Sobre la inexistencia de plazo para recurrir en vía contencioso-

administrativa las desestimaciones por silencio administrativo : Breve

comentario a la STC 149/2009, de 17 de junio de 2009

De: Benjamín Górriz Gómez

Fecha: Septiembre 2010
Origen: Noticias Jurídicas

I. INTRODUCCIÓN

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo correspondiente acordó la

inadmisión del recurso contencioso-administrativo, por extemporáneo, al haber
sido interpuesto una vez transcurrido el plazo de seis meses previsto en el
artículo 46.1 LJCA de 1998 para la impugnación de actos presuntos.

La STC 149/2009, de 17 de junio de 2009 (sección 1ª, rec. 4509/2005, ponente

Excmo. Sr. D. Manuel Aragón Reyes), concluye que la interpretación de las
resoluciones impugnadas, imponiendo al recurrente la obligación de reaccionar
en vía judicial contra la desestimación presunta de su solicitud, so pena de
incurrir en extemporaneidad, supone una interpretación irrazonable que choca
frontalmente con la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1
CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción.

II. STC 149/2009, DE 17 DE JUNIO DE 2009

a. Hechos

Los hechos sobre los que se pronuncia esta STC son, en síntesis, los
siguientes:

El interesado, nacional de Mali, solicitó el 18 de marzo de 2004 ante la

Delegación del Gobierno en Madrid que le fuera concedida autorización de
residencia y trabajo en España. La referida Delegación expidió comunicación
de inicio del procedimiento en la que se hacía constar que el plazo máximo
para notificar la resolución que procediera era de tres meses y que transcurrido
ese plazo sin haberse notificado la resolución podría entenderse desestimada
la solicitud.

Transcurrido el plazo sin que la Administración hubiese dictado resolución

expresa, el interesado interpuso, el día 2 de marzo de 2005, recurso
contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo
de su solicitud de autorización de residencia y trabajo. El Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo acordó la inadmisión del recurso contencioso-
administrativo interpuesto, por extemporáneo.

b. Fundamentos del Juzgado

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo entendió que, habiéndose

presentado la solicitud de autorización de residencia y trabajo el día 18 de
marzo de 2004, el acto presunto desestimatorio se produjo por el transcurso del
plazo de tres meses a contar desde el siguiente a dicha fecha, de manera que
el recurso contencioso-administrativo interpuesto el 2 de marzo de 2005 era
extemporáneo por aplicación de lo dispuesto en el artículo 46.1 LJCA de 1998,
a cuyo tenor, en los supuestos de silencio administrativo el plazo para
interponer el recurso contencioso-administrativo será de seis meses y se
contará a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa
específica, se produzca el acto presunto.

c. Argumentos de la demanda de amparo

En la demanda de amparo el recurrente alegó que los autos impugnados (el

que inadmitía el recurso por extemporáneo y el que desestimaba el recurso de
súplica interpuesto contra aquél) vulneraban su derecho a la tutela judicial
efectiva (artículo 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, porque el
Juzgado había inadmitido por extemporáneo el recurso contencioso-
administrativo sin tener en cuenta que, conforme a reiterada doctrina del
Tribunal Constitucional, el silencio administrativo de carácter negativo es una
ficción legal que responde a la finalidad de que el interesado pueda, previos los
recursos pertinentes, acceder a la vía judicial superando los efectos de la
inactividad administrativa, de manera que, en estos casos, no puede calificarse
de razonable una interpretación de los preceptos legales que prime la
inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera
cumplido su deber de resolver.

d. Alegaciones del Abogado del Estado

El Abogado del Estado interesó la denegación del amparo sosteniendo que no

había existido lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente ni se
le había colocado en situación de indefensión, porque, aún siendo cierto que la
Administración había incumplido su obligación legal de resolver expresamente
la solicitud de autorización de residencia y trabajo, no era menos cierto que el
recurrente no había actuado de manera diligente en defensa de sus derechos,
toda vez que la Delegación del Gobierno de Madrid le comunicó la iniciación
del procedimiento, con expresión de la fecha de registro de la solicitud, el plazo
de resolución, su forma de cómputo, los efectos del silencio -desestimatorios- y
el momento en que habría de producirse, de no mediar resolución expresa, la
denegación presunta de la solicitud, por lo que el recurrente conocía desde el
principio el momento en que se produciría la desestimación presunta de su
solicitud en caso de silencio administrativo, y que desde ese momento
comenzaba a computarse el plazo de seis meses establecido en el artículo
46.1 LJCA de 1998 para interponer el recurso contencioso-administrativo
contra ese acto desestimatorio presunto.

e. Alegaciones del Ministerio Fiscal

Por su parte, el Ministerio Fiscal, recordando la doctrina del Tribunal

Constitucional sobre el silencio administrativo, sostuvo que la aplicación de esa
doctrina al presente caso debía conducir al otorgamiento del amparo, porque la
extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo se fundamenta en una
interpretación excesivamente rigorista y contraria al principio pro actione, que
vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de
acceso al proceso, toda vez que, al no haber cumplido la Administración su
obligación legal de resolver expresamente la solicitud de autorización de
residencia y trabajo del recurrente, el recurso contencioso-administrativo contra
la desestimación presunta ha de entenderse interpuesto dentro de plazo.

f. Pronunciamiento del Tribunal Constitucional

A la vista de lo anterior, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico

2º, avanza que el problema planteado es sustancialmente idéntico al resuelto
en anteriores pronunciamientos que conforman una consolidada doctrina sobre
la fijación y cómputo de los plazos para impugnar actos desestimatorios
presuntos por silencio administrativo.

Según esta doctrina, continúa diciendo el Tribunal Constitucional, "el silencio

administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la
finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los
efectos de inactividad de la Administración, de manera que en estos supuestos
no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos
legales «que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor
situación que si hubiera cumplido su deber de resolver» [...] Por ello hemos
declarado que ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar
obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en
consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de
diligencia que no le es exigible a la Administración; concluyéndose, en
definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el consentimiento con el
contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido,
negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación
mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración,
supone una interpretación que no puede calificarse de razonable y, menos aún,
con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del
derecho fundamental garantizado por el artículo 24.1 CE."

g. Concesión del amparo

La aplicación de la doctrina anterior al caso enjuiciado conduce derechamente

al otorgamiento del amparo solicitado y conlleva la declaración de nulidad de
los autos del Juzgado impugnados, que habían declarado la extemporaneidad
del recurso contencioso-administrativo, al haber sido interpuesto una vez que
ya había transcurrido el plazo de seis meses previsto en el artículo 46.1 LJCA
de 1998. Dicho en otras palabras, la decisión del Tribunal Constitucional
supone la inaplicación del plazo de interposición de seis meses fijado por el
legislador en el artículo 46.1 LJCA de 1998, para los casos de silencio
administrativo.

III. LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

A) El pronunciamiento del Tribunal Constitucional no es novedoso sino que es

el resultado, como se recuerda en la propia sentencia comentada, de una
consolidada doctrina que comienza con la STC 6/1986, de 21 de enero (Sala
Primera, rec. 797/1984, ponente Excmo. Sr. D. Rafael Gómez-Ferrer Morant)
en la que se proclama que en los casos de silencio administrativo negativo
puede entenderse que el particular conoce el texto íntegro del acto -la
denegación presunta-, pero no los demás extremos que deben constar en toda
notificación, por lo que puede considerarse una interpretación razonable y
favorable a la efectividad del derecho fundamental a la tutela judicial, la que
equipare estos supuestos a una notificación defectuosa (incluso si se quiere,
afirma el Tribunal Constitucional, a una notificación defectuosa que contenga el
texto íntegro del acto); lo que remite al régimen jurídico de las notificaciones
defectuosas previsto entonces en el artículo 79.3 y 4 de la LPA de 1958, según
los cuales, con carácter general, estas notificaciones surtirían efecto "a partir de
la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado
o se interponga el recurso pertinente", previéndose específicamente, para las
practicadas personalmente al interesado que contengan el texto íntegro del
acto, que surtirían efecto "por el transcurso de seis meses".

Debe tenerse en cuenta que actualmente la vigente Ley 30/1992 no prevé la

posibilidad de que las notificaciones defectuosas puedan surtir efectos por el
transcurso de seis meses. El artículo 58.3 de esta ley establece que las
notificaciones defectuosas que contengan el texto íntegro del acto surtirán
efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que
supongan el conocimiento y alcance de la resolución o acto objeto de la
notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.

B) Como indicábamos en el apartado II.d) anterior, dentro del proceso

constitucional, el Abogado del Estado consideró que debía denegarse el
amparo porque la información que la Administración había puesto en
conocimiento del interesado al inicio del procedimiento, le permitía a éste
conocer el momento en que se produciría la desestimación por silencio
administrativo de su solicitud y que desde ese momento comenzaría a
computarse el plazo de seis meses, establecido en el artículo 46.1 LJCA de
1998 para interponer el recurso contencioso-administrativo, por lo que la
tardanza en la interposición del recurso jurisdiccional [y, con ella, la
extemporaneidad del mismo] fue debida a la falta de diligencia del interesado
en la defensa de sus derechos.

Esta tesis, sustentada en la consideración de que las situaciones de silencio

administrativo negativo se equiparan a notificaciones defectuosas porque el
interesado (aunque conoce el texto íntegro del acto: la desestimación, por
efecto del silencio negativo) no conoce la información que debe contener toda
notificación, y que, por tanto, cuando el interesado sí conoce esa información
ya no es aplicable el régimen jurídico de las notificaciones defectuosas, fue
mantenida por diversas SSTS como la de 22 de abril de 2000 (Sala Tercera,
Sección 2ª, rec. 6001/1995, ponente Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz) ó la de 23
de enero de 2004 (Sala Tercera, Sección 2ª, rec. 30/2003, ponente Excmo. Sr.
D. Manuel Vicente Garzón Herrero), dictada en recurso de casación en interés
de ley, que afirmó que en tanto las Administraciones Públicas no proporcionen
esa información a los interesados "los plazos para la interposición de los
recursos no empiezan a correr".
El Tribunal Constitucional, sin embargo, no acepta esta interpretación y en su
STC 220/2003, de 15 de diciembre (Sala Primera, rec. 3715/2000, ponente
Excmo. Sr. D. Roberto García-Calvo y Montiel), afirma que la vulneración del
derecho a la tutela judicial no queda desvirtuada por la circunstancia de que la
Administración hubiese tenido la cautela de incluir en la resolución que en su
día se impugnó en vía administrativa, no sólo los recursos pertinentes contra la
propia resolución sino también los pertinentes contra su eventual
desestimación presunta "pues la citada instrucción de recursos de un acto
administrativo no excusaba a la Administración de su obligación legal de
resolver el recurso interpuesto". En el mismo sentido se pronuncia la STC
117/2008, de 13 de octubre (Sala Primera, rec. 652/2006, ponente Excmo. Sr.
D. Manuel Aragón Reyes).

C) La STC 175/2006, de 5 de junio (Sala Segunda, rec. 1257/2004, ponente

Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas), ó la posterior STC 32/2007, de
12 de febrero (Sala Segunda, rec. 6212/2004, ponente Excmo. Sr. D. Eugeni
Gay Montalvo), hacen especial hincapié en la contradicción que se produce al
admitir que las notificaciones defectuosas, en las que la Administración ha
cumplido con su obligación de resolver expresamente, puedan surtir efectos a
partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el
conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de
notificación, o interponga cualquier recurso que proceda (según resulta del
artículo 58.3 de la Ley 30/1992), lo cual significa que en la práctica pueden
recurrirse ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin consideración a
plazo alguno y, sin embargo, en aquellos casos en que la Administración ha
incumplido total y absolutamente su obligación de resolver, como son los de
silencio negativo o desestimatorio, imponer, sin ninguna otra consideración, el
cómputo del plazo para acceder a la jurisdicción a partir del día en que, de
acuerdo con la normativa específica que resulte aplicable, se entienda
presuntamente desestimada la petición o el recurso potestativo de reposición
(según resulta del artículo 46.1 y 4 LJCA de 1998). Las interpretaciones de la
legalidad que no evitan esta contradicción son consideradas, por el propio
Tribunal Constitucional, contrarias al principio pro actione.

D) La doctrina constitucional de constante referencia es sintetizada por la STC

72/2008, de 23 de junio (Sala Primera, rec. 6615/2005, ponente Excma. Sra.
Dª. María Emilia Casas Baamonde) y también por la STC 175/2008, de 22 de
diciembre (Sala Primera, rec. 3389/2005, ponente Excmo. Sr. D. Javier
Delgado Barrio), en tres puntos:

1. El silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal

que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la
vía judicial superando los efectos de la inactividad de la
Administración.
2. Frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar
obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su
inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un
deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la
Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar
resolución expresa en todos los procedimientos.
 3. Deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su
consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en
realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede
calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro
actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del
artículo 24.1 CE-, al primar injustificadamente la inactividad de la
Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera
cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente
resolución expresa.

E) Finaliza esta doctrina constitucional con las SSTC 171/2008, de 15 de

diciembre (Sala Primera, rec. 11207/2006, ponente Excmo. Sr. D. Pablo Pérez
Tremps); 175/2008, de 22 de diciembre (Sala Primera, rec. 3389/2005, ponente
Excmo. Sr. D. Javier Delgado Barrio) y 59/2009, de 9 de marzo (Sección 3ª,
rec. 8776/2005, ponente Excmo. Sr. D. Pascual Sala Sánchez), en las que sin
mayores argumentaciones se limitan a afirmar, igual que se hace en esta que
comentamos (la STC 149/2009, de 17 de junio de 2009), que el mero hecho de
que las resoluciones judiciales impugnadas hayan tomado como presupuesto
de su decisión de inadmisión del recurso jurisdiccional la obligación de
reaccionar en vía judicial contra la desestimación presunta por silencio
administrativo negativo, so pena en otro caso de incurrir en extemporaneidad o
de convertir esa inactividad en un consentimiento con el acto presunto, es
suficiente para considerar vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva sin
indefensión, en su vertiente de acceso a la jurisdicción.

IV. CONCLUSIÓN

Con arreglo a la doctrina constitucional que ha sido expuesta brevemente más

arriba no son admisibles, desde la perspectiva del derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, las
resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad (y consiguiente
inadmisión) del recurso contencioso-administrativo por haber sido interpuesto
una vez transcurrido el plazo previsto para recurrir en vía judicial contra la
desestimación presunta, porque esa declaración de extemporaneidad toma
como presupuesto la obligación del administrado de reaccionar en vía
jurisdiccional contra la desestimación presunta, por silencio administrativo
negativo. O más brevemente, no son constitucionalmente admisibles las
decisiones judiciales de extemporaneidad del recurso contencioso
administrativo cuando la Administración ha incumplido su obligación legal de
resolver expresamente.

Ahora bien, si en estos casos no es aceptable constitucionalmente la

inadmisión del recurso jurisdiccional, por extemporáneo, cuando ha sido
interpuesto más allá del plazo específicamente previsto para el caso por el
legislador (plazo de 6 meses ex art. 46.1 LJCA de 1998), ello hace
absolutamente inaplicable en la práctica dicho plazo. Debe precisarse, no
obstante, que ello no se debe a que de la doctrina constitucional se concluya
directamente que no existe plazo alguno para impugnar en vía contencioso-
administrativa las desestimaciones presuntas por silencio administrativo o que
el de seis meses previsto en el art. 46.1 LJCA de 1998 no es aplicable a estos
casos. El plazo existe: el de seis meses previsto en el segundo inciso, del
apartado 1, del artículo 46 LJCA de 1998. Lo que se concluye de la doctrina
constitucional es la fijación del dies a quo para el cómputo de ese plazo como
si se tratara de una notificación defectuosa que contuviera el texto íntegro del
acto y, por tanto, conforme a lo prevenido en el artículo 58.3 de la Ley 30/1992,
a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el
conocimiento y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o
resolución, o interponga cualquier recurso que proceda, con lo que el día inicial
del cómputo del plazo de interposición del recurso, igual que sucede en el caso
de las notificaciones defectuosas, depende de la propia actividad del
interesado. La consecuencia práctica es que el recurso contencioso-
administrativo nunca será extemporáneo o, si se prefiere (con una cierta
imprecisión), la inexistencia de plazo para recurrir en vía contencioso-
administrativa las desestimaciones presuntas por silencio administrativo.

Esta interpretación constitucional salva el problema planteado por la existencia

de la contradicción a que hemos hecho referencia más arriba en el apartado
III.C), resultante del distinto régimen aplicable a las notificaciones defectuosas
y a los supuestos de silencio negativo, y que es considerada por el Tribunal
Constitucional contraria al principio pro actione, pero crea otro no menos
importante: choca frontalmente con lo previsto por el legislador. En efecto, en el
artículo 46.1 LJCA de 1998 el legislador no se ha limitado a fijar el plazo de
seis meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo contra
actos presuntos sino que, además, ha señalado también el dies a quo para el
cómputo de dicho plazo estableciendo que se computará, sin añadir ninguna
consideración, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa específica, se produzca el acto presunto.

Y siendo ello así los reproches de inconstitucionalidad no deberían recaer

sobre las resoluciones judiciales que aplican la legislación en los propios
términos establecidos por el legislador y, consecuentemente, no salvan la
contradicción existente sino sobre los preceptos legales que originan la
contradicción.

Benjamín Górriz Gómez.

Abogado.
Profesor tutor de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

NOTAS

1 Una versión de este trabajo, con el título La inexistencia de plazo para recurrir
el silencio administrativo, ha sido publicada en la revista "IURIS
Actualidad y práctica del Derecho", número 150, de Junio de 2010.

Comentarios a las SSTC sobre la cuestión, anteriores a la STC 149/2009,

pueden verse en mi trabajo titulado El plazo para interponer el recurso
contencioso administrativo en los casos de desestimaciones presuntas por
silencio administrativo, publicado en el "Boletín de Información del
Ministerio de Justicia", número 2099, de fecha 15 de diciembre de 2009,
disponible en el siguiente enlace.