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Guia Tablero de Control PDF
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Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
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Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
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Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Gua Prctica: Tableros de Control para la Gestin Regional
Serie: Herramientas para la Gobernabilidad Regional
Proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte del Per -
ProGobernabilidad
Calle Len de la Fuente 270, Magdalena del Mar, Lima 17, Per
4 Telfono: 2641851
www.progobernabilidad.org.pe
Director Nacional:
Jaime Mrquez Calvo
Responsable:
Juan Narvez Henrquez, Subdirector ProGobernabilidad y Coordinador del Componente de Planificacin.
Elaboracin de contenidos:
Michel Filion PHD(C), Asesor en Gestin Pblica. Especialista en Planeamiento Estratgico y Gestin por Resultados. Con la
colaboracin de Nilton Quiones, especialista en Planificacin y Gestin Pblica por Resultados.
Correccin de estilo:
Len Portocarrero
Diseo y diagramacin:
Lourdes Prez Alexa Vlez
Impresin:
Impresin Arte Per SAC
El proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte del
Per (ProGobernabilidad) es un proyecto del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canad,
implementado por Agriteam Consulting, Ltd.
Tiene el objetivo de apoyar al Estado peruano en el fortalecimiento institucional para el desarrollo econmico y social
de los gobiernos regionales del norte del Per. Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo del Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canad (MRECD). Las opiniones expresadas por los autores no reflejan
necesariamente el punto de vista de MRECD.
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Gua prctica
Tableros de Control
para la Gestin
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Regional
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
PRESENTACIN
A finales del ao 2012, el proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo
Social y Econmico en el Norte del Per (en adelante ProGobernabilidad) llev a cabo un estudio
de diagnstico sobre la situacin de las unidades de planificacin en los gobiernos regionales
de Tumbes, Piura, Lambayeque y La Libertad. Una de las principales conclusiones de este
estudio fue la constatacin del divorcio existente entre los objetivos estratgicos de largo
plazo y las actividades operativas que dichas gestiones implementan. Esta situacin genera
que los diversos planes no tengan una aplicacin efectiva y que no sean tomados en cuenta al
momento de asignar los recursos presupuestales.
Se trata, adems, de una de las tres herramientas sugeridas por la Poltica Nacional de
6 Modernizacin de la Gestin Pblica (Decreto Supremo N 004-2013-PCM), la misma que exhorta
a todas las organizaciones gubernamentales a usar la gestin por resultados como enfoque
de gestin. Bajo este marco normativo, se inici el proceso de diseo e implementacin de
los Tableros de Control para los gobiernos regionales de Lambayeque y Piura, como parte del
Plan Piloto de Modernizacin de la Gestin Pblica, coordinado por la Presidencia del Consejo
de Ministros. Desde entonces este proceso ha significado un trabajo sostenido de reuniones y
talleres con la Alta Direccin de ambos gobiernos regionales, Gerentes Regionales y los cuadros
tcnicos dedicados a las labores del planeamiento regional.
Como resultado de ello, cada gerencia ha definido un conjunto de programas que sern
materia de seguimiento y evaluacin peridica por parte de la Alta Direccin. Asimismo,
cada programa cuenta con un indicador de resultado (el ms relevante para la gestin) y sus
respectivas metas trimestrales a ser alcanzadas. De otro lado, los Tableros contienen tambin
los presupuestos trimestrales que han sido establecidos para cada programa y los montos
trimestrales efectivamente ejecutados. Finalmente, a partir de estos datos, los Tableros arrojan
ndices de eficacia y eficiencia que permiten evaluar el desempeo de cada programa, gerencia,
as como del conjunto de la gestin regional.
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Resumen ejecutivo
L
a implementacin del tablero de control se inscribe en un contexto frtil y cuando poderosas
fuerzas concurren para su realizacin. La ms importante es la adopcin del Decreto
Supremo n 004-2013-PCM que insta a todas las organizaciones gubernamentales a usar
la gestin por resultados como enfoque en sus quehaceres y que especfica que los ministerios,
gobiernos regionales y locales, as como dems agencias gubernamentales, deben aplicar tres
herramientas para modernizar su funcionamiento. Se trata de:
1. La cadena de valor.
2. El tablero de indicadores.
3. El benchmarking.
En esta gua, para que se puedan cumplir con las diez etapas mencionadas, se describir la forma
y el contenido del tablero de control, y de la tabla de referencia necesaria para su produccin,
as como todo lo necesario para contribuir, con este instrumento, a la modernizacin del Estado.
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NDICE
Presentacin.
Resumen Ejecutivo.
ndice de grficos, cuadros y tablas.
Introduccin.
1. Contenido del Tablero de Control. Pg 13
Conclusin DE LA GUA.
Bibliografa.
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NDICE DE GRFICOS, CUADROS Y TABLAS
Cuadro N 1 . Pg 13
Tabla de Referencia
Cuadro N 2 . Pg 14
Tabla de Referencia con Identificadores
Cuadro N 3 . Pg 16
Una lnea de la tabla como ejemplo
Grfico N 1 . Pg 16
Tablero de Control - Vehculos Automviles
Grfico N 2 . Pg 17
Tablero de Control - Electrocardiograma
Grfico N 3 . Pg 17
Tablero de Control - En barras horizontales 9
Grfico N 4 . Pg 19
Cadena de resultados
Tabla N 1 . Pg 20
Lazos entre objetivo, resultado y programa - sector Educacin
Grfico N 5 . Pg 22
Cuadro de Mando Integral de Kaplan
Grfico N 6 . Pg 22
Seis Velocmetros
Grfico N 7 . Pg 33
Relaciones entre la influencia, inters y la estrategia a adoptar con los actores
Tabla N 2 . Pg 34
Anlisis de las partes interesadas
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El presente documento es el resultado de una reflexin sobre el proceso de implementacin
del proyecto ProGobernabilidad llevado a cabo en tres regiones del norte del Per, entre
febrero del 2013 a marzo del 2014, con el fin de integrar el tablero de control como instrumento
de seguimiento del planeamiento estratgico y operacional de los gobiernos regionales.
Nuestro objetivo es ofrecer a los lectores una gua para proceder a la implementacin de este
instrumento en los dems gobiernos regionales del territorio peruano.
Recogiendo el vocabulario de la gestin por resultados se puede afirmar que, al finalizar la lectura
de este documento, el decisor y el eventual promotor habrn aumentado su conocimiento
sobre el tablero de control, sobre sus etapas de implementacin y los desafos en su proceso.
El marco de intervencin
En enero del 2013, el gobierno peruano adopt el Decreto Supremo n 004-2013-PCM que insta
a todas las organizaciones gubernamentales a usar la gestin por resultados como enfoque
en sus quehaceres. La norma especfica que los ministerios, gobiernos regionales y locales, as
como dems agencias gubernamentales, deben aplicar tres herramientas para modernizar su
funcionamiento. Se tratan de:
1. La cadena de valor. 11
2. El tablero de indicadores.
3. El benchmarking.
Este hecho normativo obliga a los actores de la decisin pblica a conformarse y aplicar estos
tres instrumentos descritos en la ley. Este documento se enfoca en uno de ellos: el tablero de
indicadores.
En el mismo perodo, en el marco del proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales
para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte de Per, una iniciativa binacional financiada
por la cooperacin canadiense conocida como ProGobernabilidad, se concluy que una de
las buenas prcticas a implementar para aumentar la calidad del gasto pblico en los gobiernos
regionales era la adopcin del Cuadro de Mando Integral (CMI), una herramienta que se aproxima
al tablero de indicadores citado por la ley.
El objetivo de la reforma
La modernizacin de los aparatos estatales consiste en una serie de gestos buscando la
adopcin de una forma de toma de decisiones que consideren a las generaciones futuras, la
estabilidad social y econmica, la seguridad, as como a la creacin de riqueza, su distribucin
y redistribucin equitativa. Es decir, la esencia del desarrollo sostenible e inclusivo.
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Los desafos de la administracin pblica son numerosos y en lo que corresponde a la calidad
y pertinencia del gasto, el principal obstculo se ubica en la naturaleza humana misma.
En ausencia de obligacin, el agente del Estado buscar reproducir los programas anteriores,
incrementando el presupuesto, sin cuestionar fundamentalmente los resultados obtenidos. Se
trata del incrementalismo presupuestal. Esta tesis no es nueva, est sostenida por numerosos
estudios empricos y se basa en el concepto ampliamente aceptado de la racionalidad limitada.
As, el esfuerzo iniciado por el gobierno peruano con la reforma se enmarca en una lgica
generalmente aceptada en todas partes del mundo, promovida por las grandes agencias
donantes y los think tank internacionales. Es un acercamiento de la corriente dominante en la
literatura en gestin pblica. Se trata de la extensin de la prctica de los presupuestos por
resultados y la profundizacin de las reformas llevadas a cabo en el pas por ms de 10 aos.
La estructura de la gua
Encontrarn en esta gua doce (12) captulos cortos divididos en cinco (5) secciones donde
se descubrir lo necesario para proceder a la implementacin del tablero de control. En una
primera seccin se encuentra el resumen ejecutivo, los agradecimientos y la introduccin.
Una quinta seccin permitir a los lectores planificar la reproduccin de las experiencias llevadas
a cabo en Piura y Lambayeque. En el captulo Descripcin del proceso, se presentarn los
elementos de preparacin, los esfuerzos iniciales, los encuentros, las reuniones y capacitaciones
que condujeron a los primeros resultados. En el captulo Etapas del proceso, enumeraremos
de forma sucinta las etapas del proceso de introduccin del tablero de control. Este captulo
retomar la informacin del captulo precedente de tal forma que se pueda desembocar sobre la
preparacin de un cronograma de intervencin. Luego, en el captulo Lecciones aprendidas, se
subrayarn los desafos que se presentaron en las experiencias de los gobiernos de Lambayeque
y Piura, as como los elementos esenciales a tomar en cuenta al momento de la implementacin
del tablero de control.
El ltimo captulo, la conclusin, vislumbra otros desafos, as como la introduccin de las otras
dos herramientas sugeridas por el Decreto Supremo mencionado.
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El tablero de control es una herramienta de seguimiento para programas gubernamentales
dirigida a legisladores y gestores pblicos. Como lo mencionamos en la introduccin, se
trata de una de las tres herramientas sugeridas por la ley de modernizacin del Estado peruano
(Decreto Supremo n 004-2013-PCM(1)). Su presentacin puede tener varias formas, as como
abarcar numerosos elementos de gestin. En este captulo nos concentraremos sobre la forma
de tablero de control y de su insumo, la tabla de referencia, que el proyecto ProGobernabilidad
aplic en las regiones de Lambayeque y Piura. En los captulos subsiguientes, tendremos ocasin
de presentar los fundamentos conceptuales y las opciones de presentacin alternativas del
mismo instrumento.
Cuadro n 1
Tabla de referencia
Descriptivos Indicadores Metas Logros Presupuestos ndices de
desempeo
Planificados Ejecutados Eficacia Eficiencia
T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4
Programa 1 Indicador x y z x y z x y z x y z
Programa 2
Programa 3
Luego, las seis (6) columnas mencionadas se subdividen. En efecto, en un segundo nivel,
vemos subcolumnas presentando la informacin bajo una forma peridica. Es el caso de las
Metas y de los Logros que son registrados trimestralmente con el fin de facilitar el seguimiento.
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Vemos tambin en el cuadro n 1 que el registro del avance del presupuesto se subdivide en
planificacin inicial y en presupuesto tal como ejecutado. Estos presupuestos, Planificados y
Ejecutados, son igualmente presentados bajo una forma trimestral. En cuanto a los ndices de
desempeo, ellos son tambin fragmentados en dos columnas, Eficacia y Eficiencia.
Cuadro n 2
Tabla de referencia con identificadores
Sera poco eficiente hacer el censo de todas sus actividades cotidianas, reunir diversas
informaciones, como por ejemplo la evaluacin de cada escuela y las acciones pedaggicas que
propician el aprendizaje, para finalmente integrar toda esa informacin en la tabla de referencia.
No obstante que el resultado de este anlisis resultara en una copiosa mina de informacin,
al mismo tiempo impedira al decisor tener una perspectiva global del avance del programa.
Por ello, la tabla de referencia debe permitir extraerse de lo cotidiano para poder percibir el
conjunto de la accin pblica.
Todas las organizaciones gubernamentales peruanas se basan en este momento, por obligacin
de la ley, en una planificacin inicial bajo la forma de Plan Operativo Institucional (POI), de Plan
Estratgico Institucional (PEI), de planes de inversiones y planes sectoriales, todos disponibles
para su revisin. Si los planes disponibles no son tanto el resultado de una reflexin tcnica, la
pregunta que debemos responder para reconstituir la accin pblica es: qu es lo que espera
el ciudadano de la direccin o de la gerencia? Por ejemplo, en el sector Educacin, no hay duda
de que la poblacin espera que el gobierno tenga una accin que favorezca el aprendizaje de
los nios y nias.
Los programas y las actividades significativas elegidas como referencia por los gestores deben
representar los alcances del sector correspondiente y, una vez plasmados en la tabla de referencia,
permitir una visin global del conjunto de la accin Pblica de una determinada regin.
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Tarea secuencial
El orden de la presentacin de columnas de la tabla de referencia es secuencial. El trabajo en
relacin con la tabla de referencia es secuencial tambin. Se debe completar la primera columna,
a nivel de cada gerencia o direccin, antes de pasar a la segunda columna y as sucesivamente.
Es poco eficiente de proceder de otra forma. El equipo se inclinar hacia discusiones largas,
arriesgando con ello la finalizacin de la tarea.
En los procesos de discusin en equipo es preferible evitar la tentacin de usar corta caminos.
Es decir, saltar rpidamente a los indicadores. Estos son a menudo consumidores del escaso
tiempo disponible de los funcionarios.
Una objecin surge de inmediato cuando se solicita un solo indicador: la realidad es tan compleja
que es difcil medirla con una nica variable. Es cierto, pero la funcin del tablero de control
es el dar una visin global del conjunto de las actividades de un gobierno en unos minutos y
ello para el decisor de mayor nivel.
Los tcnicos de una gerencia o de una direccin tienen que elegir, dentro de los indicadores
disponibles de sus programas, aquellos que son los ms representativos de los alcances de
la organizacin gubernamental. Para facilitar el seguimiento, estos indicadores deberan ser 15
medibles(4) sobre una base trimestral.
En este punto es importante recalcar que la meta es diferente del indicador. La meta es el valor
numrico atribuido al indicador. Si en el sector Educacin, por ejemplo, se juzga pertinente,
por comodidad de medicin, de elegir como indicador el nmero de horas de clases ofrecidas
por los profesores, la meta sera un nmero concreto de horas, por ejemplo 2000 horas por
trimestre ofrecidas por los profesores. En cuanto al logro, la contraparte de la meta, es el valor
numrico del indicador tal cual realizado o alcanzado efectivamente durante el trimestre.
Presupuesto
El presupuesto planificado corresponde al valor de los recursos estimados necesarios para la
realizacin de las actividades de un programa. Este figura en la ley de finanzas aprobada por
el Parlamento y en la directiva entregada a los gobiernos regionales para aplicar esta ley. De
igual modo, tambin tenemos el presupuesto tal que ejecutado difiere del planificado.
ndices de desempeo
La parte la ms visible de la tabla es la columna ndices de desempeo. Explicaremos el clculo
y los casos lmites de los ndices de desempeo en el captulo Gestin del valor ganado. Por el
momento afirmamos que segn la personalidad del presidente regional, este pondr atencin
o no sobre los datos intermedios que permiten de construir una conclusin preliminar sobre el La funcin del tablero
desempeo. La mayora invertir tiempo nicamente en los ndices sintticos que representan, de control es el dar
una visin global
3. El Manual de planificacin, seguimiento y evaluacin de los resultados de desarrollo, del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (2009), pgina 61, define: Los indicadores cualitativos son medidas estadsticas que miden del conjunto de las
resultados en trminos de: nmero, porcentaje, ndice (ejemplo: tasa de nacimiento - nacimientos por cada 1000 actividades de un
habitantes), ratio (ejemplo: proporcin por sexo - nmero de hombres por nmero de mujeres). Es preferible
nmero.
gobierno en unos
4. Esto quiere decir evaluar la posibilidad real de tener informacin confiable cada tres meses. Esta informacin, a su minutos y ello para el
vez, tiene que venir de tal forma que se pueda expresar en nmeros. decisor de mayor nivel.
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globalmente, los alcances y la eficacia de la gestin. Esta columna permite al decisor percibir,
por cada programa, el resultado obtenido.
Para facilitar la comprensin de esta parte, tomemos como ejemplo un programa del sector
Salud, como el programa de lucha contra la desnutricin infantil: el equipo puede identificar
como indicador ms significativo el nmero de nios y nias recibiendo un suplemento de hierro.
Este equipo establecer, en funcin del histrico de servicio y del presupuesto anunciado, las
metas de este indicador. El cuadro n 3 ilustra los escenarios de las metas trimestrales.
Cuadro n 3
Una lnea de la tabla como ejemplo
En el marco del proyecto ProGobernabilidad hemos tenido ocasin de revisar varias planificaciones
de gobiernos regionales y llegamos a la conclusin momentnea de que el conjunto de las
actividades de un gobierno regional puede ser representado eficazmente en 50-70 programas
de actividades. En consecuencia, la tabla tendr un mximo de 70 lneas.
La sumatoria de los grupos de actividades con sus presupuestos respectivos totaliza el conjunto
16 del presupuesto de la gestin regional.
El tablero de control
Como hemos mencionado al inicio de este captulo, el tablero de control se inicia con la elaboracin
de una tabla de referencia que registra diversos tipos de informacin de los programas llevados
a cabo por el gobierno regional. El resultado de esta primera etapa se aproxima a un cuadro
de rendimiento(5) que, cuando est bien elaborado, permite al presidente regional evaluar en
unos minutos el avance del conjunto de su gestin.
La tabla de referencia es convertida en una representacin grfica (recordando los ndice de desempeo
electrocardiogramas o los tableros de los automviles) para facilitar su lectura. Veamos abajo - Eficiencia compara
en los grficos n 1 y n 2 unas de estas representaciones. el logro realizado con
los recursos realmente
Grfico n 1
Tablero de control adaptado para representar
invertidos en esta
un tablero de automvil realizacin.
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Grfico n 2
Tablero de control adaptado para representar
un electrocardiograma
Grfico n 3
Tablero de control adaptado para ser representado
en barras horizontales
Espaa 64.6%
Polonia 62.1%
Grecia 56.3%
Austria 54.4%
Francia 54.4%
17
Italia 51.5%
TOTAL 48.9%
Alemania 45.1%
Repblica Checa 38.5%
Blgica 36.1%
Pases Bajos 35.9%
Suiza 31.9%
Dinamarca 31.4%
Suecia 29.0%
%1 0% 20%3 0% 40% 50% 60% 70%
Entonces, el tablero de control es una representacin grfica simple del avance del conjunto
de la gestin regional que tiene como insumo la tabla de referencia.
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Los desafos de la administracin pblica son numerosos y en lo que corresponde a la
calidad y pertinencia del gasto, el principal obstculo se ubica en la naturaleza humana
misma. Sin obligacin, el agente del Estado buscar reproducir los programas anteriores, con
un incremento presupuestal, sin cuestionar fundamentalmente los resultados obtenidos. Este
fenmeno de reconduccin permanente de los programas se llama el incrementalismo. Se
trata de la fuerza ms poderosa que acta en nuestras organizaciones gubernamentales.
Para luchar contra esta tendencia, los gestores pblicos adoptaron un nuevo paradigma de
produccin de servicios llamado el New Public Management(6). ste sugiere que a fin de
impedir la captura de los escasos recursos de la sociedad para el beneficio propio o para la
comodidad de los miembros de la organizacin gubernamental, se debe incrementar los niveles
de rendicin de cuentas. Ello implica no solamente asegurarse de la obligacin de someterse a
control interno y externo, sino tambin asegurarse de que la vigilancia de los representantes
del pueblo a travs del parlamento sea efectiva. Asimismo, implica ofrecer foros pblicos Los gestores pblicos
donde los usuarios de los servicios puedan expresar sus dolos y auditar la administracin de adoptaron un nuevo
los bienes y recursos comunes. paradigma de
Es lo que se busca con los esfuerzos de modernizacin actuales. Se trata de implementar una
produccin de servicios
serie de mecanismos para compensar la tendencia natural al incrementalismo y aumentar la llamado el New Public
racionalidad econmica en la toma de decisin. Se aspira a que los aparatos administrativos Management. ste
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tomen decisiones que consideren a las generaciones futuras, la estabilidad social y econmica, sugiere que a fin de
la seguridad, as como la creacin de riqueza, su distribucin y redistribucin equitativa. Es impedir la captura de
decir, la esencia del desarrollo sostenible e inclusivo. los escasos recursos
Para tal propsito conviene reforzar, en prioridad, las capacidades de seguimiento y evaluacin
de la sociedad para
de los resultados obtenidos. el beneficio propio se
debe incrementar la
Gestin por resultados y su vocabulario rendicin de cuentas.
El New Public Management no se disocia de la gestin por resultados, una variante de la
gestin por objetivos desarrollada por Peter Drucker (1954). Dentro del conjunto de artculos
en la literatura de management disponible en espaol, encontramos a los autores Iacoviello y
Pulido (2008), quienes sostienen que la gestin por resultados es un mtodo de gestin que
se basa en tres puntos:
6. Osborne, David y Ted Gaebler (1993), Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming
the Public Sector, Plume, 422 pginas.
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La Gestin para Resultados es un marco conceptual cuya funcin es la de facilitar a las
organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de
valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad
de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus
instituciones.
La GpR desemboca en una mayor responsabilidad de los directivos sobre el resultado obtenido
(gracias a la revelacin de las brechas, ineficiencia e ineficacia), la interconexin entre los
componentes de la gestin para optimizar el funcionamiento y la adopcin de una cultura que
pone nfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos.
Grfico n 4
Cadena de resultados
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En esta cadena se observa el producto, en el centro, entre el proceso y el resultado. El producto
se refiere a las prestaciones que ofrece una unidad gubernamental, como por ejemplo la
entrega de licencias de conducir, las campaas de sensibilizacin al manejo prudente de los
automviles y al control de las condiciones de operacin de los vehculos. Se trata de transformar
los recursos humanos y financieros puestos a disposicin de la organizacin en elementos
tangibles perceptibles por el ciudadano. En ese sentido, una unidad gubernamental tendr
varios productos.
A la derecha del producto se observa el resultado. Se trata de un producto de nivel superior que
corresponde al problema o desafo que el decisor pblico buscaba atender cuando moviliz los
recursos. Por ejemplo, entregar licencias de conducir no es un fin para el gestor o el legislador.
Lo que busca la autoridad con este producto, el resultado esperado, es mejorar la seguridad
en las vas de transporte y mejorar los comportamientos de los conductores. As, es sobre
el resultado y no sobre los productos que evaluamos el desempeo de una poltica, de una
unidad gubernamental o de un gestor.
Si el lector est ms acostumbrado a la gestin por objetivo, conviene reemplazar resultado Es sobre el resultado y
por objetivo especfico e impacto por objetivo global. no sobre los productos
que evaluamos el
Notamos tambin, en varias referencias, la introduccin de la palabra desempeo en
reemplazo de resultados. Asimismo, muchos gobiernos prefieren a la expresin gestin
desempeo de una
por resultados la expresin gestin del desempeo, ilustrando as el peso que se da a la poltica, de una unidad
evaluacin ex post y a la medicin de los logros. gubernamental o
de un gestor.
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Resultados, objetivos y programas Un indicador es,
entonces, una variable
Por cada unidad gubernamental se espera una cadena de resultados, con su objetivo especfico que permite medir el
o su resultado esperado, del cual se desglosan los productos, las actividades (proceso) y los grado de avance en la
recursos necesarios. Este resultado u objetivo especfico corresponde a la responsabilidad de realizacin del
la unidad gubernamental. Cada ministerio, cada agencia, cada direccin, o sea, cada unidad
gubernamental, posee una misin asignada a travs de un documento oficial, como una ley o
resultado/objetivo
una carta de orientacin. El contenido de esta misin corresponde al objetivo o al resultado especfico que la
que la autoridad constituida espera que la unidad cumpla. Por ejemplo, el objetivo especfico en unidad se fij y,
el sector Salud es que la poblacin tenga un buen estado fsico y mental. Para tal propsito, el consecuentemente,
ministerio desglosar su trabajo en productos tales como la lucha a la desnutricin y malnutricin, en la solucin del
servicios en salud del binomio mujer-nio, actividades de control y prevencin, etc. problema asociado.
Entonces, el resultado se desglosa en un programa de productos. Notemos que resultado y
programa son dos conceptos ntimamente asociados. As, por un gobierno regional, se tiene un
programa en salud, uno en educacin, uno en transporte, etc. En varias ocasiones convendr
subdividir los grandes programas con el fin de contar con una mayor comodidad en los procesos
de seguimiento y evaluacin. Por ejemplo, el programa de transporte podra ser subdividido en
programa de seguridad vial, en programa de construccin de infraestructuras y en programa
de mantenimiento de vas.
En este caso se puede utilizar tambin una definicin generalmente aceptada: un programa
es un conjunto de proyectos y de actividades que conlleva a un objetivo normalmente bien
definido. As, una organizacin que encontrara insuficiente la definicin de su misin para
establecer su resultado y el programa del cual es responsable podra observar el conjunto de
sus actividades y proyectos y reconstruir un conjunto coherente llevando a un objetivo medible.
Es decir, a resultados.
Para facilitar la comprensin de este punto presentamos una tabla que establece la relacin
entre objetivo, resultado y programa.
Tabla n 1
20 Lazos entre objetivo, resultado y programa - sector Educacin
El presidente regional orientar su atencin sobre los resultados de los programas. Para cada
unidad gubernamental el desafo es la identificacin del resultado del cual la unidad aceptar
ser evaluada y del cual se considera responsable al 100%.
Notemos que en la costa norte del Per los interlocutores tenan en mente una fuerte asociacin
entre programas y presupuesto. Cuando se intervino, utilizando el vocabulario internacional,
con la palabra programa, los funcionarios y altos mandos entendan programa presupuestal
en el sentido utilizado localmente por el Ministerio de Econmica y Finanzas. A pesar de la
explicacin, fue difcil de restablecer la definicin corriente y se tuvo que usar la expresin
portafolio(7) para as facilitar la comprensin de los interlocutores.
7. Habr que regresar al vocablo programa porque en la literatura el vocablo portafolio tiene una aceptacin
levemente diferente.
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Para cada objetivo especfico definido, es decir, un resultado, se establecer un indicador.
Se puede establecer varios indicadores a la vez, pero cuando vendr el tiempo de juzgar el
alcance, las seales enviadas por los indicadores podran ser contradictorias. Siguiendo con el
ejemplo de la escolarizacin: el nmero de estudiantes teniendo un diploma podra aumentar
mientras que el promedio de notas y el rango internacional disminuir. En tal caso, con esos
tres indicadores, qu concluir? La multiplicacin de indicadores representa una oportunidad
para el responsable diluya su responsabilidad confortndose con una de las representaciones
de los resultados.
Por este motivo conviene tener un nico indicador de referencia que, adems, este expresado
en los trminos los ms simples para poder contrarrestarlo con el uso de recursos.
La meta es el valor numrico que toma el indicador cuando el resultado es presumido alcanzado.
La meta ser expresada en perodos predeterminados. Considerando los perodos habituales
de la gestin presupuestal se recomienda identificar metas trimestrales. Esto implica elegir
indicadores que puedan ser medidos sobre esta base peridica. Los logros se refieren al valor
numrico realmente alcanzado durante el trimestre. As tenemos que la meta es un deseo
expresado y el logro el valor observado.
Por cada resultado y por cada producto tendremos indicadores cuantitativos con metas
trimestrales y con logros expresado en la misma base temporal.
Presupuestos
Los recursos movilizados para proceder a la ejecucin de las actividades, para realizar los
productos y resultados, son de diferente naturaleza. Se tienen recursos personales (permanentes
y contractuales), materiales (activos fijos y consumibles) y financieros. Al final, todos los recursos
son monetizables, se transforman en un gasto, en unidades monetarias. El recurso personal se Existen diferentes
convierte en salarios y en otras ventajas relacionadas con el empleo, mientras que el recurso sistemas de control
material se compra o se deprecia con el uso. de gestin. El Cuadro
de Mando Integral
El presupuesto constituye una etapa inicial de la previsin de recursos para cumplir con la
(CMI) busca integrar 21
realizacin de un resultado y de sus productos asociados. Debera ser establecido cuidadosamente
porque el nmero de correcciones al respeto constituye un indicador avanzado sobre la los aspectos de la
pobreza de la planificacin. En las economas emergentes, esta planificacin inicial puede gerencia estratgica
cambiar por buenas razones, como un choque externo o un crecimiento inesperado de los y la evaluacin del
ingresos gubernamentales. Se tienen entonces presupuestos revisados. Finalmente, tenemos desempeo.
un presupuesto final, tal cual ejecutado para lograr el resultado y sus productos.
La tabla de referencia que hemos visto en un captulo anterior utiliza solamente dos de estas
tres referencias. En l, se consideran el presupuesto inicial y el presupuesto final tal cual
ejecutado. En la tabla de referencia estas informaciones se colocan por trimestres para luego
ser contrastados con los logros.
Grfico n 5
Cuadro de Mando Integral de Kaplan
Tablas de referencia
El uso del CMI en las organizaciones pblicas es posible. Detrs de la perspectiva financiera,
comercial, de aprendizaje y de procesos existen tablas de referencia que compilan datos sobre
los balances, la satisfaccin de los clientes, sobre la capacidad de innovacin del personal y
sobre la calidad de las actividades productivas respectivamente. Estas tablas permiten llegar a
conclusiones y ajustar el planeamiento estratgico y operacional en funcin de los resultados
observados. Actualmente, las organizaciones pblicas del mundo proceden a formular planes
anuales, planes estratgicos y planes de inversiones. Los ministerios de economa y finanzas
siguen la evolucin de la tasa de ejecucin presupuestal que mide la capacidad de absorcin
de recursos financieros por su economa (perspectiva financiera). De forma independiente y a
La aplicacin
menudo desvinculada, los ministerios de planificacin u otras agencias similares tratan de evaluar del CMI en la gestin
la satisfaccin de los ciudadanos hacia los servicios gubernamentales (perspectiva comercial). pblica tiene como
22
primer objetivo
Retomando los planes, la tasa de ejecucin y la satisfaccin de los ciudadanos, la aplicacin del vincular presupuesto
CMI en la gestin pblica tiene como primer objetivo vincular presupuesto y resultados de la y resultados.
misma forma en que los programas presupuestales propuestos por el Ministerio de Economa
y Finanzas tratan de hacerlo en el Per desde hace unos aos.
Tablero de control
La primera etapa de la introduccin del CMI es de juntar en un mismo documento la tasa de
ejecucin presupuestal y los avances hacia resultados tal como lo hemos hecho en las secciones
precedentes. De forma grfica, este acercamiento puede tomar la forma de un tablero de control.
Se trata de una representacin estilizada de datos que encontramos en una tabla de referencia.
Por ejemplo, supongamos que colocamos dos velocmetros uno al lado del otro. En uno de
ellos podramos poner la tasa de ejecucin del presupuesto y en el otro la tasa de realizacin
del resultado en el programa de gestin de quejas y conflictos laborales. Si los velocmetros no
presentan la misma informacin querr decir que la ejecucin del presupuesto no corresponde
a la planificacin del resultado y esto constituye en s una seal avanzada de alerta.
Grfico n 6
Velocmetros
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
El CMI es un instrumento de control de gestin que sirve como referencia conceptual. El tablero
de control y la tabla de referencia presentados en esta gua recogen los fundamentos tericos
del CMI. El tablero de control per se ofrece una representacin grfica fcilmente entendible
de los datos juzgados prioritarios y plasmados en una tabla de referencia. En nuestro caso, es
el conjunto de informacin que sirve para acercar presupuesto y resultado.
23
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
La gestin del valor es un campo en pleno desarrollo. Se le puede identificar varios orgenes.
Uno de ellos est frecuentemente asociado a la utilizacin de un sistema de anlisis
de costo y desempeo por el Ministerio de la Defensa de Estados Unidos en los aos 1960.
Para lograr el desarrollo a tiempo de un sistema de misiles balsticos, se adopt en esta poca
un sistema de gestin hoy da llamado Earned Value Management, traducido en espaol por
gestin del valor ganado. En la Administracin Nacional de la Aeronutica y del Espacio (NASA,
por sus siglas en ingles), este sistema es la referencia para todos los programas y proyectos.
En el Consejo del Tesoro de Canad se usa el concepto de Value for Money para estimar la
bondad de un programa gubernamental. Podemos traducir la expresin por valor del dinero
invertido. La idea es doble: a) evaluar si el proyecto, el programa o la poltica pblica produjo
los resultados en la magnitud prevista al costo planeado; y b) concluir si el proyecto, el programa
o la poltica era la mejor manera de invertir los escasos recursos pblicos.
Este mismo concepto de valor est retomado en la ley de modernizacin del Estado en el Per.
Los legisladores juzgaron conveniente de introducir la expresin cadena de valor en esta
ley por lo que ahora en el pas es comn hablar de valor producido para el ciudadano. De esa
manera, los conceptos de cadena de valor y de valor para el ciudadano son expresados
en la voluntad pblica, lo cual ofrece un fuerte sustento para la introduccin de la gestin del
24 valor ganado en el gobierno peruano.
1. Valor de mercado
Un bien econmico producido por el Estado tiene un valor correspondiente en el mercado.
Se podra establecer el valor de todas las prestaciones gubernamentales de servicios
en Salud, por ejemplo, al precio de mercado de estos mismos servicios ofrecidos en las
clnicas privadas.
Notemos que esta conclusin debera crear incomodidad en varios lectores. En efecto,
pocos tienen la impresin de que el valor de la prestacin de servicios pblicos es
equivalente a aquella de servicios privados. Este mtodo de clculo de valor podra
conllevar a una sobreestimacin del valor de los servicios pblicos.
2. Percepcin de utilidad
Un bien econmico producido por el Estado tiene un valor percibido por el ciudadano.
Por ejemplo, cualquiera sea el costo o el valor de mercado de los esfuerzos en seguridad
que brinda el Estado, los peruanos tendrn una apreciacin y estimarn en un cierto
nivel la prestacin recibida, as como los resultados obtenidos. A menudo, la pregunta
clave para determinar esta apreciacin de la poblacin es: cunto estaran dispuestos
a pagar para tal servicio? Si bien se trata de un mtodo de evaluacin con un punto de
partida cualitativo, este es reconocido como un buen proceso de apreciacin de los
programas gubernamentales.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Se podra establecer el valor de todas las prestaciones gubernamentales de servicios en
Educacin, por ejemplo, en funcin del precio que los ciudadanos estaran dispuestos
a pagar por estos.
3. Costo de produccin
Un bien econmico producido por el Estado tiene un costo. Es un valor que sacrifica el
Estado para producir un bien o un servicio para el ciudadano. Se podra establecer el
valor de todas las prestaciones gubernamentales en funcin del costo presupuestado
y, al final del perodo contable, en funcin del costo real.
De estos tres mtodos, el ms prctico es el tercero que se apoya sobre el costo de produccin
de los servicios. En una versin corta lo podemos representar de la siguiente manera:
Si bien este es un ejemplo simplificador, pues en Educacin la tarea se descompone por nivel
acadmico, por regin, midindose la presencia, la calidad de la enseanza y la competitividad de
la sociedad peruana, todos estos aspectos pueden tener un resultado objetivamente verificable
con un valor y con un presupuesto relacionado.
Finalmente, la realizacin del 100% del resultado con los recursos planificados significa la
obtencin del valor deseado para el ciudadano con la eficiencia prevista.
El valor de los resultados obtenidos a la luz de los logros obtenidos (VA Valor ganado).
El costo real del proceso de realizacin de los resultados (CA Costo real).
PV, el valor planificado, corresponde al costo de produccin del proyecto, del programa
o de la poltica pblica en el momento de la planificacin. Se supone que la estimacin
de costos fue realizada mediante un proceso serio.
El valor ganado,
VA, el valor ganado, corresponde al valor que posee el resultado obtenido por el proyecto, corresponde al valor
programa o poltica en funcin del logro identificado y a la luz del presupuesto inicial. que posee el resultado
Para fines de clculo, la meta sirve de denominador, el logro de numerador y se multiplica obtenido por el
por el valor planificado para obtener trminos monetarios.
26 proyecto, programa o
Por ejemplo, si 3 kilmetros de pistas rurales tenan que hacerse en el segundo trimestre poltica en funcin del
y que el costo previsto (el valor de estos kilmetros para el ciudadano) era de 1 000 000 logro identificado
de soles, se supone que el valor planificado es 1 000 000. Si al final del segundo trimestre y a la luz del
el logro es de 2.2 kilmetros, hacemos un ratio de realizacin estndar suponiendo que presupuesto inicial.
2.2/3 representa la proporcin de trabajo logrado (73%). As, el valor ganado para los
ciudadanos ser: (2.2/3) x 1 000 000 de soles o 73% x 1 000 000. Es decir, 730 000 soles.
CA, el costo real, es el presupuesto realmente utilizado para realizar los resultados. Para
seguir con nuestro ejemplo, supongamos que el gasto real fue un poco menos que lo
previsto, es decir 950 000.
En resumen, para nuestra pista rural, el resultado era medido por un indicador cuantitativo: el
nmero de kilmetros. La meta se fij en 3. El logro fue de 2.2. El costo estimado de 3 kilmetros
era de 1 000 000 de nuevos soles y finalmente el gobierno gast 950 000.
Lo esperado es realizar lo planificado al costo planificado. Es decir, que el gestor espera ver
100% en los ndices de eficacia y de eficiencia.
Cuando el ndice de eficacia es inferior a 100% significa que se registra demora en la realizacin
de los resultados. Cuando es superior, se produce ms rpidamente de lo previsto. Ello significa
que el valor para el ciudadano no corresponde a lo planificado.
Cuando el ndice de eficiencia es inferior a 100% significa que se gasta ms dinero de lo previsto
por cada unidad de producto o bien. Cuando es superior significa que se ahorra sobre el
presupuesto previsto. Ello significa tambin que el presupuesto previsto para producir valor
no estuvo acorde a la realidad.
27
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Al nivel jurdico, el punto de partida del tablero de control es la ley de modernizacin
del Estado en el Per, Decreto Supremo n 004-2013-PCM, que estipula que todas las
entidades del Estado peruano deben contar con un tablero de indicadores, una cadena de
valor que identifique sus resultados y una prctica de evaluacin que incluye el benchmarking.
De otra parte, la falta de eficiencia en el sistema de planeamiento y el divorcio entre los planes y
los presupuestos pueden ser positivamente afectados por la reforma. El hecho de saber que al
final de un perodo la unidad gubernamental ser juzgada en funcin de su planeamiento inicial
ejerce una presin sobre los planificadores y decisores para declarar resultados alcanzables y
demostrables.
De otra parte, la gestin del valor ganado, introducido en el captulo anterior, rene justamente
resultados y presupuestos, poniendo fin al divorcio entre ellos.
A partir del diagnstico anterior, la ley fija los siguientes objetivos especficos:
Promover que las entidades pblicas en los tres niveles de gobierno cuenten con objetivos
claros, medibles, alcanzables y acordes con las polticas nacionales y sectoriales.
Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos presupuestales para
financiar los resultados que los ciudadanos esperan y valoran.
Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de las entidades
en concordancia con el proceso de descentralizacin.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Implementar la gestin por procesos y promover la simplificacin administrativa en
todas las entidades pblicas a fin de generar resultados positivos en la mejora de los
procedimientos y servicios orientados a los ciudadanos y empresas.
Articular las polticas pblicas nacionales y sectoriales, las cuales se analizan, disean,
aprueban, implementan, evalan y mejoran promoviendo el debate y la participacin 29
ciudadana.
Como para las deficiencias observadas, el tablero de control responde en parte a los objetivos de
la modernizacin. Este favorece a un mejor seguimiento y control, al desarrollo de compendios
de lecciones aprendidas y al alineamiento entre objetivos y resultados en diferentes niveles.
Con este Decreto, el gobierno reitera que la GpR es la apuesta central a la modernizacin.
En esta visin, funcionarios pblicos calificados y motivados se preocupan por entender las
necesidades de los ciudadanos y organizan los procesos de produccin en la cadena de valor
con el fin de trasformar los insumos en resultados y en satisfaccin de los ciudadanos. Todo
ello al menor costo posible.
La ley especifica que la gestin pblica orientada a resultados ser efectiva si las entidades
alcanzan los cinco (5) objetivos siguientes:
Reasignar los recursos presupuestales para maximizar los niveles de producto y resultados
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
esperados. Es decir, formular el presupuesto en funcin de los objetivos establecidos
en los planes.
Desarrollar y optimizar los procesos de produccin o trabajo (la cadena de valor)
y los de soporte (que alimentan a los anteriores), con el fin de alcanzar los niveles de
produccin de bienes y servicios pblicos de calidad esperados por la poblacin, con la
mayor eficacia y eficiencia posibles en el uso de los recursos.
Cabe sealar que el tablero de indicadores es nombrado en la ley, donde se hace parte de las
obligaciones de todo gestor pblico.
Notamos, sin embargo, que a lo largo de los aos, son normativas provenientes del Ministerio
de Economa y Finanzas (MEF) las que tomaron el papel protagnico en el planeamiento. La
Direccin General de Programacin Multianual del MEF es el ente instigador y el que promueve
herramientas como la Programacin Macroeconmica (PM), el Marco Macroeconmico
Multianual (MMM), los Planes Estratgicos Multianuales (PESEM), los Planes Estratgicos
Institucionales (PEI) y los Planes Operativos Institucionales (POI).
A nivel regional, los Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC), PEI, el POI, el presupuesto
institucional, el Presupuesto Participativo (PP) y el plan de desarrollo institucional constituyen
la versin regional de las herramientas nacionales. A nivel local, se cuenta tambin con el Plan
de Desarrollo Local Concertado (PDLC), el PEI, el POI y el presupuesto institucional.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Desde los aos 1990, el anlisis de las polticas pblicas se realiza bajo un enfoque
neoinstitucionalista. Bajo esta ptica se considera el peso de las instituciones,
teniendo como instrumento la ley de modernizacin del Estado peruano citada en el captulo
precedente. Asimismo, para apreciar la situacin, se integra el peso de los individuos que actan
en este contexto. Aceptando los principios de esta escuela, se puede planificar la introduccin
del tablero de control, pero ello solo despus de una reflexin sobre los individuos, los actores,
o mejor dicho, sobre las partes interesadas alrededor de este proceso.
En las prximas pginas los promotores de la introduccin del tablero de control, se trate de
agentes del gobierno central, consultores locales o internacionales, o personal de confianza
del presidente regional de turno, estarn invitados a apropiarse de un mtodo de anlisis y de
gestin de partes interesadas.
El anlisis de partes interesadas tiene su origen en el noreste de Amrica, en los 80, cuando la
desindustrializacin de esta parte del mundo se manifestaba por la venta de activos familiares
con fines de desmantelamiento. Los cientficos de la gestin se asombraron en aquella poca
de que los accionistas liquidaran empresas que tenan un valor importante. Gracias a lo que En el tablero de
pareca una anomala y a las investigaciones que se hicieron al respeto, se descubri que varios control, el resultado
actores participaban y modulaban la decisin. En el caso citado, los directores generales de las buscado es: lograr una
empresas desmanteladas encontraban un inters econmico en sacrificar su propia empresa
manera ms eficiente 31
y alcanzaban a convencer y manipular a sus accionistas.
de hacer la evaluacin
A partir de esas observaciones se integr en la gestin privada y pblica la idea de que no es de los proyectos,
suficiente que un decisor fije un resultado. En su implementacin, los promotores de cualquier programas y polticas.
instrumento o reforma tienen que considerar las influencias y los intereses de las partes
interesadas.
Concretamente, esto quiere decir, para la implementacin del tablero de control, que los
promotores deben elaborar una lista de los actores implicados, tratar de anticipar su actuar,
adaptarse a imprevistos que surgirn de las interacciones y definir una respuesta estratgica.
Para empezar, lo primero que se debe hacer es identificar a las partes interesadas. Si el
resultado esperado es la evaluacin de proyectos, programas y polticas, los actores sern
entonces aquellos que tendrn ventajas o sufrirn desventajas en la bsqueda de este resultado.
En el caso considerado en esta gua, estos actores son principalmente internos al Estado. La
mayor parte de ellos se ubican a nivel regional y algunos en Lima, en la sede de los grandes
ministerios sectoriales. Notemos tambin la presencia de actores asociados a la cooperacin
internacional como el staff local, los consultores nacionales y los consultores internacionales.
Una vez que los actores han sido identificados se debe emitir, por cada uno de ellos, una hiptesis
sobre su nivel de inters y de influencia. Por ejemplo, cul es el nivel de influencia del director o
gerente de infraestructura sobre la implementacin de un tablero de control? Es muy probable
que su influencia sea grande porque la direccin o gerencia de infraestructura representa
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
una amplia porcin del gasto pblico y si este funcionario se rehsa a colaborar disminuye
considerablemente la utilidad del instrumento. Cul ser su nivel de inters? Probablemente alto
porque si se realiza y que se implementa, la calidad del gasto en infraestructura saldr a la luz,
con sus cualidades y sus defectos. En algunas guas sobre el anlisis y la gestin de las partes
interesadas se sugiere a los promotores de anticipar la estrategia y los gestos especficos que
cada uno de los actores podra tener en favor o en contra del proyecto. Qu se anticipa del
gerente/director de Salud?, qu se anticipa del responsable de presupuesto?, colaborarn?,
se resistirn?, de qu manera lo harn? Estas son algunas de las preguntas que el promotor
se debe formular y responder a fin de discernir la situacin.
El anlisis de las partes interesadas se completa con una reflexin sobre la estrategia que
el promotor del proyecto deber adoptar en relacin a cada uno de los actores para lograr el
resultado esperado.
Posiciones y actitudes
Profundicemos el anlisis de los actores. La posicin que un actor ocupa en la jerarqua define
fuertemente sus comportamientos, sus intereses y la naturaleza de sus intervenciones en el
proceso de implementacin de cualquier instrumento o reforma. Se trata de la Ley de Mile.
Esta idea fue difundida bajo la expresin: Where you stand depends on where you sit y se puede
traducir como donde usted est sentado determinar las posiciones que defender. A partir
de la experiencia en las regiones de Lambayeque y Piura sobre la introduccin del tablero de
control se puede afirmar que los promotores del instrumento se encontrarn con al menos
seis posiciones:
La posicin de elegido
Los elegidos, en general, como por ejemplo el presidente de la regin, tienen como
preocupaciones el cumplimento de sus promesas, de su plataforma electoral y de sus
proyectos personales en relacin con la organizacin gubernamental. Tambin buscan
ventaja en una eventual postulacin a un cargo poltico, ya sea la reeleccin o seguir
un recorrido en otras instancias del gobierno. Es decir, la posicin de este actor es una
32 de respeto hacia sus compromisos y una legtima voluntad de obtener nuevamente la
confianza del electorado.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
La posicin de los cooperantes
Los proveedores de servicios (consultores, gestores de proyectos de cooperacin
internacional) son profesionales que interviene en favor del desarrollo de una o de
varias unidades gubernamentales. Lo hacen siguiendo su lgica de intervencin, la cual
es generalmente complementaria a las dems lgicas de intervencin presentes en el
medio. Su posicin conlleva a una fidelidad hacia la lgica del donante.
Cada uno de estos actores posee su propia actitud en relacin a la unidad gubernamental donde
se desenvuelven. Evoquemos nuevamente la teora. Anthony Downs, en Inside Bureaucracy,
identific cuatro tipos de actitudes observables en las grandes organizaciones:
La actitud de estadista
La actitud del jefe de Estado es de aquel que acta para el bien comn, con una visin
amplia y una preocupacin por entregar a la sociedad los resultados que desea. Segn
Downs estas personas son guiadas por el deseo de servir y tambin por el deseo de ser
recordados como buenos servidores.
Grfico n 7
Relaciones entre la influencia / inters y la estrategia
a adoptar con los actores
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
En este grfico observamos:
Si una parte interesada, un actor, posee un fuerte inters y mucho poder (casilla roja)
podra ser un aliado o un adversario, el promotor debe gestionar estrechamente con el
actor. Varias investigaciones documentales sugieren que se debe buscar la colaboracin
del actor y persistir hasta lograrla.
Si una parte interesada, un actor, posee bajo inters pero mucho poder (casilla naranja),
el promotor debe satisfacer al actor.
Si una parte interesada, un actor, posee alto inters pero bajo poder (casilla amarilla),
el promotor debe mantener informado al actor.
Si una parte interesada, un actor, posee bajo inters y bajo poder (casilla verde), el
promotor debe supervisar eventualmente al actor.
Todos estos datos sobre el medio de implementacin del tablero de control se colocan en el
cuadro siguiente para obtener una visin de conjunto.
Tabla n 2
Anlisis de las partes interesadas
34
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
En las partes precedentes de esta gua, las etapas de implementacin del tablero de control
fueron presentadas independientemente de la experiencia en el terreno llevada a cabo
en el norte del Per por los promotores actuales del instrumento. En esta seccin haremos el
recuento del proceso de implementacin de este instrumento en los gobiernos regionales de
Lambayeque y de Piura.
Entre febrero del 2013 y marzo del 2014 una serie de actividades fueron llevadas a cabo por el
proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en
el Norte de Per, de la cooperacin canadiense, conocido como proyecto ProGobernabilidad.
Este proyecto tuvo como objetivo el mejorar la capacidad de los gobiernos regionales en el
desarrollo de sistemas de planificacin.
Este trabajo corresponde a uno de los tres componentes de este proyecto. ProGobernabilidad
busca por ende sostener sistemas de planificacin participativos y sensibles al gnero, en
coordinacin con todos los niveles de gobierno nacional, distrital y local, para atender las
necesidades de mujeres, nias y nios, poblaciones rurales e indgenas y otros grupos vulnerables.
En agosto del 2012, ProGobernabilidad mand a un consultor canadiense, Michel Filion, para
elaborar el estudio de viabilidad. Se constat que la normativa peruana ofreca un marco
de planeamiento a largo plazo de buena calidad y en lnea con las prcticas internacionales
sugeridas por los organismos multilaterales.
Se estableci entonces que el desafo era el de favorecer la adopcin, por los numerosos actores,
de un enfoque comn en la seleccin de las inversiones y de los servicios con incidencias a largo
plazo. Se sugiri, para lograr este fin, enfocar los esfuerzos de corto plazo en la implementacin
de un Cuadro de Mando Integral (CMI) a nivel del directorio de cada regin.
Con la finalidad de mapear la cadena de valor y de objetivos/resultados, a partir de febrero del
2013, se compilaron informaciones de la regin Lambayeque. El consultor revis los instrumentos
de planificacin previstos por la normativa:
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Se esperaba que los tres documentos fueran coherentes y as poder extraer fcilmente la
cadena de valor de este gobierno regional. Siendo documentos preparados en diferentes
momentos, con diferentes procesos y con diferentes actores en la decisin, se notaron algunas
incongruencias en la cadena causal de los programas y de los objetivos, aunque nada que impida
la comprensin de la voluntad pblica.
En julio del 2013, en la regin Piura se realiz un mapeo de los resultados y programas similares,
incluyendo los presupuestos respectivos de cada gran objetivo, programa o grupos de actividades.
Cabe remarcar que los instrumentos de planificacin previstos en la normativa ofrecen indicadores
y metas peridicas. Asimismo, el POI debe ser objeto de un reporte trimestral. Si los actores
cumplen con sus obligaciones y estos instrumentos permiten contar con informacin peridica
y fiel a la realidad, los datos necesarios para la elaboracin de la tabla de referencia, el tablero
de indicadores y el tablero de control estn a un paso de ser disponibles.
En este caso, con los elementos obtenidos en el diagnstico anterior, se intua que los
documentos de planeamiento impuestos por la normativa no eran del todo fieles a la realidad
y que la planificacin observada por los altos mandos de los gobiernos regionales difera.
En consecuencia, se deba llevar a cabo una reunin con todos los altos mandos (gerentes y
directores) con el objetivo de presentarles el tablero de control y permitirles el ajuste, de ser
el caso, de las inexactitudes de los planes.
En la primera reunin con los altos mandos, y para que puedan visualizar la lgica de intervencin
de su sector, se distribuy a cada uno de ellos un bosquejo de la cadena de valor de su unidad
gubernamental (formado por un conjunto de programas) y se les solicit asociar a cada uno
de los programas un indicador cuantitativo nico al que se le pudiese fijar una meta trimestral.
Para este ejercicio fue necesario modificar el vocabulario normal de la gestin pblica y emplear
la palabra portafolio en lugar de programa debido a la existencia, en el Per, de una fuerte
asociacin entre programa y programa presupuestal. Cabe notar que la identificacin
de los indicadores solicitados debi ser realizada sin dificultad considerando que en todos
los instrumentos de planificacin impuestos por la normativa encontramos, por cada nivel y
horizonte de tiempo, indicadores y metas.
Luego de esta etapa de formacin el personal de cada programa deba organizarse y compilar
sus indicadores, as como fijar las metas correspondientes. Esta informacin deba ser entregada
a su jerarqua para ser transmitidos a los promotores del instrumento.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Operaciones de seguimiento
Las decisiones tienen que estar acompaadas por operaciones de seguimiento para transformarse
en resultados. Al final del plazo previsto, el personal de ProGobernabilidad local, en las oficinas
de Lambayeque y Piura, fue movilizado para proceder al seguimiento, obtener los indicadores
y las metas correspondientes.
Este fue un trabajo arduo. Para cumplir el trabajo, los actores se organizaron bajo diferentes
estrategias. Por ejemplo, en Lambayeque, el agente de enlace se implic directamente con
los equipos de algunas unidades gubernamentales para elaborar los indicadores. En la misma
regin, a iniciativa de otro proyecto, se llev a cabo un taller sobre la elaboracin de indicadores.
En Piura, numerosas llamadas telefnicas sirviendo de recordatorio para que los plazos de
entrega fueran respetados.
Para estimular el cumplimiento, en Lambayeque se llev a cabo una reunin con los altos
mandos, en el mismo formato que la reunin anterior, en la cual se les present algunos avances
del trabajo. Se trataban de resultados parciales: indicadores numerosos y no alineados a los
programas gubernamentales y ausencia de metas. Adems, pocas gerencias haban entregado
el trabajo. En esta reunin, llevada en junio del 2013, se logr el compromiso de producir los
entregables.
Para facilitar la obtencin de los resultados, ProGobernabilidad junto con el gobierno regional
de Lambayeque, identificaron tres gerencias prioritarias: transporte, salud y educacin. Para
producir sus indicadores, se moviliz a un consultor nacional, Nilton Quiones, quien realiz
un acompaamiento individual a los equipos de planificacin de esas gerencias. Esta tarea se
realiz en julio y agosto del 2013.
En Piura, despus una comunicacin escrita del presidente regional avalando el proceso, se La compilacin a
llev a cabo un ciclo de reuniones individuales con los altos mandos del gobierno regional con nivel local de los
el fin de recordar y precisar los entregables, as como para estimular su produccin. datos producidos
por las gerencias y
A pesar del peso poltico, del apoyo y de las presiones, hasta la fecha solo un cierto nmero
las direcciones es 37
de direcciones y gerencias entregaron el producto en un nivel de calidad satisfactorio, aunque
todava falta cumplir con los requisitos del instrumento. una tarea que toma
tiempo. Sin embargo,
Realizacin del tablero de control es de naturaleza
simple.
La compilacin a nivel local de los datos producidos por las gerencias y las direcciones es una
tarea que toma tiempo. Sin embargo, es de naturaleza simple. Se trata de transferir los datos
obtenidos en la tabla de referencia y de elegir un diseo interesante de tablero de control.
Al inicio optamos por utilizar un EXCEL para la presentacin del tablero de control, en la actualidad
se cuenta con una plataforma de visualizacin del tablero que est programada en PENTAHO.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
A partir de la experiencia en Lambayeque y en Piura, de la bibliografa disponible en gestin
pblica y de las prcticas previas del autor de esta gua, se sugiere a los promotores del
instrumento tablero de control seguir 10 etapas claves para implementarlo. Ellas son:
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
los gobiernos regionales, los altos mandos a reunir son los directores o gerentes. En esta Los planificadores
reunin se sugiere recordarles el marco normativo en el Per y explicarles el tablero de y responsables de
indicadores y el tablero de control. Se debe facilitar a cada uno de los participantes el
presupuestos de cada
bosquejo de la cadena de valor de su direccin o gerencia. Al final del encuentro, todos
deben comprometerse a validar con su equipo la lista de los programas identificados direccin y gerencia
en la cadena de valor, a asociar a cada programa un indicador cuantitativo, sus metas deben adquirir
trimestrales y su presupuesto trimestral. Finalmente, los actores de cada direccin o un conocimiento
gerencia deben acordar un plazo de entrega de estos tres insumos (indicador, meta y mnimo sobre el
presupuesto, por cada programa). tablero de control,
los indicadores y
5. Capacitacin de los funcionarios responsables del planeamiento y del presupuesto. las metas.
Si estuviramos seguros de que la cultura de los resultados y de que el conocimiento de
sus instrumentos fuesen ampliamente difundidos entre los actores, el encuentro con
los altos mandos sera suficiente para conseguir los entregables. Sin embargo, existe
todava mucha confusin en la funcin pblica peruana en relacin con las herramientas
modernas de gestin del Estado. Conviene capacitar al personal que tendr que producir
los indicadores y metas. En los gobiernos regionales, los pla nificadores y los responsables
de los presupuestos de cada direccin y de cada gerencia deben adquirir un conocimiento
mnimo sobre el tablero de control, sobre los indicadores y sobre las metas.
8. Recordamos que la Gestin por Resultados (GpR) es definida como un mtodo que se basa en tres puntos: a) el
otorgamiento de mayor flexibilidad a los responsables de las agencias de la administracin pblica en su gestin; b)
la rendicin de cuentas, es decir, la evaluacin del desempeo de esas agencias a la luz de indicadores de eficacia y
eficiencia en la prestacin de servicios a los ciudadanos; y c) el establecimiento de un esquema de incentivos que,
de alguna forma, premie o castigue a la alta gerencia de la administracin sobre la base de la evaluacin de los
resultados.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
control. Esto har que los productos insumos del tablero: listas de programas, indicadores Introducir una
cuantitativos relacionados, metas y presupuestos correspondientes, sern de mejor
calidad al finalizar el encuentro del equipo de trabajo.
actividad de
acompaamiento de
los equipos de trabajo
Invertir sumas importantes en el seguimiento de la implementacin.
Las unidades gubernamentales necesitan un seguimiento de proximidad para poder puede ser til para
realizar los productos esperados. Las oficinas de enlace de ProGobernabilidad jugaron lograr reuniones ms
un papel importante al respecto y es necesario invertir una buena parte del presupuesto eficientes que faciliten
para implementar un mecanismo de seguimiento adecuado como parte de la gestin la implementacin del
del proyecto. La acumulacin de los retrasos rompe la dinmica de la reforma y puede tablero de control.
impedir su xito.
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Con un buen anlisis de las partes interesadas, el manejo de los 10 pasos sugeridos
y la integracin de estas lecciones aprendidas en la estrategia de intervencin,
los promotores se encuentran listos para intervenir y lograr con xito la implementacin del
tablero de control.
En esta gua encontrarn lo necesario para proceder a la implementacin del tablero de control.
Se describi la forma y el contenido del tablero de control y de la tabla de referencia necesaria
para su produccin. Varios grficos permitieron identificar las columnas de las tablas y las
relaciones entre ellas. Se especific las nociones utilizadas en el tablero de control, como los
cuatro vocablos tablero de indicadores, Cuadro de Mando Integral (CMI), tabla de referencia y
tablero de control, esenciales a su implementacin. Se hizo un hincapi en conceptos tericos
para asegurar la comprensin cabal del contexto cientfico de las herramientas y se defini la
gestin del valor ganado.
Se record el marco normativo del gobierno que justifica acelerar la modernizacin, ir hacia la
gestin por resultados y los presupuestos por desempeo. Se present tambin una lectura
de los intereses e influencias de los participantes en el proceso. Aplicando estas
herramientas se busca
Se describieron los elementos de preparacin, los esfuerzos iniciales, los encuentros, las reuniones
mejorar la calidad de
y las capacitaciones que condujeron a los primeros resultados. Se present sumariamente los
soportes y las tcnicas de animacin utilizadas. Se le ofreci al lector informacin en suficiente vida de la poblacin,
cuanta para que pueda preparar l mismo un cronograma de intervencin. Finalmente, los dar oportunidades y
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desafos que se presentaron en las experiencias de los gobiernos de Lambayeque, de Piura y garantizar que todos
los elementos esenciales a tomar en cuenta al momento de la implementacin del tablero de los grupos sociales
control fueron explicitados. en el Per sigan
desarrollndose y
De las tres herramientas sugeridas por el Decreto Supremo n 004-2013-PCM (la cadena de valor,
el tablero de indicadores y el benchmarking), dos estn cubiertos por la documentacin y por enriquecindose.
la gua del proyecto ProGobernalidad: una por esta gua y otra por la gua sobre la Gestin por
Resultados. Falta llevar a cabo todava una reflexin sobre el benchmarking.
Concluimos esta gua afirmando que el esfuerzo iniciado por el gobierno peruano es un
acercamiento a la corriente dominante en la literatura de la gestin pblica y se trata de la
extensin de la prctica de los presupuestos por resultados y de la profundizacin de las reformas
llevadas a cabo en el pas por ms de 10 aos. Potentes fuerzas apoyan estos procesos, tales
como los paradigmas en gestin, los organismos internacionales, los estudios de campo y la
mayora de los partidos polticos obrando en esta nacin. El gobierno peruano no cambiar
este rumbo.
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