SANEAMIENTO.

ARTICULO 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

RATIFICACIÓN.

a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con
incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación, delegación o
sustitución fueren procedentes.

CONFIRMACIÓN.

b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los
efectos del saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de
ratificación o confirmación.

1. SANEAMIENTO. CONCEPTO Y TERMINOLOGÍAS EXISTENTES.- Cuando el

defecto del acto administrativo da lugar a la sanción, en principio, de anulación, la
Administración tiene la facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede
provenir tanto de un comportamiento activo como de una omisión formal o de fondo
respecto de uno o más elementos del acto administrativo. La subsanación del defecto
que portaba el acto y su correlativa validez es lo que se designa generalmente en
doctrina con el nombre de saneamiento -terminología empleada por la LNPA-,
convalidación, perfeccionamiento.

Para algunos "convalidación" es el género y "ratificación" y "saneamiento" las especies.

Sin embargo, el artículo que comentamos adopta la tesis de que el género es el
"saneamiento". El hecho de que sea ilegítimo el acto, puede hacer que la
Administración lo considere anulable y no nulo. Pero si ella revoca el acto -esto es, lo
extin gue- y no lo sanea, autoriza a pensar que lo consideró nulo (CNFed ContAdm,
Sala IV, 13/11/86, "Wald").

2. LA RATIFICACIÓN: CARÁCTER Y EFECTOS.- La ratificación, en sentido

similar al del derecho privado, es el acto por el cual la autoridad competente reconoce
como propios los actos realizados por otra autoridad que era incompetente para
dictarlos.

EJ acto administrativo viciado de incompetencia en razón del grado puede ser ratificado
por el órgano superior siempre que sea admisible en tal caso, la avocación y la
delegación.

El acto de saneamiento no es constitutivo, sino declarativo de derechos, o sea que sus

consecuencias se proyectan hacia el pasado, hasta la fecha en que fue emitido el acto
que se ratifica (SCBA, DJBA, 119-537; CNFedContAdm, Sala III, 12/12/89, "Gribaudo
de Castex").
3. FORMA DEL ACTO RATIFICATORIO.- La ratificación, que siempre es un acto
unilateral, tiene efectos retroactivos, según la parle última del artículo que comentamos,
y aunque se haya sostenido que el acto, la disponen no tiene proscripta una forma
especial, es evidente que la forma debe ser compatible con la del acto ratificado.

Ello no obsta para que no pueda aceptarse la posibilidad de que exista una ratificación
tácita del acto, que surja de una conducta inequívoca del superior, manifestada por actos
o hechos materiales que denoten la exteriorización de la voluntad de ratificar el acto
administrativo defectuoso, siempre que sean compatibles con la forma del acto objeto
de la ratificación:

La ratificación se asemeja a la aprobación en que ambas son posteriores al acto. El acto

sujeto a aprobación es un acto perfecto, pero ineficaz; el acto necesitado de ratificación
es un acto que produce efectos jurídicos, sólo que está viciado.

La ratificación difiere de la autorización en que ésta es anterior al acto. Los dictados sin
autorización, cuando ésta es necesaria, no pueden ser ratificados.

4. LA CONFIRMACIÓN. CONCEPTO.- Por confirmación del acto se entiende aquella

especie de saneamiento por la cual la Administración -"el órgano que dicta el acto"-
subsana el vicio que lo afectaba.

La ley considera la confirmación como una especie de saneamiento del mismo rango
que la ratificación, y así sólo cabe explicar su concepto y alcance sobre la base de una
noción residual, es decir, sería el medio de subsanar el acto que comprende las
situaciones que no pueden subsanarse por los medios más específicos (ratificación y
conversión).

Por ello, la doctrina, que acuerda gran amplitud al concepto de confirmación, al afirmar
que se trata de la especie más importante de saneamiento o convalidación del- acto
administrativo, comprensivo de las otras especies de saneamiento, no ha sido receptada
por nuestra legislación.

5. DIFERENCIAS CON LA RATIFICACIÓN.- La principal diferencia existente entre

la confirmación y la ratificación consiste en que la confirmación puede efectuarla el
órgano que dictó el acto, mientras que la ratificación debe ser realizada sólo por el
órgano superior con competencia para dictar el acto.

6. NATURALEZA Y EFECTOS DE LA CONFIRMACIÓN.- En cuanto a la

naturaleza del acto de confirmación (acto unilateral) su forma y efectos (que siempre
son retroactivos) obedecen a las mismas reglas aplicables a la ratificación por virtud de
las similitudes existentes entre ambas especies de saneamiento que conducen a señalar
que, salvo la distinción indicada (en cuanto a la autoridad que decreta la ratificación y la
confirmación, respectivamente), siguen el mismo régimen- jurídico.

CONVERSIÓN.
ARTÍCULO 20.- Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren
integrar otro que fuere válido, podrá efectuarse su conversión en éste consintiéndolo
el administrado. La conversión tendrá efectos a partir del momento en que se
perfeccione el nuevo acto.

1. LA CONVERSIÓN COMO MEDIO DE SANEAMIENTO.- Otro de los institutos

que hacen posible la modificación de un acto administrativo inválido es la conversión.
Ésta consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo por medio del cual se
declara la voluntad de aprovechar los elementos válidos que contenía el acto viciado
-nulo-, integrándolos en otro acto distinto y extinguiendo los elementos y cláusulas
afectados de invalidez. O sea, se extingue la parte inválida y se agrega otra nueva
válida. En realidad el acto no queda saneado, sólo se aprovechan los elementos válidos
del acto inválido.

La transformación del acto se hace sólo aprovechando sus elementos válidos -una
reutilización del acto inválido-, importando siempre un carácter excepcional desde el
punto de vista de la realidad, ya que no son muchas las situaciones en que se puede
apelar a la conversión en la práctica administrativa, Reuniere siempre la conformidad
del particular (CNFedContAdm, Sala IV, 18/6/85, "Gas del Estado c/Rizzo").

2. DIFERENCIAS CON LA RATIFICACIÓN, CONFIRMACIÓN, REFORMA V

RENOVACIÓN.- Para la ley la conversión constituye un medio autónomo y específico
de saneamiento o convalidación, a tal punto que la trata en un artículo distinto del que
analiza las otras formas de saneamiento; la mayoría de los autores la consideran
implícitamente, encarando su estudio al lado de la ratificación y confirmación.

No podía ser regulada de otra manera, desde el momento en que la conversión responde
a un tipo específico netamente diferenciado de la ratificación y confirmación, pues
mientras en estas últimas los elementos del acto continúan subsistentes después del
saneamiento -que tiene efectos retroactivos-, en la conversión se opera la
transformación del acto con efectos para el futuro -a partir del momento en qué se
perfeccione el nuevo acto-, dejando sólo subsistentes los elementos válidos.

Acota Gordillo que así como la reforma es la modificación por razones de oportunidad
-y puede ser en parte extinción parcial y en parte creación parcial del acto- la conversión
es una modificación del acto por razones de legitimidad.

Los efectos de la conversión son ex nunc en la parte que implica creación parcial de un
acto nuevo y en la parte que implica extinción parcial del acto serán ex trunc, pues se
refiere a un acto nulo.

No se opone a ello la ley cuando dice que la conversión tendrá efectos a partir del
momento en que se perfeccione el acto, pues lo que la norma quiere significar es que
esa reutilización del acto inválido tiene efectos para el futuro. La conversión es, en
síntesis, una sustitución del acto: se toman los aspectos o elementos válidos del primer
acto viciado y se los incorpora a un acto distinto, en cuyo contexto adquieren validez.
Esta sustitución es la que, según la LNPA, tiene efectos para el futuro, pero la extinción
parcial del acto anterior por invalidez tiene efectos ex tune, como toda extinción de
actos nulos. La conversión no sanea un acto inválido. Suple una situación con otra. Se
dicta un nuevo acto, aprovechando los elementos válidos del acto inválido. Pero este
acto inválido (nulo) -los elementos inválidos del acto- sigue siéndolo. El acto nuevo
(conversión) es el que para la LNPA tiene efectos para el futuro.

Tampoco puede confundirse con la renovación. Un acto inválido en un procedimiento

resulta ineficaz y es incapaz de producir los efectos perseguidos. La manera de salvar la
situación es renovarlo, es decir, cumplirlo nuevamente en la forma debida (Procuración
del Tesoro, dictamen 65/90, BO, 2619190, 2a sección, p. 25).

CADUCIDAD.

ARTÍCULO 21.- La Administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de

un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en
el mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo
suplementario razonable al efecto.

1. CONCEPTO.- La caducidad es la extinción del acto administrativo dispuesta por la

Administración en razón de que el particular no ha cumplido con las obligaciones que el
acto le imponía. Es una sanción, una "pena" administrativa. La caducidad se da ´por
incumplimiento.

Hay autores que sostienen que se trata de una especie de revocación y otros que afirman
que esta figura constituye un medio específico de extinción de los contratos
administrativos y no es propia de los actos administrativos. Sin embargo, con la sanción
de la LNPA ha tenido recepción legislativa la tesis de considerar que la caducidad es un
medio particular de extinción del acto administrativo, distinto de la revocación, en
virtud del cual se sanciona el incumplimiento del particular.

Esta figura extinta ya supone que el acto que se extingue concedía fundamentalmente un
derecho, creando al mismo tiempo algunos deberes; es el incumplimiento de alguno de
éstos lo que lleva a la extinción del acto. A título ejemplificativo podemos señalar: a) la
autorización administrativa para el funcionamiento de un local de comercio o de
industria, que impone la obligación de cumplir con las condiciones de higiene. El
incumplimiento de éstas puede provocar la caducidad de la autorización o habilitación;
b) en materia de promoción industrial, cuyos regímenes suelen establecer distintas
obligaciones, bajo sanción de decretarse la caducidad de los beneficios otorgados a
quienes se acogieron al régimen, y c) con respecto al servicio de taxis, donde también se
imponen obligaciones bajo sanción de la caducidad de la habilitación, etcétera.

2. DISTINCIÓN CON LA REVOCACIÓN.- Algunos confunden caducidad y

revocación. Ambas constituyen medios extintivos de los actos administrativos, pero son
figuras distintas que proceden en casos diferentes. Como bien dice Marienhoff, "la
revocación y caducidad no son género y especie, sino especies de un mismo género";
ambas son medios extintivos que actúan en casos distintos.
La revocación reconoce como causas determinantes: a) la ilegitimidad, y b) la
inoportunidad, demérito o inconveniencia (ver comentarios a los arts. 17 y 18); en
cambio, la caducidad está determinada por el incumplimiento del particular.

Esta circunstancia hace que sea una sanción, por lo cual su procedencia debe ser
limitada, ya que es una suerte de última vatio.

3. CONDICIONES PARA SU PROCEDENCIA.- La LNPA impone expresamente dos

condiciones para la procedencia de la caducidad como medio extintivo del acto
administrativo. Ellas son: a) la constitución en mora del particular incumplidor, y b) la
concesión de un plazo razonable para que este cumpla con la obligación". Expondremos
algunos aspectos importantes que atañen a esas condiciones. Por ello corresponde
analizarlas separadamente.

El primer problema que se plantea es el de saber si es o no de aplicación al caso la mora

automática.

Para Cassagne, aun tratándose de obligaciones a plazo, la Administración debe cumplir

con el deber que imperativamente le impone el artículo que comentamos, poniendo en
mora al particular.
La cuestión que tratamos gira en torno del tema doctrinal de si es necesaria o no la
interpellatio debitoris como requisito determinante para la apreciación de la mora, con
arreglo a lo que establece el artículo que comentamos. Pensamos que, en el caso,
siempre existe la necesidad de que tenga lugar el requerimiento administrativo, para
fijar el dies a quo en que se define la mora.

En este artículo no cabe duda de la necesidad de que el Estado siempre debe poner en
mora al particular y ello surge de la exigencia de conceder un nuevo plazo a éste,
excepto que, en una actuación concreta, una norma establezca expresamente lo
contrario. Al otorgar ese plazo la Administración tiene, por fuerza, que poner en mora al
interesado. Esta consecuencia práctica de lo dispuesto por el artículo impide, por lo
tanto, la distinción establecida en el Código Civil entre las obligaciones cuya naturaleza
designan su época y las que no reúnen tal circunstancia.

Pensamos que, tal como surge de las dos exigencias del artículo que comentamos
-constitución en mora y concesión de un nuevo plazo-, debe hacerse una intimación al
interesado -poniéndolo en mora y acordándole el nuevo plazo-. Ello así, porque la
Administración tiene que dejar constancia del retardo del particular oficialmente
comprobado -la mora no es un retardo cualquiera; es uno comprobado oficialmente e
imputable al incumplidor-, del reclamo del cumplimiento y del plazo fijado para
hacerlo.

FORMA DE INTIMACION: Dicha intimación puede hacerla saber la Administración

al particular por cualquiera de las formas de notificación previstas por el RLNPA (art.
41).
Por otra parte, el requerimiento de la Administración debe ser oportuno, es decir,
concretado una vez que el cumplimiento de la obligación del particular se hizo exigible.
La exigibilidad constituye un presupuesto de la situación de mora, y por ello condiciona
la eficacia de la constituci6n. De ahí que, para nosotros, no sea válido el requerimiento
anticipado.

Tenemos que plantearnos la cuestión sobre qué debe entenderse por plazo razonable.
Pensamos que el sentido de la norma es conceder al interesado un plazo razonable de
cumplimiento, esto es, requerir un hecho de posible realización para el particular. Este
plazo significa una ayuda al interesado para que pueda cumplir con su obligación; debe
atender, por tanto, a la realización del fin público del acto administrativo. Por ello el
cumplimiento efectivo no puede quedar librado a la concesión de un plazo mínimo, que
coloque al particular en una situación angustiosa, ya que no es eso lo que quiere la ley.

Después de intimada la mora del particular y vencido el plazo suplementario, la

Administración puede declarar la caducidad del acto administrativo ante el
incumplimiento del particular. Es una facultad de ella.

4. DECLARACIÓN DE CADUCIDAD.- Es necesario que se declare la caducidad, ya

que ésta no se opera ope legis, sino en virtud de una declaración que tiene valor
constitutivo: esto es, que la realización por el particular de su obligación después del
transcurso del plazo suplementario acordado por la Administración y antes de que se
haya dictado la resolución, impide a ésta extinguir el acto por dicha causal.

REVISIÓN.

ARTICULO 22.- Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de un acto

firme:

a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o no su

aclaración.

b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos

cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza
mayor o por obra de tercero.

c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de

falsedad se desconocía o se hubiere declarado después de emanado el acto.

d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier

otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada.

El pedido deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de notificado el acto en el
caso del inciso a). En los demás supuestos podrá promoverse la revisión dentro de los
TREINTA (30) días de recobrarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor
u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en los
incisos c) y d).
1. CONCEPTO Y OBJETO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.-
Sabido es que cuando los recursos procedentes no se utilizan dentro del plazo
pertinente, el acto administrativo se hace firme, y consiguientemente, inimpugnable.
Pues bien, como excepción, la LNPA admite la posibilidad de un recurso extraordinario
de revisión, utilizable precisamente contra actos firmes.

Es evidente que la "cosa juzgada administrativa", de tan inapreciables ventajas para la

seguridad jurídica, puede, en ciertas hipótesis, resultar inicua. De ahí la necesidad de
crear un recurso que, en casos excepcionales, permita revisar los procedimientos con
actos firmes. Es decir que el recurso de revisión es el remedio procedimental
extraordinario encaminado a examinar de nuevo un acto firme o sea pasado en autoridad
de cosa juzgada, cuando se ha llegado a él por medios ilícitos o irregulares, sin culpa o
negligencia del particular, prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba en
el nuevo expediente.

El recurso de revisión es un remedio extraordinario para reparar los errores que hayan
cometido los órganos administrativos al dictar resolución, por hechos o circunstancias
imputables a terceros o a la parte que resulta beneficiada y en los cuales se acrediten, al
menos prima facie, al interponer el recurso, los motivos que lo justifiquen.

Entre nosotros, el recurso de revisión comprende no sólo los motivos propios, de

conformidad con el concepto dado anteriormente, sino otro por pronunciamientos
contradictorios.

2. MOTIVOS DE LA REVISIÓN.- Las contradicciones en la parte dispositiva son un

motivo de aclaratoria (el inc. a dice "háyase pedido o no su aclaración"). Expresamente
autoriza este remedio el art. 102 del RLNPA, para los casos de oscuridad, ambigüedad u
omisión, y el art. 101 respecto del error material de los nombres, calidades y
pretensiones de las partes, o por simple error de cálculo.

Una prueba concluyente de que en esta hipótesis no se trata de un motivo estricto de

revisión, que se da contra actos firmes, es que el artículo preceptúa que, en este caso, el
recurso deberá interponerse dentro de diez días contados desde el siguiente a la última
notificación. O sea que aquí no nos encontramos ante actos firmes.

El inc. b establece un verdadero motivo de revisión. Se refiere a documentos decisivos,

es decir, documentos que por su importancia puedan hacer variar fundamentalmente la
resolución definitiva. No siendo decisivos, no procederá el recurso. Esos documentos
pueden haber estado en poder del interesado y habérseles extraviado o haber sido
retenidos sin su culpa, o bien haberlos conseguido recién en el momento de deducir el
recurso, es decir, haber sido ignorados por él con anterioridad y en las oportunidades en
que, según el procedimiento normal, pudo ofrecerlos.

La ignorancia, el extravío o la detención que impidió al recurrente presentar aquellos

documentos a tiempo, debe ser sin su culpa, de acuerdo con las prescripciones que sobre
la ignorancia, el error, el dolo, la fuerza y el temor, contiene el Código Civil. Debe
tratarse, pues, de documentos no agregados oportunamente, sin que medie negligencia,
error u omisión del propio interesado.

En los casos comprendidos en este inciso, la firmeza del acto cede ante la evidencia que
surgiría del nuevo medio de prueba invocado.

El inc. c se refiere al caso de que los documentos en los cuales se funda la decisión
fuesen declarados falsos por sentencia definitiva posterior a la resolución que se intenta
hacer revisar, o que, siendo anterior, se desconociese. Esa falsedad debe ser declarada
por el juez competente. Ante la inexistencia de la prueba que sirve de fundamento a la
decisión, no podría prevalecer la ficción legal de la "cosa juzgada administrativa”.

El inc. d concierne a los elementos delictuosos que hayan obrado sobre los funcionarios,
desviando su actuación en perjuicio del recurrente .

Comprende el prevaricato (arts. 269 a 272, Cód. Penal), el cohecho (arts. 256 a 259,
Cód. Penal), la violencia y toda otra maquinación fraudulenta, o grave irregularidad
comprobada.

Se trataría, en los casos previstos por este inciso, de una resolución nula, por estar
viciada de dolo o fraude.

3. PLAZO DE INTERPOSICIÓN.- Ya vimos el caso anómalo del inc. a (diez días

desde la notificación del acto). En los demás incisos puede promoverse la revisión
dentro de los treinta días de recuperarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza
mayor u obra del tercero, o de comprobarse— "en legal forma los hechos indicados en
los incs. c y d.

Hasta que se produzcan éstas circunstancias, el término para deducirlo es ilimitado,

salvo lo establecido para la prescripción.

Lo común será que la falsedad se declare por acción o querella del propio interesado, en
cuyo caso el plazo empezará a correr desde la fecha en la cual pase en autoridad de cosa
juzgada la sentencia que declare la falsedad del documento.

La determinación del dies a quo en el caso de los tres últimos incisos es una cuestión de
hecho, que puede discutirse y Ser materia de prueba-. Es una rehabilitación de plazos
por circunstancias de hecho extraordinarias. Transcurridos los nuevos plazos que se
rehabilitan, el acto adquiere nuevamente firmeza.

4. SUSTANCIACIÓN Y RESOLUCIÓN.- El recurso debe interponerse ante el propio

órgano que emitió el acto cuya revisión se procura, precisando cual es la causal
invocada y presentando, en su caso, los documentos recuperados o el testimonio de la
sentencia que declaró la falsedad, con la certificación de que ha pasado en autoridad de
cosa juzgada.
Aunque la ley nada dispone al respecto, nos parece que el órgano deberá resolver, salvo
circunstancias excepcionales, sin sustanciar el recurso. Debe examinar la admisibilidad,
plazo, motivo, existencia prima facie del recurso y eficacia presuntiva de la prueba
omitida o declarada falsa. Y si encontrara que se tiene que aportar nueva prueba, le
imprimirá el trámite que corresponda. Si se da intervención a aquellos a quienes el
recurso pueda afectar (art. 3°, RLNPA), después de examinar su admisibilidad se abrirá
la causa a prueba si los interesados lo solicitan. En este caso la apertura a prueba puede
servir a la contraria para demostrar que el plazo había vencido o para oponer otros
documentos a los recuperados y ofrecidos por el recurrente.

La decisión que en este grade pronunciare el órgano administrativo sería confirmatoria o

revocatoria de la que se dictó anteriormente.

La revocatoria del acto firme producirá todos sus efectos, salvo los derechos adquiridos
por terceros de buena fe.

5. INTERPRETACIÓN RESTRICTIVA.- Dado el carácter excepcional y

extraordinario del recurso de revisión, su procedencia no puede extenderse a otros casos
que los previstos y determinados en la ley; por ello hay que atenerse a los casos
taxativamente establecidos en el artículo. De ahí que deba considerarse dentro de un
concepto limitativo y del marco de desenvolvimiento especialmente restrictivo, propio
de la finalidad a que responde y teniendo en cuenta que siempre y en todos los casos se
dirige contra la estabilidad de los procedimientos y la autoridad de la "cosa juzgada
administrativa".

Por ello, no procede contra omisiones de pronunciamiento del órgano que ha resuelto.
Tampoco contra una equivocada interpretación de los documentos existentes en el
procedimiento, ni se otorga ci recurso para subsanar vicios o deficiencias de pruebas
imputables a la recurrente o por errónea aplicación del derecho.

6. PROCEDENCIA CONTRA ACTOS DEFINITIVOS.- El recurso extraordinario de

revisión procede contra actos definitivos, es decir, aquellos que finiquitan la cuestión o
que hacen imposible su continuación, por concluir el procedimiento, como si hubiera
terminado por decisión sobre el fondo.

Si bien el artículo no establece nada expresamente, no puede ser otra la conclusión,

dado el carácter del recurso y los supuestos que lo hacen procedente. Por lo demás, el
inc. a -por si hubiera alguna duda-, se encarga de aclarar la cuestión, ya que establece
que el recurso procederá "háyase pedido o no su aclaración"; y ésta sólo procede contra
actos definitivos (art. 102, RLNPA).