Radicado: 73001-23-33-000-2014-00055-01 (21370)

Demandante: Petrobras Colombia Limited

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación: 73001-23-33-000-2014-00055-01 (21370)
Demandante: PETROBRAS COLOMBIA LIMITED
Demandado: MUNICIPIO DE MELGAR

Tema: Impuesto de alumbrado público. Falta de congruencia externa de la

sentencia de primera instancia.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la

sentencia del 27 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima,
que resolvió (ff. 238 y 239):

Primero: Declárese la nulidad de la Liquidación Oficial de Aforo No. 001 del 29 de octubre de
2013, así como de la Resolución No. 1510 del 09 de diciembre de 2013, expedidas por la Jefe
de la Unidad de Fiscalización y Cobranzas de la Tesorería General del municipio de Melgar
Tolima, conforme las precisiones insertas en parte considerativa del presente fallo.

Segundo: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho,

ordénese al Municipio de Melgar Tolima, retrotraer las actuaciones adelantadas dentro del
proceso especial de aforo seguido en contra de Petrobras Colombia Limited, hasta el momento
previo a la expedición de la resolución que imponga la sanción por no declarar en el evento
que haya lugar a ella, para lo cual se advierte, deberá ceñirse a las etapas que conforman
dicho procedimiento contempladas en los artículos 715, 716 y 717 del ET, garantizando en
todo momento el debido proceso y el derecho de defensa de la contribuyente, y deberá dar
prevalencia a la aplicación de dicha normatividad, en aquellos eventos en que las
disposiciones del Acuerdo No. 0050 de 2001 se opongan a aquella, teniendo en cuenta
además, que algunas obligaciones ya se habrán visto afectadas por el fenómeno de la
prescripción.

Tercer: Niéguense las demás pretensiones demandatorias.

Cuarto: Ordénase la devolución de los remanentes que por gastos del proceso consignó la
parte demandante, si los hubiere.

Sexto: Una vez en firme ésta providencia, archívese el expediente.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

Mediante Emplazamiento nro. 40, del 27 de agosto de 2013, el municipio de Melgar

otorgó a Petrobras Colombia Limited (en adelante, Petrobras) el plazo de un mes para
que autoliquidara y pagara el impuesto de alumbrado público correspondiente a los

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Demandante: Petrobras Colombia Limited

meses de agosto a diciembre de 2008; enero de 2009 a diciembre de 2012; y enero a

junio de 2013, además de los intereses de mora causados hasta ese momento. El
mismo acto preparatorio le indicó a la sociedad demandante que, de no presentar la
declaración dentro del término concedido, la Administración municipal le impondría
sanción por no declarar en cuantía de $17.390.250 (ff. 1 a 6 caa).

El 24 de septiembre de 2013, la demandante respondió dicho emplazamiento,

oponiéndose a los planteamientos de la Autoridad de impuestos (ff. 8 a 31 caa).

Posteriormente, a través de la Liquidación Oficial de Aforo nro. 001, del 29 de octubre

de 2013, el municipio de Melgar liquidó el impuesto de alumbrado en los términos
anunciados en el emplazamiento e impuso la sanción ahí anunciada (ff. 49 a 69 caa).

Previo recurso de reconsideración, por medio de la Resolución 1510, del 09 de

diciembre de 2013, el Municipio de Melgar confirmó la decisión adoptada en el acto
recurrido (ff. 33 a 83).

ANTECEDENTES DEL PROCESO

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,

contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la demandante planteó las
siguientes pretensiones (ff. 122 a 159):

A. Que se declare la nulidad total de la Liquidación Oficial de Aforo No. 001 del 29 de octubre de
2013, proferida por la Tesorería General de la Secretaría de Hacienda.

B. Que se declare la nulidad total de la Resolución No. 1510 del 9 de diciembre de 2013, emitida
por Tesorería General de la Secretaría de Hacienda del Municipio Melgar, por medio de la cual se
resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el primer acto.

C. Que como consecuencia de lo anterior se declare:

1. Que Petrobras no ostenta la calidad de sujeto pasivo por el impuesto al alumbrado público
en la jurisdicción de Melgar.

2. Que no le corresponde a la Compañía la obligación formal de presentar declaración del

impuesto de alumbrado público por los periodos gravables correspondientes a agosto a
diciembre de 2008 – enero a diciembre de 2009 – 2010 – 2011 – 2012 y enero a junio de
2013.

3. Que no le corresponde a la Compañía pagar las sumas que por concepto de impuesto al
alumbrado público e intereses, por los periodos antes mencionados, que pretende cobrar el
Municipio de Melgar a través de los actos administrativos que se demandan.

4. Que no le corresponde a la Compañía el pago de suma alguna por concepto de la sanción

por no declarar por valor de $17.390.250 liquidada oficialmente en los actos administrativos
demandados.

D. Que se declare que no son del cargo de Petrobras las costas en que haya incurrido el Municipio
de Melgar con relación a la actuación administrativa, ni las de este proceso.

A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 29, 95, numeral 9. °, y 363
de la Constitución; 715, 716, 717 y 742 del Estatuto Tributario (ET, Decreto 624 de

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1989); 16 del Código de Petróleos (Decreto 1053 de 1956); 3.° y 42 del CPACA, y la
Resolución 043 de 1995, proferida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas
(CREG). El concepto de la violación planteado se resume así:

1- Violación de los artículos 29 de la Constitución, 66 de la Ley 383 de 1997, 59 de la

Ley 788 de 2002, y 715, 716 y 717 del ET, por vicios de procedimiento

Manifestó que la expedición de la liquidación de aforo siempre debe estar precedida de

dos etapas: en primer lugar, un emplazamiento para declarar y, en segundo lugar, la
imposición de una sanción por no declarar, mediante resolución sancionadora
independiente contra la que procede el recurso de reconsideración. Añadió que solo
agotadas esas dos etapas procede expedir la liquidación oficial de aforo, a efectos de
determinar oficialmente el impuesto a cargo del contribuyente.

Sostuvo que la entidad demandada omitió concluir todas las etapas descritas, toda vez
que, además de determinar el monto de la obligación tributaria a cargo de la actora por
los periodos discutidos, la liquidación oficial de aforo le impuso a esta la sanción por no
declarar, con lo que violó el debido proceso.

2- Violación del artículo 16 del Código de Petróleos

Indicó que, según la norma ibidem, la exploración y explotación de petróleo y las

actividades conexas a estas están exentas de impuestos departamentales y
municipales. Agregó que, no obstante, el municipio de Melgar pretende gravar con el
impuesto de alumbrado público la autogeneración de energía eléctrica realizada por la
demandante para poner en marcha las herramientas de explotación de petróleo,
infringiendo así la referida exención.

Por ello, sostuvo que el municipio de Melgar está gravando a las compañías del sector
petrolero con el mencionado impuesto, infringiendo así la exención prevista en la Ley.

3- Violación de la prohibición de doble imposición

Aseveró que la compañía demandante ya está sometida a tributación por concepto de

alumbrado público en el municipio de Melgar, en calidad consumidora del servicio de
energía eléctrica. Al efecto, explicó que dicho tributo es facturado y pagado
mensualmente en forma conjunta con el servicio público domiciliario de energía
eléctrica y que, por lo tanto, la sociedad no se encuentra obligada a pagar, nuevamente,
el mismo gravamen liquidado por la Administración municipal.

4- Nulidad de la actuación administrativa por fundamentarse en un acuerdo municipal

con falencias y vacíos legales

Manifestó que los actos demandados se fundamentan en actos generales que no

desarrollan suficientemente el alcance de la base gravable del tributo debatido, ni
expresan el hecho generador que da lugar a la imposición, ni establecen la obligación
de declarar o el término para hacerlo. De tal suerte que el municipio de Melgar impuso
la sanción por no declarar y expidió la liquidación de aforo sin que una norma jurídica
superior estableciera la obligación supuestamente incumplida y la conducta sancionada.
Adujo que, por esa vía, los actos enjuiciados transgredieron el principio de legalidad.

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5- Indebida aplicación de la Resolución CREG 043 de 1995

Cuestionó la falta de claridad con la que, a su juicio, la entidad demandada liquida

oficialmente el impuesto de alumbrado público y afirmó que, por ello, los actos
acusados carecen de la motivación exigida por la ley y violan los principios
constitucionales del debido proceso y de publicidad.

Añadió que, en la Respuesta al Derecho de petición nro. SHM - 4237 del 05 diciembre
de 2013, la Secretaría de Hacienda de Melgar reconoció que los ingresos que percibe
el municipio por concepto de impuesto de alumbrado público superan los costos de
recaudo y el gasto mensual que genera la prestación del servicio homónimo. Aseguró
que, de esa forma, la Administración reconoció la vulneración de lo dispuesto por el
artículo 9.° de la Resolución 043 de 1995, según el cual «El municipio no podrá
recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y
mantenimiento».

6- Falta de motivación

Aseguró que los actos demandados carecen de motivación, pues el municipio realizó
una explicación sumaria de la decisión, esto es, sin invocar el un verdadero sustento
jurídico de la decisión, lo que no puede tomarse como fundamento suficiente para
ordenar el pago del impuesto en mención.

Contestación de la demanda

La entidad territorial demandada se opuso a las pretensiones de la actora en los

términos que a continuación se resumen (ff. 188 a 194):

Señaló que la actora sí es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado, pues se trata de
una compañía que, además de ser usuaria potencial del servicio, es autogeneradora de
energía eléctrica. En esa medida, indicó que la actora está sometida al mandato del
artículo 2.º del Acuerdo Municipal 0010 del 2003, que establece dicho gravamen a
cargo de «los usuarios del servicio de energía, comercializadores de energía, los
autogeneradores y cogeneradores de energía».

Además, adujo que, mientras la exención del Código de Petróleos recae sobre la
actividad de exploración y explotación de petróleo, el tributo en cuestión se impone por
ser beneficiario directo o indirecto de la prestación del servicio de alumbrado público, de
modo que tales preceptos no se contraponen, sino que regulan situaciones diferentes.

A continuación, sostuvo que el gravamen debatido obedece a la categoría tributaria de

impuesto, por lo que no es dable establecer una relación entre el costo de la prestación
del servicio y el monto que se recaude con ocasión del tributo.

Aseveró que la actuación administrativa censurada respetó el trámite previsto en la

normativa municipal con respecto al procedimiento de aforo, en particular, en lo
ateniente al emplazamiento para declarar y la acumulación de la liquidación oficial del
tributo y la sanción por no declarar.

Por último, propuso una «excepción genérica» y una excepción de «absoluta legalidad
de los actos demandados», en virtud de las cuales insistió en los fundamentos de su
oposición y solicitó que se declararan probadas todas las excepciones que resulten
demostradas en el proceso.

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Sentencia apelada

En desarrollo de la audiencia inicial llevada a cabo el 27 de agosto de 2014, el Tribunal

Administrativo del Tolima dictó sentencia de primera instancia, en la que accedió
parcialmente a las pretensiones de la actora y condenó en costas a la entidad
demandada, con fundamento en los siguientes planteamientos (ff. 220 a 239):

En primer lugar, destacó que, a partir del 2009, la jurisprudencia del Consejo de Estado
ha indicado que basta que la ley cree o autorice la creación de los tributos territoriales y
fije algunos de sus elementos, para que los concejos municipales adquieran la
competencia para establecerlos y regular el resto de sus componentes. Por esta razón,
estimó que el hecho de que el Concejo Municipal de Melgar haya determinado algunos
elementos del mencionado gravamen no se opone al principio de reserva de ley.

En segundo lugar, señaló que, conforme a la jurisprudencia de esta corporación, la

calidad de autogenerador corresponde a una de las categorías de sujetos gravados con
el tributo en mención; y que, aunque estos pueden estar sometidos a un tratamiento
impositivo distinto, ello no implica que por cada condición que ostente un beneficiario
del servicio se deba cobrar el mismo impuesto; e indicó que nada obsta para que el
municipio de Melgar haya liquidado a la demandante la obligación tributaria en calidad
de autogenerador.

Añadió que, en distintos pronunciamientos, esta judicatura ha indicado que la Ley 97 de

1913 habilitó la creación del impuesto de alumbrado públicos para atender los costos en
la prestación del servicio homónimo, de modo que el hecho generador del gravamen en
cuestión es el servicio mismo. Asimismo, planteo que dicho servicio fue definido en los
términos fijados por las Leyes 142 y 143 de 1994 y el artículo 2.° del Decreto 2424 de
2006, normas que permiten apreciar la individualización de todos los elementos
esenciales del tributo. Con base en tales consideraciones, juzgó que el impuesto
adoptado por la entidad demandada fue claramente regulado en el municipio de Melgar,
pues al gozar de consagración legal no es dable exigir a la entidad territorial que
reproduzca los contenidos fijados en la norma de mayor jerarquía.

De otro lado, sostuvo que, en la medida en que los acuerdos expedidos por el Concejo
Municipal de Melgar se limitaron a establecer los elementos constitutivos del impuesto
de alumbrado público para esa jurisdicción, y en nada se relacionan con las actividades
exentas de gravámenes tributarios de que trata el artículo 16 del Código de Petróleos.

Por otra parte, explicó que a voces del artículo 10 del Decreto 2424 de 2006, aunque el
municipio no puede recuperar más de lo que paga por el servicio, incluidas la expansión
y el mantenimiento de la prestación, la actora no aporto explicaciones ni pruebas
suficientes que demostraran que la tarifa del 15%, fijada para los autogeneradores,
fuera violatoria de la Resolución CREG 043 de 1995.

Finalmente, consideró que previo a proferir la liquidación oficial de aforo es perentorio

que se expida el emplazamiento para declarar y, también, que se imponga la sanción
por no declarar, de modo que el municipio de Melgar debió aplicar el procedimiento
especial de aforo contemplado en el ET. A ello agregó que, aunque las disposiciones
contenidas en el Acuerdo 0050 de 2001 concentran en la liquidación de aforo la
determinación oficial del tributo y la imposición de la sanción por no declarar, tal cuerpo
normativo vulnera el principio del debido proceso y el derecho de defensa de los
contribuyente, por lo que debe ser inaplicado. En definitiva, fue por este cargo de
violación al debido proceso que el tribunal anuló la actuación enjuiciada.

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Recurso de apelación

En calidad de apelante única, la actora solicitó se revoque el numeral segundo de la

sentencia de primera instancia; y que, en consecuencia, se acceda íntegramente a las
pretensiones de la demanda (ff. 241 a 250). Con ese fin, además de reiterar los cargos
de violación propuestos en la primera instancia, argumentó:

Como primera medida, solicitó la suspensión del proceso por prejudicialidad, toda vez
que, para el momento en que se interpuso el recurso, pendía una demanda de nulidad
simple contra los actos de carácter general que sustentaron la actuación objeto de
litigio, i.e. los Acuerdos nros. 022 de 2002 y 010 de 2003.

A continuación, indicó que el juez de primera instancia profirió un fallo extra petita,
porque ordenó retrotraer las actuaciones adelantadas dentro del procedimiento de
aforo, es decir, un restablecimiento del derecho ajeno a las pretensiones de la
demandante y a las excepciones propuestas por el municipio demandado.

Seguidamente, adujo que la providencia recurrida es incongruente, ya que reconoce la

imposibilidad de gravar a los beneficiarios del servicio de alumbrado público por cada
condición que ostenten, pero después concluye que sí es admisible que la demandante
sea sometida a tributación, simultáneamente, por sus calidades de consumidora de
energía eléctrica (i.e. usuaria general) y de autogeneradora de energía.

Alegatos de conclusión

La actora reiteró los argumentos planteados en la demanda y la apelación (ff. 277 a

285).

La parte demandada no presentó alegatos de conclusión, a pesar de haber sido

notificada del auto que corrió traslado para ese efecto (ff. 275 y 276).

Concepto del ministerio público

El Ministerio Público manifestó que el fallo de primera instancia es violatorio del

principio de congruencia de las sentencias, pues el restablecimiento del derecho
declarado no obedece a las solicitudes efectuadas por la demandante (ff. 286 a 289).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1- Debe la Sala decidir la legalidad de los actos demandados, atendiendo a los

cargos de apelación que la demandante formuló contra la sentencia del 27 de agosto de
2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió parcialmente a
las pretensiones de la actora y condenó en costas al municipio demandado.

Atendiendo a los precisos cargos de apelación, la Sala es competente, exclusivamente,

para decidir si: (i) la decisión de primera instancia constituye un fallo extra petita; (ii) los
actos acusados generan un doble gravamen en cabeza de la recurrente, por concepto
del mismo tributo; (iii) dicha actuación vulneró el artículo 16 del Código de Petróleos; y,
finalmente, (iv) el impuesto liquidado en los actos censurados contraviene la limitación
de recaudo a que se refiere la Resolución CREG 043 de 1995.

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2- Con todo, previo a decidir los cargos de apelación propuestos por la demandante,
la Sala encuentra pertinente referirse a la solicitud de suspensión por prejudicialidad
efectuada por el apoderado de la parte actora en el escrito de impugnación, con
ocasión del proceso de simple nulidad formulada contra los Acuerdos municipales nros.
022, del 09 de diciembre de 2002, «Por el cual se dictan normas sobre el cobro y pago
del impuesto sobre alumbrado público y se dictan otras disposiciones»; y 010, del 15 de
abril de 2003, «Por medio del cual se modifica el Acuerdo No. 022 de 2002 y se dictan
otras disposiciones» (ff. 241 y 242).

Revisado el sistema integrado de búsqueda de procesos de la Rama Judicial, Siglo XXl,

se advierte que el proceso referido (radicación nro. 73001-33-33-007-2014-00019-00)
fue decidido, en última instancia, por el Tribunal Administrativo del Tolima que, en
sentencia del 03 de julio de 2015, negó todas las pretensiones de nulidad contra los
actos generales arriba identificados.

De ello se desprende que, en la actualidad, la solicitud del recurrente carece de objeto,

pues los supuestos de hecho que dieron lugar a dicha petición han cesado de existir.
En consecuencia, la Sala procede a pronunciarse sobre los cargos planteados por la
parte actora en el recurso de apelación.

3- En relación con el primer cargo de apelación, los artículos 280 y 281 del Código
General del Proceso (CGP, Ley 1564 de 2012) y 187 del CPACA determinan que las
partes motiva y resolutiva de la sentencia deben corresponder; y que la decisión de ser
acorde al petitum de la demanda y a lo exceptuado en la contestación.

En particular, el artículo 280 del CGP dispone que la parte motiva de la sentencia debe
limitarse al examen crítico de las pruebas y a los razonamientos constitucionales,
legales, de equidad y doctrinarios necesarios para fundamentar las conclusiones; al
tiempo que la parte resolutiva de la decisión debe hacer mención expresa a cada una
de las pretensiones, excepciones, costas y perjuicios a cargo de las partes y sus
apoderados.

Por su parte, el articulo 281 ibidem, prescribe que la providencia debe guardar
correspondencia con las pretensiones y los hechos expresados en la demanda y con
las excepciones que resulten probadas y que se hubieran alegado, si así lo exige la ley.

En términos similares, el artículo 187 del CPACA dispone que la sentencia debe ser
motivada, que debe contener un análisis de las pruebas y el razonamiento necesario
para fundamentar las conclusiones, y que debe decidir las excepciones propuestas y
las que aparezcan probados en el proceso.

Al dar alcance a las disposiciones jurídicas descritas, esta corporación 1, ha destacado

que el cumplimiento del principio de congruencia propende por la protección del
derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza jurídica al asunto
debatido y, además, que se salvaguarde el derecho de defensa de la contraparte, quien
ha dirigido su actuación a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la
demanda, de manera que el mismo constituye una materialización de los principios de
1
Ver fallo de 16 de agosto de 2002, expediente 12668, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, reiterada en sentencias de
21 de noviembre de 2007, expediente 15770, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, de 6 de octubre de 2009,
expediente 16533 y de 29 de octubre de 2009, expediente 17003, C.P. Héctor J. Romero Díaz; de 31 de enero de
2013, expediente 18878, C.P: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; de 12 de abril de 2012, expediente 18720, C.P.
Martha Teresa Briceño de Valencia; de 1 de agosto de 2013, expediente 18861, C.P. Carmen Teresa Ortiz de
Rodríguez; de 26 de septiembre de 2013, expediente 18442, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y 26 de
febrero de 2014, expediente 17071, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, entre otras providencias.

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debido proceso y de justicia rogada, este último, fundante del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho.

En definitiva, el principio de congruencia reclama que el juez, en la sentencia, se

pronuncie únicamente respecto de aquello pretendido, probado y excepcionado en el
proceso, de suerte que no le es dable decidir por fuera (extra petita) o más allá de lo
pedido (ultra petita); y, en el evento en que omita pronunciarse sobre alguna de las
pretensiones (minus petita), detalle las razones que justifican tal omisión.

3.2- En el sub lite, el expediente de cuenta de los siguientes hechos probados:

(i) De conformidad con el escrito de la demanda, las pretensiones promovida por la

parte actora se sustraen a que se declare: (i) la nulidad de la Liquidación Oficial de
Aforo nro. 001, del 29 de octubre de 2013 y de la Resolución 1510, del 09 de diciembre
de 2013, que determinaron el impuesto de alumbrado público a cargo de la sociedad
para los periodos gravables de agosto a diciembre de 2008, enero de 2009 a diciembre
de 2012, y enero a junio de 2013, y los intereses de mora causados hasta ese
momento; (ii) que la demandante no ostentó la calidad de sujeto pasivo de dicho
impuesto en el municipio de Melgar durante los periodos discutidos; (iii) que la
recurrente no estaba obligada a declarar el tributo debatido por el mismo lapso; (iv) que
tampoco está obliga a pagar la deuda tributaria liquidada en los actos acusados; y,
finalmente, (iv) que no le corresponden las costas del proceso ni de la actuación
administrativa (ff. 122 y 123).

(ii) Como sustento de tales pretensiones, el extremo activo de la litis trazó los
siguientes cargos de violación: (i) vulneración del debido proceso por errores en el
procedimiento de aforo, (ii) desconocimiento del artículo 16 del Código de Petróleos, (iii)
violación de la prohibición de doble imposición, (iv) nulidad de la actuación
administrativa por fundamentarse en una acuerdo con vacíos legales, (v) indebida
aplicación de la Resolución CREG 043 de 1995 y, por último, (vi) indebida motivación
(ff. 137 a 157).

(iii) Por su parte, en la contestación de la demanda, el municipio de Melgar alegó que

la actora es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, pues es autogeneradora
de energía eléctrica y usuario potencial receptor de ese servicio. Añadió que el
gravamen en cuestión no viola la exención establecida en el Código de Petróleos, que
no es dable establecer una relación entre el costo de la prestación del servicio y la tarifa
del impuesto, y que respetó todo el trámite administrativo cuando profirió la liquidación
oficial de aforo e impuso la sanción por no declarar, en el mismo acto administrativo (ff.
188 a 194).

(iv) En ese contexto, por sentencia del 27 de agosto de 2014, el Tribunal

Administrativo del Tolima desestimó los cargos de violación propuestos por la
demandante, salvo aquel que se refiere a los errores de procedimiento en la expedición
de los actos demandados (ff. 220 a 240). En virtud de ese reproche, declaró la nulidad
de los actos acusados y, como restablecimiento del derecho, ordenó al municipio de
Melgar retrotraer las actuaciones administrativas realizadas en el proceso especial de
aforo seguido contra la actora, hasta el momento previo a que se impusiera la sanción
por no declarar, para lo cual ordenó la aplicación del ET en lo relativo a las etapas de
dicho procedimiento (ff. 238 y 239).

3.3- En ese contexto, la recurrente aduce que el fallo de primera violó el principio de
congruencia de la sentencia, con base en dos argumentos: de una parte, aduce que la

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sentencia es incoherente, porque, aunque el a quo entiende que no debe someterse a

un mismo sujeto a pagar el mismo impuesto por dos calidades diferentes, considera
que es admisible que ello haya ocurrido en el caso concreto. De otra parte, reprocha
que el ordinal segundo del fallo impugnado ordenó retrotraer las actuaciones realizadas
dentro del procedimiento de aforo censurado, a pesar de que ninguna de las partes
planteó esa solicitud.

Al respecto, sea lo primero destacar que, como se vio, el principio de congruencia se

refiere, exclusivamente, a la correlación que debe existir entre las pretensiones,
excepciones y la decisión final (congruencia externa) y entre las secciones motiva y
resolutiva de la sentencia (congruencia interna); de modo que, con sustento en tal
institución procesal, no es posible cuestionar las incoherencias analíticas, de orden
sustancial, en que hayan incurrido los jueces al tomar sus decisiones.

En lo que interesa al sub examine, la Sala aprecia que el primer reproche de la

recurrente se sustrae a plantear que, dado que el tribunal sostuvo la ilegalidad de
gravar dos veces a un mismo sujeto pasivo con ocasión de un mismo impuesto, era
perentorio que declarara la nulidad de los actos censurados a partir de ese fundamento.
Sin embargo, dado el particular alcance del principio de congruencia en sus
manifestaciones interna y externa, no es dable que, por la vía de su aplicación, el juez
de segunda instancia revoque una decisión que plantea contradicciones en su parte
motiva. De modo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, no se presentó la
violación del principio de congruencia alegado por la apelante con base en este primer
argumento.

Ahora bien, en lo que respecta al segundo cuestionamiento a la incongruencia del fallo

de primer grado, vistos los hechos probados en el plenario, la Sala advierte, tal como lo
denuncia la demandante, ninguna de las partes procesales solicitó, en ninguna
oportunidad del trámite de la primera instancia, que se ordenara retrotraer la actuación
censurada, en los términos que finalmente fueron ordenados por la sentencia
impugnada.

Para la Sala, la condena emitida por el Tribunal Administrativo del Tolima debió
circunscribirse a las pretensiones y a los argumentos jurídicos planteados por la
compañía demandante, además de las excepciones y planteamientos propuestos por el
municipio demandado en el proceso.

En contraste, el fallador de primera instancia pasó por alto el postulado de la justicia

rogada que le impedía dictar una sentencia por fuera de lo pedido en la demanda, como
en efecto ocurrió, cuando súbitamente ordenó a la demandada realizar nuevamente el
procedimiento de aforo, cuestión que no fue alegada en el proceso.

Vistas las consideraciones precedentes, se colige que la decisión del a quo desconoció
el principio de congruencia, en la medida en que pasó por alto la exigencia de
congruencia externa de la sentencia, esta es, que el fallo fuera concordante con las
pretensiones y excepciones planteadas por las partes.

Se evidencia, entonces, la configuración del vicio de falta de congruencia externa de la

sentencia proferida por el tribunal primera instancia, por cuanto que falló extra petita. En
consecuencia, la Sala procede a ajustar el restablecimiento del derecho concedido
extra petita en la decisión de primer grado a la magnitud pretendida por la demandante,
esto es, a declarar que, dada la nulidad de los actos administrativos censurados, esta
no está obligada al pago de las sumas ahí consignadas.

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 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00055-01 (21370)
Demandante: Petrobras Colombia Limited

Con todo, cabe precisar que, dado que la sentencia de primera instancia anuló los actos
demandados por violación del principio del debido proceso (aspecto que no fue
apelado) y que tal afectación, en efecto, tiene la suficiente entidad para que proceda
declarar la nulidad total la actuación enjuiciada —como en efecto lo hizo el juez de
primer grado a petición de la demandante — se torna innecesario agotar el análisis de
los demás cargos de la demanda. Así las cosas, basta ajustar el restablecimiento del
derecho concedido en los términos arriba anunciados.

Por lo tanto, en el presente asunto procede revocar el numeral segundo de la sentencia

de primera instancia y, en su lugar, declarar que la demandante no está obligada al
pago de las sumas determinadas en los actos administrativos censuradas.

4- Finalmente, para decidir sobre las costas en segunda instancia, se considera lo

siguiente:

El artículo 188 del CPACA determina que la liquidación y ejecución de la eventual

condena en costas se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil
(CPC).

Por su parte, el CGP dispone, en el numeral octavo del artículo 365, entre otras que:

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de
su comprobación.

En el caso concreto, no aparece ningún elemento de prueba en esta instancia de las

costas solicitadas. En consecuencia, no existe fundamento para su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por
autoridad de la ley.

FALLA

1. Revocar el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 27 de agosto

de 2014 dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar:

Segundo. A título de restablecimiento del derecho, declarar que Petrobras Colombia

Limited no está obligada a pagar las sumas determinadas en la Liquidación Oficial de Aforo
nro. 001, del 29 de octubre de 2013, y confirmadas por la Resolución 1510, del 09 de
diciembre de 2013, correspondientes al valor del impuesto, los intereses y a la sanción por
no declarar de los periodos gravables de agosto a diciembre de 2008; enero a diciembre de
2009, 2010, 2011 y 2012; y enero a junio de 2013.

2. En lo demás, confirmar la sentencia apelada.

3. Reconocer personería para actuar en el proceso como apoderados de la parte

demandante a los abogados Julián Moreno Pérez, identificado con la cédula de

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 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00055-01 (21370)
Demandante: Petrobras Colombia Limited

ciudadanía nro. 79.521.111 de Bogotá y la tarjeta profesional nro. 153.432 del C.S.
de J.; Juan Carlos Vinazco Escarria, identificado con la cédula de ciudadanía nro.
16.917.014 de Cali y la tarjeta profesional nro. 146.971 del C.S. de J.; Javier Blel
Bitar, identificado con la cédula de ciudadanía nro. 72.286.759 de Barranquilla y la
tarjeta profesional nro. 167.690 del C.S. de J.; y Andrea Ospina García,
identificada con la cédula de ciudadanía nro. 1.032.419.458 de Bogotá y la tarjeta
profesional nro. 230.414 del C.S. de J., en virtud de la sustitución de poder que
obra a folios 265 y 266 del expediente.

4. Sin condena en costas en esta instancia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Julio Roberto Piza Rodríguez Stella Jeannette Carvajal Basto

Presidente de la Sala

Milton Chaves García Jorge Octavio Ramírez Ramírez

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