TEMA 1

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO.

1. FUENTES
Uno de los rasgos más problemáticos del ordenamiento jurídico español es su sistema de fuentes. Es un
tema muy equívoco dada la pluralidad de significados del término fuentes del derecho. Al final, el problema de las
fuentes del Derecho se resume en responder a tres interrogantes:

 ¿Quién o quiénes pueden otorgar, en cada comunidad política, el valor de norma jurídica a sus declaraciones
de voluntad? Es decir, quienes están legitimados
 ¿Sobre qué materias puede versar la declaración de voluntad?
 ¿Qué forma ha de revestir cada uno de los mandatos de los sujetos y órganos legitimados y qué
procedimiento deben seguir éstos a la hora de elaborarlos y darlos a conocer? Es decir, la forma (ley,
reglamento…) y el proceso de su elaboración (es distinto elaborar una ley a elaborar una ordenanza)

1.1 FUENTES DEL DERECHO

Se considera FUENTE del Derecho el lugar de donde emana o procede el derecho (medios de producción de
las normas y formas). Doctrinalmente se considera fuente en dos sentidos:
 Sentido material: aquellas instituciones o fuerzas sociales capaces de producir o crear normas
jurídicas
 Sentido formal: modos en que se manifiesta el derecho (ley, costumbre…)
El artículo 1.3 del Código Civil señala que “ las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la
costumbre y los principios generales del Derecho. Así, de acuerdo con dicho artículo, las fuentes del Derecho
son:
 La ley
 La costumbre, que sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o
al orden público y que resulte probada.
 Los principios generales del derecho que se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de
su carácter informador del ordenamiento jurídico.
Asimismo, en sus apartados siguientes recoge otras normas:
 Usos jurídicos no meramente interpretativos de una declaración de voluntad: tienen la
consideración de costumbre
 Las normas jurídicas contenidas en los Tratados Internacionales: no serán de aplicación directa en
tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento jurídico interno mediante su publicación
integra en el B.O.E.
 Jurisprudencia: completa el Ordenamiento Jurídico con la doctrina que de forma reiterada
establezca el T.S. al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho

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 1.2 FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Conforme al profesor ESTRENA CUESTA, el Derecho Administrativo es “el conjunto de normas de Derecho
Público interno, que regulan la organización y actividad de las Administraciones Públicas”. La Administración
no sólo es destinataria de las normas jurídicas, sino que las elabora-- participa :
 Copartición de la administración, dirigida por el Gobierno, en la elaboración de proyectos de ley
 Participación directa en la función legislativa (ejemplo: D-legislativos y D-leyes)
 A través de la elaboración de reglamentos (valor inferior y subordinado)
Con referencia a las fuentes del Derecho Administrativo, la mayoría de los autores consideran que dichas
fuentes son, en definitiva, las mismas que las de las otras ramas del Derecho. Así, podemos clasificarlas en:
 Fuentes Directas/Indirectas
 Directas:
 Constitución Española
 Tratados internacionales publicados en el B.O.E.
 Las leyes Orgánicas y las leyes ordinarias (Estado y CCAA)
 Normas con rango de ley del Gobierno (Decretos Legislativos y Decretos leyes)
 Reglamentos (Decretos del Gobierno, Ordenes de Comisiones Delegadas y Ordenes
Ministeriales)
 Costumbres
 Principios Generales del Derecho
 Indirectas:
 La jurisprudencia
 Tratados Internacionales firmados, pero no publicados en España
 La doctrina científica
 Fuentes Escritas/No escritas
 Escritas:
 Constitución Española
 Ley
 Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley (Decreto Ley, Decreto Legislativo, Tratados
Internacionales válidamente celebrados y una vez publicados en España)
 Reglamentos estatales, autonómicos y locales , así como de las diversas entidades de
Derecho Público.
 No escritas:
 Costumbres
 Principios generales del derecho

 Fuentes Primarias/Subsidiarias
 Primarias (son las que se aplican directamente):
 Constitución Española
 Ley
 Disposiciones normativas con fuerza de ley
 Reglamentos
 Subsidiarias (se aplican en defecto de las primarias):
 Costumbre
 Principios generales del derecho

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 1.3 FUENTES DISTINTAS A LA LEY Y EL REGLAMENTO
Además de la ley y el reglamento, tenemos que tener claras las características de las “otras” fuentes:
 La Costumbre
Es una fuente directa subsidiaria ya que “sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea
contraria a la moral y al orden público y resulte probada” .Hoy en día tiene un reducido papel como fuente
subsidiaria pues cada vez el Estado regula más y además en el derecho administrativo es todavía más
limitada dado que el Derecho Administrativo se caracteriza por ser básicamente escrito y muy rígido y
formalista.
Existen tres clases de costumbres:
1) Praeter Legem (costumbre supletoria): es la más frecuente. Surte cuando la norma escrita se
remite a ella, dado que existen supuestos en los que esto sucede para regular ciertas
instituciones o relaciones apelando a los usos y costumbres locales (ejemplo: publicación de
bandos que deben atenerse al uso y costumbre de la localidad)
2) Secundum legem (costumbre interpretativa): es más problemática. Ahora bien, la doctrina es
unánime a la hora de negar valor vinculante a esta costumbre porque la costumbre no tiene ni
alcance ni contenido interpretativo.
3) Contra legem (costumbre contraria): evidentemente no tiene validez en nuestro derecho.
No tiene vigencia en el derecho Administrativo el precedente administrativo (comportamiento
adoptado por la Administración en la aplicación de un determinado criterio para supuestos
sustancialmente idénticos); no es fuente del Derecho y por tanto no vincula a la Administración que
puede apartarse de ella, si bien no de forma arbitraria ( por ello debe motivar si se separa del criterio
anterior –artículo 54 LRJ-PAC; y además la Administración no puede eludir determinados principios del
Derecho – seguridad jurídica, igualdad, objetividad…)
 Los Principios Generales del Derecho
Es una fuente directa secundaria porque “se aplicarán en defecto de ley o costumbre” (artículo 1.4 CC).
Lógicamente, cuando son positivizados (pasan a formar parte del derecho escrito) entonces tienen carácter
vinculante y obligatorio, pero básicamente por su transformación en norma escrita.
Son principios informadores del Ordenamiento Jurídico. Además tienen otras funciones: función
directiva de carácter general en orden a la creación del Derecho o su desarrollo doctrinal; una función
interpretativa de las normas (básicamente lo hacen la doctrina y la jurisprudencia); una función integradora
de las lagunas.
No suelen aparecer escritos aunque pueden estar positivizados (ejemplo: legalidad, jerarquía
normativa….). Otros ejemplos de ellos serían la buena fé, la igualdad, la equidad…..
 La Jurisprudencia del Tribunal Supremo
Es la doctrina que establece el Tribunal Supremo al interpretar:
o La ley
o La costumbre
o Los principios generales del derecho
Tiene una función integradora del Derecho cuando de forma reiterada se produzcan unos mismos
hechos. Es fuente indirecta pues complementa al ordenamiento al declarar el sentido de las normas.
 La Doctrina Científica
Más que de una fuente, tiene un función integradora del Derecho mediante la formulación de las
diversas teorías. Contribuye a la interpretación y aplicación de las normas.

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 1.4 JERARQUÍA DE LAS FUENTES
Las fuentes del Derecho se rigen por una serie de principios:

 El principio de Jerarquía Normativa

Dicho principio ofrece peculiar interés pues determina el orden de aplicación de las normas al caso
concreto y el criterio para solucionar las prescripciones contradictorias contenidas en normas de rango
distinto. Así, el artículo 1.2 del CC señala que “carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra
de rango superior”. Así, las normas del mismo rango, tienen igual fuerza normativa.

Este principio permite constatar la relación existente entre la fuente de la que emana la norma y la
forma de la misma, así como el rango y fuerza (normas de la misma fuente, igual forma externa y misma
fuerza) Se establece una estructura piramidal:

o En primer lugar encontraremos la Constitución Española

o Luego las leyes y disposiciones del Gobierno con rango de ley (también Tratados
Internacionales publicados en España y las leyes de las CCAA)
o Por último, los reglamentos, que tienen a su vez su propio orden jerárquico.

 El principio de Competencia

Es complementario del de jerarquía. Este principio implica la atribución a un órgano concreto de la

facultad de regular determinadas materias con exclusión de las demás. A su vez, supone que cada norma ha
de ser dictada por el órgano competente: la infracción de ello es causa de invalidez. Así, para determinar la
competencia hay que tener en cuenta tres aspectos:
o El Orgánico: entre los distintos órganos del Estado y CCAA
o Territorial: entre los distintos entes territoriales dotados de autonomía política y
administrativa
o Normativo: determinadas categorías tienen un ámbito territorial propio

 El principio de Publicidad de las Normas

Toda norma ha de ser conocida públicamente para poder exigirse. Se considera cumplido dicho
requisito con su publicación en el B.O.E., Diarios Oficiales de las CCAA…. Dicho principio es condición
indispensable de seguridad jurídica : el Estado sólo asegura la posibilidad de su conocimiento.

2. LA CONSTITUCIÓN
Una vez vistas las fuentes del Derecho, haremos ahora una breve referencia a cada una de ella empezando por la
Constitución como norma suprema del Ordenamiento Jurídico. Como ya la vimos en el tema 1 simplemente vamos a
dar algunas características básicas de la misma que son:
 Entre las fuentes del Derecho se sitúa en primer lugar.
 Es la norma jurídica suprema del Ordenamiento Jurídico, que sirve de referencia a las demás y que por tanto
ninguna ley o norma puede ir contra ella y si se plantea un conflicto debe prevalecer siempre la Constitución.
Así, tanto la Constitución como la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional arbitran unos mecanismos de
defensa de la supremacía de la Constitución, a los que se refiere el artículo 161 de la Constitución cuando
establece que el Tribunal Constitucional es competente para conocer, entre otros, del recurso de

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 Inconstitucionalidad contra las leyes y disposiciones con fuerza de ley; y el artículo 163 que a su vez regula la
cuestión de inconstitucionalidad que pueden plantear los jueces y tribunales ante el Tribunal Constitucional
cuando consideren que una norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo
puede ser contraria a la Constitución.
 Tiene un contenido que no es otro que la regulación de los derechos fundamentales de los ciudadanos (parte
dogmática), así como de la composición y relaciones de los diferentes poderes del Estado (parte orgánica)
junto a otros preceptos dedicados a definir el modelo de Estado que se implanta.
 Como lex superior debe ser protegida en orden a evitar que se hagan sobre ella modificaciones continuas,
innecesarias o intranscendentes. Así, su reforma tiene 2 procedimientos (ya visto en el primer bloque) : un
procedimiento de reforma no esencial (procedimiento no agravado) y un procedimiento de reforma esencial
( procedimiento agravado) según los preceptos constitucionales que se pretendan cambiar. Es por ello que
se habla de que la Constitución Española del 1978 es una constitución “rígida”.

3. LA LEY
En el ámbito jurídico se puede hablar de tres acepciones o significados de la palabra Ley:
 En sentido muy amplio se usa como equivalente a norma jurídica en general (artículos 9,10 y 11 del Código
Civil)
 En sentido amplio lo utilizamos como fuente del derecho. Sería así la norma jurídica emanada del Estado,
escrita y solemne que, como Derecho escrito, se contrapone a la costumbre o el Derecho consuetudinario
(artículos 1 y 2 del Código Civil)
 En sentido más restringido se designa sólo a un determinado grupo de normas dictadas por el Estado, las de
superior jerarquía, por emanar del Poder Legislativo, y requerir especiales requisitos y solemnidades,
contraponiéndose así a los reglamentos o disposiciones administrativas de rango inferior.

3.1. Requisitos
a) Internos
Son requisitos internos de la Ley los siguientes:
o Generalidad: la ley se refiere o regula una serie de supuestos en número amplio o indefinido (no
supuestos concretos)
o Imperatividad: la ley contiene un mandato, ya sea positivo o negativo.
o Coercibilidad: dicho mandato ha de ser susceptible de ser impuesto por medio de la coacción externa.
o Racionabilidad: el mandato de la ley ha de ser racional o justo.

b) Externos

Son requisitos externos de la Ley los siguientes:

o Procedimiento de elaboración y aprobación: está tasado, legalmente establecido.
o Sanción, promulgación y publicación (se verá al final)

3.2 Características

 Es una norma elaborada por el Parlamento según el procedimiento constitucional

 Las leyes son irretroactivas, salvo que la misma ley lo disponga expresamente. Así, el artículo 9.3 de la
Constitución garantiza “la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales”. También el artículo 2.3 del Código Civil señala que “las leyes no tendrán efecto
retroactivo si no dispusieren lo contrario”.

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  Las leyes deben ser cumplidas. Así, el artículo 6.1 del Código Civil dice que “la ignorancia de las leyes no
excusa de su cumplimiento”.

3.3 Tipos de leyes

 Leyes Estatales/Autonómicas: según el origen de las mismas. Las vemos más adelante.
 Leyes Orgánica/Ordinarias:
o Leyes orgánicas:
Se incorporan a nuestro ordenamiento jurídico con la Constitución Española, puesto que nunca
antes habían existido (si existían en Derechos extranjeros como el francés). Conjugan dos caracteres:
material (versan sobre un conjunto de materias especificadas por la Constitución) y formal (su
aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final
sobre el conjunto del proyecto)
Así, según la materia son leyes orgánicas:
Las que afectan al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas
Las que aprueben Estatutos de Autonomía
Las del Régimen Electoral General
Las demás previstas en distintos lugares de la Constitución:
Las bases de la organización militar
El Defensor del Pueblo
Suspensión de derechos individuales y de forma judicial y control parlamentario para
personas determinadas en relación a bandas armadas o terroristas
Resolución de abdicaciones, renuncias y dudas (de hecho o derecho) en la sucesión a la
Corona
Iniciativa popular
Referéndum
Autorización para la celebración de Tratados por los que se atribuya a una organización o
institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
Consejo de Estado
Estados de Alarma, Excepción y Sitio
Poder Judicial
Tribunal de Cuentas
Alteración de los límites provinciales
Autorización para la constitución de una Comunidad Autónoma inferior a la provincia
Autorización o acuerdo para un Estatuto de Autonomía para territorios no integrados en
la organización provincial
Sustitución de la iniciativa en el proceso autonómico de las Corporaciones Locales
Vigilancia y protección de edificios de las CCAA en relación con las policías locales
Seguridad Pública
Tribunal Constitucional
Asimismo son materias excluidas de ley orgánica:
Las de iniciativa popular
Los Decretos Legislativos
Decretos Leyes
En cuanto al aspecto formal, exigen mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el
conjunto del proyecto. Así, se exige una mayoría superior a la que se exige con carácter general para
que el Congreso pueda adoptar acuerdos válidos (mayoría simple)

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 En cuanto a su rango jerárquico, existen dos posiciones doctrinales contrapuestas: la de autores
como GARRIDO FALLA que defienden la superioridad de las leyes orgánicas sobre las ordinarias; y la
de autores como GARCIA DE ENTERRÍA que considera que todas tienen el mismo rango jerárquico y
que su diferencia estriba en una relación de competencia. Así, en esta línea última se sitúa también
el Tribunal Constitucional en sentencia de 13 de Febrero de 1981.
Tengamos especialmente en cuenta las leyes de transferencia o delegación del artículo 150.2 de
la Constitución Española, que han sido las más utilizadas por el legislador para la reforma de los
Estatutos de Autonomía, debiendo en todo caso tener el carácter de orgánicas. Así, dicho artículo
dice que “el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas mediante ley
orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación.”
o Leyes ordinarias:
Son el instrumento normal de realización de la función legislativa. Así, se elaboran por el
procedimiento habitual y se aprueban por mayoría simple. Pueden referirse a cualquier materia que
no esté reservada por la Constitución a otro tipo de norma.
Pueden ser:
 Leyes de Pleno: aprobadas por los plenos de las Cámaras
 Leyes de Comisión:
Suponen un traspaso interno de competencias del Pleno de las Cámaras hacia órganos
parlamentarios restringidos. Así, según el artículo 75.2 de la Constitución, “las Cámaras
podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o
proposiciones de ley”. No se pueden aprobar por este medio:
 Cuestiones que se refieran a la reforma constitucional
 Cuestiones internacionales
 Leyes Orgánicas
 Ley de bases
 Ley de Presupuestos Generales del Estado
 Leyes Básicas:
Han de estar expresamente previstas en la Constitución y sirven para que una vez
aprobadas por las Cortes sentando los principios comunes y homogéneos sobre una
determinada materia, sean desarrolladas por las Comunidades Autónomas, respetando en
todo caso lo ordenado en las mismas.
Se reconocen en el artículo 149.1 de la Constitución
 Leyes Marco:
Las Cortes Generales atribuyen a las CCAA la facultad de dictar para sí normas legislativas
en el marco de los principios, bases y directrices de la ley Estatal. Así, el artículo 150.1 de la
Constitución establece que “las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,
podrán atribuir a todas o a algunas de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar,
para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados
por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se
establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas
de las Comunidades Autónomas”.
 Leyes de Bases:
Las Cortes delegan al Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre
determinadas materias (artículos 82 a 84 de la Constitución). Medio por el cual se delega:
Ley Ordinaria: dará lugar a un texto refundido
Ley de Bases: cuando tenga por fin crear un texto articulado

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 Las leyes de Bases no pueden:
Autorizar la modificación de la propia ley de bases
Facultar para dictar normas retroactivas
 Ley de Presupuestos del Estado:
Se elabora para materia concreta y ámbito de vigencia limitado. Se elabora por el Gobierno
--- examen, enmienda y aprobación por las Cortes Generales. Debe presentarse ante el
Congreso de los Diputados al menos 3 meses antes de expiración ( si no estuviera aprobada el
primer día del ejercicio económico: se entiende prorrogado el anterior). Esta ley no puede crear
tributos (si modificarlos si una ley tributaria así lo prevé)
3.4 Elaboración
La elaboración de las leyes es competencia esencial de las Cortes Generales. Todas las leyes requieren la
aprobación de ambas Cámaras, salvo en el caso poco probable de veto por el Senado del artículo 90.2 de la
Constitución Española, en cuyo caso la ley se aprobará tan sólo por el Congreso.
El procedimiento legislativo ordinario comprende desde la aprobación del proyecto o proposición hasta la
aprobación del texto definitivo. Tiene las siguientes fases:
a) Introductoria
Según la Constitución Española (artículo 87) están legitimados para iniciar el proceso legislativo: el
Gobierno, el Congreso, el Senado, las Asambleas de las Comunidades Autónomas y el pueblo
español. Veamos cada uno de ellos:
 Iniciativa Gubernamental
Si el texto presentado tiene su origen en una resolución aprobada por el Consejo de
Ministros se denomina proyecto de ley y se presentará en el Congreso acompañado de una
exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre el mismo
salvo en los supuestos que establece expresamente el texto constitucional en que la
presentación se hará en el Senado (artículo 74.2 CE) y que son los procedimientos para la
celebración de convenios y acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas y
para la aprobación del Fondo de Compensación Interterritorial.
Hay que señalar que la iniciativa gubernamental goza de preferencia en la tramitación
parlamentaria respecto a la iniciativa del resto de los titulares de la misma (artículo 89.1 de
la Constitución Española).
 Iniciativa Parlamentaria
Corresponde tanto al Congreso como al Senado. En el Congreso las proposiciones de ley
pueden ser adoptadas a iniciativa de un Diputado con la firma de otros catorce, o a
iniciativa de un Grupo Parlamentario con la sola firma de su portavoz. Por el contrario, en
el Senado deberán ser suscritas por un Grupo Parlamentario o 25 Senadores.
 Iniciativa Autonómica
Se recoge en el artículo 87.2 de la Constitución y permite a las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autónomas una doble vía: Indirecta ( solicitar del gobierno la adopción de
un proyecto de ley); Directa ( remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley,
delegando ante dicha Cámara un máximo de 3 miembros de la Asamblea encargado de su
defensa).
 Iniciativa Popular
Se recoge en el artículo 87.3 de la C.E. y se desarrolla en la ley Orgánica 3/1984 de 26 de
Marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular (LOILP). El trámite exige la
presentación por la Comisión promotora de la ILP (iniciativa legislativa popular) de una
proposición de ley ante el Congreso. Admitida, la Comisión debe obtener un mínimo de

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 500.000 firmas acreditadas que avalen la iniciativa en el plazo de 9 meses, prorrogables por
otros 3 si la Mesa del Congreso aprecia fuerza mayor.
Son materias excluidas de la ILP:
o Materias propias de ley orgánica
o Materias de naturaleza tributaria
o Asuntos relativos a la prerrogativa de gracia
o Materias de carácter internacional
o Materias del artículo 131 de la CE (planificación económica)
o Materias del artículo 134.1 de la CE (cuestiones presupuestarias)
o Reforma de la Constitución.
b) Constitutiva
Es la fase en que se desarrolla la elaboración y aprobación del texto presentado. En ambas
Cámaras es prácticamente igual. Los trámites son los siguientes:
 Presentación de Enmiendas
Presentado el proyecto de ley, la Mesa abre un plazo de 15 días para presentación de
enmiendas (modificaciones al texto original). Dichas enmiendas pueden ser: a la totalidad
(versan sobre la oportunidad, principios o espíritu del proyecto y postulan su devolución al
Gobierno; o las que proponen un texto completo alternativo); al articulado (pueden ser de
adición, supresión o modificación)
 Debates a la totalidad en el Pleno
Las enmiendas a la totalidad se debaten en el Pleno. Si se rechazan, el proyecto pasa a la
Comisión para debatir las enmiendas al articulado. Si triunfa o se devuelve o si es de texto
alternativo se tramita con desplazamiento del texto originalmente remitido por el
Gobierno. En la Comisión, se abre nuevo plazo para presentar enmiendas (caben sólo al
articulado)
 Debates en Comisión
Tiene lugar una vez concluido el debate de totalidad en el Pleno. La Comisión nombra
una Ponencia que redacta un informe en 15 días que sirve de base al debate en la
Comisión. El dictamen final sobre el proyecto o proposición originarios se devuelve a la
Mesa del Congreso para el siguiente trámite.
 Deliberación en el Pleno
Se inicia 48 horas después de recibir el dictamen de la Comisión. Concluida la
deliberación y debate, el texto finalmente aprobado se remite al Senado.
 Tramites en el Senado
Esta Cámara repite todo el procedimiento anterior, pudiendo en el plazo de 2 meses
desde la recepción del texto optar entre vetar (rechazar el proyecto; requiere mayoría
absoluta) o introducir enmiendas (se debatirán en el Congreso que las aceptará o rechazará
por mayoría simple). El plazo de 2 meses se reduce a 20 días naturales en los proyectos
declarados urgentes por el Gobierno o el Congreso.
 Devolución al Congreso
El Congreso tiene 2 opciones:
o Ratificar inmediatamente por mayoría absoluta el texto rechazado por el Senado o
esperar 2 meses y volver a aprobar el texto rechazado por el Senado por mayoría
simple.
o Debatir las enmiendas del Senado.
c) Integradora de eficacia
Está integrada por aquellos trámites que dotan de eficacia a la ley aprobada por las Cortes. El Rey
sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y
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 ordenará su inmediata publicación (artículo 91 de la Constitución Española). La sanción, hoy en día,
es un acto solemne y puramente simbólico; la promulgación viene a ser como la certificación del Rey
de que las leyes han sido elaboradas por las Cortes con arreglo a la normativa constitucional y
cumplen por tanto los requisitos formales. En cuanto a la publicación significa que las leyes han de
ser dadas a conocer mediante el procedimiento que se establezca en el ordenamiento jurídico y que
en nuestro país es su inclusión en el B.O.E.

Por último, debemos hablar de la vigencia de las leyes. Así, según el artículo 2.1 del Código Civil, “las
leyes entrarán en vigor a los veinte días (son naturales) de su completa publicación en el B.O.E. sin en
ellas no se dispone otra cosa”.
En cuanto a la derogación; el artículo 2.2 del Código Civil dice que “las leyes sólo se derogan por otras
posteriores. La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a
todo aquello que en la nueva ley, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la
simple derogación de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiera derogado”
3.5 Reserva de ley
Se entiende por reserva de ley el establecimiento constitucional de ciertos límites al poder reglamentario
de la Administración, ordenando que la regulación de determinadas materias ha de hacerse necesariamente
por medio de ley formal. Viene regulado en el artículo 23.2 de la Ley de Gobierno.
Hay que diferenciar:
 Reserva material: se refiere a la necesidad de que sólo por ley orgánica u ordinaria se pueden regular
determinadas materias. Se da cuando la Constitución lo establezca.
 Reserva formal: es una técnica jurídica mediante la cual cuando regulamos una materia por ley
(antes bastaba reglamento) en los sucesivo hemos de regularla siempre por ley. Ello es por base al
principio de congelación del rango.

3.6 Deslegalización
Es una técnica jurídica en virtud de la cual una ley, sin entrar a regular materialmente un asunto, abre la
posibilidad de que el mismo hasta entonces regulado por ley, pase en el futuro a ser regulado por reglamento.
Tiene en todo caso un límite: aquellos supuestos en que exista reserva material de ley.

4. LOS TRATADOS INTERNACIONALES

Como tales entendemos los acuerdos entre el Estado Español y otros entes soberanos. Se encuentran regulados
en los artículos 93 a 96 de la C.E y su discusión se plantea al fijar su orden en la jerarquía de las normas de Derecho
interno. Así, hay varias posiciones doctrinales y que pueden sintetizarse de la siguiente forma:
 En nuestro Derecho están subordinados a la Constitución. En el artículo 95.1 de la CE se señala que “la
celebración de un Tratado Internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la
previa revisión constitucional”. “El Gobierno o cualquiera de las Cámaras podrá requerir al Tribunal
Constitucional para que declare si existe o no dicha contradicción”.
 Las disposiciones de los Tratados “sólo podrían ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma
prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales de Derecho Internacional” (artículo
96.1 CE). Así de lo anterior podemos deducir que es jurídicamente superior a la ley (no puede derogarlo,
modificarlo o suspenderlo); sin embargo otros hablan más bien de competencia.
 Otros autores diferencian entre Tratados que precisan de autorización de las Cortes (se equiparan a leyes) y
Tratados de cuya conclusión debe dar información inmediata a las Cámaras (jerarquía inferior a la ley)
Así, los Tratados requieren de:
 Ley Orgánica:

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 o Los que atribuyan a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitución
o Garantía del cumplimiento de esos tratados y de las resoluciones emanadas de esos organismos: las
Cortes Generales ó el Gobierno
 Previa autorización de las Cortes:
o Tratados de carácter político
o Tratados de carácter militar
o Los que afecten a la integridad territorial del Estado ó los derechos y deberes fundamentales del
Título I
o Impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública
o Supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución
Y en cuanto a los efectos de los Tratados hay que resaltar que :
 Forman parte del Ordenamiento Interno si:
o Son válidamente celebrados y
o Publicados oficialmente en España

5. DERECHO COMUNITARIO
Hoy en día ha tomado gran relevancia pues es el que rige nuestros destinos. El ordenamiento jurídico de la U.E. es
el ordenamiento específico y propio de la Unión Europea y no puede identificarse ni con el Derecho Internacional ni
con el Derecho Interno de los países miembros, configurándose como un ordenamiento jurídico autónomo.
Se diferencia del orden jurídico internacional en dos puntos esenciales: el orden internacional se basa sobre la
idea de “cooperación” mientras que el orden del derecho de la U.E. es un orden destinado a la “integración”; y por
otro lado el Derecho Internacional es básicamente un derecho “convencional” mientras que el de la Unión aunque
se base en los Tratados Fundacionales y los que los modifican posteriormente será ampliamente desarrollado por las
instituciones que se crean y disponen de un verdadero poder normativo que genera lo que se ha dado en llamar
Derecho derivado o secundario.
5.1 Tratados Originarios y modificación
 Son tres los Tratados Originarios Autónomos:
 CECA (Comunidad Europea del Carbón y el Acero)
 CEE (Comunidad Económica Europea)
 CEEA ó EURATOM (Comunidad Europea de la Energía Atómica)
 En 1965 se produce el Tratado de la Fusión (unifica las 3 instituciones ; no fusiona los
tratados)
 Estructura similar:
 Primera parte: objetivos y principios
 Segunda parte: competencias y funcionamiento
 Tercera parte: derecho material
 Clausulas finales: modalidades de adhesión y asociación a Tratados, entrada en vigor,
ámbito de aplicación y proceso de revisión
 Ámbito de aplicación:
 Territorial:
o CECA: a territorios europeos de las Altas Partes Contratantes y a territorios
europeos cuyas relaciones exteriores asuma un pais signatario (no se aplica a no
europeos)
o CEEA: territorios bajo soberanía de Estados miembros (también los de su
jurisdicción aunque no sean europeos)

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 o CE: a 15 miembros europeos, sus dependientes y al régimen de asociación de
territorios de Ultramar
 Temporal:
o CECA: 50 años (2002). Comisión ha ido incorporando progresivamente el sector
a la C.E.
o CEE y CEEA : periodo ilimitado
 Procedimiento de revisión -- Tratados modificativos:
 Procedimiento único:
o Introducido por el Tratado de la Unión Europea
o Iniciativa:
Gobierno de los Estados miembros y
La Comisión
o Somete el proyecto al Consejo: consulta al Parlamento
o Consejo: dictamen favorable a la reunión de la Conferencia
Intergubernamental (fase diplomática: negociación)
 Pequeña revisión:
o Fuera de ese procedimiento
o Obvia la fase diplomática
o CECA: interviene el Tribunal de Justicia
o CEE y CEEA: se realiza:
Por unanimidad del Consejo a propuesta de la Comisión y previa
consulta al Parlamento
A instancia del Tribunal de Justicia previa consulta a la Comisión o
Parlamento
 Tratados y actos modificativos:
o Convenio de determinadas Instituciones : unifica el Tribunal de Justicia y la
Asamblea (1957)
o Tratado que constituye un Consejo único y una Comisión Única de las
Comunidades Europeas (1965)
o Tratado de modificación de disposiciones financieras y presupuestarias
o Acta Única Europea (1986)
o Tratado de la Unión Europea- Maastricht- (1992)
o Tratado de Amsterdam (1997)
o Tratado de Niza (2001)
o Tratado de Lisboa (2007)
 Acta Única Europea:
o Institucionaliza el Consejo Europeo
o Crea la Comisión de Cooperación Política Europea: coordina la política exterior
o Implanta el I.V.A. : medida de homogeneización impositiva
o Creación del Comité Económico y Social : armonización y mejora de las
condiciones de trabajo
o Mercado interior: libre circulación a partir del 31-12-1992
o Refuerza el Parlamento Europeo y el Tribunal Superior
 Tratado de Maastricht:
o Condición de ciudadano europeo: todas las personas que ostenten la
nacionalidad de un Estado miembro
o Principios:
Respeto a las libertades y derechos fundamentales de las personas
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 Unidad institucional
Subsidiaridad
Respeto a la identidad nacional de los Estados miembros
Suficiencia de medios
o Aspectos más importantes:
Incorpora nuevas políticas y la unión económica y monetaria
Mejora la política exterior y seguridad común
Regula la cooperación interior y justicia
 Tratado de Amsterdam:
o Hace del empleo y los derechos de los ciudadanos el eje de la Unión
o Suprime los últimos obstáculos de la libre circulación y refuerza la seguridad
o Hace más eficaz la arquitectura institucional
 Tratado de Niza:
o Permite la entrada de nuevos socios europeos
o Nuevo reparto de votos
o Nuevo sistema de mayorías y minorías: extensión de las decisiones por mayoría
cualificada
o Nombramiento del Presidente de la Comisión por mayoría cualificada y
nombramiento sometido a aprobación del Parlamento
o Posibilidad de suspender derechos de voto de un Estado si hay violación grave
de los principios de la Unión
o Cooperaciones Reforzadas:defender los valores y servir a los intereses de la
Unión (identidad institucional)
 Tratado de Lisboa:
o Instituciones más modernas
o Nuevos métodos de trabajo

5.2 Tratados , Reglamentos y Directivas

Debemos distinguir entre:
 Derecho Originario (los vistos anteriormente):
 Es la máxima expresión en la jerarquía del Ordenamiento Jurídico Comunitario
 Son de aplicación directa
 Derecho Derivado:
 Son las normas emanadas de las instituciones con poder legislativo (Comisión y
Consejo). Pueden ser:
o Típicos
Reglamentos:
 Actos normativos de carácter general obligatorio en todos sus
elementos (equivalen a la ley)
 Tienen un alcance General (pluralidad de individuos)
 Son de aplicación directa en los Estados
 Publicación en el D.O.C.E. (entra en vigor a los 20 días o cuando lo
disponga)
Directivas:
 No tienen eficacia general (van dirigidas a uno o varios sujetos:
Estados miembros)
 No se aplican directamente (se da un periodo de tiempo)

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  Obliga al resultado (deja a los nacionales la elección de la forma y
medios)
 Estado no cumple en plazo : efecto directo de los preceptos claros
Decisiones:
 Obligan en todos sus elementos
 Actos individuales no normativos
 Se dirigen a sujetos individuales
Recomendaciones:
 No vinculan
 Sugerencias de las Instituciones a los Estados miembros para que
actúen en un determinado sentido en materias concretas
Dictámenes:
 No vinculan
 Manifestación de la opinión sobre una cuestión en particular
o Atípicos
Adopción de determinados actos en materias para las cuales los
Tratados les atribuyen competencia, pero sin regular su ejercicio
Ejemplo: acuerdos o decisiones de Gobiernos reunidos en el seno del
Consejo

5.3 Otras fuentes del Derecho Comunitario

Forman parte de las otras fuentes del Derecho Comunitario:
 Derecho Internacional: acuerdos de la Unión Europea con terceros
 Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
 Principios Generales del Derecho (ej: proporcionalidad, menor daño….)

6. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

Como norma suprema de cada Comunidad Autónoma debemos destacar los siguientes puntos:
6.1 Concepto
Es la norma institucional básica de las Comunidades Autónomas. Tiene un doble carácter:
 Es la norma más importante del Ordenamiento jurídico en la Comunidad Autónoma
 Es parte integrante del ordenamiento del Estado
6.2 Contenido mínimo
Según la Constitución Española debe figurar:
 Denominación que mejor corresponda a su identidad histórica
 Delimitación del territorio
 Denominación, organización y sede de las instituciones
 Competencias asumidas y bases de traspaso de los servicios
6.3 Proceso de elaboración
En el proceso de elaboración de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas
debemos distinguir entre:
 Autonomías de la vía Común:
 Elaborado por la Asamblea, compuesta por:
o Miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas
o Diputados y Senadores elegidos en ella
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  Elevación a las Cortes Generales: tramitación como ley
 Vía Especial:
 Gobierno convoca a todos los Diputados y Senadores elegidos en las
circunscripciones para constituir Asamblea: elaborar proyecto (mayoría absoluta)
 Aprobado el proyecto, remisión a la Comisión Constitucional del Congreso (la
examina en 2 meses con asistencia de una delegación):
o Acuerdo: referéndum de las provincias (mayoría de votos emitidos: elevación a
las Cortes; voto de ratificación; el Rey sanciona y promulga)
o No hay acuerdo: tramitación como proyecto de ley; referéndum; promulgación
(si una provincia no aprueba , vale para el resto)
6.4 Reforma
El proceso de reforma de los distintos Estatutos de Autonomía debe de ajustarse a lo dispuesto
en los propios Estatutos,

7. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Estas leyes son exactamente iguales que las aprobadas por las Cortes Generales; tienen el mismo rango y
fuerza que las leyes del Estado. Sin embargo tiene algunas particularidades con relación a las leyes estatales
en el procedimiento de elaboración, el acto de promulgación que no es ejercido por el Rey sino por el
Presidente de la Comunidad “en su nombre” y a la forma de publicación (se lleva a cabo en el Boletín Oficial
respectivo y en el B.O.E.)
Aunque no existe diferencia de naturaleza entre ley autonómica y estatal, si hay una diferencia
competencial o de ámbito material y territorial.

8. DISPOSICIONES NORMATIVAS CON FUERZA DE LEY

Dentro de las mismas recordar lo ya visto sobre los decretos legislativos y los decretos leyes, resaltando su
estudio. Son supuestos en que un órgano que no es titular del poder legislativo (el Gobierno) puede emitir normas
con rango de ley si se dan determinadas circunstancias reguladas en la Constitución. Así, son normas, que sin ser
leyes ni proceder del Parlamento tienen su mismo rango y fuerza.
¿Y cuáles son las razones para justificar este hecho? Son hipótesis muy concretas, que consisten, de un lado en la
exigencia de una actuación rápida para atender una situación urgente (Decreto Ley) y de otra la exigencia de que la
regulación de una materia muy técnica reclama que las Cortes soliciten del Ejecutivo (el Gobierno) su actuación para
elaborar determinados textos legales (Decreto Legislativos)
¿Cuáles son las notas comunes a ambos? Pues desde un punto de vista subjetivo, son normas que siempre
emanan del Ejecutivo; y desde un punto de vista formal es que tienen el mismo valor que las leyes ordinarias
dictadas por el Legislativo.
¿Y las notas diferentes? Pues por una parte la intervención de las Cortes se hace en momentos distintos (en los
Decretos Legislativos intervienen “a priori” mientras que en los Decretos Leyes intervienen “a posteriori”) ; y por
otra parte su fundamento es distinto (en el Decreto Legislativo se da al Gobierno unos principios generales y una
autorización para legislar cuestiones muy técnicas y complejas pues la Administración cuenta con especialistas y en
los Decretos leyes el fundamento es la extraordinaria y urgente necesidad).
Los supuestos que pueden darse son dos:
1) Decretos Legislativos
Son disposiciones que dicta el Gobierno que contienen legislación delegada. Son normas con rango
de ley dictadas por el Gobierno en virtud de una delegación de las Cortes (artículo 82 CE). Así, es el
órgano legislativo quien, a iniciativa propia (a priori) decide permitir que el Gobierno intervenga en
materias que normalmente no son suyas. Esto es lo que se conoce como “legislación delegada”.
Requisitos de la delegación: Se recogen en los artículos 82 y 83 de la Constitución y son:

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  No cabe delegación de materias sujetas a ley orgánica
 Habrá de revestir la forma de ley de bases cuando tenga por objeto la formación de Textos
Articulados; o de ley ordinaria si su objeto es refundir varios textos legales en uno, danto
lugar a un Texto Refundido.
 Su destinatario sólo puede ser un Gobierno, ya sea estatal o autonómico.
 Habrá de ser expresa, para materia concreta y con plazo de ejercicio
 La delegación para Textos Articulados contendrá los principios y criterios que se seguirán en
el ejercicio. La ley de bases delimitará con precisión el objeto y alcance de la delegación y
los principios y criterios a seguir en su ejercicio; y no podrá en ningún caso autorizar la
modificación de la propia ley de bases o facultar para dictar normas con carácter retroactivo
(artículo 83 CE)
 La delegación para Textos Refundidos determinará el ámbito normativo de refundición,
especificando si puede aclarar y armonizar los textos legales a considerar o simplemente se
trata de la mera formulación de un texto único.
 Los Decretos Legislativos requieren consulta no vinculante del Consejo de Estado en Pleno.
 No cabe subdelegación
El artículo 84 de la Constitución señala que “cuando hay una proposición de ley o enmienda
contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su
tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial
de la ley de delegación”.
2) Decretos Leyes
Son disposiciones legislativas provisionales que dicta el Gobierno en casos de extraordinaria y
urgente necesidad (artículo 86 CE). Así, en este caso el que toma la iniciativa es el Gobierno y las Cortes
intervienen “a posteriori”. En un primer momento los Gobiernos Autonómicos no tenían reconocida
esta potestad, sin embargo en las últimas reformas estatutarias se permite tal posibilidad (ejemplo:
artículo 44.4 Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana).
¿Cuál es el presupuesto necesario que habilita tal posibilidad? La existencia de un caso de
extraordinaria y urgente necesidad. Es el Gobierno el que debe decidir si se da o no, y luego será
controlado por el Congreso.
Los Decretos Leyes no pueden afectar a las siguientes materias:
o Instituciones básicas del Estado
o Derechos, deberes y libertades de los ciudadanos del Título I
o Régimen de las CCAA
o Régimen electoral
En este tipo de normas, las Cortes lo que hacen es controlar después de la entrada en vigor del
Decreto Ley si reúne los requisitos que lo legitiman (el presupuesto de hecho habilitante y el respeto al
ámbito de aplicación permitido). Así, inmediatamente son sometidos a debate y votación de totalidad al
Congreso, convocado al efecto, en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación para decidir si es
convalidado o derogado, para lo cual el Reglamento del Congreso tiene establecido un procedimiento
especial y sumario. Si se convalida, aunque no se convierte en ley, si adquiere rango normativo de ley; si
se deroga los efectos que han producido en esos treinta días de vida no se ven afectados por la
anulación y tendrán plena vigencia. Pero además durante ese plazo, las Cortes podrán tramitarlos como
proyectos de ley por el procedimiento de urgencia, en cuyo caso, finalizada la tramitación
parlamentaria, el inicial Decreto Ley queda convertido en ley ordinaria y se publicará en el B.O.E.
Mecanismos de Control
Estos mecanismos se articulan ante una hipotética extralimitación por parte del Gobierno. El artículo 86.2 de
la Constitución establece que “sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación
podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”. Así de este precepto se observa la facultad de
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 los tribunales ordinarios del orden contencioso-administrativo para enjuiciar las eventuales extralimitaciones en
que haya podido incurrir la Administración al dictar un Decreto Legislativo.
Y en cuanto a los Decretos Leyes, ya hemos comentado que es el Congreso el que con posterioridad puede
incidir sobre ello. Y además, en todo caso, dado que el Decreto Ley es una norma con rango de ley la última
palabra correspondería al Tribunal Constitucional.

9. EL REGLAMENTO
Recordemos, que se encuentra por debajo de la ley y se aplica en su defecto, o como desarrollo de la misma.
9.1 Concepto y Naturaleza
Como señala GARRIDO FALLA, es una “disposición jurídica de carácter general dictada por la
Administración en materias propias de su competencia y con valor subordinado a la ley”. Así, son sus notas
características:
 Carácter normativo: es una norma jurídica que integra y forma parte del ordenamiento jurídico.
 Carácter general: es una norma que afecta y crea situaciones jurídicas de un conjunto de
personas consideradas en abstracto.
 Carácter gubernamental: emana de los órganos de la Administración.
 Carácter secundario: tiene valor subordinado a la ley en sentido formal.
 Carácter fiscalizable judicialmente: está sometida al control de los tribunales.
En cuanto a su naturaleza jurídica es controvertida. Para ello deberemos diferenciar esta figura de
figuras afines:
a) Diferencias con el acto administrativo
 El acto es algo “ordenado” y por ello se limita a aplicar el ordenamiento; el reglamento por el
contrario forma parte del ordenamiento y lo innova crean do normas nuevas.
 El acto suele dirigirse a un destinatario concreto (aunque a veces es una pluralidad) mientras que
el reglamento es impersonal y abstracto, destinado a una generalidad.
 El acto se agota con su simple cumplimiento; el reglamento no, sino que se consolida, se
mantiene.
 El poder de dictar actos es una cualidad general de todo órgano de la Administración mientras
que la potestad reglamentaria sólo corresponde a aquellos órganos a quienes específicamente se
la atribuye el ordenamiento jurídico.
 Al acto administrativo le afectan límites de revocación que impone la ley en garantía de los
derechos que haya podido generar; es reglamento es revocable mediante su derogación,
modificación o sustitución.
 La ilegalidad de un acto, como regla general sólo implica su anulabilidad; la de un reglamento su
nulidad de pleno derecho
 Los cauces de impugnación son distintos; la del reglamento es recurso judicial mientras que las
del acto puede ser administrativa y judicial.
b) Diferencias con los Decretos Leyes y Decretos Legislativos
Los reglamentos, al igual que los Decretos Leyes y los Legislativos son actos normativos dictados
por el Gobierno, pero a diferencia de aquellos en éstos el Ejecutivo ejercita una competencia propia,
sin actuar en sustitución del Poder Legislativo. Por eso su fuerza es diferente.
c) Diferencias con los reglamentos de los órganos constitucionales
Con respecto a los Reglamentos de las Cámaras, hay varias teorías siendo la más aceptada la que
considera que los Reglamentos de las Cámaras son una manifestación de su genérico poder de
autoorganización al que tales normas se ordenan directamente. No se trataría pues de reglamentos
internos sino más bien de auténticas leyes en la medida que proceden de órganos legislativos y
enlazan directamente con la norma constitucional, que es su único antecedente y límite.

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 Con respecto a los demás órganos constitucionales, explicar que hoy en día sólo tienen
reconocida la potestad reglamentaria el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder
Judicial.
9.2 Clases
Son numerosas las clasificaciones doctrinales, así que veremos una de ellas:
 Por el sujeto de procedencia:
 Estatales: el artículo 25 de la ley de Gobierno establece que las decisiones (unas veces con
contenido reglamentario y otras no) de los órganos regulados en dicha Ley pueden revestir las
formas siguientes:
 Reales Decretos del Presidente del Gobierno
 Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros
 Acuerdos del Consejo de Ministros
 Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno
 Órdenes Ministeriales
 Autonómicos: la Constitución no dice nada sobre la forma que han de adoptar las normas
reglamentarias de las Comunidades Autónomas (así queda al ámbito de su respectivo Estatuto
de Autonomía y normas que los desarrollen).
 Locales: en su calidad de administraciones Públicas de carácter territorial y dentro de la esfera
de sus competencias, corresponden, en todo caso, a los municipios, provincias y las islas las
potestades reglamentarias y de autoorganización.
 Sectoriales (Administración Institucional y Corporativa): se concreta en Estatutos
(conjunto de normas que dictan estos entes para regular su propia organización) y Reglamentos
(normas dictadas para regular las relaciones de esos entes con sus funcionarios o personas
relacionadas con ellos, e incluso con personas extrañas).
 Por sus efectos
 Jurídicos (o propiamente normativos): se refieren a las llamadas relaciones de supremacía
general, que son las que unen normalmente a la Administración con cualquier ciudadano.
Tienen efectos ad extra de la propia Administración, ya que su objeto es incidir en los derechos
y deberes de los ciudadanos.
 Administrativos o de organización: son de carácter orgánico (se refieren a la organización
administrativa, su ámbito doméstico) o bien a los administrados en cuanto están incursos en las
llamadas relaciones de supremacía especial que son las que unen a la Administración con
determinados administrados, siendo esta relación mucho más intensa y especializada, por
existir un plus de supremacía (sometimiento) que nace de un título específico (ejemplo:
internamiento en un hospital público)
 Por su relación con la ley
 Ejecutivos: completan y desarrollan la ley. La ley se limita a enunciar unos principios básicos en
los que enmarcar las grandes líneas directivas sobre una materia, dejando después a la
Administración que, por medio de reglamentos, precise todo el desarrollo. Una peculiaridad de
estos reglamentos es que han de dictarse previo dictamen de la Comisión Permanente del
Consejo de Estado, orientado a controlar la fidelidad del reglamento respecto a la ley que
desarrolla.
 Independientes: es aquel que no viene a desarrollar de ninguna forma los preceptos de una
ley (es un reglamento dictado por la Administración en uso libre de su potestad reglamentaria).
Es polémica su existencia pues nuestra Constitución no contempla de ninguna forma la reserva
reglamentaria por lo que, teóricamente, los reglamentos independientes no podrían existir. Así,

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 la doctrina española se mantiene dividida al valorar su posible existencia: para algunos sólo
podrían regular materias de organización administrativa en sentido amplio; para otros el
Gobierno podría dictar reglamentos independientes no sólo organizativos sino también de tipo
jurídico, normativos y ello porque el artículo 97 de la Constitución que regula la potestad
reglamentaria no establece restricción al efecto.
 De Necesidad: se justifican únicamente en un estado de necesidad (ejemplo: estado de
alarma) o de una situación de emergencia cuya excepcionalidad coloca por encima incluso de la
primacía de la ley. Hay una reserva de poder último a favor de la Administración que no sólo
permite, sino que le obliga a actuar en la situación de circunstancias excepcionales para salvar
los valores sociales supremos. La existencia en nuestro derecho de esta clase de reglamentos
está reconocida de forma expresa (ejemplo: artículo 116 de la Constitución) y su límite más
importante es la temporalidad de su vigencia.
9.3 Reglamentos ilegales, ejecutivos y de organización
A. Ilegales: las posibles vías de impugnación son:
 Vía Administrativa:
o Artículo 62.2 L.R.J.P.A.C.: “Son nulas las disposiciones que vulneren la C.E., leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, regulen materias reservadas a
la ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales”
o Puede declararse de oficio. El artículo 102 de la LRJ-PAC lo regula. Así, la Administración
que dicto un reglamento puede, por sí misma, y nunca a instancia de parte como sucede
en la revisión de actos administrativos, revisarlo de oficio si es nulo de pleno derecho. ¿
Y por qué es necesario revisarlo de oficio si la Administración puede modificarlo o
derogarlo sin límite alguno? Por los efectos: si la Administración modifica o deroga los
efectos de esta derogación o modificación son “ex nunc” (sólo desde el momento que
tiene lugar la cosa); si revisa de oficio son “ex tunc” (se retrotraen al momento que se
dicto el reglamento).
o Reacción: nulidad de pleno derecho
o No cabe contra disposiciones generales (se usará el contencioso-administrativo): cabe
indirectamente a través de la impugnación de un acto administrativo basándose en la
nulidad de la disposición administrativa
 Vía Contencioso-Administrativa
o Admisible en relación con disposiciones de carácter general (también la de los actos
que se produzcan en aplicación de las mismas)
o Particulares: impugnar en 2 meses
 Vía Penal
o Delito de usurpación de atribuciones
o Artículo 506 Código Penal: “autoridad o funcionario que, careciendo de atribuciones
dictare una disposición de carácter general o suspendiere su ejecución, será castigado
con prisión de 1 a 3 años, multa de 6 a 12 meses e inhabilitación especial para empleo
público de 6 a 12 años”
 Vía de Excepción
o Por los particulares, para evitar que cualquier Juez o Tribunal decida su caso de
acuerdo con las prescripciones de un Reglamento Ilegal
o Art 6 LOPJ: Jueces y tribunales no aplicarán reglamentos o disposiciones contrarias a la
C.E., la ley o jerarquía normativa
B. Ejecutivos:
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  Responden a la necesidad de completar y desarrollar la ley en que se apoyan, normalmente en
virtud de una autorización o mandato expreso de la misma
 Desarrollo parcial o total
 Da una mayor flexibilidad
 Caracteres --- son:
o Externos: contienen normas de derecho objetivo referidos a particulares
o Complementarios de la ley (secundum legem)
C. De Organización (o internos):
 Regulan situaciones especiales (ejemplo: relación administración con sus funcionarios)
 No despliegan efectos fuera del ámbito de la propia Administración (no repercuten en relación
con particulares u otros entes públicos)
9.4 Relaciones Ley/Reglamento
A. Ordinarias o normales
Cuando cada una ocupa el ámbito que la C.E. le reserva. El legislador fija los criterios legales y
los remite al Gobierno para que dé una solución técnica administrativa. Así, la ley es más general y
habilita (no hay reglamento sin ley) y el reglamento la desarrolla ( no hay ley plena sin reglamento)
B. Extraordinarias o anormales
Son varios los supuestos que podemos ver en este lugar. Así, por ejemplo tenemos la delegación
recepticia: el Gobierno hace uso de la delegación que en él hacen las Cortes , a través de una ley,
para la promulgación de un Decreto-Legislativo. También hablaríamos de la deslegalización: las
Cortes, por medio de un ley hacen que esa materia pierda su condición de materia reservada a la ley.
Eso sí, hay ciertos límites:
 Formal: nunca cabe si la C.E. expresamente indica que una materia debe regularse por ley
 Sustancial: salvaguarda de los derechos , libertades e intereses legítimos de la ciudadanía
9.5 Elaboración de los Reglamentos
El artículo 24 de la Ley de Gobierno regula el procedimiento en la Administración General del Estado.
Así, según dicho artículo se compone de las siguientes fases:
 Iniciación:
Se inicia de oficio y no a instancia del interesado. La iniciación corresponde al centro directivo
competente mediante la elaboración del oportuno proyecto más un informe sobre la necesidad y
oportunidad así como la memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará
lugar.
 Proceso de elaboración:
A lo largo de todo el proceso deberán recabarse informes, dictámenes y aprobaciones previas
preceptivas. Además de ello, deben recabarse estudios y consultas para garantizar el acierto y
legalidad del texto. En todo caso, informe sobre impacto por razón de género.
Elaborado el texto, si afecta a derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará
audiencia, durante y plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles, directamente o a través de
organizaciones y asociaciones reconocidos por la ley que los agrupen o representen y cuyos fines
guarden relación directa con el objeto de la disposición (no hace falta si han participado en la
elaboración por medio de informe o consultas). La decisión sobre el procedimiento escogido para
dar audiencia será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerda la apertura
del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será
sometido a información pública durante el plazo indicado. Cabe abreviar este trámite hasta un
mínimo de 7 días hábiles por razones justificadas debidamente motivadas y sólo podrá omitirse
cuando graves razones de interés público lo exijan.

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 No se aplica el trámite de audiencia a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y
autoridades de la ley, así como dispositivos orgánicos A.G.E. y órganos dependientes o adscritas a
ellas.
En todo caso, los proyectos serán informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del
dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos. Y será necesario informe previo
del Ministerio de Administraciones Públicas si la norma afecta a la distribución de competencias
entre el Estado y las CCAA. Por último, hay que indicar que en ocasiones las leyes sectoriales, al
regular una materia, establecen la necesidad de contar con el informe correspondiente, emanado
del órgano u órganos competentes, cuando sean desarrolladas por vía reglamentaria. (ejemplo:
materia educativa)
Hay que destacar que de todos los trámites, sólo la omisión de los trámites de garantía de los
derechos e intereses de ciudadanos (audiencia e información pública e informes preceptivos) es
determinante de la nulidad del reglamento.
Aprobado el Reglamento por Real Decreto del Consejo de Ministros, su entrada en vigor
requiere su íntegra publicación en el B.O.E.

10. LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

La potestad reglamentaria podemos definirla como el poder o facultad que tienen el Gobierno y las
Administraciones Públicas, conferida por el ordenamiento jurídico, para dictar normas jurídicas de rango inferior
a la ley (reglamentos). Las razones que justifican dicha potestad podrían ser: la composición política y no técnica
de las Cámaras legislativas (no idóneas para confeccionar reglamentos); la gran movilidad de las normas
administrativas ; la oportunidad de atribuir determinadas materias al Ejecutivo pues el legislador no puede
preverlo todo….. Eso sí, dicha potestad debe tener unos límites:
10.1 Límites Formales
No todos los órganos administrativos tienen atribuida la potestad reglamentaria. Asi, el primer
límite están en determinar la concreción de los órganos que en cada administración ejercen y
actualizan dicha potestad. Competencias para emanar Reglamentos:
 Originaria (Gobierno, CCAA, Provincias y Municipios al garantizar la autonomía)
 Derivada (Ministros, autoridades y órganos inferiores) : por habilitación legal específica salvo el
ámbito organizativo
Además, debemos tener en cuenta el principio de jerarquía normativa que señala la supremacía de
la Ley y la Constitución y la jerarquía interna de los reglamentos:
 Decretos
 Órdenes de las Comisiones Delegadas
 Órdenes Ministeriales
 Disposiciones de las autoridades y órganos inferiores
10.2 Límites Sustanciales
Entre los límites sustanciales podemos distinguir: el respeto a los principios generales del derecho y
en especial la interdicción de la arbitrariedad; las técnicas de control de la discrecionalidad; la figura
de la reserva de ley; la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales.
Así, según el artículo 23.2 de la Ley de Gobierno “los reglamentos no podrán regular materias
objeto de reserva de ley” y “además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración respecto
a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones,
así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter
público.”

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