Sistemas Administrativos C
Así, los sistemas administrativos están constituidos por a la gerencia la perspectiva de largo plazo de la gestión prio-
normas que regulan la gestión administrativa de las entida-
des e inciden principalmente en los actos de administración
de estas, que establecen un ente rector o cabeza de sistema
con capacidad para normar e interpretar sobre los alcances y
operatividad de este y cuyas disposiciones son de obligatorio
cumplimiento.
La normativa peruana actual regula en gran medida, los
sistemas administrativos mediante la Ley N° 28112, Ley Mar-
co de la Administración Financiera del Sector Público, que
establece las normas básicas para una gestión integral y
eficiente de los procesos de captación y utilización de los
fondos públicos (sistemas c, e, d y f), el TUO de la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado (D.S. N° 083-
2004-PCM), la Ley N° 27293 Ley del Sistema Nacional de
Inversión Publica, la Ley N° 27785 Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control, entre otras. Sin embargo, el proyecto
de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), presentado re-
cientemente al Congreso busca definir explícitamente y
( 6 ),
articular estos sistemas:
a. Gestión de los recursos humanos;
b. Contrataciones y adquisiciones;
c. Presupuesto público;
d. Tesorería;
e. Endeudamiento público;
f. Contabilidad;
g. Inversión pública;
h. Planeamiento estratégico;
i. Defensa judicial del Estado; y
j. Control.
Uno de las reformas claves ya iniciada es la formación
del Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), aproba-
do por ley y reglamentado, pero no implementado.
El CEPLAN, ubicado entre la Presidencia de la República
y la PCM según el dictamen de la LOPE, debería ser cabeza
de un sistema de planeamiento, en todos los niveles de go-
bierno, que se constituye en instrumento de gestión pública
estratégica, interrelacionada con la dinámica presupuestal
y la ejecución de los gastos de inversión, y que está inte-
grado como competencia compartida por los tres niveles
de gobierno.
Sin embargo el dictamen de la LOPE reduce el planea-
miento a un modesto y subordinado sistema administrativo
(Artículo 46°) que tiene por finalidad "asegurar el cumpli-
miento eficaz de los objetivos de las entidades de la Admi-
nistración Pública utilizando eficientemente los medios y
recursos humanos, logísticos y financieros". Como materia,
lo coloca en el inciso 8, luego de tesorería, contabilidad e
inversión pública. Como sistema, lo reduce a un sistema de
apoyo sectorial de cada Ministro ( Art. 25, inc 1) que la PCM
coordina (Art. 19, inc 11) (7).
7. EL PLANEAMIENTO ESTRATEC,K0
El planeamiento estratégico es una de las herramientas
modernas de gestión. Tiene como objetivo principal brindar
4 Gestión Pública
rizando el destino de los recursos mediante la formulación
de planes de corto, mediano y largo plazo, sin descuidar la
importancia de la ejecución estratégica de los mismos.
No haber institucionalizado aún el planeamiento estra-
tégico es la mayor debilidad de nuestro país, y se ve refle-
jada en la caracterización que hacen muchos analistas e
intelectuales de que el Perú es un país sobrediagnosticado
y subplanificado, lo que se traduce en políticas de estado
erráticas, políticas sectoriales no coherentes ( 8 ) que llevan
con cada cambio de gobierno (en sus distintos niveles) a
reinventar objetivos y políticas, o simplemente ejecutar pre-
supuestos sin la orientación de planes, con las consecuen-
cias que explican el actual nivel de satisfacción y bienestar
de la ciudadanía.
El Planeamiento Estratégico, a diferencia del planea-
miento tradicional, se sustenta en la formulación de las
Políticas de Estado a partir de una Visión de Futuro Com-
partida; es decir, se trata de analizar las propuestas y ex-
pectativas de los diversos actores sociales a través de me-
todologías participativas. Se trata de determinar una Visión
de Futuro y objetivos estratégicos que orienten los planes
de corto, mediano y largo plazo, así como los criterios de
priorización y asignación de los recursos públicos a través
del presupuesto publico.
8. ARTICULACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICA-
CIÓN Y EL SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO
La Ley N° 28522, Ley del Sistema Nacional de Planifica-
ción, en su cuarta disposición complementaria, modifica el
"Artículo XIV Principio de Programación Multianual" de la
Ley N° 28411, Ley General del Sistema de Presupuesto, y
establece que "El proceso presupuestario debe orientarse
por los Objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacio-
nal, apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y
tomar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros".
En el mismo sentido, el artículo 71° de la Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto, establece que los Pla-
nes Operativos Institucionales (P01) y Presupuestos Institu-
cionales (PIA) deben tomar en cuenta su Plan Estratégico
Institucional (PEI), que debe ser concordante con el Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), Plan Estratégico
Sectorial Multianual (PESEM), los Planes de Desarrollo Re-
gional Concertado (PDRC) y los Planes de Desarrollo Local
(Provincial y Distrital) Concertados (PDLC).
Con el fin de mejorar la vinculación del planeamiento con
los proyectos de inversión, mediante la sexta disposición com-
plementaria de ley N° 28522, Ley del Sistema Nacional de
Planificación, se modifica el "Articulo 4°, Principios del Sistema
de Inversión Publica", de la Ley N° 27293, Ley del Sistema
Nacional de inversión Publica y se establece que "Todos los
proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional
de Inversión Pública se rigen por las prioridades que estable-
cen los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales
y locales por los principios de economía, eficacia y eficiencia
durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en
el caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad en
el tiempo."
Diciembre de 2007 cal !
 C Sistemas Administrativos

LÓGICA DEL PROCESO DE PLANEAMINETO Y PRESUPUESTO PÚBLICO

DIMENSIÓN NACIONAL ) PEDN

Visión Nacional Desarrollo
Objetivos Estratégicos Nacionales

DIMENSIÓN SECTORIAL DIMENSIÓN TERRITORIAL

LARGO Y PDRC
J PESEM
MEDIANO PDLC
Visión y Misión Sectoriales \ Visión y Misión Regional y Local
PLAZO I Objetivos Estratégicos Territoriales}
Objetivos Estratégicos Sectoriales}

DIMENSIÓN INSTITUCIONAL

Visión y Misión Institucional PEI

y Objetos Estratégicos Institucionaies

DIMENSIÓN FUNCIONAL PROGRAMATICA

)

Objetivos Institucionaies de Corto Plazo

- Obejtivo General
CORTO - Objetivo Parcial
PLAZO Objetivo Especifico

1 DIMENSIÓN OPERATIVO INSTITUCIONAL

POI

Procesos Técnicos del Pliego ) 1'

PIA

Art. 71° Ley N° 28411 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto

Finalmente, en la disposición complementaria Séptima.- se
establece que "El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
asume las funciones relacionadas al planeamiento estratégico
y evaluación que cumple la Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Fi-
nanzas y las funciones de seguimiento y evaluación estratégica
del Estado que cumple la Secretaría de Gestión Multisectorial
de la Presidencia del Consejo de Ministros:'
Se desprende, entonces, que el Sistema Nacional de Pla-
neamiento Estratégico se constituye en el principal sistema de
Gestión Administrativa del Estado, y que a partir de él se interre-
laciona la dinámica presupuestal y la ejecución de los proyectos
viabilizados mediante el sistema nacional de inversión publica.
Por tanto, es e! sistema articulador de las políticas nacionales,
sectoriales, regionales y locales estableciendo para ello diversos
tipos de planes, los cuales por la falta de implementación del
CEPLAN, aún no se han compatibilizado con los planes esta-
blecidos por la Dirección General de Programación Multianual
(DGPM) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
El Reglamento de la Ley N° 28522, Ley del Sistema Na-
cional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de
planeamiento Estratégico, aprobado por D.S. 054-2005-PCM,
establece que el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional tiene
la siguiente estructura:
i. Plan Estratégico de Largo Plazo (20 años, se revisa y ajusta
cada 5 años).
ii. Plan Estratégico de Mediano plazo (5 años, se revisa y actua-
liza cada año).
iii. Plan Estratégico de Corto Plazo (1 año, se ajusta trimestral-
mente de acuerdo con el análisis de los indicadores de des-
empeño).
Sin embargo, la DGPM del MEF, en tanto el CEPLAN no se
implemente, viene desempeñando funciones sobre planea-
miento estratégico y programación multianual de la inversión
publica, mediante regulaciones contenidas en la Ley General
del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley del Sistema de In-
versión Publica y las Directivas para la Formulación, Reformula-
ción, Seguimiento y Evaluación de los Planes Estratégicos Sec-
toriales Multianuales y los Planes Estratégicos institucionales ( 9)
y las Directivas para la Programación Multianual de la Inversión
Pública para Gobiernos Locales, Regionales y Nacional estable-
ciendo los siguientes tipos de planes:
iv. Plan Estratégico Sectorial Multianual — PESEM. (5 años, se
revisa y evalúa semestralmente).
v. Plan Estratégico Institucional — PEI. (5 años, se revisa y eva-
lúa semestralmente).
Al no existir en la práctica un sistema de planeamiento na-
cional que guíe y articule el accionar de las diferentes entidades
publicas en los tres niveles de gobierno, esta función quedó
supeditada a la iniciativa del titular de la entidad y, general-
mente, termina en documentos llenos de buenas intenciones
sin una vinculación concreta con su puesta en operación y, por
tanto, sin el reflejo financiero en el respectivo presupuesto insti-
tucional que permita un oportuno seguimiento y evaluación del
desempeño de la gestión en el cumplimiento de sus objetivos
y metas.
Por lo que se ha venido dando en la práctica, la reiteración
de presupuestos incrementales o inerciales, reflejan lo ocurrido
en los años precedentes, sin tener en cuenta las políticas y es-
trategias a desarrollar que conduzcan al logro de los objetivos
y Visión de Futuro.
Continuando la lógica del proceso de planeamiento y pre-
supuesto del sector público, el Plan Operativo Institucional re-
fleja las Metas Presupuestarias que se esperan alcanzar, las que
contienen los procesos a desarrollar durante el año fiscal, en las
que se precisa las acciones y tareas necesarias a ejecutar deta-
llando los insumos (recursos humanos, materiales y de capital)
necesarios, debidamente programados cronológica y financie-
ramente, lo que finalmente expresa el presupuesto requerido
para el cumplimiento de las metas presupuestarias.
E! sistema nacional de presupuesto público se apoya en cla-
sificadores con la finalidad de organizar coherentemente la in-
tervención de las diferentes entidades publicas en el desarrollo
de las acciones que lleven al cumplimiento de su misión. Los

C8 Diciembre de 2007 4 Gestión Pública

 Sistemas Administrativos C

gastos públicos se estructuran de acuerdo con los siguientes
clasificadores:
a. Clasificador Institucional - ¿Quién ejecuta el gasto?
b. Clasificación Funcional Programática - ¿Para que se gasta?
c. Clasificación Económica - ¿En que se Gasta?
d. Clasificación Geográfica - ¿Dónde se gasta?
Es la Clasificación funcional programática: Funciones, Pro-
gramas y Subprogramas la que permite mostrar las grandes
líneas de acción que la Entidad (Identificada con el clasificador
institucional) desarrolla en el cumplimiento de las funciones
primordiales del Estado y en el logro de sus objetivos y metas
contempladas en sus respectivos Planes Operativos Institucio-
nales y Presupuestos Institucionales.
La clasificación funcional no responde a la estructura orgá-
nica de la entidad, por lo tanto, no debe sufrir modificaciones
por cambios en la organización. Asimismo, en un momento
dado, algunas organizaciones pueden estar a cargo de más de
una función y la responsabilidad de una puede estar repartida
entre varias organizaciones, lo que permite realizar compara-
dones y evaluaciones entre entidades del país e incluso entre
organizaciones de diferentes países ( 00).
Es en la adecuada determinación de la Clasificación Fun-
cional Programática que radica la importancia de vincular co-
herentemente los objetivos institucionales de cada pliego con
los planes estratégicos sectoriales multianuales (PESEM) y los
planes estratégicos institucionales (PEI), con el fin de lograr una
armoniosa articulación entre las acciones de mediano y largo
plazo con las acciones de corto plazo reflejadas en los presu-
puestos institucionales propendiendo, de esta manera a una
acción intergubernamental coherente, sostenible y eficiente.

Objetivos Se definen en ef marco de los Objetivos

03 Estratégicos Sectoriales Multianuales y Programa
I —_ Generales
los Objetivos Estratégicos
o
o
v

tn Objetivo Propósito que deberán lograrse para la

Subprograma
Parciales consecución de los Objetivos Generales ___-------

O-
>
Objetivo Propósito que deberán lograrse para la Actividad Proyecto
o Específicos consecución de los Objetivos Parciales

Productos cuantificables y medidas que

Nietas presupuestarias
11— permiten conocer el grado de avance en
el logro de los objetivos institucionales
ti

Asignación Presupuestaria MEF Recursos Ordinarios

Asignación
Presupuestaria
Total del Pliego
T
Fuentes de Financiamiento
Asignación Presupuestaria Pliego )
distintas a Recursos Ordinarios

Es en la fase de "Formulación Presupuestaria" del proceso
presupuestario en la que el pliego determina su estructura fun-
cional programática que debe reflejar sus objetivos institucio-
nales. Así mismo, determina las metas en función de la escala
de prioridades y se consigna las cadenas de gasto y las respec-
tivas fuentes de financiamiento.
Es en esta fase donde se presenta la rigidez para la articulación
de los objetivos institucionales y la estructura funcional programáti-
ca, ya que se establece que es la Dirección Nacional de Presupuesto
Público la que propone los pliegos para su aprobación la cadena
funcional programática (> 1 ) (generalmente la del año previo), en
plazos excesivamente cortos que no permiten recoger los esfuerzos
de articulación que realizan los pliegos, producto de procesos inter-
nos de evaluación y reformulación de sus PESEM, PEI, POI.
La Clasificación Funcional Programática busca determinar,
independientemente del sector o pliego que ejecuta el gasto,
cuánto gasta el Estado en las Funciones que desarrolla, para
ello conceptualmente, opera bajo el principio de tipicidad, así
cada función contiene programas relacionados es decir son pro-
gramas típicos de esa función. A su vez estos programas tienen
diversos subprogramas relacionados, los que se consideran típi-
cos de cada programa, y, por extensión estos subprogramas son
típicos de la función que contienen sus programas. Así también
existen categorías atípicas que consideran los gastos en acciones
que complementan la ejecución de determinada función.
La indistinta utilización de categorías típicas y atípicas para
el registro de la ejecución del gasto en actividades y proyectos
asociados a los subprogramas y programas no permiten reflejar
el gasto de manera adecuada en sus respectivas funciones, lo
cual impide la evaluación de logros de los objetivos institucio-
nales y estratégicos y la determinación del esfuerzo financiero
real en cada uno de ellos.
Adicionalmente, es necesario mencionar que existen cate-
gorías funcionales programáticas que permiten identificar a la
entidad que ejecuta el gasto y no el fin o propósito para el cual
las entidades ejecutan el gasto.
De lograr la correcta articulación de los objetivos institucionales
y la clasificación funcional programática, se cumpliría a cabalidad
la lógica del proceso de planeamiento y presupuesto del sector
público, proceso que se torna relevante en la medida que actual-
mente se esta implementando el Presupuesto por Resultados.
9. ?RESUMAS-1D ?OR 22.5111LIALMS
En nuestro país, desde el presente año, se viene aplicando
la metodología de presupuesto por resultados que busca "lo-

4 Gestión Pública Diciembre de 2007

 C Sistemas Administ
grar que el proceso presupuestario impulse y desarrolle una
Gestión basada en Resultados ..." ( 1 2), dado que el Presupuesto
Público es el principal instrumento de programación financiera
LÓGICA DEC PROCESO DE PLANEAMLNETO ZPRESILIPUESTIPOLICO ,
Estructura Func.
Programatica
p :,,,,....,.-..„..,7„,...
P
y ..,,
r ...,..,
Modelo ,9'
Lógico
r
f i
Resultado
Intermedio
....
Subproducto
INSTRUMENTOS DE
LA PROGRAMACIÓN
ESTRATEGICA
El proceso continuará el 2008 implementando algunos "pro-
gramas estratégicos" ( 14) que requieren la participación conjunta
de pliegos y niveles de gobierno involucrados, mismos que para
el año 2008 se ampliarían a los siguientes programas estratégicos
(15) : Salud Materno Neonatal, Articulado Nutricional, Logros del
Aprendizaje al finalizar el III Ciclo, Acceso a la Identidad y Acceso
a Servicios Básicos y Oportunidades de Mercado, con la participa-
ción articulada de diversos pliegos de Ministerios, Entidades Autó-
nomas, Gobiernos Regionales y Locales.
Del análisis de la articulación del modelo lógico del progra-
ma estratégico con la estructura funcional programática, ésta se
da al nivel de Resultado Intermedio con Actividad / Proyecto:
Producto con Componente; y Subproducto con Meta Presu-
puestaria. Mientras que el vínculo de los Objetivos Estratégicos
e Institucionales con la estructura funcional programática es la
siguiente: Objetivo General con Programa; Objetivo Parcial con
Subprograma y Objetivo Específico con Actividad / Proyecto.
Como se puede observar, la lógica de intervención de los progra-
mas estratégicos no se articula a los objetivos institucionales y a las
categorías funcionales programáticas Programa y Subroprograma,
con lo cual se permite que continué la utilización de diversas com-
binaciones de cadenas funcionales y que sin embargo, responden a
intervenciones similares de distintos pliegos, hecho que constituye
una limitación para el seguimiento y evaluación del desempeño de
la gestión, dado que es sobre los objetivos que se establecen los
indicadores y metas a alcanzar ejecutando para ello las acciones y
tareas financiadas con los recursos públicos asignados.
10. CONCLUSIONES
En el marco de la Modernización de la gestión del Estado se
impulsa una visión compartida y planes multianuaies, estraté-
gicos y sustentables.
Una de las asignaciones pendientes es la relacionada con la
puesta en funcionamiento del CEPLAN, lo que contribuirá a la
mejor articulación de políticas y compatíbilización de planes.
En el proceso de gestión del cambio y mejora continua en
C10 Diciembre de 2007
y económica del Estado, el mismo que "puede constituirse en
el motor del cambio en la gestión pública iniciando reformas en
el desempeño de las instituciones del Estado" ( 1 3).
---.....,,
Meta
1110:011> Programa ,I
Sub
Programa
Actividad /
Proyecto
Presupuestaria
Objetivo
General
( Objetivo
Parcial
jetivo
Especifico
ásiTÉ1. , CIVE-t~: OLIO* NA'Clti
j PLAN ESTRATEGICO DE SECTOR MULT;ANUAL >
1 PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL
!PLAN OPERATIVO ANUAL
>
PRESUPUESTO INSTITUCIONAL
el desempeño de las entidades del Estado, el Presupuesto por
Resultados puede constituirse en componente determinante.La
cual está en la correcta articulación de los objetivos institucio-
nales y la clasificación funcional programática.
_NOTAS
(1) Godet Frente al futuro: Verdaderas Preguntas y Falsos Problemas.
(2) Agenda Perú: Siglo XXI y "Perú Siglo 21: Propuestas para una Visión
Compartida', IPAE; CADE 1996.
(3) Compromiso de DIÁLOGO PARA LOGRAR UN ACUERDO NACIONAL, suscrito
en Potado de Gobierno, a los cinco días del mes de marzo de 2002.
(4) Quinta Política de Estado del Acuerdo Nacional.
(5) Publicada el 24 de mayo del 2005, y reglamentada por el D.S. N°
054-2005-PCM del 28 de julio del 2005.
(6) PL 00966/2006-PE presentado el 8 de febrero de 2007 Así también el
gobierno anterior presentó al Congreso el proyecto de la Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo (COPE), que fue aprobado por la comisión de Descen-
tralización pero no llego a consideración en el pleno del Congreso.
(7) Manuel Dammert Ego Aguirre, Poder Ciudadano 56, junio 2007
(8) María Antonieta Alva Luperdi, Proyecto Coherencia: Imagina un Perú
Coherente, septiembre de 2006.
(9) Directiva para la Formulación de los Planes Estratégicos Institucionales
2002-2006 R.M. N° 084-2001-EF-10, de marzo de 2001. Directiva N°
002-2003-EF/68.01 para la Reformulación de los Planes Estratégicos Sec-
toriales 2004-2006. R.D. N° 003-2003-EF/68.01, mayo de 2003. Directiva
003-2003-EF/68.01 para la Reformulación de íos Planes Estratégicos
Institucionales 2004-2006 RD. 004-2003-EF/68.01, junio de 2003. Direc-
tiva N° 001-2005-EF/68.01 para el Seguimiento y Evaluación de los Planes
Estratégicos Sectoriales Multíanuales y Planes Estratégicos Institucionales
del periodo 2004 - 2006. R.D. 001-2005-EF/68.01, Febrero de 2005,
modificada por R.D. 003-2005-EF/68.01, de Febrero de 2005.
(10)Manual de Estadísticas y Finanzas Públicas, FMI 2001.
(11)Articulo 18° de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto.
(12)Plan de Implementación de Presupuesto por Resultados, DNPP -MET
(13)ídem.
(14)Un programa estratégico es una intervención articulada del Estado,
entre sectores y por niveles de gobierno en torno a la resolución de
un problema central que aqueja a la población del país.
(15)Proyecto de Ley de Presupuesto para el año fiscal 2008.
4 Gestión Pública