SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

ANGIE VANESSA DAVID GIRALDO

C.C 1.214.731.217

Trabajo de grado para optar por el título de especialista en Derecho

Administrativo

Tutor:

José David Benavides Merino

UNIVERSIDAD SANTIAGO DE CALI

FACULTAD DE DERECHO

ESPECIALIZACION EN DERECHO ADMINISTRATIVO VIRTUAL

PEQUE – ANTIOQUIA – COLOMBIA

AÑO 2020
 SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

POSITIVE ADMINISTRATIVE SILENCE

¿Debe notificarse a la Administración Pública la configuración del silencio

administrativo positivo como requisito para su protocolización?

Angie Vanessa David Giraldo1

Resumen: La Sentencia C-1436 de 2000 sostiene que “El Acto Administrativo es la

manifestación de la Administración, orientada a producir efectos jurídicos, bien sea,
creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de
estos”2.

El silencio Administrativo se presenta con la omisión por parte de la Administración al

no responder peticiones debidamente instauradas por los ciudadanos, cuando estas
respuestas deben de darse en los términos expresamente señalados por la ley.

De forma tal, que frente a la falta de actuación o manifestación expresa de la

Administración Pública, cuando se elevan peticiones en los términos establecidos en el
Artículo 15 de la Ley 1437 de 2011, existe la posibilidad de que se generen efectos
positivos a favor del peticionante.

Así las cosas, en nuestro ordenamiento jurídico se contempla la posibilidad de que los
actos administrativos surjan en lo que se ha denominado como “Silencio Administrativo
Positivo”, dando origen a lo que la doctrina ha definido como acto ficto o presunto.

Palabras clave: acto administrativo, silencio administrativo, silencio administrativo

positivo, constitución política.

1
Abogada titulada de la Universidad Autónoma Latinoamericana. Email: vane.giraldo1309@gmail.com
2
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-1436 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra; 25 de Octubre de 2000)
Abstract: Sentence C-1436 of 2000 maintains that "The Administrative Act is the
manifestation of the Administration, aimed at producing legal effects, either by creating,
modifying or extinguishing rights for the administered or against them."
Administrative silence occurs with the omission by the Administration by not responding
to requests duly established by citizens, when these responses must be given in the
terms expressly indicated by law.
In such a way, that in the face of the lack of action or express manifestation of the
Public Administration, when petitions are raised in the terms established in Article 15 of
Law 1437 of 2011, there is the possibility that positive effects are generated in favor of
the petitioner.
Thus, our legal system contemplates the possibility that administrative acts arise in what
has been called "Positive Administrative Silence", giving rise to what the doctrine has
defined as a fictional or presumed act.

Keywords: administrative act, administrative silence, positive administrative silence,

political constitution
 1. Introducción

Este artículo contiene un análisis sobre el silencio administrativo y tiene como fin
generar una reflexión crítica en los lectores, acerca de la necesidad de una oportuna
respuesta por parte de la Administración cuando se produce una petición en el marco
de la Ley 1437 de 2011, articulo 15, que señala lo siguiente:

Artículo 15 .Presentación y radicación de peticiones. Las peticiones

podrán presentarse verbalmente y deberá quedar constancia de la misma, o
por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o
transferencia de datos. Los recursos se presentarán conforme a las normas
especiales de este código.
Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones
requeridos por la ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al
peticionario los que falten.
Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los
requisitos o documentos faltantes. Si quien presenta una petición verbal pide
constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma
sucinta.
Las autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito,
y pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley
expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos
estandarizados para facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los
peticionarios no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición
argumentos, pruebas o documentos adicionales que los formularios no
contemplen, sin que por su utilización las autoridades queden relevadas del
deber de resolver sobre todos los aspectos y pruebas que les sean
planteados o presentados más allá del contenido de dichos formularios.
A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, recibida por el
funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y
del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del
original y se devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo para
la comunicación o transferencia de datos. Esta autenticación no causará costo
alguno al peticionario.
Entonces, cuando el ciudadano, haciendo uso de su derecho fundamental de elevar
peticiones ante las autoridades, lo que pretende es generar en la Administración
Pública respuesta, la cual que debe estar en concordancia con los cometidos
constitucionales que se le otorgan a la mencionada entidad.

A groso modo, el silencio administrativo es aquel que se produce en virtud de una

petición elevada a la Administración Pública, la cual no tuvo un pronunciamiento en los
términos establecidos en la Ley 1437 de 2011, este silencio bien puede ser positivo o
negativo, pero para el caso que aquí nos convoca se hablara del silencio administrativo
positivo, haciendo especial énfasis en si la normatividad colombiana le exige al
peticionante notificar a la Administración Pública cuando este silencio se configura. Es
conveniente decir que Bernal (2008) afirma que el silencio administrativo “es aquel en
el cual la Ley presume el querer de la Administración Pública cuando guarda silencio y
no responde en determinado tiempo.”3

Es menester realizar un recorrido normativo, en el cual se analizarán los siguientes

conceptos:

1. Acto Administrativo

2. Silencio Administrativo

2.1. Negativo

2.2. Positivo

3. Excepciones

4. Protocolización del Silencio Administrativo

Al finalizar con este recorrido general, se procederá a analizar la pregunta central del
análisis, para concluir con una reflexión crítica de si se hace necesario o no para el
peticionante notificarle a la Administración Pública cuando se configura el silencio

3
Bernal, FJ. (2008). Programa Administración Pública Territorial. Bogotá.
administrativo positivo, esto es previo a la protocolización de que trata el artículo 85 de
la Ley 1437 de 2011.

2. ACTO ADMINISTRATIVO

Para iniciar, traeré a colación definiciones desde el ámbito normativo, doctrinal y

jurisprudencial que existen acerca de la definición de acto administrativo, Santofimio
Galindo sostiene que el acto administrativo “comprende aquellas manifestaciones
normativas de carácter general que eventualmente generan situaciones jurídicas tanto
para la administración como para los administrados” (p. 20). Estos actos pueden ser de
dos clases: generales o individuales, al respecto Santofimio Galindo menciona que,
“Los primeros, caracterizados por ser fuente de normatividad reguladora general. Los
segundos, por crear situaciones subjetivas o personales.” (p. 138).

El Concepto 185231 de 2016, del Departamento Administrativo de la Función Pública,

reconoce que la doctrina ha definido el acto administrativo como “la manifestación de la
voluntad de la administración tendiente a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a
producir efector jurídicos.”

La Corte Constitucional en la Sentencia C-487 de 1996 menciona que:

“El acto administrativo, constituye el modo de actuación jurídica ordinaria de la

administración, y se manifiesta a través de las declaraciones unilaterales,
creadoras de situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas, o
subjetivas particulares y concretas que reconocen derechos o imponen
obligaciones a los administrados.”

La misma Corporación en Sentencia C-620 de 2004 afirma que “el acto administrativo
es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria”.

El Consejo de Estado, menciona que el Acto Administrativo lo podemos definir como:

Como expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a

producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma
 por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente),
objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se
identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos
a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la
función administrativa) y formal (procedimiento de expedición). Sin tales
elementos el acto no sería tal y adolecería de vicios de formación
generadores de invalidez, que afectan su legalidad.

En la sentencia C-1436 de 2000, podemos encontrar una definición simple y completa

del acto administrativo como, a saber, “una manifestación de la voluntad de la
administración que busca producir efectos jurídicos bien sea creando, modificando o
extinguiendo derechos a favor o en contra de los administrados.” -De conformidad con
lo expresado en dicha sentencia la voluntad de las entidades públicas se considera de
tal importancia que será esta quien finalmente determinará los efectos del acto
administrativo expedido.

Existen múltiples formas de clasificar los actos administrativos; dependiendo de su

destinatario pueden ser generales o particulares; de su forma pueden ser expresos o
presuntos; de su formación discrecional o reglados; según su momento pueden ser de
tramite o definitivos; según su contenido pueden ser integrador, de ejecución,
declarativo o ejecutivo: según su competencia territorial pueden ser nacional o local;
según su competencia organizacional simple o complejo. Pero para el caso concreto
nos interesa cuando el acto administrativo nace a partir de la simple inacción de la
administración, es decir cuando se configura el silencio administrativo positivo.

A manera de ejemplo, el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 menciona que:

Artículo 65. Deber de publicación de los actos administrativos de carácter

general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios
mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas
territoriales, según el caso.

Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes

territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán
divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes,
 la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por
bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación.

Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada

con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio
eficaz.
En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el
Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un
medio masivo de comunicación eficaz.

De la lectura de este artículo resulta conveniente precisar el deber de publicación que

tiene la Administración Pública en el momento de la expedición de un acto
administrativo, pues es uno de los requisitos de validez para que se haga exigible dicho
acto ante la sociedad.

En concordancia con lo anterior y para ahondar en la importancia de la publicidad de

los actos administrativos y notificación del acto administrativo, la Ley 1437 de 2011 en
su Artículo 3 nos habla acerca de la necesidad de que las actuaciones administrativas
estén enmarcadas en los principios “del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena
fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación,
eficacia, economía y celeridad.” De manera más puntual, el numeral 9 del mismo
artículo menciona de forma más precisa el principio de publicidad:

Las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma

sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos
y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones
que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan difundir
de manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este
Código. Cuando el interesado deba asumir el costo de la publicación, esta no
podrá exceder en ningún caso el valor de la misma.

Lo anterior da complimiento a los postulados constitucionales, tal como lo ordena el

artículo 209 de la Constitución Política “La función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad…” En ese sentido,
la publicidad de los actos administrativos, bien sean de carácter general o particular,
deben atender a los postulados del Estado Social de Derecho, con el fin de que los
administrados conozcan las decisiones de las Entidades Públicas, aunque la publicidad
de dichos actos se realice de forma diferente pues como lo menciona la Sentencia 646
de 2000:

Cuando se trata de actos administrativos de carácter general se realiza a

través de su publicación en el Diario Oficial, y en el caso de los actos
administrativos de carácter particular o individual, tal realización se efectúa a
través del mecanismo de la notificación, salvo que la misma ley disponga otra
cosa.

La publicidad de los actos administrativos les permite cumplir con el requisito de

exigibilidad, que según la Sentencia C-646 de 2000 los objetivos de este principio son
determinar la fecha de entrada en vigor de las disposiciones que contiene el respectivo
acto y garantizar la oponibilidad al contenido de los mismos por parte de los
ciudadanos legitimados para tal efecto.

Por otro lado, y de forma más puntual para el caso que aquí nos convoca, los artículos
66 y 67 de la Ley 1437 de 2001 hacen referencia a la notificación que se debe surtir en
los actos administrativos de carácter particular. Al respecto señala:

Artículo 66.Deber de notificación de los actos administrativos de carácter

particular y concreto. Los actos administrativos de carácter particular deberán
ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes.

Artículo 67.Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una

actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su
representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el
interesado para notificarse.
En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra,
auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la
 hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes
deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación.

3. SILENCIO ADMINISTRATIVO

La Ley 1437 de 2011 nos menciona el silencio administrativo y su procedimiento en los

artículos 83, 84, 85, de forma tal, que se trata de una figura creada por la ley frente a la
no respuesta de una petición elevada a la Administración Pública en los términos
legales estipulados. Es uno de los consortes más importantes de la Constitución
Política de Colombia como Estado Social de Derecho, en la medida es que respeta y
garantiza los postulados constitucionales, y el acceso de las personas a obtener una
respuesta oportuna por parte de las autoridades.

La omisión y/o negligencia por parte de la Administración Pública, sin ninguna

justificación, vulnera de forma directa los derechos de los ciudadanos y en
consecuencia, se configura el Silencio Administrativo como un efecto que buscar
brindar protección a los administrados ante la evidente vulneración que sufre por la
ineptitud en la no respuesta de sus peticiones, evitando de esta forma verse sometido a
demoras injustificadas frente a la inoperancia de la Administración Estatal.

Álvaro Garzón Saladen en su artículo “El Silencio Administrativo” nos dice

Este es un instituto que crea un acto administrativo, por negligencia de la

actividad administrativa para pronunciarse sobre el derecho de petición en
sentido lato, bien por una petición inicial como acto introductoria del
procedimiento administrativo, que espera una actividad administrativa que
culmina en un acto administrativo, o bien en el trámite de los recursos en
autocontrol administrativo por no pronunciarse en termino sobre los recursos
interpuestos contra un acto administrativo propiamente dicho o un acto
presunto.

El silencio administrativo nace de la omisión de la Administración Pública, en dar

respuesta a una petición debidamente instaurada, cuando se ha cumplido con el
termino legal establecido para dicha respuesta, se configura lo que se conoce como
acto ficto o presunto, que puede ser a favor o en contra del administrado. Santofimio
Galindo (2017) sostiene que es un “mecanismo de sanción a la administración morosa
ante peticiones de contenido individual, presume el surgimiento de actos
administrativos formales con determinados efectos frente a los interesados.” (P.262).
Dicha sanción va de la mano con la importancia que tiene le artículo 23 de la
Constitución Política de Colombia, donde se consagra el Derecho de Petición como un
Derecho Fundamental, y que contempla que “toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta solución.

La sentencia C-304 de 1999, hace hincapié en la defensa del derecho de petición que
se encuentra consagrado en la Constitución Policita de Colombia en tanto menciona
que

El legislador tenía que ofrecer a las personas los mecanismos idóneos para
que, pese al incumplimiento del deber de las autoridades, pudieran encontrar
respuesta positiva o negativa en torno a lo pedido. Y, por supuesto, bien
podía la ley, sin violentar la Constitución, señalar efectos jurídicamente
valiosos al silencio administrativo, en relación con el contenido de lo que el
peticionario pretendió al formular la petición. Por eso, la consecuencia positiva
o negativa del silencio depende de la libre evaluación del legislador, dentro
del ámbito de sus atribuciones constitucionales.

Es un ejemplo claro de garantismo que a pesar de la negligencia de la Administración

al no dar una respuesta oportuna de un derecho de petición, en tanto que la Ley no
deja desprotegido al peticionante y crea la posibilidad del nacimiento de un acto ficto o
presunto el cual goza de la presunción de legalidad, natural a todos los actos
administrativos, dejando claro que la misma ley será la encargada de decir en que
evento se presenta el silencio administrativo bien sea de carácter positivo o negativo.

Santofimio Galindo (2017) menciona que también es:

El transcurso del tiempo definido por el legislador y considerado como

máximo para adoptar una decisión. Lapso que, vencido, hace presumir, a
manera de sanción para la administración, la existencia de un acto que
 resuelve, en determinado sentido, la actuación iniciada. El acto emanado del
silencio es ficticio; constituye una simple presunción de origen legal, o sea
que admite prueba en contra para interrumpir la actuación, garantizando de
esa manera al interesado su debido proceso, en especial el derecho a una
decisión que ponga término en algún sentido a sus relaciones con la
administración.

Para concluir este apartado el Consejo de Estado en Sentencia del día 12 de

noviembre de 2015 menciona que:

La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que

los asuntos que la Administración debe resolver queden sin decidir de manera
indefinida. En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad
de demandar el acto ficto negativo, a pesar de que las autoridades hayan
omitido su deber de pronunciarse. Y en el caso del silencio positivo, el acto
presunto hace que el administrado vea satisfecha su pretensión como si la
autoridad la hubiera resuelto de manera favorable.

En términos generales el silencio administrativo es la herramienta creada por la Ley

para que los administrados no vean afectado su derecho fundamental de petición, ante
la no respuesta o la respuesta tardía de la administración a sus peticiones.

Consideremos además que esta omisión constituye directamente una falta a los
postulados de Administración Pública y a los fines consagrados en la Constitución
Política, a manera de ejemplo el Artículo 2 de la Carta Política nos habla de la
efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales y garantizar la
participación de todos.

ARTICULO 2º—Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad,

promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo.
El Consejo de Estado en sentencia del 08 de Marzo de 2007 habla acerca de la
eficacia en las respuestas que debe brindar la Administración ante una eventual
solicitud o petición y menciona que "sólo las respuestas que resuelvan o decidan de
fondo la petición o solicitud que se ha elevado y que se hubieren notificado en debida
forma, impedirán de manera efectiva la configuración del respectivo silencio
administrativo".

3.1. SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

Así las cosas, el silencio administrativo puede ser negativo o positivo, siendo el
negativo la regla general estipulada por la Ley 1437 de 2011:

Artículo 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a

partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión
que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la
ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin
que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo
de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión.
La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de
responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir
sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los
recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la
demanda.

La Sentencia C-875 de 2011 frente al silencio administrativo negativo afirma:

Consiste en una ficción para que vencidos los plazos de ley sin una respuesta
por parte de la administración, se genere un acto ficto por medio del cual se
niega la solicitud elevada, acto que el administrado puede recurrir ante la
misma administración o la jurisdicción.

Igualmente, la Corte Constitucional en la Sentencia T-4698 de 2017 señala que el

objetivo del silencio administrativo negativo “consiste en una herramienta o garantía de
los derechos del ciudadano para acudir a la administración de justicia.” Entonces, es
apenas justo mencionar que el silencio administrativo negativo constituye para para
cada ciudadano un mecanismo a través del cual se nos permite el acceso a la justicia
de forma eficaz y eficiente, aun en el momento en que se presente una negligencia en
la prontitud de las respuestas que deben brindar ante la solicitud debidamente
interpuesta, esta herramienta garantiza el cumplimiento de los fines de la Ley 1437 de
2011 pero más importante aún garantiza derechos constitucionales amparados en la
Constitución Política de Colombia.

El alcance de la configuración de este silencio va orientado negar las pretensiones del

solicitante, sin que se exima de responsabilidad a quien debió de dar la respuesta
oportuna.

Es importante también mencionar que el Consejo de Estado en Sentencia 8993 de

Febrero 20 de 1998 describe el silencio negativo como “aquel en virtud del cual si
transcurrido el plazo de que dispone la Administración para pronunciarse no ha
notificado decisión alguna, la Ley le da efecto desestimatorio a la petición o al recurso ”.

Así las cosas, no nos vamos a detener en mayores consideraciones ni análisis frente a
esta posibilidad que ofrece el silencio administrativo en su faceta negativa, bastará con
la definición previamente dada para tener un breve acercamiento sobre la naturaleza
del mismo.

3.2. SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

Para lo que a este artículo interesa definiremos el silencio administrativo positivo como
aquel, que es la excepción a la regla general del silencio administrativo negativo, es
decir, ante la no respuesta a la petición interpuesta a la Administración Pública,
transcurridos los términos legales se considera que se resuelve a favor del
peticionante, pero procede únicamente frente a los casos concretos señalados por la
ley.

Para mayor compresión de lo anterior, Jaime Orlando Santofimio Galindo menciona

que el silencio administrativo positivo “implica por expreso mandato del legislador, la
presunción de una decisión favorable al peticionario”.
Es relevante la forma en que Santofimio describe el silencio administrativo positivo, ya
que esta configura una verdadera sanción a la administración morosa, pues le da vida
a un acto inexistente y mediante una ficción jurídica lo convierte en un acto
administrativo en beneficio del solicitante, no dejando de lado que este debe aparecer
en la norma expresamente, por tratarse de una excepción. En el silencio administrativo,
en consecuencia, la única forma en que la administración se podría pronunciar es la
revocación, siempre que se configuren las causales del artículo 94 de la ley 1437 de
2011. (Santofimio Gamboa, 2017., pág. 266).

El Consejo de Estado en la Sentencia del 12 de noviembre de 2015, Exp. 20259

menciona que el Silencio Administrativo Positivo:

Se trata de un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en

determinados casos, la falta de decisión de la Administración frente a
peticiones o recursos elevados por los administrados tiene un efecto que
puede ser negativo o positivo. En se efecto se conoce como acto ficto o
presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que
contenga la voluntad de la Administración frente al asunto que ha sido
sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la Administración unos
efectos similares a los del acto administrativo expreso.

El Consejo de Estado en esta misma Sentencia menciona que existen diferencias entre
el acto ficto negativo y el acto ficto positivo, pero una de ellas, y desde mi punto de
vista una de las más relevantes, es:

Que mientras que la ocurrencia del silencio negativo no impide que la

Administración se pronuncie sobre el asunto, a pesar de haber transcurrido el
plazo legal para ello, la configuración del silencio positivo genera un acto
presunto que tiene que ser respetado por la Administración. En otras
palabras, una vez se ha producido el silencio positivo, la Administración
pierde competencia para decidir la petición o recurso respectivos.

En otra de las pronunciaciones del Consejo de Estado señala que la doctrina moderna
del derecho administrativo ha reiterado
 "Que el silencio administrativo positivo no es una decisión, sino que la ley le
da los efectos de ésta, con el fin de evitar que los derechos de los
administrados no sean objeto de burla o para prevenir arbitrariedades de la
administración que omite decidir una petición”.

La Corte Constitucional también se ha pronunciado en lo concerniente con el silencio

administrativo en la Sentencia C-328 de 1995

El silencio administrativo positivo opera de manera excepcional y su

consagración legal es taxativa. Consiste en la presunción legal en virtud de la
cual, transcurrido un término sin que la administración resuelva, se entienden
concedidos la petición o el recurso. Su finalidad es agilizar la actividad
administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia. Constituye no sólo una
garantía para los particulares, sino una verdadera sanción para la
administración morosa.

En consecuencia de lo anterior el administrado, habiéndose configurado el Silencio

Administrativo Positivo, tiene la potestad de realizar el proceso de protocolización para
hacer valer el derecho del cual se hizo acreedor, tal como lo indica el artículo 85 del
CPACA. Se debe acreditar el cumplimiento de tres requisitos para que se configure el
Silencio Administrativo Positivo, de conformidad con lo dicho por el Consejo de Estado
en Sentencia del 12 de noviembre de 2015, Exp. 20259, los cuales se mencionan a
continuación:

i)Que la ley le haya dado a la Administración un plazo dentro del cual debe
resolver la petición, recurso etc.; ii) que la ley contemple de manera expresa
que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio positivo; y iii) que la
autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del
plazo legal.

Es importante mencionar que el silencio administrativo positivo tiene un alcance más

lesivo que el negativo, en tanto que el primero nace a la vida jurídica para permitir que
las pretensiones del peticionante sean aceptadas, lo menciona Santofimio Galindo en
su libro Compendio de Derecho Administrativo, constituye una verdadera sanción a la
Administración morosa que omite cumplir con lo que el legislador le ordena, es
entonces el mismo legislador quien permite este silencio en casos excepcionalmente
planteados por la Ley, silencio que constituye una verdadera garantía constitucional a
favor del administrado.

El termino para que se cuente la constitución del acto ficto positivo como lo menciona el
artículo 84 de la Ley 1437 de 2001 es “a partir del día en que se presentó la petición o
recurso” y estará sujeto a revocación directa en los términos de la misma Ley, de
conformidad con lo reglamentado por el artículo 93. Desde el mismo momento en que
se configura el silencio administrativo positivo, no se tiene potestad por parte de la
Administración de dar respuesta a lo solicitado, su única forma de intervenir seria a
través de la Revocación directa, claro está, desde que se cumplan los presupuestos
establecidos en la Ley para la misma.

A modo de ejemplo, presentaré algunos casos en donde se configura el silencio

administrativo, dejando claro que no se ahondara en ellos.

Un primer ejemplo lo trae Decreto 1751 de 1991 por medio de la cual se expiden
mecanismos de saneamiento aduanero, en su artículo 13 señala:

ART. 13. Silencio positivo. Si transcurrido el término señalado en el artículo

once, sin perjuicio de lo previsto en el artículo anterior, el recurso no se ha
resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso la
Dirección General de Aduanas, de oficio o a petición de parte, así lo
declarará.

Un segundo ejemplo lo contempla el Decreto 1469 de 2010, por medio del cual se
reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento
de edificaciones, es su artículo 34 encontramos como se configura el silencio
administrativo.

Artículo 34. Término para resolver las solicitudes de licencias, sus

modificaciones y revalidación de licencias. Los curadores urbanos y la
entidad municipal o distrital encargada del estudio, trámite y expedición de las
licencias, según el caso, tendrán un plazo máximo de cuarenta y cinco (45)
días hábiles para resolver las solicitudes de licencias y de modificación de
 licencia vigente pronunciándose sobre su viabilidad, negación o desistimiento
contados desde la fecha en que la solicitud haya sido radicada en legal y
debida forma. Vencido este plazo sin que los curadores urbanos o las
autoridades se hubieren pronunciado, se aplicará el silencio administrativo
positivo en los términos solicitados pero en ningún caso en contravención de
las normas urbanísticas y de edificación vigentes, quedando obligadas la
autoridad municipal o distrital competente o el curador urbano, a expedir las
constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación
del proyecto presentado. La invocación del silencio administrativo positivo se
someterá al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo.

Finalmente, la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de
1995.

ARTÍCULO 123.- Ámbito de la aplicación de la figura del silencio

Administrativo Positivo, contenida en el artículo 185 de la Ley 142 de
1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de
1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios
Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la
citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que
presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del
contrato de servicios públicos, dentro de un término de quince (15) días
hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario

auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que
la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las
setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince
(15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario
reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo
positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya
lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que
resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto
administrativo presunto.
Analizado jurisprudencialmente el significado del silencio administrativo positivo y
mencionando algunos ejemplos sobre el mismo, hablaremos sobre la protocolización
de este mismo silencio.

4. PROTOCOLIZACION DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Es posible afirmar que el nacimiento a la vida jurídica del Acto Administrativo que se
origina como consecuencia del Silencio Administrativo Positivo, es un acto complejo, ya
que requiere no solo la omisión por parte de la Administración Pública frente a la
petición realizada, sino que también se hace necesario que el efecto producido con ese
Silencio sea protocolizado, de conformidad con lo ordenado por el Artículo 85 de la Ley
1437 de 2011.

Artículo 85: PROCEDIMIENTO PARA INVOCAR EL SILENCIO

ADMINISTRATIVO POSITIVO. La persona que se hallare en las condiciones
previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio
administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el
artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la
decisión dentro del término previsto. La escritura y sus copias auténticas
producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es
deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para efectos de la
protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que
ellos carecen de valor económico.

Siendo así, se protocoliza la constancia por medio de la cual se peticionó ante la

Administración, siendo necesario además que se realice una declaración juramentada
en la que se mencione que no fue notificado dentro del término previsto por Ley. En
consecuencia, la escritura pública dará fe del acto presunto y está, junto la petición
interpuesta y la declaración juramentada, serán la prueba del nacimiento del acto ficto o
presunto, como le hemos llamado en el transcurso de este análisis, entonces, será
deber de la administración reconocer este acto y acatarlo.

Al respecto de esto el Consejo de Estado menciona en Sentencia del 30 de agosto de

2016 que
 La firmeza del acto ficto positivo, entonces, tiene ocurrencia desde el día
siguiente a la fecha en que se configuró el silencio, pero se exige la
protocolización para hacer valer la decisión ficta positiva ante terceros y, por
supuesto, ante la propia administración.

Por otro lado la Corte Constitucional en Sentencia C-875 de 2011 menciona al respecto

Excepcionalmente, el legislador puede determinar que la ausencia de

respuesta se entienda resuelta a favor de quien la presentó, figura que se
conoce con el nombre de silencio administrativo positivo. En este evento, la
omisión de respuesta genera a favor del interesado su resolución en forma
afirmativa, la que se debe protocolizar.

De forma excepcional, no se deberá cumplir con el requisito de la Protocolización en

temas de derecho tributario y en temas de servicios públicos domiciliarios, lo que no
quiere decir que no sea válido el silencio administrativo positivo, sino que es válido sin
necesidad de cumplir con el requisito de protocolización. En la sentencia del 30 de
Agosto de 2016 el Consejo de Estado la sala menciona lo siguiente

El artículo 734 del E.T. establece que el silencio administrativo positivo lo

debe declarar la Administración, de oficio o a petición de parte, pues se
entiende que la autoridad tributaria es la que verifica si el recurso se resolvió
en tiempo o si definitivamente no se decidió. Es decir que para hacerlo valer
ante la propia Administración tributaria, no es necesario protocolizar el silencio
administrativo, basta invocarlo.

En materia de servicios públicos domiciliarios la Sentencia T-447 de 2003 menciona

que el silencio administrativo se trata de una regulación de carácter especial.

Dentro del régimen de los servicios públicos, la ocurrencia del silencio

administrativo positivo trae como consecuencia el que la propia entidad,
dentro de las setenta y dos horas siguientes al término en el cual debió
resolver la petición (15 días hábiles), tendrá que dictar el acto administrativo
que reconozca al suscriptor o usuario los efectos que produjo dicha figura.
Pasado el término que la Ley le estipulo a las Empresas de Servicios Públicos
Domiciliarios para contestar una petición, se configura el silencio administrativo
positivo, y es dicha empresa quien debe reconocer las consecuencias del mismo, de lo
contrario esto acarrearía nuevas sanciones, como sería que el peticionario pueda
acudir ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de acuerdo a los
estipulado por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994.

Ahora bien, los efectos que se producen cuando el acto administrativo positivo está en
firme y cumpla con elementos de existencia y validez, se deben enmarcar en el
Principio de la Confianza Legítima, pues la administración a pesar de su negligencia en
el surgimiento del acto ficto positivo no puede alterar los derechos adquiridos fruto de la
omisión de la Administración, lo menciona la Sentencia C-131 de 2004.

El principio de la confianza legítima es un corolario de aquel de la buena fe y

consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego
que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a
estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a
una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar
derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que
los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales
prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o
pasivos de la administración pública, regulaciones legales o interpretaciones
de las normas jurídicas

Después de haber realizado este recorrido jurisprudencial de lo que significa el acto

administrativo, silencio administrativo positivo y negativo, los efectos que produce y
como se materializa este último, podemos decir que siendo Colombia un Estado Social
de Derecho que respeta y reconoce cada uno de los derechos de los habitantes, en
cuanto a la función pública siendo la encargada de garantizar el bienestar de los
Colombianos a través de sus entidades y servidores públicos, dando cumplimiento a
los fines del Estado, siendo el derecho de petición constitucionalmente consagrado, al
cual tenemos derecho todos los ciudadanos, es una herramienta de todos que busca
garantiza que la Administración resuelva las peticiones presentadas, con unos
requisitos especiales que deben ser cumplidos por el peticionante.
La Administración en este escenario debe responder en el término correspondiente
señalado por la Ley, de lo contrario la misma Ley castiga la negligencia y omisión de la
Entidades responsables, con la figura del Silencio Administrativo Positivo, el cual trae la
vida jurídica un acto en favor del peticionante, y garantizando con esta figura que el
retraso injustificado de la administración en el momento de dar respuesta no vulnere los
derechos de los ciudadanos, y se cumpla con los fines de la función pública.

En ese mismo sentido para dar respuesta a nuestra pregunta inicial de si se debe
notificar por parte del peticionante a la administración cuando se configure el silencio
administrativo positivo para proceder con la protocolización, la conclusión seria que no,
pues la única carga de que habla la Ley 1437 de 2011 a favor del peticionante es que
realice la protocolización con sus respectivos anexos, de forma tal, que habiendo
realizado este trámite el silencio administrativo positivo nace la vida jurídica con todos
los efectos necesarios.

Ahora bien, también existen algunas excepciones que nos hablan de que en ocasiones
no es necesario realizar la protocolización pues es deber de la administración
reconocer el acto administrativo positivo que surgió de la omisión de su respuesta.

En consecuencia, sostengo de forma categórica que exista algún tipo de obligación

adicional para el peticionante, que de entrada ya tuvo que sufrir la vulneración de su
derecho fundamental de petición como resultado de la inactividad por parte de la
Administración Pública.

CONCLUSIÓN

Para concluir este breve análisis, que lo que pretende es dar una visión general de un
tema bastante complejo, como es el Silencio Administrativo Positivo, pes posible afirma
que desde el punto de vista legal, jurisprudencia, doctrinal y constitucional, existe un
consenso frente a las cargas que los particulares debemos soportar frente a la
Administración Pública.

No podemos olvidar en ninguna circunstancia que estamos frente a un relación de

poder y subordinación, donde el Estado ejercer un autoridad frente a los administrados
y, como consecuencia de ellos, debe en todo momento ser un Estado garantista y
observante de la Constitución Política, que fija el norte en todas sus actuaciones, con el
fin, precisamente, de evitar abusos y extralimitación en las funciones de la
Administración.

En ese orden de ideas, puedo concluir que resulta inaceptable frente al particular exigir
requisitos adicionales a los establecidos por la Ley, dado que frente a la Administración
soporta una posición de debilidad, que además tuvo que soportar la omisión y la
vulneración de su derecho fundamental por parte del Estado.

Adicionalmente, no resulta lógico que se comunique a la Administración las

consecuencias que sus omisiones generan, precisamente, la Ley ha contemplado el
Silencio Administrativo Positivo como una sanción frente a la inoperancia estatal, que
de alguna pretende resarcir en el particular la vulneración previamente mencionada. De
forma tal, que no se requiere, en ninguna circunstancia, que le sea notificado a la
Entidad negligente de manera previa la intención de protocolizar el efecto que se
produce con el Silencio Administrativo Positivo.

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