TRIBUTOS – Creación por parte de concejos municipales con arreglo a

las normas superiores / CONCEJOS MUNICIPALES – No son

competentes para establecer impuestos al transporte urbano

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO

Bogotá, agosto once (11) de mil novecientos sesenta y siete (1967)

Radicación número:

Actor: CARLOS DE LA ESPRIELLA

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN

El doctor Carlos de la Espriella, ejercitando la acción pública de nulidad,

demandó del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia la anulación de
los artículos 19 y 29 del Acuerdo número 13 de 1964, expedido por el Concejo
Municipal de Medellín el 11 de abril de ese año.

El acto demandado es reformatorio del artículo 19 del Acuerdo 4 de 1963, y el

Concejo Municipal se fundamentó para dictarlo en las atribuciones legales y
especialmente en las contenidas en las Leyes 4ª y 97 de 1913, 72 y 89 de
1936.

El Tribunal de primera instancia, en sentencia de 23 de agosto de 1966, se

abstuvo de decretar la nulidad pedida por el doctor de la Espriella porque no
encontró que los artículos acusados del Acuerdo número 13 violaran norma
alguna positiva de carácter superior de las invocadas en el libelo de demanda.
Esta determinación movió al actor y al doctor Víctor Cardona P. parte
coadyuvante dentro del presente juicio a interponer el recurso de apelación de
tal fallo, recurso que fue concedido en providencia de primero de septiembre de
1966, y en virtud del cual procede el estudio del presente negocio ante esta
Corporación.

Dice la demanda que el Concejo Municipal de Medellín expidió el acuerdo

impugnado cuyo artículo primero gravó a los vehículos de tracción mecánica
con un "impuesto de circulación", teniendo en cuenta el servicio del vehículo y
el peso del mismo con tarifas diferenciales, que el acuerdo fija y que la
demanda transcribe. Que el artículo 29 del mismo acto acusado indica la
manera como debe ser cubierto el referido impuesto y señala las fechas hasta
las cuales debe pagarse sin causar recargos por morosidad. Y, finalmente, que
el Acuerdo 13 de 1964 del Concejo Municipal de Medellín, fue sancionado el 11
de abril de ese año y vigente en la época de la demanda.

Señala el actor como disposiciones violadas el artículo 79 del Decreto ley 3425
de 1954; el artículo 69 del Decreto ley 0228 de 1958; el artículo 19 en sus
literales a) y b) y el artículo 18 de la Ley 15 de 1939; el artículo 19 inciso 49 y el
literal b) del artículo 35 del Decreto ejecutivo 1652 de 1960; la Ley 141 de
1961; los artículos 169, numeral 29, 171, numeral 49 y 99 y 179 del C. de R. P.
y M.

Y, los artículos 30, 32, 39, y 197, numeral 29 de la Constitución Nacional.

Desde luego, el libelo contiene el concepto de la violación de cada una de las
disposiciones que su autor consideró quebrantadas con el acto que acusa.

En esta segunda instancia se hicieron presentes tanto el actor como el

Municipio de Medellín, pidiendo el primero la revocatoria de la sentencia con
fundamento en razonamientos contenidos en su alegato de conclusión, y el
apoderado del Municipio de Medellín la confirmatoria de la misma, respaldado
en argumentaciones sintetizadas en su escrito que oportunamente fue glosado
a los autos. A su turno el señor Fiscal Cuarto de esta Corporación es partidario,
con fundamento en las reiteradas jurisprudencias de la misma en la revocatoria
del fallo de primera instancia, a fin de que por el Consejo se anulen los actos
acusados accediendo a las súplicas de la demanda.

PARA RESOLVER EL RECURSO, LA SALA CONSIDERA

Dentro de su escrito de demanda el doctor de la Espriella solicitó del a quo la

suspensión provisional de los actos acusados, la cual, previa la tramitación
legal fue decretada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia
de 14 de agosto de 1965, la misma que fue recurrida en apelación tanto por el
Municipio de Medellín que se constituyó en parte impugnadora, como por el
señor Fiscal de esa Corporación. En tal virtud vinieron los autos al Consejo de
Estado, cuya antigua Sección Tercera, con ponencia del honorable Consejero,
doctor Guillermo González Charry, definió el recurso impartiéndole
confirmación al auto del Tribunal en providencia de fecha 15 de diciembre de
1965, en la cual se lee:

"El artículo 19 de la Ley citada (se refiere a la 15 de 1959), dice que el

Congreso, "en desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución..."
dispone que el Gobierno, en representación del Estado "... intervendrá en la
industria del transporte automotor, tanto urbano como en servicio por
carreteras, para la movilización de carga y pasajeros, con los siguientes
objetivos: ... d) Fijar para todas las ciudades del país, las tarifas de transporte
urbano, intermunicipal o interdepartamental, y establecer la forma de pago o
prestación del servicio de transporte que por esta ley le corresponde al
empleador en benéfico del empleado". Este precepto, a primera vista y sin
necesidad de someterlo a matices de interpretación, entregó al Gobierno
(Presidente y Ministro), como personero del Estado, la facultad exclusiva de
intervenir la industria del transporte para, entre otras cosas señalar tarifas, de
donde se concluye que dicha facultad no corresponde ya a los Concejos o
dicho en otros términos, les fue suprimida.

Pero dichas tarifas no son propiamente las a que se refiere el acuerdo

acusado, pues por tales entiende la Sala las que los empresarios del transporte
pueden cobrar por el servicio de carga y pasajeros, materia de que no se ocupa
el Acuerdo, el que, según su propio texto (página 15) lo que ha establecido es
un impuesto de circulación pagada por un sistema tarifario especial, que es
bien distinto de los anteriores. Por donde se concluye que no es esta norma la
que ha sido violada por el Acuerdo. En cambio, la que sí resulta quebrantada
es la contenida en el artículo 18 de la misma ley, penúltima de ella que derogó
en forma expresa el artículo 39 del Decreto ley 3425 de 1954 "y las demás
disposiciones contrarias a la presente Ley"; si se tiene en cuenta que tal
decreto, al igual que algunos dictados sobre la materia en 1958, reafirmaban
para ciertos municipios la facultad de señalar y recaudar gravámenes al
transporte urbano, hay que admitir que, a primera vista, como lo exige la ley de
procedimiento administrativo para estos casos, el acuerdo acusado aparece
violando las normas indicadas en la providencia recurrida, y en especial el
artículo 197 de la Constitución, porque resulta obvio, según lo dicho, que el
gravamen que se contiene en el acuerdo demandado, no está de acuerdo con
la ley. Por lo demás, este punto de vista fue ya sostenido y por las dos antiguas
Salas del Consejo, en providencias fechadas, la una (Contenciosa) el 19 de
octubre de 1963 con ponencia del Consejero Francisco Eladio Gómez (caso del
Municipio de Barranquilla), Tomo 110, página 431, y la otra (Negocios
Generales) el 15 de mayo de 1965, con ponencia del señor Consejero Jorge de
Velasco Alvarez (caso de Transportes Lolaya-Mpio.-Barranquilla).

Como se observa de la transcripción que acaba de hacerse, la apreciación que

esta Sala comparte íntegramente en relación con el punto debatido, es
tradicional en el Consejo de Estado que en dos oportunidades diferentes ha
sostenido los mismos puntos de vista. Pero hay algo más: esta sección
primera, con ponencia del honorable Consejero Jorge de Velasco, en fallo de
23 de abril de 1966, que desató un problema igual al ahora planteado y
relacionado con unos impuestos de la misma naturaleza establecidos por el
Municipio de Barranquilla, dijo lo siguiente:

"El Tribunal acogió la tesis de la demanda por presentarse con caracteres de

evidencia la violación del artículo 18 de la mencionada Ley (la 15 de 1959),
quebrantamiento surgido de la simple confrontación realizada entre la norma
superior y la decisión del Concejo Municipal.

La Sala prohija el razonamiento hecho por el Tribunal por estar sólidamente

fundado en las disposiciones legales que se invocan en el auto que es materia
de revisión a virtud del recurso de apelación.

En efecto, por el artículo 19 del Decreto legislativo número 2281 bis, expedido
el 26 de julio de 1945, se estableció la "patente de servicio público" para los
vehículos automotores y se dispuso su renovación mediante el pago de un
tributo; posteriormente, el 27 de noviembre del mismo año, se dictó, con base
en el artículo 121 de la Constitución Nacional, el Decreto número 3425 por el
cual se establecen normas para el cobro de impuestos y derechos sobre
tránsito de vehículos.

"Por el artículo 19 de este Decreto se dispone que por derechos de matrícula

no se podrá cobrar una suma superior a veinte pesos ($ 20.00) moneda
corriente; por el 29 se ordena que la inscripción de un traspaso no puede
exceder de la suma de diez pesos ($ 10.00) moneda legal; por el 39 se fijan las
tarifas del impuesto que los Departamentos y los Municipios no podrán gravar a
las empresas de transporte automotor ni el tránsito de vehículos con
impuestos, derechos, contribuciones o inversiones forzosas distintos de los que
contempla el mencionado Decreto.

"De acuerdo con lo preceptuado por el Decreto a que se viene haciendo

alusión, especialmente en el artículo 39, el Concejo Municipal de Barranquilla
podía dentro de sus atribuciones establecer los impuestos señalados en el
acuerdo acusado. Pero una vez expedida la Ley 15 de 1959 y puesta en
vigencia, los Concejos Municipales perdieron esa facultad en obedecimiento a
lo preceptuado por el artículo 18 cuyo tenor literal es el siguiente:

"Queda derogada la Ley 18 de 1958 y el artículo 39 del Decreto ley número

3425 de 1954, y las demás disposiciones contrarias a la presente Ley.

Y más adelante agrega el mismo fallo de 23 de abril de 1966:

"El artículo 197 de la Constitución Nacional atribuye a los Concejos el

establecer contribuciones, pero de conformidad con la ley y las ordenanzas; y
el artículo 169 del C. P. y M. que desarrolla el precepto constitucional, define
las atribuciones de los concejos diciendo que podrán imponer contribuciones
para el servicio municipal, pero dentro de los límites señalados por la ley y por
las ordenanzas".

"Como se ve, no hay una absoluta independencia de los municipios para la

creación de los tributos, sino que aquéllos deben sujetarse a lo que dispongan
las normas de orden superior. En otra forma se desvertebraría todo el sistema
fiscal de la Nación.

Es cierto, como lo apunta el doctor Sarria, que los bienes de los municipios son
bienes propios que forman su patrimonio, pero de ello no puede deducirse que
los municipios decreten tributos o impuestos libremente, considerando que
tales impuestos deban tenerse como bienes municipales. Una cosa es el
patrimonio municipal, formado por sus bienes raíces, sus empresas, su
presupuesto, que incluye los tributos ya decretados de acuerdo con la ley, y
otra muy distinta la creación de tributos no autorizados por aquélla.
Siendo pues, este un punto ya debatido en más de una ocasión por el Consejo,
estima la Sala que no es necesario ahondar más en su estudio que ha sido lo
suficientemente claro, para concluir que el a quo no fue afortunado en la
determinación tomada en el fallo que se revisa.

Lo expuesto basta para que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con su Fiscal Cuarto,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad
de la ley.

FALLE

1° Revócase la sentencia de veintitrés de agosto de mil novecientos sesenta y

seis, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del presente
juicio y materia del recurso.

2° En consecuencia, se decreta la nulidad de los artículos 1° y 2° del Acuerdo

número 13 de 11 de abril de 1964, expedido por el Concejo Municipal de
Medellín y "por el cual se reforma el artículo 19 del Acuerdo número 4 de 1963
y se dictan otras disposiciones", los cuales fueron motivo de la demanda.

En firme esta providencia, devuélvanse los autos al Tribunal de origen.

Copíese y notifíquese.

ALFONSO ARANGO HENAO, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, JORGE DE

VELASCO ALVAREZ, ALFONSO MELUK, JORGE RESTREPO OCHOA,
SECRETARIO