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PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA- Reiteración de jurisprudencia. Noción. Es competencia de los concejos

municipales y distritales en sus respectivos territorios / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA- Alcance del
artículo 73 de la Ley 388 de 1997 / PARTICIPACIÓN EN << PLUSVALÍA>> EN EL MUNICIPIO DE
TOCANCIPÁ- Regulación. Con el Acuerdo 014 de 2001 el Concejo Municipal autorizó la aplicación de la
participación en << plusvalía>> en ese territorio / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POT-
Alcance. De establecer la participación en << plusvalía>> , no es necesario expedir un acuerdo autorizando
nuevamente su implementación / LIQUIDACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA- Alcance. Lo puede efectuar
el Alcalde Municipal, siempre que el tributo ya esté autorizado en el municipio / CARGOS DE
ILEGALIDAD PLANTEADOS EN LA DEMANDA Y NO RESUELTOS EN SENTENCIA FAVORABLE
DE PRIMERA INSTANCIA- Alcance. Se deben resolver en segunda instancia, para proteger el derecho de
defensa y debido proceso, al no estar la parte actora legitimada para apelar

El artículo 73 de la Ley 388 de 1997 define la << plusvalía>> y, en su parágrafo dispone que “[l]os
concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la
aplicación de la participación en la << plusvalía>> en sus respectivos territorios”. Como lo advirtió la Sala
en la providencia que se reitera, esta norma se refiere a la competencia que tienen las corporaciones locales
de representación popular en materia tributaria, conforme con la misma, los concejos municipales o
distritales están facultados para establecer la participación en la << plusvalía>> en sus respectivos
territorios y, para tal fin, es necesario que se expida un acuerdo de carácter general que así lo disponga. En el
caso concreto, se tiene que con la expedición del Acuerdo 014 de 2001, el Concejo Municipal de Tocancipá
en sus artículos 292 a 299 reguló la aplicación de la participación en << plusvalía>> en ese territorio, norma
compilada por el Decreto 080 de 2007 (Estatuto de Rentas para ese municipio), que en sus artículos 314 a
319 reprodujo las disposiciones sobre la participación en << plusvalía>> reguladas en el Acuerdo 014 de
2001. (…) [S]e advierte que, si bien, como lo señaló el Tribunal, en el parágrafo del artículo 212 del
Acuerdo 09 de 2010 (por el cual se revisó y ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de
Tocancipá), se dispuso que “[…]el Concejo municipal establecerá mediante Acuerdo de carácter general las
normas de aplicación de la participación en la << plusvalía>> en su respectivo territorio (art. 73, Ley 388 de
1997 ) […]”, esta norma no tiene el alcance que se le otorgó en la sentencia recurrida, por cuanto, como se
vio, en ese municipio la participación en << plusvalía>> está establecida desde la expedición del Acuerdo
014 de 2001. Si el Concejo Municipal de Tocancipá ya había hecho uso de la facultad impositiva en materia
de participación en << plusvalía>> (con el Acuerdo 014 de 2001), no era necesario que con ocasión de la
revisión y ajuste del POT (Acuerdo 09 de 2010), se volviera a expedir un acuerdo que autorizara
nuevamente su implementación. En conclusión, a pesar del Acuerdo 09 de 2010, el municipio ya había dado
cumplimiento a lo previsto en los artículos 73 y 81 de la Ley 388 de 1997 , y facultó al Alcalde de
Tocancipá, través del marco jurídico referido, para expedir el Decreto 080 de 2010 , por el cual se liquidó el
efecto << plusvalía>> , de modo que la sentencia de primera instancia se deberá revocar. Ahora bien, en
razón a que, como consecuencia de la prosperidad de la «falta de competencia», el Tribunal no resolvió los
demás cargos de ilegalidad planteados en la demanda, es del caso, en esta instancia, referirse a ellos en

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procura del derecho al debido proceso de la parte actora, que no estaba legitimada para apelar, toda vez que
la sentencia le fue favorable (art. 320 CGP).

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 73 / LEY 9 DE 1989 / LEY 2 DE 1991 / DECRETO
111 DE 2008 (MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ)- ARTÍCULO 314 A 319 / ACUERDO 014 DE 2001 /
DECRETO 080 DE 2007 / ACUERDO 09 DE 2010 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 81 / LEY 1564 DE
2012 - ARTÍCULO 320

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedibilidad de resolver los cargos de ilegalidad planteados en la

demanda y no resueltos en sentencia favorable de primera instancia se citan las sentencias del Consejo de
Estado, Sección Cuarta, de 12 de diciembre de 2014, Exp. 13001-23-31-000-2009-00446-01(19121); de 15
de junio de 2016, Exp. 25000-23-37-000-2012-00409-01(20873); de 15 de septiembre de 2016, Exp.
08001-23-33-000-2012-00114-01(20555); de 23 de noviembre de 2017, Exp.
25000-23-27-000-2011-00273-01(20596); de 24 de noviembre de 2017, Exp.
25000-23-37-000-2012-00019-01(20700), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

VALORIZACIÓN Y PLUSVALÍA- Noción. Independencia de estos tributos / PARTICIPACIÓN EN

PLUSVALÍA- Alcance. Es independiente de otros gravámenes que se impongan a la propiedad inmueble y
específicamente de la contribución de valorización por la realización de obras públicas / PARTICIPACIÓN
EN << PLUSVALÍA>> POR EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS- Presupuestos / MAYOR VALOR DE
PREDIO- Alcance. Su financiación se puede efectuar por vía de la contribución de valorización y solo
derramada dicha contribución, se puede acudir al efecto << plusvalía>> / CONTRIBUCIÓN DE
VALORIZACIÓN- Alcance. Excluye el efecto << plusvalía>> , porque hay identidad, total o parcial en la
causa de la obligación tributaria / IDENTIDAD EN EL HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN
DE LA << PLUSVALÍA>> CON LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN- No configuración. Pues se
demostró en el caso, que el hecho imponible de ambas es diferente

Los demandantes adujeron que los actos acusados desconocieron la prohibición prevista en los artículos 86 y
87 de la Ley 388 de 1997 , por cuanto la participación en << plusvalía>> es independiente a otros tributos,
en este caso, a la contribución por valorización, por lo que frente a una misma obra no se puede exigir
valorización y << plusvalía>> . Destacaron que el hecho generador de la << plusvalía>> de que trata el
Decreto 080 de 2010 , liquidado en el municipio de Tocancipá, tiene origen y fuente en las mismas obras que
generaron el cobro de la contribución por valorización dispuesto a través del Acuerdo 014 de 2009. (…)
Sobre la participación en << plusvalía>> y su independencia respecto de otros gravámenes, y frente a la
ejecución de obras públicas, en la sentencia del 3 de mayo de 2018 que se reitera, la Sala destacó que la
prohibición del artículo 86 ib. no ofrece duda alguna en los casos en los cuales se dan los hechos
generadores del gravamen consagrados por el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 , pero que respecto del
artículo 87 ib., sí se da una situación especial «cuando el “mayor valor” del predio, se origine en la ejecución
de obras públicas dispuestas por los instrumentos de ordenación del territorio, lo indicado es su financiación
por vía de la contribución de valorización. Solo, si no se derrama dicha contribución, puede acudirse al
efecto << plusvalía>> como mecanismo que retribuya a ese mayor valor, lo que significa que la una-la
contribución-excluye al otro-el efecto << plusvalía->> , porque hay identidad, total o parcial en la causa de
la obligación tributaria». Teniendo en cuenta lo anterior, el hecho generador de la participación en <<
plusvalía>> , por el cual se impuso la obligación a los demandantes respecto de su predio, correspondió a
que «se considerara parte del suelo rural como suburbano», esto es, la modificación de rural industrial a
suburbano industrial. Así quedó definido tanto en el Acuerdo 09, como en el Decreto 080, ambos del 2010.
Por el contrario, la contribución de valorización en su momento, «fue un instrumento de financiación de la
ejecución de varias obras públicas», como se dispuso en el Acuerdo 014 de 2009 en su artículo 1º, y se
liquidó en cabeza del predio denominado «Santa Lucía» de propiedad del actor (que obtuvo el beneficio de
las obras), conforme da cuenta «el estudio socioeconómico para la financiación de obras por valorización».
Hecho ratificado por el actor en la demanda. Lo anterior, como se concluyó en la sentencia que se reitera,

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trae como consecuencia que no exista identidad en el hecho generador de la participación de la <<
plusvalía>> con el de la contribución de valorización, razón por la cual, este cargo de nulidad tampoco está
llamado a prosperar.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 86 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 /
DECRETO 1599 DE 1998 - ARTÍCULO 2

PARTICIPACIÓN EN << PLUSVALÍA>> EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ- Regulación del suelo /

PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ- Desarrollo
normativo para la clasificación del uso del suelo. Alcance de la conformación del suelo rural y suburbano /
HECHO GENERADOR Y CÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALÍA- Municipio de Tocancipá.
Consideración de parte del suelo rural como suburbano (rural industrial a suburbano industrial) /
ACUERDO 09 DE 2010 DEL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ- Alcance. Con su expedición se configuró el
primero hecho generador de la participación en << plusvalía>> , previsto en el artículo 74 de la Ley 388 de
1997 / DESARROLLO DE ACTIVIDADES INDUSTRIALES DEL AREA RURAL NO SUBURBANA
AL ÁREA RURAL SUBURBANA EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ- Alcance. No excluye la
configuración del hecho generador de la << plusvalía>> / ACUERDO 09 DE 2010 DEL MUNICIPIO DE
TOCANCIPÁ- Alcance. Permite una actividad industrial diferente a la que estaba prevista en el Acuerdo 11
de 2005

En este caso, como en el que se reitera, se verificó que en el municipio de Tocancipá, con la expedición del
Acuerdo 09 de 2010 (por el que se revisó y ajustó el POT- Acuerdo 011 de 2005), se clasificó el suelo en
urbano, de expansión urbana, rural, suburbano y de protección, y se previó, además de lo dispuesto por la
norma anterior, que el suelo rural estaría conformado por los terrenos no aptos para el uso urbano, por
razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de
recursos naturales y actividades análogas. «Pertenecen a esta categoría los Centros Poblados Rurales, las
áreas agropecuarias de las Veredas Canavita, El Porvenir, Esmeralda, La Fuente, Tibitó y Verganzo». Por su
parte, el suelo suburbano fue clasificado en el mismo Acuerdo 09 de 2010 como «las áreas ubicadas dentro
del suelo rural, en la que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes
a las clasificadas como áreas de expansión urbana», y se dispuso que harían parte del suelo suburbano las
áreas de actividad industrial, dentro de las que se encuentra el predio en discusión. En consideración a lo
anterior, conforme lo estableció el Acuerdo 09 de 2010, se configuró uno de los hechos generadores de la
participación en << plusvalía>> previsto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 , esto es, la «consideración
de parte del suelo rural como suburbano», porque la zona en donde está ubicado el predio de los
demandantes (Vereda Canavita), como se observa del estudio hecho por la Compañía de Desarrollo
Territorial CIDETER LTDA., y lo señalado en el informe pericial, pasó de ser suelo rural a suelo suburbano.
Hecho que no fue discutido por la parte actora. Así las cosas, al haberse generado el cambio en la
clasificación de parte del suelo, por medio de los acuerdos referidos, que representó que el predio de los
actores pasara de considerarse rural a suburbano, con los beneficios que ello implica, pues, si bien las áreas
suburbanas pueden ser objeto de desarrollo con algunas restricciones de uso, como lo prevé el artículo 10 del
Acuerdo 09 de 2010, es indiscutible que le reportó un beneficio al terreno, en comparación con lo permitido
en el área rural, motivo por el que este cargo tampoco está llamado a prosperar.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 011 DE 2005 (MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ)- ARTÍCULO 52 /

ACUERDO 09 DE 2010- ARTÍCULO 10 / LEY 99 DE 1993 / LEY 142 DE 1994 / DECRETO 3600 DE
2007 / DECRETO 4066 DE 2008 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74

ESTIMACIÓN DEL EFECTO << PLUSVALÍA>> ANTES Y DESPUÉS DE LA ACCIÓN

URBANÍSTICA- Alcance / CÁLCULO DEL EFECTO << PLUSVALÍA>> RESULTADO DEL CAMBIO
DE SUELO- Método aplicado / DICTAMEN PERICIAL RENDIDO SOBRE PROCEDIMIENTO LEGAL
EQUIVOCADO- Efectos. Conduce a que no se tengan en cuenta las conclusiones expuestas por el Auxiliar

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de la Justicia

Ahora bien, los demandantes cuestionaron la estimación del efecto << plusvalía>> , esto es, la tasación del
precio comercial del terreno, antes y después de la acción urbanística, al considerar que lo realizado por el
municipio no concuerda con el valor real del predio. (…) El procedimiento para calcular el efecto <<
plusvalía>> en los casos en los que hubo cambio en la clasificación de parte del suelo rural como
suburbano, dispuesto por el artículo 75 de la Ley 388 de 1997 , (…) A su vez, el artículo 25 de la Resolución
IGAC 620 de 2008, señala que para calcular el efecto << plusvalía>> , resultado de la clasificación de parte
del suelo rural como suburbano, se deberá seguir el siguiente procedimiento (…) Conforme con la normativa
y metodología descritas, así como los respectivos acuerdos, el municipio de Tocancipá calculó los valores
del terreno, para lo cual aplicó el método de comparación o de mercado, por medio del cual se buscó
establecer el valor comercial del bien (…) Pues bien, advertido lo anterior, la Sala parte por precisar que,
como lo señaló el a quo, además de que el dictamen pericial no cumplió con los requisitos exigidos por el
marco jurídico referido, relativos a la acreditación de las fuentes que tuvo en cuenta para fijar el valor
comercial del inmueble como consecuencia del efecto << plusvalía>> , y las pruebas que aportó no dan
cuenta de sus conclusiones, la Auxiliar de la Justicia, como sucedió en el caso resuelto en el fallo que se
reitera, siguió el procedimiento previsto en los artículos 76 de la Ley 388 de 1997 y 26 de la Resolución 620
de 2008 de la IGAC, que se refieren al cálculo del efecto << plusvalía>> resultado del cambio del suelo,
hecho generador que es diferente de la «consideración de parte del suelo rural como suburbano», que tiene
un procedimiento especial, establecido en las normas citadas por la Sala. Adicionalmente, tampoco se
observa que con la prueba pericial se haya refutado el estudio de mercado efectuado por CIDETER, que
sirvió de fundamento para la determinación del efecto << plusvalía>> en el municipio de Tocancipá. Lo
anterior es suficiente para desestimar las conclusiones expuestas por la perito, ya que «aunque las normas en
cita tienen cierta semejanza en su redacción, presentan diferencias que no puede desconocer la Sala» y, en
consecuencia, al no haber sido desvirtuada la liquidación del tributo realizada por el ente demandado, tiene
plena validez y debe ser aceptada.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 09 DE 2010 (MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ)- ARTÍCULO 10

NUMERAL 3 / ACUERDO 09 DE 2010- ARTÍCULO 177 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 76 /
RESOLUCIÓN 620 DE 2008 (INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI)- ARTÍCULO 25 /
RESOLUCIÓN 620 DE 2008- ARTÍCULO 25 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 219 / LEY 1564 DE
2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO)- ARTÍCULO 235

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00439-01(21882)

Actor: ENRIQUE SARMIENTO ACOSTA Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ

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FALLO

La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la
sentencia del 24 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección “C” de Descongestión, que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente [1] :

«PRIMERO.-DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por la parte accionada, conforme a

las consideraciones antes expuestas.

SEGUNDO.-DECLÁRESE probada la objeción por error grave del dictamen pericial.

TERCERO.-DECLARAR la nulidad del Decreto No. 080 de 10 de diciembre de 2010 , en cuanto la

liquidación y monto de la participación en << plusvalía>> para el predio identificado con los folios de
matrícula inmobiliaria No. 176-6076 (Cédula Catastral 00-00-0006-0018-000).

CUARTO.-DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 595 del 27 de diciembre de 2011, por medio de la
cual se resolvió el recurso de reposición promovido por la parte demandante en contra del decreto antes
mencionado.

QUINTO.-ORDENAR a título de restablecimiento del derecho que los demandantes no están obligados al
pago de la participación del efecto << plusvalía>> que se fijó respecto de los inmuebles de su propiedad en
los actos demandados, así como a la correspondiente cancelación de las anotaciones que se hayan efectuado
en relación al tributo descrito.

SEXTO.-NIÉGANSE las demás pretensiones invocadas en la demanda.

SÉPTIMO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.

OCTAVO.-DEVUÉLVASE a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso, si hubiere lugar a
ello.

[…]»

ANTECEDENTES

La Alcaldía Municipal de Tocancipá mediante el Decreto 080 del 10 de diciembre de 2010 , determinó el
efecto de la << plusvalía>> y el valor de la misma [2] , por metro cuadrado de terreno, entre otros, para el
predio de propiedad de los demandantes, por cambio en la clasificación del uso del suelo, de rural industrial
a suburbano industrial [3] .

El 8 de marzo de 2011 los demandantes interpusieron recurso de reposición [4] contra la determinación del
efecto << plusvalía>> dispuesta por el Decreto 080 de 2010 , resuelto por el alcalde municipal mediante la
Resolución Nº 595 del 27 de diciembre de 2011, en el sentido de confirmar el acto recurrido [5] .

LA DEMANDA

ENRIQUE SARMIENTO ACOSTA y LUCÍA PINZÓN DE SARMIENTO, en ejercicio de la acción

prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formularon las siguientes pretensiones [6]
:

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«PRINCIPALES:

PRIMERA.-Que se declare la nulidad de la liquidación del efecto de << plusvalía>> de que trata el Decreto
No. 080 de fecha 10 de diciembre de 2010 , proferido por el Alcalde Municipal de Tocancipá,
correspondiente al predio de propiedad de mis representados denominado SANTA LUCÍA, identificado con
el folio de matrícula inmobiliaria No. 176-6076 y cédula catastral No. 00-00-0006-0018-000, cuyo valor
asciende a la suma de TRESCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS
CUARENTA Y OCHO MIL CINCUENTA PESOS ($355.348.050).

SEGUNDA.-Que se declare la nulidad de la Resolución 595 de fecha 27 de diciembre de 2011 dictada por el
mismo Alcalde Municipal de Tocancipá y por la cual se denegó el recurso de reposición interpuesto por los
mismos contribuyentes contra el Decreto anteriormente referido que liquidó el efecto << plusvalía>> .

TERCERA.-Que como consecuencia de las anteriores peticiones y a título de restablecimiento del derecho,
se declare que el predio mencionado, no está sujeto al gravamen de << plusvalía>> de que trata el acto
anulado.

CUARTA.-Que se ordene la devolución de las sumas pagadas por este concepto, junto con la indexación de
que trata la ley.

EN SUBSIDIO, formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERA.-Que se declare la nulidad de la liquidación del efecto << plusvalía>> de que trata el Decreto
No. 080 de fecha 10 de diciembre de 2010 , proferido por el Alcalde Municipal de Tocancipá,
correspondiente al predio de propiedad de mis representados denominado SANTA LUCÍA, identificado con
el folio de matrícula inmobiliaria No. 176-6076 y cédula catastral No. 00-00-0006-0018-000.

SEGUNDA.-Que se declare la nulidad de la Resolución 595 de fecha 27 de diciembre de 2011 dictada por el
mismo Alcalde Municipal de Tocancipá y por la cual se denegó el recurso de reposición interpuesto por los
mismos contribuyentes contra el Decreto anteriormente referido que liquidó el efecto << plusvalía>> .

TERCERA.-Que como consecuencia de las anteriores peticiones y, a título de restablecimiento del derecho,
se declare que el referido predio solo puede ser gravado con la << plusvalía>> que se establezca dentro del
proceso, descontándose de dichos valores lo liquidado por la contribución de valorización municipal de que
trata el Acuerdo 14 de 2009, respecto del predio.

CUARTA.-Que en consecuencia, se ordene la devolución del exceso pagado con las indexaciones de ley.»

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes:

Ø Artículo 338 de la Constitución Política.

Ø Artículos 73, 82, 86 y 87 de la Ley 388 de 1997 .
Ø Artículos 25 y 26 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi- IGAC-.
Ø Artículo 212 [parágrafo] del Acuerdo Municipal 09 de 2010.

Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:

Manifestó que el Alcalde Municipal de Tocancipá carecía de competencia para determinar y liquidar el

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efecto << plusvalía>> a través del Decreto 080 de 2010 , puesto que, de conformidad con los artículos 338
de la Constitución Política, 73 de la Ley 388 de 1997 y 212 del Acuerdo 09 de 2010, corresponde a los
concejos municipales establecer los elementos de ese tributo por medio del respectivo acuerdo.

Afirmó que, contrario a lo señalado como fundamento legal en el Decreto 080 de 2010 , el Concejo
Municipal de Tocancipá en el Acuerdo 15 de 2008, no otorgó la potestad al alcalde para que dispusiera sobre
los elementos esenciales de la participación en << plusvalía>> dentro de su jurisdicción.

Indicó que el acto acusado desconoció la prohibición prevista en los artículos 86 y 87 de la Ley 388 de 1997
, por cuanto la participación en << plusvalía>> es independiente a otros tributos (contribución por
valorización), por lo que frente a una misma obra no se puede exigir valorización y << plusvalía>> .

Destacó que, en su entender, el hecho generador de la << plusvalía>> de que trata el Decreto 080 de 2010 ,
liquidado en el municipio de Tocancipá, tiene origen y fuente en las mismas obras que generaron el cobro de
la contribución por valorización dispuesto a través del Acuerdo 14 de 2009 (obras previstas en el POT).

Adujo que el ente demandado no tuvo en cuenta el procedimiento dispuesto por los artículos 76 de la Ley
388 de 1997 , 25 y 26 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC, en relación con el nuevo precio comercial de
los bienes que se utilizó para el cálculo del efecto << plusvalía>> , dado que no se ajustó a la realidad que
determina el valor comparativo relacionado con la oferta y la demanda, los valores o precios
correspondientes a las negociaciones que por terrenos similares se realizan en la zona frente al predio en
cuestión, lo cual trae como consecuencia que se determinara el gravamen sobre un valor excesivo.

OPOSICIÓN

El Municipio se opuso a las pretensiones de la demanda, por los motivos que se resumen a continuación [7] :
Propuso las excepciones de «ineptitud sustantiva de la demanda», al considerar que no se demandaron todos
los actos que hicieron parte del proceso de formación de la contribución de valorización; «presunción de
legalidad de los actos administrativos», pues no se ha demostrado la irregularidad en la que incurrió la
autoridad demandada e «inexistencia de la falta de competencia y falsa motivación», que sustentó en que no
se configuraron las causales de nulidad invocadas, pues las decisiones de la administración se profirieron
conforme con los principios de legalidad y competencia, y se ajustaron a derecho respecto de la formación,
imposición y liquidación de la participación en el efecto << plusvalía>> .

En cuanto al fondo, sostuvo que la participación en la << plusvalía>> se estableció en uso de sus facultades
legales y constitucionales, con base en acuerdos expedidos previamente (Acuerdos 014 de 2001 y 02 de
2002), que fueron compilados en el Estatuto de Rentas del municipio de Tocancipá (Decretos 080 de 2007 y
Decreto 111 de 2008 ).

Afirmó que antes de la entrada en vigencia del Acuerdo Municipal 09 de 2010, en Tocancipá se había
aprobado a través del Acuerdo 14 de 2001 y el Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 11 de 2005), la
reglamentación de la participación en << plusvalía>> , que incluye los hechos generadores, las acciones
urbanísticas, estimación y liquidación del efecto << plusvalía>> , entre otros.

Precisó que los hechos generadores de la << plusvalía>> fueron las acciones urbanísticas adelantadas, que
se concretaron en la incorporación de suelo rural a suelo suburbano-como se dispuso en el Decreto 080 de
2010 -, y que fue autorizada por el Concejo Municipal mediante el Acuerdo 09 de 2010, que difiere de los
hechos por los que se gravó en su momento con la contribución por valorización dispuesta por el Acuerdo
014 de 2009, de manera que no hubo doble tributación.

Señaló que en aplicación de los procedimientos previstos por el IGAC, para efectos de establecer los avalúos

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ordenados por la Ley 388 de 1997 , se tuvieron en cuenta las zonas geoeconómicas homogéneas frente a los
métodos de comparación o de mercado, incluso el estudio de las ofertas o transacciones recientes de bienes
semejantes y comparables, para así asignarle el valor comercial al predio en discusión. Todo lo cual se
realizó con sustento en el estudio técnico para la determinación del efecto << plusvalía>> elaborado por la
Compañía de Desarrollo Territorial CINDETER LTDA, con ocasión del contrato de consultoría Nº 328 del
30 de diciembre de 2008.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, en Descongestión, «declaró

no probadas las excepciones propuestas y probada la objeción por error grave del dictamen pericial»;
accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con fundamento
en las consideraciones que se resumen a continuación [8] :

El a quo negó la prosperidad de los medios exceptivos, en concreto la «ineptitud sustantiva de la demanda»,
en razón a que los actos demandados fueron los que delimitaron la situación particular de los actores frente
al pago de la participación en la << plusvalía>> , derivada de los hechos generadores especificados por el
ente territorial, de modo que no era necesario controvertir los demás actos que sirvieron como apoyo
normativo para proferir las decisiones particulares.

Advirtió que los fundamentos aducidos frente a las demás excepciones se dirigen a controvertir el fondo del
asunto, por lo que ameritan decisión en el estudio de legalidad de los actos enjuiciados.

Declaró probada la objeción por error grave del dictamen pericial [9] propuesta por la parte demandada, por
cuanto la auxiliar de la justicia que efectuó el peritazgo no tuvo en cuenta a cabalidad el procedimiento
dispuesto por la Resolución Nº 620 de 2008 del IGAC en aplicación de la ley 388 de 1997 , para la
determinación de la realidad económica del predio objeto de análisis, pues, además de no allegar el estudio
de las ofertas recientes efectuadas a inmuebles similares y comparables, así como otras deficiencias en la
valoración efectuada, las pruebas allegadas para el efecto no dan cuenta de los hechos que se pretendían
acreditar con el decreto de la experticia.

Respecto del fondo del asunto, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, porque consideró que
el Alcalde Municipal no estaba facultado para liquidar la << plusvalía>> a través del Decreto 080 de 2010 ,
sin que previamente el Concejo Municipal expidiera el acuerdo que estableciera los elementos esenciales del
tributo.

Destacó que el artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010 dispuso de manera expresa la necesidad de que
mediante otro acuerdo se fijaran las bases de la << plusvalía>> en el Municipio de Tocancipá, por lo que sin
el cumplimiento de ese requisito, el ejecutivo local desbordó su competencia.

Al efecto, advirtió que ninguna de las demás normas invocadas por el ente demandado para acreditar la
autorización previa, se refieren a la aplicación y liquidación del efecto << plusvalía>> , motivo por el cual
devienen en nulos los actos acusados.

Indicó que en el expediente no se acreditó el pago de suma alguna en relación con la participación en <<
plusvalía>> por parte de los demandantes, razón por la que negó la pretensión de devolución.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas, porque no se cumplen los presupuestos del artículo 171 del
CCA, modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998 .

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R ECURSO DE APELACIÓN

La entidad demandada inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, con
fundamento en lo siguiente [10] :

Adujo que el Tribunal no tuvo en cuenta que, previo a la expedición del Decreto 080 de 2010 , en el
Municipio de Tocancipá se expidieron acuerdos de carácter general que reglamentaban la participación en
<< plusvalía>> en su jurisdicción.

Al efecto, puso de presente que la << plusvalía>> en el municipio se reguló desde el Acuerdo 014 de 2001
(artículos 292 a 297), norma que posteriormente se compiló, junto con los Acuerdos 02 de 2002 y 08 de
2002, en el Decreto 080 de 2007 (artículos 314 a 319), el cual, a su vez, fue objeto de ajuste a través del
Decreto 111 de 2008 (artículos 314 a 319).

Destacó que los Acuerdos 011 de 2005 y 09 de 2010, por los que se revisó y ajustó el POT en Tocancipá,
regularon igualmente lo relativo al efecto << plusvalía>> , razón por la cual, el a quo debió tener en cuenta
la diferencia entre las normas urbanísticas de carácter general que determinaron la aplicación del efecto <<
plusvalía>> , y las de carácter tributario que disponen sobre la participación específica en el territorio.

Advirtió que lo previsto en el parágrafo del artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010, según el cual, «le
correspondía al concejo municipal establecer mediante acuerdo de carácter general las normas de aplicación
de la << plusvalía>> en ese territorio», corresponde a la transcripción del artículo 73 de la Ley 388 de 1997
, que entendido así, para este caso no produce efecto jurídico, en la medida en que el ente territorial cumplió
con esa disposición en una norma urbanística y los elementos de dicho tributo ya estaban definidos en una
norma anterior de carácter tributario como es el Acuerdo 014 de 2001 (Estatuto de Rentas de Tocancipá),
compilado por el Decreto 080 de 2007 y ajustado por el Decreto 111 de 2008 .

Destacó que si los elementos de la << plusvalía>> ya estaban regulados en una norma de carácter tributario
( Decreto 111 de 2008 ), que se encontraba vigente, no era necesario, como lo entendió el Tribunal, que se
expidiera un nuevo acto en virtud de lo previsto en el Acuerdo 09 de 2010.

Señaló que conforme con las normas de autorización referidas, el alcalde profirió el Decreto 080 de 2010 , a
partir del cual se liquidó la participación en << plusvalía>> a los predios ubicados en el área afectada,
dentro de la que se encuentra el inmueble de los demandantes, con base, entre otros documentos, en el
informe final del estudio de << plusvalía>> Nº 327 del 30 de diciembre de 2008, realizado por la consultora
CIDETER LTDA.

Por su parte, los demandantes interpusieron recurso de apelación adhesiva, al considerar que el a quo no
dispuso sobre la devolución de la suma indebidamente pagada por estos respecto de la participación en el
efecto << plusvalía>> ordenada en virtud de los actos acusados, que corresponde a la suma de
«$294.341.897» [11] .

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandante reiteró lo aducido en la primera instancia y en el recurso de apelación adhesiva, e insistió en

que en el Municipio de Tocancipá no existe acuerdo de carácter general que establezca las normas de
participación en << plusvalía>> , como lo dispone el parágrafo del artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010-
POT-. De manera subsidiaria solicitó que de no confirmarse por ese motivo la sentencia recurrida, se
resuelva lo atinente a que por las mismas obras se está cobrando la contribución de valorización y la
participación en << plusvalía>> , lo cual implica una doble tributación, y revisar la estimación del tributo,
porque los valores asignados no corresponden a la realidad, prueba de esto, es el dictamen pericial

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practicado en el curso del proceso realizado conforme con los procedimientos establecidos por la Ley 388 de
19997 .

La parte demandada reiteró lo expuesto en el recurso de apelación.

El Ministerio Público solicitó la confirmación del fallo apelado. Frente a la apelación de la demandada,
expresó que no es suficiente la reglamentación general sobre << plusvalía>> para que el municipio
disponga cuando a bien lo tenga cobrarla mediante un decreto del alcalde, porque solo se describen los
hechos generadores, sin especificar cuál o cuáles de estos la generan en una zona o subzona en particular,
situación que establece el concejo, en virtud del principio de representación, como corresponde a los tributos
en general.

En cuanto a la apelación adhesiva de la demandante, pidió que se accediera a la solicitud de devolución de

las sumas pagadas por concepto de la participación en la << plusvalía>> , decisión que se da por virtud de la
nulidad de los actos acusados, y porque fue probado en el proceso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se discute la legalidad de los actos administrativos que determinaron la participación del efecto <<
plusvalía>> a cargo de los demandantes sobre el predio de su propiedad identificado con cédula catastral
00-00-0006-0018-000, y matrícula inmobiliaria 176-60-76, denominado «Santa Lucía».

En los términos de los recursos de apelación, corresponde establecer i) si el Alcalde Municipal era
competente para expedir el decreto demandado, por el cual se determinó la participación del efecto <<
plusvalía>> a cargo de los demandantes sobre el predio «Santa Lucía». De prosperar este cargo, es decir, si
se advierte que el ejecutivo local no excedió sus facultades, la Sala proveerá sobre ii) la contribución por
valorización y la << plusvalía>> como tributos independientes; iii) el hecho generador y el cálculo del
efecto << plusvalía>> en el caso concreto; y, iv) la procedencia de la devolución de lo pagado por los
demandantes en relación con la obligación discutida.

En relación con la controversia planteada, frente a una situación fáctica y jurídica similar, respecto de un
predio ubicado en el mismo sector sujeto a << plusvalía>> en la vereda Canavita, del municipio de
Tocancipá, la Sala se pronunció en la sentencia del 3 de mayo de 2018, Exp. 21836 [12] , por lo que, en lo
pertinente, se reitera el criterio expuesto en esa oportunidad.

Competencia del Alcalde para expedir el decreto demandado. Alcance del artículo 73 de la Ley 388 de 1997
. Reiteración jurisprudencial [13] .

El artículo 73 de la Ley 388 de 1997 [14] define la << plusvalía>> y, en su parágrafo dispone que «
[l]os concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para
la aplicación de la participación en la << plusvalía>> en sus respectivos territorios».

Como lo advirtió la Sala en la providencia que se reitera, esta norma se refiere a la competencia que tienen
las corporaciones locales de representación popular en materia tributaria, conforme con la cual los concejos
municipales o distritales están facultados para establecer la participación en la << plusvalía>> en sus
respectivos territorios y, para tal fin, es necesario que se expida un acuerdo de carácter general que así lo
disponga.

En el caso concreto, se tiene que con la expedición del Acuerdo 014 de 2001, el Concejo Municipal de
Tocancipá en sus artículos 292 a 299 reguló la aplicación de la participación en << plusvalía>> en ese
territorio [15] , norma compilada por el Decreto 080 de 2007 (Estatuto de Rentas para ese municipio), que

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en sus artículos 314 a 319 reprodujo las disposiciones sobre la participación en << plusvalía>> reguladas en
el Acuerdo 014 de 2001 [16] .

A su vez, por medio del Decreto 111 de 2008 el Alcalde Municipal hizo ajustes al Estatuto de Rentas-
Decreto 080 de 2007 -, e incluyó igualmente las normas sobre la participación en << plusvalía>> que
venían reguladas desde el Acuerdo No. 014 de 2001 y en el Decreto 080 de 2007 [17] . Norma de
actualización [18] que mantuvo la vigencia del tributo en su jurisdicción.

Conforme con lo anterior y atendiendo al criterio de la Sala [19] , se advierte que, si bien, como lo señaló el
Tribunal, en el parágrafo del artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010 (por el cual se revisó y ajustó el Plan de
Ordenamiento Territorial del Municipio de Tocancipá), se dispuso que « […] el Concejo municipal
establecerá mediante Acuerdo de carácter general las normas de aplicación de la participación en la <<
plusvalía>> en su respectivo territorio (art. 73, Ley 388 de 1997 ) […]», esta norma no tiene el alcance que
se le otorgó en la sentencia recurrida, por cuanto, como se vio, en ese municipio la participación en <<
plusvalía>> está establecida desde la expedición del Acuerdo 014 de 2001.

Si el Concejo Municipal de Tocancipá ya había hecho uso de la facultad impositiva en materia de

participación en << plusvalía>> (con el Acuerdo 014 de 2001), no era necesario que con ocasión de la
revisión y ajuste del POT (Acuerdo 09 de 2010) se volviera a expedir un acuerdo que autorizara nuevamente
su implementación.

En conclusión, a pesar del Acuerdo 09 de 2010 [20] , el municipio ya había dado cumplimiento a lo previsto
en los artículos 73 y 81 de la Ley 388 de 1997 [21] , y facultó al Alcalde de Tocancipá, través del marco
jurídico referido, para expedir el Decreto 080 de 2010 , por el cual se liquidó el efecto << plusvalía>> , de
modo que la sentencia de primera instancia se deberá revocar.

Ahora bien, en razón a que, como consecuencia de la prosperidad de la «falta de competencia», el Tribunal
no resolvió los demás cargos de ilegalidad planteados en la demanda, es del caso, en esta instancia, referirse
a ellos en procura del derecho al debido proceso de la parte actora, que no estaba legitimada para apelar,
toda vez que la sentencia le fue favorable (art. 320 CGP) [22] .

La valorización y la << plusvalía>> . Independencia de estos tributos.

Los demandantes adujeron que los actos acusados desconocieron la prohibición prevista en los artículos 86 y
87 de la Ley 388 de 1997 , por cuanto la participación en << plusvalía>> es independiente a otros tributos,
en este caso, a la contribución por valorización, por lo que frente a una misma obra no se puede exigir
valorización y << plusvalía>> . Destacaron que el hecho generador de la << plusvalía>> de que trata el
Decreto 080 de 2010 , liquidado en el municipio de Tocancipá, tiene origen y fuente en las mismas obras que
generaron el cobro de la contribución por valorización dispuesto a través del Acuerdo 014 de 2009.

Los artículos 86 y 87 de la Ley 388 de 1997 establecen lo siguiente:

«ARTÍCULO 86. INDEPENDENCIA RESPECTO DE OTROS GRAVAMENES. La participación en <<

plusvalía>> es independiente de otros gravámenes que se impongan a la propiedad inmueble y
específicamente de la contribución de valorización que llegue a causarse por la realización de obras
públicas, salvo cuando la administración opte por determinar el mayor valor adquirido por los predios
conforme a lo dispuesto en el artículo 87 de este ley, caso en el cual podrá cobrarse contribución de
valorización por las mismas obras.

[…]

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Artículo 87. PARTICIPACIÓN EN PLUSVALIA POR EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS. Cuando se

ejecuten obras públicas previstas en el plan de ordenamiento territorial o en los planes parciales o en los
instrumentos que los desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización,
las correspondientes autoridades distritales, municipales o metropolitanas ejecutoras, podrán determinar el
mayor valor adquirido por los predios en razón de tales obras, y liquidar la participación que corresponde al
respectivo municipio, distrito o área metropolitana, conforme a las siguientes reglas: […]». [23]

Sobre la participación en << plusvalía>> y su independencia respecto de otros gravámenes, y frente a la

ejecución de obras públicas, en la sentencia del 3 de mayo de 2018 que se reitera, la Sala destacó que la
prohibición del artículo 86 ib. no ofrece duda alguna en los casos en los cuales se dan los hechos
generadores del gravamen consagrados por el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 [24] , pero que respecto del
artículo 87 ib., sí se da una situación especial «cuando el “mayor valor” del predio, se origine en la ejecución
de obras públicas dispuestas por los instrumentos de ordenación del territorio, lo indicado es su financiación
por vía de la contribución de valorización. Solo, si no se derrama dicha contribución, puede acudirse al
efecto << plusvalía>> como mecanismo que retribuya a ese mayor valor, lo que significa que la una-la
contribución-excluye al otro-el efecto << plusvalía->> , porque hay identidad, total o parcial en la causa de
la obligación tributaria [25] ».

Teniendo en cuenta lo anterior, el hecho generador de la participación en << plusvalía>> , por el cual se
impuso la obligación a los demandantes respecto de su predio, correspondió a que «se considerara parte del
suelo rural como suburbano», esto es, la modificación de rural industrial a suburbano industrial. Así quedó
definido tanto en el Acuerdo 09, como en el Decreto 080, ambos del 2010 [26] .

Por el contrario, la contribución de valorización en su momento, «fue un instrumento de financiación de la

ejecución de varias obras públicas», como se dispuso en el Acuerdo 014 de 2009 en su artículo 1º [27] , y se
liquidó en cabeza del predio denominado «Santa Lucía» de propiedad del actor (que obtuvo el beneficio de
las obras), conforme da cuenta «el estudio socioeconómico para la financiación de obras por valorización»
[28] . Hecho ratificado por el actor en la demanda [29] .

Lo anterior, como se concluyó en la sentencia que se reitera, trae como consecuencia que no exista identidad
en el hecho generador de la participación de la << plusvalía>> con el de la contribución de valorización,
razón por la cual, este cargo de nulidad tampoco está llamado a prosperar.

El hecho generador y el cálculo del efecto << plusvalía>>

El ente demandado sostiene que el predio de propiedad de los demandantes, denominado «Santa Lucía» se
benefició con el efecto << plusvalía>> por el cambio de clasificación del suelo de rural industrial a
suburbano industrial, sin embargo, a juicio de la parte actora, al conservarse la misma actividad industrial, el
cambio de clasificación de rural a rural suburbana no le reportó beneficio a los terrenos, por lo que no habría
lugar al cobro del gravamen.

Se discute entonces si se configuró el hecho generador de la << plusvalía>> y si se calculó adecuadamente

el efecto << plusvalía>> , en concreto, si los valores comerciales se ajustan a la realidad.

En este caso, como en el que se reitera [30] , se verificó que en el municipio de Tocancipá, con la expedición
del Acuerdo 09 de 2010 (por el que se revisó y ajustó el POT- Acuerdo 011 de 2005), se clasificó el suelo en
urbano, de expansión urbana, rural, suburbano y de protección, y se previó, además de lo dispuesto por la
norma anterior [31] , que el suelo rural estaría conformado por los terrenos no aptos para el uso urbano, por
razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de
recursos naturales y actividades análogas. «Pertenecen a esta categoría los Centros Poblados Rurales, las
áreas agropecuarias de las Veredas Canavita, El Porvenir, Esmeralda, La Fuente, Tibitó y Verganzo» [32] .

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Por su parte, el suelo suburbano fue clasificado en el mismo Acuerdo 09 de 2010 como «las áreas ubicadas
dentro del suelo rural, en la que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad,
diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana» [33] , y se dispuso que harían parte del suelo
suburbano las áreas de actividad industrial, dentro de las que se encuentra el predio en discusión.

En consideración a lo anterior, conforme lo estableció el Acuerdo 09 de 2010, se configuró uno de los

hechos generadores de la participación en << plusvalía>> previsto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 ,
esto es, la «consideración de parte del suelo rural como suburbano», porque la zona en donde está ubicado el
predio de los demandantes (Vereda Canavita), como se observa del estudio hecho por la Compañía de
Desarrollo Territorial CIDETER LTDA. [34] , y lo señalado en el informe pericial [35] , pasó de ser suelo
rural [36] a suelo suburbano [37] . Hecho que no fue discutido por la parte actora.

Así las cosas, al haberse generado el cambio en la clasificación de parte del suelo, por medio de los acuerdos
referidos, que representó que el predio de los actores pasara de considerarse rural a suburbano, con los
beneficios que ello implica, pues, si bien las áreas suburbanas pueden ser objeto de desarrollo con algunas
restricciones de uso, como lo prevé el artículo 10 del Acuerdo 09 de 2010, es indiscutible que le reportó un
beneficio al terreno, en comparación con lo permitido en el área rural [38] , motivo por el que este cargo
tampoco está llamado a prosperar.

Ahora bien, los demandantes cuestionaron la estimación del efecto << plusvalía>> , esto es, la tasación del
precio comercial del terreno, antes y después de la acción urbanística, al considerar que lo realizado por el
municipio no concuerda con el valor real del predio.

Al efecto, la parte actora aseguró que los valores establecidos por el ente demandado, no son los comerciales
reales «por los cuales se puede vender, disponer o enajenar el predio en cuestión. Los avalúos deben tener en
cuenta el valor comparativo relacionado con la oferta y la demanda, esto es, los valores o precios
correspondientes a las negociaciones que por terrenos similares se han realizado para dicha fecha en la zona,
y resalta que los valores correspondientes a los avalúos ya mencionados son excesivos y muy altos. Por esta
razón se objeta dicho avalúo, solicitándose en el proceso un experticio sobre el particular» [39] .

La Sala advierte que el dictamen pericial solicitado por los demandantes, luego de su práctica fue objetado
por el municipio por «error grave», objeción que prosperó, dadas las falencias que advirtió el a quo. No
obstante como se trata del medio de prueba por medio del cual se pretendía controvertir los estudios de
mercado realizados por el municipio, la Sala lo tendrá en cuenta para esos efectos, con el fin garantizar el
debido proceso, en el marco de la valoración conforme con reglas de la sana crítica.

El procedimiento para calcular el efecto << plusvalía>> en los casos en los que hubo cambio en la
clasificación de parte del suelo rural como suburbano, dispuesto por el artículo 75 de la Ley 388 de 1997 ,
señala:

«ARTICULO 75. EFECTO PLUSVALIA RESULTADO DE LA INCORPORACION DEL SUELO

RURAL AL DE EXPANSION URBANA O DE LA CLASIFICACION DE PARTE DEL SUELO RURAL
COMO SUBURBANO. Cuando se incorpore suelo rural al de expansión urbana, el efecto << plusvalía>>
se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1. Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con
características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la << plusvalía>> .
Esta determinación se hará una vez se expida el acto administrativo que define la nueva clasificación del
suelo correspondiente.
2. Una vez se apruebe el plan parcial o las normas específicas de las zonas o subzonas beneficiarias,
mediante las cuales se asignen usos, intensidades y zonificación, se determinará el nuevo precio comercial

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de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas, como equivalente al precio por
metro cuadrado de terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y
localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia.
3. El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de
referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística al tenor de lo establecido en los numerales 1 y
2 de este artículo. El efecto total de la << plusvalía>> , para cada predio individual, será igual al mayor valor
por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la << plusvalía>> .
Este mismo procedimiento se aplicará para el evento de calificación de parte del suelo rural como
suburbano».
A su vez, el artículo 25 de la Resolución IGAC 620 de 2008, señala que para calcular el efecto <<
plusvalía>> , resultado de la clasificación de parte del suelo rural como suburbano, se deberá seguir el
siguiente procedimiento:

Artículo 25º.-[…]
1. El precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias con características
geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la << plusvalía>> , se determinará
teniendo en cuenta las condiciones jurídicas, físicas y económicas vigentes antes de la adopción del plan de
ordenamiento territorial. Para la estimación del valor comercial deberá emplearse el método de mercado y/o
de renta. Este valor se denominara precio de referencia (P1).

2. Una vez se apruebe el plan parcial o las normas específicas de las zonas beneficiarias, mediante las cuales
se asignen usos, intensidades y zonificación se determinara el nuevo precio comercial de los terrenos
comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas como equivalente al precio por m2 de terrenos con
características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este valor se determinará
haciendo uso del método (técnica) residual y el método de comparación o de mercado. Este valor se
denominará nuevo precio de referencia (P2).

3. El mayor valor generado por m2, se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia (P2) y
el precio comercial antes de la acción urbanística (P1), ajustado a valor presente aplicando el IPC a la fecha
de adopción del plan parcial o de las normas específicas de las zonas o subzonas beneficiarias.

4. El efecto total de la << plusvalía>> , para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro
cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la << plusvalía>> .

Conforme con la normativa y metodología descritas, así como los respectivos acuerdos, el municipio de
Tocancipá calculó los valores del terreno, para lo cual aplicó el método de comparación o de mercado, por
medio del cual se buscó establecer el valor comercial del bien a partir de los siguientes elementos [40] :

Ø El ente demandado tuvo en cuenta las zonas geoeconómicas homogéneas definidas por el IGAC para la
elaboración de los avalúos, además de utilizar los métodos de comparación o de mercado, que
correspondieron a la técnica valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio
de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al objeto de avalúo; y el de
capitalización de rentas o ingresos, trayendo a valor presente la suma de los probables ingresos o rentas
generadas en la vida remanente del bien objeto de avalúo, con una tasa de capitalización o interés.
Ø De acuerdo con el informe final de la liquidación del tributo realizado por el municipio de Tocancipá
(contenido en el estudio realizado por CIDETER), se observa que para efectos de establecer el valor
comercial de los predios, producto de las acciones urbanísticas adoptadas por el Acuerdo 09 de 2010, se
tuvo en cuenta el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias con
características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la << plusvalía>>
y después, por los años 2009 y 2010, identificando el sector de la vereda Canavita (donde está ubicado el
predio), y determinó el valor por metro cuadrado [41] .

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Ø Señaló explícitamente los medios por los cuales obtuvo la información e identificó las fuentes para
establecer el comparativo de ofertas y transacciones que se realizaron en el mercado inmobiliario del sector
[42] .
Ø Se previeron las normas urbanísticas generales en el suelo rural suburbano, como tipo de edificación, área
mínima de lote, frente mínimo de lote, índice de ocupación índice de construcción, retroceso, aislamiento
lateral, posterior y contra vías, y número de pisos, según se trate de industrial individual, industrial
comercial y comercio y servicios [43] .

Pues bien, advertido lo anterior, la Sala parte por precisar que, como lo señaló el a quo, además de que el
dictamen pericial no cumplió con los requisitos exigidos por el marco jurídico referido, relativos a la
acreditación de las fuentes que tuvo en cuenta para fijar el valor comercial del inmueble como consecuencia
del efecto << plusvalía>> , y las pruebas que aportó no dan cuenta de sus conclusiones, la Auxiliar de la
Justicia, como sucedió en el caso resuelto en el fallo que se reitera, siguió el procedimiento previsto en los
artículos 76 de la Ley 388 de 1997 y 26 de la Resolución 620 de 2008 de la IGAC, que se refieren al cálculo
del efecto << plusvalía>> resultado del cambio del suelo [44] , hecho generador que es diferente de la
«consideración de parte del suelo rural como suburbano», que tiene un procedimiento especial, establecido
en las normas citadas por la Sala [45] .

Adicionalmente, tampoco se observa que con la prueba pericial se haya refutado el estudio de mercado
efectuado por CIDETER, que sirvió de fundamento para la determinación del efecto << plusvalía>> en el
municipio de Tocancipá.

Lo anterior es suficiente para desestimar las conclusiones expuestas por la perito, ya que «aunque las normas
en cita tienen cierta semejanza en su redacción, presentan diferencias que no puede desconocer la Sala» [46]
y, en consecuencia, al no haber sido desvirtuada la liquidación del tributo realizada por el ente demandado,
tiene plena validez y debe ser aceptada.

Conforme con lo aducido, ante la prosperidad de la apelación de la entidad demandada y la negativa frente a
la nulidad deprecada, la Sala se releva de pronunciarse sobre la solicitud presentada por los demandantes en
el recurso de apelación adhesiva, relacionada con la devolución de la suma «indebidamente pagada». En
consecuencia, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVOCAR la sentencia del 24 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión. En su lugar:

2. NEGAR las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente de la Sección

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MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Ausente con permiso

[1] Fls. 346 y 347 c.p.

[2] Al predio identificado con cédula catastral 00-00-0006-0018-000 «Santa Lucía», a nombre de Enrique
Sarmiento Acosta, sobre un área total de 67.000 metros y el área afectada de 21.530, para un total por el
gravamen a cargo de $355.348.050 (fls. 4 y 32 c.p.)
[3] Fls. 17 a 24 c.p.
[4] Fls. 35 a 39 c.p.
[5] Fls. 25 a 31 c.p.
[6] Fls. 2 y 3 c.p.
[7] Fls. 50 a 78 c.p.
[8] Fls. 318 a 347 c.p.
[9] Decretado por auto del 5 de octubre de 2012 ( Fls. 90 y 91 c.p.).
[10] Fls. 349 a 370 c.p.
[11] Fls. 399 y 400 c.p.
[12] C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
[13] Se reitera la sentencia del 3 de mayo de 2018, Exp. 21836, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez,
Actor: Mariane Banziger, Demandado: Municipio de Tocancipá.
[14] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 , y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.
[15] Definió conceptos del tributo como la «Noción», «Hecho Generador», «Monto de la participación»,
«exigibilidad y cobro de la participación», «Formas de pago de la participación» y «Destinación de los
recursos», Fls. 89, 105 a 110 c.a. 3.
[16] Fls. 256 a 259 c.a. 4
[17] A pesar de que el acuerdo no obran en el expediente, fue invocado por el ente demandado como norma
de autorización en el Decreto 080 de 2010 , y no fue controvertido por la parte actora. (Fl. 16 c.p.)
[18] Como se anotó en la sentencia que se reitera, «m ediante providencia del 10 de octubre de 2014,
proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, que se encuentra en
firme, se negó la pretensión de nulidad de los artículos 314 a 319 del Decreto 111 de 2008 , porque el juez
de instancia advirtió que la adición de las normas relacionadas con la << plusvalía>> “a la letra son las
mismas que se encuentran previstas en el Acuerdo No. 014 de 2001 y en el Decreto 080 de 2007 ”, lo que
significa que mediante dicho decreto, se actualizó el Estatuto de Rentas del Municipio de Tocancipá».
[19] Tal como se concluyó en la sentencia del 3 de mayo de 2018, Exp. 21836, Actor: Mariane Banziger de
Munger, Demandado: Municipio de Tocancipá, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

[20] Art. 212, Parágrafo. El concejo municipal establecerá mediante acuerdo de carácter general las normas
de aplicación de la participación en la << plusvalía>> en su respectivo territorio (art. 73 L. 388 de 1997).
[21] «Artículo 81. LIQUIDACIÓN DEL EFECTO DE PLUSVALIA. Con base en la determinación del
efecto de << plusvalía>> por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o subzonas objeto de la
participación como se indica en el artículo precedente, el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los
cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto << plusvalía>> causado en relación con cada uno de los
inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el

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concejo municipal o distrital.

[…]».
[22] En este sentido, cfr. las sentencias de 12 de diciembre de 2014, Exp. 19121, de 15 de junio de 2016,
Exp. 20873, de 15 de septiembre de 2016, Exp. 20555, y de 23 de noviembre de 2017, Exp. 20596, C.P.
Jorge Octavio Ramírez Ramírez, entre otras.

[23] Cfr. el artículo 2 del Decreto 1599 de 1998 , por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a la
participación en << plusvalía>> de que trata la Ley 388 de 1997 .
[24] « […] (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del
suelo rural como suburbano, (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del
suelo o (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el
índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez».
[25] Exp. 21836, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
[26] Fls. 16, 17 y 29 del c.p.
[27] Fl. 26 c.a. 4
[28] Fl. 117 c.a. 2
[29] Fl. 8 c.p.
[30] Sentencia del 3 de mayo de 2018, Exp. 21836.
[31] Acuerdo 11 de 2005, el suelo rural está « […] conformado por los terrenos no aptos para el uso urbano,
por razones de oportunidad o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de
recursos naturales y actividades análogas. Pertenecen a esta categoría los Centros Poblados Rurales».
[32] Fl.12 reverso del cuaderno anexo 2.
[33] «[…] que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad,
garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido
en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994 ». (Fl. 12 reverso del cuaderno anexo 2.)
[34] En el numeral 1.2.2 de dicho estudio, que sirve de fundamento para la liquidación de la <<
plusvalía>> , consta que el hecho generador de la << plusvalía>> por la consideración de suelo rural como
suburbano «[a]plica a los predios localizados en la vereda Canavita, Tibitoc, Verganzo y el Porvenir, que se
incluyen en el Área de actividad industrial, que en el acuerdo 11 de 2005 estaban considerados como
Rurales». (Fl. 194 del cuaderno anexo 1)
[35] Fl. 105 c.p.
[36] En el dictamen pericial, la perito afirmó que «según el Acuerdo número 09 de 2010 que tiene el PLAN
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ, donde se encuentra ubicado
el inmueble objeto de este dictamen, en el Capítulo 2 de la CLASIFICACIÓN DEL SUELO en el territorio
Municipal, según el artículo 10 […] que el inmueble objeto de la experticia se encuentra ubicado en el área
rural suburbana […] en el sector de la vereda Canavita […]» (Fls. 103 y 104 del c.p.)
[37] Así lo estableció el Municipio de Tocancipá en la Liquidación de la << plusvalía>> , al señalar que los
predios localizados, entre otras, en la vereda «Canavita», serían sujetos al gravamen por la incorporación del
suelo rural al suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. (Fl. 194
del cuaderno anexo 1)

[38] Conforme con el Acuerdo 09 de 2010, en el suelo suburbano se permite una actividad industrial
diferente a la que estaba prevista en el Acuerdo 11 de 2005 para el suelo rural, porque corresponde a
industria liviana a mediana y mediana a pesada, que genera impacto ambiental y urbanístico en su área de
influencia. También se permiten usos compatibles y condicionados diferentes a los autorizados en el área
rural.
[39] Fl. 11 c.p.
[40] Fls. 210 a 223 del cuaderno 1 anexo- Estudio de avalúos y de mercado realizado por CIDETER.
[41] Fls. 212 y 213 cuaderno 1 anexo.
[42] Fls. 216 a 223 cuaderno 1 anexo.
[43] Fls. 98 y 99 cuaderno 2 anexo.

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[44] Fls. 107 y 108 c.p. (correspondientes al dictamen pericial)

[45] Arts. 75 de la Ley 388 de 1997 y 25 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC.
[46] Sentencia del 3 de mayo de 2018, Exp. 21836.

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