrillas en el texto original). “Su objeto
consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una
contraprestación pactada normalmente en dinero.
- Cumple la función de satisfacer las necesidades de transporte de la

comunidad, mediante el ofrecimiento público en el contexto de la libre
competencia;
- El carácter de servicio público esencial implica la prevalencia del interés

público sobre el interés particular, especialmente en relación con la garantía
de su prestación -la cual debe ser óptima, eficiente, continua e
ininterrumpida-, y la seguridad de los usuarios - que constituye prioridad
esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte (Ley 336/96,
art. 2°)-;
- Constituye una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención

del Estado;
- El servicio público se presta a través de empresas organizadas para

ese fin y habilitadas por el Estado […]” (Destacado fuera de texto).
90. En suma, siguiendo el criterio de la Sala 58 en los casos citados supra, como
los actos administrativos acusados: i) son de contenido particular y concreto, por
56
"[...] Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo
Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros [...]", expedido por el Gobierno Nacional
(conformado por el Presidente de la República y el Ministro de Transporte.
57
Corte Constitucional; sentencia C-033 de 29 de enero de 2014; M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
cuanto autorizaron unas rutas a la empresa SOTRAMES S.A., en su condición de
persona jurídica, encargada de la prestación del servicio público de trasporte; ii)
tienen un destinatario específico, por cuanto se dirigen directamente hacia la
empresa SOTRAMES S.A.; y, adicionalmente, iii) como el servicio de transporte
público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por
el Estado, la Sala considera que la única legitimada en la causa para demandar
era la empresa SOTRAMES S.A. y no la Cooperativa COOTRANS, que se reitera,
no tiene asignada la ruta señalada en los actos administrativos acusados.
91. Comoquiera que las anteriores son las cuestiones centrales de los recursos
de apelación, la Sala encuentra que la decisión acusada se ajusta a la normativa
aquí analizada, luego la sentencia apelada será confirmada, pero por las razones
expuestas, como en efecto se dispone en la parte resolutiva de esta providencia.
Conclusión de la Sala
92. En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos por la parte
demandada en los recursos de apelación no están llamados a prosperar, dado
que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados. Por lo
tanto, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia.
Condena en costas
93. La Sala considera que no hay lugar a condenar en costas en segunda

instancia en razón a que el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo
establece que, en los juicios que se adelanten ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo esta condena procederá “[…] teniendo en cuenta la
conducta asumida por las partes […]”, es decir, corresponde al juzgador valorar el
comportamiento de las partes, dentro del marco de su arbitrio juris.
94. Bajo ese panorama, a juicio de la Sala, el comportamiento de la parte

demandante no estuvo precedido de la mala fe ni de la intención de entorpecer el
proceso, en atención a que, aunque resultó vencida en juicio, ello no conlleva
58
“[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de
26 de noviembre de 2020; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación
08001233100020110036901 […]”.
automáticamente la condena en costas, comoquiera que la actuación se enmarcó
en los principios y obligaciones que gobiernan la actividad judicial.
95. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley
III. RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de agosto de 2016, proferida por el

Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual se denegaron las
pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones

expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de

origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por
la Sala en la sesión de la fecha.
(firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente)

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidente Consejero Estado
Consejero de Estado
(firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejera de Estado Consejero de Estado

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SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - De

hecho y material o de derecho. Diferencias / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA

[S]i bien la parte demandante está legitimada procesalmente en tanto se creía

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Desarrollo jurisprudencial

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01035-01

Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

Tema: SE RESUELVE SOBRE EL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii)

1. La Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Sabaneta – COOTRANS 1,

2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones 3:

2.3 Que se condene a la Alcaldía Municipal de Sabaneta, al pago de los

2.4 Que se declare la nulidad de la Resolución No. 794 del 15 de Diciembre

2.5 Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término

3. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para

4. El alcalde del Municipio de Sabaneta (Antioquia) mediante la Resolución

5. El alcalde del Municipio de Sabaneta – Antioquia por medio de la

Normas violadas y concepto de violación 6

 Artículo 29 de la Constitución Política.

7. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto

Primer cargo: infracción de las normas en que debería fundarse

La parte demandante fundamentó este cargo de nulidad, con base en los

8. Indicó que: “[…] la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia, al crear la

9. Adujo que: “[…] la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia, no juzgó por

10. Manifestó que: “[…] jamás se le notificó de manera personal la Resolución

11. Señaló que: “[…] no surge la firmeza de un acto administrativo, cuando no

12. La parte demandada10 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones

13. Adujo que: “[…] la demandante nunca manifestó ni demostró estar en

15. Propuso las siguientes excepciones:

2. EXPEDICIÓN DE LOS ACTOS ADMINSTRATIVOS ATACADOS POR

En el texto de los actos administrativos se fundamentó suficientemente la

3. EXPEDICIÓN REGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO ATACADO Y

En la expedición de los actos administrativos atacados se siguió el

4. FALTA DE INTEGRACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO.

La demandante ataca en esta acción la Resolución N° 416 DE 2008, pero

5. AUSENCIA DE PRUEBA DE LOS PERJUICIOS ALEGADOS

El actor no sustenta en prueba alguna la tasación que realiza de los

Contestación de la demanda por parte de la Sociedad Transportadora

16. La Sociedad Transportadora Medellín Envigado Sabaneta S.A. - Sotrames

20. Propuso las siguientes excepciones:

22. Inexistencia de la violación de normas de transporte o de otra índole: “[…]

23. Inexistencia de la obligación de indemnizar: “[…] porque como se ha

24. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sistema Escrito, mediante

“[…] PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Archívese el expediente una vez en firme la decisión […]”..

Consideraciones expuestas en la sentencia proferida en primera instancia

25. El Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió declarar probada la

26. Consideró que: “[…] la pretensión restitutoria de la demanda deviene en

29. La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente, recurso de

31. Manifestó que: “[…] resulta también extraordinario que se niegue la

Actuación en segunda instancia

34. El Despacho sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado,

Alegatos de conclusión en segunda instancia

35. El Despacho sustanciador, atendiendo a que no se solicitaron pruebas, en

36. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

37. La parte demandada guardó silencio durante el término de traslado.