Mito 23: países nórdicos y flexiseguridad: prestación por desempleo y políticas activas de empleo (IV)

En el último artículo dedicado a mitos nórdicos, se analizó el tipo de políticas públicas aplicadas a la
regulación de sus mercados laborales, y en la que se pudo evidenciar que percepción, sabiduría popular y
realidad no siempre van de la mano, ya que si algo caracteriza a estos países no son solo mercados laborales
con un grado de desregulación muy superior a países como España, sino que no se aprecia una evidencia
clara del fenómeno causa-efecto que podría provocar este tipo de desregulación sobre la prosperidad de sus
ciudadanos.
En el presente se analizará la contra partida a esta liberalización del mercado laboral, y es la ecualización
que estos países nórdicos supuestamente aplican a este desequilibrio de fuerzas y darwinismo social a través
de políticas públicas de flexiseguridad. En este nuevo paradigma, los países del Norte de Europa por un lado
aplican políticas que liberalizan el puesto de trabajo para maximizar la adaptación de las empresas a sus
necesidades (condiciones microeconómicas), la adaptación del empleo y salarios a los ciclos económicos
(condiciones macroeconómicas), así como el crecimiento económico en general.
Por otro lado, articulan políticas públicas estatales proactivas de elevado gasto social en protección al
trabajador. Las partidas que constituyen la columna vertebral son la protección por desempleo, y las
políticas activas de formación y reinserción laboral. De esta manera, en su evolución histórica de
experimentación de políticas públicas, los países nórdicos descubrieron un marco único en el mundo donde
liberalización y protección no solo podían convivir, sino proporcionar resultados inesperados.
Evolución en protección por desempleo
Entrando de lleno en los datos y cifras, en las siguientes gráficas se proporciona información de la
protección por desempleo como porcentaje del último salario percibido (también llamado tasa de
reemplazo), y su evolución durante cada uno de los siguientes 60 meses para dos familias tipo en 2013
(Fuente: OCDE Benefits and Wages: Statistics). La primera es para una renta familiar que alcanza el salario
medio de cada país (familias AW=100% a las que se les puede denominar de "clase media"), y la segunda
para rentas familiares que solo alcanzaban el 67% de esa misma renta media (familias más "pobres" o
AW=67%). Para entender lo que significa la tasa de reemplazo, si un ciudadano antes de perder su empleo
tenía un salario de 1.000€, con una tasa de reemplazo del 50% su prestación por desempleo pasa a ser de
500€.
En la primera gráfica se pueden observar diferentes tendencias en función de qué meses se analicen. En
líneas generales se podría considerar que países como Dinamarca, Finlandia, Noruega y Holanda, a
excepción de los primeros meses, proporcionan ratios de reemplazo superiores a España durante
aproximadamente los dos primeros años de desempleo. En el caso de Suecia e Islandia, son menos
generosos para familias de esta tipología, ya que la tasa de reemplazo es del 50%. A partir de los primeros
24 meses, Suecia e Islandia continúan en la misma línea, mientras que para el resto de países, los ratios caen
por debajo del 35%, con casos excepcionales como Holanda, Dinamarca y Noruega, que caen al 10%.
En líneas generales se podría interpretar que los países del Norte de Europa son más proporcionales que
España durante los dos primeros años de prestación, es decir, sus seguros por desempleo son más acordes
con respecto a lo que los trabajadores han aportado durante su etapa en activo. A partir de los dos años de
desempleo, las prestaciones no solo caen de manera sustancial, sino que terminan siendo casi inexistentes.
En la segunda gráfica se proporcionan las tasas de reemplazo para familias más "pobres" (AW=67%). A la
vista de los datos se puede observar que, en términos generales, todos los países nórdicos presentan
prestaciones por desempleo muy superiores a España a lo largo de los 60 meses, por lo que se puede
interpretar que aplican políticas públicas menos regresivas, y que protegen mucho más a familias con menos
recursos. También es interesante destacar que la tasa de reemplazo en España es especialmente regresiva, ya
que son casi idénticas a las proporcionadas a familias de "clase media", a diferencia de los países nórdicos,
que presentan prestaciones superiores con respecto al caso anterior.

Prestaciones por desempleo medias.

A continuación se presentan las estimaciones medias para las prestaciones por desempleo como porcentaje
del último salario a lo largo de 60 meses para diferentes tipos de familias y renta, con lo que así obtener una
radiografía de mayor resolución . En la gráfica número tres se representa a diferentes tipos de familias que
antes de quedar desempleadas, tenían una renta que alcanzaba el 100% de la renta media del país (familias
de "clase media" o AW=100%). En el gráfico número cuatro se representan los mismos casos, pero para
familias que solo alcanzaban una renta del 67% de la renta media (familias más 'pobres' o AW=67%).
Para el caso de familias de clase media, los nórdicos en general proporcionan una prestación media de 7.3
puntos porcentuales superior a España para soltero sin hijos (o visto desde otra perspectiva, pagan 7.3€ más
por cada 100€ percibidos como prestación), 8.1 puntos más para padre soltero sin hijos, y 3.83 puntos más
para dos adultos con dos hijos pero solo uno trabajando. Para la media general, el promedio es 3.3 puntos
superior a nuestro país, siendo Finlandia el único caso que sí presenta cifras notablemente superiores, con 14
puntos de diferencia con respecto a España.

Para el caso de familias de rentas más bajas (AW=67%), las diferencias podrían calificarse de
espectaculares. Para el caso de un adulto sin hijos, los nórdicos proporcionan prestaciones de media 18.6
puntos porcentuales superior a España (o 18.6€ más por cada 100€ de prestación), 25.83 para pareja sin
hijos, 23.1 para padre soltero con dos hijos, y 33.5 para pareja con dos hijos. También es importante destacar
que de nuevo las tasas de reemplazo son superiores con respecto al caso de "familias medias", con casos
como Dinamarca, Finlandia o Holanda, que superan el 70% del último salario.

Políticas de empleo activas y pasivas.

El segundo programa más importante que tienen los estados como políticas públicas de flexiseguridad de
protección al desempleado, son las políticas activas de empleo, es decir, gasto público destinado a mejorar,
potenciar y favorecer la empleabilidad a través de programas de formación a aquellos ciudadanos que están
desempleados. En un mundo cada vez más globalizado, y donde la demanda de trabajo requiere de mayor
especialización y flexibilidad, las políticas activas proporcionan estrategias de adaptación, empleabilidad, y
transiciones vitales con el que enfrentarse a los retos del siglo xxi.
La OCDE recopila en su base de datos información histórica de gasto público social en programas de
mercado laboral. Las diferentes partidas, individualizadas y estandarizadas, se clasifican entre partidas
activas y partidas pasivas. Las partidas activas (rúbricas de la 10 a la 70) contabilizan desde gasto en
servicios de información, a servicios públicos de ayuda a búsqueda de empleo, movilidad, prácticas en
empresas, programas de formación, incentivos y subsidios públicos a la contratación, ayudas a colectivos
con discapacidad, creación de empleo público directo adhoc o inversión en startups. Las partidas de gasto
público en políticas pasivas (rúbricas de la 80 a la 90) se refieren a las prestaciones por desempleo y
prejubilaciones, es decir, partidas que no están destinadas a ayudar de manera activa a la incorporación del
desempleado al mercado laboral.
De acuerdo a sus estadísticas, España está situada en primera posición en la lista de países de la OCDE en
gasto público total, con un 3,60% PIB en 2012 (rúbricas de la 10 a la 90). También se encuentra en primera
posición en gasto público en políticas pasivas, con un 2.99% PIB 2012 (rúbricas 80 y 90), y en la posición
12 en políticas activas, con un 0.61% PIB 2012. Parece evidente que estas dos primeras posiciones vienen
determinadas por los elevados niveles de desempleo que sufre España desde 2009, y por tanto, por el
aumento de partidas que aumentan automáticamente (estabilizadores automáticos) como es prestación por
desempleo.
Sin embargo, para evitar sesgos por aumento del gasto público por la crisis económica, se propone analizar
el gasto por ciudadano perceptor de estas políticas en $PPP. Se ha decidido así ya que es una metodología
que no solo ecualiza los países por tener diferentes niveles de vida, salarios o divisas, sino que representar el
gasto por percepetor es una métrica mucho más cualitativa que en porcentaje con respecto al PIB (Fuente:
OCDE Labour Market Programmes y OCDE Stat).

A la vista de los datos, de los cuatro países nórdicos que se han podido obtener datos, los cuatro tienen una
evolución histórica en políticas activas de empleo notablemente superiores a España. En 2013 Noruega
invertía 22.185$PPP por desempleado perceptor, Dinamarca 21.167$PPP, Suecia 16.770$PPP y Finlandia
16.056$PPP. Por el contrario, España solo destinaba 2995$PPP por cada desempleado, a todas luces, una
cantidad muy inferior a los países del Norte de Europa.

Se podría argumentar que sus niveles de protección son superiores por tener unos niveles de desempleo
notablemente inferiores, es decir, pueden destinar más gasto en términos relativos porque gastan menos en
absoluto. Aunque por un lado puede ser cierto y tener sentido, por otro los datos no proporcionan una
evidencia clara, ya que en los mejores tiempos de desempleo en España entre 2005 y 2007 (ver gráfica
siguiente), las prestaciones seguían siendo notablemente inferiores a los nórdicos, por lo que este argumento
no podría explicar por completo este fenómeno.

Efectividad de los servicios públicos de empleo.

Los servicios públicos de empleo (PES) son una pieza indispensable dentro del engranaje que permite un
correcto funcionamiento de los mercados laborales en general, y en el éxito de la flexiseguridad en
particular, ya que actúan a modo de "broker" entre quienes buscan y ofertan empleo, entre quienes buscan un
puesto, y las empresas que necesitan cubrirlo. Los PES realizan tareas que van desde la gestión
administrativa, hasta la consultoría, gestión y recomendación de cursos de formación, o búsqueda de
reinserción laboral, por citar algunos ejemplos.
La OCDE en su último informe Employment Outlook 2015 proporciona información vital sobre la
efectividad de las políticas públicas de estos servicios institucionales, es decir, si realizan su trabajo
correctamente a la hora de encontrar un puesto de trabajo a los desempleados. En la siguiente gráfica se
presenta información del porcentaje de trabajadores que encontraron empleo gracias a los servicios públicos
de empleo. A la vista de los datos se puede observar que España está a la cola, y a muchos puntos de
diferencia, no solo del resto de países nórdicos, sino de toda la OCDE en efectividad a la hora de buscar un
empleo a quien lo necesita.

En el siguiente gráfico se presenta información relativa a aquellos individuos que permanecen

desempleados, y que han contactado con el PES en las últimas cuatro semanas, lo que sería un indicativo de
las perspectivas que pueden tener en encontrar un empleo a través de estos servicios públicos. De acuerdo a
la evidencia, España de nuevo vuelve a estar a la cola no solo en comparación a los nórdicos, sino de toda la
OCDE, lo que reflejaría una consecuencia lógica de la estadística anterior, es decir, una confianza muy baja
a la hora de mantener un contacto permanente con los servicios públicos durante la fase de búsqueda de
empleo.

Debate académico
En el mundo académico existe consenso en que la aplicación de estas políticas públicas ha tenido resultados
económicos y sociales exitosos, ya que se caracteriza por unas tasas de empleo elevadas, un funcionamiento
fluido del mercado laboral, y tasas de desempleo y precariedad laboral relativamente bajas. Sin embargo,
una de las principales críticas que recibe es el coste en términos de presupuesto público, ya que es un
modelo muy exigente en necesidades de financiación, tanto en seguro por desempleo como en políticas
activas de empleo.
De acuerdo al anterior estudio de la OCDE Employment Outlook 2015, se ha detectado que aquellos países
que tienen más éxito en sus sistemas públicos de empleo comparten características similares. Los PES como
profesionales motivados, competentes, formados, y a quienes se realizan evaluaciones periódicas,
proporcionan mejores resultados. Por el lado de la demanda, las estrategias de "work-first", es decir, dar
prioridad a la guía y asistencia de búsqueda rápida de trabajo sobre los programas de formación, parecen dar
buenas cotas de empleabilidad. También existe evidencia que PES con buenas relaciones, contactos fluidos,
y con conocimiento de las necesidades del sector empresarial, parecen dar excelentes resultados.
El Fondo Monetario Internacional en Danish for All? Balancing Flexibility with Security: The Flexicurity
Model realiza un análisis en 19 países para identificar si puede ser replicado en otros países. En primer lugar
no es el único modelo de mercado social y laboral que ha conseguido disminuir el desempleo a niveles
bajos, como por ejemplo Irlanda o Inglaterra. Por otro lado, tampoco sería un modelo adecuado para
implantar en países en un momento de altos niveles de desempleo y déficit públicos, ya que su incorporación
requiere incrementar la recaudación pública, lo que puede provocar un desequilibrio del mercado superior al
existente. Por último, los elementos clave para su implantación son la aceptación social de tener un mercado
laboral desregulado, la confianza en las redes de protección por desempleo, y políticas públicas que eviten
los incentivos perversos (por ejemplo, permanecer desempleado gracias a generosos subsidios por
desempleo).
Paul Vandenberg realiza un estudio entre 6 países asiáticos, como son India, China, Sri Lanka, Malasia,
Corea del Sur y Singapur, y que representan el 74% de la población asiática total. La evidencia encontrada
es que los países con mejores resultados en Indice de Desarrollo Humano, renta per cápita y pobre absoluta
(Malasia, Corea del Sur y Singapur) se pueden considerar como países asiáticos que ya aplican políticas
públicas de flexiseguridad occidentales. Un caso paradigmático es el de Corea del Sur, que eliminó el
derecho a un trabajo para toda la vida en los 90, pero que se compensó con fuertes políticas públicas activas
y pasivas.
Dany Lang por el contrario es escéptico que la implantación de políticas aisladas, en lugar del modelo
completo basado en el triángulo de oro, pudiera tener éxito fuera de su entorno de evolución histórica, social
y económica.
Robert Boyer proporciona evidencia contraria a la sabiduría popular en economía basada en la narrativa
quee para maximizar la creación de empleo, se deben eliminar toda clase de barreras y protección a los
trabajadores. Por el contrario, los datos proporcionan evidencia que la existencia de protección al trabajador
es positiva, tanto para el crecimiento económico, como para la creación de empleo e innovación.
La Organización Internacional del Trabajo en uno de sus informes más importantes Flexicurity: A relevant
approach in Central and Eastern Europe (otra fuente aquí) concluye que la liberalización del mercado laboral
per sé, como política pública aislada, no es causa necesaria y suficiente para la disminución del desempleo.
Para ello se deben dar otras circunstancias, como mejoras en productividad del trabajo, o disminución de los
costos laborales y de producción.
Por último, Per Kongshøj Madsen en “Shelter from the storm?” - Danish flexicurity and the crisis, alerta que
determinadas políticas públicas que erosionan este equilibrio entre flexibilidad y seguridad, pueden dar lugar
a que países como Dinamarca, que han sido capaces de afrontar crisis anteriores de manera satisfactoria, no
lo estén haciendo en la actualidad con la misma intensidad.
Conclusiones
Es evidente que las políticas públicas basadas en el triángulo de oro de la flexiseguridad, han proporcionado
un resultado excepcional en los países del Norte de Europa. Por un lado, eliminar o disminuir al máximo las
rigideces del mercado laboral ha permitido maximizar la creación de empleo, flexibilidad para que las
empresas se puedan adaptar a las necesidades cambiantes, y afrontar con relativo éxito los ciclos
económicos en comparación a países como España. Por otro, las políticas públicas de protección a los
trabajadores han permitido el contrapeso para una mayor aceptación social en su evolución histórica.
De las políticas públicas de desempleo, se pueden obtener varias conclusiones. Para las rentas bajas, los
países nórdicos sí presentan diferencias sobresalientes, ya que protegen a los desempleados con tasas de
reemplazo medias 25€ por cada 100€ superiores a España. Por otro lado, también presentan tasas de
reemplazo superiores a nuestro país para las familias medias, aunque esta diferencia es de apenas 3.3 puntos.
En relación a las políticas públicas activas de lucha contra el desempleo, las diferencias también son
sobresalientes. Aunque el gasto por desempleado en España sea muy inferior a los países nórdicos, tampoco
existe una evidencia clara que este pudiera ser aplicado en nuestro país en el presente, dado el nivel de
desempleo excepcionalmente alto, y falta de recursos para incluso poder financiar el elevado déficit público.
Por último, la efectividad de nuestros servicios públicos a la hora de buscar empleo a los desempleados,
tanto desde el punto de vista relativo a los países nórdicos, como en términos absolutos, es un auténtico
fracaso. En 2012 apenas un 3% de los nuevos empleos era a través de los servicios públicos, y solo un 34%
permanecía en contacto con ellos mientras continuaba buscando un empleo.
Sin embargo, también es importante destacar una serie de reflexiones de carácter general en relación al mito
nórdico. De acuerdo a la evidencia proporcionada en las dos primeras gráficas, los países del Norte de
Europa no proporcionan una protección excepcional y diferencial sobresaliente con respecto a España para
las rentas AW=100%. Su tasa de reemplazo cae a partir de los 24 meses, y los promedios a 60 meses son del
36.5% del último salario, lo que evidencia que sus administraciones no buscan una protección permanente e
incondicional, sino incentivar la búsqueda de empleo para este tipo de rentas. Para las rentas bajas
(AW=67%), aunque en términos generales son incuestionablemente más generosas y poco regresivas,
existen casos como Suecia en los que solo proporcionan un 60% a lo largo de los 60 meses, que aunque son
superiores a España, tampoco se pueden catalogar de generosas dado el tipo de familias y renta.
Por otro lado, también es paradigmático que, aunque los países nórdicos tienen un gasto por perceptor en
políticas públicas activas muy elevadas, en Dinamarca y Holanda en 2012 apenas un 6% y un 7% encuentra
trabajo a través de sus servicios públicos de búsqueda de empleo, mientras que en Suecia y Finlandia apenas
un 16%, por lo que tampoco podrían calificarse de sistemas públicos de éxito.
Por tanto, a modo de conclusión, en términos generales, y de acuerdo a los datos y estadísticas de
organismos oficiales, sí se puede considerar como cierto el mito económico de protección a los
desempleados en los países nórdicos, aunque se debería acotar solo para las rentas bajas. También se podría
considerar como acertado para el gasto en políticas activas para el desempleo, ya que la diferencia es a todas
luces excepcional y abismal con respecto a España. Finalmente, no existe una evidencia clara para afirmar
que los servicios públicos de búsqueda de empleo en los países nórdicos son un ejemplo a imitar a la vista de
los datos.

http://elblogdedaniel.com/mito-23-paises-nordicos-politicas-publicas-proteccion-trabajador/
https://www.farodevigo.es/economia/2013/05/19/modelo-nordico-flexiseguridad/812979.html

"La flexiseguridad precisa de mayor nivel de seguridad social, fuerte apuesta por las políticas activas en el
mercado de trabajo y el papel de los agentes sociales, permitiendo la existencia de niveles de seguridad
social elevados, aunque coexistan con el paro y no ir a una política de mínimos. Con la flexiseguridad no se
genera una colisión entre mejorar los niveles de empleo y los niveles de bienestar de la población"