Sentencia 7093 de julio 14 de 1995

CONSEJO DE ESTADO
•SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS
UTILIZACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO

EXTRACTOS: "Para resolver la controversia planteada, la Sala debe precisar si la contribuyente

está obligada al pago del impuesto de avisos como lo decidieron los actos demandados y lo alega la
parte demandada o si por el contrario, como lo dijo el a quo, no debe pagar dicho impuesto por
cuanto los avisos a que se refiere la administración, no ocupan el espacio público.

En el caso se probó, con inspección judicial y planos en copias autenticadas por la Oficina de
Planeación de Yumbo, que "por el lindero oriental que da hacia la autopista Cali-Yumbo, se puede
observar un aviso que identifica el nombre de las instalaciones (...), a una altura aproximada de
cuatro metros y medio del piso (...), elaborado en letras de bronce negro, en alto relieve, que se
puede apreciar al (sic) lado y lado de la estructura, es decir, en ambos sentidos de la autopista (...)
(y) un aviso relacionado con el nombre de la empresa, superpuesto en un tanque de almacenamiento
de aceite, de color amarillo con letras verdes (...)", el primero de los mencionados avisos, "se
encuentra en zona privada de la empresa, concretamente, en la porción correspondiente al acceso
principal (...) (aunque) desde la vía pública (...), en sentido Cali-Yumbo y Yumbo-Cali, se alcanza a
observar de manera clara (...)", y el segundo, "se encuentra en el interior de la planta, a una
distancia aproximada de 285 mts (sic) (del primer aviso) (...) y sólo se puede apreciar ubicándose en
un punto estratégico sobre la calle (...)" (cfr. acta de inspección).

De conformidad con las normas que regulan el impuesto de avisos y tableros (art. 1º lit. k), de la
Ley 97 de 1913, art. 37 de la Ley 14 de 1983 y art. 10 del Decreto Reglamentario 3070 de 1983) el
hecho generador del impuesto de avisos y tableros es la instalación de los mismos en el espacio
público.

Dicho concepto de espacio público está definido por el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 en los
siguientes términos:

"ART. 5º-Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos
arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o
afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites
de los intereses individuales de los habitantes". (Se subraya).

De conformidad con la norma transcrita forman parte del espacio público "...los elementos
arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados..."

En el caso de autos, los avisos de la contribuyente, aunque ubicados dentro de los predios de su
propiedad privada, están utilizando el espacio público para anunciar el nombre comercial de la
empresa, los cuales son observados por el público desde la autopista que conduce de Cali a Yumbo.

Lo anterior lleva a la Sala a concluir que esa utilización del espacio público por la contribuyente
quien realiza actividades industriales y comerciales, implica que es sujeto pasivo del impuesto
complementario de avisos y tableros.
En este sentido se ha pronunciado la Sala en sentencias del 31 de marzo de 1995, expediente 5746;
del 12 de mayo de 1995, expediente 5549 y del 14 de julio de 1995, expediente 7092, con tesis que
ahora reitera y que sirven para precisar el criterio actual de la sección respecto del tema.

De acuerdo con lo anterior, la contribuyente sí está obligada a liquidar su impuesto de avisos y

tableros como complementario del impuesto de industria y comercio; y como los actos demandados
así lo establecieron, las peticiones de la demanda no han debido prosperar y, por lo tanto, la
sentencia apelada que los anuló deberá revocarse".

(Sentencia de julio 14 de 1995. Expediente 7093. Consejera Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos).

Sentencia 3619 de noviembre 8 de 1991

CONSEJO DE ESTADO
•SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS
ES UN GRAVAMEN AUTÓNOMO
Consejero Ponente:
Dr. Guillermo Chahín Lizcano
Ref.: Exp. 3619

Actor: Bavaria S. A. c/ Municipio de Pereira. Apelación de la sentencia de 15 de febrero de 1991

proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Juicio de nulidad y restablecimiento del
derecho contra los actos que determinaron el impuesto de industria y comercio por el período de
julio de 1989 a junio de 1990. Fallo.

Santa fe de Bogotá, D. C., ocho de noviembre de mil novecientos noventa y uno.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Bavaria S.A., contra la sentencia
de 15 de febrero de 1991, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las
súplicas de la demanda instaurada contra los actos administrativos por los cuales el Municipio de
Pereira determinó el impuesto de industria y comercio y complementarios por el período de julio de
1989 a junio de 1990.

Antecedentes
1. La liquidación oficial. El Municipio de Pereira, mediante Resolución 2067 de 24 de noviembre
de 1989 modificó la declración privada únicamente respecto del impuesto de avisos y tableros
liquidándolo también sobre el impuesto de industria y comercio correspondiente a la actividad
cervecera, excluido en la liquidación privada (fl. 8).
2. La vía gubernativa. El municipio, en Resoluciones nos. 013 de febrero de 1990 y 467 de 9 de
marzo de 1990, resolvió los recursos de reposición y de apelación interpuestos, confirmando en su
totalidad la liquidación oficial (fls. 14 y 20).
3. La demanda. La sociedad Bavaria S. A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho contra la anterior actuación, aduciendo básicamente que los municipios no pueden gravar la
actividad cervecera con el impuesto de avisos y tableros por así prohibirlo los Decretos 190 de
1969, art. 21 (legislativo) y 294 de 1969, artículo 11 (reglamentario) al estipular que ``... los
municipios no podrán imponer gravámenes sobre la fabricación, consumo y venta de cervezas
nacionales'', sin que pueda entenderse en su criterio que la Ley 14 de 1983, art. 69 al disponer que
quedan vigentes, ``todas las normas relacionados con el impuesto a las cervezas, excepto la
prohibición de gravar la industria y el comercio cerveceros con el impuesto de industria y comerció'
exceptuó también de dicha prohibición al impuesto en cuestión, pues la norma sólo se refiere al de
industria y comercio, el cual es diferente del de avisos y tableros. Cita en apoyo de su tesis,
providencia de esta Sección de 22 de junio de 1990, expediente No 2439 (fl. 31).
4. La sentencia apelada. El Tribunal, en providencia de 15 de febrero de 1991, denegó las súplicas
de la demanda por considerar que la prohibición de gravar la industria cervecera no puede
involucrar al impuesto de avisos y tableros, pues según lo sostuvo el Consejo de Estado en la
sentencia invocada por la demanda, aquél tributo ``no está gravando ni la fabricación ni el consumo
de las cervezas, sino el hecho de colocar avisos ...'' (fls. 70 a 71).
5. La apelación. La sociedad actora interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia,
reiterando los argumentos esbozados en la demanda en relación con la existencia de una prohibición
para gravar la industria cervecera, que incluye en su criterio, al impuesto en cuestión, pues aun
cuando el hecho económico que genera el impuesto es el uso de lugares públicos mediante la
colocación de avisos, éste grava directamente las actividades comerciales, industriales y de
servicios (fls. 79 y ss.).
6. El concepto fiscal. La Fiscalía Tercera de esta Corporación, solicita la confirmación de la
sentencia por estimar que se trata de dos impuestos distintos y que el objeto del de avisos y tableros
``es la ``colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de coches, tranvía, estaciones de
ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público'. Su objeto no es, pues, la fabricación, o la
venta o el consumo de determinados productos o artículos'' (fl. 89).

Consideraciones
1. Adopta el apelante, la posición de que los Decretos 190 de 1969 artículo 21 y 294 de 1969,
artículo 11, consagran una prohibición que involucra también al impuesto de avisos y tableros, por
gravar éste las actividades industriales, comerciales o de servicios que grava también el impuesto de
industria y comercio, y cuya vigencia es corroborada expresamente por la Ley 14 de 1983, artículo
69, salvo en relación con este gravamen, pues a partir de dicha norma desaparece la prohibición
respecto del mismo.
2. A este respecto, estima la Sala, como lo ha manifestado claramente en la misma providencia que
invoca la demandante, (sentencia de 22 de junio de 1990, exped. 2439, fl. 27) que el hecho
imponible (o materia imponible) sobre el cual recae el gravamen de avisos y tableros no es la
actividad industrial, comercial o de servicios que realiza el sujeto pasivo del mismo, sino el hecho
de la ``colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de coches, de tranvías, estaciones
de ferrocarriles y cafés y cualquier establecimiento público', como expresamente lo indica la Ley 97
de 1913 artículo 1o, literal k), ya sea directa o indirectamente, pero en todo caso imputable a dicho
sujeto pasivo.
3. La Ley 14 de 1983, artículo 37 no modificó tal regulación, sino que precisó otros aspectos del
tributo que antes eran regulados por los concejos municipales. Esos otros aspectos son:
a) El sujeto pasivo, que es quien realice las actividades industriales, comerciales y de servicios
sujetas al impuesto de industria y comercio.
b) La base gravable, la cual recae sobre el monto del impuesto de industria y comercio, liquidado a
cargo del sujeto pasivo.
c) La tarifa, equivalente a un 15% sobre el monto del impuesto de industria y comercio.
4. En lo demás, hecho imponible, hecho generador y sujeto activo, conserva la estructuración
definida en la regulación anterior, como se deduce de la mención hecha por el artículo 37 de la Ley
14 de 1983, a las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.
5. El hecho de otorgarle carácter complementario del impuesto de industria y comercio para efectos
de liquidación y cobro, no le resta su calidad de impuestos autónomo y diferenciado de aquél, como
lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación (sentencias 22 de junio de 1990, expediente No
2439; expediente No 0393 de 5 de octubre de 1990 y expediente No 2583 de abril 19 de 1991 y
expediente No 3151).
6. El convertirlo en impuesto complementario del de industria y comercio, se debió no a la
intención de modificar su entidad, fusionándolo a aquél para conformar un solo tributo, sino que
ello obedeció a motivación de índole práctica, referidas a darle claridad en la determinación de su
monto y de la procedencia y momento de liquidación y cobro.
7. Se manifiesta al respecto en los antecedentes de la Ley 14 de 1983:
``... se considera importante racionalizar el impuesto de avisos y tableros autorizado originalmente
para Bogotá, por la Ley 97 de 1913, que ha sido objeto de reglamentaciones caprichosas y puede
prestarse a manejos indebidos por la discrecionalidad que en la práctica existe para determinar su
monto ...'' (exposición de motivos, Anales del Congreso, 03 de mayo de 1983).
8. Igualmente al introducir lo atinente a la tarifa para la determinación de su monto, se dijo:
``Creemos que la ley debe fijar este porcentaje y proponemos una tarifa hasta de un 15 por ciento
sobre el valor de éste, fijados por los concejos municipales. Así evitamos caer nuevamente en el
desorden institucional regulando la actividad de los concejos en materia impositiva. Además en esto
se evita el sistema anacrónico de fijar las tarifas por medición de los avisos u otros igualmente
anacrónicos''. (Ponencia para primer debate en la Cámara, Anales del Congreso II de mayo de
1983).
9. De modo que el impuesto de avisos y tableros no ha perdido su especificidad y por consiguiente
su hecho imponible sigue siendo el definido en la Ley 97 de 1913, por lo que, si no grava actividad
industrial, comercial o de servicios alguna, sino el hecho de colocación de avisos en los términos de
dicha ley, mal puede recaer sobre la actividad cervecera de fabricación, consumo y venta, por tanto
no podía referirse a este tributo la prohibición de los Decretos 190 y 694 de 1969.
10. En consecuencia, al no estar prohibida por estas normas su imposición a quienes realizan el
hecho generador (colocación de avisos) y no están excluidos expresamente de la obligación (no es
éste el caso), desarrollan actividades cerveceras, se deduce que la sociedad actora es sujeto pasivo
del mismo, en la medida que respecto de ella se den los demás elementos que configuran el tributo,
los cuales estimó la administración se presentan, por lo que liquidó el tributo en mención, y que no
son objeto de discusión en el asunto sub-judice.
11. En conclusión, al estimarse en virtud de los anteriores considerándos, que no prohíben los
Decretos 190 y 694 de 1969 gravar con impuesto de avisos y tableros a las sociedades que
desarrollan actividades de fabricación, consumo y venta de cerveza, como lo es la actora, siendo
precisamente ésta la argumentación esgrimida por la apelante para controvertir los actos
administrativos por lo que se le determinó dicho impuesto, no es procedente con base en dichos
cargos modificar la decisión del a-quo, por lo cual se procederá a su confirmación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:
CONFIRMASE la sentencia de 15 de febrero de 1991 proferida en el proceso No 1524, mediante la
cual el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Jaime Abella Zárate, Presidente de la Sala--Consuelo Sarria Olcos--Guillermo Chahín Lizcano--
Carmelo Martínez Conn.
Jorge A. Torrado, Secretario.