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LOWI POLTICAS PBLICAS, ESTUDIOS DE CASO Y TEORA POLTICA

Los estudios de caso sobre el proceso de elaboracin de las polticas son uno de los mtodos ms importantes de anlisis de la ciencia poltica. El anlisis hace uso de las mejores tcnicas de investigacin conductual sin descuidar el contexto ms amplio de las polticas, las tradiciones y las instituciones. 1) La inexistencia de una teora del poder en la ciencia poltica norteamericana: Era inevitable que algunas nociones generales acerca del poder y de las polticas pblicas se desarrollaran a partir de la literatura de los estudios de caso. En su conjunto, estas nociones integran indistintamente la teora de grupos, llamada tb de los grupos de presin o el modelo pluralista del sistema poltico democrtico. La teora de grupos ofrece no solo una explicacin de las debilidades de los partidos y del proceso electora. Permite tb defender apropiadamente los programas desarrollados por el New Deal y las administraciones posteriores. Y, ms importante an, proporciona una explicacin inmediata, en trminos ms o menos generalizables, de la poltica dominante en cada decisin. El anlisis requiere un inventario de los grupos participantes y de sus estrategias en forma cronolgica, ya que la poltica es vista como un proceso. En la teora de gripos todos los recursos se manejan de manera equivalente e intercambiable. Y todas las variables de interaccin entre los grupos y las autoridades son tb fundamentalmente equivalentes, a tal grado que solo se emplea un nico trmino para definir todas las formas de interaccin poltica: la coalicin. Las coaliciones se forman alrededor de actitudes compartidas y se expanden segn la magnitud de los intereses en juego. El equilibrio del sistema, de indiscutible valor prioritario entre los pluralistas, se mantiene gracias a as grandes coaliciones mayoritarias; estn son extremadamente difciles de crear, pero imprescindibles en cada cuestin y asuntos pblicos. En conclusin, el poder est altamente descentralizado, es fluido y situacional. Es difcil impugnar el argumento pluralista de que el grupo debe ser la unidad bsica de anlisis. Pero la controversia es inevitable toda vez que el modelo implica una teora de poder o de la distribucin del poder. El modelo pluralista no suele tomar en cuenta la estructura econmica y poltica general dentro de la cual el proceso intergrupal tiene lugar; no ha logrado otorgar suficiente importancia a los factores institucionales. Es innegable que los enfoques de la estratificacin social y de las elites de poder puedan explicar ciertos resultados importantes de manera ms satisfactoria que el modelo pluralista, precisamente porque destacan que la formacin de coaliciones puede ser universal, pero que no todas coaliciones son equivalentes. Para ciertos tipos de asuntos parece claro que las decisiones son tomadas por los altos funcionarios pblicos y privados sin la participacin de la opinin pblica y los grupos de inters. El pluralista est equivocado al desconocer que las posiciones de mando en todos los rdenes de la sociedad son altamente legtimas y que el reclutamiento y apadrinamiento de estos lderes institucionales hace posible que disminuyan los conflictos bsicos entre ellos, y que tambin se produzcan acuerdos estables y duraderos sobre polticas, que se ajusten los conflictos por medios jerrquicos ms formales y no solo por polticas de coalicin, y que se desahogues el conflicto por medios ms informales, que preserven el mantenimiento de la legitimidad y la estabilidad de los lderes. Existe un tercer enfoque sobre el poder y el proceso de elaboracin de polticas, pero que no se lo ha empleado sistemticamente desde su aparicin en 1935, debido que s ele consider equivocadamente como un caso de pluralismo. Son las conclusiones de Schattschneider en Politics, Pressure and the Tariff. El modelo pluralista destaca el conflicto y afirma que sus resolucin ocurre a travs de la negociacin entre grupos y coaliciones organizados alrededor de intereses compartidos. Los elitistas destacan que la reduccin del conflicto ocurre entre las altas autoridades formales en una arena mucho ms restringida, centralizada y estable. Schattschneider observ una combinacin de elementos de los dos enfoques. Su investigacin mostraba una arena poltica descentralizada y multicentrada, en la que las relaciones entre los participantes seguan el principio de no interferencia mutua para el caso de intereses no compartidos y asuntos no comunes. La estructura de poder logra su estabilizacin en los puestos de mando pero no porque las autoridades estn por encima de los grupos de presin, sino porque el acceso a los cargos termina por crear relaciones de apoyo mutuo entre los grupos de presin y las autoridades. Las conclusiones de Schattschneider son tan insatisfactorias como las de los otros enfoques considerados. El problema principal de todos estos enfoques es que no generan proposiciones comprobables mediante investigacin y experiencia, y dada la ausencia de relaciones lgicas entre la teora y las proposiciones, la teora se concentra y se fundamenta en s misma.

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Las controversias entre los enfoques del anlisis de polticas as como sus debilidades lgicas y empricas, han generado algunos de los mejores trabajos empricos que pueden encontrarse en la literatura. El de Dahl es ejemplar. Sin embargo, en virtud de que estos trabajos se basan en la comunidad local, sus descubrimientos slo colateralmente pueden ser tiles para evaluar los supuestos y las proposiciones que conciernen al poder en el nivel nacional. Bauer, Pool y Dexter descubrieron que el modelo pluralista era de poca utilidad en su estilo. Tambin les resultaba claro que el modelo elitista lo era an menos. Ninguno de los dos enfoques tena las caractersticas de un modelo. Debido a que ninguno es una teora, tampoco ninguno es idneo para el estudio de casos especficos. 2) Arenas de poder: un esquema interpretativo para los estudios de caso: En general, la ciencia poltica norteamericana parece estar condenada a una permanente separacin entre la teora y la investigacin. Se requiere una base para acumular, comparar y contrastar los diversos descubrimientos. Lowi va a presentar su esquema interpretativo general. Las hiptesis que se derivan del esquema han anticipado la mayora de los patrones descriptos en los estudios de caso y los pocos que no han sido anticipados han mostrado la extensin lgica del esquema. El esquema se basa en el siguiente argumento: o El tipo de relaciones entre la gente est determinado por sus expectativas, por lo que cada actor espera obtener de la relacin con los dems; o En poltica, las expectativas estn determinadas por los productos gubernamentales o polticas. o En consecuencia, la relacin poltica est determinada por el tipo de poltica en juego, de manera que para cada tipo de poltica es posible encontrar un tipo especfico de relacin poltica. Si el poder se define como la posibilidad de participar en la elaboracin de una poltica, la relacin poltica en cuestin es una relacin de poder y, con el tiempo, una estructura de poder. Uno debe identificar el mbito de poder e identificar las elites, las estructuras de poder y realidades similares dentro de cada uno de las mbitos predefinidos o reas de cuestiones. Las cuestiones o asuntos como tales son tan efmeros que las expectativas establecidas y la historia de las decisiones gubernamentales anteriores conforman la base para enfrentar las diversas cuestiones particulares. El estudio de las cuestiones particulares es una buena posibilidad para probar las hiptesis acerca de las estructuras de poder, pero se debe llegar a las hiptesis de una manera independiente. Lowi ha definido las polticas en trminos de su impacto o de su impacto esperado en la sociedad. Cuando las polticas se definen de esta forma, solo hay un nmero reducido de tipos. Este enfoque descalifica la clasificacin de las polticas segn el esquema de polticas de agricultura, polticas de educacin, polticas de salud, etc. En esta clasificacin temtica, la composicin y las estrategias de los participantes son de sobra conocidas aun antes de iniciar el estudio, pues se mantiene el supuesto pluralista de que existe una sola estructura de poder en cada sistema poltico. El enfoque de Lowi reemplaza las categoras temticas descriptivas de los pluralistas por categoras funcionales. Existen tres categoras fundamentales de polticas pblicas en el esquema: distribucin, regulacin y redistribucin. Estas categoras pretenden corresponder a fenmenos reales toda vez que las hiptesis ms importantes del esquema se derivan directamente de categoras y definiciones. En consecuencia, las reas de poltica o de actividad gubernamental constituyen arenas reales de poder. Cada arena tiende a desarrollar su propia estructura poltica, su proceso poltico, sus elites y sus relaciones de grupo. DEFINICIN DE ARENAS POLTICAS 1- Las polticas operan a corto plazo y en ese perodo se toman ciertas clases de decisiones gubernamentales sin considerar la limitacin de recursos. Las polticas de esta clase se denominan distributivas. Las polticas distributivas se caracterizan por la facilidad con que pueden desagregarse los recursos y repartirse en pequeas unidades independientes las unas de las otras y libres de toda regla general. Las polticas distributivas podran no ser polticas, pues son decisiones altamente individualizadas y quiz slo en su conjunto pueden dar forma a una poltica. Son polticas en las que el favorecido y el desfavorecido no necesitan enfrentarse directamente. 2- Las polticas regulatorias causan tambin impactos especficos e individuales, pero no pueden desagregarse casi al infinito como las polticas distributivas. Aunque las leyes son elaboradas en trminos generales, el impacto de las decisiones regulatorias se refleja directamente en la elevacin de los costos y/o en la reduccin o aumento de las opciones individuales. Las polticas regulatorias se distinguen de las distributivas porque la decisin regulatoria involucra una eleccin directa sobre quin se ver afectado y quin beneficiado en el corto plazo. En virtud de que los impactos ms duraderos se perciben en los sectores bsicos de la economa, las decisiones

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regulatorias se acumulan fundamentalmente en las ramas sectoriales; por consiguiente, las polticas regulatorias slo pueden desagregarse por sectores. 3- Las polticas redistributivas son similares a las polticas regulatorias, en el sentido de que incluyen las relaciones entre amplias categoras sociales de individuos, por consiguiente, las decisiones individuales deben estar interrelacionadas. Sin embargo, existen grandes diferencias respecto a la naturaleza de su impacto. El objetivo que persigue la poltica redistributiva no es el uso de la propiedad sino la propiedad misma, no un trato igual sino igual propiedad. ARENAS DE PODER La arena que se desarrolla alrededor de las polticas distributivas se caracteriza mejor en los trminos de los resultados de investigacin de Schattschneider. En la arena distributiva, las relaciones polticas se aproximan a lo que Schattschneider llamo la no interferencia mutua, una relacin mutua en la cual es correcto que cada uno busque aranceles favorables, pero es incorrecto que se imponga a que otros busquen sus aranceles favorables. La arena regulatoria corresponde a la escuela pluralista y sus nociones generales se encuentran limitadas a esta sola arena. La arena regulatoria aparece compuesta por una multiplicidad de grupos organizados alrededor de actitudes compartidas. Dentro de este contexto ms reducido de decisiones regulatorias es posible llegar a aceptar el planteamiento pluralista ms extremo, segn el cual la poltica tiende a ser el resultado de la interaccin conflictiva entre los grupos. Dado que las decisiones regulatorias individuales implican confrontaciones directas entre los que saldran favorecidos y los perjudicados, la tpica coalicin poltica nace de conflicto y del compromiso entre los intereses tangenciales que generalmente involucran a todo un sector de la economa. En consecuencia, mientras que la base tpica en las polticas distributivas son intereses no comunes, en las polticas regulatorias existe una base completamente diferente. El error de los pluralistas consiste en haber asumido que el tipo de coalicin regulatoria es la coalicin sin ms. La estructura de poder caracterstica de las polticas regulatorias es mucho menos estable que en la arena distributiva. Debido a que las coaliciones se forman alrededor de intereses compartidos, las coaliciones se modifican a medida que cambian los intereses o emergen los conflictos de inters. La arena distributiva es bastante parecida, con algunas adaptaciones, al punto de vista elitista del proceso poltico. A diferencia e la arena regulatoria, son pocas las publicaciones de estudios de caso sobre decisiones redistributivas. La mayora de los estudios se concentran en un solo caso, la batalla por el el estado de bienestar de los aos 30. Este caso es en realidad un conjunto complejo de muchas decisiones y constituye indudablemente la poltica ms importante de los Estados Unidos en el siglo. Los asuntos que implican redistribucin inciden ms profundamente que cualquier otro en la divisin de clases sociales y activan los intereses en trminos netamente clasistas. Si en algn momento existe cohesin dentro de las asociaciones hegemnicas, esta ocurre en los asuntos redistributivos; de ah la retrica de las asociaciones Como diran los pluralistas, existe una amplia gama de intereses organizados en cualquier asunto de la agenda poltica. Pero las relaciones entre los intereses y entre los intereses y el gobierno varan. La naturaleza y las condiciones de estas variaciones son precisamente el inters del anlisis poltico. Muchas de las caractersticas distintivas de la arena redistributiva se relacionan con el papel especfico de las asociaciones hegemnicas. La cohesin de las asociaciones hegemnicas significa que las eventuales diferencias entre grupos relacionados pero competitivos pueden ser dirimidos antes de que las polticas lleguen a la agenda gubernamental. En las polticas redistributivas nunca habr ms de dos lados y stos son claros y precisos, estables y consistentes. La negociacin es posible, pero slo para reforzar o suavizar el impacto de la redistribucin. El conflicto se institucionaliza.

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