Promoción interna cuerpo gestión Castilla León

Promoción Interna al Cuerpo de Gestión de la
Administración de Castilla y León
TEMA 39
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión Tema 39 GRUPO VI 2
de la Administración de Castilla y León
Tabla de contenido
1 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS .....................................................................3
1.1 INTRODUCCIÓN .........................................................................................................................................3
1.2 CONCEPTO Y CLASES .................................................................................................................................4
1.3 MODELO GERENCIAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. ..............................................................................5
2 CLASIFICACIÓN Y ACTORES DE LAS POLÍTICAS .........................................................................................7

2.1 ACTORES Y REDES DE ACTORES .................................................................................................................7
2.1.1 Introducción ..............................................................................................................................................7
2.2 ACTORES Y REDES DE ACTORES EN EL CASO ESPAÑOL .............................................................................8
2.2.1 El papel del Parlamento ............................................................................................................................8
2.2.2 El papel del Gobierno ................................................................................................................................8
2.2.3 El papel de la Administración ....................................................................................................................9
2.2.4 Grupos de interés "Stakeholders" ...........................................................................................................10
2.2.5 Otros grupos de interés...........................................................................................................................10
2.2.6 El papel de los expertos ..........................................................................................................................10
2.2.7 Los medios de comunicación ..................................................................................................................11
2.2.8 Las Redes sociales ...................................................................................................................................11
3 MODELOS DE DECISIÓN ........................................................................................................................ 12

3.1 EL PROCESO DE DECISIÓN .......................................................................................................................12
4 EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................................................... 16

4.1 FASE DE IDENTIFICACIÓN Y FORMULACIÓN DE PROBLEMAS .................................................................17
4.2 ESTUDIO DE LAS ALTERNATIVAS. ANÁLISIS DE PROSPECTIVAS ...............................................................20
4.3 LA FASE DE IMPLEMENTACIÓN ...............................................................................................................23
4.3.1 El control de las políticas públicas ...........................................................................................................23
4.4 LA FASE DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS. ..........................................................................................24
4.4.1 La Evaluación de las Políticas Públicas en Castilla y León........................................................................25
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LAS

POLÍTICAS PÚBLICAS, CLASIFICACIÓN Y
ACTORES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.
MODELOS DE DECISIÓN. EL CICLO DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
1 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1.1 INTRODUCCIÓN
La expansión del Estado de Bienestar durante la década de los 60 en Europa Occidental, Estados
Unidos, Canadá y Japón se ve truncada por la crisis económica de principios de los 70, que abrió un período
de recesión, inflación y desempleo interrumpiéndose el ritmo de crecimiento constante y de expansión
de las políticas sociales redistributivas.
Aparecen los primeros interrogantes acerca de si el mantenimiento de políticas sociales no es un

lujo que supone drenar del sector privado los recursos necesarios para el crecimiento económico y el
proceso social, poniéndose de manifiesto el coste excesivo de los programas sociales que implica ampliar
la carga impositiva a grupos de renta cada vez más bajo, la ineficacia de los programas públicos, la excesiva
regulación pública que burocratiza la iniciativa, etc.
En este contexto, la opinión pública, cada vez más insatisfecha con el funcionamiento de la
economía y de las instituciones de gobierno, ejerce presión para que éste se centre en la reformulación
del Estado de Bienestar y no sólo en la limitación del crecimiento del gasto sin abordar los problemas
sociales.
Así pues, no es hasta mediados de los 70 y principios de los 80 cuando la mayor parte de los
países de nuestro entorno entran en fase de reformulación del Estado de Bienestar, que en España
coincide con su época más expansiva, produciéndose la recesión en nuestro país a partir de la segunda
mitad del 92, entrando en la situación que antes señalábamos para los países con los que se suele
comparar.
El contexto actual es el de un Estado cuyos recursos son limitados, y escasos, surgiendo de nuevo
la discusión sobre la frontera entre lo público y lo privado, sobre el alcance de la acción del Estado,… pero
por encima de todo y más allá de la dimensión del Estado se plantea el problema de la selección racional
de las políticas a seguir para hacer frente a los problemas públicos. Todo ello en una situación de escasez
de los recursos disponibles que supone en todo caso prestar una mayor atención, con eficacia y con
eficiencia, a las múltiples necesidades y problemas públicos.
Y si bien el régimen político democrático no es ninguna garantía de éxito ni tampoco evita los
errores en las decisiones de los gobiernos, cuenta con instrumentos necesarios para favorecer las
decisiones políticas más óptimas y seleccionar las mejores alternativas posibles en términos de eficacia-
eficiencia para cada situación específica, así como permite penalizar la irresponsabilidad pública y
financiera en la forma de gobernar.
1.2 CONCEPTO Y CLASES
En el estudio de la formulación de las políticas públicas, primeramente es necesario averiguar el

significado del término “política”, de marcado carácter polisémico:
 En primer lugar, política suele ser más que una decisión formal, un conjunto de
decisiones aunque también puede consistir en la decisión de no llevar a cabo ninguna
acción. En general la política define un marco en el que se integran un conjunto de
decisiones y cotos.
 En segundo lugar, una política pública es adoptada por las instituciones político-
administrativas y en este sentido cuenta con la autoridad de la que está investido el coto
gubernamental, manteniendo el elemento coercitivo propio de las instituciones públicas
lo que permite imponerla de forma general sobre la colectividad.
 En tercer lugar, una política pública moviliza recursos que generan determinados
resultados en la sociedad, es decir, persigue unas finalidades u objetivos que están
orientados a satisfacer unos determinados intereses.
 En cuarto lugar, la política es adoptada en un determinado ámbito de actividad que

podemos definir territorialmente (municipio, provincia, Comunidades Autónomas,
España, Unión Europea) o sectorialmente (sanidad, educación, seguridad, ). Afecta,
por tanto, a la situación, intereses y comportamientos de personas concretas, que no
tienen por qué coincidir con el conjunto de los ciudadanos.
En resumen pues, una política incorpora una multiplicidad de acciones y decisiones de una
pluralidad de actores, tanto institucionales como no institucionales que en su interacción condicionan
la decisión pública, su contenido y su aplicación.
Dada la multiplicidad de políticas susceptibles de formularse en el ámbito público, resulta

bastante útil clasificarlas; para ello seguiremos la tipología de política públicas ofrecida por Lowi (1996)
por ser consideradas una de las más útiles ya que reemplaza las categorías temáticas descriptivas (del
tipo: “políticas de agricultura”, “políticas de educación”, “políticas de salud”) por categorías funcionales.
Estas son cuatro:
1. Políticas Regulativas o Reglamentarias
2. Políticas Redistributivas
3. Políticas Distributivas
4. Políticas Constitutivas o Constituyentes
A su vez, según este mismo autor, cada una de estas políticas da lugar a diferentes interacciones
entre los actores involucrados en relación a la disputa por el poder. Se configuran así lo que Lowi
denomina las “arenas de política” (policy arenas) o de actividad gubernamental, que se diferenciarán
entre sí, fundamentalmente, por el grado de conflictividad que se presenta en los enfrentamientos
políticos que tienen lugar en ellas.
A continuación, una breve descripción sobre la base de Lowi, de cada uno de los tipos.
 Las políticas reguladoras son más conflictivas en cuanto que enfrentan intereses
contradictorios, donde unos ganan y otros pierden. Existe una decisión directa sobre
quién se verá afectado y quien beneficiado a corto plazo.
 Las políticas redistributivas tienen lugar en arenas conflictivas dado que aquí resulta
difícil alcanzar acuerdos, en la medida que transigir supone importantes pérdidas para
una parte importante de la población. Por ello, suele dar lugar a importantes
asociaciones y grupos organizados para la defensa de sus intereses.
 Las políticas distributivas son poco conflictivas dado que las cuestiones debatidas
pueden encontrar una solución satisfactoria en la negociación de la distribución de
recursos públicos escasos pero divisibles. Son políticas que operan a corto plazo y en ese
período se toman ciertas clases de decisiones gubernamentales sin considerar la
limitación de los recursos.
 A los tres tipos de políticas comentadas se añaden las políticas constituyentes, esto es,
aquellas políticas que tienen que ver en la ordenación constitucional y, por tanto, con las
reformas en marca institucional en el que se desarrolla la política. Son políticas que
afectan al ámbito de los derechos individuales, a la capacidad de intervención pública
en el ámbito privado, en definitiva, el contexto en que operan los actores políticos.
1.3 MODELO GERENCIAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Si se realiza una fotografía de la realidad actual, se constata que el contexto social, económico,
político y cultural de países como España se encuentra envuelto en nuevas dinámicas y en cambios
importantes en sus estructuras; al mismo tiempo que la ciudadanía adopta un nuevo rol social. Tal y como
señalan autores como Gyford (1991) e Inglehart (1991), en las últimas décadas, la ciudadanía quiere estar
más informada, se ha vuelto más exigente y adopta nuevos valores y actitudes, lo que requiere buscar nuevas
vías para responder a esta realidad.
En los últimos años, las diferentes Administraciones Públicas han acometido procesos de cambio que
tratan de acercar los servicios a la ciudadanía a partir de la aplicación de las tecnologías de la información y
de las comunicaciones tanto para facilitar, simplificar y optimizar los procesos como para abrir nuevos canales
de relación. Sin embargo, sólo una transformación que desarrolle mecanismos de gestión de mejora de las
organizaciones públicas desde los cuatro niveles de participación: Información, comunicación, consulta y
deliberación; conseguirá el reconocimiento social que legitima a una Administración madura en valores
democráticos.
Es más, el actual paradigma de Administración Pública nos presenta una organización sustentada
por las nuevas tecnologías de la información al servicio de la gobernanza; en el cuál, se “desaloja” al
“administrado” para buscar una continua y constante legitimidad de su existencia en su relación con la
Sociedad para la que presta sus servicios.
Para los poderes públicos llevar a cabo actuaciones encaminadas a fomentar la Participación
Ciudadana en los procesos de toma de decisiones públicas les permite, entre otros aspectos:
 Mejorar la toma de decisiones públicas en tanto que se dispone y se valoran las opiniones
ciudadanas.
 Legitimar las decisiones públicas ante el conjunto de la sociedad.
 Incrementar la eficacia y la eficiencia de los procesos de toma de decisiones.
 Mediar en la resolución de conflictos para obtener el máximo consenso social.
Para la ciudadanía la participación se entiende como un derecho, el cual se ejercita en mayor o

menor grado, debiéndose tener en cuenta tres principios clave:
 El derecho a ser informado: los poderes públicos han de proporcionar y facilitar información a
la ciudadanía en relación a los asuntos públicos.
 El derecho a ser consultado: los poderes públicos han de garantizar que la ciudadanía pueda
manifestar su opinión con relación a los asuntos públicos.
 El derecho a tomar parte: los poderes públicos han de tener en cuenta las opiniones de la
ciudadanía en el momento de tomar decisiones en relación a los asuntos públicos.
Estas ventajas de la Participación Ciudadana, tanto desde la óptica de los poderes públicos como
desde la de la ciudadanía, repercuten en una mayor calidad de los servicios públicos, atendiendo así a la
demanda de la ciudadanía y de los profesionales técnicos de la administración, de mejorar el servicio.
Ahora bien, la consolidación de este proceso de transición de un modelo burocrático a este modelo
gerencial donde la orientación al logro de resultados y su impacto de cara a la sociedad se convierte en una
prioridad, supone un cambio de formas de trabajo y de relación entre los diferentes actores; lo que conlleva
un verdadero cambio de comportamiento y de la cultura de las instituciones, y muy especialmente, la
generación de capacidades internas en las personas empleadas del servicio público que les prepare para llevar
adelante el cambio con éxito.
2 CLASIFICACIÓN Y ACTORES DE LAS POLÍTICAS
2.1 ACTORES Y REDES DE ACTORES
2.1.1 Introducción
Los primeros estudios sobre actores en el proceso de diseño de políticas adoptaron enfoques
monocéntricos: partían de la hipótesis del predominio de un solo tipo de actor. Esquemáticamente, el
debate se polarizó entre enfoque partidocrático y burocrático.
Más tarde, el policy analysis anglosajón forjó la metáfora del «triángulo de hierro», como espacio
de diseño de políticas articulado a tres bandas por las interacciones entre políticos, burócratas y grupos
de interés.
Aceptando la visión policéntrica subyacente a los triángulos de hierro, pero criticando sus
insuficiencias descriptivas, se desarrolla con rapidez el enfoque de redes.
Según el profesor Subirats, no puede sostenerse que exista una clara y neta separación entre
formuladores de una política, órganos y sujetos que han de ponerla en práctica y personas o grupos
representativos de los intereses sociales afectados. En el proceso de elaboración de la política han
influido, sin duda, aquellos grupos que pueden resultar afectados o que quieren «conducirla» en uno o
en otro sentido.
Por tanto, desde esta perspectiva, podría resultar útil tomar como unidad de estudio una
construcción analítica capaz de incluir a todos los sujetos públicos y privados que toman decisiones sobre
el uso de los recursos comunes con respecto a un determinado problema, manteniendo una serie de
limitaciones o compromisos comunes, partiendo de una intercomunicación e información mutua
suficiente.
El proceso de implementación, como el proceso de elaboración de las políticas públicas, envuelve

a diferentes niveles gubernamentales, órganos administrativos y otros intereses afectados, constituyendo
lo que se ha venido a denominar policy network o red de actores de las políticas públicas. Es decir, un
entramado de actores institucionales, políticos y sociales que hacen frente a una tarea o programa de
actuación específico. La estructura de estas redes y las interacciones entre sus actores influyen en su
rendimiento, es decir, la calidad de la política aplicada y la efectividad de su implementación.
Como pautas analíticas fundamentales que determinan las características más importantes de las
redes de actores señalaremos las siguientes:
a) La estructura básica de la red, determinada por el tipo y el número de actores presentes, su

grado de permeabilidad en relación con el exterior y su estabilidad en el tiempo.
b) El patrón de distribución de recursos de poder. A su vez, este puede ser simétrico o asimétrico
en función de la concentración de poder existente, o puede ser un patrón más o menos basado
en la posesión de recursos legales, cognitivos, simbólicos o económicos.
c) Los principales escenarios de mediación de intereses: arenas de gobierno, parlamentarias,

corporativistas o informales.
d) El tipo de relación entre actores, con predominio de elementos antagónicos, de conflicto y

con tradición, o bien de elementos de cohesión, comunidad y consenso.
e) El planteamiento que prevalece ante los problemas públicos generadores de políticas:

respuestas reactivas frente a posiciones anticipativas.
Cada política pública genera su propio entramado de organizaciones e intereses. Por tanto, se
hace necesaria una reflexión que acote, al menos, el marco geográfico de las políticas públicas analizadas.
Detengámonos, pues, en el caso español.
2.2 ACTORES Y REDES DE ACTORES EN EL CASO ESPAÑOL
2.2.1 El papel del Parlamento
La propia evidencia de los hechos parece haber convertido en superfluo el plantearse el

protagonismo exclusivo de una u otra institución, de uno u otro de los actores, en un juego decisional en
el que lo que prima es el resultado de la combinación y el entrecruzamiento de planteamientos e
intereses. Nadie duda de que el Parlamento puede y debe dar la «última palabra» sobre determinadas
cuestiones, lo que resulta menos claro es que sea el Parlamento el que dé la «primera» o el que defina
todo el proceso.
En España, no obstante, el Parlamento jugó un papel central en el proceso de instauración

democrática del sistema y también, en la fase constituyente. A ello contribuyó la falta de otras arenas
alternativas con suficiente visibilidad y legitimidad, la especial conformación pactista de la transición y la
misma debilidad de la fuerza política protagonista de la transición. Es evidente que, en esta primera fase,
el Parlamento se convirtió en el lugar de encuentro y de integración de fuerzas sociales.
A pesar de ello, conviene recordar lo que se llamó «consenso nocturno», como alternativa a la
transparencia y excesiva visibilidad de la arena parlamentaria. Mucho de los acuerdos más delicados para
las fuerzas políticas se realizaron, en la fase constituyente, en cenas y reuniones al margen de la opinión
pública y de los taquígrafos parlamentarios.
Este conjunto de factores, que realzaban el papel del Parlamento, fueron perdiendo razón de ser
en fases ya ordinarias del juego político hasta desembocar en la situación actual, donde parece detectarse
una cierta marginalidad del Parlamento español en el proceso de formulación y ejecución de las políticas
públicas (policy making) del sistema.
2.2.2 El papel del Gobierno
Con carácter general, el Gobierno juega el papel de selección y filtro de las decisiones a tomar y
de las pautas a seguir en los procesos de actuación e intervención de los poderes públicos. Ese proceso
de toma de decisiones será más o menos complejo según afecte a uno o más ministerios o al Gobierno en
su conjunto.
2.2.3 El papel de la Administración
Sabemos muy poco del grado de influencia del conjunto de los componentes de las
Administraciones Públicas en el proceso de formación de las agendas de actuación. Se ha aludido
normalmente a su carácter de meros ejecutores de las decisiones, aunque estudios en diferentes países
demuestran su influencia en el proceso de implementación de las políticas públicas.
El papel de la Administración se ha considerado vinculado básicamente a la fase de ejecución de

las decisiones tomadas en el nivel político-normativo. El propio Weber consideraba que las ventajas de
esa ordenación burocrática se basaban en su «precisión, su falta de ambigüedad, su unidad, su estricta
subordinación y su continuidad, lo que evitaría tensiones o costes distorsionadores». No obstante, se
pueden resaltar algunos elementos que favorecen una posición más central de la burocracia, menos
instrumental, en el proceso de policy making en España.
En primer lugar, hay que tener en cuenta dos particularidades actuales de los procesos de
elaboración de políticas públicas que incrementan la importancia sustancial del papel de la
Administración:
• De un lado, en la fase de elaboración de las políticas, el decisor o decisores ya no disponen de

una completa información de lo que sucede tanto dentro como fuera de la organización.
• Y de otro, en la fase de implementación, que el entorno en el que se opera ya no es lo

suficientemente estable como para que no sea necesaria una reformulación de la decisión en el
proceso de ejecución.
En segundo lugar, y relacionado directamente con lo anterior, los recursos más importantes que
posee la burocracia y que explican la importancia de su papel en el proceso de determinación e
implementación de las políticas públicas son:
• Ante todo el control sobre la información y su misma capacidad profesional.
• Otro importante recurso es la red de contactos formales e informales que desde los distintos
servicios de la Administración se mantienen con el exterior de la misma y con la propia cúpula
decisional.
El caso de España posee como singularidad más importante la existencia de los diversos niveles
administrativos y territoriales y la participación en la Unión Europea, fenómenos estos que incorporan
una dinámica de relaciones intergubernamentales, de delimitación de competencias vertical y horizontal
y de gestión de políticas decididas en otros contextos, que ha venido a configurar un sistema que se ha
denominado de «federalismo funcional» (Baena Alcázar).
2.2.4 Grupos de interés "Stakeholders"
Refirámonos, por tanto, a estos actores de la red examinando la situación de los grupos de interés
en España, empezando por aquellos que podríamos considerar más tradicionales (empresarios y
organizaciones sindicales) para, posteriormente, intentar ofrecer algunas referencias sobre otros
protagonistas del policy making español.
En cuanto al empresariado, al inicio de la transición carecía de una verdadera cultura de

organización para la incidencia en los procesos de formación de políticas. Sus intereses básicos estaban
inscritos en el núcleo del modelo liberal-proteccionista-represivo del régimen franquista. Con la
democratización, el empresariado se dota de un esquema organizativo confederal (se constituye la CEOE)
y, en nuestros días, plantea posiciones globales frente al ejecutivo y frente a las presiones sindicales en el
seno de múltiples arenas de negociación sectorial.
Las organizaciones sindicales salen del franquismo con estructuras orgánicas y bases de apoyo
débiles. Los primeros años de la transición muestran un espectacular avance en la filiación sindical, la cual,
tras una importante caída en los años 80, parece recuperarse con fuerza en los últimos diez años. Sin lugar
a dudas, han adquirido un papel esencial en el proceso de formulación de políticas públicas no solo
sociales sino, a menudo, también de otra índole.
2.2.5 Otros grupos de interés
Hemos mencionado hasta aquí a los que podríamos considerar protagonistas más visibles o
tradicionales, en los procesos de formación de políticas públicas. Pero parece bastante demostrado, tanto
teóricamente como en la práctica social de los últimos tiempos en Europa occidental, que el campo de la
decisión publica se ha llenado de nuevos actores. Ante todo, por una clara fragmentación de los
interlocutores tradicionales y después por la aparición o mayor peso de otros sectores o protagonistas de
la acción social.
Si grupo de interés es todo actor social colectivo que incide en la vida política sin tener una finalidad
específicamente política, «pero de cuya actuación se derivan consecuencias políticas» (Cotarelo), es
evidente que existen en España otros protagonistas, al margen de los reseñados, que participan en el
policy making. Podemos considerar como más relevantes entre otros, a los dos siguientes:
• Los colegios y las asociaciones profesionales que utilizan medios de presión y vías de negociación
para defender sus intereses como corporación.
• Las organizaciones no gubernamentales y movimientos ecologistas que se han transformado en

la actualidad en importantes organismos con gran significación social, económica y política.
2.2.6 El papel de los expertos
No podemos dejar de mencionar en este repaso de actores del policy making español a ese
conjunto heterogéneo de expertos, consultores y académicos que, a pesar de su frecuente no
institucionalización, cuenta cada vez con más influencia en el proceso decisional, sea a través de su
contacto directo con los decisores, sea a través de la difusión de sus concepciones o soluciones.
La mayor complejidad e interdependencia de los problemas con que han de enfrentarse los
decisores públicos les obliga, al menos teóricamente, a disponer de más información y asesoramiento
antes de tomar una u otra opción. Es en este contexto en el que destaca la importancia y necesidad de
contar con expertise suficiente para empezar planteando bien el problema, diseñar las posibles
alternativas de acción, anticipar sus posibles efectos y optar por aquella solución técnicamente correcta,
pero que al mismo tiempo cumpla más satisfactoriamente o que alcance mayores cotas de compromiso
entre los diversos actores y lógicas de actuación implicadas.
2.2.7 Los medios de comunicación
Los medios de comunicación se consideran también parte integrante del sistema de actores
presente en el proceso de elaboración y formulación de las políticas públicas. Se ha puesto de relieve
repetidamente su poderosa influencia en la determinación de la agenda de actuación de los poderes
públicos. En este sentido, es difícil definir qué es primero, si la atención que prestan los medios de
comunicación a un tema lo hace, posteriormente, aparecer como importante para la población, o si una
preocupación latente en un entorno social específico es recogida y amplificada después por los medios
de comunicación.
El estudio realizado, hace ya años, en los EEUU, sobre el origen de las noticias en prensa, radio y
televisión durante un largo periodo de tiempo revelaba la importancia de las fuentes oficiales en el origen
de un porcentaje elevado de noticias de los medios de comunicación más relevantes del país (Gans, 1980).
En nuestro país, la utilización de los medios de comunicación de masas ha constituido y constituye,
también, una práctica habitual.
2.2.8 Las Redes sociales
Los mass media tradicionales (cine, radio, televisión, periódicos) secundaron la distancia entre
representantes y representados porque redujeron al electorado a meros receptores. Sin embargo, los
new media (blogs, twitter, facebook, wikis, etc.) emergen superando los límites comunicativos y políticos
que restringen a ambos. Consecuentemente, las redes sociales exigen una mejor administración
gubernamental a través del e-gobierno y una mayor calidad democrática soportada con la nueva
tecnología de información y comunicación.
En los new media, o tecnología de información y comunicación denominada también Web 2.0, -
para distinguirla de la simple Internet donde sólo cabía la relación unilateral emisor-receptor-, se
encuentran: el correo electrónico, el teléfono móvil con inclusión de Internet, los portales interactivos de
chats, foros, blogs; el facebook, el twitter, las cuentas de youtube, los wikis, como particularmente los
wikileaks y la wikipedia de colaboración abierta, las cuentas de mp3, y el P2P (Peer to peer o red de pares
que se constituye sin clientes ni servidores), por mencionar sólo los sitios o redes no comerciales y de
mayor vigencia, pues paralelamente a éstos se encuentran las redes comerciales como flickr, tuenti,
myspace y un larguísimo etcétera. Toda esta tecnología (new media) podemos enfocarla a diversos tipos
de incidencia digital en los portales electrónicos donde, a diferencia de los medios tradicionales, los
usuarios pueden ser a la vez receptores y emisores. Gracias a lo cual, la participación ciudadana rebasa
los límites de los mass media tradicionales y de la tradicional representatividad política. (Jorge Francisco
Aguirre, 2012)
3 MODELOS DE DECISIÓN
3.1 EL PROCESO DE DECISIÓN
La decisión supone la resolución, la actuación en un sentido u otro y hasta el no hacer, a veces la no

decisión puede ser igualmente significativa. Una vez definido el problema, la decisión no es, sin embargo,
mecánica, la decisión se fundamenta en el análisis que puede ser de distintas clases y seguir racionalidades
diversas. Así existen diversos modelos de decisión:
1.- Modelo racional estricto
En un primer momento, y casi espontáneamente, se partió del modelo racional en el que se

considera, basándose en la versión de la economía neoclásica, que el decisor es un individuo (o un colectivo
que se comporta como tal) que actúa con criterios de racionalidad estricta. Es decir, es capaz de:
 Establecer un orden de prioridades en sus propios valores y en los consiguientes objetivos.
 Conocer todos los medios a su alcance para alcanzar tales objetivos.
 Evaluar las consecuencias de cada medio a su alcance.
 Escoger aquella opción que maximice beneficios minimizando costes.
Se trata de un modelo que es, al mismo tiempo, prescriptivo (deber ser), pues asume que la decisión
final será la óptima si se ha seguido el proceso previsto, y descriptivo (ser), ya que tiende a considerar las
decisiones empíricas como resultado del cálculo de un decisor que dispone de toda la información sobre
alternativas, costes y consecuencias de las distintas opciones y que pretende maximizar su utilidad.
Es también un modelo de comportamiento positivo. Porque lo esencial para quien debe decidir es
concentrarse en el problema, en el contenido de las alternativas y las preferencias y en la elección de un buen
criterio, adecuado a ese contenido. Decidir consiste en optimizar los resultados en relación con los costes y
las ventajas en relación con los inconvenientes. La consecuencia es que, actuando así, la solución que se elija
será, necesariamente, la mejor de las alternativas consideradas.
Para que esto suceda, es necesario que se cumplan ciertas condiciones. La teoría del decisor racional
estricta descansa, pues, en los siguientes postulados:
• En cualquier circunstancia hay un criterio objetivo accesible a quien debe decidir y cuyo valor
comparte todo el mundo, si es razonable.
• Las preferencias no son ambiguas sino estables y explícitas.

• El decisor conoce o puede conocer todas las alternativas posibles. «El mundo es una casa
transparente» (SUBIRATS).
• El decisor se comporta como puro intelecto, como una máquina inteligente. Nada lo moviliza, salvo
el problema que gestiona.
Pero, como podemos suponer, la práctica de la acción administrativa resulta muy alejada de esos
supuestos. Las cualidades atribuidas a ese decisor implicarían, como afirma SIMON, «unos poderes y una
capacidad de cálculo parecidos a aquellos que generalmente se atribuyen a Dios». En cambio, el tiempo y los
recursos son escasos, el grado de conocimiento no es nunca total y los intereses, lejos de motivar la acción,
solo son reconocidos como tales después de realizada y, en definitiva, la lógica de la actuación administrativa
se encuentra muchas veces alejada de los motivos de maximización de los intereses individuales o colectivos
(GRANAGLIA).
2. Modelo racional limitado
De las críticas anteriores surge una visión más modesta, más consciente de los límites físicos y
psicológicos de los individuos, denominada de racionalidad limitada, que en su modelo más simple también
parte de la idea del decisor individual, aunque se pone el énfasis en la organización como contrapunto
positivo de las limitaciones individuales. También aquí el individuo será capaz de ordenar sus valores y
objetivos, pero no dispone para ello de toda la información disponible, por lo que no pretenderá perseguir
una inalcanzable optimización sino simplemente establecer un cierto repaso de las alternativas disponibles,
repaso que se detendrá cuando encuentre alguna que satisfaga sus objetivos de partida.
Mientras el decisor racional del modelo anterior se comporta como si se moviera en el mundo de la
racionalidad triunfante y absoluta, en la realidad, el decisor tropieza con importantes inconvenientes (MENY-
THOENIG):
 La información falta y cuesta. No se accede a ella gratuitamente y significa un coste de

investigación para quien decide. El precio que paga puede consistir en el tiempo transcurrido o en
la dependencia de terceros que poseen la información y a los que se debe devolver el favor.
 Los criterios de elección son escasos. Los métodos disponibles para definir lo óptimo, o toda
aproximación a un arbitraje entre ventajas e inconvenientes, son poco numerosos.
 Varía la capacidad para generar un inventario exhaustivo de las alternativas. El decisor racional
hace un inventario de todas las alternativas y sus méritos. Pero, aquí también, existen importantes
limitaciones ligadas a la naturaleza del comportamiento cognoscitivo. Así, los individuos varían en
su capacidad de administrar la complejidad. Algunos no pueden pasar a la acción sin disponer de
una masa considerable de alternativas. Otros, al contrario, no pueden decidir si las alternativas no
han sido reducidas al mínimo.
 La necesidad de elegir desencadena una tensión psicológica. Un proceso de decisión conlleva a

menudo momentos de incertidumbre, presión y tensión.
Por tanto, la racionalidad absoluta no tiene sentido, salvo que se admita que encubre las situaciones
en las que la persona que decide se comporta como una máquina programada para la tarea de resolver. Pero
este no es el caso. Lo subjetivo, lo sectorial, lo no consensual y lo no controlable constituye un dato esencial.
Es cierto que hay racionalidad, pero se trata una racionalidad limitada.
3. Modelo incremental.
El siguiente paso a dar en el análisis de modelos de decisión supone despojarlo de cualquier intento
de explicación racional, sea absoluta o limitada.
El modelo incremental parte de la hipótesis de que las decisiones son el resultado de presiones,
compromisos, coaliciones y negociaciones entre una pluralidad de actores que se encuentran en situaciones
de interdependencia y, por tanto, con necesidad unos de otros, a pesar de que estructuralmente sus intereses
puedan estar en contraste (ALLISON).
En esta perspectiva, la selección de los objetivos y la elección de los medios para satisfacerlos no se
encuentran separados y, por tanto, el análisis fines-medios queda dramáticamente limitado. Aquí se parte de
la limitación de medios y, por tanto, ya no es posible plantearse ciertos grandes objetivos, ni estudiar ciertas
alternativas poco realistas.
La decisión, resultado de este ajuste mutuo de intereses entre las partes presentes para alcanzar un
compromiso, no podrá superar el incrementalismo. Es decir, tratará de mejorar (incrementar) el punto de
partida sin poder alejarse demasiado del mismo,
No obstante, este modelo logra, sin duda, explicar mucho mejor lo que pasa en el interior de la
estructura administrativa, en ese arte de «ir tirando» (LINDBLOM), en que queda de manifiesto que el decisor
público, dado que tiene poco control sobre la realidad externa y, por tanto, una capacidad de decisión real
muy limitada, trata de avanzar a pasos muy reducidos.
4. Modelo papelera (GARBAGE CAN)
Si, como hemos visto, optimización, satisfacción y compromiso podrían ser las palabras clave de los
enfoques hasta ahora contemplados, en el modelo «papelera» (garbage can, MARCH-OLSEN), el término
clave es el de casualidad.
Podríamos decir que en todas aquellas situaciones en las que existe ambigüedad en la determinación
de los objetivos de la organización (porque son problemáticos o por la necesidad de consenso entre las
partes); en las que la tecnología a utilizar no está tampoco clara y en las que la participación de los actores
varía a lo largo del tiempo de su ejecución, la decisión resulta más fruto del encuentro casual entre problemas,
soluciones y participantes, que de un plan o estrategia definidos.
La decisión se presenta así casi como un suceso fruto de la coincidencia casual entre problemas que
buscan solución, soluciones que buscan problemas y actores que buscan problemas que resolver, intereses
que satisfacer o alianzas que crear (DENTE).
5. Modelo PBE
El precursor de las políticas basadas en evidencia (PBE) es la medicina basada en evidencia, que tiene
como objetivo llegar a soluciones médicas científicamente probadas, mientras que la PBE busca que se
implementen políticas públicas que hayan demostrado ser efectivas para resolver un problema social
concreto.
La motivación detrás de este enfoque es incrementar la probabilidad de éxito de las intervenciones

que se financian con recursos públicos, pues existe la convicción de que los objetivos sociales se cumplen de
mejor manera cuando están informados por la evidencia científica sobre qué tipo de programas o iniciativas
han demostrado ser más efectivas para resolver problemas que aquejan a la población.
La PBE tomó mayor impulso con el gobierno de Tony Blair, primer ministro de Reino Unido entre
1997 y 2007, quien abogó por un Estado que limite el peso de la ideología y produjera intervenciones públicas
que tomaran forma con base en evidencia y no como respuestas a presiones políticas en el corto plazo.
Entre los numerosos factores que pueden limitar la utilización de evidencia en las políticas públicas
cabe destacar el problema de que la evaluación se considera como un requisito o una obligación para las
administraciones públicas y sucede que rara vez existe una relación clara y lineal entre la evaluación y la
formulación de políticas públicas, lo cual señala que con frecuencia los políticos usan menos la evaluación que
la experiencia personal, las actitudes o los instintos para tomar decisiones. (Pawson, Ray 2006)
Finalmente, podemos concluir señalando que aunque hemos profundizado en la problemática que
rodea al momento de la decisión en relación con los anteriores modelos analíticos, sobre todo, con la
clarificación y delimitación de los objetivos de partida, convendría preguntarse, por último, cuáles serían otros
problemas presentes en esa fase culminante del proceso decisional y que conviene tener en cuenta.
Ante todo, debe existir una lógica preocupación por los costes, planteándose cuánto va a costar
llegar a los objetivos planteados, cómo se medirán o cuantificarán tales costes y qué efectos disuasorios puede
tener en la voluntad de alcanzar otros objetivos el esfuerzo realizado en llegar al primer objetivo planteado.
En este sentido existen técnicas como el análisis coste-beneficio que nos permiten cuantificar
monetariamente los costes de las diferentes alternativas y también sus posibles beneficios (RAY, 1986). El uso
de esta técnica se ha ido sofisticando últimamente para introducir aspectos redistributivos o de eficiencia que
completen una manera de aproximarse a los problemas sociales excesivamente monetarista y, por tanto,
parcial.
Otro de los elementos clave presentes en el momento de la toma de decisiones es el tener presentes
las limitaciones de todo tipo que pueden comportar cada una de las alternativas de acción a considerar.
• Limitaciones de carácter físico o tecnológico, dado un cierto nivel de desarrollo técnico o de

conocimiento.
• Limitaciones de carácter legal que afecten a la normativa que delimita las posibilidades de acción,
los derechos que pueden afectarse, la estructura jurídica del territorio, etc.
• Limitaciones de carácter organizativo, que afecten el proceso de puesta en práctica de la decisión,

dado la limitación de recursos humanos existentes, el grado de organización de las tareas a desarrollar,
la capacidad de gestión del equipo dirigente, la moral existente en el equipo implementador.
• Limitaciones de carácter político que pueden afectar tanto el inicio del programa de actuación como
su posterior desarrollo, y que pueden concretarse en inercias organizativas o el incrementalismo
endémico que pueden retrasar notablemente la puesta en marcha de nuevos programas.
• Limitaciones en los mecanismos de distribución que pueden proceder de las constantes

contradicciones entre la voluntad de distribución equitativa de beneficios y las limitaciones de costos
que están siempre presentes.
• Limitaciones de carácter presupuestario que de hecho rodean y sintetizan muchas de las

limitaciones hasta aquí consideradas.
También pueden considerarse otros factores en el análisis de las diferentes alternativas de acción
presentes, como pueden ser los efectos, tanto positivos como negativos, que puede provocar la acción a
emprender en la zona externa a la prevista como objetivo (externalidad). Deberíamos cuestionarnos hasta
qué punto la consideración de esos efectos externos nos puede obligar a modificar los criterios de elección
entre alternativas de acción.
El factor tiempo plantea, asimismo, ciertos interrogantes sobre en qué momento van a producirse
las consecuencias de la acción emprendida y si esa limitación temporal puede afectar la valoración sobre las
distintas alternativas (efectividad, retardos en los efectos de la política).
Todos estos elementos nos muestran la complejidad y dificultad existente en la toma de decisiones,
donde una infinidad de variables deber ser consideradas antes de pasar a las siguientes fases del ciclo de
políticas públicas.
4 EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Para analizar el proceso de las políticas públicas resulta de utilidad descomponer el objeto de estudio
en una serie de etapas a través de las cuales puede pasar un problema público. La división en etapas del
proceso de las políticas públicas es un ejercicio teórico para el análisis, por eso diferentes autores presentan
un número distinto de etapas, que pueden ir desde las nueve de Hogwood y Gunn (1981), hasta las cuatro de
Jones (1984) y Anderson (1988), que aquí se presentan:
1. Identificación y formulación de problemas.

2. Formulación y legitimación de alternativas de acción.
3. Puesta en marcha de la política (implementación).
4. Evaluación.
La identificación de los problemas y la formulación de las posibles alternativas para su solución

constituyen los dos pilares básicos sobre los que se asienta el proceso de elaboración de una política pública.
A su vez, una vez elaboradas, las políticas públicas pasan a ejecutarse en la fase de implementación y,
finalmente, a ser analizadas en sus resultados ya en fase de evaluación.
4.1 FASE DE IDENTIFICACIÓN Y FORMULACIÓN DE PROBLEMAS
Se entiende esta como la fase en que se origina la política pública. Es la fase en la que, en primer
lugar, determinados aspectos de la realidad se convierten o pasan a percibirse como problemas ante los que
se reclama una atención pública. Y segundo lugar, en la que en algunos de los problemas considerados como
objeto de atención pública pasan a estar en las agendas de acción de los Gobiernos y las Administraciones, es
decir, pasan a ser reconocidos por las propias autoridades como problemas que atañen a las instituciones
públicas.
a) La aparición de los problemas públicos
La existencia de un problema público o social procede de dos fuentes posibles:
• Las carencias objetivas de una sociedad (necesidades públicas).

• La decisión subjetiva de los que, en nombre de la sociedad, califican dicho fenómeno de
problema público.
En el primer caso, las políticas públicas se conocen como políticas de demanda, puesto que surgen
como respuesta a una exigencia de los ciudadanos. Y en el caso de que sea el propio Estado el que defina
las necesidades a subsanar, sin previa demanda, hablamos de políticas públicas de oferta.
En la práctica, en el origen de las políticas públicas se suelen unir tanto las demandas sociales como
la posición subjetiva de la autoridad pública. Y ello, porque las necesidades públicas no se definen ni
enuncian con toda claridad. Al menos con la claridad suficiente para generar un problema público de
forma directa, sin la necesaria aportación subjetiva de terceros.
Se vienen definiendo cuatro tipos de necesidades públicas:
• La necesidad normativa. La definen así terceras personas (políticos, expertos, grupos de interés),
de acuerdo con sus propios valores (profesionales, éticos o políticos), poniéndose en el lugar de
los ciudadanos.
• La necesidad sentida. La población traduce su existencia mediante deseos y motivaciones, sin

embargo, corresponde a los especialistas explicitar la presencia latente de la necesidad.
• La necesidad expresada. Cuando existen actos concretos que revelan su existencia.
• La necesidad comparativa. Se genera cuando se comparan, entre ellas, dos o varias situaciones
sociales o geográficas.
En cualquier caso, el concepto de necesidad pública y de problema público es muy delicado. De

hecho, hay que señalar cuatro importantes características de los problemas públicos:
1. Interdependencia. Los problemas públicos no son independientes, son parte de un sistema de

condiciones externas que producen insatisfacción a diferentes segmentos de la comunidad. Los
problemas difícilmente pueden ser resueltos usando un enfoque exclusivamente analítico (es decir, un
enfoque que separe los problemas en diversos elementos o partes), ya que es raro que un problema
pueda ser definido y resuelto independientemente de otros.
2. Subjetividad. Invariablemente, los problemas públicos son definidos, clasificados, explicados y

evaluados de forma subjetiva. Es decir, aunque por un lado los problemas pueden ser objetivos (por
ejemplo, la contaminación del aire puede ser definida en términos del nivel de gases y partículas en la
atmósfera), los mismos datos pueden ser interpretados de diferentes formas.
3. Artificialidad. Muy ligada a la anterior, esta nota supone que los problemas públicos solo son
posibles cuando los seres humanos hacen juicios sobre la conveniencia de alterar alguna situación
problemática. Los problemas públicos son, pues, artificiales en el sentido en que responden a una decisión
voluntaria de que existan y se resuelvan.
4. Dinámica. Dado que existen tantas soluciones diferentes para un problema como definiciones que
de ese problema se puedan realizar, las propias políticas públicas pueden quedar obsoletas si los
problemas a los que se refieren han variado en el momento de su implementación o si en el momento
oportuno se definieron erróneamente.
Algunos autores (Dery, Subirats) se inclinan por considerar los problemas públicos como
oportunidades de mejora, que una vez identificadas o definidas pueden poner en marcha la acción de los
poderes públicos. A medida que se van solucionando los problemas, de hecho, lo que sucede es que
cambia la oportunidad de mejora, cambia el problema, en un proceso continuo de aprendizaje.
b) Relevancia pública de los problemas
Decíamos anteriormente que los problemas, una vez identificados, pueden dar lugar a la acción de
los poderes públicos. De hecho, estamos subrayando la distinción que se puede establecer entre los
denominados «problemas» y los que podríamos denominar «temas», «cuestiones» (issues) o,
directamente, «problemas públicos». Es decir, aquellos problemas lo suficientemente relevantes (desde
distintas consideraciones) para ser considerados como «públicos» por parte de los poderes públicos y,
por tanto, susceptibles de formar parte del programa o agenda de esos mismos poderes.
Podríamos plantearnos, por tanto, por qué unos problemas llegan a convertirse en públicos y a
formar parte del programa de acción de las autoridades y otros no. En principio, podemos imaginar que
una de las causas esenciales será la limitación de recursos, tanto económicos como humanos, pero puede
también derivar de la falta de legislación sobre el tema que autorice la acción, la falta de voluntad política,
de adecuada presión por parte de los medios de comunicación o de los sectores implicados, etc.
Por tanto, nos encontramos ante una cierta competencia entre cuestiones o temas planteados, ante
la cual los poderes públicos establecerán prioridades, otorgando estatus de problema público a
determinados temas y no a otros. En líneas generales, podría afirmarse que un nuevo tema resulta
susceptible de convertirse en problema público y, por tanto, llegar a formar parte del programa de
actuación:
 Si el tema o cuestión ha alcanzado proporciones de «crisis» y, por tanto, no puede

continuar siendo ignorado. Otra posibilidad es que el tema plantee claras posibilidades
de agravamiento en el futuro, con lo que pretende anticiparse a la previsible situación
de crisis (por ejemplo, con los residuos nucleares).
 Cuando ha adquirido características peculiares o significativas que lo diferencian de una

problemática más general (por ejemplo, el tema de la lluvia ácida surgido con
características singulares del más global problema de la polución atmosférica).
 Cuando la cuestión provoca una seria situación emotiva que atrae la atención de los
medios de comunicación (como el aceite de colza en España).
 Cuando un tema va adquiriendo importancia global, mientras que en sus inicios tenía
unas dimensiones y efectos muy limitados (precio de la vivienda).
 Temas que desencadenan cuestiones relacionadas con «legitimidad» o «poder» y que,

por tanto, afectan al núcleo sensible del poder público, arrastrando una gran carga
simbólica (salarios de funcionarios, pago de impuestos...).
 Temas que alcanzan gran notoriedad pública por conectar con nuevas tendencias o
valores (homosexualidad).
c) Formación de la agenda de actuación de los poderes públicos
Todos los elementos anteriormente descritos no garantizan por sí solos la «politización» de un

problema público, es decir, su acceso al programa o agencia de actuación pública. El tránsito al programa
o agenda precisa de la intervención de aquellos que tienen cierta influencia en la formación del mismo.
Así, los grupos organizados representativos de intereses sociales, los partidos políticos, los sectores
influyentes del aparato burocrático, las acciones de protesta de sectores afectados por la posible
actuación, la opinión informada, etc., pueden, todos ellos, intervenir en ese tránsito delicado entre
surgimiento del problema público e incorporación a la agenda de actuación pública.
En este sentido, cualquier especialista de organización burocrática o de política presupuestaria

(Rourke, Wildavsky) señalará que, una vez alcanzado el nivel de «problema público a resolver» y decididas
unas asignaciones presupuestarias y recursos humanos, resulta ya complicado hacer desaparecer ese
problema de la agenda, dadas las tendencias ampliamente debatidas sobre el incrementalismo («ir
tirando») y la autoexpansión de las organizaciones burocráticas complejas.
Por último, en la dinámica de formación de la agenda podemos considerar tres cuestiones generales
cuya valoración permite que un determinado tema o cuestión reciba la atención necesaria de los poderes
públicos para integrarse en el programa de actuación:
1. El grado de apoyo que el tema o cuestión puede recabar.

2. Su significación, es decir, su nivel de impacto sobre la realidad social.
3. La viabilidad de la solución anticipada o previsible.
4.2 ESTUDIO DE LAS ALTERNATIVAS. ANÁLISIS DE PROSPECTIVAS
Una vez definido el problema y asumida su condición de cuestión a resolver por los poderes públicos,
le toca al analista pasar a la segunda fase de las que definíamos anteriormente: la formulación y
legitimación de alternativas de acción.
Se trata, en primera instancia, de aprovechar toda la información acumulada sobre el problema para
transformarla en información sobre alternativas de acción posible. Este trabajo de prospectiva resulta
básico para poder anticipar las posibles consecuencias negativas de las acciones a emprender y controlar
el curso de la acción. En líneas generales, podemos decir que se trata de un método de producción de
información sobre situaciones sociales futuras, basándose en la misma naturaleza de los problemas
planteados. Al establecer nuestras opciones estamos de hecho, implícita o explícitamente, estableciendo
nuestras propias previsiones acerca del futuro. Lógicamente este trabajo de prospectiva no puede
«adivinar» el futuro, pero puede facilitar la tarea a los decisores públicos, asistiéndoles ante los riesgos
de la incertidumbre y del cambio, y explorando las implicaciones de las opciones de política pública
planteadas.
Los análisis de prospectiva presentan, no obstante, problemas derivados tanto, por una parte, del
carácter cambiante y complejo de las condiciones sociales que afectan a toda posible previsión de futuro,
como de las dificultades originadas en la falta de datos fiables, su falta de actualización o consistencia y
por los mismos costes económicos y de tiempo que exige su realización.
El análisis de prospectiva en el campo de las políticas públicas puede tomar distintas formas según
las fuentes utilizadas y la línea argumental seguida. Así, podemos distinguir entre proyecciones,
predicciones o conjeturas.
En el caso de la proyección, se trata de extrapolar las líneas de tendencia históricas y actuales. La

línea argumental puede fundamentarse en la utilización de casos paralelos, usando series temporales o
las comparaciones entre políticas seguidas en el pasado ante problemas de características similares a los
planteados en el presente.
Las predicciones se basan en la explicitación de asunciones teóricas que pueden revestir distintas
formas: leyes teóricas, proposiciones, analogías, etc. En general, podemos afirmar que toda predicción
expresa las causas y los efectos o consecuencias, introduciendo a veces también analogías que refuercen
los argumentos utilizados.
En el caso de las conjeturas, nos encontramos ante un tratamiento ya meramente subjetivo de la

prospectiva, basado en opiniones sobre la evaluación futura de la sociedad, opiniones basadas en
argumentos intuitivos o en el consenso mayoritario de la élite intelectual.
Sea cual sea la vía utilizada para la elaboración de la prospectiva sobre las políticas a aplicar, su
objetivo parece claro: entender y controlar el entorno humano y material, estableciendo la mejor vía de
acción entre las que el futuro permite. Pero ello exige una visión activa sobre los valores que han de
conducir ese futuro.
En este sentido, el primer problema a plantearse sería el tipo de futuro sobre el que debe trabajar el
analista al presentar las diferentes alternativas al decisor público:
• Un futuro potencial, en el sentido de posible, pero que no cierre demasiado las demás
alternativas factibles.
• Un futuro plausible (aceptable), en el sentido de que es el más factible si no cambian las

condiciones actuales ni se interviene en su corrección.
• Un futuro normativo, en el que a las condiciones de posible y plausible se añade el elemento

de consistencia con la propia visión del analista acerca de la evolución futura de los problemas,
los valores y las oportunidades.
En este contexto, conviene que el analista distinga entre lo que podríamos calificar como objetivos
de carácter general y aquellos objetivos de carácter más concreto (en ambos casos, eso sí, nos
encontramos ante proyecciones de futuro). Pero en el caso de los objetivos más generales su proyección
es muy amplia y global (la lucha contra el terrorismo), mientras que en los objetivos concretos se
establecen ya definiciones más específicas y operativas (aumentar el número de policías en un 10 %).
a) Formas de realizar el análisis de prospectiva
Una vez definidos o establecidos por el analista, a partir de los elementos ya considerados, los
objetivos generales y específicos a conseguir, y examinadas las alternativas presentes, es necesario
proceder a concretar cuál es el objeto del análisis prospectivo y cuáles serán las bases de partida del
mismo.
El objeto del análisis puede consistir:
1. En examinar las consecuencias de las políticas públicas ya existentes.

2. En examinar las posibles consecuencias de nuevas políticas.
3. En ayudar a establecer los contenidos de nuevas políticas.
4. En analizar los posibles apoyos de que gozarán las propuestas de nuevas políticas entre
los sectores afectados por una u otra razón en las diversas fases de su puesta en práctica.
El análisis deberá basarse en un conjunto de asunciones o datos que nos permitan estimar las
consecuencias de las políticas existentes, o anticipar sus posibles contenidos o el nivel de apoyo con el
que previsiblemente contarán.
A pesar de todo, se debe ser consciente de que en un medio, por definición, tan altamente politizado
como el de las políticas públicas, los análisis de prospectiva no pueden ser solo usados correctamente,
sino que de ellos puede hacerse también abuso o descarada utilización política. En muchos casos, este
tipo de análisis pueden usarse no como soporte técnico previo a la decisión, sino como mera justificación
de una decisión tomada en otra esfera y sin tantas precauciones, mientras los análisis que no sirvan a ese
objetivo (porque ofrecen argumentos contradictorios a la decisión tomada) pueden ser simplemente
marginados o ignorados.
b) Otros elementos presentes en el estudio de alternativas
Hemos profundizado en la problemática que rodea el análisis de alternativas y el momento de la

decisión en relación, sobre todo, con la clarificación y delimitación de los objetivos de partida. Pero
conviene preguntarse cuáles serían otros problemas presentes en esta fase del proceso de elaboración
de las políticas públicas y qué es necesario tener en cuenta.
Ante todo, debe existir una lógica preocupación por los costes, planteándose cuánto va a costar
llegar a los objetivos planteados, cómo se medirán o cuantificarán tales costes y qué efectos disuasorios
puede tener en la voluntad de alcanzar otros objetivos el esfuerzo realizado en llegar al primer objetivo
planteado.
Otro de los elementos clave del momento de la toma de decisiones consiste en la necesidad de tener
presentes las limitaciones de todo tipo que pueden comportar cada una de las alternativas de acción a
considerar.
• Limitaciones de carácter físico o tecnológico, dado un cierto nivel de desarrollo técnico o de

conocimiento.
• Limitaciones de carácter legal que afecten a la normativa que delimita las posibilidades de
acción, los derechos que pueden afectarse, etc.
• Limitaciones de carácter organizativo, que afecten al proceso de puesta en práctica de la

decisión, dado la limitación de recursos humanos existentes, el grado de organización de las
tareas a desarrollar, la capacidad de gestión del equipo dirigente, la moral existente en el equipo
implementador, etc.
• Limitaciones de carácter político que pueden afectar tanto al inicio del programa de actuación
como a su posterior desarrollo y que pueden concretarse en inercias organizativas.
• Limitaciones en los mecanismos de distribución que pueden proceder de las constantes

contradicciones entre la voluntad de distribución equitativa de beneficios y las limitaciones de
costes que están siempre presentes.
• Limitaciones de carácter presupuestario que de hecho rodean y sintetizan muchas de las

limitaciones hasta aquí consideradas.
También pueden considerarse otros factores en el análisis de las diferentes alternativas de acción
presentes, como pueden ser los efectos, tanto positivos como negativos, que pueden provocar la acción
a emprender en la Zona externa a la prevista como objetivo. Deberíamos cuestionarnos hasta qué punto
la consideración de esos efectos externos nos puede obligar a modificar los criterios de elección entre
alternativas de acción.
El factor tiempo plantea, asimismo, ciertos interrogantes sobre en qué momento van a producirse
las consecuencias de la acción emprendida y si esa limitación temporal puede afectar a la valoración sobre
las distintas alternativas.
Finalmente, sería también aconsejable plantearse elementos como el riesgo o la incertidumbre

presentes en el momento de la decisión al considerar los posibles efectos o consecuencias de la acción a
emprender. En todos estos casos o limitaciones presentes, pueden utilizarse técnicas que permitan
cuantificar o valorar tales limitaciones y facilitar la decisión a tomar (Dunn, Hogwood-Gunn).
4.3 LA FASE DE IMPLEMENTACIÓN
Se refiere a aquel momento del ciclo de la política en que esta se pone en marcha, es decir, se
ejecuta. Si en la fase anterior uno de los ejes más claros de análisis era la relación entre política y
administración en la determinación de los objetivos y las alternativas de las políticas, en esta fase la
administración aparece, en un principio, como el actor protagonista por excelencia. Son las distintas
instituciones de la Administración las que se ocupan de la ejecución y de la gestión de la puesta en marcha
de las políticas públicas.
Así, no es hasta la década de 1960 en la que el tema de la puesta en marcha de las políticas empieza
a atraer la atención de los académicos, y ello por una razón: se empieza a interpretar que los fracasos en
la consecución de los objetivos propuestos en las políticas tienen que ver con el momento de la puesta
en marcha de las mismas. Haciendo referencia a esa distancia entre los objetivos y los resultados se
empezará a hablar, pues, de la «brecha de la implementación» (implementation gap), y los estudios sobre
el tema se dirigirán tanto a buscar explicaciones sobre los fallos de las políticas, como a intentar buscar
soluciones que incrementen la eficacia de las mismas.
Otra visión fundamental de esta fase de implementación es la que la considera como un proceso en
el que intervienen actores de todo tipo. La idea clave de esta óptica es: «La fase de implementación no
puede entenderse como un proceso mecánico de ejecución de las decisiones, todo lo contrario, la
implementación configura otra dimensión del conflicto político». Esto queda patente al entender esta
fase como aquella en la que, al igual que en el juego de «alta política» de las esferas decisionales del
Parlamento o del Gobierno, actores de todo tipo, no solo políticos electos, con intereses y objetivos
concretos respecto a la implementación de la política, entran en escena, interactúan y, por ello, negocian
e intercambian recursos.
La idea que subyace en esta perspectiva es, pues, clara: la fase de la implementación de la política
es otra forma de conflicto político que se desarrolla en las arenas del poder no electo, es decir, en otras
arenas que no son ni las parlamentarias ni las estrictamente gubernamentales (Parsons, 1995).
4.3.1 El control de las políticas públicas
La legalidad es el criterio central para valorar la acción pública en un estado de derecho. La acción
pública es legal cuando se desarrolla según los procedimientos preestablecidos por la Constitución y las
leyes.
Los mecanismos de control más utilizados en el seno de las administraciones públicas pretenden
asegurar la legalidad de la acción pública en cualquiera de las fases previamente identificadas, aunque es
especialmente importante en la fase de implantación de las políticas públicas.
El control de gestión se ocupa de la eficiencia interna. Según las teorías de la organización, control
es “verificar si todo se da de conformidad con el programa adoptado, las órdenes dadas y los principios
admitidos”.
Un sistema de control cuenta con cuatro elementos básicos:
1) Fijación de criterios para el control. Fijar criterios a partir de los cuales el gestor público,
comparándolos con los resultados o las desviaciones, tomará decisiones.
2) Medida de los resultados. Medir las realizaciones a través de un sistema de información.
3) Comparación y valoración de los resultados. Comparar los resultados obtenidos con los
objetivos previstos. Esta comparación pone de manifiesto las desviaciones.
4) Acción correctora. Decidir acciones correctoras. El gestor público a partir del análisis de las
desviaciones y sus consecuencias deberá emprender, si es necesario, medidas correctoras. La
eficacia de la acción pública tiene que ver con el logro de los objetivos establecidos previamente,
en la fase de formulación. Valorar la eficacia externa de la acción pública es una preocupación
típica de la fase de evaluación de políticas. Se comparan los efectos o impactos observados sobre
el terreno con los objetivos de las políticas.
En resumidas cuentas, puede haber políticas desarrolladas según los procedimientos establecidos en la
Constitución y las leyes, cuya puesta en marcha se haya realizado bajo rigurosos sistemas de control de
gestión, que, sin embargo, no alcancen los objetivos previstos, o en las que la magnitud de los efectos no
deseados opaque el cumplimiento de los objetivos.
4.4 LA FASE DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS.
a) Aspectos generales.-
Se considera esta como una fase de análisis de los efectos, consecuencias e impactos de una política
pública.
Es un ejercicio sujeto a un plazo determinado dirigido a valorar sistemática y objetivamente la

relevancia, desempeño y éxito de los planes y programas que despliegan las políticas públicas.
La evaluación no es un acontecimiento aislado, sino que se lleva a cabo en distintos momentos como
respuesta a las necesidades cambiantes de conocimiento y aprendizaje. Debe proveer información
fidedigna y útil y facilitar la integración de las lecciones aprendidas en el proceso de toma de decisiones.
La evaluación se acompaña del empleo de métodos analíticos reconocidos a fin de garantizar su

fiabilidad. Su análisis parte de una recogida de información previa de los datos generados a través del
seguimiento de las actuaciones y de otras fuentes (por ejemplo, otras investigaciones, estudios de
opinión, entrevistas a agentes implicados, grupos de discusión, etc…)
Con frecuencia, la evaluación es realizada contando con la asistencia de profesionales externos.
b) Tipos de evaluación.-
¿Qué es lo que se evalúa de una política pública? Simplificando, a grandes rasgos podemos distinguir
entre dos tipos de evaluación:
1. La evaluación destinada a determinar y medir los resultados o el grado de cumplimiento de los

objetivos fijados.
2. La evaluación del impacto o el análisis dirigido a determinar y a medir las consecuencias de las
políticas en la realidad social y política.
Si se quiere evaluar una política dirigida a evitar y reducir la drogodependencia, se puede querer
evaluar, por ejemplo, hasta qué punto se ha logrado contener el incremento de drogadictos entre jóvenes
de 12 a 25 años o cómo ha evolucionado el número de personas que consiguen dejar la adicción a lo largo
de un periodo de tiempo determinado. Este tipo de análisis es una evaluación de los resultados de la
política en tanto que dirigida a un determinado grupo de personas (target). La evaluación puede querer
determinar hasta qué punto y en qué grado esta política ha tenido consecuencias en los niveles de
delincuencia, en problemas de salud pública (SIDA), en el abandono escolar, en cómo ha interactuado con
políticas sociales de lucha contra la exclusión social. O, dejando el ámbito propio de la política pública en
cuestión, se podrían evaluar las consecuencias de la misma sobre los niveles de popularidad del político
que la ha promovido.
En otras palabras, la evaluación de impactos parte de una premisa: la asunción de los efectos de las
políticas no solo se produce en el restringido ámbito al que la propia política, en principio, está dirigida.
En cuanto a las razones o causas que pueden llevar a evaluar un programa o una política pública, es
necesario subrayar que la evaluación puede ser considerada como un proceso de aprendizaje: se evalúa
para aprender de los resultados y las consecuencias de las políticas. Dicho de otro modo, desde el punto
de vista de los actores que participan en la política, el proceso de evaluación no solo ha de preocuparse
de medir resultados, sino que debe involucrar a todos los actores teniendo en cuenta sus tareas y
opiniones.
4.4.1 La Evaluación de las Políticas Públicas en Castilla y León
El Título III de la Ley 2/1010 de 11 de marzo de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con
la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de la Gestión Pública hace referencia a la
evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios.
Completa el articulado de la ley con un enfoque hoy comúnmente aceptado: la realización

efectiva de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración depende, en buena
medida, de la introducción de una cultura de modernización y mejora de la calidad de los servicios. De ahí
la necesidad de articular un marco jurídico que recoja un sistema de evaluación, sin el que no es posible
ni incentivar ni medir de forma precisa los avances y las reorientaciones de la organización y de la
actuación administrativas en un sentido verdaderamente servicial.
En ese sistema de evaluación se integran medidas de diversa índole. Por un lado, la evaluación
de las políticas y, por otro, la evaluación de la calidad de los servicios públicos que presta la Administración
de la Comunidad de Castilla y León, en sus distintas modalidades de autoevaluación, incluidas las
conocidas como cartas de servicios, o de evaluación externa.
El Capítulo II se refiere a la evaluación de políticas públicas cuyo ámbito material se refiere a

materias completas de la competencia de la Administración autonómica o limitarse a sectores
homogéneos que integren tales materias.
El artículo 60 hace referencia a las posibles modalidades de evaluación o forma de hacerse, sea
con medios propios o contratando servicios de terceros, o externamente por entidades y organismos
especializados independientes.
Quizás el artículo más interesante sea el artículo 61 que establece su contenido.
Las evaluaciones de las políticas públicas podrán tener en cuenta, entre otros, los siguientes
extremos:
a. Problemas detectados y problemas que se pretenden resolver.

b. Objetivos que se pretenden conseguir.
c. Resultados alcanzados.
d. Relación entre los tres elementos anteriores.
e. Distribución de los efectos.
f. Impactos que se han constatado y sectores sobre los que se han producido.
g. Medios jurídicos, técnicos y administrativos y recursos económicos y humanos
empleados.
h. Costes que se han soportado y relación con los resultados obtenidos.
i. Procedimientos elegidos para actuar y razones de su elección.
j. Grado de colaboración interadministrativa en la elaboración y desarrollo de la
política.
k. Grado de participación ciudadana en la elaboración y desarrollo de la política.
l. Opinión que han merecido para los ciudadanos las actuaciones desarrolladas.
m. Cumplimiento de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos.
Y por último, el artículo 62 hace referencia al momento de la evaluación.
La evaluación de las políticas públicas podrá realizarse:
a) En la fase de la planificación o programación.

b) Durante la aplicación de la política pública en el período programado.

c) Con posterioridad a la ejecución de la política pública programada.
Desde un punto de vista orgánico la evaluación de las políticas públicas se enmarca

competencialmente en la Consejería de Transparencia, Ordenación del Territorio y Acción Exterior bajo
las funciones de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Planificación, conforme determina el
Decreto 20/2019 de 1 de agosto por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de
Transparencia, Ordenación del Territorio y Acción Exterior (artículo 6):
../…
g) La coordinación y seguimiento de las políticas públicas.

h) La evaluación de las políticas públicas.
i) La determinación de la metodología para la elaboración de los planes y programas
de la Administración Autonómica y el informe previo de los Planes y programas
incluyendo criterios de evaluabilidad.
j) El establecimiento de un modelo de fijación de indicadores a seguir en el marco de
las actuaciones de la Administración Autonómica.
www.eclap.jcyl.es

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2 CLASIFICACIÓN Y ACTORES DE LAS POLÍTICAS .........................................................................................7

3 MODELOS DE DECISIÓN ........................................................................................................................ 12

4 EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................................................... 16

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LAS

1 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Aparecen los primeros interrogantes acerca de si el mantenimiento de políticas sociales no es un

1.2 CONCEPTO Y CLASES

En el estudio de la formulación de las políticas públicas, primeramente es necesario averiguar el

 En cuarto lugar, la política es adoptada en un determinado ámbito de actividad que

Dada la multiplicidad de políticas susceptibles de formularse en el ámbito público, resulta

Estas son cuatro:

1. Políticas Regulativas o Reglamentarias

4. Políticas Constitutivas o Constituyentes

1.3 MODELO GERENCIAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

 Legitimar las decisiones públicas ante el conjunto de la sociedad.

 Incrementar la eficacia y la eficiencia de los procesos de toma de decisiones.

 Mediar en la resolución de conflictos para obtener el máximo consenso social.

Para la ciudadanía la participación se entiende como un derecho, el cual se ejercita en mayor o

2 CLASIFICACIÓN Y ACTORES DE LAS POLÍTICAS

2.1 ACTORES Y REDES DE ACTORES

El proceso de implementación, como el proceso de elaboración de las políticas públicas, envuelve

a) La estructura básica de la red, determinada por el tipo y el número de actores presentes, su

c) Los principales escenarios de mediación de intereses: arenas de gobierno, parlamentarias,

d) El tipo de relación entre actores, con predominio de elementos antagónicos, de conflicto y

e) El planteamiento que prevalece ante los problemas públicos generadores de políticas:

2.2 ACTORES Y REDES DE ACTORES EN EL CASO ESPAÑOL

2.2.1 El papel del Parlamento

La propia evidencia de los hechos parece haber convertido en superfluo el plantearse el

En España, no obstante, el Parlamento jugó un papel central en el proceso de instauración

2.2.2 El papel del Gobierno

2.2.3 El papel de la Administración

El papel de la Administración se ha considerado vinculado básicamente a la fase de ejecución de

• De un lado, en la fase de elaboración de las políticas, el decisor o decisores ya no disponen de

• Y de otro, en la fase de implementación, que el entorno en el que se opera ya no es lo

• Ante todo el control sobre la información y su misma capacidad profesional.

2.2.4 Grupos de interés "Stakeholders"

En cuanto al empresariado, al inicio de la transición carecía de una verdadera cultura de

2.2.5 Otros grupos de interés

• Las organizaciones no gubernamentales y movimientos ecologistas que se han transformado en

2.2.6 El papel de los expertos

2.2.7 Los medios de comunicación

2.2.8 Las Redes sociales

3.1 EL PROCESO DE DECISIÓN

La decisión supone la resolución, la actuación en un sentido u otro y hasta el no hacer, a veces la no

1.- Modelo racional estricto

En un primer momento, y casi espontáneamente, se partió del modelo racional en el que se

 Establecer un orden de prioridades en sus propios valores y en los consiguientes objetivos.

 Conocer todos los medios a su alcance para alcanzar tales objetivos.

 Evaluar las consecuencias de cada medio a su alcance.

 Escoger aquella opción que maximice beneficios minimizando costes.

• Las preferencias no son ambiguas sino estables y explícitas.

2. Modelo racional limitado

 La información falta y cuesta. No se accede a ella gratuitamente y significa un coste de

 La necesidad de elegir desencadena una tensión psicológica. Un proceso de decisión conlleva a

4. Modelo papelera (GARBAGE CAN)

La motivación detrás de este enfoque es incrementar la probabilidad de éxito de las intervenciones

• Limitaciones de carácter físico o tecnológico, dado un cierto nivel de desarrollo técnico o de

• Limitaciones de carácter organizativo, que afecten el proceso de puesta en práctica de la decisión,

• Limitaciones en los mecanismos de distribución que pueden proceder de las constantes

• Limitaciones de carácter presupuestario que de hecho rodean y sintetizan muchas de las

4 EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS