UNIVERSIDAD DE MEDELLÍN

CURSO DE DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO

EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Documento de Síntesis
Preparado por:
Luis Alfonso Botero Chica Mg.

Los actos administrativos pueden ser controlados en su legalidad tanto en la

sede administrativa como en la sede jurisdicional; en sede administrativa, que
es lo que nos interesa por ahora, el control se conoce como autotutela y se
ejerce mediante la reclamación administrativa antes conocida como “vía
gubernativa” a iniciativa de los particulares mediante el ejercicio de los
recursos legales o también mediante el instituto jurídico de la revocatoria
directa también a solicitud de los particulares o de oficio por parte de la
Administración.

En esta síntesis nos ocuparemos de la reclamación administrativa y de la

revocatoria directa de los actos administrativos con todas sus implicaciones.

LA RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA

La Reclamación Administrativa es una figura jurídica de obligatorio

cumplimiento como requisito de procedibilidad, para que los particulares
puedan acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa a demandar los
actos administrativos unilaterales y definitivos de carácter particular y
concreto; es un mecanismo de autotutela para las entidades públicas.

La Corte Constitucional entiende esta figura jurídica como un privilegio de la

administración cuando dice:

“La necesidad de agotar la vía gubernativa como presupuesto para acudir a la

jurisdicción constituye un privilegio de la Administración, derivado del principio
de autotutela administrativa y por virtud del cual debe brindarse a los entes
públicos la oportunidad de pronunciarse sobre sus propios actos antes de que
las controversias que hayan surgido en torno a ellos sean planteadas ante los
tribunales.”1
1
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-792-06 .Expediente D-6242. M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/C-792-06.htm#:~:text=La%20necesidad%20de

1
Doctrinalmente se ha considerado como un presupuesto procesal de
procedibilidad ya que el medio de control contra una entidad pública no puede
ejercerse sin el agotamiento de la reclamación administrativa anteriormente
llamada “vía gubernativa”; es pues un procedimiento de procedibilidad para
que pueda producirse la admisión de la demanda.

La reclamación administrativa se presenta contra los actos administrativos

unilaterales y definitivos de carácter particular y concreto que produce la
administración, bien en atención a un derecho de petición, o por la actuación
de un particular en ejercicio de un deber legal o porque que la administración
actúa de oficio; ella se ejerce a través de la interposición de los recursos los
cuales se encuentran desarrollados en el Capítulo VI artículos 74 a 86 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2

RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los recursos que proceden, por regla general, contra los actos administrativos
son tres:

1. DE REPOSICIÓN, ante quien expidió la decisión para que la aclare,

modifique, adicione o revoque.

2. DE APELACIÓN, para ante el inmediato superior administrativo o funcional

con el mismo propósito.

No tienen recurso de apelación las decisiones de los Ministros, Directores de

Departamento Administrativo, Superintendentes y Representantes Legales de
las entidades descentralizadas ni de los Directores u organismos superiores de
los órganos constitucionales autónomos; tampoco son apelables las decisiones
proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y
organismos del nivel territorial, es decir, los gobernadores y alcaldes.

3. DE QUEJA, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y puede interponerse directamente ante el

superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito acompañado de
la providencia que haya negado el recurso y se puede hacer uso de él, dentro

%20agotar%20la,actos%20antes%20de%20que%20las

2
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1437_2011.html

2
de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión que negó la
apelación; una vez recibido el escrito el superior ordena inmediatamente la
remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.

No existe ningún recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de
trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma
expresa.

La reclamación administrativa se entiende agotada cuando la entidad pública

se pronuncia de manera definitiva sobre los recursos presentados por el
particular o cuando guarda silencio sobre los mismos.

OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN DE LOS RECURSOS

Los recursos de reposición y apelación se interponen por escrito en la diligencia

de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la
notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el
caso.

Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier

tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.

Los recursos se presentan ante el funcionario que dictó la decisión, salvo el de

queja que puede presentarse directamente ante el superior del funcionario que
dictó la decisión.

Si quien es competente para resolverlos no quiere recibirlos pueden

presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para
que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes,
si a ello hubiere lugar.

El recurso de apelación podrá interponerse directamente, y es lo que se conoce

en la doctrina como recurso de alzada o per saltum; o como subsidiario del de
reposición y cuando proceda es obligatorio para acceder a la jurisdicción.

Los recursos de reposición y de queja no son obligatorios.

3
 REQUISITOS PARA LA INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS

Por regla general, los requisitos para la interposición de los recursos son los
siguientes:

1. Se interponen por escrito y no requiere de presentación personal si quien lo

presenta ha sido reconocido en la actuación; también se pueden presentar por
medios electrónicos.

2. Deben interponerse dentro del plazo legal.

3. Deben sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.

4. Deben solicitarse y aportarse las pruebas que se pretenden hacer valer.

5. De indicarse el nombre y la dirección del recurrente; o la dirección

electrónica si desea ser notificado por este medio.3

Si el escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos

previstos en los numerales 2, 3 y 5, el recurso debe ser rechazado.

Cuando se trate de sumas debidas, el recurrente no está en la obligación de

pagar la suma que el acto recurrido le exija; sin embargo, puede pagar él
reconoce deber.

Sobre esos requisitos el más importante y que requieres mayor atención es el

tercero que hace relación a la sustentación del recurso con expresión
concreta de los motivos de inconformidad.

Miremos que significa e implica el requisito de expresar de manera concreta los

motivos de inconformidad.

Los motivos, es decir, las razones que explican la inconformidad con la decisión
del acto administrativo deben ser 1) claras, 2) ciertas, 3) específicas, 4)
pertinentes y 5) suficientes; estas características consisten en lo siguiente:

1. LA CLARIDAD: se refiere a la conducencia del concepto de la violación, es

decir, a que mantenga un hilo conductor en la argumentación de tal manera

3
CORTE CONSTITUCIONAL. Este requisito fue declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE mediante
Sentencia C-146-15 de, Magistrado Ponente Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, “en el entendido que, en los
casos en que la administración haya conocido previamente el nombre y dirección del recurrente, no podrá
rechazar el recurso”. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/C-146-15.htm

4
que le permita al lector, en este caso el funcionario que debe resolver los
recursos, comprender el contenido de la reclamación y las justificaciones en las
que se funda.

2. LA CERTEZA: hace relación a que el recurso debe contener una proposición

jurídica real y existente y no deducciones implícitas hechas por el recurrente;
la certeza impone la existencia de un texto normativo que tenga un contenido
verificable a partir de la interpretación de su propio texto; lo contrario sería
establecer proposiciones inexistentes, que no son suministradas por el
legislador.

3. LA ESPECIFICIDAD: las razones deben ser específicas definidas con claridad,

es decir, que la norma invocada tenga relación directa con la argumentación
que se expone; se trata de un razonamiento objetivo y verificable entre el
contenido de la norma que se expone y el contenido factico del asunto. Es
imposible resolver a partir de argumentos vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos y globales, que no tienen relación concreta y directa con las
disposiciones que se enuncian como respaldo jurídico de la reclamación.

4. LA PERTINENCIA: el argumento del recurrente debe ser naturaleza

normativa, es decir, de fundarse en la apreciación del contenido de una norma
bien sea constitucional, legal o reglamentaria que se expone con relación al
contenido factico del asunto que se discute; por lo tanto, no son de recibo
argumentos fundados en consideraciones meramente doctrinarios, o que
simplemente expresan puntos de vista subjetivos o de mera conveniencia.

5. LA SUFICIENCIA: en primer lugar deben exponerse todos los elementos

argumentativos y probatorios necesarios; por otra parte, debe tratar de
persuadir al funcionario que resolverá los recursos o por lo menos despertar en
él una duda mínima sobre el asunto, de tal manera que se interese en asunto
planteado y pueda asumir una decisión de fondo.

LA AGENCIA OFICIOSA4

Sólo los abogados en ejercicio, es decir, titulados e inscritos pueden ser

apoderados. Si el recurrente obra como agente oficioso, deberá acreditar la

4
Cuasicontrato por el que la persona que administra los negocios de otra persona sin mandato para ello se
obliga para con ella y la obliga en ciertos casos.
CÓDIGO CIVIL. ARTICULO 2304. DEFINICION DE AGENCIA OFICIOSA. La agencia oficiosa o gestión de
negocios ajenos, llamada comúnmente gestión de negocios, es un contrato (sic) por el cual el que administra
sin mandato los bienes de alguna persona, se obliga para con ésta, y la obliga en ciertos casos.

5
calidad de abogado en ejercicio, y prestar la caución que se le señale, para
garantizar que la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del
término de dos (2) meses.

Si no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.

TRÁMITE DE LOS RECURSOS Y PRUEBAS

Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo 5.

Los recursos de reposición y de apelación se resuelven de plano, salvo que se

hayan pruebas, o que el funcionario las haya decretado de oficio; en este caso
se decretaran indicando el día en que vence el término probatorio, el cual no
será mayor de treinta (30) días; si existe un término menor se podrá prorrogar
por una sola vez, sin que con la prórroga se exceda de treinta (30) días.

Si se trata de un trámite en el que intervienen más de una parte, deberá darse

traslado a las demás por el término de cinco (5) días.

DECISIÓN DE LOS RECURSOS

Una vez vencido el período probatorio, debe proferirse la decisión que debe ser
motivada en sus aspectos de hecho y de derecho para resolver el recurso;
deben decidirse de fondo todas las peticiones que se hayan planteado por el
recurrente y además, aquellas que surjan con motivo del recurso.

DESISTIMIENTO

De los recursos se puede desistir en cualquier tiempo.

Las entidades públicas pueden crear grupos especializados para elaborar los
proyectos de decisión de los recursos de reposición y apelación.

SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS RECURSOS

5
El efecto Suspensivo -como se desprende del vocablo- implica que la competencia del inferior o a quo se
suspende para conocer del proceso desde cuando queda ejecutoriada o en firme la providencia que concede
la apelación hasta que el expediente le es devuelto y ordena obedecer lo resuelto o decidido por el superior.
En el término comprendido entre esas dos oportunidades o momentos, el juez de primera instancia pierde la
competencia, pero la conserva en algunas actuaciones, limitadas por cierto, únicamente para practicar
ciertas medidas cautelares. http://publicaciones.ustatunja.edu.co/ebook/debido_proceso/HTML/files/assets/
common/downloads/page0168.pdf

6
El silencio administrativo se produce cuando los recursos no son resueltos de
manera definitiva mediante la notificación de una decisión expresa sobre ellos,
dentro del plazo previsto por la ley el cual es de dos (2) meses, contados a
partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación; se
entiende que la decisión es negativa produciéndose entonces un acto ficto y
presunto producto del silencio administrativo procesal o adjetivo. Este plazo se
suspende mientras dure la práctica de pruebas.

Se hace necesario entonces que se notifique una decisión expresa por

cualquiera de las formas previstas en los artículos 65 a 73 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La Corte Constitucional6 con relación a la decisión expresa ha señalado que:

“[u]na respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y

satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta
sea negativa a las pretensiones del peticionario 7; es efectiva si la respuesta
soluciona el caso que se plantea 8 (artículos 2, 86 y 209 de la C.P.); y es
congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera
que la solución a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema
semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la
posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada
con la petición propuesta”9y10

La ocurrencia del silencio negativo no exime a la autoridad de responsabilidad,

ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la
demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.

La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria.

SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EJERCICIO DE LA FACULTAD SANCIONATORIA

6
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/C-79206.htm#:~:text=La%20necesidad%20de
%20agotar%20la,actos%20antes%20de%20que%20las

7
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencias T-1160A/01, T-581/03

8
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-220/94

9
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-669/03

10
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-259 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández

7
 CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes
especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones
caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que
pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone
la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es
diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser
decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año
contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se
deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor
del recurrente,11 sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria
que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará

desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.

La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5)

años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.12

En materia sancionatoria el manejo del silencio administrativo es diferente y se

deben tener en cuenta las siguientes situaciones:

1. La facultad caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u

omisión.

2. Dentro de este término se debe expedir y notificar el acto administrativo

que impone la sanción.

3. Los recursos se resuelven en actos administrativos diferentes del que

impone la sanción y deben decidirse en el término de un (1) año contado a
partir de su interposición.

4. Si los recursos no se deciden en el término de un (1) año, se entenderán

fallados a favor del recurrente, es decir se entenderá que ocurre el SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO, el cual se hará valer adelantando el
procedimiento previsto en el artículo 85 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Sobre este particular dijo la Corte Constitucional:

La hipótesis de silencio administrativo positivo que introduce el artículo 52 de la

Ley 1437 de 2011 no se puede considerar contraria al derecho al debido
proceso de la administración ni al orden social justo, pues es al Estado al que le
corresponde definir la situación jurídica de los administrados. Cosa distinta es la

11
CORTE CONSTITUCIONAL. Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la mediante Sentencia C-875-11,
M. P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/C-875-11.htm

12
Artículo 52 de la LEY 1437 de 2011

8
 responsabilidad civil y patrimonial del funcionario que omitió resolver en
tiempo, asunto éste que el precepto acusado consagra expresamente. Por el
contrario, su inclusión en el ordenamiento jurídico reconoce que la
administración tiene un deber de respeto por los derechos fundamentales de los
administrados. Por tanto, esta figura, salvo circunstancias excepcionales como
la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del
recurso, se ajusta al artículo 29 constitucional. Ella tampoco resulta
incompatible con la facultad que se consagra en el artículo 92 de la
Constitución, porque su reconocimiento deja incólume la facultad que tiene toda
persona natural o jurídica de solicitar la aplicación de sanciones penales o
disciplinarias, las cuales, como se explicó en precedencia deben observar el
debido proceso, que entre sus elementos estructurales tiene el cumplimiento de
los plazos fijados por el legislador para la adopción o agotamiento de etapas y
decisiones. Finalmente, es pertinente señalar que el caso analizado difiere de
aquellos estudiados por esta Corporación en materia penal, en los que se ha
señalado que el simple paso del tiempo no puede beneficiar al investigado,
como para entender terminada una actuación, toda vez que existen intereses
de otros sujetos que pueden resultar vulnerados con tal decisión, como es el
caso de las víctimas y la obligación del Estado de investigar los hechos
punibles. Los intereses en juego en el caso de los procesos penales y en las
infracciones administrativas son diversos y, por tanto, no son objeto de
comparación como lo supone el demandante y uno de los intervinientes.

5. Cuando el hecho o la conducta sean continuados, el término se contará

desde el día siguiente a aquel en que cese la infracción y/o la ejecución.

El hecho o la conducta continuada se caracterizan por una sola acción que se

prolonga en el tiempo sin interrupción; se diferencia del hecho o la conducta
instantáneos, que se agotan un solo acto.

Se trata de una sola acción que se ejecuta a lo largo del tiempo, de ahí que los
términos deben contarse a partir del momento en que cesa la acción.

6. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5)

años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.

En suma, el término de la caducidad de la facultad sancionatoria es de tres (3)

años contados a partir del hecho, la conducta u omisión; el término de la
prescripción de la sanción es de cinco (5) años contados a partir de su
ejecutoria; el término para resolver los recursos es de un (1) contado a partir
de su interposición; de no resolverse los recursos en este término se entienden
resueltos a favor del ocurrente y da lugar al silencio administrativo positivo.

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO PROCESAL

Ya dijimos que la configuración del silencio administrativo negativo de carácter

procesal o adjetivo cuando la Administración no haya notificado una decisión

9
expresa que decida los recursos; dichos recursos pueden haberse interpuesto
contra un acto administrativo expreso, o ficto o presunto.

El vencimiento del término para la decisión de los recursos no exime a la

autoridad administrativa de la obligación de resolverlos, siempre y cuando el
particular no haya acudido ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se
le haya notificado el auto admisorio a la Administración.

En relación al silencio administrativo negativo procesal o adjetivo la Corte

Constitucional13 ha dicho:

El silencio administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata

de una ficción, para fines procesales y establecida en beneficio del
administrado, pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que
de satisfacción a la petición elevada a la Administración. A este respecto, en la
Sentencia T-769 de 2002, la Corte sostuvo que “… la respuesta oportuna, eficaz
y de fondo que demanda el derecho de petición no se resuelve con la figura del
silencio administrativo, pues esta última tiene un fin de carácter procesal, es
decir surge la posibilidad de acudir al control judicial de la administración, pero
no cumple con su fin sustancial, cual es obtener una decisión de la
administración sobre la solicitud de aclaración, modificación o revocación del
acto administrativo recurrido”.

En la medida en que la reclamación que el administrado presenta a la

Administración como presupuesto para agotar la vía gubernativa, no obstante
su especial regulación legal, es una expresión del derecho de petición, la figura
del silencio administrativo negativo, si bien habilita al administrado para dar por
agotada la vía gubernativa y acudir directamente a la jurisdicción, no significa
que la Administración pueda sustraerse de su obligación de dar una respuesta a
la solicitud que le ha sido presentada. Esto significa que en los eventos de
silencio administrativo negativo, el administrado puede optar por acudir a la
jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que
esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda
acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento
previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el término
de prescripción o de caducidad de la respectiva acción.

El silencio administrativo negativo procesal o adjetivo opera por ministerio de

la ley pero no de manera automática sino por voluntad del recurrente, toda vez
que él conserva la opción de esperar la resolución por parte de la
Administración resuelva, algún día, los recursos interpuestos y, en caso de
hacerlo desaparece la configuración del acto administrativo ficto o presunto;
igualmente, el recurrente una vez vencido el término de los dos (2) meses,
podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para
demandar, tanto la nulidad del acto administrativo recurrido como la del acto
administrativo ficto o presunto con el cual se supone que la Administración
13
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/C-792-06.htm#:~:text=La%20necesidad%20de
%20agotar%20la,actos%20antes%20de%20que%20las

10
decidió, de manera negativa los recursos; esta opción la podrá ejercer en
cualquier tiempo, ya que el medio de control no se encuentra sometido a
término de caducidad de conformidad con lo establecido en el artículo 164,
numeral 1º, literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.

Podemos concluir, que frente al vencimiento del plazo para la decisión de los
recursos, para que ocurra el silencio administrativo negativo procesal o
adjetivo, el recurrente podrá, a su elección: a) continuar esperando que la
Administración resuelva los recursos interpuestos, caso en el cual, el acto
recurrido no se encuentra en firme y, como tal carece de ejecutoriedad y
ejecución; o b) acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para
impugnar las decisiones de la Administración, toda vez que, con la ocurrencia
del silencio administrativo negativo se entiende agotada la reclamación
administrativa, y por tanto cumplido el requisito de procedibilidad para
demandar.

Es importante advertir que cuando se pretende la nulidad de un acto

administrativo, éste se debe individualizar con toda precisión, pero si el acto
fue objeto de recursos se entienden demandados los actos que los
resolvieron14.

REVOCACIÓN DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Cuando un acto administrativo está viciado en su legalidad, debe procederse a

su revocación de oficio por las mismas autoridades que los hayan expedido o
por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, o a solicitud de parte.

La revocatoria directa procede cuando el acto administrativo:

1. Sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. No esté conforme con el interés público o social, o atente contra él.

3. Cause agravio injustificado a una persona.

La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no

procede por la causal del numeral 1, sí el peticionario interpone los recursos a
que haya lugar; o cuando haya operado la caducidad para el ejercicio del
medio de control respectivo.

14
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo 163.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1437_2011_pr004.html#163

11
La revocación directa podrá cumplirse aun cuando se haya acudido a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya
notificado auto admisorio de la demanda a la Administración.

La revocatoria directa a solicitud de parte, debe ser resuelta, dentro de los dos
(2) meses siguientes a la presentación de la solicitud.

La decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no es susceptible de

ningún recurso.

Sin embargo, a manera de conciliación judicial, dentro de un proceso judicial,

hasta antes de dictarse sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición
del interesado o del Ministerio Público, la entidad demanda puede formular
oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa
aprobación del Comité de Conciliación de la entidad.

En la oferta de revocatoria deben señalarse los actos y las decisiones objeto de

la misma y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o
reparar los perjuicios causados con los actos demandados.

Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico debe

ponerla en conocimiento del demandante quien debe manifestar si la acepta en
el término que se le señale para tal efecto; en caso afirmativo el juez mediante
auto que presta mérito ejecutivo dará por terminado el proceso y especificará
las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su
ejecutoria.

Ni la solicitud revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga

reviven los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, ni dan lugar a la aplicación del silencio
administrativo.

Cuando un acto administrativo, expreso o ficto, haya creado o modificado una

situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de
igual categoría, no puede ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y
escrito del respectivo titular excepto en los casos establecidas en la ley.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es

contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo haciendo uso del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho; esto es lo que en el derecho comparado,

12
concretamente en el español se conoce como Acción de Lesividad la cual no
existe en Colombia como medio de control autónomo y exclusivo de la
administración.

Si la Administración cree que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos

lo demandará sin necesidad de acudir al procedimiento previo de conciliación y
solicitará al juez la medida cautelar de la suspensión provisional.

En el trámite de la revocación directa, cualquiera sea su modalidad debe

garantizarse el debido proceso, en especial, los derechos de audiencia y
defensa, es decir, se tramitara como una actuación administrativa ordinaria.

El Consejo de Estado15 se ha pronunciado sobre el instituto de la Revocación

Directa de los actos administrativos así:

De la revocatoria directa de los actos administrativos, en vigencia de la

Ley 1437 de 2011.

Con ocasión de la entrada en vigencia del nuevo Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, la Sala se
pertinente señalar que, en la nueva codificación, el instituto de la revocatoria
directa de los actos administrativos, conserva varios de los aspectos ya
previstos en el Decreto 01 de 1984. Sin embargo, también, debe decirse que se
introducen importantes modificaciones, las cuales se ponen de presente en los
siguientes términos.

a. De las causales de revocación, artículo 9316 de la Ley 1437 de 2011.

Sobre este aspecto, en primer lugar, conviene precisar que el artículo 93 de la

Ley 1437 de 2011 señala que los actos administrativos deben ser revocados por
”las mismas autoridades que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores
jerárquicos o funcionales” lo que en principio supone un modificación respecto
al artículo 69 del Decreto 01 de 1984, el cual le atribuía dicha competencia a
“los mismos funcionarios que los hubieran expedido o por sus inmediatos
superiores”.

15
CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”.
Radicación número: 25000-23-26-000-1995-01143-01(14850). C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Bogotá,
D.C., seis (6) de agosto de dos mil quince (2015)
http://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/172/S2/76001-23-31-000-2004-03824-02(0376-
07).doc.pdf

16
“ARTÍCULO 93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las
mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de
oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.“.

13
 Empero, tal variación en lo que se refiere a la expresión “las mismas
autoridades” conduce a armonizar la referida norma con el inciso primero
artículo 217 de la Ley 1437 de 2011, en la que mediante el concepto genérico de
“autoridades” se hace alusión a la totalidad de organismos y entidades que
conforman las ramas del poder público, los órganos autónomos e
independientes y a los particulares que ejerzan funciones administrativas.

Importante modificación introduce el nuevo Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en cuanto permite que el
superior funcional, pueda revocar actos administrativos proferidos por sus
inferiores, superando la noción de “inmediato superior” jerárquico que
consagraba el Decreto 01 de 1984.

En efecto, la nueva codificación se refiere a que la revocatoria de un acto

administrativo puede darse por la misma autoridad que lo expida o por sus
“inmediatos superiores jerárquicos o funcionales” dando lugar a la posibilidad
de que ya no sólo el superior jerárquico, que debía pertenecer a la misma
entidad, pueda revocar un acto sino también el superior funcional, en los
eventos en que la autoridad, en estricto sentido, no contaba con superior
jerárquico pero si funcional en atención a la actividad especial que cumplía, tal
es el caso de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios respecto
de las empresas por ésta vigilada18.

Finalmente, en punto de las causales de revocatoria de los actos

administrativos el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 conserva en idéntico
sentido las previstas en el artículo 69 de Decreto 01 de 1984, a saber: i)
cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley ii)
cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él y
iii) cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona.

b. Improcedencia de la revocatoria de actos administrativos, artículo

9419 de la Ley 1437 de 2011.

El artículo 70 del derogado Decreto 01 de 1984 establecía que no podía

solicitarse, en general, la revocatoria de los actos administrativos siempre que

17
“ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos
los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y
niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan
funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por
su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden
público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y
cosas.
Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.
Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin
perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán
las disposiciones de este Código.“.
18
Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo. Legis, Primera Edición 2011. Págs. 117, 138 y 139.

19
“ARTÍCULO 94. IMPROCEDENCIA. La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no
procederá por la causal del numeral 1 del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los
recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para
su control judicial.”.

14
 el interesado hubiera hecho uso de los recursos de la vía gubernativa. No
obstante lo anterior, en el nuevo código, artículo 94, tal prohibición se conserva
únicamente respecto de la primera causal de revocatoria, a saber, cuando sea
manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley y, en términos
generales, se erige la prohibición de solicitar la revocatoria cuando haya
operado el fenómeno de la caducidad frente al acto administrativo, sin importar
la causal que se invoque para su revocatoria.

Bajo estos supuestos, en vigencia del nuevo Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el interesado en obtener la
revocatoria de un acto administrativo podrá solicitarla entre su ejecutoria y la
oportunidad para hacer uso del medio de control correspondiente, o hasta la
eventual notificación del auto admisorio como se verá más adelante20.

c. De la oportunidad para solicitar la revocatoria de los actos

administrativos, artículo 9521 de la Ley 1437 de 2011.

En lo que toca con la oportunidad para solicitar la revocatoria de los actos

administrativos, el artículo 95 de la Ley 1437 de 2011 introduce una serie de
importantes modificaciones entre las que se observan, en primer lugar, la
posibilidad con que cuenta el administrado de solicitar la revocatoria de un acto
administrativo aún en el evento de haber acudido ante esta jurisdicción,
siempre que no se le hubiera notificado el auto admisorio de la demanda, caso
en el cual la autoridad pierde competencia para su revocación directa.

Lo anterior difiere de la regla prevista en el artículo 71 del Decreto 01 de 1984,

en cuanto establecía que se podía solicitar la revocatoria de un acto
administrativo incluso si el interesado había acudido al control judicial, “siempre
que en este último caso no se hubiera dictado auto admisorio de la demanda” 22.

20
Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo. Legis, Primera Edición 2011. Pág. 141

21
“ARTÍCULO 95. OPORTUNIDAD. La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun
cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya
notificado auto admisorio de la demanda.
Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2)
meses siguientes a la presentación de la solicitud.
Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso.
PARÁGRAFO. No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de
segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas
podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité
de Conciliación de la entidad. La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma
y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los
actos demandados.
Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del
demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el
cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se
especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria.“.

22
La Sala no pasa por alto que ya por vía jurisprudencial esta Corporación había sostenido que una
interpretación, del artículo 71 del Decreto 01 de 1984, bajo los postulados del derecho fundamental al
debido proceso permitía considerar que: “(…) El dispositivo jurídico allí contenido [artículo 71 del Decreto 01
de 1984] relativo al límite de la competencia de la Administración para revocar sus actos administrativos, no
se hace efectivo con la simple expedición del auto admisorio de la demanda sino con la notificación de dicha
providencia a la Administración a fin de que está sea debida y oportunamente enterada del momento a partir
del cual cesa su facultad de revocatoria.”. sentencia de 3 de diciembre de 2009. Rad. 0436-2008. M.P.
Gustavo Gómez Aranguren.

15
 Así mismo, el artículo 95 ibídem reduce el término con que cuenta la
administración para resolver la solicitud de revocatoria, a dos meses, respecto
del previsto en el artículo 71 del Decreto 01 de 1984, en todo caso contados a
partir del momento en que se radica la respectiva solicitud de revocatoria
directa.

En cuanto al parágrafo del citado artículo 95, debe decirse que éste introduce la
figura de “la oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados”
según la cual, de oficio, a petición de parte o del Ministerio Público las
autoridades demandadas podrán formular una oferta tendiente a revocar los
actos administrativos, impugnados en sede judicial la que, previa revisión del
juez Contencioso Administrativo, será puesta en conocimiento del demandante
quien deberá manifestar si la acepta, evento en el cual el proceso se dará por
terminado.

d. De los efectos de la revocatoria directa de los actos administrativos,

artículo 9623 de la Ley 1437 de 2011.

Sobre este particular se observa que el referido artículo 96 de la Ley 1437 de

2011 mantuvo la redacción original del artículo 72 del Decreto 01 de 1984 en el
entendido de que la petición de revocatoria, así como la decisión a dicha
solicitud, no cuenta con la entidad suficiente para revivir los términos legales
para acudir ante esta jurisdicción mediante los medios de control, así como
tampoco da lugar a la aplicación del silencio administrativo.

e. De la revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y

concreto, artículo 9724 de la Ley 1437 de 2001.

Finalmente, el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en punto de la revocatoria

de un acto administrativo particular aclara, en primer lugar, que la
denominación acto administrativo comprende no sólo los actos expresos sino
también a los fictos, categoría esta última que no se advertía de manera
expresa en el artículo 73 del Decreto 01 de 1984.

En este mismo sentido, se mantiene la prohibición de revocar actos

administrativos que: “hayan creado o modificado una situación jurídica de
carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría” salvo
que de manera previa, expresa y escrita medie el consentimiento del titular del
respectivo derecho.

23
“ARTÍCULO 96. EFECTOS. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga
revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni
darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.”.

24
“ARTÍCULO 97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones
establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado
una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá
ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la
ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir
al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.”.

16
 Advierte la Sala que, en lo que respecta a la posibilidad con que contaba la
administración para revocar actos administrativos de carácter particular, en los
eventos en los que concurría alguna de las causales de revocatoria ya citadas,
para el caso de los actos fictos positivos, o si fuere evidente la ilegalidad en su
expedición, la misma desaparece del nuevo estatuto de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En efecto, los dos incisos finales del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011
preceptúan que en los casos en que la administración considere la
inconstitucionalidad o ilegalidad de un acto administrativo, o que su expedición
tuvo lugar por medios ilegales o fraudulentos, deberá acudir ante esta
jurisdicción, para demandarlos, siempre que no cuente con el consentimiento,
previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el respectivo
acto administrativo.

Así las cosas, en vigencia de la Ley 1437 de 2011 la administración sólo podrá
revocar un acto administrativo de carácter particular, en los eventos en que
cuente con el consentimiento del administrado. En caso contrario, deberá
cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de
control, en los términos del artículo 97 ibídem.

CONCLUSIONES

1. Los actos administrativos pueden ser controlados en su legalidad en la sede

administrativa por las mismas autoridades que los expiden a través de dos
mecanismos a saber:

A. RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA ejerciendo el particular los recursos

ordinarios de reposición, apelación y queja.

B. REVOCACIÓN DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS de oficio por las

autoridades o a solicitud del interesado siempre y cuando que éste no haya
hecho uso de los recursos de la reclamación administrativa.

Ambos institutos son privilegios a favor de la Administración para que revise

sus propias actuaciones, allí que se les conozca como medios de autotutela.

2. La Reclamación Administrativa es obligatoria como requisito de

procedibilidad para el ejercicio del medio de control de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho, en consecuencia deben interponerse los
recursos, a excepción de los actos fictos o presuntos en los cuales es
potestativo del titular del acto ejercer los recursos.

3. Los recursos de reposición y queja son potestativos del recurrente; cuando

el acto administrativo tiene recurso de apelación este es obligatorio.

17
4. La Revocatoria Directa procede en actos particulares y concretos tanto en
los expresos como en los fictos, siempre y cuando, el titular del acto manifieste
su consentimiento de manera expresa y por escrito sobre la revocación del
acto administrativo.

5. De no obtenerse el consentimiento del titular del acto administrativo la

Administración debe ejercer el medio de control de Nulidad y Restablecimiento
del Derecho para obtener el control de legalidad por via judicial de su propio
acto.

6. La Revocatoria Directa puede ofrecerse como fórmula de conciliación con la

aprobación del comité de conciliación de la entidad, dentro de un proceso
judicial, hasta antes de dictarse sentencia de segunda instancia, de oficio o a
petición del interesado o del Ministerio Público.

7. En la oferta se deben señalar los actos y las decisiones objeto de la misma y

la forma en que se propone el restablecimiento del derecho conculcado o
reparar los perjuicios causados con los actos demandados.

8. Si el Juez encuentra la oferta ajustada al ordenamiento jurídico, la pone en

conocimiento del demandante quien debe manifestar su aceptación en el
término que se le señale; en caso de aceptarla mediante auto que presta
mérito ejecutivo, el proceso se dará por terminado, y se especificarán las
obligaciones que la autoridad demandada debe cumplir a partir de la ejecutoria
de dicho auto.

18