Fuentes del Derecho Administrativo y jerarquía normativa

Ana Rosa Marín Blesa. Febrero 2019.
TEMA 1. Las fuentes del Derecho Administrativo. La jerarquía de las fuentes. La

Constitución. La Ley. Disposiciones normativas con fuerza de Ley. El
ordenamiento jurídico de la Unión Europea.
I. GUIA DE ESTUDIO.
Por lo que respecta a la presente Unidad Didáctica, ésta se corresponde con el

tema 1 del bloque de “Derecho Administrativo General” del programa de la
convocatoria.
El tema por el que empezamos esta asignatura, es un tema especialmente

amplio, puesto que se abordan distintas y diferentes cuestiones.
Así pues, nosotros, para poder afrontar la explicación y estudio del tema 1 de
Derecho Administrativo, procederemos a organizarlo en cinco partes claramente
diferenciadas que son:
• 1ª.- Las Fuentes del Derecho (Artículo 1 del Código Civil) jerarquía de las
fuentes, la Constitución, leyes orgánicas y ordinarias.
• 2ª.- Disposiciones normativas con rango de ley, (Decretos-leyes y Decretos

legislativos).
• 3ª.- Reglamentos. Costumbre y Principios Generales del Derecho.
• 4ª.- La incidencia de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 50/1997,
de 27 de noviembre, del Gobierno, tienen sobre la iniciativa legislativa, sobre la
elaboración de las normas del Gobierno con rango de ley, así como sobre la
elaboración de los reglamentos, objeto todos ellos, de este tema.
• 5ª.- Derecho de la Unión Europea.
De acuerdo con la clasificación que acabamos de exponer, vamos a proceder a

estudiar la 1ª parte a la que hemos hecho referencia que es:
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1.- FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. ARTÍCULO 1 DEL CÓDIGO

CIVIL. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES. LA CONSTITUCIÓN, LEYES
ORGÁNICAS Y ORDINARIAS.
Comenzaremos por las Fuentes del Derecho Administrativo. En una primera

aproximación sería conveniente comenzar con una definición de qué se entiende por
tal derecho. Así y siguiendo al profesor Tomás Ramón Fernández, éste se puede
definir como un derecho de naturaleza estatutaria (es decir, un ordenamiento que
regula las relaciones jurídicas de una determinada clase de sujetos) en cuanto se
dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el
nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos del Derecho
Común.
El Derecho Administrativo así definido constituye un ordenamiento jurídico,

concretamente, es la parte del ordenamiento jurídico general que afecta o se refiere a
las Administraciones Públicas. Conviene precisar, no obstante, que la idea de
ordenamiento jurídico no alude a un simple conjunto de normas sino, más bien, a una
organización en la que las normas se insertan y adquieren valor y sentido. Así pues, el
ordenamiento jurídico administrativo resulta tener unidad propia, independiente y
distinta de las propias normas.
Dentro de esta unidad que es el ordenamiento, existen una serie de “fuentes del
Derecho”. Así se puede distinguir entre fuentes materiales y formales. El poder de
establecer normas jurídicas obligatorias lo pueden tener diversos organismos o
fuerzas sociales. El que lo tenga es fuente material de Derecho, en cuanto que, al
establecerlas, da origen a Derecho. Pero como tales normas se pueden establecer de
diferentes formas, por ejemplo mediante leyes o costumbres, se llaman fuentes
formales del Derecho a los medios o maneras que lo componen. Así es fuente formal,
la ley o la costumbre. La distinción responde a diferentes preguntas:
1º. ¿Quién establece el Derecho? ¿Quién crea el Derecho? Los poderes públicos
(Cortes Generales Administraciones Públicas), el pueblo.
2º. ¿Cómo, en qué forma lo establece? ¿Cómo se manifiesta ese derecho? En

forma de leyes, de reglamentos o de costumbres.
En este sentido se manifiesta el artículo 1.1 del Código Civil, cuando

enuncia las fuentes del ordenamiento jurídico español como:
• La ley
• La costumbre, y
• Los principios generales del Derecho.
1.2.- Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otras de

rango superior.
1.3.- La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no

sea contraria a la moral o al orden público y resulte probada.
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Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una

declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre.
1.4. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o

costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento
jurídico.
1.5.- Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no

serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar
parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el
“Boletín Oficial del Estado”.
1.6.- La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la

doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al
interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del
derecho.”
1.7. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en

todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de
fuentes establecido.”
Estas fuentes del Derecho se pueden clasificar utilizando distintos criterios. Así por
ejemplo, podemos hablar de fuentes primarias (la ley) o supletorias (la costumbre y
los principios generales del derecho), según se apliquen con carácter preferente o en
defecto de una anterior. La costumbre se aplica en defecto de ley y los principios son
supletorios respecto de la costumbre y de la ley porque se aplican en defecto de
aquellos.
Otra clasificación podría ser la que distingue entre fuentes que se plasman de
manera escrita (la ley) y fuentes que no se encuentran escritas (la costumbre y los
principios generales del derecho).
El artículo 1 del Código Civil señalado, no sólo se limita a enunciar las fuentes,
sino que además las jerarquiza, plasmando así, el que es probablemente el principio
de relación internormativa más importante: la Jerarquía normativa (art. 9.3 de la
Constitución).Este criterio permite ordenar las distintas fuentes en función de su mayor
o menor importancia dentro del sistema jurídico. La importancia y, por lo tanto el rango
de la fuente, se determina en función de la posición que en el sistema constitucional
ocupe el órgano del cual emana esa fuente. Así las leyes, al emanar de las Cortes
Generales (órgano constitucional de especial relevancia al representar al pueblo) se
encuentran por encima de la costumbre y de los principios generales del Derecho.
Sin embargo, este principio se manifiesta insuficiente para explicar las relaciones
entre normas de diferentes subsistemas (Estado, Comunidades Autónomas, por
ejemplo) por lo que se hace necesario acudir a otro principio, que es el de
competencia.
La pregunta sería ¿Es más importante y por lo tanto de mayor jerarquía una ley
emanada de las Cortes Generales que una ley emanada de la Asamblea de una
Comunidad Autónoma? La respuesta es que no. Por ello, no se puede responder a
esta pregunta con el principio de jerarquía y necesitamos el principio de competencia
ya señalado.
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Utilizando este principio podemos decir, que las leyes de las Cortes Generales no
son más importantes que las de las Comunidades Autónomas, porque aquellas sólo
pueden ser dictadas en las materias, que la Constitución, ha reservado al Estado.
Mientras que las Comunidades Autónomas, a través de sus Asambleas Legislativas,
sólo podrán dictar leyes en aquellas materias que la Constitución permita asumir a las
mismas. Es decir, cada ente (Estado, Comunidades Autónomas y entes locales) sólo
podrán dictar normas en aquellas materias que son de su competencia.
El tema continuaría analizando la primera y posiblemente más importante fuente

del Derecho que es la ley. El término ley suele ser empleado en sentidos diversos,
bien para referirse sólo a las normas escritas, bien para designar un tipo concreto de
norma escrita, que es superior a todas las demás, que prevalece frente a todas ellas.
Éste es el sentido que aquí nos interesa: la ley como norma escrita superior e
irresistible. Estas cualidades le vienen del hecho de que en ella se expresa la voluntad
de la propia comunidad sobre sí misma. La ley es “expresión de la voluntad popular”
como dice el preámbulo de la Constitución.
A lo largo del tema se reproducen los distintos tipos de leyes (orgánicas y

ordinarias así como las diferentes modalidades de unas y otras) empezando, como no
podía ser menos, por la ley de leyes, que es la Constitución.
La Constitución es la Ley fundamental del sistema jurídico español. Su importancia

deriva de que en la misma se regula la organización de los Poderes e Instituciones del
Estado (Cortes Generales, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Consejo
General del Poder Judicial etc.), los principios del régimen político (legalidad,
publicidad normativa, seguridad jurídica, etc.) y sobre todo, los derechos, deberes y
libertades de los ciudadanos.
Ahora bien, el ser la norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico, hace de la

Constitución, una norma que tiene dos características que la identifican y distinguen
del resto de las leyes, y que son:
• La superlegalidad formal, lo cual significa que para poder modificar la

Constitución, (cuya reforma la propia Constitución permite en su Título X) y al
objeto de evitar que pudiera ser reformada como cualquier otra ley, se han
establecido unos procedimientos, en los que se exige unas mayorías mucho
más amplias (2/3 y 3/5 en las Cortes Generales) que sí lo que se reformase
fuese una ley orgánica u ordinaria. (Hemos de recordar que estas mayorías
se refieren a la totalidad de los miembros de cada Cámara, es decir, serían
2/3 de 350 diputados y de 266 senadores y 3/5 del mismo número de
diputados y senadores.)
• La superlegalidad material, concepto que significa que, si el contenido de

alguna ley o norma con rango de ley (decretos-leyes y decretos legislativos)
estuviere en contra del contenido de la Constitución, la supremacía de ésta
última haría que fueren declaradas inconstitucionales cualquier norma que se
opusiere a ella. Esta función de velar por la supremacía de la Constitución
viene encomendada con carácter exclusivo al Tribunal Constitucional.
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Una vez vista la Constitución pasaremos a analizar el resto de las leyes y lo

primero que debemos señalar es que, para encontrarnos ante una ley, ésta debe
denominarse así. Es decir para ser una ley hay que llamarse “ley” y además proceder
de quién es España tiene atribuida la potestad legislativa, por lo tanto sólo pueden
proceder de las Cortes Generales y de las Asambleas de las Comunidades
Autónomas. Una vez vista su denominación, además se hará constar si ésta es
orgánica, o si fuere una ley ordinaria, sólo llevará la denominación de ley.
Una ley es orgánica cuando reúne los dos siguientes requisitos:
• Uno de carácter material, ya que este tipo de leyes sólo sirven para regular
determinado tipo de materias (desarrollo de los derechos fundamentales y
libertades públicas, artículos 15 a 29, las que aprueban Estatutos de
Autonomía, las que regulan el régimen electoral general y el resto que diga la
Constitución) y
• Uno de carácter formal y es que al aprobar una ley orgánica, en el Congreso

de los Diputados será necesario obtener una mayoría absoluta de votos, ya
que en el Senado basta con una mayoría simple.
Ejemplo:
 Si el Congreso de los Diputados cuenta con 350 diputados, una ley orgánica saldrá
adelante si se han obtenido 176 votos afirmativos como mínimo, es decir, la mitad más
uno de los 350 diputados. En el Senado la ley orgánica será aprobada por una mayoría
simple.
 Se debe reseñar que también para modificar o para derogar una ley orgánica se hace
necesario aprobar otra ley orgánica y no una ley ordinaria.
Por el contrario las leyes ordinarias se definen “a sensu contrario”, es decir, se

utilizará una ley ordinaria para regular todas aquellas materias que no sean propias de
las leyes orgánicas y se aprobarán por una mayoría simple, tanto del Congreso como
del Senado.
Ejemplo:
 Para que una ley ordinaria se apruebe en el Congreso de los Diputados serían
necesarios más votos positivos que negativos de los miembros presentes (sin
contabilizar las abstenciones) teniendo en cuenta que presentes tienen que estar la
mayoría.
 Si en el Congreso de los Diputados hay 350 diputados, en primer lugar se debe

comprobar si existe lo que se llama el quórum de asistencia, que la Constitución lo
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tiene cifrado en la mayoría (mitad + 1 de 350= 176). Pues bien constatado, que como
mínimo han asistido 176 diputados, ahora una ley ordinaria se deberá aprobar si hay
más votos positivos que negativos de los presentes. Así una ley ordinaria saldría
adelante con, por ejemplo ,80 votos positivos, 70 votos negativos y 26 abstenciones
de los 176 que han asistido.
Recordemos que, tanto para la elaboración y aprobación una de una ley

orgánica como ordinaria, es necesario que los órganos que tienen atribuida la
competencia de la iniciativa legislativa la ejerzan. Así el artículo 87 de la Constitución
atribuye tal iniciativa a:
• El Gobierno (proyecto de ley).
• El Congreso (proposición de ley).
• El Senado (proposición de ley).
• Las Asambleas de las Comunidades Autónomas que podrán solicitar del
Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso
una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres
miembros de la Asamblea encargada de su defensa.
• Al Pueblo, mediante la presentación de proposiciones de ley. Una ley orgánica
regula su ejercicio y requisitos, exigiendo no menos de 500.000 firmas
acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica,
tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de
gracia. También quedan excluidas de esta iniciativa la reforma constitucional (art.
166 de la CE) los presupuestos Generales del Estado (art. 134 de la CE) así
como la planificación general de la economía (art 131 de la CE).
A continuación en el tema se enuncian distintos tipos de leyes orgánicas y

ordinarias. Así, como leyes orgánicas se exponen los Estatutos de autonomía y las
leyes de transferencia o delegación y como leyes ordinarias tanto las leyes marco
como las leyes de armonización. Con respecto a éstas últimas debe hacerse un inciso.
Efectivamente las leyes de armonización son leyes ordinarias puesto que el artículo
150.3 de la Constitución, en el cual están reguladas, no señala que deban ser
orgánicas. Sin embargo sí señala el artículo, que antes de aprobar una ley de
armonización, las Cortes Generales deben decidir por una mayoría absoluta de cada
cámara, sobre la necesidad de que se dicte dicha norma. El hecho de que esta
decisión se adopte por mayoría absoluta no convierte a la ley de armonización en una
ley orgánica.
Una vez analizada la primera parte en la que dividíamos el estudio del tema nos
corresponde estudiar, en esta segunda parte del tema el siguiente epígrafe:
2.- DISPOSICIONES NORMATIVAS CON RANGO DE LEY.
Así pues, una vez vistas las leyes, vamos a proceder a estudiar, lo que se
denominan, las disposiciones del ejecutivo con rango o fuerza de ley, es decir,
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normas que dicta el Gobierno, que no son simples reglamentos y que al tener rango de
ley van a poder modificar y derogar leyes ordinarias.
En un Estado social y democrático de derecho, las normas del Gobierno con

fuerza de ley tienden a ser la excepción a la regla general de la legislación
parlamentaria (no debemos olvidar que la Constitución atribuye a las Cortes Generales
la potestad legislativa) y además, son sometidas a un estricto control por parte de la
Cámara.
Debe señalarse de este tipo de normas, que su primera característica es que son
dictadas, no por las Cortes Generales o Asambleas de las Comunidades Autónomas,
sino por el Gobierno(es por ello que no se pueden denominar leyes) sin embargo
tienen rango o fuerza de ley, lo cual supone en la práctica, que van a poder modificar
y derogar leyes ordinarias (recuérdese que las leyes orgánicas solo pueden ser
modificadas o derogadas por otras leyes orgánicas).
Como se verá a lo largo del tema, este tipo de normas no pueden ser dictadas por
el Gobierno sobre cualquier materia, ni en cualquier momento, ni con los mismos
efectos que una ley formal. Pues bien, las dos normas del Gobierno con fuerza de ley
son:
• Los Decretos-leyes (art.86 de la Constitución) y
• Los Decretos Legislativos, que a su vez se manifiestan en dos

modalidades, los textos articulados y los textos refundidos (arts.82 a
85 de las Constitución).
Pasaremos a analizar cada una de estas normas.
Los primeros, los Decretos- Leyes, regulados en el artículo 86 de la Constitución,

se podrán dictar por el Gobierno, en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad.
Es esta la circunstancia que legitima la utilización de esta figura por el Gobierno, ya
que de no existir dicha situación, la materia en cuestión habría de ser regulada por una
ley.
Así pues, dos son las circunstancias que justifican la existencia del Decreto –Ley:
1. La urgencia propia de ciertos momentos políticos y sociales, y lo

inadecuado, por su lentitud, del procedimiento legislativo ordinario para
atender a los mismos. Supondría la no susceptibilidad de ser afrontada la
situación a través del procedimiento legislativo, ni siquiera por el
procedimiento de urgencia que prevén los Reglamentos de las Cámaras.
La “urgencia” ( concepto típico de los que se denominan conceptos

jurídicos indeterminados, es decir conceptos cuyo alcance concreto no
puede determinarse a priori, pero sí caso por caso en función de las
circunstancias coetáneas e, incluso, posteriores a su aplicación y que, a la
vista de éstas, no admiten más que una solución justa) corresponde
apreciarla al Gobierno.
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2. La existencia de una situación, cuya excepcionalidad quiere subrayarse

mediante su adjetivación de extraordinaria, es decir, inusual e
imprevisible.
Ahora bien, hay que mencionar que, aunque en principio y con un mencionado
margen de discrecionalidad, es competencia del Gobierno el determinar cuándo la
situación es de extraordinaria y urgente necesidad, tal competencia no le autoriza,
para poder regular en el Decreto-ley cualquier materia, ni aquellas que por su
contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, con la situación que se
trata de afrontar con la publicación del Decreto-ley. Es por ello que tiene expresamente
vedado el acceso a determinados ámbitos materiales. Es decir hay materias
prohibidas a las que no puede afectar. Estas son las siguientes:
• El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado (Véase el

Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, el Consejo General del
Poder Judicial, el Congreso y el Senado, etc.)
• Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el

Título I de la Constitución.
• El régimen de las Comunidades Autónomas.
• La legislación electoral general.
Una vez que la norma ha sido dictada por el Gobierno y publicada en el Boletín
Oficial del Estado (debe señalarse que, dado que la situación es de extraordinaria y
urgente, el Decreto –Ley suele entrar en vigor el mismo día o al día siguiente de su
publicación) procede la intervención del Congreso de los Diputados, que no del
Senado. Así se establecen dos procedimientos diferentes de revisión parlamentaria del
Decreto-Ley:
1. Debate y votación de totalidad, mediante los cuales el Congreso habrá de

pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación en
bloque en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación. La
aprobación se efectuará por mayoría simple, al no señalar ninguna mayoría
específica el artículo 86 de la CE.
2. Una vez que el Decreto-Ley ha sido convalidado, se podrá tramitar (no es

obligatorio) como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, todo
ello dentro del plazo de los 30 días mencionados. (El objeto de tramitarlo
como proyecto de ley, es la posibilidad de introducir enmiendas parciales
en el texto del Decreto-Ley, enmiendas que nunca pueden ser totales, ya
que sí el Congreso no está de acuerdo con la totalidad del texto, debería
haberlo derogado)
Así pues, es preceptivo el previo pronunciamiento sobre la totalidad del Decreto-

ley, esto es sobre su ratificación o derogación, una vez producido el cual, si ha sido
favorable y por lo tanto convalidado, la Cámara podrá decidir, a solicitud de algún
grupo parlamentario, acerca de la tramitación del Decreto-Ley, como proyecto de ley
por el procedimiento de urgencia.
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La otra modalidad de normas con rango de ley que puede adoptar el Gobierno lo
constituyen los Decretos- Legislativos.
En este caso, la circunstancia que hace que el Gobierno esté habilitado para
dictar este tipo de normas, es la propia voluntad de las Cortes Generales (destinatarias
por la Constitución de la potestad legislativa), ya que es necesario que éstas dicten,
bien una ley ordinaria o bien una ley de bases, para que el Gobierno pueda aprobar,
bien un texto refundido o bien un texto articulado respectivamente. Es a través de las
mencionadas leyes de delegación, donde las Cortes autorizan al Gobierno a dictar
dichas normas. No obstante, la Constitución fija uno límites precisos, que son:
• No se pueden delegar materias propias de ley orgánica.
• La delegación debe otorgarse al Gobierno, de forma expresa para

materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio.
• La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno

mediante la publicación de la norma correspondiente.
• No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo

indeterminado.
• Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del

propio Gobierno.
La delegación de las Cortes al Gobierno puede ser para:
1. Que el Gobierno dicte un texto refundido. Esta autorización se produce

en el supuesto en el que, una materia ha sido reiteradamente modificada,
de tal manera que existe una dispersión normativa y se quiere que toda la
legislación que existe sobre la misma se unifique, facilitando así su estudio
y aplicación. La labor del Gobierno consistirá en realizar dicha unificación o
incluso en armonizar las distintas disposiciones cuando así fuere
necesario.
Como vemos, en este caso no hay una verdadera creación normativa del
Gobierno, sino que por el contrario, se limita a refundir normas que ya
existen.
2. Que el Gobierno dicte un texto articulado. La autorización para que el

Gobierno haga un texto articulado (un texto con artículos) deberá
efectuarse mediante una ley ordinaria, que recibe el nombre de Ley de
Bases (que no se debe confundir con legislación básica).
En este caso el Gobierno, sí despliega una auténtica labor creativa, por

cuanto le están encargando la realización de una norma. No obstante, la
Constitución pone un freno a dicha tarea legislativa, al afirmar que la Ley
de Bases no podrá autorizar al Gobierno a modificar la propia Ley de
Bases así como que el texto articulado no podrá tener efecto retroactivo.
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Afirmar en relación con ambas normas (textos articulados y textos refundidos)

que el Gobierno habrá cumplido con la función atribuida cuando, en el plazo señalado,
haya elaborado y publicado dichas normas en el Boletín Oficial del Estado, que
recibirán el nombre de DECRETOS LEGISLATIVOS.
Por último, recordar en relación a todas las normas con rango de ley, que según el
artículo 127 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las AAPP, también los órganos de gobierno de las CCAA podrán aprobar
normas equivalentes a los Decretos-leyes y a los Decretos Legislativos en su ámbito
territorial, de conformidad con los establecido en la CE y en sus respectivos Estatutos
de Autonomía.
3.- REGLAMENTOS. COSTUMBRE Y PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.
Dentro de las fuentes escritas, destaca en el Derecho Administrativo la

peculiaridad que presenta el reglamento. A diferencia de otros sujetos, las
Administraciones Públicas no están simplemente sujetas a las normas, sino que
pueden, incluso, crearlas. Estas normas de creación administrativa son los
denominados reglamentos, que nacen fruto del ejercicio de la potestad reglamentaria
que tienen atribuidas las Administraciones Públicas por el artículo 97 de la
Constitución al decir que “el Gobierno dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la
potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Se trata,
lógicamente, de normas subordinadas a las leyes, en base al principio de jerarquía
normativa. La ley vale más que el reglamento y éste está jerárquicamente subordinado
a aquélla.
Ahora bien, el ejercicio de la potestad reglamentaria no puede ser ejercida de

cualquier manera, sino que por el contrario, está sujeto a unos límites precisos y
concretos que condicionan su validez. Así, para que un reglamento sea válido, es
necesario que:
• Lo dicté el órgano competente (en el supuesto del Gobierno estatal son

órganos competentes, el Presidente del Gobierno, el Consejo de Ministros, las
Comisiones Delegadas y Ministros).
• Debemos señalar que los reglamentos reciben un nombre en virtud de la
autoridad que los dicta e independientemente de su contenido. Estas
denominaciones son, según el artículo 24 de la Ley del Gobierno :
b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y

actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las

decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de
éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las

disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales
acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del
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Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a

distintos Ministros.
f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los

Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios
Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la
Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.
• Que aplique el procedimiento creado a tal fin (este procedimiento se encuentra

regulado en el artículo 26 de la Ley del Gobierno y lo veremos en el último
epígrafe dedicado a la incidencia de la Ley del Gobierno en el proceso
legislativo y reglamentario ).
• Que el reglamento, en el supuesto de que sea sancionador o restrictivo de
derechos individuales, no tenga carácter retroactivo.
• Que respete el principio de jerarquía normativa en su doble vertiente (el
reglamento no puede vulnerar la Constitución, la ley ni las normas con fuerza
de ley, pero tampoco puede vulnerar o derogar reglamentos de rango superior).
En este punto debemos recordar, que los reglamentos estatales están
sujetos al siguiente orden de jerarquía (artículo 24.2 de la Ley 50/1997
del Gobierno):
- En un primer nivel se encuentran las normas que se aprueban
por Real Decreto, que son los reglamentos tanto del Presidente
del Gobierno como del Consejo de Ministros.
- Y en un nivel inferior los reglamentos que se aprueban por
Orden Ministerial, que son tanto los reglamentos de las
Comisiones Delegadas del Gobierno como los reglamentos de
los Ministros.
• Y por último, los reglamentos tendrán que ceñirse a regular determinadas

materias, estándole vedadas otras (principio de reserva de ley). Así, les está
prohibido, salvo que el reglamento tenga carácter ejecutivo, crear infracciones,
sanciones, delitos, faltas, penas, prestaciones personales, patrimoniales etc.
Si cualquiera de estos límites es rebasado, el reglamento en cuestión, resultará

viciado y nos encontraremos ante lo que podemos denominar “reglamentos
ilegales”.
¿Cuál es la consecuencia jurídica para un reglamento ilegal? El ordenamiento

jurídico, concretamente la Ley 39/2015, LPACAP, en su artículo 47.2 establece”
también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren
la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las
qué regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.
Por su parte, el artículo 128.2 de la LPACAP señala que: “Los reglamentos y

disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular
aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la
competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con
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respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas,

establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras
cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público”.
La siguiente pregunta sería ¿cómo se puede reaccionar frente a un reglamento

ilegal? Los medios de defensa son varios y a utilizar por el sujeto legitimado en cada
caso por las normas:
• Así la inaplicación de oficio, para Juzgados y Tribunales de Justicia,

que podrán dejar de aplicar un reglamento a un caso concreto, cuando
estimen que el contenido del mismo puede estar en contra del contenido
de una ley o norma con rango de ley.
No obstante este es un medio de defensa al que se le suele llamar

pasivo, por cuanto no acaba con el reglamento, que sigue estando en
vigor, sino que sólo ha supuesto la inaplicación del mismo, a un caso
concreto y determinado. Por ello se hace necesario establecer otros
medios de defensa más eficaces, que actúen directamente contra el
reglamento y pueden determinar la nulidad del mismo, con eficacia
frente a todo el mundo o eficacia” erga omnes”. Estos medios son los
siguientes:
• El recurso contencioso-administrativo, como medio de reacción de

los interesados contra el reglamento, ante la imposibilidad de interponer
recursos administrativos. Este es el medio por excelencia de que
disponen los particulares para acabar con un reglamento ilegal. En este
sentido se manifiesta el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, cuando atribuye a esta jurisdicción el
control de la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas.
Este recurso se podrá interponer, bien directamente contra el
reglamento en el plazo de los dos meses siguientes a la publicación del
reglamento en el diario oficial (también se le denomina recurso
contencioso-administrativo directo) o bien impugnando los actos de
aplicación de dicho reglamento en base, precisamente, a la ilegalidad
de éste último (denominado recurso indirecto). Recordamos que
también es posible interponer recursos administrativos indirectos contra
los actos de aplicación de los reglamentos.
• La revisión de oficio, como mecanismo de reacción de la propia

Administración autora del reglamento. Dado que la legalidad del control
de los reglamento es una cuestión de orden público y que por lo tanto
su control no se puede dejarse sólo en manos de los particulares
(téngase en cuenta que los particulares sólo recurríamos los
reglamentos ilegales que nos impusieran obligaciones o sanciones, pero
no los reglamentos que nos reconocieran derechos, facultades o en
general supusieran situaciones jurídicas favorables). Es por ello, que la
Ley 39/2015, reconoce la potestad de las Administraciones Públicas, de,
en cualquier momento y con el dictamen previo y favorable del Consejo
de Estado, pudieran declarar la nulidad de los reglamentos, en los
supuestos de nulidad de pleno derecho del 47.2”.
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• Los medios ante la justicia constitucional, bien a través del recurso de

amparo, si el reglamento vulnera derechos susceptibles de ser
protegidos por este recurso (artículo 14 a 29 y 30.2 de la Constitución) o
bien el conflicto de competencias en el caso de que el reglamento lo
motive.
Una vez vistos los reglamentos y su control, el tema de las fuentes del Derecho
Administrativo y por lo tanto el punto cuatro de este tema, concluye con la costumbre
y los principios generales del derecho.
En cuanto a la costumbre, su aplicación al campo del Derecho Administrativo

resulta bastante escasa, dado el carácter eminentemente técnico que presenta este
derecho, relacionado con el funcionamiento y control de la Administración y ello hace
difícil originar costumbres jurídicamente obligatorias, basadas en el uso.
Ahora bien, en el supuesto de que existiere una costumbre en una determinada

materia sería obligatoria y la Administración no podría apartarse de ella. No obstante,
debe recordarse que la “costumbre se aplica en defecto de ley, y siempre que resulta
probada y no sea contraria a la moral o al orden público”, según el artículo 1 del
Código Civil.
En cuanto a los principios generales del Derecho, importa saber, de modo muy
especial su significado. Éstos expresan los valores básicos de un ordenamiento
jurídico, aquéllos sobre los cuales se constituye como tal, las convicciones ético-
jurídicas fundamentales de una comunidad. Estos principios “se aplicarán en defecto
de ley y de costumbre sin perjuicio de su carácter informador de todo el ordenamiento
jurídico” según el artículo 1 del Código Civil. Como ejemplo de ellos, podemos señalar
los que se enuncian en el artículo 9.3 de la Constitución diciendo que “ésta garantiza
el principio de legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, la
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos”.
4.- Incidencia que, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como, la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su redacción dada por la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, tienen sobre la
iniciativa legislativa, sobre la elaboración de las normas del Gobierno con rango de
ley, así como sobre la elaboración de los reglamentos, todos ellos, objeto de este
tema.
Comenzaremos con:
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas.(LPACAP)
13
El Título VI de la misma, denominado, sobre la iniciativa legislativa y de la

potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones”, recoge unos principios,
que denomina “de buena regulación”, a los que deberá ajustar su ejercicio la
Administración titular, haciendo efectivos los derechos constitucionales en este ámbito.
Estos principios, que se aplicarán en el ejercicio de la iniciativa legislativa así

como en el ejercicio de la potestad reglamentaria, son los siguientes:
• Principios de necesidad y eficacia, en virtud de los cuales, la iniciativa

normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en
una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más
adecuado para garantizar su consecución.
• Principio de proporcionalidad, según el cual, la iniciativa que se proponga

deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir
con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas
de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.
• Principio de seguridad jurídica, que impone que la iniciativa normativa se

ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional
y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible,
integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y,
en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y
empresas.
• Principio de transparencia, por el cual las Administraciones Públicas

posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y
los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos
establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán
claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el
preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales
destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas.
• Principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas

administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la
gestión de los recursos públicos.
Otra de las novedades que incluye esta ley es la “consulta pública” que, con
el objetivo de incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de
elaboración de normas, se establece en el artículo 133, la necesidad de recabar, con
carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o reglamento, la
opinión de ciudadanos y empresas acerca de:
• los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa,

• la necesidad y oportunidad de su aprobación,
• los objetivos de la norma y
• las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Sin perjuicio de la consulta previa, también se regulan el trámite de audiencia y

el de información pública. El primero cuando la norma afecte a los derechos e
intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto
14
en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos

afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras
personas o entidades (éste último trámite es el de información pública). Asimismo,
podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones
reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o
intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación
directa con su objeto.
Mencionar la posibilidad de que se pueda prescindir tanto del trámite de la

consulta previa, como la audiencia como del trámite de información pública, en los
siguientes supuestos:
• En el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración
General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o
de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o
• Cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
La última novedad que establece la ley en esta materia y con el objetivo de

alcanzar una mayor seguridad jurídica, así como la predictibilidad del ordenamiento, se
apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante y el control ex post. Para
ello, todas las Administraciones divulgarán:
• Un Plan Anual Normativo en el que se recogerán todas las propuestas con

rango de ley o de reglamento que vayan a ser elevadas para su
aprobación el año siguiente.
• Al mismo tiempo, se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con

el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los
principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar
periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de
comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas
derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado.
Por lo que respecta a la regulación que la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,

del Gobierno, hace de esta materia, su contenido se encuentra en el Título V de la
misma, bajo la rúbrica “de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria del
Gobierno” en su redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público.(LRJSP)
Así en el artículo 25 de la misma, se desarrolla el denominado Plan Anual

Normativo, al que hemos hecho referencia en la Ley del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que tiene como
características las siguientes:
• El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las

iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su
aprobación en el año siguiente.
15
• El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se

establezcan reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un
análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al
coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas
administrativas impuestas a estos últimos.
• Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta

normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el
presente artículo, será necesario justificar este hecho en la correspondiente
Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
• El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia,

con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se
tramiten y de evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un
determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo. El
Ministro de la Presidencia elevará el Plan al Consejo de Ministros para su
aprobación antes del 30 de abril.
En el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, se establece el

procedimiento a seguir para la elaboración de normas con rango de ley así
como de los reglamentos. Los pasos serían los siguientes:
La elaboración de los anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto

legislativo y de normas reglamentarias se ajustará al siguiente procedimiento:
1. Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen

convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.
2. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento
competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará
opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las
organizaciones más representativas acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en

el caso de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la
Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas
a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o
cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad
económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos
parciales de una materia. También podrá prescindirse de este trámite de consulta en el
caso de tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el
artículo 27.2. La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente
motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
16
3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria

del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:
a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que

deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la
alternativa de no aprobar ninguna regulación.
b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión

Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán
derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de

competencias.
d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su

aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma,
incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad
y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias.
Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la
Comisión Europea.
e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la

propuesta, se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y
para los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las
pequeñas y medianas empresas
.
f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se
puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la
eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los
objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a
partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de
previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta

pública regulado en el apartado 2.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo

que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente.
4. Cuando la disposición normativa sea un anteproyecto de ley o un proyecto de

real decreto legislativo, cumplidos los trámites anteriores, el titular o titulares de los
Departamentos proponentes lo elevarán, previo sometimiento a la Comisión General
de Secretarios de Estado y Subsecretarios, al Consejo de Ministros, a fin de que éste
decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e
informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin
perjuicio de los legalmente preceptivos.
Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan

cumplimentado los trámites de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá
prescindir de este y acordar la aprobación del anteproyecto de ley o proyecto de real
decreto legislativo y su remisión, en su caso, al Congreso de los Diputados o al
Senado, según corresponda.
17
5. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo

competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten
preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el
acierto y la legalidad del texto.
Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se

emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra
Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial independencia o
autonomía.
El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente

de los informes, estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un
plazo no superior a la mitad de la duración de los indicados en el párrafo anterior.
En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y
los proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la
Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes.
Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización

administrativa de la Administración General del Estado, a su régimen de personal, a
los procedimientos y a la inspección de los servicios, será necesario recabar la
aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (o
Ministerio al que se atribuya dicha función en los decretos de estructura) antes de ser
sometidas al órgano competente para promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la
recepción de la solicitud de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera
formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación.
Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y

Administraciones Públicas (o Ministerio al que se atribuya dicha función en los
decretos de estructura)cuando la norma pudiera afectar a la distribución de las
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
6. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa,

cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro
directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto
de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones
adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá
recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas
por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses
legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con
su objeto.
El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días

hábiles, y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones
debidamente motivadas así lo justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación
urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. De ello
deberá dejarse constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan

graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis
de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones
presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las
organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.
18
7. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente.
8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión

General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de
Ministros para su aprobación y, en caso de proyectos de ley, su remisión al Congreso
de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de
Motivos y de la documentación propia del procedimiento de elaboración a que se
refieren las letras b) y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de
desarrollo.
9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la

calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:
a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.
b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico,

nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los
distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual
Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes
Generales.
c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de

refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito.
d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y,

en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la
aplicación de la norma cuando fuere preceptivo.
e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.
f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción

de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en
disposiciones o acuerdos de carácter general para la Administración General
del Estado.
g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de

la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno.
Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la

realización de esta función así como su modo de intervención en el
procedimiento.
10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato

electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes
recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y
demás actuaciones practicadas.
11. Lo dispuesto en este artículo y en el siguiente no será de aplicación

para la tramitación y aprobación de decretos-leyes, a excepción de la elaboración
de la memoria prevista en el apartado 3, con carácter abreviado, y lo establecido en
los números 1, 8, 9 y 10.
19
Por su parte artículo 27 de la Ley del Gobierno establece, junto al procedimiento ya

visto, otro PROCEDIMIENTO PARA LA TRAMITACIÓN URGENTE de iniciativas
normativas en el ámbito de la Administración General del Estado. El
procedimiento a seguir sería el siguiente:
1.- El Consejo de Ministros, a propuesta del titular del departamento al que

corresponda la iniciativa normativa, podrá acordar la tramitación urgente del
procedimiento de elaboración y aprobación de anteproyectos de ley, reales decretos
legislativos y de reales decretos, en alguno de los siguientes casos:
a) Cuando fuere necesario para que la norma entre en vigor en el plazo
exigido para la transposición de directivas comunitarias o el establecido en
otras leyes o normas de Derecho de la Unión Europea.
b) Cuando concurran otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo
podido preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo que acompañe al proyecto
mencionará la existencia del acuerdo de tramitación urgente, así como las
circunstancias que le sirven de fundamento.
2.- La tramitación por vía de urgencia implicará que:

a) Los plazos previstos para la realización de los trámites del procedimiento
de elaboración, establecidos en ésta o en otra norma, se reducirán a la
mitad de su duración. Si, en aplicación de la normativa reguladora de los
órganos consultivos que hubieran de emitir dictamen, fuera necesario un
acuerdo para requerirlo en dicho plazo, se adoptará por el órgano
competente; y si fuera el Consejo de Ministros, se recogerá en el acuerdo
previsto en el apartado 1 de este artículo.
b) No será preciso el trámite de consulta pública previsto en el artículo 26.2,

sin perjuicio de la realización de los trámites de audiencia pública o de
información pública sobre el texto a los que se refiere el artículo 26.6,
cuyo plazo de realización será de siete días.
c) La falta de emisión de un dictamen o informe preceptivo en plazo no

impedirá la continuación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual
incorporación y consideración cuando se reciba.
En consonancia con lo expuesto anteriormente en Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el
artículo 28 de la Ley del Gobierno regula el Informe anual de evaluación, como
forma de control, ex post, de la normativa vigente. Así:
• El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprobará,

antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje:
o el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior,

o las iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el
citado Plan,
20
o así como las incluidas en anteriores informes de evaluación con

objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus
efectos en el año que se evalúa.
• En el informe se incluirán las conclusiones del análisis de la aplicación de las

normas a que se refiere el artículo 25.2, que, de acuerdo con lo previsto en su
respectiva Memoria, hayan tenido que ser evaluadas en el ejercicio anterior. La
evaluación se realizará en los términos y plazos previstos en la Memoria del
Análisis de Impacto Normativo y deberá comprender, en todo caso:
o La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha
conseguido los fines pretendidos con su aprobación.
o La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que
podrían no haber sido necesarias.
o La sostenibilidad de la disposición.
El informe podrá contener recomendaciones específicas de modificación y, en

su caso, derogación de las normas evaluadas, cuando así lo aconsejase el resultado
del análisis.
Por último el artículo 23 de la Ley 50/1197, de 27 de noviembre del Gobierno dedica

su artículo 23 a establecer unas indicaciones sobre la entrada en vigor tanto de
leyes como de reglamentos.
• Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1 del Código Civil (que establece
que Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en
el «Boletín Oficial del Estado», si en ellas no se dispone otra cosa) las
disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación
o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan
nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una
actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta,
preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a
su aprobación.
• Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni

cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u
otras razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho
debidamente acreditado en la respectiva Memoria.
5.- DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
Ya en último lugar, concluiremos con una referencia al Derecho Comunitario

Europeo, Derecho, que no puede ser considerado como una simple recopilación de
acuerdos entre los Estados que forman parte de la Unión Europea, sino que por el
contrario forma un ordenamiento jurídico propio y dotado de autonomía, que desde su
entrada en vigor es asumido por los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros
y aplicado por sus Tribunales.
21
Podemos señalar como características generales del Derecho de la Unión las

siguientes:
a) El Derecho de la Unión no tiene sólo efectos internos sino también

externos; esto es, no rige sólo en el interior de la misma, sino que también
produce efectos hacia el exterior, tanto en lo que afecta a las relaciones de la
Unión con los Estados miembros como con otros Estados u organizaciones
internacionales.
b) Es un Derecho autónomo e independiente; este carácter autónomo se funda

en tres aspectos:
• Es independiente del ordenamiento interno de los Estados miembros: el

Derecho de la Unión no se integra en el ordenamiento de los Estados sino
que se superpone a los mismos (Sentencia Costa/Enel).
• Es independiente del Derecho internacional, ya que tiene características

diferentes: no es una recomendación sino que tiene fuerza vinculante, no
necesita de su ratificación por los Estados miembros, no ha de publicarse en
los Diarios Oficiales de los Estados miembros para producir efectos, etc. (sin
embargo, el Derecho originario sí que forma parte del Derecho internacional).
• Existen instituciones y procedimientos propios para la producción y el control

de las normas que lo integran.
c) Es un Derecho basado en un sistema de atribución: la Unión Europea no

puede regular cualquier materia, sino sólo aquellas respecto de las cuales
tiene atribuidas competencias en los Tratados.
En cuanto a las relaciones entre el derecho de los estados miembros y el

derecho de la Unión Europea, se pueden explicar enmarcados dentro de dos tipos de
relaciones entre ambos y que son:
 Relaciones ordinarias entre los dos ordenamientos.
Las relaciones ordinarias entre el Derecho de la Unión y el ordenamiento interno

de los Estados miembros se rigen fundamentalmente por dos principios: autonomía y
colaboración.
A) Principio de autonomía.
La adhesión de un Estado a la Unión Europea determina la aceptación por el

mismo de que ciertas competencias pasen a ser ejercidas por ésta, lo que da lugar a
la creación de un ordenamiento diferente -el de la Unión-.
La principal consecuencia de la autonomía del Derecho de la Unión es que la

validez y eficacia de las normas que lo integran resultan independientes de su
aceptación por los Estados o del desarrollo de cualquier actividad por parte de éstos,
22
siendo por tanto independiente de éstos y eliminándose los peligros que se derivarían
de las diferentes interpretaciones y del diferente nivel de aceptación que de las normas
de la Unión efectuaran los Estados miembros en caso de que se integrara en el
ordenamiento interno de los Estados miembros.
B) Principio de cooperación.
La independencia del Derecho de la Unión no supone la inexistencia absoluta de

conexiones entre éste y el ordenamiento interno de los Estados miembros, sino que,
por el contrario, en muchas ocasiones se requiere la colaboración de los Estados y
del Derecho interno para la plena efectividad del ordenamiento europeo.
Algunos ejemplos de esta colaboración son:
• La recaudación de los recursos propios de la Unión se efectuará por los Estados

miembros de acuerdo con sus propias normas internas.
• Las disposiciones del Consejo, de la Comisión o del Banco Central Europeo que
impongan obligaciones pecuniarias son títulos ejecutivos, pero la ejecución
forzosa de los mismos se regirá por las normas de Derecho interno.
• Las Directivas requieren de una labor de transposición normativa.
• Las cuestiones prejudiciales son un instrumento de colaboración entre los

órganos judiciales nacionales y el Tribunal de Justicia.
• Las reglas de elección de los miembros del Parlamento Europeo se completan

con las disposiciones electorales internas de los Estados miembros.
• El Tribunal de Justicia ha tomado principios generales del Derecho del

ordenamiento interno de los Estados miembros para aplicarlos al Derecho de la
Unión.
 Relaciones extraordinarias entre los dos ordenamientos: relaciones de

conflicto.
Aun cuando ordinariamente el Derecho de la Unión y el ordenamiento interno de

los Estados miembros mantienen una relación de autonomía e independencia, en
ocasiones pueden surgir conflictos entre ellos.
En estos casos, el Tribunal de Justicia ha consagrado una serie de principios que

permiten la resolución de dichos conflictos, otorgando al respecto un valor prevalente
al Derecho de la Unión respecto del Derecho interno que resulte contrario al mismo.
Estos principios son fundamentalmente dos: el de efecto directo y el de primacía, y se
completan con otros tres: seguridad jurídica, interpretación conforme y responsabilidad
patrimonial de los Estados.
A) Principio de primacía del Derecho de la Unión.
El principio de primacía constituye tanto una característica del ordenamiento de la

Unión como sobre todo un mandato al Juez nacional, y supone esencialmente que, en
23
caso de conflicto entre una norma de la Unión y una norma de Derecho interno, el
Juez nacional ha de aplicar la de la Unión y dejar inaplicada la nacional.
B) Principio de seguridad jurídica.
Desde la Sentencia Comisión/Italia de 1985, el Tribunal de Justicia ha declarado

que la obligación del Juez nacional de inaplicar una norma interna en caso de
contradicción con una europea no constituye sino una solución transitoria o
provisional, siendo así que, en virtud del principio de seguridad jurídica, los Estados
miembros tienen la obligación de eliminar de su ordenamiento la norma contraria a la
disposición de la Unión.
C) Principio de efecto directo o útil del Derecho de la Unión.
En primer lugar, es necesario efectuar una precisión terminológica.

Tradicionalmente, tanto la Comisión como una parte de la doctrina han diferenciado
entre el principio de aplicabilidad directa y el principio de efecto útil o directo.
La aplicabilidad directa del Derecho de la Unión supone que las normas que lo
integran no necesitan de ninguna medida europea o nacional para su aplicación, de
modo que se trata de normas «autosuficientes». En consecuencia, las normas
directamente aplicables generan por sí mismas derechos y obligaciones que sus
destinatarios pueden invocar como propios ante los Estados miembros (ante sus
Administraciones y ante sus órganos judiciales), los cuales tienen la obligación de
salvaguardar esos derechos y obligaciones.
Por el contrario, el efecto directo implica que, en caso de conflicto y en ciertas

condiciones, normas que no tienen atribuida aplicabilidad directa pueden asimismo ser
invocadas por los particulares, especialmente ante los Tribunales nacionales. Es el
Tribunal de Justicia quien, mediante su jurisprudencia, ha reconocido el principio de
efecto directo y precisado sus condiciones de aplicación.
Sin embargo, en la actualidad, aunque se mantiene la distinción, la mayor parte de

la doctrina considera que ambos principios son complementarios e inseparables,
siendo dos aspectos de una misma realidad: la virtualidad y la eficacia de las normas
europeas jurídicamente perfectas, autosuficientes (directamente aplicables), llegando,
en caso de que creen derechos para los particulares, a generar su invocabilidad
específica y directa ante los Tribunales internos (efectos directos).
D) Principio de interpretación conforme.
Cuando una norma nacional sea susceptible de diversas interpretaciones, unas

contrarias al Derecho de la Unión -y, en especial, al contenido de una Directiva- y otras
ajustadas a dicho Derecho, el Juez nacional habrá de realizar la interpretación que
resulte conforme con el Derecho de la Unión (Sentencia Marleasing). Este principio
permite, en la práctica, la aplicación de las Directivas no transpuestas o indebidamente
transpuestas en las relaciones entre particulares.
24
E) Principio de responsabilidad patrimonial del Estado incumplidor.
Dado que las Directivas únicamente pueden producir efectos directos verticales,
en aquellos casos en que un particular sufra un perjuicio por la no transposición o por
la transposición incorrecta de una Directiva en plazo, que afecte a las relaciones entre
particulares, en ningún caso podrá alegar ante el particular correspondiente el
contenido de la Directiva, pero sí podrá reclamar al Estado incumplidor el abono de la
correspondiente indemnización como consecuencia de la responsabilidad en que ha
incurrido por su actuación deficiente (Sentencia Francovich).
II. VOCABULARIO JURÍDICO
JERARQUÍA NORMATIVA Principio constitucional regulado en el

artículo 9.3 de la Constitución Española y
que tiene por objeto ordenar las
diferentes fuentes del ordenamiento
jurídico en función de su mayor o menor
importancia dentro del sistema jurídico.
La importancia y, por lo tanto, el rango de
cada fuente, se determina en función de
la posición constitucional del órgano del
que emanan.
Principio que tiene por objeto explicar la

COMPETENCIA relación entre las fuentes de entes
distintos (por ejemplo, Estado y
Comunidades Autónomas). En virtud de
este principio, cada ente puede regular, y
ejercer funciones legislativas, sobre
aquellas materias que en exclusiva le
atribuye la Constitución, sin que pueda
invadir materias reservadas a la
competencia de otros entes.
Constituye uno de los dos tipos de leyes

LEY ORGÁNICA que reconoce la Constitución y una de las
novedades más salientes de la misma.
Puede definirse como un tipo especial de
leyes para cuya aprobación se requiere
un quórum especialmente reforzado en el
Congreso de los Diputados, por referirse
a materias a las que la Constitución
otorga una particular relevancia. Dos son
pues las notas que la caracterizan:
25
 Una nota material (el ámbito al

que se refiere) ya que las leyes
orgánicas sólo pueden referirse a
las materias expresamente
previstas en el artículo 81 de la
Constitución: desarrollo de los
derechos fundamentales y
libertades públicas, las que
aprueban los Estatutos de
autonomía, el régimen electoral
general y el resto que diga la
Constitución.
 Una nota formal, cual es el
procedimiento exigido
especialmente para su aprobación
y es que “la aprobación,
modificación o derogación de las
leyes orgánicas exigirá mayoría
absoluta del Congreso, en una
votación final sobre el conjunto del
proyecto.”
Es un tipo de ley ordinaria, regulada en

LEY MARCO el artículo 150.1 de CE, cuyo objeto es
ampliar las potestades legislativas de las
Comunidades Autónomas, en la medida,
en que, mediante ellas, el Estado habilita
a éstas para dictar normas legislativas en
materias que no pertenecen a las
Comunidades Autónomas sino que son
de competencia estatal.
Materias respecto de las cuales la

RESERVA MATERIAL DE LEY Constitución exige su regulación por ley
(bien ley formal bien norma con rango de
ley) excluyendo por lo tanto su regulación
reglamentaria, salvo que se le permita
una función de desarrollo o colaboración
respecto a la ley (hablaríamos en este
caso de reglamentos ejecutivos).
Significa que, cualquier materia, por

RESERVA FORMAL DE LEY mínima e intrascendente que sea y
aunque la Constitución no exija su
regulación por ley, puede ser regulada
por ésta. En el momento en que ello
26
ocurra, se produce un fenómeno que se

denomina “principio de congelación del
rango” que obliga, a partir de ese
momento, a regular la materia por dicha
norma y no por un reglamento. No
obstante, la reserva formal, sí puede
eliminarse si el legislador decide dictar
una ley que anule la reserva producida y
autorice al reglamento a regular esa
materia en el futuro (este fenómeno se
denomina deslegalización).
Es un tipo de ley ordinaria cuyo objeto

LEY DE BASES consiste en delegar en el Gobierno la
potestad de que sea éste el que regule
una materia. Se denomina ley de bases,
porque en la misma, las Cortes
Generales no hacen una dejación
absoluta de su potestad en el Gobierno
sino que por el contrario, le señalan unos
límites, unas directrices, una bases, que
el Gobierno no puede ignorar, cuando
elabore la norma.
Son normas del Gobierno que contienen

DECRETOS LEGISLATIVOS legislación delegada. Es el nombre
genérico que reciben los textos
articulados y los textos refundidos ya que
han sido dictados por el Gobierno por
haber recibido una delegación
Norma jurídica escrita con rango inferior a

REGLAMENTO la ley, dictada por una Administración
Pública en virtud de competencia propia
que le atribuye la Constitución en el
artículo 97.
Principio que se encuentra regulado en el

artículo 37 de la LPACAP y que significa
INDEROGABILIDAD SINGULAR DE que una resolución administrativa no
LOS REGLAMENTOS puede vulnerar el contenido de un
reglamento, aunque la resolución
administrativa haya sido dictada por una
autoridad superior o igual en jerarquía a
quién dictó el reglamento. La explicación de
este principio se centra a su vez en el
principio de legalidad. La Administración
27
tiene que ajustar su actuación en todo

momento al ordenamiento jurídico y de este
ordenamiento forman parte sus propios
reglamentos por lo que, si éstos no prevén
una dispensa singular, el otorgamiento de
ésta por la Administración supondría una
infracción del reglamento dispensado
Son aquellos reglamentos dictados por el

REGLAMENTOS EJECUTIVOS O DE Consejo de Ministros (en el ámbito del
DESARROLLO Estado) y que adoptan la forma de
Reales Decretos, que desarrollan de una
manera directa e inmediata los preceptos
de una ley. El reglamento ejecutivo se
dicta porque la propia ley, así lo ha
dispuesto, mediante una autorización que
se denomina remisión normativa. El
reglamento ejecutivo presenta una
especialidad desde el punto de vista
formal y es que necesita el dictamen del
Consejo de Estado (preceptivo y no
vinculante).
Procedimiento administrativo, que sólo

REVISIÓN DE OFICIO se puede iniciar de oficio por las
Administraciones Públicas y que necesita
el dictamen previo y vinculante del
Consejo de Estado, cuyo objeto es
declarar la nulidad de pleno de derecho
de los reglamentos, al objeto de
extraerlos del ordenamiento jurídico.
Dicho procedimiento, que podrá iniciarse
en cualquier momento, tiene un plazo
para ser resulto de seis meses,
transcurridos los cuales se producirá la
caducidad del mismo.
28
III. LEGISLACIÓN APLICABLE

TEXTO LEGAL ARTÍCULO/S
Código Civil 1 y 2.
Constitución 9, 72, 75, 82 a 91,97, 147,

149.1.8 y 18, 150,161, 162,
166 a 169.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. 5, 22 a 28.
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones 127 a 133
Públicas.
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la

Jurisdicción Contencioso-administrativa. 1, 27 y 72.
29

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Ana Rosa Marín Blesa. Febrero 2019.

TEMA 1. Las fuentes del Derecho Administrativo. La jerarquía de las fuentes. La

Por lo que respecta a la presente Unidad Didáctica, ésta se corresponde con el

El tema por el que empezamos esta asignatura, es un tema especialmente

• 2ª.- Disposiciones normativas con rango de ley, (Decretos-leyes y Decretos

• 3ª.- Reglamentos. Costumbre y Principios Generales del Derecho.

• 4ª.- La incidencia de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

• 5ª.- Derecho de la Unión Europea.

De acuerdo con la clasificación que acabamos de exponer, vamos a proceder a

1.- FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. ARTÍCULO 1 DEL CÓDIGO

Comenzaremos por las Fuentes del Derecho Administrativo. En una primera

El Derecho Administrativo así definido constituye un ordenamiento jurídico,

2º. ¿Cómo, en qué forma lo establece? ¿Cómo se manifiesta ese derecho? En

En este sentido se manifiesta el artículo 1.1 del Código Civil, cuando

1.2.- Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otras de

1.3.- La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no

Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una

1.4. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o

1.5.- Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no

1.6.- La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la

1.7. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en

El tema continuaría analizando la primera y posiblemente más importante fuente

A lo largo del tema se reproducen los distintos tipos de leyes (orgánicas y

La Constitución es la Ley fundamental del sistema jurídico español. Su importancia

Ahora bien, el ser la norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico, hace de la

• La superlegalidad formal, lo cual significa que para poder modificar la

• La superlegalidad material, concepto que significa que, si el contenido de

Una vez vista la Constitución pasaremos a analizar el resto de las leyes y lo

Una ley es orgánica cuando reúne los dos siguientes requisitos:

• Uno de carácter formal y es que al aprobar una ley orgánica, en el Congreso

Por el contrario las leyes ordinarias se definen “a sensu contrario”, es decir, se

 Si en el Congreso de los Diputados hay 350 diputados, en primer lugar se debe

Recordemos que, tanto para la elaboración y aprobación una de una ley

A continuación en el tema se enuncian distintos tipos de leyes orgánicas y

2.- DISPOSICIONES NORMATIVAS CON RANGO DE LEY.

En un Estado social y democrático de derecho, las normas del Gobierno con

• Los Decretos-leyes (art.86 de la Constitución) y

• Los Decretos Legislativos, que a su vez se manifiestan en dos

Pasaremos a analizar cada una de estas normas.

Los primeros, los Decretos- Leyes, regulados en el artículo 86 de la Constitución,

1. La urgencia propia de ciertos momentos políticos y sociales, y lo

La “urgencia” ( concepto típico de los que se denominan conceptos

2. La existencia de una situación, cuya excepcionalidad quiere subrayarse

• El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado (Véase el

• Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el

• El régimen de las Comunidades Autónomas.

• La legislación electoral general.

1. Debate y votación de totalidad, mediante los cuales el Congreso habrá de

2. Una vez que el Decreto-Ley ha sido convalidado, se podrá tramitar (no es

Así pues, es preceptivo el previo pronunciamiento sobre la totalidad del Decreto-

• No se pueden delegar materias propias de ley orgánica.

• La delegación debe otorgarse al Gobierno, de forma expresa para

• La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno

• No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo

• Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del

La delegación de las Cortes al Gobierno puede ser para:

1. Que el Gobierno dicte un texto refundido. Esta autorización se produce

2. Que el Gobierno dicte un texto articulado. La autorización para que el

En este caso el Gobierno, sí despliega una auténtica labor creativa, por

Afirmar en relación con ambas normas (textos articulados y textos refundidos)

3.- REGLAMENTOS. COSTUMBRE Y PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.

Dentro de las fuentes escritas, destaca en el Derecho Administrativo la

Ahora bien, el ejercicio de la potestad reglamentaria no puede ser ejercida de