Presupuesto basado en resultados y evaluación del desempeño en México

3
Presupuesto Basado en Resultados

Presidencia de la República
La Nueva Gestión Pública: Evolución y Tendencias

Isabel María García Sánchez
Tendencias en la Gestión Presupuestaria a Nivel Internacional

Septiembre de 2009
José Luis Ruiz Álvarez y José Caamaño Alegre
Coordinación Presupuestaria entre Distintos Niveles de Gobierno

en un Marco de Presupuesto por Resultados
Laura Sour
La Relación Planificación-Presupuesto en el Marco

de la Gestión Orientada a Resultados
Aníbal Jorge Sotelo Maciel
Los Marcos de Mediano Plazo y el Proceso Presupuestario

en America Latina
Gabriel Filc y Carlos Scartascini
Manual de Presupuesto Plurianual

Roberto A. Martirene
Número 90
Una Agenda para la Gestión Presupuestaria

Un Documento Conceptual para Establecer una Red de Gestión
Presupuestaria en la Región de América Latina y el Caribe (ALC)
Allen Schick
2009
3
Trimestre Fiscal
Número 90 Septiembre de 2009
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas

Contenido
Presupuesto Basado en Resultados.................................................................. 11

La Nueva Gestión Pública: Evolución y Tendencias.......................................... 43

Isabel María García Sánchez
Tendencias en la Gestión Presupuestaria a Nivel Internacional........................ 81

José Luis Ruiz Álvarez y José Caamaño Alegre
Coordinación Presupuestaria entre Distintos Niveles de Gobierno

en un Marco de Presupuesto por Resultados.................................................. 121
Dra. Laura Sour
La Relación Planificación-Presupuesto en el Marco

de la Gestión Orientada a Resultados............................................................. 159

en America Latina . .......................................................................................... 187
Gabriel Filc y Carlos Scartascini
Manual de Presupuesto Plurianual.................................................................. 245


Un Documento Conceptual para Establecer una Red de Gestión
Presupuestaria en la Región de América Latina y el Caribe (ALC).................. 313
Allen Schick
Presentación
En los últimos años, en México se han realizado reformas en materia presupuestal
y de Gasto Público que parten de la premisa de mejorar la calidad del gasto en
los tres ámbitos de gobierno, así como la rendición de cuentas de acuerdo con
resultados. Esta nueva orientación obliga a romper con una serie de paradigmas
en la actuación de los gobiernos, a fin de establecer herramientas y mecanismos
que permitan, por un lado, orientar la acción gubernamental al logro de resultados
de acuerdo con la planeación del desarrollo, y por otro, medir el impacto y los
beneficios generados en la población.
Mejorar la calidad del gasto público de acuerdo con resultados significa utilizar
los recursos disponibles de manera eficiente con base en la instrumentación de
estrategias y acciones que permitan privilegiar el resultado en la ciudadanía; y el
vínculo entre el valor público generado, los beneficios recibidos por la población y la
actividad económica, con la acción de gobierno en correspondencia a sus objetivos
y metas planteados. Por su parte, mejorar la rendición de cuentas de acuerdo a
resultados implica fortalecer los mecanismos de control y transparencia del gasto,
para que los ciudadanos puedan conocer en qué programas, proyectos y acciones
se gastan los recursos y cuáles son los resultados que de éstos se obtienen.
Entre los objetivos de las reformas en materia presupuestal y de Gasto Público

se encuentran: incrementar la eficiencia y eficacia del gasto; prever erogaciones
plurianuales para proyectos de inversión en infraestructura; y fortalecer la
transparencia y la rendición de cuentas. En tanto que las principales estrategias
hasta ahora implementadas para alcanzar dichos objetivos han sido: la adopción
e implementación del Presupuesto Para Resultados y el Sistema de Evaluación
del Desempeño (PbR-SED) por parte del gobierno federal; la incorporación de
acciones tendientes a la presupuestación con enfoque a resultados en las entidades
federativas y municipios (gobiernos subnacionales y locales); la implementación de
presupuestos plurianuales para infraestructura; el fortalecimiento de la fiscalización;
y la armonización de la contabilidad gubernamental.
Cabe señalar que para avanzar en la instrumentación de estas estrategias

ha sido necesario involucrar una serie de acciones, entre las que destacan el
fortalecimiento de los mecanismos de coordinación entre las áreas de planeación,
evaluación, presupuesto, control y vigilancia del gasto público, con los responsables
de la ejecución de las actividades y programas presupuestarios; la evaluación
de los resultados obtenidos con base en indicadores estratégicos y de gestión;
el establecimiento de programas de mediano plazo para promover la eficiencia
y eficacia en la gestión pública; la evaluación de los resultados de la gestión
financiera a partir de la Cuenta Pública; la fiscalización de los recursos federales
Trimestre Fiscal Nº 90
que los estados (gobiernos subnacionales) administran en sus territorios; y la

capacitación y formación a los servidores públicos que participan en todo el
proceso –acción en la que ha participado de manera decidida el INDETEC, por
medio de cursos, talleres y seminarios nacionales e internacionales dirigidos a los
gobiernos subnacionales y locales-, todo ello con el fin de facilitar las decisiones
presupuestarias subsiguientes con base en información del desempeño.
Un aspecto a destacar en todo este proceso es que, con el fin de evaluar los
resultados del ejercicio de todos los recursos públicos, así como el asignar recursos
para los ejercicios posteriores con base en indicadores estratégicos y de gestión,
en mayo de 2008 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Reforma
la Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
donde se establece la norma para administrar los recursos económicos de que
éstos dispongan, con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez
para satisfacer los objetivos a los que estén destinados; y que los resultados
del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por instancias técnicas que
establezcan, respectivamente, cada orden de gobierno (federal, subnacional y
local), con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los
respectivos presupuestos en los mismos términos.
Considerando la importancia de difundir la experiencia de México en materia de

Gasto Público, así como las acciones realizadas en otros países sobre el mismo
tema, la presente edición de la revista Trimestre Fiscal ofrece una compilación de
documentos que facilitan el análisis y discusión, y que ayudan a la reflexión sobre
la conveniencia de adoptar acciones conducentes por parte de los gobiernos,
para incorporar sus propios métodos de presupuestación y evaluación, que les
permitan avanzar hacia la mejorar la calidad del gasto público y rendición de
cuentas de acuerdo con resultados.
En ese sentido, el primer documento muestra un resumen detallado de los avances

acerca del Presupuesto con base en Resultados y del Sistema de Evaluación del
Desempeño, implementados en México. El documento ofrece información sobre
las acciones de mejora realizadas; la clasificación de Programas Presupuestarios
de Gasto Programable; los avances en la Matriz de Indicadores para Resultados
(MIR) y su seguimiento; el proceso de capacitación de servidores públicos que
incluye el uso de herramientas tecnológicas y apoyos didácticos; el avance en
la implantación de los indicadores estratégicos y de gestión que evalúan los
resultados de los programas definidos para el Ramo General 33 -Aportaciones
Federales para Entidades Federativas y Municipios en el marco de la actual
coordinación fiscal intergubernamental-; y el informe correspondiente al Programa
Anual de Evaluación PAE, que incluye las evaluaciones de consistencia de
resultados, de impacto, específica, y estratégica.
6
Presentación
Por otro lado, y con la finalidad de mostrar la evolución y tendencias de la

Nueva Gestión Pública en España, el artículo de Isabel García Sánchez
parte de un planteamiento similar al planteamiento mexicano, que enfoca la
demanda ciudadana al sector público por servicios de bienestar, acompañada de
manifestaciones que exigen y obligan a las instituciones públicas a que actúen
aplicando principios eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para
satisfacer los objetivos a los que estén destinados. En ese sentido, y enfocada al
caso español, la autora incorpora la fundamentación teórica en la que sustenta
el problema y facilita entender la razón de cada una de las políticas o cambios
que han tenido y tendrán lugar en las administraciones públicas en España.
Asimismo, expone y analiza los conceptos y tendencias de la Nueva Gestión
Pública NGP, en donde destaca la inminente creación de una administración
eficiente y eficaz que satisfaga las necesidades reales del ciudadano al menor
costo posible, favoreciendo la introducción de mecanismos de competencia y la
promoción de servicios de mayor calidad. Finalmente, concluye su exposición con
las reformas impulsadas por el sector público español bajo los conceptos de la
NGP, y las pone de manifiesto a través del análisis de las políticas de renovación
que involucran la transparencia, la racionalización normativa y la racionalización
cultural, con la incorporación de la gestión por objetivos, el sistema de evaluación
del rendimiento de las unidades administrativas, el presupuesto por programas,
la auditoría operativa y los puntos automáticos de consulta.
Por su parte, y siguiendo las Tendencias en la Gestión Presupuestaria a Nivel

Internacional, José Luis Ruiz Álvarez y José Caamaño Alegere, extraen y analizan
del volumen de información y conocimientos sobre sistemas presupuestarios
internacionales, las tendencias y principales líneas de reforma que polarizan los
esfuerzos de los países desarrollados, en el ámbito de la gestión presupuestaria
pública. En principio, abordan los aspectos ligados a la política fiscal y a la
priorización estratégica con las reglas macrofiscales y el marco presupuestario
plurianual. Posteriormente, abordan la aplicación del criterio de devengo a la
gestión financiera pública, que por un lado conecta con lo anterior en aspectos
como la sostenibilidad fiscal, y por otro, facilita la cuantificación de los costos al
elaborar el presupuesto por desempeño; asimismo, analizan problemas como
la articulación entre recursos y resultados, la flexibilidad en la gestión y los
incentivos al desempeño. Para concluir, discuten la dimensión democrática de la
gestión presupuestaria pública, en su triple vertiente de revitalización del papel
del Parlamento, refuerzo de la transparencia y participación ciudadana.
Retomando el caso mexicano comparado con los países de Argentina y Brasil,

el documento de Laura Sour, titulado: Coordinación Presupuestaria entre los
Distintos Niveles de Gobierno en un Marco de Presupuesto por Resultados,
la autora revisa y organiza literatura relevante y actualizada para reseñar
los factores contables, organizacionales y políticos que afectan el éxito de la
7
implementación del Presupuesto con base en Resultados. Asimismo, describe

la capacidad para generar ingresos propios en cada uno de los niveles de
gobierno en los países de Argentina, Brasil y México, y las posibilidades de
éstos para subsanar la falta de recursos propios mediante la emisión de deuda
pública. Posteriormente describe el nivel de dependencia de los gobiernos sub-
nacionales (estatales y municipales), las transferencias intergubernamentales y
el nivel de autonomía para ejercer el gasto público; y expone los retos y desafíos
políticos, organizacionales y contables que estos tres países enfrentan para
implementar del Presupuesto por Resultados. Para concluir, la autora ofrece
una serie de reflexiones sobre la metodología utilizada para evaluar el proceso
de implementación del Presupuesto por Resultados, así como la evidencia
internacional y los alcances que este sistema de evaluación de desempeño
gubernamental ofrece a futuro, en cada una de las federaciones analizadas.
En el siguiente artículo denominado: La Relación Planificación-presupuesto en el

Marco de la Gestión Orientada a Resultados, Aníbal Jorge Sotelo Maciel expone
que la planificación estratégica de alta dirección, la planificación operativa y la
formulación presupuestaria, son el triángulo que define las tres funciones críticas
de los procesos de producción institucional. En ese sentido, la definición de
los impactos y resultados esperados de una política, e incluso la definición del
perfil de producción de una organización pública para alcanzar sus objetivos, es
materia que corresponde a la Planificación Estratégica de Alta Dirección y por
tanto, constituye un factor determinante de la relación Planificación-presupuesto.
Asimismo, el autor destaca que la formulación presupuestaria debe reflejar estos
procesos productivos, garantizando que los recursos financieros estén asignados
adecuadamente y que se les pueda gestionar de manera ágil y efectiva durante
la implementación. Con la finalidad de examinar las principales disrupciones
que ocurren en esta secuencia, el autor centra su análisis en los aspectos
relacionados con los límites y debilidades más frecuentes de cada dominio en
particular, así como en las relaciones que estos campos mantienen entre sí.
Asimismo, el autor concluye con algunas opciones que permiten sortear estas
diferencias, a partir de reconfigurar conceptualmente el problema.
Los presupuestos son una herramienta clave para la implementación de políticas

públicas; sin embargo, presupuestar de manera anual adolece de ciertas limitaciones
que reducen su potencial a la hora de asegurar una correcta ejecución de la
política gubernamental. Para abordar este tema, Gabriel Filc y Carlos Scartascini
discuten las políticas públicas que implican la trascendencia anual, a través del
documento titulado: Los Marcos de Mediano Plazo y el Proceso Presupuestario en
América Latina. En éste, los autores mencionan que los procesos administrativos
tales como las licitaciones que pueden extenderse más allá del año calendario, la
inversión en infraestructura que puede tardar muchos años en traducirse en obras
terminadas, y las inversiones de capital que pueden tener asociados gasto de
8
Presentación
funcionamiento a futuro, son aspectos que tienen consecuencias tanto para las
finanzas públicas como para el éxito de las políticas. Todos estos factores determinan
que el presupuesto anual no se integre satisfactoriamente con la planificación de
las políticas públicas, debido a los distintos horizontes temporales. Esta dificultad
implica que las restricciones presupuestarias no necesariamente son consideradas
al momento del diseño de los programas. En contextos como el latinoamericano,
las debilidades de los procesos presupuestarios anuales, reflejadas en problemas
de sostenibilidad y de eficiencia de las políticas públicas, han sido una constante.
Frente a esto, los marcos de mediano plazo pueden proveer una solución válida a
las carencias del presupuesto en base anual. Dado que la experiencia en la región
latinoamericana en este tema es muy reciente, los autores aseguran que todavía
no es posible efectuar una evaluación de su impacto; por tanto, proponen una
metodología que por un lado, establece las bondades normativas de la utilización
de los marcos fiscales de mediano plazo, y por otro, analiza la implementación de
estos marcos en los países de la región, y se compara con la evidencia de otros
países que lo han implementado, particularmente países de África y miembros de la
OCDE. Adicionalmente, el documento detalla tres estudios de caso como referencia
-Argentina, Colombia y Perú-. Finalmente se concluye que este documento sienta
las bases que permitan avanzar en la consolidación de los marcos de mediano
plazo hacia el futuro.
Roberto Martirene es otro de los autores importantes en este tema, y por tanto,
se consideró importante incorporar en esta edición el Manual de Presupuesto
Plurianual, desarrollado por Martirene y publicado por la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe, CEPAL. El manual tiene por objeto reunir y
sistematizar la caracterización del Presupuesto Plurianual, sus beneficios y
limitaciones, describir ciertos rasgos de los sistemas implementados en algunos
países seleccionados y, en general, abordar las cuestiones que es necesario
considerar para introducir esta herramienta dentro de la gestión presupuestaria
gubernamental. En primera instancia, se precisan y tipifican las nociones
que caracterizan al Presupuesto Plurianual, según las diferentes versiones
adoptadas por los países. Luego, se identifican y reportan los principales
beneficios o ventajas del Presupuesto Plurianual; se distingue entre beneficios
macro -aquellos que contribuyen a la gobernabilidad fiscal y a la reducción de la
incertidumbre que los actores sociales puedan tener con relación al desempeño
general del gobierno-; y los beneficios micro -que repercuten favorablemente
en las instituciones ejecutoras del Estado-. Posteriormente, se señalan algunos
de los problemas que pueden presentarse a partir de la decisión de concretar
la presupuestación de mediano plazo. Como en toda iniciativa que absorbe
recursos económicos, se produce un intercambio de problemas o un costo de
oportunidad, que debe ser evaluado antes y durante su desarrollo. A continuación,
se expone el marco jurídico, conceptual y operativo del Presupuesto Plurianual,
partiendo del reconocimiento de que las diversas técnicas de programación que
9
pueden utilizarse para su elaboración no son incompatibles entre sí, en tanto se

mantengan en la idea básica de ser medios útiles e impulsores de prestaciones
públicas más eficientes, en el marco de un Estado sustentable en lo económico
y financiero, y que dé respuesta a los problemas que agobian a la población,
en especial a aquélla que pertenece a los sectores más vulnerables. Luego se
presenta un breve recorrido de las principales características de los sistemas
presupuestarios de mediano plazo instrumentados por algunos países, cuyas
características varían entre la utilización de un marco presupuestario de mediano
plazo e indicativo, hasta la administración de una Ley de Presupuesto Quinquenal
-como es el caso de Uruguay- pasando por el sistema formalmente integrado de
planificación y presupuesto de Brasil. Este último caso resulta significativo, porque
en palabras del autor, expresa un modelo que ha sabido articular, al menos en el
plano normativo, la planificación con el presupuesto anual, estableciendo hilos
conductores entre el mediano plazo y el año fiscal, que es donde se confrontan
los objetivos y prioridades con los recursos disponibles. Esta posibilidad de actuar
de puente entre el plan y el presupuesto anual, constituye uno de los principales
aportes que puede dar el Presupuesto Plurianual.
Como información importante que involucra las decisiones a futuro de los países
que conforman la región de América Latina y el Caribe, finalmente se incluyó
el trabajo de Allen Shick. En éste, el autor menciona que existe el interés en la
región para que el Banco Interamericano de Desarrollo promueva el lanzamiento
de una red regional de presupuesto, y en ese sentido, el autor presentó el trabajo
titulado Una Agenda para la Gestión Presupuestaria: Documento Conceptual
para Establecer una Red de Gestión Presupuestaria en la Región de América
Latina y el Caribe. El documento estudia los cuatro temas que el autor considera
como de interés continuo para los funcionarios encargados de los presupuestos
en la región, y los discute en las siguientes categorías: Desarrollo Social y
Económico; Gobernabilidad Democrática; Capacidad Financiera; y Prácticas de
Presupuesto. Asimismo, menciona que aunque la preparación de presupuestos
es la categoría final, todos los temas chocan con la conducta de la preparación
de presupuestos. De ese modo, el autor coloca la preparación de presupuestos
al final del documento, y enmarca los retos que enfrentan los países de la región,
y no solamente como cuestiones de procedimiento. Así, discute sobre cómo se
puede replantear la preparación de presupuestos a fin de estimular el desarrollo,
mejorar la gobernabilidad y fortalecer la posición financiera de los gobiernos
nacionales. Si la preparación de presupuestos no aborda estos temas más
amplios, los países de la región latinoamericana podrían terminar con sistemas
de preparación de presupuestos muy buenos en papel, pero pobres en cuanto
a sus resultados en el desarrollo.
Javier Pérez Torres

Director General de INDETEC
10
Presupuesto Basado en Resultados*
I. Avances en el PbR-Sed . ............................................................... 15
Ii. Formación y Capacitación para el PbR-Sed ................................. 22
Iii. Avances en el PbR-Sed a Nivel Local ........................................... 24
Iv. Programa Anual de Evaluación ...................................................... 27
* Extracto de la Exposición de Motivos del Proyecto de Presupuesto de Egresos

de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010. Programa Económico S.H.C.P.
8 de Septiembre de 2009.
11
La presente Administración ha venido impulsando modificaciones

estructurales al proceso presupuestario, así como a los criterios considerados
para la asignación de recursos públicos, otorgando especial énfasis en la
alineación de las políticas y programas públicos con los objetivos establecidos
en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012. Particularmente destaca
el logro de resultados y su consistencia con los objetivos planteados. De
esta manera, se conoce en qué gasta el gobierno, pero sobre todo, qué
resultados entrega a la sociedad al ejercer el presupuesto.
Con estas mejoras se pretende incrementar la cantidad y calidad de los

bienes y servicios públicos, reducir el gasto administrativo y de operación
gubernamental, promover las condiciones para el desarrollo económico y
social, y sobre todo, generar un mayor impacto de la acción del gobierno
en el bienestar de la población.
La relevancia de estos propósitos se expresa en el Programa Nacional

de Financiamiento del Desarrollo 2008–2012 (PRONAFIDE), en el que se
establece como uno de los objetivos de la política fiscal, el mejoramiento
de la asignación y ejecución del gasto, mediante la evaluación de
resultados y una mayor transparencia y rendición de cuentas.
Esta orientación ha incluido, entre otras medidas, la adecuación del

marco normativo, el impulso a un conjunto de acciones de mejora en
el desempeño de las instituciones y la promoción para el uso amplio
de herramientas metodológicas de planeación, análisis y evaluación.
Ello tiene como objetivo fortalecer el proceso de toma de decisiones
de manera tal que incorpore sistemáticamente consideraciones sobre
los resultados esperados y obtenidos de la aplicación de los recursos
públicos; asimismo, se busca que las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal (APF) puedan alcanzarlos y que impulsen
iniciativas para mejorar su operación e interrelación con la ciudadanía.
13
El proceso anterior ha demandado el fortalecimiento de los mecanismos

de coordinación entre las áreas de planeación, evaluación, presupuesto,
control y vigilancia del gasto público, con los responsables de la ejecución
de las actividades y programas presupuestarios. Asimismo, ha requerido
establecer diversas acciones de mejora continua.
Para tal fin, el Poder Ejecutivo Federal puso en marcha la implantación

del Presupuesto Basado en Resultados y del Sistema de Evaluación del
Desempeño (PbR-SED) desde el ejercicio fiscal 2008. Con el PbR-SED se
estableció una estrategia que refuerza el vínculo entre el proceso presupuestario
con las actividades de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de las
políticas y programas, así como de las propias instituciones públicas.
Con la expedición de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria (LFPRH), la reforma a la Constitución en materia de gasto
público y fiscalización, y las subsecuentes reformas a dicha ley en materia
del PbR-SED, quedó establecido el marco institucional para brindar mayor
certidumbre jurídica y económica, así como transparencia al proceso
presupuestario en su conjunto.
A la fecha, se han llevado a cabo diversas acciones para la instrumentación

del PbR-SED, lo que ha permitido:
• Adecuar el proceso presupuestario para identificar el destino del

gasto público, y vincularlo con los objetivos estratégicos de la
planeación para el desarrollo nacional;
• Institucionalizar nuevos métodos para definir objetivos, indicadores
de desempeño y metas para los programas federales, con el fin
de incorporar, paulatinamente, información del desempeño en las
decisiones presupuestarias;
• Desarrollar los sistemas necesarios para el seguimiento de las metas
de indicadores establecidos en los programas del Presupuesto de
Egresos de la Federación, a fin de mejorar la toma de decisiones para la
asignación y reasignación presupuestaria, y la rendición de cuentas;
• Definir y poner en operación disposiciones y mecanismos para
realizar las evaluaciones comprendidas en el Programa Anual de
Evaluación (PAE) y dar seguimiento a las recomendaciones de
mejora pertinentes; y
14
• Desarrollar los sistemas necesarios para el seguimiento de las metas de indicadores
establecidos en los programas del Presupuesto de Egresos de la Federación, a fin de mejorar
la toma de decisiones para la asignación y reasignación presupuestaria, y la rendición de
cuentas;
• Definir y poner en operación disposiciones y mecanismos para realizar las evaluaciones
comprendidas
• en el Programa
Capacitar y formar Anual
a losdeservidores
Evaluación (PAE) que
públicos y dar seguimiento
participan en ela las
recomendaciones de mejora pertinentes; y
proceso de implantación del PbR-SED.
• Capacitar y formar a los servidores públicos que participan en el proceso de implantación del
I. AVANCES EN EL PbR-SED
PbR-SED.
3.1 AVANCES A EL PbR-SED

ENpartir del proceso de integración del Proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal (PPEF) 2008, se llevaron
A partir del proceso
a cabode acciones
integraciónde
delmejora
Proyecto
alde Presupuesto
proceso de Egresos de
de planeación, la Federación para
programación,
el Ejercicio Fiscal (PPEF) 2008, se llevaron a cabo acciones de mejora al proceso de planeación,
presupuestación, ejecución, seguimiento, evaluación, y rendición de
programación, presupuestación, ejecución, seguimiento, evaluación, y rendición de cuentas del
gasto público cuentas
para la del gasto público
implantación para la Estas
del PbR-SED. implantación
accionesdel
se PbR-SED.
resumen enEstas
el cuadro
siguiente: acciones se resumen en el cuadro siguiente:
Alineación del proceso presupuestario basado en resultados

I) Planeación
o Alineación con los objetivos e indicadores del PND y sus programas.
o Definición de los objetivos estratégicos y población objetivo de las
dependencias y entidades
II) Programación
o Elaboración y autorización de estructuras programáticas.
o Definición de programas presupuestarios.
o Elaboración y actualización de las Matrices de Indicadores para
Resultados (MIR).
o Construcción y mejora continua de los indicadores estratégicos y de
gestión.
III) Presupuestación
o Asignaciones presupuestarias que consideran los resultados del
seguimiento de metas y de las evaluaciones.
IV) Ejercicio
o Mejora en la gestión y calidad del gasto público
o Vinculación de reglas de operación de programas con las MIR.
o Reasignación de recursos con base en el avance financiero y en el
cumplimiento de metas.
V) Seguimiento
o Informes de avance de metas en programas
o Monitoreo de programas presupuestarios, indicadores y sus metas
VI) Evaluación
o Evaluaciones sistemáticas (PAE).
o Compromisos para resultados y mejoramiento de la gestión.
VII) Rendición de
cuentas
o Cuenta Pública orientada a resultados.

Durante los ejercicios fiscales de 2008 y 2009, se desarrolló y fortaleció el presupuesto orientado
15
al logro de resultados de acuerdo con las prioridades nacionales. Al respecto, se presentan los
Durante los ejercicios fiscales de 2008 y 2009, se desarrolló y fortaleció

el presupuesto orientado al logro de resultados de acuerdo con las
prioridades nacionales. Al respecto, se presentan los
principales avances, los cuales han servido de base para la definición de

los resultados esperados en el ejercicio fiscal 2010.
Adecuación de la estructura presupuestaria basada en resultados
Se pusieron en marcha los cambios al proceso presupuestario, entre

los que destaca la adecuación de la estructura programática para crear
un módulo específico de alineación de los programas federales con los
objetivos estratégicos de las dependencias y entidades de la APF, y por
tanto, con los objetivos del PND 2007-2012 y de los programas que se
derivan de éste.
Asimismo, se han incorporado los programas presupuestarios como una

nueva categoría presupuestaria, lo que permite establecer de manera
más clara el destino del gasto público, al pasar de 4 a 20 modalidades.
Ello facilita el seguimiento y la evaluación de los resultados y permite
instrumentar recomendaciones puntuales para su mejora.
16
Asimismo, se han incorporado los programas presupuestarios como una nueva categorí
presupuestaria, lo que permite establecer de manera más clara el destino del gasto público,
pasar de 4 a 20 modalidades. Ello facilita el seguimiento y la evaluación de los resultados
permite instrumentar recomendaciones puntuales para su mejora.
Clasificación de Programas Presupuestarios de Gasto Programable

Modalidad Denominación

Subsidios: Sectores Social y Privado o Entidades Federativas y Municipios
S Sujetos a Reglas de Operación
U Otros Subsidios
Desempeño de las Funciones
E Prestación de Servicios Públicos
B Provisión de Bienes Públicos
P Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas
F Promoción y fomento
G Regulación y supervisión
A Funciones de las Fuerzas Armadas
R Específicos
K Proyectos de Inversión
Administrativos y de Apoyo
M Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional
O Apoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión
W Operaciones ajenas (Nueva modalidad en 2010)
Compromisos de Gobierno Federal
L Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional
N Desastres Naturales
Obligaciones de Gobierno Federal
J Pensiones y jubilaciones
T Aportaciones a la seguridad social
Y Aportaciones a fondos de estabilización
Z Aportaciones a fondos de inversión y reestructura de pensiones
Gasto Federalizado
I Gasto Federalizado

Avances en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)
Con base en la nueva estructura programática mejorada, las dependencias y entidades de la APF
incorporaron una MIR en los programas presupuestarios a su cargo. Dicha matriz es u
instrumento de planeación estratégica que permite la construcción ordenada de objetivo
17
29
Avances en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)
Con base en la nueva estructura programática mejorada, las

dependencias y entidades de la APF, incorporaron una MIR en los
programas presupuestarios a su cargo. Dicha matriz es un instrumento de
planeación estratégica que permite la construcción ordenada de objetivos,
indicadores y metas, alineados con los objetivos e indicadores del PND
y de los programas sectoriales. Esto focaliza el análisis, seguimiento y
evaluación de dichos programas y del gasto asignado. También facilita
el análisis de los indicadores respecto a las clasificaciones, tanto
administrativas como funcionales del gasto, así como de las políticas
públicas y las prioridades nacionales.
Las MIR han sido sometidas a un proceso de mejora gradual, lo que ha

hecho posible que un grupo de programas presupuestarios estratégicos
del Ejecutivo Federal cuenten con indicadores representativos de su
desempeño. Esta mejora continua propicia una mejor asignación y
reasignación presupuestaria.
A través de las MIR incorporadas a los programas presupuestarios, se ha

producido información que coadyuva a una definición más racional de la
estructura programática de las dependencias y entidades de la APF y se
han mejorado las reglas de operación de los programas sujetos a éstas.
Asimismo, se han creado las bases para un seguimiento sistemático
del cumplimiento de las metas, y se propicia una rendición de cuentas
más completa, lo cual redunda en una mayor transparencia del gasto
público.
Para el ejercicio fiscal 2008, se contó con 398 programas presupuestarios

con MIR y un total de 3,290 indicadores, de los cuales 265 pertenecientes
a 217 programas presupuestarios fueron seleccionados por las
dependencias y entidades de la APF como los más representativos para
medir y valorar su desempeño. En 2009, se dispone de 512 MIR y 4,634
indicadores. De estos indicadores se seleccionaron 246 pertenecientes
a 160 programas presupuestarios.
18
transparencia del gasto público.
3,290 indicadores, de los cuales 265 pertenecientes a 217 programas presupuestarios fueron
Para el ejercicio fiscal 2008, se contó con 398 programas presupuestarios con MIR y un total de
seleccionados
Para por las 2008,
dependencias y entidades de la APF como los máscon representativos para
3,290elindicadores,
ejercicio fiscal se contó
de los cuales 265con 398 programas
pertenecientes presupuestarios
a 217 MIR y un total
programas presupuestarios de
fueron
medir
3,290 yindicadores,
valorar su desempeño.
de los En265
cuales 2009, se dispone de
pertenecientes a 512
217 MIR y 4,634presupuestarios
programas indicadores. Defueron
estos
seleccionados por las dependencias y entidades de la APF como los más representativos para
indicadores
seleccionados se seleccionaron 246 pertenecientes a de
160laprogramas presupuestarios.
medir y valorarpor su las dependencias
desempeño. y entidades
En 2009, se dispone deAPF
512 como
MIR ylos másindicadores.
4,634 representativos para
De estos
medir y valorar
indicadores su desempeño.
se seleccionaron 246En 2009, se dispone
pertenecientes a 160 de 512 MIR
programas y 4,634Basado
indicadores.
presupuestarios.
Presupuesto en De estos
Resultados
Programas presupuestarios e indicadores seleccionados
indicadores se seleccionaron 246 pertenecientes a 160 programas presupuestarios.
PEF 2008‐2009
PEF 2008‐2009
PEF 2008
PEF 2008‐2009 PEF 2009
Ramos y Entidades de Control Programa Programa
PEF 2008 No. de PEF 2009 No. de
Directo presupuestario presupuestario
PEF 2008
Programa indicadores PEF 2009
Programa indicadores
Ramos y Entidades de Control con indicador No. de con indicador No. de
presupuestario
Programa seleccionados presupuestario
Programa seleccionados
Directo
Ramos y Entidades de Control seleccionado indicadores
No. de seleccionado indicadores
No. de
con indicador
presupuestario con indicador
presupuestario
Directo seleccionados
indicadores seleccionados
indicadores

seleccionado
con indicador seleccionado
con indicador

seleccionado seleccionados seleccionado seleccionados

TOTAL 217 265 160 246

Ramos Administrativos
193 223 131 193
TOTAL 217 265 160 246
4 Gobernación
Ramos Administrativos
TOTAL 8
217
193
8
265
223 5
160
131
5
246
193
5 Relaciones Exteriores
4 Ramos Administrativos
Gobernación 193
8
7 223
8 131
5
3 193
5
4
4 Gobernación
5 Relaciones Exteriores 8 8 5 5
6 Hacienda y Crédito 7 8 3 4

5 Relaciones Exteriores
Público
11 11 9 10
7 8 3 4
6 Hacienda y Crédito
7 Defensa Nacional 11
1 11
7 9
N.A. 10
N.A.
6 Público
Hacienda y Crédito
11 11 9 10
8
7 Agricultura, Ganadería,
Público
Defensa Nacional 1 7 N.A. N.A.
Desarrollo Rural, Pesca y 8 10 8 15

7 Defensa Nacional 1 7 N.A. N.A.

8 Agricultura, Ganadería,
Alimentación
8
9 Desarrollo Rural, Pesca y
Agricultura, Ganadería,
Comunicaciones y 8 10 8 15

Alimentación
Desarrollo Rural, Pesca y
Transportes
18
8 18
10 5
8 10
15
9
10 Comunicaciones y
Alimentación
Economía

18 18 12
5 12
10
PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS
9 Transportes
Comunicaciones y
11 Educación Pública 18
24 18
35 5
21 10
38
10 Economía
Transportes 18 18 12 12
12 Salud 12 12
10
11 Economía
Educación Pública 18
24 18
35 11
12
21
20
12
38
13 Marina 4 4
11
12 Educación Pública
Salud 24
12 PEF 2008 35 12 N.A.
21 N.A.
11 PEF 2009 38
20
14
12 Trabajo y Previsión Social
Salud 8 11 5 9
13 Marina 12
4
Programa 12
4 11
N.A.
Programa 20
N.A.
Ramos y Entidades de Control No. de No. de
13 Marina 4 4

15
14 Reforma Agraria
Trabajo y Previsión Social
Directo presupuestario
7
8 7
11
indicadores N.A.
presupuestario
8
5 N.A.
10
9
indicadores
14
16 Trabajo y Previsión Social
Medio Ambiente y con indicador
8 11 con indicador
5 9
15 Reforma Agraria 7
20 seleccionados
7
22 8 seleccionados
10
Recursos Naturales seleccionado seleccionado
15
16 Reforma Agraria
Medio Ambiente y 7 7 8 10
17 Procuraduría General de 20 22 8 10
Recursos Naturales 7 7 5 10
16 Medio Ambiente y
la República 20 22 8 10
Recursos Naturales
18 Energía 9 9 5 5
20 Desarrollo Social 10 10 11 16
30
21 Turismo 8 8 3 4
31 Tribunales Agrarios 2 30 4
32 Tribunal Federal de 30
Justicia Fiscal y 1 1 1 1
Administrativa
36 Seguridad Pública 4 6 4 5

38 Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología 6 7 7 9

Ramos Generales 1 10 1 10
19 Aportaciones a Seguridad
1 10 1 10
Social
Entidades de Control Directo 23 32 28 43
TOQ Comisión Federal de
3 3 3 4
Electricidad
T1O Luz y Fuerza del Centro 2 2 3 6

TZZ Petróleos Mexicanos 2 5 2 6

GYR Instituto Mexicano del
9 15 11 18
Seguro Social
GYN Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los 7 7 9 9
Trabajadores del Estado

19
De manera complementaria, en 2008 se incorporó la perspectiva de género en 65 programas,
reportándose el avance de 216 indicadores que las dependencias y entidades de la APF
determinaron para dar seguimiento al presupuesto respectivo, mientras que en 2009, se reportan
74 programas y avance en 297 indicadores.
De manera complementaria, en 2008 se incorporó la perspectiva de

género en 65 programas, reportándose el avance de 216 indicadores
que las dependencias y entidades de la APF determinaron para dar
seguimiento al presupuesto respectivo, mientras que en 2009, se reportan
74 programas y avance en 297 indicadores.
Durante el proceso de integración del PPEF 2010, las dependencias y

entidades de la APF, en colaboración con la SHCP, la SFP y el CONEVAL,
revisaron y mejoraron las MIR, particularmente aquéllas con indicador
seleccionado 2009, con el objetivo de sintetizar y lograr con ello mayor
certeza de la información que generan.
Se registraron MIR para 550 programas presupuestarios, con 4,422

indicadores, que serán la base del SED durante el ejercicio fiscal 2010. De
éstos, se llevó a cabo la selección de 199 programas, que se consideran
los más representativos de la APF, tanto por el monto de recursos que
tienen asignados, como por los resultados que pretenden alcanzar en
beneficio de la sociedad. Asimismo, se identificaron 294 indicadores que
permiten medir más adecuadamente los objetivos de estos programas,
y que se integran al PPEF 2010.
Entre estos programas, se encuentra la mayor parte de los que fueron

revisados y mejorados, que tuvieron indicador seleccionado en 2009,
que se consideraron prioritarios en términos del artículo 42 de la LFPRH,
y que cuentan en su mayoría con al menos una evaluación en los PAE
2007, 2008 y 2009. Ambas selecciones se realizaron en consenso con
las dependencias y entidades.
20

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS 2010
Programas Presupuestarios con Indicadores Seleccionados en el PPEF 20101

Programas Indicadores seleccionados PPEF 2010
Ramo/Dependencia/Entidad
presupuestarios

Total Estratégicos Gestión

Total 199 294 241 53

RAMOS 170 248 203 45
Gobernación 5 5 3 2
Relaciones Exteriores 6 8 5 3
Hacienda y Crédito Público 17 18 15 3
Agricultura, Ganadería, Desarrollo 8 15 11 4
Rural, Pesca y Alimentación
Comunicaciones y Transportes 7 10 7 3
Economía 12 12 10 2
Educación Pública 27 43 42 1
Salud 13 20 9 11
Trabajo y Previsión Social 7 11 10 1
Reforma Agraria 8 10 10 0
Medio Ambiente y Recursos Naturales 17 20 20 0
PGR 5 8 5 3
Energía 4 4 3 1
Desarrollo Social 19 40 31 9
Turismo 4 5 5 0
Tribunales Agrarios 1 1 1 0
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y 1 1 1 0
Administrativa
Seguridad Pública 5 10 8 2
Consejo Nacional de Ciencia y 4 7 7 0
Tecnología
RAMOS GENERALES 1 4 3 1
Aportaciones a Seguridad Social 1 4 3 1
ENTIDADES CONTROL DIRECTO 28 42 35 7
PEMEX 2 6 4 2
CFE 3 4 4 0
LyFC 3 6 6 0
IMSS 11 17 12 5
ISSSTE 9 9 9 0

1
/ En los Lineamientos para la integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, se estableció que la
Presidencia , la Secretaría de la Defensa Nacional y la de Marina, así como la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal,
quedan exceptuadas de elaborar la matriz de indicadores.

Seguimiento a los Indicadores del PEF

21
Las dependencias y entidades de la APF han dado puntual seguimiento al cumplimiento de las
metas establecidas en los indicadores de los programas presupuestarios aprobados en el PPEF,
con base en las MIR registradas en el PbR-SED. Lo anterior con base en la frecuencia de la
Seguimiento a los Indicadores del PEF
Las dependencias y entidades de la APF han dado puntual seguimiento

al cumplimiento de las metas establecidas en los indicadores de los
programas presupuestarios aprobados en el PPEF, con base en las MIR
registradas en el PbR-SED. Lo anterior con base en la frecuencia de la
medición de los mismos.
A partir de 2008, a través de los Informes sobre la Situación Económica,

las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, que se entregan trimestralmente
al Congreso de la Unión, así como de la Cuenta Pública, se ha informado
sobre el avance de los indicadores seleccionados por las dependencias
y entidades de la APF. En 2009, se comenzó a reportar el avance en
el cumplimiento del total de indicadores incluidos en las MIR de los
programas con indicador seleccionado aprobados en el PEF. Con ello,
se ha fortalecido la rendición de cuentas y la transparencia del gasto
público, lo que ha permitido la revisión del desempeño de los programas
presupuestarios de manera integral.
Durante 2010 se continuará con el reporte de avances en la consecución

de resultados de los programas, particularmente de los 199 programas y
294 indicadores seleccionados PEF 2010. Adicionalmente, se fortalecerá el
proceso de mejora de las MIR y de las evaluaciones, y se dará seguimiento
puntual a las acciones derivadas de los resultados de las evaluaciones
practicadas y de las recomendaciones formuladas por las instancias
correspondientes. Con ello, se elevará paulatinamente la calidad de los
indicadores y de la información que proporcionan. De esta manera, se
logrará un mayor equilibrio entre las mediciones trimestrales, semestrales y
anuales, para que se complementen entre sí, coadyuven a la mejora continua
del diseño y gestión de los programas, y permitan que la información de los
resultados se incorpore gradualmente en el proceso presupuestario.
II. FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN PARA EL PBR-SED
El proceso de capacitación se lleva a cabo con métodos de aprendizaje

que incluyen la aplicación de herramientas tecnológicas y el desarrollo
de apoyos didácticos, dirigidos a propiciar el conocimiento, su aplicación
y la participación activa de los servidores públicos, respecto de la
implementación de una cultura del gasto basada en resultados. Este
22
proceso considera tres objetivos principales: difundir los elementos

fundamentales del PbR-SED y sus metodologías de aplicación; contribuir
a la formación y desarrollo de capacidades teóricas y prácticas de los
servidores públicos de los tres órdenes de gobierno en estas materias; y
diversificar los mecanismos de aprendizaje que permitan la sensibilización
y corresponsabilidad en la gestión para resultados.
La capacitación ha comprendido dos modalidades de instrucción: presencial

y a distancia. Mediante conferencias, cursos y talleres, se han capacitado
a 18,761 funcionarios de la APF, de las entidades federativas y municipios,
del Poder Legislativo, del Poder Judicial, del Instituto Federal Electoral y
de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. De ellos, 10,942 han
sido de manera presencial y 7,495 bajo la modalidad de capacitación a
distancia. Asimismo, se capacitó a 414 evaluadores externos.
A nivel regional, servidores públicos de los 31 estados de la República

Mexicana y del Distrito Federal han participado en conferencias inductivas
sobre el PbR-SED. Destacan los estados que han recibido cursos y
talleres: Aguascalientes, Chiapas, Guerrero, Nayarit, Oaxaca, Puebla,
Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas. Por otra parte,
han recibido capacitación a distancia, un total de 5,581 funcionarios. El
70 por ciento de éstos pertenecen a Colima, Chiapas, Durango, Distrito
Federal y Estado de México.
Durante 2010 se llevarán a cabo cursos cuyo objeto es lograr una

implantación homologada del modelo PbR-SED a nivel informativo, de
conocimiento, operativo y de especialización. Este último nivel tiene
como fin habilitar a especialistas de las dependencias y entidades de la
APF como instructores del PbR-SED. El programa contempla capacitar a
3,540 funcionarios, con el fin de alinear las MIR y mejorar los indicadores
estratégicos de los programas presupuestarios a través de talleres
operativos y de capacitación a distancia.
Con la Universidad Nacional Autónoma de México se desarrolló un

diplomado a distancia con cobertura nacional y regional, para fortalecer
la especialización de los servidores públicos de la APF en el PbR-SED.
Se han definido los siguientes módulos: marco jurídico, finanzas públicas,
planeación estratégica para resultados, gestión para resultados (GPR),
PbR-SED, Matriz de Indicadores, seguimiento y evaluación, transparencia
23
y rendición de cuentas. Este diplomado, con duración de un año, iniciará

formalmente en enero de 2010. A través de éste se brindará atención a
500 usuarios, los cuales también recibirán asesoría tutorial en línea.
III. AVANCES EN EL PBR-SED A NIVEL LOCAL
Durante el ejercicio fiscal 2009, se avanzó en la implantación de los

indicadores estratégicos y de gestión que se definieron para el Ramo
General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS 2010
Municipios, en el marco de los esquemas existentes de coordinación

3.3 AVANCESintergubernamental
EN EL PBR-SED A NIVEL y Lcon
OCALla participación de las dependencias
coordinadoras de cada fondo.
Durante el ejercicio fiscal 2009, se avanzó en la implantación de los indicadores estratégicos y de
gestión que se definieron para el Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades
Federativas En este contexto,
y Municipios, en se el acordaron
marco de un lostotal de 29 indicadores
esquemas de diversa
existentes de coordinación
intergubernamental y con la para
periodicidad participación de las dependencias
los 8 fondos que integrancoordinadoras
el Ramo; deldetotal,
cada 18
fondo.
son
estratégicos
En este contexto, y 11 son
se acordaron de gestión.
un total Asimismo, de
de 29 indicadores deldiversa
total deperiodicidad
indicadores, 20los 8
para
fondos que integran el Ramo; a
corresponden del total,
los 18 son
fondos estratégicos
orientados y 11gobiernos
a los son de gestión. Asimismo,
de las del total
entidades
de indicadores, 20 corresponden a los fondos orientados a los gobiernos de las entidades
federativas
federativas y los restantes y
9 los restantes
se asocian 9 fondos
a los se asocian a los fondos municipales:
municipales:
Registros de Indicadores para Resultados *
Fondos del Ramo 33 enero‐marzo * enero‐junio * Variación %

Total 682 2124 211.4
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y
Normal (FAEB) 46 65 41.3
1. Índice de Cobertura de Educación Básica 17 22 29.4
2. Índice de Variación de Logro Educativo. 14 20 42.9
3. Tasa de Terminación de Educación Básica 15 23 53.3
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica
y de Adultos (FAETA) 42 55 31
4. Eficiencia Terminal CONALEP 14 18 28.6
5. Índice de Incremento de Matrícula 14 19 35.7
6. Índice de Rezago Educativo 15‐39 años. 14 18 28.6
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (FAFEF) 50 74 48
7. Contribución al Fortalecimiento Financiero 13 20 53.8
8. Índice de Impacto de Deuda Pública 12 15 25
9. Índice de Impulso al Gasto de Inversión 12 20 66.7
10. Índice de Logro Operativo 13 19 46.2
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS) 227 1063 368.3
A. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
Estatal (FISE) 9 13 44.4
11. Porcentaje de recursos del Fondo de Aportaciones 9 13 44.4
para la Infraestructura Social Estatal (FISE) invertidos
en acciones de beneficio intermunicipal
B. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
Municipal (FISM) 218 1050 381.7
24
12. Porcentaje de ejecución de los recursos en el año 30 134 346.7
13. Porcentaje de municipios que informan sobre el 8 47 487.5
uso de los recursos del FAIS en tiempo y con
información de calidad
14. Porcentaje de potencialización de los recursos 34 146 329.4
50 74 48
gestión que se definieron para el Ramo General 33 13
7. Contribución al Fortalecimiento Financiero
Aportaciones 20
Federales 53.8
para Entidades

Federativas y Municipios, en el marco de los esquemas existentes de25 coordinación
8. Índice de Impacto de Deuda Pública 12 15
intergubernamental y con la participación de las dependencias
9. Índice de Impulso al Gasto de Inversión 12
coordinadoras
20
de cada
66.7
fondo.

10. Índice de Logro Operativo 13
contexto, se acordaron un total de 29 indicadores de diversa periodicidad para los 8 19 46.2
En este
fondos que integran el Ramo; del total, 18 son estratégicos y 11 son de gestión.
Presupuesto Asimismo,
Basado del total
en Resultados
(FAIS) 227
de indicadores, 20 corresponden a los fondos orientados a los 1063
gobiernos de 368.3
las entidades
federativas y los restantes
Estatal (FISE)
9 se asocian a los fondos municipales:
9 13 44.4
11. Porcentaje de recursos del Fondo de Aportaciones 9 13 44.4
para la Infraestructura Social Estatal (FISE) invertidos
Fondos del Ramo 33 enero‐marzo * enero‐junio * Variación %


Municipal (FISM) 218 1050 381.7
Total 682 2124 211.4
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y
13. Porcentaje de municipios que informan sobre el
Normal (FAEB) 8
46 47
65 487.5
41.3
uso de los recursos del FAIS en tiempo y con
1. Índice de Cobertura de Educación Básica 17 22 29.4
2. Índice de Variación de Logro Educativo. 14 20 42.9
14. Porcentaje de potencialización de los recursos 34 146 329.4
3. Tasa de Terminación de Educación Básica
15 23 53.3
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica
Municipal (FISM)
y de Adultos (FAETA)
15. 42 55 31
Porcentaje del FISM invertido en el municipio en 44 224 409.1
4. Eficiencia Terminal CONALEP 14 18 28.6
Integración y Desarrollo
5. Índice de Incremento de Matrícula
16. Porcentaje del FISM invertido en el municipio en 14
55 19 35.7
257 367.3
6. Índice de Rezago Educativo 15‐39 años.
servicios básicos 14 18 28.6
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las
17. Porcentaje del FISM invertido en el municipio en 47 242 414.9
Entidades Federativas (FAFEF)
urbanización municipal 50 74 48
7. Contribución al Fortalecimiento Financiero
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)
Fondos del Ramo 33 13
38
enero‐marzo * 20
52
enero‐junio * 53.8
36.8
Variación %
8. Índice de Impacto de Deuda Pública
18. Índice de Atención Infraestructura (Educación 12 15 25
Básica)
9. Índice de Impulso al Gasto de Inversión 12 20 66.7
19. Índice de Atención Infraestructura (Educación
10. Índice de Logro Operativo 10
13 17
19 70
46.2
Superior)
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social 34
20. Mejoramiento de la Asistencia Social Alimentaria
(FAIS) 16
227 20
1063 25
368.3
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de
las Entidades Federativas y el Distrito Federal (FASP)
Estatal (FISE) 9 13 44.4
11. Porcentaje de recursos del Fondo de Aportaciones 9
40 13
53 44.4
32.5
para Porcentaje
21. la Infraestructura
de la Social Estatal
eficiencia en (FISE) invertidos
las metas de 15 20 33.3
profesionalización de las corporaciones policiales del
Ramo 33
Municipal (FISM)
22. Porcentaje del gasto y metas de profesionalización 11
218 15
1050 36.4
381.7
del Ramo 33
23. Tiempo de atención a la sociedad en los Centros de
13. Porcentaje de municipios que informan sobre el 14
8 18
47 28.6
487.5
Control,
uso de Comando, Cómputo
los recursos y Comunicaciones
del FAIS en tiempo y (C4s)
con
del Ramo 33
Fondo de Aportaciones
14. Porcentaje para los Servicios
de potencialización de los de Salud
recursos 34 146 329.4
(FASSA)
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social 89 93 4.5
Municipal (FISM)
24. Egresos hospitalarios por cada mil habitantes de 29 31 6.9
población sin seguridad social
25. Porcentaje de partos atendidos por personal
Integración y Desarrollo 31 31 0
calificado en población no derechohabiente
26. Porcentaje de población estatal que cuenta con
servicios básicos 29 31 6.9
Sistema Formal
17. Porcentaje del de Abastecimiento
FISM cuya
invertido en el agua en
municipio es 47 242 414.9
monitoreada y cumple con la normatividad
urbanización municipal
Fondo de Aportaciones de las Demarcaciones
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) 38 52 36.8
Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN) 150 669 346
27. Índice de Aplicación Prioritaria de Recursos 57 261 357.9
28. Índice de Fortalecimiento Financiero 50 211 322
29. Índice de Logro Operativo 34 43 197 358.1

*_/ Número de veces que los indicadores definidos para cada uno de los fondos se reportan por parte de los gobiernos
locales.

En consecuencia, los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, a través del
sistema de información diseñado para tal efecto por la SHCP, han reportado el avance25 de los
indicadores definidos para efectos de la integración de los informes que se entregan al H.
Congreso de la Unión cada trimestre, dando cumplimiento a las obligaciones vigentes en materia
de rendición de cuentas y transparencia.
Adicionalmente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 134 Constitucional, los gobiernos

En consecuencia, los gobiernos de las entidades federativas y de los

municipios, a través del sistema de información diseñado para tal efecto
por la SHCP, han reportado el avance de los indicadores definidos para
efectos de la integración de los informes que se entregan al H. Congreso
de la Unión cada trimestre, dando cumplimiento a las obligaciones
vigentes en materia de rendición de cuentas y transparencia.
Adicionalmente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 134

Constitucional, los gobiernos locales podrán realizar las siguientes
acciones:
• Avanzar en la implantación de metodologías que permitan medir

los resultados de la aplicación de los recursos propios de que
dispongan;
• Fortalecer la capacidad técnica y de independencia de los órganos
de fiscalización de los congresos locales;
• Someter a evaluación los resultados de la aplicación de los recursos
públicos federales que reciban con base en indicadores estratégicos
y de gestión; y
• Mejorar la rendición de cuentas y la transparencia respecto a los
recursos que les son transferidos.
Como resultado de la difusión del PbR-SED, diversas entidades

federativas han instituido reformas al marco jurídico estatal en materia
de presupuesto, gasto y contabilidad, derivadas de las reformas a los
artículos 73 y 134 Constitucionales y de la Ley General de Contabilidad
Gubernamental (LGCG), destacando al respecto los avances logrados por
Aguascalientes, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal,
Guanajuato, Hidalgo, Querétaro, Tabasco y Tamaulipas.
Finalmente, es importante señalar que el esfuerzo para la implantación en

los gobiernos locales de metodologías que permitan medir los resultados
de la aplicación de los recursos públicos, con base en indicadores
estratégicos y de gestión, se fortalecerá durante 2010, en virtud de
que la Ley General de Contabilidad Gubernamental, en el marco de
los trabajos para la armonización contable entre los tres órdenes de
gobierno, establece la obligación de contar al término del ejercicio fiscal,
con indicadores para medir el avance físico-financiero de los recursos
públicos federales.
26
En este marco, los gobiernos de las entidades federativas y municipios,

podrán avanzar también, en la definición de indicadores para la
medición de resultados de la aplicación de los recursos propios, con
base en metodologías compatibles o similares a las instrumentadas
por la Federación, partiendo de una base armonizada de información
programática-presupuestaria.
IV. PROGRAMA ANUAL DE EVALUACIÓN
Antecedentes
El 30 de marzo de 2007, la SHCP y la SFP, en coordinación con el CONEVAL,

emitieron los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas
Federales de la Administración Pública Federal, mediante los cuales se creó
el Programa Anual de Evaluación (PAE), cuyo fin es que la evaluación del
desempeño se afiance como un instrumento para el mejoramiento gradual
de la calidad del gasto público; entendido éste, como el proceso de reducción
de gasto administrativo, que libera recursos para incrementar el gasto social
y en infraestructura, fortaleciendo la planeación, coordinación y asignación
de recursos en proyectos de mayor impacto social y económico.
En el marco de estas disposiciones, y bajo los principios de verificación

del grado de cumplimiento de las metas y objetivos, se reguló la
evaluación del desempeño considerándola como una valoración objetiva
de las políticas públicas y los programas presupuestarios, con base en
indicadores estratégicos y de gestión que permiten conocer los resultados
de la aplicación de los recursos públicos federales y el impacto social de
los programas y proyectos.
Para tal efecto, se establecieron diversos instrumentos de evaluación,

aplicables a los programas presupuestarios, y destinados a medir la
consistencia de su diseño, la pertinencia y alcance de sus indicadores, lo
acertado de su focalización y el alcance de su cobertura, la eficiencia de
sus procesos de gestión, el impacto y los resultados de su desempeño, así
como la pertinencia y relevancia de las estrategias, las políticas públicas
y la gestión institucional. Cabe señalar que las evaluaciones realizadas
son efectuadas por evaluadores independientes de alta calificación y que
sus resultados son públicos, encontrándose disponibles en las páginas
de Internet de cada dependencia y entidad y del CONEVAL.
27
En el PAE 2007 se determinó llevar a cabo 126 evaluaciones a un total de

120 programas federales, así como 2 evaluaciones de políticas públicas.
Los resultados de las evaluaciones 2007 derivaron, entre otros, en mejoras
a las MIR de los programas evaluados, como se mostró en el estudio
elaborado por el CONEVAL en 2008. Adicionalmente, las dependencias
y entidades correspondientes integraron los aspectos susceptibles de
mejora a sus programas, mismos que están siendo aplicados de acuerdo

con el calendario elaborado al efecto.

orrespondientes integraron los aspectos susceptibles de mejora a sus programas, mismos que
Programa Anual de Evaluación 2008
stán siendo aplicados de acuerdo con el calendario elaborado al efecto.
Ende
rograma Anual el Evaluación
PAE 2008 se2008
previó la realización de 192 evaluaciones a 133
programas presupuestarios. Además, por primera vez, y en armonía
n el PAE 2008 se conprevió la realización
las reformas deaprobadas,
legales 192 evaluaciones a 133
se incluyó unaprogramas
evaluaciónpresupuestarios.
a las
demás, por primera vez, y en armonía con las reformas legales aprobadas, se incluyó una
Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas
valuación a las Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
y Municipios,
Municipios, la cual se lleva ala cabo
cual se lleva
con la a cabo con la de
participación participación
entidades de entidades y con las
federativas
federativas
ependencias federales y con las dependencias
coordinadoras de los fondosfederales coordinadoras
de aportaciones. Susde los fondosse esperan
resultados
finales de 2009.de aportaciones. Sus resultados se esperan a finales de 2009.

Tipo de Evaluación Número de
Evaluaciones

TOTAL 192
De Consistencia y Resultados 34
Programas de modalidades S y U de los sectores agropecuario y social 34
que para 2009 se encuentren en el primer año de operación y/o que
presenten cambios sustanciales en su diseño y/o gestión.

De impacto 6
A programas que entregan subsidios establecidas en el PAE 6
Específica 151
De desempeño 133
Programas que entregan subsidios 133
De percepción de los beneficiarios 1
A programas que entregan subsidios 1
Perspectivas transversales 17
Género 17
Estratégica 1
Ramo 33 1

28 de acuerdo con el cronograma del PAE 2008, a la fecha se concluyeron y entregaron

or su parte,
os informes finales de:
35 evaluaciones correspondientes a programas nuevos, de diseño, específicas y las

Por su parte, de acuerdo con el cronograma del PAE 2008, a la fecha se

concluyeron y entregaron los informes finales de:
• 35 evaluaciones correspondientes a programas nuevos, de diseño,

específicas y las complementarias en materia educativa, social,
económica, agropecuaria, agraria, medioambiental y laboral;
• La evaluación acerca de la percepción de los beneficiarios del
Programa de Abasto Rural de Diconsa;
• La evaluación específica sobre la inclusión de indicadores que
permitan medir la perspectiva de género; y
• 131 evaluaciones específicas de desempeño a programas que
entregan subsidios.
Actualmente, se encuentran en proceso 10 evaluaciones de impacto a

programas de salud (1), desarrollo social (1), economía (5), agrario (2)
y de crédito (1), así como la evaluación estratégica a los Fondos del
Ramo 33.
El PAE 2009 previó la realización de 196 evaluaciones a 133 programas

presupuestarios.
29
desarrollo social (1), economía (5), agrario (2) y de crédito (1), así como la evaluación estratégica a
los Fondos del Ramo 33.

El PAE 2009 previó la realización de 196 evaluaciones a 133 programas presupuestarios.
Número de
Tipo de Evaluación
Evaluaciones

TOTAL 196
De Consistencia y Resultados 22
Programas de modalidades S y U de los sectores agropecuario y social que para 2009 se 2
encuentren en el primer año de operación y/o que presenten cambios sustanciales en
su diseño y/o gestión.
Programas de modalidades B y E con indicador seleccionado en el PEF. 20
De procesos 5
Programas S y U que realizaron evaluación de consistencia y resultados y que requieren 5
evaluar sus procesos.
De impacto 4
Programas de desarrollo social, educación, seguro y crédito, indígenas y salud, 4
coordinadas por el CONEVAL.
Específica 158
De desempeño 131
Programas que entregan subsidios 97
Programas de modalidades B, E y U que tienen indicador seleccionado en el PEF, con 34
base en la información del PbR‐SED.
De percepción de los beneficiarios 3
A programas que entregan subsidios 3
Perspectivas transversales 21
Género 19
Juventud y personas con discapacidad 2
A programas de desarrollo forestal 1
Ramo 23 2
Fondo Metropolitano y al Fondo Regional 2
Estratégica 7
Ramo 33 1
Política pública microcrédito 1
Sobre la inclusión de la perspectiva de género a las políticas de vivienda, salud, trabajo 4
y proyectos productivos
PROCAMPO 1

Como resultado de las evaluaciones de diseño, de consistencia y resultados y de percepción de

beneficiarios, las estructuras programáticas integradas en el PPEF 2010 incorporan mejoras, tales
como: la adecuación de la denominación de los programas, para expresar de manera más clara el
30 de los mismos; y la ampliación de su cobertura y focalización. Las evaluaciones
propósito
realizadas permiten constatar los avances y logros de diversos programas sociales. Como ejemplo
de lo anterior, destacan los siguientes programas:
Como resultado de las evaluaciones de diseño, de consistencia y resultados

y de percepción de beneficiarios, las estructuras programáticas integradas
en el PPEF 2010 incorporan mejoras, tales como: la adecuación de la
denominación de los programas, para expresar de manera más clara el
propósito de los mismos; y la ampliación de su cobertura y focalización.
Las evaluaciones realizadas permiten constatar losPRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS

avances y logros de
diversos programas sociales. Como ejemplo de lo anterior, destacan los
siguientes programas:
Ramo/Dependencia Programa Presupuestario Resultados

Las personas que reciben el apoyo tienen un
06 Hacienda y Crédito S001 Subsidio a la Prima del
aumento en su ingreso neto de 33 por ciento mayor a
Público Seguro Agropecuario
los que no reciben apoyo
08 Agricultura,
El 55 por ciento de los productores apoyados
Ganadería, Desarrollo S173 Programa de Atención a
reinician su actividad productiva con los apoyos del
Rural, Pesca y Contingencias Climatológicas
programa
Alimentación
S016 Fondo de Las beneficiarias que tienen acceso al crédito tienen
10 Economía Microfinanciamiento a aumentos en su gasto en salud en 1por ciento y de 2
Mujeres Rurales (FOMMUR) por ciento en gasto en educación
Las tasas de reprobación de los alumnos de las
escuelas beneficiarias es 0.31 por ciento menor que
S029 Programa Escuelas de los alumnos de escuelas no beneficiarias. Las tasas de
11 Educación Pública
Calidad abandono e interrupción escolar son menores en
0.24 por ciento en las escuelas beneficiarias respecto
a las no beneficiarias
El programa aumentó la probabilidad de salir del
desempleo para las mujeres jefas de familia y
únicamente en las modalidades formación en
14 Trabajo y Previsión S043 Programa de Apoyo al competencias y en la práctica laboral. También se
Social Empleo (PAE) aumenta la probabilidad de incorporarse al sector
formal en lugar del informal. No se encontró
evidencia que sugiriera un impacto positivo en los
ingresos

En Zonas Rurales: El programa proporciona a niñas y
niños una mayor probabilidad de ingresar a la escuela
a una edad más temprana. El programa no propicia la
S072 Programa de Desarrollo migración ni la violencia contra las mujeres. En Zonas
20 Desarrollo Social
Humano Oportunidades Urbanas: El programa incrementa la inscripción para
las transiciones de primaria a secundaria, y de
secundaria a media superior, particularmente para
las mujeres.

31
Por otra parte, las evaluaciones practicadas en 2008 y 2009, y las acciones de mejora continua a
las MIR han fortalecido a diversos programas. Por ejemplo, en el caso de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) han hecho posible
hacer adecuaciones a las Reglas de Operación de los Programas (ROP) encaminadas a mejorar la
Por otra parte, las evaluaciones practicadas en 2008 y 2009, y las acciones
de mejora continua a las MIR han fortalecido a diversos programas.
Por ejemplo, en el caso de la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) han hecho posible
hacer adecuaciones a las Reglas de Operación de los Programas (ROP)
encaminadas a mejorar la eficacia operativa mediante la incorporación
de los indicadores de resultados. Conforme al artículo 77, fracción I, de
la LFPRH y al numeral décimo segundo de los Lineamientos Generales
para la Evaluación de los Programas Federales de la APF, se mejoraron
los siguientes programas: PROCAMPO, Programa de Soporte al Sector
Agropecuario y Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales
para la Producción Primaria.
En el caso del sector educativo, la Secretaría de Educación Pública ha

efectuado adecuaciones en los programas incluidos en el PPEF 2010
como resultado de la aplicación de las recomendaciones vertidas en las
evaluaciones realizadas en 2008 y 2009, así como del proceso de mejora
en las MIR. En el caso específico de los programas Escuela Segura;
Nacional de Becas de Apoyo a Estudiantes de Educación Superior; y
de Educación Preescolar y Primaria para Niños y Niñas de Familias
Jornaleras Agrícolas Migrantes, se fortaleció la vinculación entre las
reglas de operación y las MIR, y se mejoró la focalización y cobertura
de la población potencial y objetivo.
Las evaluaciones transversales también han dado resultados positivos.

En el caso del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) y de
conformidad con el cronograma del PAE 2009, se concluyó y entregó el
informe final de la evaluación específica sobre la inclusión de indicadores
que permitan medir la perspectiva de género. El INMUJERES llevó
a cabo una Evaluación Específica sobre la Perspectiva de Género a
19 programas presupuestarios en 4 ejes temáticos, a saber: 1) Salud
y Atención a Grupos Vulnerables; 2) Trabajo y proyectos productivos,
conciliación vida familiar-laboral; 3) Vivienda e Infraestructura; y, 4)
Vinculación con las Organizaciones de la Sociedad Civil.
La evaluación dio como resultado propuestas de indicadores específicos

a incluir en las MIR de los programas evaluados. La información obtenida
permitirá atender las situaciones orientadas a disminuir las diferencias
de género para fortalecer la planeación y evaluación de las políticas
32
públicas. Se propusieron también indicadores cuya inclusión en las MIR

debe ser valorada en función de la periodicidad y grado de madurez de
los sistemas de información de las dependencias.
En el caso del Instituto Mexicano de la Juventud (INMJUVE), con base en

la evaluación específica sobre las perspectivas de juventud, en su fase
de diagnóstico, se actualizó el Diagnóstico de Juventud en México y se
dieron los primeros acercamientos para elaborar una Red de Juventud
de la APF. Asimismo, se identificaron 22 programas presupuestarios,
principalmente de tipo E, S, U y P, que inciden directamente en la
perspectiva de juventud con alineación a los objetivos del Programa
Nacional de Juventud 2008-2012.
El PbR-SED ha resultado positivo como herramienta para verificar el

desempeño de los programas presupuestarios y para dar seguimiento a
aquellos que han logrado alcanzar, e incluso superar, las metas previstas.
En el punto 3.5 de este capítulo se presentan algunos ejemplos de lo
anterior.
En el Ejercicio Fiscal 2010, las dependencias y entidades de la APF

continuarán implantando el PbR-SED para impulsar el mejoramiento
gradual y progresivo de la calidad del gasto público. Asimismo, el PAE
2010 incorpora al proceso de evaluación a programas presupuestarios
de Ramos no considerados con anterioridad, con lo cual se amplía el
ámbito de evaluación del Gobierno Federal hacia sectores estratégicos
de la actividad económica y de la función de gobierno.
En total, el PAE 2010 propone llevar a cabo 141 evaluaciones a 145

programas federales, de las cuales 127 corresponden a Evaluaciones
Específicas de Desempeño (EED), 3 son específicas de costo-efectividad,
5 son estratégicas (protección social, empleo, microcréditos, subsector
carretero y del Ramo 33), y 6 de procesos. Dichas evaluaciones tienen
el objeto de impulsar la mejora continua de esos programas y políticas
públicas, así como de coadyuvar a la eficacia, eficiencia, e impacto
social y económico del presupuesto. En el cuadro siguiente se detallan
las evaluaciones propuestas:
33


Número de
Tipo de Evaluación
Evaluaciones

TOTAL 141
Estratégica 5
Evaluación de la Política de Protección Social. 1
Diagnóstico de la Política de Empleo. 1
Evaluación de la Política de Micro‐créditos. 1
Evaluación Estratégica del Subsector Carretero . 1
Evaluación Estratégica del Gasto del Ramo 33. 1
De procesos 6
Evaluación de Programas Seleccionados de Modalidades B, E y F. 6
Específica 130
(A) De costo‐efectividad, a los programas de apoyo a la micro, pequeña y 3
mediana industria; a empresas en solidaridad y al desarrollo de las industrias de
alta tecnología.
(B) De desempeño, a los programas federales en materia de desarrollo social en 127
operación durante el ejercicio fiscal 2010, de modalidades S, U y E.

La estrategia del PAE 2010 tiene como propósitos:

a estrategia del PAE 2010 tiene como propósitos:
a) Ampliar el ámbito de evaluación de la APF con la programación de
) Ampliar el ámbito ramos
de evaluación de la en
no evaluados, APF con la programación
programas de evaluacióndederamos no evaluados, en
años previos.
programas de evaluación de años
Tal es el caso de laprevios. TaldeesGobernación
Secretaría el caso de (Ramo
la Secretaría de Gobernación
4), Secretaría
(Ramo 4), Secretaría de Relaciones Exteriores (Ramo 5), Secretaría de
de Relaciones Exteriores (Ramo 5), Secretaría de ComunicacionesComunicaciones y
Transportes (Ramo 9) y Procuraduría General de la República (Ramo 17);
y Transportes (Ramo 9) y Procuraduría General de la República
(Ramo 17);
) Vincular el calendario de ejecución de las evaluaciones con el calendario de actividades de la
programaciónb)y Vincular
presupuestación para 2011,
el calendario de yejecución de las evaluaciones con el
calendario de actividades de la programación y presupuestación
) Articular los resultados de las evaluaciones de los programas como elemento relevante del
para 2011, y
PbR-SED.
) c) Articular
Incorporar nuevos tipos de los resultados
evaluación, de las evaluaciones
orientados de los
a la búsqueda deprogramas como
Costo-Efectividad.
elemento relevante del PbR-SED.
l PAE 2010 permitirá evaluar programas presupuestarios que, en su conjunto, representan más
d) gasto
el 50 por ciento del Incorporar nuevosde
programable tipos de evaluación, orientados a la búsqueda de
la APF.
Costo-Efectividad.
as evaluaciones externas que se realicen a los programas en materia de desarrollo social serán
oordinadas34 por el CONEVAL, conforme a lo establecido en el PAE 2010. Las evaluaciones de los
rogramas, que corresponden a las modalidades F, G y K, serán coordinadas por la SHCP y la
FP.
El PAE 2010 permitirá evaluar programas presupuestarios que, en su

conjunto, representan más del 50 por ciento del gasto programable de
la APF.
Las evaluaciones externas que se realicen a los programas en materia

de desarrollo social serán coordinadas por el CONEVAL, conforme a lo
establecido en el PAE 2010. Las evaluaciones de los programas, que
corresponden a las modalidades F, G y K, serán coordinadas por la
SHCP y la SFP.
Las evaluaciones externas se harán con cargo al presupuesto de las

dependencias y entidades o, en su caso con cargo al presupuesto del
CONEVAL, cuando éste lo determine.
Las evaluaciones establecidas en el PAE 2007, PAE 2008 y PAE 2009

en curso, continuarán hasta su conclusión definitiva y de esa manera
dar cumplimiento a las disposiciones aplicables en la materia. Asimismo,
las dependencias y entidades mantendrán el seguimiento a los aspectos
susceptibles de mejora de los programas, políticas y fondos evaluados.
La evaluación del gasto federalizado se realizará considerando los

esquemas de coordinación en los que participan los gobiernos de las
entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito
Federal, y las dependencias que coordinan los fondos o que transfieren
los recursos, con pleno respeto a la soberanía local.
En 2010, se continuará apoyando con asesoría y capacitación a las

entidades federativas y, en su caso, a los municipios, a efecto de que
avancen en sus respectivos procesos de implantación del PbR-SED.
Respecto a los indicadores del Ramo 33, se fortalecerán las acciones

de coordinación intergubernamental, con el propósito de consolidar la
implantación de los indicadores definidos y en su caso, proceder a su
actualización y mejora. También se avanzará en la definición de los
indicadores mediante los cuales podrán evaluarse los subsidios que otorga
el Gobierno Federal a los gobiernos locales, con cargo al Ramo 23.
Así mismo, se procederá a establecer los mecanismos que permitan,

en coordinación con las entidades federativas, definir los indicadores
35
con los que se evaluarán los recursos que se entregan a dicho orden
de gobierno, en el marco de convenios de coordinación en materia de
descentralización y reasignación.
Conforme a lo establecido en la Ley General de Contabilidad

Gubernamental, el Ejecutivo Federal apoyará las acciones encaminadas
a la definición de indicadores de los recursos públicos federales que
se entregan a las entidades federativas y municipios, en un marco de
armonización, y con apego a las demás disposiciones aplicables.
En materia de rendición de cuentas y transparencia, se fortalecerán las

herramientas informáticas con los que los gobiernos locales reportan
la información sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos
públicos federales que ejercen, con el objeto de facilitar su procesamiento,
análisis y generación de reportes, así como para dar cumplimiento a la
obligación de informar al H. Congreso de la Unión, a los respectivos
congresos locales y a la sociedad, a través de sus páginas electrónicas
y otros medios de difusión.
De manera complementaria, se avanzará en la evaluación de los recursos

federales que ejerzan los gobiernos locales, conforme a lo establecido
en el PAE 2010. Al respecto, se realizará una evaluación estratégica del
gasto del Ramo 33.
El Gobierno de la República, con el propósito de avanzar hacia los

propósitos que emanan de lo dispuesto en el artículo 134 Constitucional,
estrechará la coordinación y colaboración intergubernamental en materia
de evaluación de los recursos que ejercen los gobiernos locales, ya
sean propios o de origen federal, de acuerdo con las disposiciones
aplicables.
Las dependencias y entidades presentarán los informes finales de las

evaluaciones externas a las comisiones de la Cámara de Diputados, a
la Auditoría Superior de la Federación, a la Unidad de Política y Control
Presupuestario, a la Dirección General de Programación y Presupuesto
sectorial competente de la Secretaría de Hacienda, a la Unidad de
Control y Evaluación de la Gestión Pública de la Función Pública y al
CONEVAL.
36
Las dependencias y entidades deberán difundir, a través de sus

respectivas páginas de Internet, la información sobre las evaluaciones
externas existentes de sus programas, de conformidad con el artículo 110
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Las dependencias y entidades deberán revisar y, en su caso, actualizar la

MIR de cada programa federal, para realizar las mejoras pertinentes a la
matriz y a sus indicadores durante las etapas del proceso presupuestario
2010, conforme a los lineamientos que para tales efectos emita la SHCP,
en coordinación con la SFP y el CONEVAL, y considerando la información
disponible en el SED sobre los resultados alcanzados y la gestión de
los programas federales, así como los resultados de las evaluaciones
externas.
I. Evaluación de Programas Nuevos
Las dependencias y entidades que propongan incluir programas de nueva

creación o programas que presenten una modificación sustantiva a su diseño
y operación en el Proyecto de Presupuesto de Egresos para el Ejercicio
Fiscal 2011, deberán realizar un diagnóstico que justifique la creación o
modificación de dichos programas con la participación de las áreas de
planeación y evaluación o su equivalente, en el que se precisará:
a) Su impacto presupuestario y las fuentes de financiamiento;
b) La manera en que el programa propuesto contribuya al cumplimiento

de los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad, así como
a los objetivos y metas del programa sectorial que corresponda,
vinculados a los objetivos nacionales del PND 2007-2012;
c) La estrategia gradual de incorporación de beneficiarios y los

mecanismos que se utilizarán para ello;
d) En su caso, las previsiones para la integración y operación de su

padrón de beneficiarios conforme a las disposiciones aplicables; y
e) Una explicación que motive y justifique las razones respecto de la

creación o modificación sustantiva del programa presupuestario
respectivo.
37
) La estrategia gradual de incorporación de beneficiarios y los mecanismos que se utilizarán
para ello;
) En su caso, las previsiones para la integración y operación de su padrón de beneficiarios

conforme a lasFiscal
Trimestre disposiciones
Nº 90 aplicables; y
) Adicionalmente,
Una explicación que motive ysejustifique
deberá elaborar unarespecto
las razones Matriz de
deIndicadores
la creación para
o modificación
Resultados
sustantiva del programade cada programa
presupuestario federal propuesto.
respectivo.
dicionalmente, se
II. deberá elaboraren
Evaluación una Matrizde
Materia deDiseño
Indicadores para Resultados de cada programa
ederal propuesto.
Las dependencias y entidades deberán realizar una evaluación en materia
. Evaluación endeMateria
diseño,dea Diseño
los programas federales que estén en el ejercicio fiscal 2010
en el primer año de operación o que hayan tenido cambios sustanciales.
as dependencias Layevaluación
entidades en deberán
materiarealizar
de diseño unaseevaluación en materia
deberá realizar con basedeendiseño,
el a los
rogramas federales
modeloque de
estén en el ejercicio
Términos fiscal 2010
de Referencia en el primer
que determine año de operación
el CONEVAL, de o que
ayan tenido cambios sustanciales. La evaluación en materia de diseño se deberá realizar con
acuerdo con la modalidad del programa correspondiente.
ase en el modelo de Términos de Referencia que determine el CONEVAL, de acuerdo con la
modalidad del programa correspondiente.
III. Evaluación de Procesos
I. Evaluación de Procesos
Las dependencias que operen los siguientes programas realizarán una
as dependenciasevaluación de los
que operen procesos durante
siguientes 2010. Las
programas evaluaciones
realizarán de procesos
una evaluación de procesos
urante 2010. Las evaluaciones de procesos analizan mediante trabajo de campo y de agabinete si
analizan mediante trabajo de campo y de gabinete si el programa lleva
programa llevacabo sussus
a cabo procesos operativos
procesos de manera
operativos eficazeficaz
de manera y eficiente y si contribuye
y eficiente y si contribuye al
al gestión.
mejoramiento de la mejoramiento de la gestión.
Clave de
Dependencia o
No. Programa Nombre del Programa
Entidad
Presupuestario

1 SEGOB E008 Servicios Migratorios en fronteras, puertos y

aeropuertos
2 SRE E002 Protección y asistencia consular
POSICIÓN DE MOTIVOS DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS 2010
E003 Expedición de pasaportes y servicios consulares
3 SHCP ‐ SAE F023 Administración y enajenación de los activos referidos
de la Ley Federal para la Administración y
Clave de Enajenación de Bienes del Sector Público (SAE)
Dependencia o
4
No. SHCP ‐ E011
Programa Protección y defensa de los usuarios
Nombre del Programa de servicios
Entidad
CONDUCEF
Presupuestario financieros
SHCP ‐ Producción y comercialización de billetes de lotería
B002
5 LOTENAL ‐
PRONÒSTICOS Producción y comercialización de juegos y productos
B003
43
6 SE E005 Prevención y corrección de prácticas abusivas en las
relaciones de consumo entre consumidores y
proveedores

38
V. Evaluaciones Específicas
valuación Específica de Desempeño

Dependencia o
Entidad
Presupuestario
SHCP ‐ Producción y comercialización de billetes de lotería
B002
5 LOTENAL ‐
PRONÒSTICOS Producción y comercialización de juegos y productos
B003

6 IV.
SE Evaluaciones Específicas
E005 Prevención y corrección de prácticas abusivas en las
relaciones de consumo entre consumidores y
proveedores
Evaluación Específica de Desempeño

A los programas federales que determinen la SHCP, la SFP, y el CONEVAL

IV. Evaluacionesque cuenten con MIR en el PbR-SED y estén en operación durante 2010
Específicas
se les realizará una evaluación específica de desempeño. El CONEVAL
Evaluación Específica de Desempeño
coordinará y contratará la realización de dichas evaluaciones y utilizará
el modelo de Términos de Referencia que para tal efecto establezca.
A los programas federales que determinen
La Evaluación Específicala deSHCP, la SFP, ymuestra
Desempeño el CONEVAL que cuenten
el avance en el con MI
en el PbR-SED y cumplimiento
estén en operación
de los durante
objetivos2010 se lesdel
y metas realizará una aevaluación
programa, específica d
partir de una
desempeño. El CONEVAL
síntesis de la información contenida en el SED y mediante el análisis de y utilizar
coordinará y contratará la realización de dichas evaluaciones
el modelo de Términos de Referencia
indicadores quey para
estratégicos tal efecto
de gestión establezca.
que permiten La Evaluación
conocer Específica d
los resultados
Desempeño muestrade la aplicación de los recursos públicos presupuestarios. La relación de a part
el avance en el cumplimiento de los objetivos y metas del programa,
de una síntesis de la programas
estos informaciónaparece
contenida en del
al final el SED y mediante
presente capítulo.el análisis de indicadore
estratégicos y de gestión que permiten conocer los resultados de la aplicación de los recurso
públicos presupuestarios.
Evaluación La relación
Específicade de
estos programas aparece al final del presente capítulo.
Costo-Efectividad
Evaluación Específica de Costo-Efectividad
El PAE 2010 contempla la evaluación específica de Costo-Efectividad.
Este tipola
El PAE 2010 contempla deevaluación
evaluación identifica
específica y evalúa los resultados de Este
de Costo-Efectividad. los programas
tipo de evaluació
presupuestarios, relacionándolos con las actividades y
identifica y evalúa los resultados de los programas presupuestarios, relacionándolos los recursos con la
necesarios
actividades y los recursos para su realización.
necesarios Permite valorar
para su realización. Permitesi los recursos
valorar si lospúblicos
recursos público
están siendo asignados y utilizados correctamente. A continuación
están siendo asignados y utilizados correctamente. A continuación se presentan los programas se
evaluar: presentan los programas a evaluar:
Clave de
Dependencia
o Entidad
Presupuestario

1 Secretaría de S017 Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en
Economía Solidaridad (FONAES)
2 Secretaría de S020 Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana
Economía Empresa (Fondo PYME)
3 Secretaría de S220 Programa para el Desarrollo de las Industrias de Alta
Economía Tecnología (PRODIAT)

Evaluación de la Percepción de los Beneficiarios
Las dependencias y entidades que tengan previsto realizar evaluaciones de percepción de lo

beneficiarios durante el ejercicio fiscal 2010, deberán informar al CONEVAL para su opinión
39
utilizar el modelo de Términos de Referencia que para tal efecto emita. El CONEVAL, en el ámbit
de su competencia, podrá determinar la realización de este tipo de evaluaciones cuando así
considere pertinente. En el PAE 2010 se difundirán los lineamientos correspondientes.
Evaluación de la Percepción de los Beneficiarios
Las dependencias y entidades que tengan previsto realizar evaluaciones

de percepción de los beneficiarios durante el ejercicio fiscal 2010, deberán
informar al CONEVAL para su opinión y utilizar el modelo de Términos de
Referencia que para tal efecto emita. El CONEVAL, en el ámbito de su
competencia, podrá determinar la realización de este tipo de evaluaciones
cuando así lo considere pertinente. En el PAE 2010 se difundirán los
lineamientos correspondientes.
Diagnóstico sobre la perspectiva de género
El INMUJERES elaborará un diagnóstico sobre la inclusión de indicadores

que permitan medir la perspectiva de género en 16 programas
presupuestarios, para ello, deberá considerar las MIR de cada programa
y coordinarse con la SHCP, la SFP y el CONEVAL, así como con las
dependencias y entidades responsables de dichos programas.
El diagnóstico sobre la perspectiva de género se elaborará con la

participación de las áreas de programación y presupuestación, planeación,
evaluación o sus equivalentes, las áreas coordinadoras de los programas,
así como los enlaces en materia de equidad de género en cada una de
las dependencias y entidades.
Evaluaciones de impacto
Las dependencias y entidades que tengan previsto realizar evaluaciones

de impacto durante el ejercicio fiscal 2010, deberán enviar un análisis de
factibilidad de la evaluación a la SHCP, la SFP y el CONEVAL, utilizando
el modelo de contenido de análisis de factibilidad que este último emita
para tal efecto, y considerando la opinión de la SHCP y la SFP.
Con base en el análisis de factibilidad, la SHCP, la SFP, y el CONEVAL,

determinarán si es posible realizar dicha evaluación. Asimismo, se
tomarán en cuenta los criterios siguientes:
a) La evaluación de impacto aplicará para aquellos programas que

desde su diseño hayan previsto el levantamiento de una línea basal
40
o los mecanismos de recolección de información que permita llevar

a cabo el análisis de impacto de los indicadores relevantes;
b) Programas federales en operación que puedan recabar información

necesaria para llevar a cabo el análisis de impacto de manera
rigurosa; y
c) Tendrán prioridad los programas federales con mayor número de

beneficiarios o mayor monto de recursos aprobados en el PEF.
Una vez aprobado el análisis de factibilidad, las dependencias y entidades

entregarán los términos de referencia para dicha evaluación, a más tardar
un mes después de recibido el visto bueno para realizarla. En el PAE
2010 se difundirán los lineamientos correspondientes.
VI. Evaluaciones Estratégicas
El CONEVAL comenzará evaluaciones estratégicas a la Política

de Protección Social, a la Política de Micro-créditos y efectuará un
Diagnóstico de la Política de Empleo. Asimismo, dará continuidad a la
evaluación estratégica del PROCAMPO. El INMUJERES, en estrecha
colaboración con las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de
la Función Pública, y el CONEVAL, en el ámbito de sus competencias,
continuará con la coordinación de la evaluación estratégica sobre la
inclusión de la perspectiva de género en las políticas públicas de vivienda,
salud, trabajo y proyectos productivos, especificada en el PAE 2009.
La SHCP y la SFP, comenzarán evaluaciones estratégicas del Subsector

Carretero y del Ramo 33. Estas evaluaciones se aplican a un programa
o conjunto de programas en torno a las estrategias y políticas públicas,
abarcando temas de diagnóstico, respuesta gubernamental y valoración
de la política.
Los programas incluidos en el PAE 2010 se podrán modificar derivado

del proceso de aprobación del presupuesto para 2010. La SHCP, la SFP
y el CONEVAL, publicarán y comunicarán a las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal las modificaciones que se acuerden
respecto de las evaluaciones a realizar.
41
POSICIÓN DE MOTIVOS DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS 2010
No. Tipo de Evaluación

1 Evaluación del Subsector Carretero
2 Evaluación estratégica del Ramo 33
3 Evaluación de la Política de Microcréditos
4 Evaluación de la Política de Protección Social
5 Diagnóstico de la Política de Empleo

.5 EL DESEMPEÑO DE LOS PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS Y EL PROYECTO DE PRESUPUESTO

E LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2010
n el transcurso de los últimos tres años, se ha avanzado en la implantación del PbR-SED, con
cciones concretas, dentro de las dependencias y entidades del Gobierno Federal, y se ha
romovido las bases jurídicas para que dicha implantación se lleve a cabo en los tres órdenes de
obierno (federal, estatal y municipal).
l proceso gradual de implementación del PbR lleva implícito un periodo de maduración para
eflejar los resultados del desempeño de manera explícita en la toma de decisiones
resupuestarias, condición necesaria para consolidar y asegurar la permanencia del PbR-SED,
omo mecanismo clave para alcanzar un mayor grado de eficacia y eficiencia del gasto público.
on base en las recomendaciones del CONEVAL, derivadas del diagnóstico de los resultados del
eguimiento y de las evaluaciones de los programas, se consideró de manera particular a aquellos
rogramas que han tenido mejor desempeño y que han demostrado cumplir los objetivos para los
uales fueron diseñados. Se atendió a su vez, la priorización de los objetivos nacionales
stablecida en el PND 2007 - 2012, particularmente en materia de desarrollo social.
n el marco del PbR-SED, se deberá continuar fortaleciendo el vínculo entre el seguimiento y la

valuación del desempeño de los programas presupuestarios y el proceso de programación y
resupuesto.
jemplos de programas presupuestarios con buen desempeño y orientación hacia la consecución

e los objetivos nacionales, son:
ombate a la Pobreza
. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (S072)
l propósito del programa es que las familias en pobreza extrema beneficiarias amplíen sus
apacidades
42 en educación, salud y nutrición. Para ello, el programa proporciona tres tipos de
poyos:
Apoyos alimentarios a las familias beneficiarias que cumplieron con su corresponsabilidad en

La Nueva Gestión Pública:
Evolución y Tendencias*
Isabel María García Sánchez**
I. Introducción .................................................................................... 45
II. Fundamentación teórica ................................................................. 47
III. Conceptos y tendencias de la nueva gestión pública . ................... 54
IV. La nueva gestión publica en el sector publico español .................. 70
* Trabajo originalmente publicado en la Revista Presupuesto y Gasto Público 47/2007, p.p.

37-64; Instituto de Estudios Fiscales de España.
** Universidad de Salamanca.
43
I. Introducción
En la práctica generalidad de los textos clásicos de economía se detecta

un dilema respecto al tamaño óptimo del sector público y a la eficiencia
mostrada en el desarrollo de sus funciones. En un primer momento, el
debate se centra en seleccionar al gestor que mejor pudiese gestionar
los intereses de la sociedad: la función pública o la iniciativa privada. Las
desigualdades de la renta en la sociedad del siglo XIX, y el incumplimiento
de la eficiencia de los mercados favorecieron que el estado asumiese un
papel más activo, intentado con su intervención enmendar los “fallos del
mercado”. Posteriormente, en la década de los 70 del siglo XX, comienza la
preocupación por las ineficacias detectadas en la ejecución de los progra-
mas públicos, surgiendo el planteamiento de “los fallos de la intervención
del estado” en la economía, asociados a la burocracia, la competencia
política o derivados de la propia naturaleza de los bienes públicos.
La pérdida de credibilidad del sector público como gestor del bienestar

ciudadano viene acompañado de manifestaciones que exigen y obligan
a que las instituciones públicas actúen aplicando principios de economía,
eficiencia y eficacia. Estas nuevas demandas, cada vez más importantes
como consecuencia de la magnitud del déficit público en prácticamente
la totalidad de países, tuvieron en un primer momento un importante
impacto en los procesos de construcción de políticas públicas, pero en la
actualidad no se circunscriben únicamente a la esfera política o ministerial,
sino que se han ampliado a todas las actuaciones de la administración
en sus diferentes órdenes territoriales. Así, las administraciones
estatales, autonómicas, provinciales y locales se ven envueltas en
procesos de regeneración, de cambio. Nuevos patrones de actuación y
comportamiento, comunes internacionalmente, son los que han llevado
45
a diseñar un nuevo sistema operativo público, una nueva filosofía de

actuación: la nueva gestión pública.
El objetivo de esta nueva forma de actuar es la consecución de un sector

público que opere exclusivamente en aquellas áreas donde no exista un
proveedor más adecuado y lo realice de forma eficiente y eficaz. Para
ello, compite o colabora con el sector privado, allí donde es posible,
con el objetivo de satisfacer las necesidades públicas, otorgándoles
a sus ciudadanos un papel cada vez más activo en el campo público.
Realizando, además, reestructuraciones internas encaminadas a eliminar
la burocracia, a la adopción de procesos más racionales, a una mayor
autonomía en la gestión, etc.
Pero, como se ha puesto de manifiesto en países pioneros como el Reino

Unido, todos estos cambios carecen en absoluto de validez si no existe
un férreo control que permita contrastar la bondad de la intervención
pública. Así, en las últimas décadas han comenzado a perfeccionarse
los tradicionales sistemas de control orientados hacia la verificación del
cumplimiento de la legalidad, encaminándose asimismo a contrastar los
principios anteriormente enunciados.
El análisis de las principales teorías que sustentan este paradigma

emergente permitirá entender la razón de cada una de las políticas o
cambios que han tenido, tienen o tendrán lugar en las administraciones,
y que serán tratados posteriormente. Hay que partir de la base de que
la nueva gestión pública extrae las ideas claves de distintos enfoques
teóricos, analiza sus características y aplica aquellas que le permiten
conseguir la intervención más adecuada al bienestar de la sociedad en
general. Es precisamente la amplitud teórica sobre la que se fundamenta
su marco de acción lo que le permite no rechazar unas preferencias de
actuación frente a otras por mera ideología, sino en función del análisis
de las distintas alternativas posibles1.
1 Pero no todo son alabanzas para los nuevos planteamientos, a la falta de
democratización criticada por Beltrán Villalva (1996, p. 11), se unen las críticas
de otros autores como Peters (1996, p. 7) y Brugué (1996, p. 50) que incluyen la
asiduidad y generalidad con que se acude al recurso del mercado como prácticas
incuestionables; sin embargo, opinamos con Albi (2001) que “sería un error
considerar que la apuesta por el mercado necesariamente supone reducir mucho
el papel del estado. Ambas formas de organización colectiva, estado y mercado,
son tan imperfectas que se necesitan mutuamente”.
46
II. Fundamentación teórica
La nueva filosofía de gestión pública, utilizando palabras de Hood (1991,

pp. 5-6), es un matrimonio entre el Nuevo Institucionalismo y la gerencia
profesional.
Lapsley y Oldfield (2001, p. 217) indican que frente a la teoría de la

elección racional, donde se asume que las decisiones colectivas son
meros agregados de los intereses individuales, el Nuevo Institucionalismo
considera que las instituciones públicas son relevantes para entender y
explicar las interacciones entre los individuos, pues están dotadas de una
lógica propia que condiciona la preferencias individuales. Y es que como
Serna (2001) indica, se define el concepto de institución como el conjunto
de valores, normas, reglas, rutinas y procesos, que se desarrollan en
un determinado entorno organizativo y que inciden directamente en la
actuación desarrollada por los distintos actores implicados, dirigiendo y
limitando su comportamiento.
Dentro de la amplia variedad de enfoques o teorías económicas sobre

las que se construye el Nuevo Institucionalismo, Hood (op. cit., pp. 5-6)
destaca su formación a partir de las ideas de la Teoría de la Elección
Pública, la Teoría de los Costes de Transacción y la Teoría de la
Agencia. Doctrinas que persiguen reformas administrativas mediante
ideas como la competencia, elección, transparencia y control. Así, los
partidarios del Public Choice focalizan en la relación entre propiedad
pública o privada en el desarrollo de la actividad pública, siendo la
delegación de autoridad y las divergencias en la consecución de los
objetivos, el campo de estudio de la Teoría de la Agencia y los Costes
de Transacción.
Por su parte, la gerencia profesional, definida principalmente a partir de

las ideas de los Neo-Tailoristas (Pollitt, 1993), se centra en el estudio
de la organización burocrática interna de la administración. Abogando
por romper el supuesto mito de las diferencias de gestión entre el sector
privado y el sector público (Arellano, 2002, p. 10). A continuación se
analizan más detenidamente cada una de estas teorías.
47
2.1. La teoría de la elección pública o “public choice”
Esta teoría2 puede definirse, utilizando para ello las palabras de Mueller
(1989, pp. 1-2), como el estudio económico de las decisiones que se
adoptan al margen del mercado o, sencillamente, como la aplicación
de la Economía a la Ciencia Política. Sus propuestas giran en torno a
los problemas que la burocracia administrativa plantea en la obtención
de la eficiencia en la actuación pública, criticando implacablemente el
monopolio estatal bajo el que actúan (Downs, 1967, p. 257). Sus hipótesis,
aunque basadas en la necesidad de contratar servicios en el exterior
para incrementar la eficacia y evitar las ineficiencias de la burocracia,
consideran que no se alcanzan por la simple conversión de lo público
en privado mientras se mantiene el régimen de monopolio, sino en la
introducción de mecanismos de mercado, independientemente de si
la producción es de titularidad pública o privada (Buchanan, 1954, p.
334).
Las medidas que proponen para evitar el monopolio burocrático pueden

resumirse en las siguientes (Niskanen, 1971, p. 78):
— Más competencia en el desarrollo de los servicios públicos.
— Privatización o contratación externa para reducir el gasto.
— Mayor información sobre la viabilidad de las alternativas de los

servicios públicos ofertadas en bases competitivas y de acuerdo
con costes comparados.
— Controles más estrictos sobre la burocracia.
2.2. Teoría de los costes de transacción
En la teoría clásica de la elección pública la competencia es vista como

la panacea para la resolución de los problemas burocráticos. Asumiendo
que el monopolio público puede ser remplazado por la gestión de
los servicios mediante contratos puntuales en mercados atomizados
2 En Zafirovski (2001) se realiza una revisión de las distintas corrientes que existen
dentro de esta teoría, así como su evolución. También puede verse al respecto
Barzelay y Gallego (2006).
48
donde compradores y vendedores poseen una completa información

(McMaster y Sawkis, 1996). La Teoría de los Costes de Transacción
sugiere que, si bien el axioma es adecuado, la perspectiva de la
elección pública sobre el beneficio de la competencia no es totalmente
correcta. Pues, la competencia puede generar costes adicionales los
cuales están ausentes en la tradicional forma burocratica de provisión
de los servicios.
Williamson (1975, p. 8) identifica costes de transacción asociados a

la firma de los contratos, el control de resultados y comportamiento
de las partes contractuales. Estos costes varían por un lado, con las
características de las decisiones de los gestores que participan en la
transacción, y con los objetivos propios del mercado por otra. Por ejemplo,
la producción interna será más eficiente cuando los activos específicos
sean importantes, existan incentivos para que las partes muestren
comportamientos oportunistas, el número de potenciales usuarios será
reducido, o/y la demanda futura de los servicios sea incierta.
La existencia de costes de transacción en los intercambios realizados en

el mercado proporciona una explicación de las ventajas comparativas de
organizar la producción dentro o fuera del ámbito público: cuanto mayores
sean los costes de las transacciones externas, mejor será producir dentro
de la administración, situándose el límite de la intervención pública en el
punto donde se igualen sus costes con los de contratar en el exterior. Así,
la arquitectura pública, entendida está como la estructura organizativa
óptima (Jackson, 2001, p. 15), se realizará en función de los costes
de transacción, lo que llevará a la administración pública a incorporar
condiciones similares a las del mercado como mecanismos de control
cuando aseguren un mantenimiento de dichos costes equilibrados con
los intereses que todos los artífices de procesos sociales y colectivos
merecen (Boston et al., 1996, p. 50).
2.3. El neo-tailorismo
Dentro de la teoría que aquí analizamos, la causa de una mala gestión

tiene que ver con la administración en sí misma. Para el neo-tailorismo,
el carecer de un sistema de gestión adecuado —información fidedigna
relativa a los costes de las actividades y a los logros conseguidos— y el
perfil tradicional de los gestores públicos son los factores más importantes
49
que impiden la consecución de la ansiada eficiencia (Martín, 1983; Peters

y Waterman, 1982).
En esta teoría, se habla de reinvención3 del gobierno, refiriéndose “a la

transformación fundamental de los organismos y sistemas públicos para
que se produzcan mejoras espectaculares en su eficacia, su eficiencia, su
adaptabilidad y su capacidad para innovar. Esta transformación se logra
cambiando su propósito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura
de poder y su cultura” (Osborne y Plastric, 1998, p. 30). Podemos concluir
que las técnicas propuestas por esta teoría son fundamentalmente:
— Separación entre política y gestión.
— Reducción de las normas de actuación, especialmente las referidas

a los órganos directivos, pues se persigue el gerencialismo o
profesionalización del gestor.
— Incremento de los controles económicos y financieros que permiten

exigir responsabilidades personales.
— Introducción de mecanismos incentivadores para premiar logros y

sancionar fallos.
2.4. La teoría de la agencia
Como resume Gimeno Ruiz (1997, p. 47), la Teoría de la Agencia,

entendiendo cualquier ente como un conjunto de contratos entre un individuo
(principal) que contrata a otro (agente) delegando en él la ejecución de una
determinada tarea, viene definida por la divergencia entre las funciones
de utilidad de cada una de las partes del contrato. A esta situación debe
añadirse la posibilidad de que el agente cuente con información preferente o
asimétrica que impida un control exhaustivo sobre él por parte del principal.
Así, bajo esta teoría la consecución de los objetivos del principal depende
de las acciones que realice el agente, las cuales se ven afectadas por la
información preferente que este último posea.
3 Término acuñado por Osborne y Gaebler en 1992, momento en el que proceden
a la utilización de la expresión «gobierno empresarial», para denotar aquellas
instituciones del sector público que actúan bajo los parámetros de eficiencia y
eficacia en la utilización de los recursos disponibles.
50
En el ámbito público la definición de principal y agente es compleja al

encontrarnos en presencia de múltiples figuras. Mayston (1993, pp. 76-
77) se cuestiona quien es el principal en dicha relación, descubriendo
tres posibles respuestas a dicha pregunta: el electorado —a través de los
procesos democráticos de elecciones y los controles parlamentarios—;
los consumidores de los servicios públicos; y los políticos del gobierno
central en el poder. Albi et al. (1997, p. 90) establecen relaciones de
agencia superpuestas entre distintos niveles de la gestión pública, tales
como ciudadanos, parlamentarios, gobierno, agencias y empleados
públicos; ampliadas por Pina Martínez y Torres Prada (1996, p. 17) bajo
la teoría de la red contractual a prestamistas, sindicatos y otros agentes
legítimamente interesados.
Por nuestra parte, entendemos que existen o que podemos encontrarnos

con dos niveles básicos en la relación de agencia dentro del sector
público:
a) La provocada por la delegación sucesiva de responsabilidad que

representa la cadena: Ciudadanos → Políticos → Gestores
b) La relación ínter -administraciones.
a) La relación Ciudadanos → Políticos → Gestores
Esta delegación sucesiva de responsabilidad se produce en todos los

ámbitos territoriales de la administración, como pueden ser el estatal,
autonómico, local, etc., pues la elección de los representantes y la
delegación de gestión en los subordinados es común a todas ellas. Para
realizar un análisis más concreto, hemos procedido a examinar cada una
de los enlaces independientemente.
a.1.) La relación Ciudadanos → Políticos
Los ciudadanos eligen a representantes políticos de acuerdo con los

objetivos plasmados en un programa electoral, cuyo íntegro cumplimiento
queda a merced de la existencia de grupos organizados de poder con
intereses propios, la obtención de minoría parlamentaria, o la función
de utilidad del partido gobernante en su totalidad, o de cada miembro
político individualmente. Esto se deriva en una relación de agencia, donde
los ciudadanos aportan su capital de forma coercitiva, y los políticos
51
toman decisiones que pueden no generar un beneficio colectivo para la

ciudadanía.
a.2.) La relación Políticos → Gestores
La función política se encarga de diseñar programas o políticas, fijando

los objetivos a alcanzar, siendo los gestores la mano ejecutora de las
actividades que permitan su logro.
Ante esta división de funciones, la relación principal-agente tiene

pleno sentido, pues son numerosos los factores que pueden originar
desviaciones por parte de los gestores de las pautas marcadas por los
políticos. Es latente en la bibliografía presupuestaria que la función de
utilidad de los gestores viene definida por la necesidad de incremento de
poder a través de su partida en presupuestos; por el número de niveles
jerárquicos bajo su control; la posible mejora de la relación laboral o su
vinculación a la escena política. Anteponer su función de utilidad a los
objetivos políticos, partiendo de la inexistencia de controles exhaustivos,
es misión posible.
La unión de estos dos niveles complica la relación de agencia, pues

existen múltiples agentes en la relación ciudadano -administración, con
distintas funciones de utilidad cada uno, que pueden ocasionar graves
distorsiones en los principios que deben guiar a la administración en su
actuación. También puede hablarse de un tercer eslabón en la cadena,
en aquellos bienes o servicios donde además se produce una separación
entre su provisión y su producción, consecuencia de la decisión de
comprar en vez de hacer.
b) La relación ínter -administraciones
Bajo lo que Arenilla (1991, pp. 30-31) denomina luchas de poder entre las
distintas administraciones territoriales, entendemos que existe un afán de
obtener mayor supremacía en un ámbito territorial determinado a través de
la sustracción de competencias estatales con la consiguiente desviación
de los recursos financieros necesarios. Estas actuaciones pueden, en
ocasiones, realizarse sin considerar su efecto en el bienestar social de
todos los ciudadanos, sino que vienen justificadas por la necesidad que
los gobernantes ejercientes en territorios inferiores tienen de incrementar
52
su poder político. Así, es posible encontrarnos con relaciones de agencia

entre los distintos niveles de administración, las cuales, además,
pueden producir importantes divergencias entre los servicios recibidos
por habitantes de las distintas comunidades y provincias que forman el
territorio español.
Estas relaciones de agencia, que pueden venir ocasionadas como

consecuencia de las funciones de utilidad que presente un ámbito
respecto a otro, se verán agravadas cuando el partido en el gobierno de
la de ámbito superior difiera en orientación política de la de nivel inferior.
Estos conflictos de carácter político entre distintas administraciones,
término utilizado por Palacios Gómez (1994, p. 97), provocan mayores
diferencias entre los ciudadanos derivados de la consecución de beneficios
partidistas, en numerosas ocasiones alejados del interés general.
Bajo las propuestas de esta teoría, es esencial la existencia de un

adecuado sistema de control, así como una perfecta delimitación de la
responsabilidad de los agentes. Todo ello facilitaría una mejor comunicación
con los ciudadanos, favoreciendo la transparencia administrativa.
Identificados los aspectos fundamentales de las teorías básicas que han

dado lugar a la nueva gestión pública, debe indicarse que cada una de
ellas aporta elementos significativos que permiten obtener “un gobierno
que cueste menos y trabaje mejor” (Gore, 1993). Las líneas principales
de actuación dentro de cada una de las teorías analizadas diseñan las
distintas acciones que deben realizarse para lograr la reforma del sector
público se encuentran resumidas en el Cuadro 1. Teniendo en cuenta,
como señala Barzelay (2003), que “si concebimos a la nueva gestión
pública como un debate en torno a estas cuestiones, debemos descartar
de inmediato definiciones formales, como que la nueva gestión pública sea
una corriente internacional, un conjunto de ideas novedosas, un modelo
de organización de servicios públicos, o una pura teoría. Todas estas
definiciones, que estimulan la literatura en este campo, serían secundarias
frente a la tarea central de hallar las mejores respuestas, según las
circunstancias, a las cuestiones de cómo estructurar, gestionar y controlar,
individual y colectivamente, los sistemas burocráticos públicos”.
53
neas principales de actuación dentro de cada una de las teorías analizadas diseñan las distin-
tas acciones que deben realizarse para lograr la reforma del sector público se encuentran re-
sumidas en el Cuadro 1. Teniendo en cuenta, como señala Barzelay (2003), que «si
Cuadro 1
Cuadro 1
Pilares de la
Pilares de la nuevanueva gestión
gestión pública
pública
COSTES DE TEORÍA
PUBLIC CHOICE NEO-TAILORISMO
TRANSACCIÓN DE LA AGENCIA
Reducción de la
burocracia y sus Implantación de
Introducción del sector normas de actuación. herramientas de
privado en la control vinculadas al
Reestructuración
producción pública. Simplificación de la ejercicio de
organizativa en
estructura jerárquica. responsabilidades.
relación con la función
Introducción de
de coste más óptima
mecanismos de Perfeccionamiento de Implantación de
competencia los mecanismos de procesos de rendición
motivación, vinculados de cuentas
a sistemas de control
� � � �
NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Reformas en la estructura orgánica
Racionalización normativa y cultural
Transparencia de la Administración
Fuente: Elaboración propia.
III. Conceptos y tendencias de la nueva gestión pública
Para Leeuw (1996, p. 92) la nueva gestión pública enfatiza en la aplicación

de los conceptos de economía, eficiencia y eficacia en la organización
gubernamental, así como en los instrumentos políticos y sus programas,
esforzándose por alcanzar la calidad total en la prestación de los servicios,
todo ello, dedicando menor atención a las prescripciones procedimentales,
las normas y las recomendaciones.
Es decir, el actual sistema de actuación pública se mueve en un nuevo

escenario con dos diseños básicos de coordinación. En primer lugar,
el sector público reduce las diferencias respecto al sector privado
en términos de personal, sistemas de remuneración y métodos de
gestión; y, en segundo lugar, existe una disminución del volumen de
reglas y procedimientos que articulan la actuación de gestión de los
departamentos, sujetos a reglas uniformes para contratar e incurrir en
costes (Dunleavy y Hood, 1994, p. 10).
54
Quizá la presencia en todas las teorías anteriormente analizadas de

la necesidad de desarrollar y perfeccionar herramientas de control,
especialmente orientadas a la evaluación de los logros o resultados
obtenidos, se asocia en la literatura a la nueva gestión pública con la
introducción de conceptos, prácticas y técnicas procedentes del sector
privado (Fernández Rodríguez, 2000, p. 108), destinadas exclusivamente
al control de resultados (Boden et al., 1998, p. 267 y Broadbent y
Laughlin, 1998, p. 403), o se amplia a la introducción de mejoras en la
gestión, mediante la desregulación, descentralización, y la introducción
de competencia y transparencia en la rendición de cuentas (Coninck-
Smith,1991; Ladner,1999; Montesinos, 1999).
Podríamos resumir que la nueva gestión pública persigue la creación de

una administración eficiente y eficaz, es decir, una administración que
satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible,
favoreciendo para ello la introducción de mecanismos de competencia que
permitan la elección de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de
servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que
otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados,
para que por un lado, perfeccionen el sistema de elección, y, por otro,
favorezcan la participación ciudadana.
Para ello, se han desarrollado una serie de actuaciones4, cuyas líneas

básicas se encuentran desglosadas en el Cuadro 2, que analizaremos
en los apartados siguientes.
4 Distintas clasificaciones para estas actuaciones, así como su contenido, pueden

verse, entre otros, en Hood (2000), Pollitt (2003) y Ferlie et al. (2005).
55
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 45
Cuadro 2
Cuadro 2
La Nueva GestiónPública
La Nueva Gestión Pública
TEORÍA ACTUACIONES
Reducciones puras de la di- Privatizaciones

mensión Gestión indirecta de servicios
PUBLIC CHOICE
Reformas en la Introducción de competencia ex-
COSTES DE estructura Reducciones híbridas o interna
TRANSACCIÓN organizativa termedias de la dimensión
Cooperación o colaboración
Modificaciones en el diseño Creación de competencia interna
organizativo Simplificación de la estructura je-
rárquica: La descentralización
Racionalización procedimientos
NEO-TAILORISMO Racionalización administrativos
Racionalización normativa
normativa y
Desburocratización
cultural
Racionalización cultural Desarrollo de políticas de personal
Introducción de técnicas privadas
Innovación tecnológica
TEORÍA DE LA
AGENCIA Transparencia Comunicación externa
de la
Participación ciudadana
Administración
La clasificación primaria utilizada para sintetizar estas actuaciones se

La basa en la ordenación
clasificación secuencial
primaria utilizada lógica en
para sintetizar el desarrollo
estas actuacionesde
se estas
basa enacciones
la orde-
nación secuencial
tal y comológica
seenexpone
el desarrollo
en deel estas acciones
trabajo tal y como
de Barea se expone
(1997). La en el trabajo
taxonomía
de Bareasecundaria
(1997). La taxonomía
refleja unasecundaria reflejade
agrupación unalas
agrupación
accionesdeatendiendo
las acciones a
atendiendo
la Teoría
a la Teoría que sustenta las mismas.
que sustenta las mismas.
Así, dentro de un marco temporal, inicialmente debe comenzarse por determinar que
Así,
actividades dentro
deben de un marco
ser realizada temporal, inicialmente
por las administraciones públicas y debe comenzarse
cuales pueden por
ser cedidas
al sector determinar
privado en casoquedeactividades deben
que este último sea elser realizada
productor más por las administraciones
eficiente de las mismas. Se-
públicas
guidamente, debe ycuestionarse
cuales pueden ser cedidas
las acciones al sector para
más adecuadas privado en caso
introducir de que este
la competencia
último sea el productor más eficiente de las mismas. Seguidamente,
como mecanismo que fomente la eficiencia y calidad de aquellos servicios que permanecen debe
definidoscuestionarse las acciones
como de competencia más
pública. adecuadas
Estas para
actuaciones, introducir laprincipalmente
fundamentadas competencia
como mecanismo
en los paradigmas que fomente
de la Public Choice ladeeficiencia
y los Costes Transacción, y se
calidad de aquellos
han englobado en Re-
formas en servicios queorganizativa
la estructura permanecen debidodefinidos como
a que suponen de competencia
cambios en la dimensiónpública.
o en la
Estas
organización delactuaciones,
sector público. fundamentadas principalmente en los paradigmas
de la Public Choice y los Costes de Transacción, se han englobado en
Una vez delimitado claramente el ámbito público, y con el mismo fin que la introduc-
ción de laReformas en las
competencia, la administraciones
estructura organizativa debido
públicas deben a que suponen ocambios
(i) desburocratizarse, en otras
en la dimensión o en la organización del sector público.
palabras, simplificar tanto su propio contexto interno como la normativa que regula la presta-
ción de sus competencias en relación con los administrados y (ii) adoptar determinadas ac-
tuaciones con gran éxito en el ámbito privado encaminadas a promover la motivación de los
56
trabajadores y a mejorar los procesos de toma de decisiones mediante el feedback proporcio-
nado por los instrumentos de planificación y control. Estas acciones se agrupan en Racionali-
Una vez delimitado claramente el ámbito público, y con el mismo fin que
la introducción de la competencia, las administraciones públicas deben (i)
desburocratizarse, o en otras palabras, simplificar tanto su propio contexto
interno como la normativa que regula la prestación de sus competencias
en relación con los administrados y (ii) adoptar determinadas actuaciones
con gran éxito en el ámbito privado encaminadas a promover la motivación
de los trabajadores y a mejorar los procesos de toma de decisiones
mediante el feedback proporcionado por los instrumentos de planificación
y control. Estas acciones se agrupan en Racionalización normativa y
cultural, sustentándose teóricamente en las recomendaciones de los
neotailoristas y de los defensores de la Teoría de Agencia.
Finalmente, las actuaciones a desarrollar se centrarán en favorecer las

relaciones con los ciudadanos, explicando que se pretende hacer y que
se ha hecho para servir los intereses generales, fijados estos a partir de la
participación de los ciudadanos en el proceso público de decisión. Estas
recomendaciones propias de la Teoría de la Agencia han sido recogidas
en la denominada Transparencia de la Administración.
3.1. Las reformas de la estructura organizativa
Las medidas de adecuación de la estructura organizativa propuestas no

implican que deba existir una generalización5 en la aplicación de un tipo
concreto, sino que cada organismo necesitará de una en particular, de
varias combinadas o de todas, de acuerdo a la dolencia diagnosticada y
el tratamiento que se considere más eficaz.
Las reformas o modificaciones que agrupamos bajo el punto de vista

organizativo pueden venir dadas por la desaparición permanente o
temporal de lo público en la producción de bienes o servicios; por su
coexistencia con el sector privado; o simplemente, por una modificación en
la distribución de funciones y poder en el ámbito público. Esta clasificación
5 Al respecto Lasheras Merino y Ruiz-Huerta Carbonell (1992, p. 189) afirman «hay
mecanismos alternativos a los cambios de propiedad o titularidad de los servicios
hoy gestionados por el sector público. Una correcta definición del marco contractual
y del sistema de incentivos en el seno de la administración pública; el reforza
miento de las estrategias y soluciones de cooperación y coordinación de la acción
administrativa; la introducción de mayor competencia de ideas en los procesos de
decisión, pueden producir mejoras en la eficacia del sector público sin necesidad
de ceder terreno frente al sector privado».
57
nos permite realizar un estudio sobre las mismas, agrupándolas en

los siguientes apartados: a) reducciones puras de la dimensión; b)
reducciones híbridas o intermedias de la dimensión; c) modificaciones
en el diseño organizativo.
3.1.1. Reducciones puras de la dimensión
Las reducciones puras de la dimensión, como mecanismos que persiguen

la adopción de afilados incentivos que mejoren el bienestar social (Craggy
Dyck, 2003, p. 177), comprenderán las actuaciones de privatización y
gestión indirecta de los servicios. Bajo estas figuras, el sector público cede
la gestión de los bienes y servicios de forma permanente en el caso de
las privatizaciones, o de forma temporal en el de la gestión indirecta.
Los objetivos que sustentan las decisiones de privatización son de muy

diversa índole. En general, como señala Eguiagaray (1995, p. 5), la
estrategia de privatización se fundamenta en torno a dos enfoques, uno
macro y otro micro6. En el primero de ellos, se persigue un sector público
de menor tamaño, y en el segundo, la introducción de mejoras en la
gestión en dichas empresas. En su totalidad, podríamos considerar, de
acuerdo con Carrau (1995, pp. 183-185), los siguientes:
— Objetivos de índole financiero-fiscal, donde la venta de activos

supondría un ahorro de intereses por la deuda cancelada
que compensaría los ingresos futuros; la desaparición de
compromisos presupuestarios venideros a través de subvenciones
de funcionamiento; y por ultimo, la ausencia de compromiso con
posibles necesidades futuras de capital.
— Objetivos ideológicos o políticos, que abarcarían aspectos como

una mejora de la eficiencia, una mayor estabilidad en la dirección
para el desarrollo de estrategias, así como una disminución de la
vulnerabilidad a las actuaciones sindicales, sin olvidar el deseo
de restringir la presencia del sector público en el conjunto de la
economía.
6 En Cuervo (1996) puede encontrarse las diferentes causas que justifican cada una
de las privatizaciones de empresas de forma individualizada.
58
— Dentro de otros objetivos, podría señalarse la voluntad de incrementar

la cohesión social mediante el capitalismo popular con la colocación
de títulos en los mercados de valores.
— A esto hay que unir el hecho de pertenecer a la Unión Europea cuya

normativa comunitaria persigue la desregulación, desmonopolización,
y la defensa de la competencia, así como la prohibición de la
concesión de subvenciones de explotación a sociedades inviables,
para favorecer la introducción de mecanismos de mercado en el
sector público.
En relación con la gestión indirecta de servicios, la mayoría de los gobiernos

consideran en su renovación legislativa este mecanismo, con el objetivo
“value for money” (Ezzamel y Willmott, 1993, p. 111), maximización que
persigue junto a la reducción de los costes de producción, la relevancia
de términos como satisfacción del cliente, interés público, honestidad,
equidad, justicia, etc. Señalando que incluso la contratación con una
empresa privada7 supone introducir la competencia ex ante en las
actividades y servicios reservados al sector público (Torres Prada y Pina
Martínez, 1998, p. 54).
Dentro de la contratación de servicios a terceros, podemos encontrarnos

con diversas figuras, que de acuerdo a la amplitud de las actividades
que comprenden pueden clasificarse en: gestión indirecta de servicios
en su totalidad, de una determinada actividad o contratación de servicios
de apoyo interno. Esta última modalidad, la contratación de servicios de
apoyo interno, recibe cada vez un mayor número de críticas. Cada vez
de forma más común se les denomina consultocracia, con el objetivo de
describir el significativo incremento de poder de los consultores privados
en el ámbito público (Lapsley y Oldfield, 2001, p. 524).
Las ventajas que pueden citarse de la gestión indirecta engloban desde

el ahorro de costes, el incremento de la flexibilidad e innovación en la
prestación de los servicios, a la existencia de mayor libertad para que
los directivos del sector público se dediquen a las grandes prioridades
(Industry Commision, 1996). Pero debe tenerse presente que pueden
7 En relación con las ventajas e inconvenientes de la gestión privada puede verse,
entre otros, Almquist (2001), Boyne y Dahya (2002), Hurton et al. (2002), Van Wart
(2003), Javidan y Waldman (2003) y Brown y Potoski (2003).
59
presentarse inconvenientes como costes de transacción, riesgo moral,

etc. (Boyne, 1998, pp. 709-710). Ccontratar los servicios a terceros debe
consistir, como indica Mulgan (1997), en un trade-off entre eficiencia y
responsabilidad: la eficiencia se obtendrá si se otorga plena autoridad
sobre la gestión del servicio, residiendo en la administración la obligación
continua de controlar la actuación privada.
3.1.2. Reducciones híbridas o intermedias de la dimensión
Dentro de este apartado reflejaremos las acciones en las que no existe un

traspaso directo de funciones públicas al sector privado, sino que ambos
sectores compiten o cooperan en la prestación de un mismo servicio.
El proceso de activación de la competencia externa tiene como finalidad

que la producción será de carácter publico o privado dependiendo de la
adecuación a las necesidades y demandas de los usuarios (ciudadanos u
otros órganos públicos). La potencial perdida del control de la producción
a favor del sector privado, provocará una rivalidad entre ambos sectores
por captar cuota de mercado que conllevará a ofertar servicios y bienes
de mayor calidad con un coste inferior.
La colaboración del sector público con otras entidades puede entenderse

como acuerdos donde el sector público y distintos socios cooperan en
la obtención de los objetivos marcados, bajo un criterio de reparto de
autoridad y responsabilidad, compartiendo sus recursos y conocimientos,
el riesgo asumido y el beneficio obtenido.
Kramer (1994, pp. 37-40) recoge como socios cooperativistas: los

gobiernos de distintos países, distintos niveles de gobierno de un mismo
país, departamentos dentro de un mismo nivel de gobierno, el sector
privado, y organizaciones de carácter no gubernamental o figuras como
el voluntariado. Existiendo, de acuerdo con Armstrong y Lenihan (1999,
pp. 13-14), tres tipos de colaboración que pueden oscilar desde una mera
ampliación de los términos del contrato de gestión indirecta, a acuerdos
donde los roles y las responsabilidades no están claramente definidos.
Ambos autores alertan sobre la introducción de nuevas corrupciones,

comportamientos oportunistas, problemas de protección de la privacidad
de datos, etc. (Davis, 2002). Siendo necesario que los trabajadores
60
públicos estén preparados para hacer frente a la ambigüedad en

las situaciones que pueden plantearse desde el punto de vista ético
(Sternberg, 1998, p. 53).
3.1.3. Modificaciones en el diseño organizativo
Ante aquellas áreas de actuación pública donde el gobierno se enfrenta

a la imposibilidad de introducir mecanismos reales de mercado, ha tenido
que favorecer su creación mediante nuevos caminos de competición
interna, o planteándose la necesidad de estimular la responsabilidad
de los gestores y la productividad de los trabajadores mediante una
descentralización de funciones, o simplificaciones de la estructura
jerárquica. Procedimientos que no suponen una pérdida de poder por
parte de la administración.
Los mercados internos competitivos se crean para el desarrollo de

una competencia simulada pero efectiva entre órganos públicos. Esta
competencia puede venir ocasionada por:
— La rivalidad entre entes de carácter público destinados al mismo

fin. Planteamiento que incluiría tanto la posibilidad de elección del
ciudadano entre los recursos disponibles de organismos distintos
como dentro del mismo organismo.
— Competencia vitual o artificial que, mediante la comparación pública

de costes y resultados, permitirá descubrir deficiencias y sus posibles
soluciones, favoreciendo la prosperidad operativa de la entidad.
Por otra parte, y en la misma línea que el sector privado, la estructura de

la organización pública se decanta a favor de la reducción del número de
niveles jerárquicos, es decir, hacia estructuras más planas con asignación
de mayores niveles de autoridad y autocontrol.
Pero la verdadera renovación estructural, viene de la mano de la

descentralización, figura bajo la cual se produce una transferencia de
poder o competencias de un ente a otros; y sobre la que puede indicarse
que existen dos tipos: descentralización territorial y funcional o del área
de gestión.
61
La descentralización territorial persigue la asignación de funciones al ente

más próximo al ciudadano, facilitando la cobertura de sus necesidades
con mayor precisión (Giménez Abad, 1996, p. 149).
Respecto a la descentralización funcional o del área de gestión, por un

lado, recoge el traslado de atribuciones a entes dotados de personalidad
jurídica propia, tratando de escapar a las rigideces del sistema y del
derecho administrativo común. Y por otro, supone la creación de agencias
que operan con autonomía en la gestión de los recursos y la prestación
de sus actividades, rindiendo cuentas por los resultados obtenidos,
independientemente de poseer o no personalidad jurídica independiente.
Pues como indica Gray y Jenkins (1993, p. 62) el verdadero éxito de la
descentralización consistirá en crear un sistema de gestión que combine
la descentralización de responsabilidades con un sistema integrado de
control.
La descentralización supone una clara delimitación entre política y gestión:

lo que nos lleva a diferenciar la responsabilidad política y la responsabilidad
de gestión. De esta forma, “mientras los gestores públicos tendrían la
responsabilidad sobre los inputs y el logro de los outputs establecidos a
instancias políticas, en los políticos recaería la responsabilidad sobre el
logro de los outcomes” (Gimeno Ruiz, 1997, p. 55).
3.2. Racionalización normativa y cultural
Este apartado, se procede a examinar la racionalización normativa y la

racionalización cultural de forma individualizada.
3.2.1. Racionalización normativa
La racionalización normativa persigue la simplificación tanto de los

procesos administrativos como de la normativa que regula la actuación
pública.
Bajo la racionalización de procesos administrativos, se procede a

identificar las actuaciones internas que se duplican, en aras a la
desaparición de funciones sin valor añadido, estandarizando aquellas
tareas que sea posible.
62
Respecto a la simplificación legislativa se persigue, por un lado, reducir

la normativa sobre actividades internas, regulando exclusivamente
cuestiones imprescindibles. Por otra parte, y en relación con la normativa
que vincula la actuación pública con los ciudadanos, debe imperar
la cultura de la “receptividad administrativa”, entendiendo que “una
administración receptiva, en el sentido que la entienden los países de
la OCDE, es aquélla que tiene en cuenta la capacidad de cada persona
para hacer frente al proceso administrativo, facilitando su acceso a las
prestaciones que tiene derecho a esperar de la administración” (OCDE,
1996, pp. 7-8).
3.2.2. Racionalización cultural
Bajo la racionalización cultural hemos agrupado un conjunto de

actuaciones, que bien mediante el desarrollo de factores motivadores
para los recursos humanos, o mediante el perfeccionamiento de los
métodos de dirección y herramientas de control8, pretenden incrementar
la eficiencia y eficacia de las actividades que se han reservado como
ejecución pública.
Desarrollo de políticas de personal
El hecho de que los trabajadores o recursos humanos del sector público

constituyan el principal input en la prestación de servicios, otorga una
significativa importancia a la gestión de los mismos, constituyendo el factor
de mayor valor estratégico con el que cuentan las administraciones para
operar y adaptarse al cambio. Esto hace necesario poner en marcha una
nueva gestión de recursos humanos de carácter más descentralizado,
aspecto que, de acuerdo con Longo (1995, pp. 5-15), evitaría un
alejamiento de los problemas respecto de los centros de responsabilidad
que impiden la producción de respuestas adecuadas, obstaculizando
una gestión eficaz y eficiente de los servicios públicos; al mismo tiempo
permitiría potenciar las oportunidades y capacidades de los trabajadores,
a través de la desaparición de la rigidez del tradicional modelo público.
8 La complejidad de las reformas propias de la nueva gestión pública y sus

consecuencias en la gestión y los aspectos financieros han provocado la publicación
por parte de la European Federation of Accountants (FEE) del paper The New
Public Management: A Perspective for Finance Practitioners (disponible en www.
fee.be).
63
Dentro de los procesos que se desarrollan en esta área destacan: i)

las reducciones de plantilla; ii) la formación permanente y dinámica; iii)
la participación de los trabajadores; iv) la implantación y desarrollo de
sistemas de remuneración y motivación que, de acuerdo con la teoría de
la ineficiencia X de Leinbestein (1966), sirven como mecanismo para dirigir
la conducta de los trabajadores hacia los propósitos de la organización;
y v) la implantación de sistemas de evaluación que permitan obtener el
grado de desempeño de los trabajadores públicos, para vincularlo a las
estrategias de motivación.
Introducción de técnicas privadas
Respecto a las técnicas privadas que son importadas a la administración,

vamos a distinguir en su análisis dos tipos: técnicas referidas a la
dirección, y técnicas referidas al control y medición de los resultados. El
hecho de diferenciarlas no supone que se consideren técnicas aisladas,
sino interrelacionadas entre sí.
Como ya se ha mencionado, en la nueva gestión pública se aboga

por distinguir las decisiones relacionadas con la oferta de los servicios
públicos, de las decisiones relacionadas con la forma de gestionarlos
e incluso de producirlos. Esto exige la utilización de técnicas directivas
desarrolladas que permitan tomas de decisiones precisas.
Inicialmente se comenzó con la gestión por objetivos, pero en la actualidad

es la dirección estratégica la técnica seleccionada para satisfacer
plenamente dichas necesidades. Este nuevo sistema de dirección exige la
elaboración de la estrategia o plan estratégico, donde se recoge la misión
o propósito de la organización concretándola en las metas generales
u objetivos a largo plazo necesarios para su consecución, así como el
plazo marcado para alcanzarlos; y la planificación y programación anual,
o plan operativo, con una fuerte vinculación al proceso de elaboración
del presupuesto, que concreta las líneas de actuación a corto plazo cuya
responsabilidad es del gestor público.
Además, estas técnicas directivas están muy vinculadas a los procesos

de control y medición de los resultados, con el fin de detectar si existen
holguras entre los objetivos planificados y los conseguidos, así como sus
causas, lo que facilitaría, iniciar acciones correctoras para la solución
64
de los mismos; y, por otro lado, las mejores prácticas para aprender de
ellas.
Una de las herramientas adoptadas ha sido el sistema de evaluación del

rendimiento de unidades basado en el Modelo Europeo de Gestión de
Calidad, conocido como Modelo Europeo de Excelencia para Organismos
Públicos (MEEOP). Es una técnica de autoevaluación que permite
detectar los puntos fuertes y débiles de una unidad.
Pero el mayor o menor éxito futuro de los procesos de control y evaluación

esta unido al desarrollo, aplicación y perfeccionamiento de técnicas
ya utilizadas en el ámbito privado9. Técnicas de control y medición
de los resultados que tienen cada vez mayor importancia dentro del
proceso de rendición de cuentas10. Estas técnicas pueden clasificarse
en herramientas de información de carácter interno y procedimientos de
control. Las herramientas de información serán aquellas utilizadas por
la administración para cuantificar y medir los resultados alcanzados en
términos monetarios y técnicos, convirtiéndose los procedimientos de
control en mecanismos de verificación de dicha información.
Dentro de las herramientas de información de carácter interno destacan

principalmente el presupuesto, la contabilidad financiera y analítica, y las
ratios e indicadores financieros y de gestión.
El presupuesto, además de ser el instrumento para el desarrollo de las

políticas del gobierno, debe proporcionar un marco de referencia de
9 Como indican Metcalfe y Richards (1989, p. 227) y Bradbury (1998, p. 70) para
el diseño de nuevas técnicas de evaluación: «allí donde el sector privado ha
desarrollado con éxito soluciones para problemas específicos de gestión, no tiene
sentido que la administración pública reinvente la rueda».
10 Su origen se encuentra en el término accountability —concepto más amplio que el
de responsabilidad— definido como una obligación estatuaria (Normaton, 1966);
un requisito legal (Stewart, 1984); una obligación emergente (Thynne y Goldring,
1987); un emergente sistema de control (Birkett, 1988); centrada en funciones de
información financiera (Glynn, 1987); personificando la relación entre principal y
agente (Mayston, 1993); como núcleo en el proceso de la justificación de gestión
(Humphrey et al., 1993); como medio para negociar acuerdos políticos (Degeling
et al., 1996); y como la llave de un gobierno responsable (Dayy Klein, 1987).
65
mejora de la gestión de la administración11. Ello puede alcanzarse si el

proceso presupuestario atiende a los tres objetivos fundamentales que
Ezquiaga (2000) establece: contribuir a un funcionamiento ágil y riguroso
de la administración; preservar la sostenibilidad financiera; y vigilar la
eficiencia en la provisión de servicios.
González Páramo (2000) enumera fuentes de ineficiencia que aquejan

a los procesos presupuestarios clásicos, como son las metas políticas
particulares, la ilusión fiscal o la propensión al déficit. Para paliar dichas
deficiencias, del presupuesto clásico se ha ido pasando a fórmulas
alternativas como el presupuesto por programas, presupuesto por
objetivos y presupuesto base cero. Distintos modelos de presupuestos
que mediante la adaptación de la clasificación presupuestaria a la
estructura de objetivos y el desarrollo de indicadores de gestión, como
mecanismos de control de los estándares de ejecución, van encaminados
a contrarrestar el sistema incrementalista tradicional.
Pero la aplicación de estas nuevas técnicas no ha tenido los efectos

espectaculares que cabría esperar, fundamentalmente como consecuencia
de las resistencias políticas y funcionariales y de las dificultades para
definir objetivos y medir los resultados (Zapico Goñi, 1989, pp. 65 y ss.).
Aunque como destaca este mismo autor (1990, p. 45), han permitido que
la gestión se desarrolle con una mayor orientación hacia la eficacia en la
prestación de los servicios públicos y conciencia de los costes.
Pero además, como señala Lüder (1994, p. 215), “el cambio del gobierno
hacia el gerencialismo exige todo un nuevo conjunto de herramientas
11 Rodrigo Rato y Figaredo (1999, p. 25) fija, en términos políticos, los dos objetivos
que deben responder los presupuestos: por un lado, la prolongación del crecimiento
y la creación del empleo estable; y por otro, la mejora de la calidad de los servicios
públicos. Para Ameijenda Cunsy Gómez Rodríguez (1996, p. 57), el presupuesto
materializa la planificación a corto plazo, donde se cuantifican los gastos a realizar
durante un año y los ingresos que van a financiarlos. A esta función de planificación
se añaden, de acuerdo con González Páramo (2000), las de previsión (calidad para la
toma de decisiones) y control (rendición de cuentas y de exigencia de responsabilidad
sobre el grado de cumplimiento del mandato recibido del órgano legislativo)
como funciones político-administrativas; debiéndose añadirse las de carácter
marcroeconomico o estabilizador para contrarrestar las oscilaciones cíclicas de la
economía; y la de carácter político-económico destinados a facilitar una resolución
efectiva de conflictos, generando acuerdos estables y predecibles entre legisladores
y gobernantes e incentivando el uso eficiente de los recursos públicos.
66
contables que aseguren el control empresarial y la responsabilidad

administrativa interna”. La contabilidad como sistema de información
debe satisfacer tanto las demandas internas como externas, siendo
necesario tanto la elaboración de nuevos modelos contables, como el
perfeccionamiento de los instrumentos de la contabilidad.
En esta área se han realizado avances como la introducción del principio

de devengo, la exigencia de consolidar las cuentas anuales de la entidad
principal con sus organismos autónomos y sociedades dependientes, o
el desarrollo de sistemas de contabilidad analítica.
Y, de forma complementaria a la limitada utilidad que las ratios financieros

tradicionales tienen en los entes públicos, en los últimos años ha surgido
con fuerza una nueva herramienta, los indicadores de gestión, que
permiten medir la economía, eficiencia, eficacia con que se prestan los
bienes y servicios públicos. Se trata de variables que representan el
proceso productivo público y sus efectos, equiparándose la información
que facilitan al significado que la magnitud beneficio presenta en el sector
privado. La introducción de estas técnicas de carácter no financiero en
el ámbito de la información facilitada supone una ampliación del proceso
de rendición de cuentas (Parker, 1996, p. 9), permitiendo estructurar su
diseño y utilización mediante cuadros de mando (Vivas Urieta y Mora
Corral, 2001; Rodríguez Bolívar et al., 2002 y 2006).
En relación con los procedimientos de control, ha adquirido una relevancia

desmesurada la realización de auditorias operativas que como examen
sistemático y objetivo podrá utilizarse como promotora del desarrollo de
la responsabilidad de la administración, al verificar la economía, eficiencia
y eficacia en el desarrollo de las actividades públicas (Wilkins, 1995, p.
429).
Finalmente, otro de los cambios más relevantes en todas las

administraciones públicas, ha sido la incorporación de la innovación
tecnológica en los procesos tanto internos como externos de la actuación
pública. Dentro de los procesos internos esta encaminada a favorecer la
implantación de sistemas de información que simplifiquen los procesos de
planificación, gestión y control. Respecto a los sistemas de información
externos —internet, puntos de consulta automaticos, correo electrónico,
etc.—, se intenta facilitar el acceso de los ciudadanos a sus expendientes
67
sin necesidad de desplazamientos y sin esperas. Nuevos retos telemáticos

orientados a un e-gobierno.
3.3. Transparencia de la administración
Berman (1997) resume la opinión de los ciudadanos respecto al gobierno

en tres factores negativos: se sienten malentendidos o ignorados;
consideran que los gobierno no utilizan su poder para favorecerlos; y
encuentran las políticas públicas y servicios inefectivos. Para evitar estas
situaciones sugiere tres estrategias: la primera, consistiría en explicar
que pretende hacer el gobierno para servir los intereses generales; la
segunda estrategia iría encaminada a incorporar a los ciudadanos como
input en el proceso publico de decisión; y por último, la necesidad de que
el sector público defienda su reputación, mostrando el grado de eficiencia
alcanzado en el proceso.
Las administraciones públicas han tomado buena nota de estos deseos,

facilitando la comunicación externa y la participación ciudadana, ya que
deben considerarse, de acuerdo con McTavish y Pyper (2007), los motores
básicos en este proceso de cambio del sector público en su orientación
hacia el ciudadano.
La comunicación externa conlleva facilitar información constante a los

ciudadanos y sectores interesados sobre dos aspectos, el primero,
estaría relacionado con las actuaciones futuras de la administración
en la búsqueda de los intereses generales —publicación de planes
estratégicos—, y el segundo, haría referencia a los derechos de los
ciudadanos en relación con la actividad pública —publicación de cartas
de servicios—.
La publicación de planes anuales supone un esfuerzo informativo para

que los ciudadanos conozcan que prestaciones pueden demandar, los
recursos que van a destinarse y una retroalimentación del sistema con
datos relativos al año anterior sobre los objetivos alcanzados.
De acuerdo con Galofré Isart (1997, pp. 69-70), las cartas de

servicio son documentos escritos en los que se dan a conocer a los
ciudadanos, los compromisos de calidad. Pretenden ser la expresión
de un contrato de servicios, donde los ciudadanos tienen derecho a
68
reclamar el incumplimiento de los términos acordados y a obtener una

compensación.
La necesidad de la participación ciudadana, como afirma Bourgon (1999),

es consecuencia de que “los ciudadanos no estamos satisfechos con votar
una vez cada cuatro años. Queremos tener la oportunidad de decir algo
en el diseño de las políticas que nos afectarán. Queremos colaborar con
el gobierno en el diseño de nuestro futuro. Queremos tener acceso a las
instituciones democráticas de acuerdo con nuestras necesidades”.
Hasta hace poco, la literatura identificaba las conductas de los ciudadanos

hacia la administración pública como el temor ante las sanciones12.
No debemos olvidar que como señala la OCDE (1996, p. 33), “la
administración tiene el monopolio de crear obligaciones; es la única que
puede exigir datos y obligar a unos tipos de comportamientos específico,
o prohibirlos”. Esta situación esta sufriendo importantes cambios, la
administración establece canales efectivos de información y recogida de
opinión, es decir, esta fomentando la participación ciudadana13.
12 Hinkel (1999) afirma que «estando de pie ante un inspector, usted no tiene ninguna
sensación de ser un cliente del gobierno».
13 Dentro de las distintas formulas merecen destacarse las siguientes:
— Comunicación externa: Los ciudadanos son informados de acuerdo a lo
expuesto en el epígrafe anterior.
— Consultas: a través de encuestas, sugerencias, etc. Una amplia metodología
para dar voz a las necesidades de los usuarios.
— Colaboración: participación de los ciudadanos en los órganos de gestión, donde
los usuarios o representantes tengan derecho a voto, o creación de empresas
mixtas entre entidades públicas y ciudadanos. Alberich (1999, p. 172) plantea
una tetrarquia en la gestión pública como nuevo método de participación
ciudadana, denominándola «gestión social», formada por los entes privados,
entes públicos, asociaciones y los ciudadanos.
— Delegación: los usuarios son autorizados para tomar decisiones, dentro de un
marco determinado por los productores de los servicios públicos.
— Control: los usuarios son los responsables del control de la provisión de los
servicios. Así, en Estados Unidos se han comenzado a crear diversos grupos
de ciudadanos, entre los que puede citarse The Citizens League Research
Institute, que colaboran con el gobierno en el desarrollo y utilización de medidas
de resultados.
En Heinrich (2002) se encuentra un revisión de las distintas iniciativas de control
y su implicación en la transparencia.
69
IV. La nueva gestión publica en el sector publico español
La convergencia de las reformas impulsadas bajo la nueva gestión

pública14, no suponen una globalización de las acciones desarrolladas
por los gobiernos de distintos países, sino que difieren ampliamente entre
ellas (Pollitt, 2002, p. 934).
Generalmente, las comparaciones entre países suelen basarse en

la comparación de las reformas realizadas en tres ámbitos concretos
(Pollitt y Bouckaert, 2000): políticas de personal (procedimientos
de selección, remuneración, promoción, etc.), modificaciones en la
estructura organizativa (descentralización, desburocratización, etc.)
y perfeccionamiento de las técnicas financieras y de control (i.e.,
presupuesto, contabilidad, auditoría, indicadores de gestión, etc.).
Analizando estas actuaciones y teniendo en cuenta si su nivel de

funcionamiento esta próximo a su utilización en el ámbito privado,
Verheijen (1998, pp. 4-5) clasifica las reformas efectuadas sobre la gestión
pública en tres tipos:
a) Reforma radical, basada en la teoría de la nueva gestión pública. En

términos generales asume que las técnicas de dirección privadas
son superiores a las públicas, y por supuesto, pueden importarse
a la gestión pública. Reformas realizadas en países como el Reino
Unido, Nueva Zelanda15 y Austria.
b) Reforma incremental, basada en una exigua modificación de la gestión
pública tradicional. Introducción de pequeños cambios como sería la
autogestión administrativa, una clara delimitación de los políticos en
la administración, alta estabilidad en la función pública, y sistemas de
14 En el ámbito internacional, Pollitt y Bouckaert (2000), y Torres Prada y Vicente Pina
(2003) realizan un análisis comparativo de las reformas realizadas en diversos países,
encontrándose en Mayne y Zapico Goñi (2000) un estudio centrado exclusivamente
en el control a posteriori, y en López Casanovas et al. (2003) en instrumentos
financieros. Estudios como el de Poole et al. (2006) analizan la convergencia entre
la gestión pública y privada en los últimos 20 años. con el fin de no sobrecargar el
trabajo de bibliografía, para consultar estudios vinculadas a iniciativas a nivel país
o compartivas pueden verse, entre otras, las revistas Public Administration, Public
Administration Review, Public Management Review, Public Money & Management,
International Public Management Journal, International Journal of Public Sector
Management, and Financial Accountability and Management.
15 Algunos autores afirman, i.e. Chapman y Duncan (2007) que actualmente, en
determinados aspectos, se está regresando al tradicional modelo público.
70
promoción basados en méritos. Los modelos públicos de administración

y la gestión privada son todavía significativamente diferentes. Uno
ejemplo serían las reformas acontecidas en Francia.
c) Gerencialismo moderado. Reforma situada en una posición
entre los dos extremos anteriores. Este tipo correspondería a las
modificaciones introducidas en Irlanda o los Países Bajos.
Con el objetivo de evidenciar las modernizaciones realizadas en las

administraciones españolas para su posterior clasificación, consideramos
conveniente analizar las actuaciones concretas desarrolladas. Así, en
el Cuadro 3 se recogen las acciones más relevantes, aunque no se
especifican de forma concreta las relativas a las reestructuraciones
organizativas debido a que su enumeración sería muy amplia, pues se ha
privatizado distintas empresas públicas, a la vez que se han introducido
mecanismos de competencia interna y externa, gestión indirecta, así
como la descentralización de funciones, siendo todas ellas especificas
para cada administración y organismo.
A partir del análisis de las políticas de renovación introducidas en la

administración española, consideramos que estas se podrían encuadrar
dentro del grupo denominado reforma incremental. El ejecutivo actual quiere
basar la mejora de los servicios administrativos en tres medidas: aumentar
la cualificación de los funcionarios, incentivar su productividad y facilitar
la comunicación con los ciudadanos. Pero no olvidamos que la nueva
gestión pública surge por la necesidad de legitimación de la administración,
exigiendo un comportamiento eficiente y eficaz en su actuación para evitar
daños mayores que los que se ocasionarían sin su intervención.
Es decir, se persigue la obtención de un sector público de dimensión óptima,

donde los burócratas formen parte del pasado, y los ciudadanos tengan
posibilidades de elección allí donde sea posible y expresen sus necesidades
mediante las distintas vías de participación. Pero además, la administración
pública debe mostrar los resultados obtenidos en el desempeño de sus
funciones. Por lo tanto, consideramos que las páginas siguientes deben
utilizarse para hacer hincapié en conceptos de la nueva gestión pública
que han quedado aparcados o relegados a un segundo plano, aún cuando
tienen una especial incidencia en la búsqueda de una administración
eficiente. Nos referimos a las técnicas de control, a la necesidad de
perfeccionar la información para la toma de decisiones, de rendir cuentas
a quienes aportan los fondos que la administración gestiona.
71
La nueva gestión
Trimestre Fiscalpública:
Nº 90 evolución y tendencias 55
Cuadro 33
Cuadro
La nueva
La nueva gestión pública
gestión pública en en
España
España
TRANSPARENCIA
COMUNICACIÓN EXTERNA
Introducidas mediante el Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio, con el objeto de que los
Cartas de Servicios ciudadanos conozcan los servicios que prestan las organizaciones públicas y la calidad que
tienen derecho a percibir.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Libro de Quejas y Junto con el buzón virtual de sugerencias permite a los ciudadanos dirigir preguntas y co-
Sugerencias mentarios a los distintos organismos. Regulados en el Real Decreto 208/1996.
RACIONALIZACIÓN NORMATIVA Y CULTURAL
RACIONALIZACIÓN CULTURAL
La IGAE (1997, pág. 21) expone que «se esta implantando una cultura de gestión por obje-
tivos con responsabilidad por resultados, en la que estos se evalúan en función de los recur-
sos empleados...», pero la realidad es distinta, aunque en España se ha avanzado en la utili-
Gestión por
zación de la dirección estratégica y la gestión por objetivos, la tendencia presupuestaria
objetivos
basada aún en el incrementalismo y el mantenimiento del tradicional modelo de debate en
los distintos foros parlamentarios, unido a otra serie de factores, impiden un mayor desarro-
lla de estas técnicas directivas.
Creado para la evaluación del rendimiento de las unidades administrativas. Esta metodolo-
gía se basa en el análisis de factores endógenos de cada centro directivo y permite la adap-
Método SISTEMA
tación flexible a cada función, prestando este órgano un servicio de apoyo y colaboración
técnica al gestor.
La presupuestación por programas fue introducida en 1984 con la finalidad de dotar de ra-
Presupuesto por
cionalidad al gasto publico, pero no existe una verdadera implantación por los motivos re-
programas
cogidos en la gestión por objetivos.
Respecto a la contabilidad financiera, ésta ha recibido un fuerte impulso a partir de que el
Nuevo Plan General de Contabilidad de 1994 introduce como mecanismo de control, al in-
Nuevo Plan
corporar el principio de devengo y otras serie de factores que permiten la obtención de in-
General de
formación financiera más relevante.
Contabilidad
La Ley 13/1996, de 30 de diciembre de Medidas Fiscales y del Orden social obliga a las
Pública y el
corporaciones locales a consolidar las cuentas anuales.
Proyecto CANOA
Distinta situación es la de la contabilidad analítica que, a pesar de contar con el proyecto
CANOA, tiene un ámbito de aplicación muy restringido.
Debe señalarse la tendencia hacia la realización de las mismas, especialmente por parte de
Auditoría los Organismos de control externo (OCEX), pero éstas se ven afectadas negativamente por
Operativa numerosos factores, especialmente por la escasa utilización de los indicadores de gestión,
tal y como puede verse en sus informes de recomendación.
Creación de un Hipercentro informativo de la Administración General del Estado que per-
Hipercentros mite enlazar con todas las páginas webs disponibles de la administración, comunidades au-
Informativos tónomas, etc. así como con las de otros países, intranet administrativa, red multiservicio,
teletramitación de procedimientos administrativos, etc.
Uno de los principales mecanismos que tendrán los ciudadanos para comunicarse con la
Puntos automáticos administración será a través de los llamados puntos automáticos de consulta y de gestión.
de consulta Son similares en formato a un cajero automático, con los que los ciudadanos podrán acce-
der a la información administrativa y realizar la mayor parte de sus gestiones.
El proyecto tiene como objetivo principal la constitución de una autoridad pública de certi-
Proyecto CERES ficación que proporcione seguridad y validez a los actos administrativos que tengan lugar
por medios electrónicos.
Aprobado por Resolución 14 de enero de 2003 (BOE núm. 27 de 31 de enero de 2003) per-
Proyecto RED
mite la remisión electrónica de documentos a la Seguridad Social.
72
56 Isabel-María García Sánchez
RACIONALIZACIÓN NORMATIVA
Comisión El objetivo de esta comisión es racionalizar y simplificar los procesos administrativos y re-
Interministerial de glamentaciones para facilitar la actuación ciudadana en sus gestiones ante la administra-
Simplificación ción.
Son centros especializados en la información administrativa y la asistencia al ciudadano,
Centros de
incluida la gestión del derecho de petición, el asesoramiento en materia de trámites admi-
Información
nistrativos, el establecimiento y coordinación de oficinas centralizadas de información re-
Administrativa
lativa a materias de la administración pública.
Dentro de este proyecto se persigue una progresiva implantación de un sistema intercomu-
nicador de registros entre la Administración General del Estado, las administraciones de las
Comunidades Autónomas y las entidades que integran la Administración Local, favore-
ciendo la interconexión y transmisión de asientos registrales yde documentos completos
Ventanillas Únicas entre las distintas unidades registrales de las administraciones públicas.
Es complementado con la ventanilla única empresarial, cuyo objetivo es establecer centros
de atención integral al emprendedor en los que, de forma totalmente gratuita, se prestan
servicios de orientación y tramitación a cualquier ciudadano que desee establecerse como
empresario.
Conclusiones
Conclusiones
En las últimas décadas, las administraciones públicas de la mayoría de los
En las últimas décadas, las administraciones públicas de la mayoría de los países desa-
países
rrollados se handesarrollados
visto inmersas enseprocesos
han visto inmersas en
de regeneración conprocesos
el objetivode
deregeneración
conseguir una
con el objetivo de conseguir una administración más eficiente y ágil que
administración más eficiente y ágil que pueda adaptarse a las necesidades de los ciudadanos,
sin quepueda adaptarse
ello se traduzca en una incremento
las necesidades de fiscal,
de la presión los ciudadanos, sinseque
sino que incluso elloa lase
tienda
traduzca en un incremento
contención o reducción del gasto público. de la presión fiscal, sino que incluso se tienda
a la contención o reducción del gasto público.
Las actuaciones desarrolladas son de diversa índole, pero básicamente se podrían dis-
tinguir tres grandes tipos, las que implican la apertura al mercado de ámbitos habitualmente
Lasa actuaciones
sometidos los procesos dedesarrolladas
gestión pública, yson de diversa
aquellas índole,
que suponen pero básicamente
la adopción de las técni-
se podrían distinguir tres grandes tipos,
cas usadas por las empresas privadas en el ámbito público. las que implican la apertura al
mercado de ámbitos habitualmente sometidos a los procesos de gestión
Para la apertura al mercado de los procesos de gestión se vienen utilizando pautas de ac-
pública, y aquellas que suponen la adopción de las técnicas usadas por
tuación que van desde la mera privatización de empresas públicas, el establecimiento de deter-
minadaslas empresas
figuras privadas
contractuales en el ámbito
que permiten público.
la gestión indirecta de los servicios públicos, o el
fomento de la competencia entre los sectores público y privado, allí donde ambos concurren en
Para
la oferta la apertura
de servicios. al mercado
Estas medidas de los
tienen como procesos
objetivo evitar odereducir
gestión se vienen
las ineficiencias
utilizando
asignadas pautasa la
tradicionalmente deburocratizada
actuacióngestión
que vande la desde la mera
Administración privatización
Pública.
de empresas públicas, el establecimiento de determinadas figuras
La utilización de técnicas privadas en el ámbito público ha supuesto el desarrollo de la
contractuales
dirección quetécnica
estratégica como permiten la gestión
directiva indirecta deunlos
y consecuentemente servicios
importante públicos,
auge de los
o el fomento de la competencia entre los sectores público y privado,
sistemas de control interno de los entes públicos. Dentro de estos ha adquirido especial rele-allí
donde ambos concurren en la oferta de servicios. Estas medidas tienen
vancia, la ampliación de los tradicionales procedimientos de verificación desarrollados en el
ámbitocomo objetivo evitar
de la información o reducir
financiera hacialas
las ineficiencias asignadas
auditorias operativas tradicionalmente
y el complemento de las
a la burocratizada
tradicionales gestión yde
técnicas presupuestarias la Administración
contables Pública. informativas de
con nuevas herramientas
ayuda a la toma de decisiones como los indicadores de gestión.
En España, siguiendo la tendencia a la globalización de las ideas que rodea a la nueva
73
gestión pública, se han adoptado los dos tipos de actuaciones anteriormente indicadas, aun-
La utilización de técnicas privadas en el ámbito público ha supuesto

el desarrollo de la dirección estratégica como técnica directiva y
consecuentemente un importante auge de los sistemas de control interno
de los entes públicos. Dentro de estos ha adquirido especial relevancia,
la ampliación de los tradicionales procedimientos de verificación
desarrollados en el ámbito de la información financiera hacia las auditorias
operativas y el complemento de las tradicionales técnicas presupuestarias
y contables con nuevas herramientas informativas de ayuda a la toma
de decisiones como los indicadores de gestión.
En España, siguiendo la tendencia a la globalización de las ideas que

rodea a la nueva gestión pública, se han adoptado los dos tipos de
actuaciones anteriormente indicadas, aunque debe destacarse el retraso
con el que las técnicas de control han comenzado a aplicarse en relación
a otros países con mayor tradición democrática como el Reino Unido o
los Estados Unidos.
Bibliografía
Alberich, T. (1999): “Gestión Pública, participación ciudadana y desarrollo local”,

Política y Sociedad, núm. 31, pp. 163-174.
Albi, E. (2001): Acerca del control público, Seminario de Economía Pública,
celebrado el 8 de noviembre, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid.
Albi, E., González-Páramo, J.M. y López Casanovas, G. (1997): Gestión pública,
Ariel Economía, Barcelona.
Almqvist, R. (2001): “Management By Contract: A Study of Programmatic and
Technological Aspects”, Public Administration, vol. 79, núm. 3, pp. 689-
706.
Cuervo, A. (1996): “La empresa pública. Razones que explican su ineficiencia
y privatización”, Economistas, pp. 88-100.
Ameijenda Cuns, J.M. y Gómez Rodríguez, M.L. (1996): “El control de la tesorería
en la administración local”, Actualidad Financiera, núm. 64, febrero, pp.
57-65.
Arellano, D. (2002): “Nueva gestión pública: ¿el meteorito que mató al dinosaurio?
Lecciones para la reforma administrativa en países como México”, Revista
del CLAD Reforma y Democracia, núm. 23, june, pp. 1-21.
Arenilla, M. (1991): Modernización de la Administración Periférica, Ministerio
para las Administraciones Públicas, Madrid.
Armstrong, J. y Lenihan, D.G. (1999): From Controlling to Collaborating: When
Governments Want to Be Partners, Intitute of Public Administration of
Canada (IPAC), Paper of New Directions-number 3, january.
74
Barea, J. (1997): “Un Sector Público para el siglo XXI”, Conferencia pronunciada
en el Club Siglo XXI, Boletín AECA, núm. 42, pp. 3-15.
Barzelay, M. (2003): La nueva gestión pública. Una invitación al diálogo
globalizado, Documentación entregada en el Seminario celebrado en
London School of Economics and Political Science, february, London.
Barzelay, M. y Gallego, R. (2006): “From New Institutionalism to Institutional
Processualism: Advancing Knowledge about Public Management Policy
Change”, Governance, vol. 19, núm. 4, pp. 531-557.
Beltrán Villalva, M. (1996): “De la reforma de la administración al control de
calidad de los servicios públicos”, Gestión y Análisis de Políticas Públicas,
núm. 5-6, enero-agosto, pp. 5-16.
Berman, E.M. (1997): “Dealing with Cynical Citizens”, Public Administration
Review, vol. 57, núm. 2, march-april, pp. 105-112.
Birkett, W.P. (1988): “Concepts of Accountability”, University of New South Wales,
School of Accounting Working Paper, núm. 83, Sydney.
Boden, R., Gummett, P., Cox, D. y Barker, K. (1998): “New Public Management
and the Funding of Science and Technology Services To The UK
Government”, Accounting, Auditing and Accountability Journal, vol. 11,
núm. 3, pp. 267-291.
Boston, J., Martin, J., Pallot, J. y Walsh, P. (1996): The New Zealand Model,
Oxford University Press, Oxford.
Boyne, G.A. (1998): “Competitive Tendering In Local Government: A Review
of Theory and Evidence”, Public Administration, vol. 76, winter, pp. 695-
712.
Boyne, G. y Dahya, J. (2002): “Executive Succession and the Performance
of Public Organizations”, Public Administration, vol. 80, núm. 1, pp. 179-
200.
Bourgon, J. (1999): Citizens and the State: The Reforms to Come, Speech
at the Institute of Public Administration of Canada National Conference,
Fredericton, New Brunswick, August 30.
Bradbury, S. (1998): “Going Public”, Accountancy International, november, p.
70.
Broadbent, J. y Laughlin, R. (1998): “Absorption and Absorbing Groups in Schools
and GP Practices in the UK”, Accounting, Auditing And Accountability
Journal, vol. 11, núm. 3, pp. 403-434.
Brown, T.L. y Potoski, M. (2003): “Contract-Management Capacity in Municipal
and County Governments”, Public Administration Review, vol. 63, núm. 2,
pp. 153-164.
Brugue, Q. (1996): “La dimensión democrática de la nueva gestión pública”,
Gestión y Análisis de Políticas Públicas, núms. 5-6, enero-agosto, pp.
45-58.
Buchanan, J.M. (1954): “Individual Choice in Voting and the Market”, Journal of
Political Economy, pp. 330-354.
75
Carrau, J.M. (1995): “Quince años de privatizaciones en Europa: Un balance”,

Presupuesto y Gasto Público, núm. 16, pp. 181-194.
Chapman, J. y Duncan, G. (2007): “Is There now a new New Zealand Model?”,
Public Management Review, vol. 9, núm. 1, pp. 1-25.
Coninck-Smith, N. de (1991): “Restructuring for Efficiency in the Public Sector”,
McKinsey Quarterly, núm. 4, pp. 133-150.
Cragg, M.I. y Dyck, I.J.A. (2003): “Privatization and Management Incentives:
Evidence from the United Kingdom”, The Journal Of Law, Economics Adn
Organizations, vol. 19, núm. 1, pp. 176-217.
Davies, J.S. (2002): “The Governance of Urban Regeneration: A Critique of the
Governing without Government Thesis”, Public Administration, vol. 80,
núm. 2, pp. 301-322.
Day, P. y Klein, R. (1987): Accountabilities: Five Public Services, Tavistock,
London.
Degeling, P., Anderson, J. y Guthrie, J. (1996): “Accounting for Public Accounts
Committees”, Accounting, Auditing And Accountability Journal, vol. 9, núm.
2, pp. 30-49.
Downs, A. (1967): Inside Bureaucracy, Little Brown, Boston.
Dunleavy, P.J. y Hood, C. (1994): “From Old Public Administration to New
Public Management”, Public Money and Management, vol. 14, núm. 3,
pp. 9-16.
Eguiagaray, J.M. (1995): “Empresa pública y sectores estratégicos”, Presupuesto
y Gasto Público, núm. 16, pp. 5-8, editorialt.
Ezquiaga, I. (2000): Sostenibilidad Financiera y Reforma Presupuestaria, II
Encuentro de Avila sobre Gestión y Políticas Públicas: El Presupuesto
como Instrumento de Gobierno, Avila, de 22 al 26 de Mayo.
Ezzamel, M. y Willmott, H. (1993): “Corporate Governance and Financial
Accountability: Recent Reforms in the UK Public Sector”, Accounting,
Auditing and Accountability Journal, vol. 6, núm. 3, pp. 109-132.
Ferlie, E., Lynn, L.E. y Pollitt, Ch. (2005): The Oxford Handbook of Public
Management, Oxford University Press, US.
Fernández Rodríguez, E. (2000): “La Nueva Gestión Pública: New Public
Management”, Partida Doble, núm. 111, mayo.
Galofre Isart, A. (1997): La modernización de las Administraciones Públicas en
España. Guía de actuaciones y estrategias, Xunta de Galicia, Santiago
de Compostela.
Giménez Abad, M. (1996): “La función pública autonómica en el proceso de
modernización del sector público”, Revista Vasca de Administración Pública,
núm. 45-II, pp. 139-149.
Gimeno Ruiz, A. (1997): “La descentralización de la gestión pública. Implicaciones
contables”, Actualidad Financiera, monográfico 2.º trimestre, pp. 44-50.
Glynn, J. (1987): Public Sector Financial Control and Accounting, Blackwell,
Oxford.
76
González Páramo, J.M. (2000): Las funciones del presupuesto público”, II

Encuentro de Avila sobre Gestión y Políticas Públicas “El presupuesto
como Instrumento de Gobierno”, 22 a 26 de mayo.
Gore, A. (1993): National Performance Review Report, U.S. Government Print
Office, Washington.
Gray, A. y Jenkins, B. (1993): “Codes of Accountability in the New Public Sector”,
Accounting, Auditing and Accountability Journal, vol. 6, núm. 3, pp. 52-
67.
Heinrich, C.J. (2002): “Outcomes-Based Performance Management in the Public
Sector: Implications for Government Accountability and Effectiveness”,
Public Administration Review, vol. 62, núm. 6, pp. 712-725.
Hinkel, R. (1999): Real Customer Service in Government: Is It Possible?, KPGM
Centre for government.
Hood, Ch. (1991): “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration,
vol. 69, spring, pp. 3-19.
— (2000): The Art of the State. Culture, Rhetoric, and Public Management,
Oxford University Press, Uk.
Humphrey, C., Miller, P. y Scapens, R. (1993): “Accountability and Accountable
Management in the UK Public Sector”, Accounting, Auditing And
Accountability Journal, vol. 6, núm. 3, pp. 7-29.
Hurton, S., Farnham, D. y Hondeghem, A. (2002): Competency Management in
the Public Sector: European Variations On A Theme, International Institute
of Administrative Sciences Monographs, Bruxelles.
Industry Commission (1996): Competitive Tendering and Contracting by Public
Sector Agencies, Industry Commission.
Jackson, P.M. (2001): “Public Sector Added Value: Can Bureaucracy Deliver?”,
Public Administration, vol. 79, núm. 1, pp. 5-28.
Javidan, M. y Waldman, D.A. (2003): “Exploring Harismatic Leadership in the
Public Sector: Measurement And Consequences”, Public Administration
Review, vol. 63, núm. 2, pp. 229-242.
Kramer, R.M. (1994): “Voluntary Agencies and the Contract Culture: “Dream or
Nightmare?’”, Social Service Review, March, pp. 33-60.
Ladner, A. (1999): “Riforme comunali-tra efficienza e legittimazione, Riassunto
del rapporto di ricerca”, Riforme comunali.
Lapsley, I. y Oldfield, R. (2001): “Transforming the Public Sector: Management
Consultants as Agents of Change”, The European Accounting Review, vol.
10, núm. 3, pp. 523-543.
Lasheras Merino, M.A. y Ruiz-Huerta Carbonell, J. (1992): “Algunas
consideraciones sobre dimensión y eficacia del sector público en España”,
Economistas, núm. 52, pp. 188-191.
Leeuw, F.L. (1996): “Performance Auditing, New Public Management and
Performance Improvement: Question And Answers”, Accounting, Auditing
& Accountability Journal, vol. 9, núm. 2, pp. 92-102.
77
Leibenstein, H. (1966): “Allocative Efficiency versus “X-Efficiency””, American

Economic Review, núm. 3, pp. 392-415.
Longo (1995): “Reforma del empleo público. Tótem y tabú”, Gestión y
Administración de Políticas Públicas, núm. 2, enero-agosto, pp. 5-15.
López Casanovas, G., Puig-Junoy, J., Ganuza, J.J. y Planas, I. (2003): Los
nuevos instrumentos de la gestión pública, La Caixa, Colección Estudios
Económicos, Barcelona.
Lúder, K. (1994): “Contabilizando el cambio: fuerzas de mercado y gerencialismo
en el sector público”, Presupuesto y Gasto Público, núm. 14, pp. 213-
221.
McTavish, D. y Pyper, R. (2007): “Monitoring the Public Appointments process in
the UK”, Public Management Review, vol.9, núm. 1, p. 145-153.
Martin, S. (1983): Managing without Managers, Sage, Beverly Hills.
Mayne, J. y Zapico Goñi, E. (2000): Seguimiento de los resultados de la gestión
en el sector público. Perspectivas desde la experiencia internacional,
Instituto de Estudios Fiscales, Madrid.
Mayston, D. (1993): “Principals, Agents and the Economics of Accountability in
the New Public Sector”, Accounting, Auditing and Accountability Journal,
vol. 6, núm. 3, pp. 68-96.
McMaster, R. y Sawkis, J. (1996): “The Contract State, Trust Distortion and
Efficiency”, Review of Social Economy, núm. 54, pp. 145-167.
Metcalfe, L. y Richards, S. (1989): La modernización de la gestión pública,
Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid.
Montesinos Julve, V. (1999): “El cambio de la cultura organizativa de las
Administraciones Públicas y el presupuesto”, en I Encuentro de Avila sobre
Gestión y Políticas Públicas: La Reinvención del Gobierno, Avila, de 25 al
29 de octubre.
Mueller, D.C. (1989): Public Choice II. A Revised Edition of Public Choice,
Cambridge University Press, reprinted 1993.
Mulgan, R. (1997): “Contracting Out and Accountability”, Graduate Public Policy
Program, Australian National University, discussion paper, núm. 51
Nisnaken, W.A. (1971): Bureaucracy and Representative Government, Aldine,
Atherton, Chicago.
Normaton, E.L. (1966): The Accountability and Audit of Governments, Manchester
University Press, London.
OCDE (1996): La Administración al servicio del público, Ministerio para las
Administraciones Públicas, Madrid, 3.ª edición.
Osborne, D. y Gaebler, T. (1992): Reinventing Government. How the
Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector, Addison-Wesley.
Osborne, D. y Plastric, P. (1998): La reducción de la burocracia: Cinco estrategias
para reinventar el gobierno, Paidós, Buenos Aires.
78
Palacios Gómez, J.L. (1994): “El Estado de Bienestar, hoy: el reto de la eficiencia”,
Sociedad y Utopía, Revista de Ciencias Sociales, núm. 4, septiembre, pp.
310-350.
Parker, L.D. (1996): “Broad Scope Accountability: The Reporting Priority”,
Australian Accounting Review, vol. 6, núm. 1, pp. 3-15.
Peters, B.G. (1996): “Futuras alternativas para la administración pública”,
Gestión y Análisis de Políticas Públicas, núm. 7-8, septiembre96-abril-97,
pp. 5-12.
Peters, T. y Waterman, R. (1982): In Search of Excellence, Harper and Row,
New York.
Pina Martínez, V. y Torres Prada, L. (1996): Análisis de la información externa,
financiera y de gestión, de las Administraciones Públicas, Instituto de
Contabilidad y Auditoría de Cuentas, Madrid.
Pollitt, C. (1993): Managerialism and the Public Sector, Oxford, Second Edition,
Blackwell.
— (2002): “Convergence: The Useful Myth?”, Public Administration, vol. 79,
núm. 4, pp. 933-947.
— (2003): The Essential Public Manager, McGraw Hill, UK.
Pollitt, C. y Bouckaert, G. (2000): Public Management Reform. A Comparative
Analysis, Oxford University Press, New York.
Poole, M., Mansfield, R. y Gould-Williams, J. (2006): “Public and Private Sector
Managers over 20 years: A Test of the Convergence Thesis”, Public
Administration, vol. 84, núm. 4, p. 1051-1076.
Rodrigo Rato y Figaredo, R. (1999): “Presentación del proyecto de ley de
presupuestos generales del estado para 1999”, Presupuesto y Gasto
Público,núm. 22.
Rodríguez Bolívar, M.P. y Ortiz Rodríguez, D. (2002): “El cuadro de mando integral
y su aplicación al contenido de la gestión en las administraciones públicas”,
Harvard Deusto Finanzas y Contabilidad, núm. 50, pp. 22-32.
Rodríguez Bolívar, M.P., Ortiz Rodríguez, D. y López Hernández, A.M. (2006):
“Balancing Local Government Scorecards in Granada, Spain”, Public
Manager, vol. 25.
Serna, M.S. (2001): “El papel de las instituciones en la gestión de las
administraciones públicas”, Revista del CLAD Reforma y Democracia,
núm. 20, june, pp. 1-19.
Sternberg, E. (1998): “El nuevo mundo de las empresas público-privadas: el
modelo de Estados Unidos”, Harvard Deusto Business Review, núm. 725,
pp. 410-425.
Stewart, J.D. (1984): “The Role of Information in Public Accountability”, in
Hopwood,A. y Tomkins, c. (eds.): Issues in Public Sector Accounting, Philip
Allen, London.
Thynne, I. y Goldring, J. (1987): Accountability and Control: Government Officials
and the Exercise of Power, Law Book, Melbourne.
79
Torres Prada, L. y Pina Martínez, V. (coord.) (1998): Privatización de empresas

y descentralización de servicios públicos, AECA, Madrid.
— (2003): “El NPM en la europa continental. ¿Convergencia o marketing
público?, XII Congreso AECA, Transparencia empresarial y sociedad del
conocimiento, Cádiz, sept-oct.
Van Wart, M. (2003): “Public-Sector Leadership Theory: An Assessment”, Public
Administration Review, vol. 63, núm. 2, pp. 214-228.
Verheijen, T. (1998): “Aims, Structure and Methodology of the Study”, en
Verheijen, T. And Coombes, d. (1998): Innovations in Public Management.
Perspectives from East and West Europe, Edward Elgar Publishing Limited,
Cheltenham, UK.
Vivas Urieta, C. y Mora Corral, A. (2001): Nuevas herramientas de gestión pública:
el cuadro de mando integral, AECA, Madrid.
Wilkins, P. (1995): “Performing auditors?: Assessing and reporting the performance
of national audit offices -a three country comparison”, Australian Journal of
Williamson, O (1975): Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications,
the Free Press, New York.
Zafirovski, M. (2001): “Administration and Society: Beyond Public Choice?”,
Zapico Goñi, E. (1989): La modernización simbólica del presupuesto público,
Instituto Vasco de Administración Pública (IVAP), Bilbao.
— (1990): La Gestión pública en los años 90, Instituto Vasco de Administración
Pública (IVAP), Bilbao.
80
Tendencias en la Gestión
Presupuestaria a Nivel Internacional*
José Luis Ruiz Álvarez** y José Caamaño Alegre***
I. Introducción .................................................................................... 83
II. Nuevas reglas fiscales . .................................................................. 84
III. Marco presupuestario plurianual .................................................... 89
IV. Adopción total o parcial del criterio de devengo ............................. 94
V. La preocupación por la eficiencia ................................................... 97
VI. La presupuestación por desempeño .............................................. 98
* Documento publicado en la Revista Presupuesto y Gasto Público 51/2008, p.p. 17-57; del
Instituto de Estudios Fiscales de España.
** Ministro de Economía y Hacienda.
*** Universidad de Santiago de Compostela.
81
I. Introducción
Cualquiera que, entre nosotros, pretenda hoy trazar el panorama de

las tendencias en la gestión presupuestaria a nivel internacional, se
encontrará en unas condiciones radicalmente distintas de las que habían
de afrontar, treinta años ha, intentos como los de Argüello (1978) o
Beneyto (1978). El actual volumen de información y conocimiento sobre
los sistemas presupuestarios comparados está a años luz del disponible
en aquel entonces. Podría decirse que tres han sido los principales
factores que han contribuido a este espectacular salto —una auténtica
revolución todavía en curso, cuyos frutos han de apreciarse sin duda en los
próximos años—. El primero es la intensa labor de estudio e intercambio
de experiencias auspiciada por organizaciones internacionales como la
OCDE, el Banco Mundial, las Naciones Unidas
o el FMI, desde una creciente conciencia de la importancia que para

el progreso económico tienen las normas e instituciones en general, y
las presupuestarias en particular1. El segundo factor es la progresiva
1 Como subraya un reconocido experto del último de los organismos citados (Tanzi
2000), el énfasis de las reformas promovidas por el FMI tiende a desplazarse
de la simple mejora de las políticas macroeconómicas («reformas de primera
generación») a la mejora de las normas e instituciones públicas («reformas de
segunda generación»). A ello no habría sido ajeno el que diversos autores, entre los
que cita a Buchanan, Alesina, von Hagen, Poterba, Tabellini y Persson, sostuviesen
que «mecanismos políticos como el federalismo fiscal y la descentralización
fiscal, la representación proporcional o no proporcional en los parlamentos, la
frecuencia de las elecciones, la opción por tipos de gobierno presidencialistas o
no presidencialistas, el papel del ministerio de hacienda como un súperministerio,
las reglas aplicadas al proceso presupuestario —por ejemplo, si empieza con una
restricción macroeconómica que refleje una visión colectiva sobre las prioridades o
si permite que las presiones para gastar se determinen por la influencia política de
cada ministro—, si el parlamento puede modificar el contenido de las propuestas
presupuestarias, o si debe votar sobre el presupuesto en conjunto, si el banco
central es independiente, etcétera, pueden tener un impacto significativo en los
resultados fiscales y macroeconómicos.» (Tanzi 2000: 13).
83
asunción del Inglés como vehículo de expresión de la comunidad in

ternacional de expertos en presupuesto público, que socava las viejas
barreras idiomáticas en el acceso a la información sobre diferentes países
y propicia la acuñación de una auténtica «terminología internacional» en
este campo. El tercer factor es, cómo no, el desarrollo de Internet, con
su formidable potencial de difusión y puesta a disposición, generalizada
y en tiempo real, de información masiva procedente de cualquier lugar
del mundo.
De lo que aquí se trata es, por tanto, de extraer de ese océano de

información las grandes tendencias, las principales líneas de reforma que
polarizan los esfuerzos de los países desarrollados en el ámbito de la
gestión presupuestaria pública. Comenzaremos abordando los aspectos
más ligados a la política fiscal y a la priorización estratégica: reglas fiscales
y marco presupuestario plurianual. Luego trataremos la aplicación del
criterio de devengo a la gestión financiera pública, que, si por un lado
conecta con lo anterior en aspectos como la sostenibilidad fiscal, por
otro facilita la cuantificación de los costes al elaborar el presupuesto por
desempeño. En éste nos detendremos, en efecto, a continuación, para
analizar problemas como la articulación entre recursos y resultados,
la flexibilidad en la gestión o los incentivos al desempeño. Finalmente,
contemplaremos la dimensión democrática de la gestión presupuestaria
pública, en su triple vertiente de revitalización del papel del Parlamento,
refuerzo de la transparencia y participación ciudadana.
II. Nuevas reglas fiscales
Como puede verse por ejemplo en Calle (1992), el debate «reglas versus
discreción» no es precisamente nuevo en el ámbito de la política fiscal.
La puesta en cuestión del activismo fiscal keynesiano, a raíz de las crisis
petroleras y los crecientes déficit públicos de los países occidentales, hace
de la adopción de reglas tendentes a garantizar la disciplina fiscal uno de
los Leitmotivs de los años ochenta. «Hoy en día —constata por entonces el
profesor Schick (1986: 126)—, restaurar la solidez fiscal del presupuesto
mediante la reducción del déficit ha ganado primacía sobre equilibrar la
economía. En efecto, la mejora en el estado del presupuesto se percibe
como un prerrequisito para la mejora de la economía. Es general el senti
miento de que el presupuesto no puede hacer mucho bien a menos que
se mitiguen primero sus propios problemas estructurales a través de la
84
estabilización del gasto y la reducción del déficit.» Fruto de ese estado de

ánimo son las reglas fiscales que se van implantando hasta principios de
los noventa, cuyos dos máximos exponentes, el estadounidense de las
Le-yes Gramm-Rudman-Hollings (1985) y de Imposición del Cumplimiento
del Presupuesto (1990) y el europeo del Tratado de Maastricht (1992),
Tendenciasse
en comparan con el caso
la gestión presupuestaria japonés en el Cuadro 1.
a nivel internacional 19
Cuadro
Cuadro 11
Reglas Reglas
macro-presupuestarias deloslos
macro-presupuestarias de EEUU,
EEUU, JapónJapón
y la UEy la UE
Estados Unidos Japón Unión Europea

Reglas Gramm-Rudman-Hollings Ley de Reforma Fiscal Es- Tratado de Maastricht 1992
1985 y 1987; Ley de Imposi- tructural 1997
ción del Cumplimiento del
Presupuesto 1990; Ley de
Presupuesto Equilibrado 1997
Metas Combinación de objetivos ci- Objetivos cifrados de déficit Objetivos cifrados de déficit
presupuestarias frados de déficit y presupues- y deuda y deuda
to equilibrado/techos de gas-
to/exigencias de PAYGO
Restricciones Techos de gasto plurianuales Límites programático-pluria- Ninguna
de gasto nuales de gasto
Cobertura Se aplica a la Administración Se aplica a la Administración Se aplica a la combinación
presupuestaria Central Central de Administraciones Centra-
les y Locales de cada Estado
miembro de la UE
Agentes de Para GRH: GAO/OMB/CBO Ministerio de Hacienda/Co- Comisión Europea/
seguimiento Para LICP: CBO/OMB misión de Auditoría Instituto Monetario Europeo
Para LPE: CBO/OMB
Sanciones Secuestro Ninguna especificada Denegación del estatus UEM/
multas del Pacto de Estabi-
lidad
Savage (2005:
Fuente: Savage
Fuente: (2005:15),
15),repr.
repr.por
porSavage
Savage(2006: 147).
(2006: 147).
SinSin embargo,
embargo, puede afirmarse
puede afirmarse que esdelalaaprobación
que es la aprobación de la Ley
Ley de Responsabilidad de
Fiscal
de NuevaResponsabilidad
Zelanda (1994) la queFiscal
da, a de
nivelNueva Zelanda
internacional, (1994) ladeque
el pistoletazo salidada, a actual
de la nivel
internacional,
era de reglas el pistoletazo
fiscales, caracterizada deacompañamiento
por el salida de la actuala talesera de reglas
reglas fiscales,
de estándares de
caracterizada por el acompañamiento a tales reglas de estándares de
transparencia, restricciones sobre las prácticas contables, requerimiento de informes periódi-
cos y untransparencia,
marco fiscal a medio plazo (FIEL
restricciones 2003:las
sobre 62). Como propósito
prácticas último
contables, de las nuevas
requerimiento
reglas suele señalarse el
de informes de asegurar
periódicos y unla sostenibilidad
marco fiscalfiscal,
a medioaparte de otros
plazo (FIELposibles
2003:como
62).
preservarComo
la equidad intergeneracional, tornar más predecible la acción fiscal,
propósito último de las nuevas reglas suele señalarse el de asegurar o apuntalar la
independencia funcional del Banco Central. La necesidad de las reglas para
la sostenibilidad fiscal, aparte de otros posibles como preservar la equidad alcanzar tales
propósitos suele apoyarse en latornar
intergeneracional, controvertida tesis del sesgo
más predecible exceso del
hacia el fiscal,
la acción gasto y défi-
o apuntalar la
cit públicos 2, que resultaría del «desequilibrio político entre beneficios concentrados y cos-
tes dispersos, el dominio de los grupos de interés, el incrementalismo en las decisiones pre- 85
supuestarias y el gasto “pegajoso” [de los programas de derechos prestacionales]» (Schick
2003: 14). En favor de la eficacia de las reglas suele apelarse a una serie de trabajos empíri-
cos realizados desde la Economía Político-Institucional (Poterba y Hagen 1999; Ayuso-i-Ca-
sals et al. 2007), algunas de cuyas aportaciones hemos ponderado críticamente en otro lugar
independencia funcional del Banco Central. La necesidad de las reglas

para alcanzar tales propósitos suele apoyarse en la controvertida tesis
del sesgo hacia el exceso del gasto y déficit públicos2, que resultaría del
«desequilibrio político entre beneficios concentrados y costes dispersos,
el dominio de los grupos de interés, el incrementalismo en las decisiones
presupuestarias y el gasto “pegajoso” [de los programas de derechos
prestacionales]» (Schick 2003: 14). En favor de la eficacia de las reglas
suele apelarse a una serie de trabajos empíricos realizados desde la
Economía Político-Institucional (Poterba y Hagen 1999; Ayuso-i-Casals et
al. 2007), algunas de cuyas aportaciones hemos ponderado críticamente
en otro lugar (Caamaño 2005: 143-156).
Pero... ¿qué se entiende hoy en día por reglas fiscales?, ¿qué atributos ha
de reunir una buena regla fiscal?, y ¿qué tipos de reglas fiscales tienden
actualmente a adoptarse en los países desarrollados? La respuesta más
conocida a las dos primeras cuestiones data de hace casi una década,
momento en el que Kopits y Symansky (1998) caracterizan una regla
fiscal como una restricción permanente de la política fiscal (cifrada en un
objetivo generalmente medible a través de un indicador del desempeño
fiscal), que debería ser bien definida, transparente, adecuada, simple,
flexible, consistente, susceptible de hacerse cumplir, y eficiente. Los
mismos autores admiten, no obstante, que ninguna regla fiscal puede
combinar plena-mente todos los atributos deseables. Un reto de singular
importancia es el de diseñar un con-junto de reglas que puedan facilitar
la recuperación y crecimiento económicos a la vez que mantienen la
responsabilidad fiscal y credibilidad pública (Anderson y Minarik 2006).
2 Dicha tesis fue en su día objeto de una rigurosa crítica teórica por parte de Musgrave
(1985), que evidenció que la mera identificación de incentivos al exceso no excluye
la presencia de otros de signo contrario, y que calificar de «excesivo» determinado
nivel de gasto presupone la —nada fácil— tarea de definir su nivel óptimo. La
hipótesis de un sesgo hacia el defecto o insuficiencia del gasto público se había
planteado con anterioridad, y bajo otras perspectivas, por Galbraith (1958) y Downs
(1960).
A nivel empírico observa Schultze (1995: 321-324) que, por ejemplo, en Estados
Unidos los programas de gasto que más han aumentado son aquellos en que menos
presumible era un sesgo hacia el exceso, según los modelos teóricos que avalan
esta tesis. Un fenómeno que se reproduce de forma general en los demás países de
la OCDE, donde según Alesina y Perotti (1996: 262), la parte de los presupuestos
«que se dedica a proyectos que pueden considerarse “electoralistas” y de base
geográfica se está reduciendo en relación con los pro-gramas de transferencia y
derechos con una base amplia».
86
20 JOSÉ LUIS RUIZ ÁLVAREZ y JOSÉ CAAMAÑO ALEGRE
como una restricción permanente de la política fiscal (cifrada en un objetivo generalmente

medible a través de un indicador del desempeño fiscal), que debería ser bien definida, trans-
parente, adecuada, simple, flexible, consistente, susceptible de hacerse cumplir, y eficiente.
En cuanto
Los mismos a la tercera
autores admiten, cuestión,
no obstante, quecabe
ningunaempezar señalando
regla fiscal que el plena-
puede combinar 60%
de los
mente todos países in
los atributos cluidos Un
deseables. en reto
la Encuesta
de singularde Prácticas
importancia es yel Procedimientos
de diseñar un con-
junto de reglas que puedan facilitar la recuperación y crecimiento económicoslimitada
Presupuestarios de la OCDE (2007b) ven su política fiscal a la vez porque
mantienen la responsabilidad fiscal y credibilidad pública (Anderson y Minarik 2006).ellos
alguna regla relativa al saldo presupuestario (Cuadro 2). Entre
se encuentran, aparte de los de la Unión Europea, otros países como
En cuanto a la tercera cuestión, cabe empezar señalando que el 60% de los países in-
Canadá o Japón. Lo más común es que tales reglas se refieran al saldo
cluidos en la Encuesta de Prácticas y Procedimientos Presupuestarios de la OCDE (2007b)
del presupuesto total, ya anual (como en los programas de estabilidad
ven su política fiscal limitada por alguna regla relativa al saldo presupuestario (Cuadro 2).
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento originario), ya ciclicamente
Entre ellos se encuentran, aparte de los de la Unión Europea, otros países como Canadá o Ja-
ajustado (como en los del Pacto reformado). En Alemania, sin embargo,
pón. Lo más común es que tales reglas se refieran al saldo del presupuesto total, ya anual
(como enlolos
que las Constituciones
programas de estabilidad delde Pacto
la Federación y lay Crecimiento
de Estabilidad mayoría deoriginario),
los Länder ya
vienen a imponer es el equilib rio o superávit del presupuesto
ciclicamente ajustado (como en los del Pacto reformado). En Alemania, sin embargo, corriente,
lo que
al limitar de
las Constituciones lalacuantía
Federaciónmáxima del déficit
y la mayoría públicovienen
de los Länder al total presupuestado
a imponer es el equili-
brio o superávit del presupuesto corriente, al limitar la cuantía máxima del déficitPública»,
para inversiones. Es la llamada «regla de oro de la Hacienda público al
que también
total presupuestado paraadopta el Código
inversiones. de Estabilidad
Es la llamada «regla de oroFiscal
de ladel ReinoPública»,
Hacienda Unido,
pero aplicada sobre el ciclo económico y en relación a la inversión
que también adopta el Código de Estabilidad Fiscal del Reino Unido, pero aplicada sobre netael
(Kell 2001;
ciclo económico y en Noord
relación2002), en vezneta
a la inversión de (Kell
a la in
versión
2001; Noord bruta como
2002), endeelacaso
en vez la in-
alemán
versión bruta como(Lüder 2002;
en el caso Wurzel
alemán 2003).
(Lüder 2002; Wurzel 2003).
Cuadro 2
Resultados para la Pregunta P.14Cuadro de la2Encuesta de la OCDE: «Durante
laResultados
creaciónpara
dellapresupuesto,
Pregunta P.14 de¿existe alguna
la Encuesta regla «Durante
de la OCDE: fiscal que imponga
la creación del
límites sobre la política fiscal?»
presupuesto, ¿existe alguna regla fiscal que imponga límites sobre la política fiscal?»
País Porcentaje Países

No 7 23,3 Australia, Austria, Hungría, Nueva Zelanda, Corea del Sur,
Turquía, EEUU
Sí, regla de gasto 15 50,0 Canadá, República Checa, Finlandia, Francia, Islandia, Italia,
Japón, Luxemburgo, Méjico, Holanda, Eslovaquia, España,
Suecia, Suiza
Sí, regla de ingreso 4 13,3 Dinamarca, Francia, Méjico, Holanda
Sí, regla de saldo presu- 18 60,0 Bélgica, Canadá, Dinamarca, Francia, Grecia, Irlanda, Reino
puestario Unido, Italia, Japón, Luxemburgo, Méjico, Holanda, Noruega,
Polonia, Portugal, Slovakia, España, Suecia
Sí, regla de deuda 12 40,0 Canadá, Finlandia, Alemania, Grecia, Irlanda, Reino Unido,
Italia, Japón, Luxemburgo, Méjico, Polonia, Portugal
Otra 2 6,7 Canadá, Finlandia
Fuente: OECD (2007b).
Fuente: OECD (2007b).
El segundo tipo de regla fiscal más adoptado es la regla de gasto, presente en el 50% de
los países incluidos en la citada encuesta de la OCDE, y cuyo modelo más elaborado es en
ciertos aspectos el estadounidense del período 1991-2002, que combina techos cifrados en
87
El segundo tipo de regla fiscal más adoptado es la regla de gasto, presente

en el 50% de los países incluidos en la citada encuesta de la OCDE, y
cuyo modelo más elaborado es en ciertos aspectos el estadounidense
del período 1991-2002, que combina techos cifrados en dólares sobre
el gasto presupuestado anualmente con restricciones pay-as-you-go
sobre la agregación del gasto impuesto por asignaciones permanentes3.
El tercer tipo de regla más difundido es la regla de deuda (40% en la
Encuesta), vigente en países europeos como Alemania, Irlanda o el Reino
Unido, amén de otros como Japón o Canadá.
Cualquiera que sea el agregado o agregados fiscales escogidos, lo que

parece apreciarse estos últimos años es una cierta tendencia hacia
reglas más flexibles y activistas, y un desplazamiento del énfasis hacia
el aparato normativo-institucional que instrumenta y acompaña a las
reglas. La reforma en 2005 del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, por
ejemplo, supone una mayor flexibilidad tanto en la vertiente preventiva
(programas de estabilidad) como en la correctora (procedimiento por
déficit excesivo), cuyas implicaciones para las finanzas públicas en los
próximos años dependerán en gran medida de cómo se apliquen las
nuevas reglas y se utilice esa flexibilidad por los Estados Miembros,
el Consejo y la Comisión4. Puesto que una regla rígida pero poco
realista ve tarde o temprano minada su credibilidad, «la disciplina fiscal
agregada puede ser más fuerte cuando las restricciones son un poco
más acomodaticias», y hasta unas restricciones meramente indicativas
«pueden bastar para controlar los agregados presupuestarios cuando
los mecanismos institucionales promueven la prudencia fiscal» (Schick
1998: 67-68, 2003: 19). Esto último nos lleva al emblemático caso de
Nueva Zelanda, cuya Ley de Responsabilidad Fiscal de 1994 no contiene
reglas fiscales en sentido estricto (que permitan determinar de forma cuasi
3 Para una defensa de las reglas de gasto como alternativa a las de déficit anual o
cíclicamente ajustado, véase el amplio y profundo análisis de Anderson y Minarik
(2006).
4 Cfr. Morris, Ongena y Schuknecht (2006: 41-42). Algunas recientes propuestas del
Tesoro británico parecen apuntar aún más lejos en esa dirección flexibilizadora-
activista (Castañeda 2006), y hasta hay quien reprocha abiertamente a las normas
barajadas en la UE el representar «una vuelta claramente encubierta a las formas
de pensamiento prekeynesianas», al consistir su objeto «en asegurar que la
política fiscal actúa en todas las épocas en apoyo de una política monetaria que
se ocupa abrumadoramente de la inflación, incluso cuando la evidencia sugiere
que la recesión es un riesgo mucho mayor que la inflación» (Howells 2007: 61).
88
automática un límite cuantitativo) sino lo que pudiéramos llamar normas

fiscales cualitativas, que obligan al Gobierno a aplicar la «prudencia» en
sus decisiones fiscales, en un marco institucional y de transparencia que
promueve dicha virtud (vid. Anexo 1).
III. Marco presupuestario plurianual
Como indicamos en el epígrafe anterior, una de las características de la

actual era de reglas fiscales es su acompañamiento de marcos a medio
plazo. Y es que, en efecto, desde la perspectiva de la disciplina fiscal
agregada, el marco plurianual es conveniente porque:
i) la valoración de la sostenibilidad fiscal exige considerar el impacto

financiero futuro de las actuales políticas;
ii) dicho marco fuerza a las autoridades a comprometerse con una

senda fiscal predefinida, haciendo con ello más difícil posponer las
medidas de consolidación fiscal;
iii) en ese horizonte temporal resulta más factible adecuar las proyecciones
de ingresos y gastos a las proyecciones macroeconómicas, dado
que la introducción de cambios sustanciales en el diseño o gestión
de las políticas públicas lleva su tiempo, y recortar el gasto sin esos
cambios suele ser una solución efímera y perturbadora; y
iv) su empleo tiende a paliar ciertos sesgos sistémicos en los

resultados fiscales, como los que puedan derivarse de la propensión
a menospreciar las cargas tributarias futuras que generan los
programas actuales5.
Además de esas contribuciones a la disciplina fiscal agregada, el marco

plurianual puede también contribuir a la priorización estratégica y la
eficiencia en la gestión. Así vienen a reconocerlo Joumard et al. (2004),
para quienes anclar el proceso presupuestario en una perspectiva a
medio plazo es una de las vías para hacer al gasto público más coste-
eficaz. Los marcos a medio plazo facilitan y provocan reasignaciones
5 Cfr. Caamaño (2005: 156-159) y la bibliografía allí citada, así como el reciente
tratamiento de EC (2007: 136-137).
89
de recursos, señalando incluso la forma que deberían tomar, y permiten

el empleo de la llamada Revisión de Programas para obtener ahorros o
reasignar fondos entre programas, eventualmente a través de cambios
institucionales a aplicar en un horizonte plurianual (OECD-WPSBO
2003: 20, 40 y 30-33). Un conocido ejemplo de esta contribución de los
marcos plurianuales a la priorización estratégica es el de las Revisiones
del Gasto del Reino Unido, especialmente las que tienen carácter de
Revisiones Comprensivas del Gasto, a las que nos hemos ya referido
en otros trabajos (Caamaño 2007a: 13-18, 2007b: 12-14). En cuanto a la
eficiencia en la gestión, a ella coadyuvan asimismo los citados marcos al
proporcionar una cierta estabilidad a las agencias y reducir el incentivo
al despilfarro de «final de ejercicio». No es extraño, por todo ello, que la
documentación del presupuesto anual sometida al Parlamento contenga,
en la casi totalidad de los países incluidos en la reciente encuesta de la
OCDE, estimaciones de gasto plurianuales, y que el 70% de los países
establezcan objetivos cifrados o techos de gasto plurianuales (OECD
2007b).
El desarrollo de la planificación fiscal y presupuestaria plurianual

puede, no obstante, tomar diversas formas. Desde el punto de vista
de la filosofía económica subyacente, el marco plurianual puede estar
orientado a la deuda, orientado al lado de la oferta, u orientado al lado de
la demanda. «En un marco orientado a la deuda, el déficit estructural es
el propósito central y los objetivos cifrados de gasto e ingreso estructural
son determinados por él. El déficit estructural se especifica a la luz de
consideraciones monetarias y demográficas. En un marco orientado al
lado de la oferta, la desgravación fiscal es el propósito central y los objeti
vos cifrados de déficit estructural y gasto se derivan de él. La desgravación
fiscal se considera importante por sus efectos sobre los incentivos en
el sector de mercado de la economía. En un marco orientado al lado
de la demanda, el déficit estructural es el propósito central, al igual que
en un marco orientado a la deuda. Sin embargo, en este caso el déficit
estructural se basa en un supuesto “superávit estructural de ahorros” en
el sector de mercado de la economía. Actualmente los marcos orientados
al lado de la demanda han sido en gran medida abandonados en los
países de la OCDE.» (OECD-WPSBO 2003: 39-40)
En cuanto al horizonte temporal del marco, los resultados de la citada

encuesta de la OCDE confirman que las estimaciones plurianuales suelen
90
cubrir tres años (43,4% de los países) o cuatro años (40% de los países).
A similar conclusión llega EC (2007: 138) para el ámbito de la Unión
Europea, añadiendo que dicho horizonte puede considerarse un buen
compromiso entre la viabilidad de las previsiones macroeconómicas y el
objetivo de dotarse de una herramienta de planificación a medio plazo
que merezca tal nombre. Cuestión distinta es la de la duración de lo que
podríamos llamar el ciclo de planificación o, en otras palabras, la de cada
cuánto tiempo se reelabora el marco plurianual. Cabe al respecto indicar
que, si bien el 83,3% de los países de la encuesta de la OCDE lo hacen
anualmente, las contadas excepciones en que se adopta un período
mayor son tan significadas como el Reino Unido, Australia, Canadá o
los propios Estados Unidos.
En función de la posibilidad o no de revisar de un año a otro los agregados

del marco, a la luz de las circunstancias económicas u otras con incidencia
presupuestaria, dicho marco se considerará flexible o fijo. Atendiendo en
cambio a la forma en que se encadenan los horizontes temporales de los
sucesivos marcos, éstos podrán ser rodantes o periódicos. Cada marco
móvil o rodante que se formula va un año más lejos que su predecesor,
solapándose por tanto en gran medida los períodos cubiertos por los
sucesivos planes. Cada marco periódico que se formula cubre, por el
contrario, en exclusiva el período al que se refiere, de modo que hasta
que éste no termine tampoco podrá entrar en juego el próximo marco.
Aunque del cruce de ambos criterios resulta teóricamente la tipología de
marcos recogida en el Cuadro 3, «la práctica muestra que la mayoría de
los marcos rodantes resultan ser flexibles ya que en el proceso anual de
añadir un nuevo año al marco normalmente se explota la oportunidad
de revisar también los objetivos cifrados para los años intermedios» (EC
2007: 138). De hecho, la mayoría de los marcos nacionales de los países
de la UE son marcos rodantes flexibles, decantándose por la opción del
marco fijo un limitado número de países, entre los que destacan el Reino
Unido, Holanda, Finlandia y Suecia6.
6 Cfr. EC (2007: 140). Sobre el caso sueco pueden verse Gustafsson (2004) y
Ljungman (2006), y sobre el del Reino Unido, aparte del citado tratamiento que
realizamos en Caamaño (2007a: 13-18, 2007b: 12-14), la contribución de J. Martínez
Vázquez y J. L. Gómez a este mismo número de Presupuesto y Gasto Público.
91
proceso anual de añadir un nuevo año al marco normalmente se explota la oportunidad de re-
visar también los objetivos cifrados para los años intermedios» (EC 2007: 138). De hecho, la
mayoría de los marcos nacionales de los países de la UE son marcos rodantes flexibles, de-
cantándose por la opción del marco fijo un limitado número de países, entre los que destacan
el Reino Unido,
Trimestre Fiscal Holanda,
Nº 90 Finlandia y Suecia 6.
Cuadro 3
Tipología de marcos plurianuales Cuadro 3
según su carácter fijo o flexible y
rodante o periódico
Tipología de marcos plurianuales según su carácter fijo o flexible y rodante o periódico
Marcos Fijos Marcos Flexibles

Marcos rodantes fijos
Marcos rodantes flexibles
Se añade un nuevo año cada año, pero los
Marcos Se añade un nuevo año al marco cada año, y
objetivos ya establecidos en los años
Rodantes al mismo tiempo se actualizan los objetivos
anteriores para los años intermedios no se
para los años intermedios
actualizan
Marcos periódicos fijos Marcos periódicos flexibles
Se establecen de una vez por todas los Se establecen objetivos a medio plazo para
Marcos
objetivos a medio plazo para un período un período de tiempo definido (p. ej.
Periódicos
dado: no hay actualización de los objetivos 2005-2010), pero luego se revisan durante
durante el período el período
Fuente: EC
Fuente: EC (2007:
(2007:138).
138).
Otro aspecto de especial interés es el del nivel de desagregación del

Otro aspectoen
marco, de función
especial interés es distinguen
del cual el del nivel de desagregación
Allen y Tommasi del(2001:
marco, en función
143-198)
del cual distinguen
entre marco Allenmacroeconómico,
y Tommasi (2001: 143-198)
marco entre
fiscal,marco macroeconómico,
marco presupuestario marco y
fiscal, marco presupuestario y presupuesto plurianual detallado. Como
presupuesto plurianual detallado. Como ilustra el Cuadro 4, el primero ilustra el Cuadro 4,
el primero
dedeellos
ellos viene
viene aaserser
un un
conjunto de proyecciones
conjunto consistentes
de proyecciones entre sí relativas
consistentes al
entre
crecimiento económico y sus componentes (consumo, inversión,
sí relativas al crecimiento económico y sus componentes (consumo, exportaciones...), la infla-
ción, la evolución
inversión, delexportaciones...),
empleo, y otras macromagnitudes.
la inflación,Implícito en dichodel
la evolución marco macroe-
empleo, y
conómico se encuentra el correspondiente marco fiscal, que ofrece
otras macromagnitudes. Implícito en dicho marco macroeconómico se proyecciones de ingresos
y gastos encuentra
públicos por elgrandes categorías económicas.
correspondiente Mas la credibilidad
marco fiscal, que ofrecedeproyecciones
este marco fis-
cal podría quedar en entredicho de no explicitarse, al menos, sus
de ingresos y gastos públicos por grandes categorías económicas.implicaciones en los niveles
de gasto asignados a cada función o área estratégica, mediante la elaboración de lo que he-
Mas la credibilidad de este marco fiscal podría quedar en entredicho
mos llamado marco presupuestario. Y cabe incluso ir más lejos, formulando un auténtico
de no explicitarse, al menos, sus implicaciones en los niveles de gasto
presupuesto plurianual con estimaciones por agencias y programas de gasto. Según la citada
asignados a cada función o área estratégica, mediante la elaboración de
encuesta de la OCDE, el 33% de los países que incluyen estimaciones plurianuales de gasto
lo que hemos llamado marco presupuestario. Y cabe incluso ir más lejos,
en la documentación presupuestaria sometida al Parlamento, lo hacen únicamente a nivel
formulando un auténtico presupuesto plurianual con estimaciones por
agencias y programas de gasto. Según la citada encuesta de la OCDE,
el 33% de los países que incluyen estimaciones plurianuales de gasto
en la documentación presupuestaria sometida al Parlamento, lo hacen
únicamente a nivel agregado. Sin embargo, otro 16,7% desagregan
las estimaciones por ministerios y otro 20%, en el que están países
tan significativos al respecto como Nueva Zelanda, Suecia, Canadá,
Dinamarca u Holanda, presentan el equivalente de un presupuesto
plurianual detallado. Curioso es el caso de Alemania que, pese a no
incorporar la práctica de presentación al Parlamento de las estimaciones
92
24 JOSÉ LUIS RUIZ
Tendencias ÁLVAREZ
en la Gestión y JOSÉ CAAMAÑO
Presupuestaria ALEGRE
a Nivel Internacional
Cuadro
Cuadro 44
Los Marcos Macroeconómico,
Los Marcos Macroeconómico,Fiscal
Fiscal yyPresupuestario
Presupuestario a Plazo
a Medio Medio Plazo
Marco Macroeconómico a Medio Plazo
2006 2007 2008 2009 2010
PIB a precios de mercado
Consumo privado
Consumo público
Formación bruta de capital
Exportaciones
Importaciones
Empleo
IPC
Marco Fiscal a Medio Plazo
2006 2007 2008 2009 2010

Proyecciones de ingresos
Marco F.-gastos por categorías económicas
Salarios
Gasto en otros bienes y servicios
Pagos de intereses
Transferencias
Gastos de capital
Déficit/Superávit
Marco Presupuestario a Medio Plazo

2006A 2007Pr 2008Py 2009Py 2010Py
Marco de gastos por grandes funciones
Sectores/áreas clave
Defensa y seguridad
corriente
de capital
Educación
corriente
de capital
Transporte
corriente
de capital
Programas de derechos prestacionales
Bienestar social
políticas actuales
más/menos cambios en las políticas
Otros gastos
corrientes
de capital
Reserva
Intereses
Financiación
Fuente: Elaboraciónpropia
Fuente: Elaboración propiaa apartir
partir
dede Allen
Allen y Tommasi
y Tommasi (2001:
(2001: 181).
181). La estructura
La estructura de gastos
de gastos del fiscal
del marco marcosefiscal
ins-
se ins
pira pira
en en la enumeración
la enumeración que realizan
que realizan en laLa
en la p. 155. p.estructura
155. La estructura
del marco del marco macroeconómico,
macroeconómico, simplificadasimplificada
al máximo,
al
esmáximo,
del estiloes
de del estilo
las que de las
suelen que suelen
figurar figurar en
en los informes los informes económico-financieros
económico-financieros dede
de los presupuestos losnuestras
presupuestos
Admi-
de nuestras Administraciones.
nistraciones.
93
detalladas, es el único país de la encuesta donde se definen auténticos

objetivos cifrados o techos plurianuales a ese nivel de detalle7.
Ni que decir tiene, por lo demás, que la aplicación práctica de marcos

o presupuestos plurianuales plantea una vasta problemática, cuyo
tratamiento desborda los límites de este artículo. Una cuestión clave para
la efectividad del marco a medio plazo es su articulación con el presupuesto
anual, puesto que si ambos permanecen separados y las decisiones
relativas al segundo no se basan en el primero, éste sería inútil (Schick
2007b). Otro de los peligros a atajar, ya advertido en su día por Wildavsky
(1980: 170) y registrado por ejemplo en Canadá en los primeiros noventa
(Joumard et al. 2004: 20), es el de que las estimaciones plurianuales se
tomen por los gestores como un «derecho» a gastar las correspondientes
sumas. Un tercer problema es el del establecimiento de una relación
coherente del marco presupuestario a medio plazo con la planificación
económica (Premchand 2001) y sectorial o, más genéricamente, con
la agenda de elaboración de políticas públicas. Un cuarto problema es,
en fin, el de la calidad de las proyecciones plurianuales detalladas, que
«podría incrementarse con la utilización de diferentes supuestos para las
principales partidas de las clasificaciones económicas del presupuesto,
como gastos salariales, otros gastos corrientes, y gastos de capital», en
lugar de apoyarse en apenas unas pocas «variables rectoras» básicas
para todas ellas (Boex, Martínez-Vázquez y McNab 2000: 110-111).
IV. Adopción total o parcial del criterio de devengo
Parece razonable pensar que el fuerte desarrollo y la reciente diseminación

de los estándares de contabilidad en el sector privado pueden estar detrás
de la doble tendencia que hoy se observa en los gobiernos occidentales:
a aflorar de forma realista sus activos y pasivos en sus balances de
situación, y a presentar cuentas operativas de ingresos y gastos. Sin
embargo, en primer lugar, pocos gobiernos registran la totalidad de los
ingresos y gastos siguiendo el criterio de devengo; y en segundo lugar,
hay un número reducido de países que, aunque utilizan el criterio de
devengo, sólo lo hacen para un limitado número de transacciones.
7 Otro curioso ejemplo internacional que, por referirse a gobiernos subcentrales, no
se refleja en la encuesta es el del presupuesto bienal existente en diversos Estados
de los EEUU, que la Evaluación Nacional del Rendimiento del exvicepresidente Al
Gore propuso extender al gobierno federal (Caamaño 2002: 190-194 y 221-225).
94
Además no todos los países que utilizan dicho criterio lo hacen de la

misma forma. Por ejemplo, mientras que algunos países se limitan a
utilizar cuentas de amortización para reflejar la depreciación del capital,
otros usan el concepto de «cargas de capital» para reflejar el precio
del uso del capital publico y sentar así las bases para la justificación y
financiación de las inversiones. Otro ejemplo lo constituye el registro de
los impuestos, en el que los países utilizan una mezcla de criterios de caja
o de devengo según el tipo de ingresos de que se trate. Por lo tanto, dada
la diversidad de criterios y el escaso desarrollo del sistema de devengo
en la Administración Pública, parece prematuro hablar de avances en la
adopción de este sistema en la presupuestación.
Los pocos gobiernos que han implementado la presupuestación con

criterio de devengo presentan dos características diferenciales. Por una
parte, son vistos como de los gobiernos mejor gestionados del mundo, y
por otra, conceden a sus gestores amplias responsabilidades operativas
en la dirección de sus instituciones. Tales características podrían funcionar
como precondiciones a la hora de que determinados países adoptasen
el criterio de devengo en la presupuestación (Schick 2007a).
En la sexta reunión de expertos de la OCDE (2006) celebrada en París,

que versó sobre contabilidad por devengo y prácticas presupuestarias,
se presentó un balance del grado de utilización del criterio de devengo
en los países miembros en la elaboración del presupuesto. Este balance
fue el resultado de la contestación a un cuestionario elaborado para la
reunión.
De los 29 miembros encuestados, tres (Australia, Nueva Zelanda y el

Reino Unido) declararon utilizar plenamente el criterio de devengo para el
registro de las operaciones económicas del sector público no empresarial
del Gobierno Central. Otros cuatro miembros (Canadá, Finlandia, Islandia
e Italia) manifestaron emplear el criterio de devengo en sus registros
contables, excepto en los casos de capitalización o depreciación de sus
activos. Dos países (Dinamarca y EEUU) contestaron que en general
utilizaban el criterio de caja, con la excepción del pago de intereses y
las pensiones de los empleados en el caso de Dinamarca, y del pago de
intereses, algunos planes de pensiones de los empleados, y préstamos
y garantías en el de los EEUU. Los 21 países restantes manifestaron
que registraban sus transacciones con criterio de caja.
95
La enorme disparidad en la aplicación del criterio de devengo en la

contabilidad pública, y la limitada aplicación de la presupuestación con
criterio de devengo, sugieren que las razones para impulsar la contabilidad
de devengo son distintas de las que operan en el caso de la implantación
de la presupuestación por devengo. Mientras que en el primer caso esta
mos ante un deseo de los gobiernos de reflejar el valor del patrimonio
público en términos reales, en el segundo estamos ante un documento
de intenciones políticas que intenta ser lo más preciso posible.
Los gobiernos parecen tener interés en informar en términos de

devengo acerca de la ejecución del presupuesto y sus efectos sobre el
valor patrimonial del sector publico, mientras que prefieren presentar
el presupuesto en términos de caja, si bien suministrando información
adicional en términos de devengo sobre determinados conceptos
presupuestarios, para dar a conocer los efectos que éstos pudieran tener
sobre el patrimonio de la Administración.
Según Allen Schick (2007a), dos factores parecen haber contribuido

durante los últimos 25 años al debilitamiento de la presupuestación con
base de caja:
i) Una mayor internacionalización de las reglas contables para el

sector privado y la generalización de la auditoría de los estados
financieros. En este sentido, el Fondo Monetario Internacional (FMI)
ha reorientado su manual Government Financial Statistics (GFS)
hacia un sistema basado en gran medida en el criterio de devengo,
yel International Public Sector Accounting Standard Board (IPSASB)
está emitiendo frecuentemente reglas que llevan a la contabilidad
pública a acercarse al criterio de devengo.
Además, varias organizaciones internacionales han estado

colaborando en la conversión del System of National Accounts
(SNA) de las Naciones Unidas en un sistema basado en el criterio
de devengo modificado. La Unión Europea ha adaptado también su
sistema estadístico a los principios establecidos en el SNA.
ii) La generalización de las denominadas «reglas fiscales», que

exigen mayor rigor en la presentación de los datos de ejecución
presupuestaria del sector publico. En efecto, para conocer el nivel
96
de cumplimiento por los gobiernos de las reglas fiscales, se ha

desarrollado una serie de estándares contables que han de cumplir
los estados financieros a rendir tanto a los legislativos como a
organismos internacionales.
V. La preocupación por la eficiencia
Sin duda hoy se puede observar una mayor presión de la sociedad sobre
los gobiernos demandando una mayor cobertura de servicios públicos en
un marco de contención del gasto y una actuación favorable al crecimiento
económico. En este entorno de más cobertura con un gasto contenido,
ha surgido un gran interés por el estudio de las formas en que los gobier
nos operan, qué recursos utilizan y qué resultados obtienen con la vista
puesta en las ganancias de eficiencia. Por ello no es de extrañar que la
mayoría de los países occidentales incluyan en sus agendas políticas
la mejora de la eficiencia en el funcionamiento de los servicios públicos
como forma de mejorar su cobertura.
Para explorar la evidencia empírica sobre las fuerzas que impulsan

la eficiencia en el sector público, se celebró en París la 36.ª sesión
del Comité de la OCDE sobre Gobernanza Pública. Las conclusiones
finales del grupo que impulsó la reunión ponen de manifiesto que existe
una evidencia empírica limitada sobre cuáles son esas fuerzas. La
investigación se centró en explorar la influencia que tienen, por una parte,
las diversas combinaciones de inputs para la obtención de un output
dado, y por otra parte, las estructuras y técnicas de gestión sobre los
resultados (Dooren et al. 2007).
El citado documento, en primer lugar, resume los principales problemas

que surgen para medir la eficiencia y revisa los diferentes métodos
existentes para la medición de inputs y outputs. En segundo lugar, sugiere
cuatro grupos de factores institucionales para identificar las fuerzas que
pueden influir en el nivel de eficiencia:
i) El nivel de descentralización en la provisión de servicios públicos

típicamente locales.
ii) El grado de competencia entre los productores y suministradores
de servicios públicos.
97
iii) La estructura de la fuerza laboral, su tamaño, y las técnicas de

gestión de los recursos humanos
iv) La introducción de nuevas técnicas de gestión presupuestaria entre
las que se incluye la gestión y presupuestación por desempeño.
T. Curristine et al. (2007) exploran las vías sugeridas por el estudio

anterior, y apuntan, basándose en la evidencia empírica disponible, que
sólo los tres siguientes factores institucionales podrían estar detrás de
mejoras en el nivel de eficiencia del sector público:
i) La utilización de la información sobre desempeño en el proceso

presupuestario, junto a la aplicación de sólidas técnicas de gestión
de recursos humanos que primen el esfuerzo y los resultados.
ii) El aumento de la escala en la provisión de bienes y servicios de

educación y sanidad.
iii) La descentralización de las responsabilidades de gasto a favor de

los gobiernos sub-nacionales respecto de aquellos bienes y servicios
cuyo suministro coincida con su ámbito territorial.
VI. La presupuestación por desempeño
Existe una coincidencia ente los especialistas en Economía Publica de

que un buen sistema presupuestario es aquel que, además de ser un
instrumento eficaz para el control agregado del gasto público, permita
asignar los recursos públicos de acuerdo con las prioridades estratégicas
del gobierno haciendo un uso eficaz y eficiente de tales recursos a asignar
a dichas prioridades.
Sin embargo, como es bien conocido, el sistema tradicional de

presupuestación presenta algunas debilidades que lo alejan de los
principios anteriormente señalados. Primero, tiende a consolidar las
ineficiencias en la elaboración del presupuesto al partir del gasto consoli
dado del año anterior, dejando escaso espacio para nuevas propuestas.
Segundo, mientras presta una adecuada atención a los aspectos legales
de la elaboración y ejecución, muestra escaso interés por los resultados.
Por lo tanto, este enfoque de gestión, centrado en el seguimiento del
consumo de recursos del gobierno no facilita su seguimiento desde la
98
perspectiva de los resultados que obtiene y su relacion con los costes

en que incurre.
En este contexto, la presupuestación por desempeño (PD) se ha

ido abriendo camino con la idea de superar las deficiencias de la
presupuestación tradicional y mejorar la asignación de los recursos
desde el punto de vista de su eficacia y eficiencia. Aunque la idea de re
lacionar recursos con resultados esperados como medio para mejorar el
desempeño de las organizaciones no es nueva, sí se puede constatar que
asistimos a un impulso en las agendas políticas de numerosos gobiernos
alrededor del mundo para impulsar este enfoque.
Sin embargo, la presupuestación por desempeño es sólo una manifestación

más de una corriente general denominada Nueva Gestión Publica (NGP),
que pretende renovar las for-mas tradicionales de gestión sobre la base
de impulsar en las organizaciones el desempeño, y por lo tanto, la
remuneración de los funcionarios en función de su rendimiento.
6.1. Teoría y experiencia en la presupuestación por desempeño
En términos formales, la presupuestación por desempeño hace referencia

al conjunto de mecanismos de la Administración Pública que tienen como
principal misión establecer grados de vinculación entre los resultados de
sus instituciones (bienes y servicios producidos e impacto final de éstos
sobre los ciudadanos) y la financiación necesaria para su producción. Por
lo tanto, la presupuestación por desempeño asigna los recursos públicos
en función de los resultados esperados en términos de producción y/o
su impacto sobre la población.
Jack Diamond (2005) ve las actividades del gobierno como un «proceso

de producción» de bienes y servicios y de resultados finales. El proceso
comienza con el coste de adquisición de los recursos, y continúa con
la aplicación de éstos a la producción con la idea de obtener bienes y
servicios que produzcan un resultado final o impacto en la población.
Para Diamond, en la práctica se pueden observar cuatro formas de

presupuestación que acentúan su interés en diferentes fases del proceso
de producción de bienes y servicios públicos. Primero, la presupuestación
tradicional, que pone su interés en minimizar el consumo de recursos
99
derivado de las actividades públicas. Por ejemplo, salarios pagados,

suministros sanitarios adquiridos..., etc. Segundo, la presupuestación
orientada a la producción de bienes y servicios, centrada en objetivos
de eficacia y eficiencia de dicha producción. Por ejemplo, estancias
hospitalarias, consultas médicas..., etc. Finalmente, la presupuestación
interesada en el impacto final que sobre los ciudadanos tiene la acción
del gobierno y su coste. Por ejemplo, reducir un 10% la mortalidad infantil
o la tasa de mortalidad por accidentes de tráfico.
Desde el punto de vista metodológico, a la hora de implantar la técnica de

presupuestación por desempeño aflora un problema importante que en
muchos casos condiciona su éxito o fracaso: la medición del desempeño.
Se ha visto que mientras que los sistemas tradicionales miden los recursos
consumidos, los sistemas de desempeño miden la producción de bienes
y servicios y/o los resultados finales o impacto. Sabemos con certeza
que en muchos casos es francamente difícil medir la producción,yaveces
casi imposible conocer su impacto.
Influenciados por dicha dificultad existe una gran discusión sobre dónde
se debe centrar el esfuerzo de medición: en la producción («output»)
o en su impacto final («outcome»). Para facilitar la elección del gestor
sobre qué medir, algunos autores han sugerido que previa-mente se
deben tener en cuenta las propiedades que han de cumplir los objetivos
de producción yde impacto sobre los ciudadanos8.
A la hora de elegir los indicadores, existe mayor coincidencia entre los

autores en señalar sus clases y características. Desde el punto de vista
de la fase de producción, se pueden distinguir indicadores de recursos,
8 Jack Diamond (2005) ofrece las siguientes características. Para los objetivos
de output: los bienes y servicios producidos deben ser ofrecidos a personas o
instituciones ajenas a la agencias; deben ser claramente identificables y bien
descritos; deben ser para uso final y no para consumo intermedio; deben contribuir
al impacto deseado y estar bajo el control de la agencia; deben poder producir
información para medir el desempeño (precio, cantidad, y calidad); y, finalmente,
deben ser comparables. Para los objetivos de outcome: deben reflejar tanto los
objetivos y prioridades del gobierno como su impacto en la comunidad y en grupos
concretos; también debe poderse identificar el calendario para su consecución
y los procedimientos de seguimiento y evaluación; finalmente, sería necesario
especificar la vinculación entre outputs y outcomes, así como una descripción clara
de ambos.
100
producción o impacto. Si nos fijamos en su finalidad, los indicadores

pueden ser de eficacia, de eficiencia yde calidad. Respecto a las
características que han de reunir los indicadores, se pueden citar al menos
estas cinco: ser específicos en relación con los objetivos, mensurables,
aceptados por los gestores, realistas en relación con las cargas de trabajo
que implican, y con fecha fija en su cumplimiento.
Marc Robinson (2007), a modo de tipología, distingue cuatro grandes

modelos de presupuestación por desempeño que se están utilizando
en la actualidad: presupuestación por programas, financiación ligada a
metas de desempeño, incentivos presupuestarios de desempeño a nivel
de agencia, y financiación basada en fórmulas.
Sin lugar a dudas, la presupuestación por programas es la forma de

presupuestación por desempeño más extendida y se caracteriza por:
i) asignar los gastos en función de los resultados esperados; ii) prestar
atención tanto a la eficacia como a la eficiencia en la asignación de los
recursos; y iii) distribuir todos los recursos financieros de la institución
en programas presupuestarios.
El segundo modelo, financiación ligada a metas de desempeño, centra

su énfasis en cuantificar las metas a alcanzar estableciendo un lazo entre
la financiación y dichas metas. Este modelo no necesariamente asigna
la totalidad de los recursos a las metas fijadas, sino que se centra en
los objetivos más visibles de la organización, estableciendo sus metas
y asignándoles fondos. El ejemplo mas emblemático de este modelo de
presupuestación por desempeño son los «Public Sector Agreements
(PSAs)» de Gran Bretaña, un número reducido de acuerdos para el
conjunto de las agencias del Gobierno Central. La discusión se centra
en cuál es la financiación adicional precisa para alcanzar las metas
fijadas en tales acuerdos, que en la mayoría de los casos son objetivos
de impacto.
Los nuevos PSAs que acaba de publicar el Gobierno Británico (HM

Treasury 2007) fijan las prioridades clave para el período 2008-2011. Se
trata de 30 acuerdos que incorporan 151 indicadores, reflejo de las metas
a alcanzar. Naturalmente los acuerdos están, a su vez, vinculados a los
objetivos estratégicos del gobierno: crecimiento sostenible y prosperidad
(PSAs de1a7), equidad y oportunidades para todos (PSAs de 8 a 17),
101
comunidades más fuertes y con mejor calidad de vida (PSAs de 18 a

26), un mundo más justo, más seguro, y ambientalmente más sostenible
(PSAs 27-30)9.
El modelo incentivos presupuestarios de desempeño a nivel de agencia

pone su acento en la estructura de incentivos (premios y sanciones)
que debe acompañar a la gestión presupuestaria. En función de ello, las
agencias que hayan adoptado esta forma de gestión presupuestaria, y
hayan alcanzado buenos niveles de desempeño, recibirán más recursos
para sus programas de gasto si existen necesidades insatisfechas. Por
el contrario, un mal desempeño puede significar menos recursos.
El legislativo de Florida creó en 1994 un programa basado en

presupuestación por desempeño para condicionar la provisión de fondos
de las Agencias del Estado a los bienes y servicios producidos por ellas
y sus resultados. Su Ley de Desempeño del Gobierno y Rendición de
9 Los PSAs vigentes son: 1. Aumentar la productividad de la economía británica.

2. Mejorar las aptitudes de la población. 3. Asegurar un movimiento migratorio
controlado, que proteja al público y que contribuya al crecimiento económico. 4.
Conseguir una investigación e innovación en los primeros puestos en el ranking
mundial. 5. Proporcionar una red de transportes fiable y eficiente como apoyo al
crecimiento económico. 6. Establecer las condiciones para el éxito empresarial
en Gran Bretaña. 7. Mejorar el desempeño económico de todas las regiones y
reducir su diferencial de crecimiento. 8. Maximizar las oportunidades de empleo
para todos. 9. Aumentar el empleo y la habitabilidad de los colectivos excluidos.
10. Reducir a la mita los niños pobres. 11. Mejorar los resultados académicos de
niños y jóvenes. 12. Mejorar la salud y el bienestar de niños y jóvenes.13. Mejorar
la seguridad de niños y jóvenes. 14. Aumentar el número de niños en el camino
del éxito. 15. Disminuir las desventajas que se producen por razones de genero,
raza, incapacidad, edad, orientación sexual, religión o creencias. 16. Aumentar la
proporción de adultos socialmente excluidos que consiguen trabajo, acomodo y
educación. 17. Reducir la pobreza y aumentar la autonomía y bienestar de la gente
mayor. 18. Comunidades más fuertes y mayor calidad de vida. 19. Asegurar mejor
atención sanitaria para todos. 20. Aumentar la oferta de casas a largo plazo y su
accesibilidad a un precio asequible. 21. Construir comunidades mas cohesionadas,
y con mas competencias. 22. Producir unos juegos olímpicos exitosos. 23. Hacer las
comunidades más seguras. 24. Proporcionar una justicia más efectiva, transparente,
sensible a las necesidades de los ciudadanos. 25. Reducir el daño causado por el
alcohol y las drogas. 26. Reducir los riesgos internos y externos del terrorismo. 27.
Liderar los esfuerzos internacionales para evitar el cambio climático. 28. Asegurar
un entorno saludable para hoy y para el futuro. 29. Reducir la pobreza en los países
en desarrollo y contribuir al desarrollo de los objetivos del milenio. 30. Reducir el
impacto de conflictos a través de los esfuerzos de Gran Bretaña.
102
Cuentas exige que el Gobernador del Estado someta anualmente al

Legislativo los presupuestos de sus Agencias Ejecutivas. A su vez, el
Gobernador puede proponer al Legislativo un amplio menú de premios
y sanciones10.
La financiación basada en fórmulas tiene una gran tradición en áreas del

sector público próximas a los ciudadanos. Dos ejemplos son educación y
sanidad, donde se viene utilizando este sistema de forma ya dilatada en
el tiempo, si bien no necesariamente la financiación ha estado vinculada
al desempeño de las instituciones.
Por ejemplo, una parte importante de los cambios en la Administración

Pública que han tenido lugar en Gran Bretaña (GB) en los últimos veinte
años, bajo el nombre de «Nuevo Sector Público», se han producido en los
sectores de educación y sanidad, y han estado relacionados con procesos
de descentralización de la gestión. En el ámbito sanitario la autoridad
ha venido asignando recursos a los centros productores de servicios en
función de fórmulas preestablecidas, concediéndoles mayores grados
de libertad en la gestión. También la dirección de los colegios en GB
ha recibido mayor libertad de gestión para decidir cómo gastar sus
presupuestos, introduciéndose una fórmula para distribuir los recursos
desde la Autoridad Local hacia los colegios individuales en el área.
La reforma efectuada por el Servicio Nacional de Salud de GB,

estableciendo una separación entre sus funciones de comprador y
proveedor de servicios, hizo necesario introducir fórmulas que posibilitaran
la asignación de recursos desde la Autoridad Sanitaria-Comprador a los
Hospitales-Proveedores de servicios. El motivo de estas reformas era
proporcionar mayor autonomía política y de gestión a las regiones al
10 Incentivos: mayor flexibilidad en la gestión presupuestaria; mayor flexibilidad en

los aumentos salariales y en la política de promociones; retenciones de hasta el
50% de gastos no comprometidos; fondos adicionales. Desincentivos: obligación
de remitir a la oficina del Gobernador informes periódicos sobre el cumplimiento
de los estándares de desempeño establecidos; informe al Gabinete y al Legislativo
de los progresos alcanzados para alcanzar dichos estándares; eliminación o
reestructuración del programa; reducción de la plantilla del programa; limitación de la
autorización del gasto y del nivel de autonomía de la política salarial. Fuente: Florida
Government Performance and Accountability Act, 1994. The Florida Legislature:
Office of Program Policy Analysis and Government Accountability (www.oppaga.
state.fl.us/budget).
103
mismo tiempo que se esperaba una mejora de la eficiencia en la utilización

de los recursos. Ello aunque las fórmulas, basadas fundamentalmente
en alumnos (en el caso de la educación) y población beneficiaria (en el
caso de la sanidad), no permitían una medida adecuada del desempeño
en sentido amplio.
Hoy se distingue la provisión de fondos basada en fórmulas de la provisión

de fondos basada en el desempeño que incluye también fórmulas, porque
la segunda forma condiciona dicha provisión al buen o mal desempeño
de las organizaciones. Así, en la segunda forma se explicita la asignación
en función de los resultados esperados o alcanzados de la organización,
generalmente en términos de «output» o «outcome», con el doble objetivo
de aumentar el desempeño de la organización y mejorar la cobertura de
la demanda de servicios públicos.
En los presupuestos por desempeño basados en fórmulas se observan

dos instrumentos diferentes para la provisión de fondos: los costes
unitarios esperados yla financiación extra asociada al desempeño. El
primer instrumento se utiliza generalmente con el fin de aumentar el
«output» y el segundo para mejorar el «outcome». Ejemplos se pueden
encontrar de forma abundante en los sectores sanitario y educativo. Así,
en este último se puede, p. ej., asignar la financiación en función de los
costes unitarios de la producción de titulados (output), o condicionar la
financiación al aumento de la tasa de graduados que han conseguido
un empleo (outcome).
Como es natural, los ejemplos que se pueden observar alrededor del

mundo no casan individualmente con la tipología expuesta anteriormente.
Sin embargo, se puede constatar que los sistemas presupuestarios
existentes, en muchos casos, utilizan dos o tres modelos de dicha
tipología. Dos ejemplos ilustran el anterior comentario. Por una parte, los
citados PSA’s de Gran Bretaña utilizan un sistema basado en metas de
desempeño donde se combinan elementos del modelo de financiación
ligada a metas de desempeño con la presupuestación por programas.
Por otra parte, en los EEUU se pueden encontrar con cierta frecuencia
numerosas agencias federales que utilizan sistemas de presupuestación
por desempeño basados en el esquema comprador-vendedor donde
conviven los modelos basados en fórmulas con los de incentivos
presupuestarios de desempeño.
104
En un estudio coordinado por Teresa Curristine (OECD 2007a) sobre la

presupuestación por desempeño en la OCDE se constata que, en los
años 90, tuvo lugar un resurgir del interés en dicha presupuestación y
un esfuerzo de los gobiernos de los países desarrollados para introducir
información de desempeño en el proceso presupuestario. Sin duda, lo que
se ha pretendido es mejorar el proceso de toma de decisiones a través
de dotar a las organizaciones de más información no sólo de los recursos
por ellas consumidos sino también de los objetivos que persiguen y de
sus resultados.
De las experiencias disponibles en el ámbito de países OCDE, se infiere

un deseo de los gobiernos de mejorar la eficiencia de sus organizaciones
a la vez que se fortalecen sus niveles de control. En las reformas
examinadas, se tiende a suavizar los controles sobre los recursos
consumidos en el momento del gasto, acentuando la responsabilidad
de los gestores en el desempeño de las organizaciones a través de la
extensión y profundización de la rendición de cuentas.
Los países de la OCDE que han llevado a cabo reformas de gestión

orientadas al des empeño, han notado que de la introducción de
información de desempeño en el proceso presupuestario se derivan los
siguientes beneficios:
i) Genera un mayor interés por los resultados dentro del gobierno.
ii) Proporciona mayor información sobre objetivos y prioridades del

gobierno.
iii) Fomenta la programación plurianual.
iv) Fortalece la transparencia de la acción del gobierno al proporcionar

más y mejor información de éste a los parlamentos.
v) Favorece la mejora de la gestión de los programas y la medición de

su nivel de eficiencia.
Según los autores del citado trabajo, para aquellos otros países que inicien
procesos de reformas hacia una presupuestación por desempeño, existe
una serie de desafíos que no conviene olvidar: cómo mejorar el uso de la
105
información de desempeño en el proceso presupuestario; cómo se debe

relacionar la información de desempeño con la asignación de los recur
sos; cómo poder medir mejor las actividades del gobierno; y finalmente,
cómo mejorar la calidad de la información.
Se observa asimismo que la introducción de la PD entre los países de

la OCDE responde a múltiples causas, entre las cuales están las crisis
financieras de los años 90, la presión para limitar el tamaño del sector
público, las demandas ciudadanas de mayor calidad en la prestación de
servicios y, finalmente, los cambios de Gobierno. Entre los países que han
abordado en los últimos tiempos reformas presupuestarias especialmente
orientadas a la búsqueda de eficiencia, cabe mencionar los casos de
Dinamarca, Suecia, Corea, Gran Bretaña y los EEUU.
Dinamarca y Suecia impulsan la PD en un contexto de necesidad de

controlar la expansión de los gastos públicos originada por las crisis
económicas que sufrieron en las décadas de los 80 y 90. En tal contexto,
ambos países impulsaron un mayor nivel de rendición de cuentas respecto
a la gestión, al tiempo que introducían límites a los gastos en un marco
presupuestario plurianual.
La crisis financiera de Corea de la segunda mitad de los 90 obliga a

sus autoridades a introducir la presupuestación de arriba-abajo, donde
los gastos que el Gobierno propondrá al Legislativo se limitan desde el
inicio del proceso presupuestario. En la misma reforma se impulsan los
escenarios presupuestarios, tanto de gastos como ingresos, así como
la presupuestación por desempeño.
En Gran Bretaña (Noord 2002) será a raíz del cambio de Gobierno que
se produjo en 1997, con la llegada al poder de los Laboristas, que se
introducen en el sector público reformas de gran calado, que por supuesto
afectan al proceso presupuestario. Dichas reformas se plasmaron en
cambios importantes en las prioridades del gasto público y beneficiaron
a aquellas áreas que se habían visto postergadas por los anteriores
gobiernos conservadores. Para ello, se efectuó una Comprehensive
Spending Review (CSR) en 1998, a la que siguieron sucesivas Spending
Reviews en 2000, 2002, 2004 y 2006, y una nueva CSR en 2008, con
la finalidad de reasignar recursos hacia las prioridades señaladas por
el nuevo Gobierno, buscando al tiempo una mayor eficiencia de los
106
programas de gasto y reducir el derroche de recursos. Tras cada una de

esas revisiones bienales de los programas de gasto, cada departamento
desarrolla un plan trienal de gastos y un Public Service Agreement (PSA)
acordado con el Departamento del Tesoro. Es esta negociación entre el
Tesoro y los ministerios la que permite definir las metas más importantes
para cada trienio, luego plasmadas en los PSAs.
Los PSAs contienen, como se señaló más arriba, metas mensurables

para la totalidad de los objetivos del gobierno, y se centran en resultados
finales (outcomes) esperados de los programas, y en menor medida,
incluyen datos de producción (outputs) de bienes y servicios de tales
programas. Adicionalmente, cada PSA precisa quién es el responsable
de la ejecución del programa, que en muchos casos se personifica en un
Secretario de Estado. La información sobre desempeño se discute en las
negociaciones entre el Tesoro y los ministerios de gasto, aunque no hay
una relación automática entre la asignaciónayel grado de desempeño
alcanzado por el programa de gasto.
En el año 2002, el Gobierno federal de los EEUU puso en marcha el

Program Assessment Rating Tool (PART) y la Performance Integration
Initiative (PII), cuyo desarrollo corrió a cargo de la Office of Management
and Budget (OMB). Tanto el instrumento como la iniciativa son el
desarrollo de una de las estrategias más importantes de implementación
de la presupuestación por desempeño emprendidas en los años 90, cuyo
marco legal quedó definido en la Government Performance and Results
Act de 1993 (GPRA).
Bajo dicho marco legal, se obliga a las agencias federales a presentar

planes estratégicos y planes anuales basados en el desempeño de la
organización (GAO 2000 y 2005). Del mismo modo, al final de cada año
las agencias tienen la obligación de presentar al Congreso unos informes
sobre los resultados obtenidos, tomando como referencia los planes y
programas previamente aprobados por la OMB.
Tanto el PART como la PII recientemente puestas en marcha tienen como

fin mejorar las debilidades mostradas en la aplicación de la citada Ley de
Desempeño y Resultados del Gobierno de 1993, entre las que cabe citar
la vaga definición de los objetivos y la falta de encaje de la información
107
de desempeño en el proceso de asignación de recursos por las ramas

Ejecutiva y Legislativa.
El PART, concretamente, evalúa la gestión y el desempeño de cada

programa, incluyendo su finalidad, diseño, planificación de sus actividades,
gestión, resultados, y mecanismos de rendición de cuentas de gestión,
con el fin de conocer la efectividad de tal programa. Los resultados del
PART han permitido identificar los programas más efectivos, aunque se
ha avanzado poco en fortalecer el papel de la información de desempeño
en la asignación de los recursos.
En la última encuesta realizada por la OCDE sobre la utilización de la

información de desempeño en los países de su ámbito (OECD-WPSBO
2005), se constata que la mayoría de ellos han estado trabajando al
menos en los últimos cinco años. Seis puntos merece la pena destacar
de esta encuesta:
i) La mayoría de los países están realizando un importante esfuerzo

para conocer el desempeño logrado por los gobiernos a través de
sus programas de gasto.
ii) Naturalmente, no existe un patrón único en la estructura de la

información de desempeño utilizada. En gran medida, la estructura
de dicha información depende del tipo de presupuestación de
desempeño que se elija. En este sentido la OCDE distingue tres
tipos de estructura de información en función del tipo de presupuesta
ción elegida: PD con motivo de presentación; PD indirecta (débil
relación entre recursos asignados y desempeño), y PD directa (fuerte
vinculación entre asignación y desempeño).
iii) Respecto al tipo de información de desempeño que utilizan los países,

destacan los siguientes datos: el 51% declararon que utilizaban una
combinación de información sobre productos obtenidos y sobre
resultados alcanzados; el 36,6% manifestaron que utilizaban para
presupuestar información sobre costes unitarios; el 9,8% informaron
que utilizaban información solamente sobre producción de bienes
y servicios; y finalmente, un 2,4% mostraron que sólo utilizaban
información sobre resultados finales o impacto en los ciudadanos.
108
iv) En relación con el tiempo que los países vienen utilizando la

información de desempeño, los resultados de la encuesta mostraron
lo siguiente: que el 77% de los países llevaban trabajando con
información sobre producción de bienes y servicios al menos
entre5y10 años, y dentro de este grupo, alrededor del 41% llevaban
más de 10 años trabajando con este tipo de información. En este
grupo de países cabe citar Dinamarca, Finlandia, Nueva Zelanda,
Hungría, Portugal, Suecia, Noruega, España y el Reino Unido.
v) A la pregunta de cuáles son las instituciones relevantes en la

elaboración de la información por desempeño, las respuestas fueron
las siguientes: primero, en el 48% de los países consultados, los
ministerios de finanzas acordaban con los ministerios de gastos,
o las metas de desempeño (un 16%), o ambas, metas y tipo de
medidas (un 32%); segundo, el 32% de los países de la muestra
manifestaron que son los ministerios gestores los encargados de
elaborar la información de desempeño sin la supervisión de los
ministerios de finanzas o una agencia equivalente.
vi) Ante la pregunta de cuáles son los objetivos que se buscan al introducir
la información sobre desempeño, los encuestados contestaron: i)
mejorar la eficacia y la eficiencia; y ii) proporcionar información al
gobierno, al legislativoyala gente sobre las actividades del gobierno.
vii) En relación con los desafíos a los que se enfrentan los gobiernos
al introducir este tipo de información, los encuestados contestaron:
dificultades a la hora de identificar los resultados de un programa,
dificultades en el diseño de los indicadores para actividades específicas,
y finalmente, la falta de apoyo político a este tipo de trabajo.
Las respuestas que se están dando a estos desafíos incorporan

innovaciones a tener en cuenta por aquellos países que desean cambios
en sus procedimientos de presupuestación y control. A partir de ellas, la
OCDE ha desarrollado una serie de recomendaciones para los países
que estén introduciendo información de desempeño en el proceso
presupuestario (Mayne 2005):
i) No hay un modelo único de presupuestación por desempeño, de

modo que los países que deseen introducir este tipo de técnica
deben elegir su propio camino.
109
ii) La información de desempeño debe integrarse en el proceso

presupuestario.
iii) Deben evitarse los sistemas automáticos de asignación de los
recursos por desempeño pues limitan la utilización de incentivos.
iv) La información de desempeño que vaya a utilizarse en la rendición de
cuentas de la gestión realizada debe basarse en datos de producción
claros y alcanzables.
v) Debe existir un sistema de comprobación de la información de
desempeño independiente de los ministerios de gasto.
vi) Para el éxito de la presupuestación por desempeño es necesario el
apoyo de los gestores y de sus responsables políticos.
vii) Una suficiente dotación de personal en el Ministerio de Finanzas y
en los Centros Gestores resulta también clave para el éxito de esta
forma de presupuestación.
viii) Finalmente, resulta necesario desarrollar un sistema de incentivos
para motivar a los funcionarios a implicarse en la consecución de
los objetivos de desempeño.
6.2. El papel de los incentivos al rendimiento en la presupuestación por

desempeño
La presupuestación por desempeño parece que no funciona sin la

existencia de un mecanismo de incentivos que fomente el logro de
los objetivos trazados. Así, los mejores gestores verían premiada su
buena gestión con mayores fondos para financiar las actividades de sus
programas, mientras que los peores perderían recursos que de otro modo
habrían alimentado sus programas.
No cabe duda que condicionar la financiación de un programa a los

resultados por él alcanzados puede mejorar su eficiencia asignativa. Sin
embargo, existen dudas razonables de que este mecanismo mejore el
rendimiento de los gestores y trabajadores al servicio del programa. Por
lo tanto, para conseguir mayores niveles de eficiencia en la gestión de
un programa de gasto se pueden distinguir dos tipos de incentivos que,
aunque se articulen sobre metas diferentes, compartan los objetivos
generales de la organización. Por una parte, los incentivos orientados a
mejorar el desempeño de cada una de las áreas de actividad del programa;
y por otra parte, los incentivos orientados a mejorar el rendimiento de
cada uno de los trabajadores en la realización de sus tareas cotidianas.
110
Parece razonable pensar que el segundo tipo de incentivos debería estar

al servicio de los objetivos estratégicos del primero.
Posiblemente, en el campo de la gestión en general, el diseño de un

adecuado sistema de incentivos sea una de las tareas más complejas.
Pero tal vez sea en el ámbito de la Administración Pública donde más
complicada resulte esta tarea, al no existir la guía del mercado que
oriente la producción de bienes y servicios en un marco general de
competencia. En cualquier caso, si se desea fortalecer la presupuestación
por desempeño, es necesario establecer un sistema de incentivos que
empuje a la organización en su conjunto a la mejora de sus resultados.
El grueso de la literatura económica sobre incentivos al rendimiento

utiliza las diversas teorías que integran la denominada Nueva Economía
Institucional (teoría de los costes de transacción, teorías de los derechos
de propiedad, teoría del principal-agente...) con el fin de dar pistas acerca
de la motivación de los trabajadores. La hipótesis de comportamiento hu
mano subyacente a estas teorías es la de que los individuos se mueven
en función de su propio interés, de modo que las actividades de sus
vidas se orientarían fundamentalmente a conseguir la máxima utilidad
o máximo bienestar.
Siguiendo dichas teorías, se sostiene que los individuos muestran una

preferencia por el ocio, mientras que el trabajo no resultaría ser una fuente de
placer. De ahí que sea a los incentivos monetarios a los que, según la dominante
corriente individualista de carácter materialista sobre motivación en el sector
público, correspondería estimular el desempeño de los trabajadores.
Sin embargo, M. Robinson y E. Paul (2007) clasifican las motivaciones

e incentivos en la presupuestación por desempeño en materialistas y
no materialistas. Aun cuando no dejan de subrayar la importancia de las
motivaciones monetarias, tampoco excluyen la influencia en la estructura
de motivaciones de los trabajadores de las de carácter no monetario,
citando entre ellas la motivación social, el contenido del trabajo, la carrera
profesional y el carácter vitalicio de la relación laboral.
Como pone de manifiesto la OCDE, en un informe en el que se hace

una revisión de diez años de intentos de modernización en la Gestión de
Recursos Humanos (Reichard 2002), la tendencia actual en este ámbito
111
es la de promover el compromiso de los miembros de la organización con

los resultados de la misma. Es al logro de un alto grado de desempeño
de los funcionarios a lo que se orienta la estrategia general de recursos
humanos de la organización. Pero, como se señala asimismo en dicho
informe, este nuevo enfoque hace necesaria una revisión de los siguientes
elementos básicos de todo sistema de gestión de recursos humanos:
i) analizar el nivel de efectividad de los sistemas de selección

y reclutamiento de cara a seleccionar a funcionarios de alto
rendimiento;
ii) examinar los sistemas de formación continua;
iii) vincular los sistemas de incentivos y motivación con el nivel de
desempeño de los funcionarios;
iv) revisar los sistemas de provisión de puestos de trabajo para
garantizar que se promociona al que tiene mejor desempeño;
v) impulsar y revisar los sistemas de evaluación del desempeño del
personal.
En este contexto de preocupaciones, la OCDE inició en diciembre

de 2002 una encuesta sobre la gestión de recursos humanos, con el
propósito de analizar las políticas de personal vigentes en el conjunto
de países pertenecientes a la organización11. El objetivo perseguido con
esta encuesta fue obtener un mejor entendimiento de las tendencias en
la gestión de tales recursos en los países desarrollados, a fin de extraer
de la comparación de las diferentes prácticas existentes lecciones útiles
para abordar reformas en esta importante área de gestión.
Los aspectos cubiertos por la encuesta incluyeron: el marco legal básico

para la gestión de recursos humanos; el papel de la dirección central de
recursos humanos; la política destinada a los altos funcionarios; la política
de reclutamiento, selección, y formación; la gestión por desempeño, política
salarial y retribuciones relacionadas con el desempeño; las políticas de
recursos humanos durante el período 1996-2001; y los desafíos y problemas
de cara al futuro. La encuesta se circunscribió al ámbito institucional del
Sector Público Administrativo, quedando pues excluidas las instituciones
11 Para conocer las tendencias en política de recursos humanos en su ámbito territorial,
la OCDE elaboró un cuestionario que fue presentado en la reunión del Grupo de
Trabajo que tuvo lugar en París durante los días 7-8 de octubre de 2002: Reichard
(2002).
112
integrantes del Sector Público Empresarial, tanto central como territorial,

que en general producen bienes y servicios para el mercado.
Siguiendo el citado informe de la OCDE, en la política de personal de

sus estados miembros se pueden observar las siguientes tendencias
(Mayne 2005):
i) políticas de recursos humanos más individualizadas que discriminan

positivamente a los funcionarios por su desempeño, en detrimento de
las políticas colectivas guiadas por la igualdad de trato a los mismos;
ii) mayor flexibilidad en la gestión de recursos humanos en un marco
de mayor delegación de funciones;
iii) mayor utilización de la contratación directa en los sistemas de
reclutamiento, y promoción por mérito de los trabajadores públicos.
iv) En relación con la temporalidad de la relación laboral en el ámbito
de la Administración se observan corrientes que van desde el
mantenimiento del carácter indefinido en la contratación hasta la
laboralizacion de las relaciones de trabajo.
Como se pone de manifiesto en el informe de la OCDE (2005) sobre

los sistemas retributivos existentes en sus países miembros, estamos
asistiendo a un resurgir de los denominados sistemas de remuneración
relacionada con el desempeño (RRD). Parece existir un convencimiento
general implícito de que se puede mejorar el rendimiento en el ámbito de
la función pública, y de que los incrementos salariales de tipo proporcional
no producen los efectos necesarios para corregir los problemas de baja
productividad del sector.
El principal argumento a favor de la utilización de sistemas de RRD es

que mejoran la motivación de los funcionarios no sólo por los incrementos
salariales que conllevan sino también por el reconocimiento implícito de
un buen desempeño que suponen dichos estímulos.
Pero, entre los modelos de retribución relacionada con el desempeño

existentes en el con-junto de países miembros de la OCDE, se da una
gran variedad en razón de factores como la naturaleza de los servicios
públicos, la forma en que se determinan los salarios, o el grado de
centralización/descentralización de las responsabilidades en la gestión
de recursos humanos.
113
Referencias
Abascal, G. (2004): «El presupuesto participativo: ¿democracia directa versus democracia

representativa o mejora de la calidad democrática?», ponencia presentada en las
III Jornadas de pensamiento crítico de la Universidad de Alicante, 1-2 de abril.
Alesina, A. y Perotti, R. (1996): «Budget deficits and budget institutions», National Bureau
of Economic Research (NBER) Working Paper Series, 5556. Citas por la trad. de
Diorki (1996), Papeles de Economía Española, 68: 255-271.
Allegretti, G. (2006): «Cuales resultados se han alcanzado y cuales se pueden alcanzar»,
en Proyecto INCLUIR -Programa Urb-Al II -Red 9 de Desarrollo Local y Presupuesto
Participativo (2006), El Presupuesto Participativo como instrumento de lucha contra
la exclusión social y territorial: estudios de buenas prácticas, Venecia: Ayuntamiento
de Venecia, 10-22.
Allegretti, G. y Herzberg, C. (2004): «Participatory budgets in Europe: Between efficiency
and growing local democracy», TNI Briefing Series, 5, Amsterdam: Transnational
Institute and the Centre for Democratic Policy-Making.
Allen, R. y Tommasi, D. (eds.) (2001): Managing Public Expenditure: A Reference Book
for Transition Countries, Paris: OECD.
Anderson, B. (2005): «The value of Non-partisan, Independent, Objective Analytic Unit to
Legislative Role in Budget Preparation», Washington D.C.: World Bank.
Anderson, B. y Minarik, J. J. (2006): «Design Choices for Fiscal Policy Rules», OECD
Journal on Budgeting, 5(4): 159-208.
Argüello Reguera, C. (1978): «Perspectiva actual del proceso presupuestario del Gasto
Público», Hacienda Pública Española, 51: 151-164.
Ayuso-i-Casals, J.; Deroose, S.; Flores, E. y Moulin, L. (eds.) (2007): The role of fiscal
rules and institutions in shaping budgetary outcomes, Proceedings from the ECFIN
workshop held in Brussels on 24 November 2006, European Economy Economic
Papers, 275, Brussels: European Commission.
Baiocchi, G.; Heller, P.; Chaudhuri, S. y Kunrath Silva, M. (2006): «Evaluating
Empowerment: Participatory Budgeting in Brazilian Municipalities», en Ruth Alsop,
Mette Frost Bertelsen y Jeremy Holland, Empowerment in Practice: From Analysis
to Implementation, Washington, DC: The World Bank, 95-124.
Beneyto, L. R. (1978): «Evolución de los sistemas presupuestarios en Europa», Hacienda
Pública Española, 51: 165-188.
Blöndal, J. R. (2006): «Budget Transparency: Experiences from OECD Countries»,
Meeting of Senior Budget Officials from Latin American Countries, Santiago,
Chile, January 25. Disponible en Internet: <http://www.cepal.org.ar/ilpes/noticias/
paginas/8/23638/Jon%20Blondal.ppt#256,1,Budget Transparency Experiences
from OECD Countries>.
Boex, L. F. J.; Martínez-Vázquez, J. y McNab, R. M. (2000): «Multi-Year Budgeting: A
Review of International Practices and Lessons for Developing and Transitional
Economies», Public Budgeting & Finance, 20(2): 91-112.
Caamaño Alegre, J. (2002): «La modernización del sistema presupuestario en los EEUU
bajo la era Clinton: balance de ocho años de reformas», Revista de Derecho
Financiero y de Hacienda Pública, LII(263): 175-245.
Caamaño Alegre, J. (2005): El control del gasto bajo un prisma de Gestión Pública:
análisis teórico y aplicaciones a la IGAE, Tesis doctoral en CD-ROM, Santiago
114
de Compostela: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Santiago de

Compostela. Acaba de salir la edición de la obra en soporte papel, en la colección
«Estudios de Hacienda Pública» del Instituto de Estudios Fiscales.
Caamaño Alegre, J. (2007a): «El Reino Unido y Francia: dos modelos recientes de reforma
presupuestaria», Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales, 5.
Caamaño Alegre, J. (2007b): «Las recientes reformas presupuestarias del Reino Unido
y Francia: una comparación en torno a ocho ejes», Presupuesto y Gasto Público,
47: 9-36.
Cabannes, Y. (2004a): «¿Qué es y cómo se hace el Presupuesto Participativo? 72
respuestas a preguntas frecuentes sobre Presupuestos Participativos Municipales»,
Quito: PGUALC, UN-HABITAT, UNDP. Citamos por la versión ofrecida en: <http://
www.cigu.org/images/faq.pdf>.
Cabannes, Y. (2004b): «Participatory budgeting: a significant contribution to participatory
democracy», Environment & Urbanization, 16(1): 27-46.
Cabannes, Y. (2007): «Expansion et défis des budgets participatifs en Amérique latine»,
Territoires, 474: 42-45.
Calle Saiz, R. (1992): Política fiscal: normas versus discreción, Madrid: Alfa Centauro.
Castañeda Fernández, J. E. (2006): «Análisis de la propuesta del Tesoro Británico “fiscal
stabilisation and emu” y de sus implicaciones para la política económica en la Unión
Europea», Papeles de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales, 28.
CPI (Community Pride Initiative) (2001): «Lessons from Brasil: The Budget Matrix», CPI
Briefing Paper, October, Manchester: CPI-OUPP. Disponible en Internet: <http://
www.participatorybudgeting. org.uk/Downloads/The%20budget%20matrix.pdf>.
CPI-OUPP (Community Pride Initiative -Oxfam UK Poverty Programme) (2005): «Bringing
budgets alive: participatory budgeting in practice», Manchester: CPI-OUPP.
Disponible en Internet: <http:// www.participatorybudgeting.org.uk/Downloads/
Bringing%20budgets%20alive.pdf>.
Curristine, T.; Lonti, Z. y Joumard, I. (2007): «Improving Public Sector Efficiency:
Challenges and Opportunities», OECD Journal on Budgeting, 7(1), 161-201.
Diamond, J. (2005): «Establishing a Performance Management Framework for
Government», IMF Working Papers, 50, Washington, DC: International Monetary
Fund.
Dooren, W. van; Lonti, Z.; Sterck, M. y Bouckaert, G. (2007): «Institutional Drivers of
th
Efficiency in Public Sector», 36 Session of OECD Public Governance Committee,
16-17 October, GOV/PGC (2007)16/ANN.
Dorotinsky, B. (2004): «Medium-Term Expenditure Frameworks, Performance, and
Transparency», en VVAA, Reforming the Public Expenditure Management System:
Medium-Term Expenditure Framework, Performance Management, and Fiscal
Transparency, The World Bank and Korea Development Institute Conference
Proceedings, 299-305.
Downs, A. (1960): «Why the Government Budget Is Too Small in a Democracy?», World
Politics, XII: 541-563.
Ebdon, C. y Franklin, A. L. (2006): «Citizen Participation in Budgeting Theory», Public
Administration Review, 66(3): 437-447.
EC (European Commission) (2007): Public finances in EMU: 2007, Brussels: EC
Directorate-General for Economic and Financial Affairs.
FIEL (Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas) (2003): Instituciones
Fiscales para la Argentina, trabajo realizado con el apoyo de la Fundación Konrad
115
Adenauer, Buenos Aires: FIEL. Disponible en Internet: <http://www.fiel.org/

publicaciones/Libros/instituciones_fiscales.pdf>.
Galbraith, J. K. (1958): The affluent society, Cambridge: The Riverside Press.
GAO (General Accounting Office) (2000): Managing for Results: Continuing Challenges
to Effective GPRA Implementation, Washington DC: Government Printing Office.
GAO (2005): Performance Budgeting: PART Focuses Attention on Program Performance,
but More Can Be Done to Engage Congress, Washington DC: Government Printing
Office.
Gustafsson, A. (2004): «MTEF in Sweden», en VVAA, Reforming the Public Expenditure
Managem ent System: Medium-Term Expenditure Framework, Performance
Management, and Fiscal Transparency, The World Bank and Korea Development
Institute Conference Proceedings (March 2004), 57-62.
Heald, D. (2003): «Fiscal Transparency: Concepts, Measurement and UK Practice»,
Public Administration, 81(4): 723-759.
Heald, D. (2006): «Varieties of Transparency», en C. Hood y D. Heald (eds.): Transparency:
The Key to Better Governance?, Oxford: Oxford University Press, 25-43.
HM Treasury (2007): «2007 Pre-Budget Report and Comprehensive Spending Review»,
London: The Stationery Office.
Howells, P. (2007): «Normas de política fiscal: una vuelta al “punto de vista del Tesoro”»,
Información Comercial Española. Revista de Economía, 835: 45-62.
Hood, C. (2006): «Transparency in Historical Perspective», en C. Hood y D. Heald (eds.):
Transparency: The Key to Better Governance?, Oxford: Oxford University Press,
3-23.
Hood, C. y Heald, D. (eds.) (2006): Transparency: The Key to Better Governance?, Oxford:
Oxford University Press.
IMF (2007a): Code of Good Practices on Fiscal Transparency (2007), Washington DC:
International Monetary Fund. Disponible en Internet: <http://www.imf.org/external/
np/pp/2007/eng/051507c.pdf>.
IMF (2007b): Manual on Fiscal Transparency (2007), Washington DC: International
Monetary Fund. Disponible en Internet: <http://www.imf.org/external/np/pp/2007/
eng/051507m.pdf>.
Joumard, I.; Kongsrud, M.; Nam, Y.-S. y Price, R. (2004): «Enhancing the cost effectiveness
of public spending: experience in OECD countries», OECD Economics Department
Working Paper, 380.
Kell, M. (2001): «An Assessment of Fiscal Rules in the United Kingdom», International
Monetary Fund Working Papers, 91, Washington DC: IMF. Reimpreso al año
siguiente en International Journal of Public Budget, 49, cuya versión castellana se
encuentra disponible en: <http://www.asip.org.ar/es/>.
Kopits, G. y Craig, J. (1998): «Transparency in Government Operations», IMF Occasional
Paper, 158, Washington: International Monetary Fund.
Kopits, G. y Symansky, S. (1998): «Fiscal Policy Rules», IMF Occasional Paper, 162,
Washington: International Monetary Fund.
Lavan, K. (2007): «Participatory Budgeting in the UK: An evaluation from a practitioner
th
perspective», draft version for review, 25 June, Manchester: Participatory Budgeting
Unit. Disponible en Internet: <http://www.participatorybudgeting.org.uk/Downloads/
PB%20from%20a%20practitioner%20 perspective%20report%20June%202007.
pdf>.
116
Lerner, J. (2007): «Presupuestos Participativos en Norteamérica: Extensiones horizontales

y submunicipales», presentación en Power Point para las Jornadas Internacionales
sobre Presupuestos Participativos, Málaga, 30 de marzo. Disponible en Internet:
<http://www.linesofflight.net/work/ presentations/malaga_es.pdf>.
Lerner, J. y Wagner, E. Van (2006): «Participatory Budgeting in Canada: Democratic
Innovations in Strategic Spaces», Amsterdam: Transnational Institute [a revised
version will appear in the forthcoming book of Daniel Chavez and Einaar Braathen
(eds.), Progressive Cities]. Disponible en Internet: <http://www.linesofflight.net/
work/pb_in_canada.pdf>.
Lienert, I. (2005): «Who Controls the Budget: The Legislature or the Executive?», IMF
Working Papers, 115, Washington DC: International Monetary Fund.
Lienert, I. y Jung, M.-K. (2004): The Legal Framework for Budget Systems: An International
Comparison, OECD Journal on Budgeting, 4(3).
Ljungman, G. (2006): «The Medium-term Fiscal Framework in Sweden», OECD Journal
on Budgeting, 6(3): 93-109.
Lüder, K. (2002): «Government Budgeting and Accounting Reform in Germany», en OECD,
Models of Public Budgeting and Accounting Reform, OECD Journal on Budgeting,
2, Suppl. 1: 225-242.
Mayne, J. (2005): «Using Performance Information for Managing and Budgeting:
th
Challenges, Lessons and Opportunities», paper prepared for the 2 Annual Meeting
of OECD SBO Network on Performance and Results, Paris 21-22, April.
Mayston, D. J. (1998): «Devolved budgeting, formula funding, and equity», Management
Accounting Research, 9(1): 37-54.
Morris, R.; Ongena, H. y Schuknecht, L. (2006): «The reform and implementation of the
Stability and Growth Pact», European Central Bank Occasional Paper Series, 47,:
ECB.
Mulvale, J. y Hansen, Y. (2006): «Democracy and Dollars: Citizen Participation in
Determining Government Budgets», Saskatchewan Notes, 5(3), Regina, SK: The
Canadian Centre for Policy Alternatives -Saskatchewan (CCPA-SK). Disponible en
Internet: <http://www.policyalternatives.ca>.
Musgrave, R. A. (1985): «Excess Bias and the Nature of Budget Growth», Journal of
Public Economics, 28(3): 287-308.
Noord, P. van den (2002): «Managing Public Expenditure: The UK Approach», OECD
Economics Department Working Paper, 341, Paris: OECD.
OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) (2001): «OECD Best
Practices for Budget Transparency», Paris: OECD. Disponible en Internet: <http://
www.oecd.org/dataoecd/33/ 13/1905258.pdf>. Una versión castellana puede
encontrarse en: <http://www.openbudgetindex. org/OECDBestPracticesSpanish.
pdf>.
OECD (2005): Performance-related Pay Policies for Government Employees, Paris:
OECD.
OECD (2006): «Overview of Accrual Accounting and Budgeting Practices in Individual
Countries», 6th Annual OECD Public Sector Accrual Symposium, Public Government
and Territorial Development Directorate, Public Government Committee, Paris, 6-7
March.
OECD (2007a): Performance budgeting in OECD Countries, ed. by Teresa Curristine,
Paris: OECD.
117
OECD (2007b): «2007 OECD Budget Practices and Procedures Survey». Base de datos
accessible a través de Internet: <http://webnet4.oecd.org/budgeting/Budgeting.
aspx>.
OECD-SPAI (OECD & Stability Pact Anti-Corruption Initiative) (2004): «Seminar on
Budget Transparency as an Anti-Corruption Tool», 3-4 June 2004, Belgrade, Serbia.
Disponible en Internet: <http://www.ien.bg.ac.yu/seminars/seminar_oecd.pdf>.
OECD-WPSBO (OECD Working Party of Senior Budget Officials) (2003): «Reallocation: the
role of budget institutions», 24th Annual Meeting of OECD Senior Budget Officials,
Rome, 3-4 June, Paris: OECD Public Governance and Territorial Development
Directorate, Public Management Committee.
OECD-WPSBO (2005): «Performance Information in the Budget Process: Results of
OECD 2005 Questionnaire (Final Report)», GOV/PGC/SBO/(2005)6/FINAL, Paris:
OECD.
PBU (Participatory Budgeting Unit) (2006): «Participatory Budgeting in North America»,
PBU briefing paper, Manchester: PBU. Disponible en Internet: <http://www.
participatorybudgeting.org.uk/ Downloads/PB%20In%20America.pdf>.
Pineda Nebot, C. (2005): «Participación presupuestaria: las experiencias de Albacete,
Logroño y Madrid», comunicación presentada en el VII Congreso Español de
Ciencia Política y de la Administración: Democracia y Buen Gobierno, Madrid,
21-23 septiembre 2005.
Pope, J. (2000): Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System (TI
Source Book 2000), Berlin/London: Transparency International.
Posner, P. y Park, C.-K. (2007): «Relationship Between the Legislature and the Budget
Office in the Budget Process», unclassified paper for the Working Party of Senior
Budget Officials, Paris: OECD Public Governance and Territorial Development
Directorate, Public Governance Committee.
Poterba, J. y Hagen, J. von (eds.) (1999): Fiscal Institutions and Fiscal Performance,
Chicago: The University of Chicago Press.
Premchand, A. (2001): «Public Budgeting and Economic Development: Evolution and
Practice of an Idea», International Journal of Public Administration, 24(10): 1023-
1039.
Premchand, A. (2002): «Fiscal Transparency and Accountability: Idea and Reality», en
UNDESA-DPEPA, Globalization and new challenges of public finance: Financial
management, transparency and accountability, New York: United Nations, 129-
143.
Reichard, C. (2002): «Assessing Performance-Oriented HRM Activities in Selected OECD
Countries» (A Review of Ten Years of Modernisation: The HRM Perspective), Human
Resources Management (HRM) Working Party Meeting, OECD Headquarters,
Paris, 7-8 October.
Reviglio, F. (2002): «Budgetary Transparency for Public Expenditure Control», Rivista
di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, LXI(1): 3-31. Este trabajo se había
publicado ya en 2001 como IMF Working Paper, 8, Washington DC: International
Monetary Fund.
Robinson, M. (2007): «Performance Budgeting Models and Mechanisms», en M. Robinson
(ed.), Performance Budgeting: Linking Funding and Results, Palgrave Macmillan
Publisher, 1-20.
118
Robinson, M. y Paul, E. (2007): «Performance Budgeting, Motivation, and Incentives», en

M. Robinson (ed.), Performance Budgeting: Linking Funding and Results, Palgrave
Macmillan Publisher, 330-378.
Savage, J. D. (2005): Making the EMU: The Politics of Budgetary Surveillance and the
Enforcement of Maastricht, Oxford: Oxford University Press.
Savage, J. D. (2006): «Member-State Budgetary Transparency in the Economic and
Monetary Union», en C. Hood y D. Heald (eds.) (2006), Transparency: The Key to
Better Governance?, Oxford: Oxford University Press, 145-163.
Schick, A. (1986): «Macro-Budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrialized
Democracies», Public Administration Review, 46(2): 124-134.
Schick, A. (1998): A Contemporary Approach to Public Expenditure Management,
Washington, DC: Economic Development Institute of the World Bank. Disponible
en Internet: <http://www1. worldbank.org/publicsector/pe/contemporary.htm>.
Schick, A. (2002): «Can National Legislatures Regain an Effective Voice in Budget Policy?»,
OECD Journal on Budgeting, 1(3): 15-42.
Schick, A. (2003): «The Role of Fiscal Rules in Budgeting», OECD Journal on Budgeting,
3(3): 7-34.
Schick, A. (2007a): «Performance Budgeting and Accrual Budgeting: Decision Rules or
Analytic Tools», unclassified paper of the Working Party of Senior Budget Officials,
Paris: OECD Public Governance and Territorial Development Directorate, Public
Governance Committee.
Schick, A. (2007b): «Contemporary Innovations in Budgetary Theory and Practice», paper
presented in the III Program in Public Economics, Andrew Young School of Policy
Studies, Georgia State University, Atlanta, July 9-13.
Schultze, C. L. (1995): «The Balanced Budget Amendment: Needed? Effective? Efficient?»,
National Tax Journal, XLVIII(3): 317-328.
Sintomer, Y.; Herzberg, C. y Röcke, A. (2007): «From Porto Alegre to Europe: Potentials
and Limitations of Participatory Budgeting», pendiente de publicación. Disponible
en Internet: <http://www. buergerhaushalt-europa.de/>.
Sintomer, Y.; Herzberg, C. y Röcke, A. (eds.) (2005): Participatory Budgets in a European
Comparative Approach: Perspectives and Chances of the Cooperative State at the
Municipal Level in Germany and Europe, Vol. II (documents), Düsseldorf: Hans
Böckler Stiftung. Disponible en Internet: <http://www.buergerhaushalt-europa.
de/>.
Tanzi, V. (2000): «The Role of the State and the Quality of the Public Sector», IMF Working
Paper, 36, Washington, DC: International Monetary Fund.
TI (Transparency International) (2007): TI Anti-Corruption Handbook (ACH): National
Integrity System in practice. Internet: <http://www.transparency.org/index.php/
policy_research/ach>.
TIBP (The International Budget Project) (2007): Open Budget Initiative 2006: Se Necesita
Más Información Pública para Responsabilizar a los Gobiernos, Washington,
DC: Center on Budget and Policy Priorities. Disponible en Internet: <http://www.
openbudgetindex.org/SummaryReport Spanish.pdf>.
UNDESA-DPEPA (United Nations Department of Economic and Social Affairs -Division
for Public Economics and Public Administration) (2002): Globalization and new
challenges of public finance: Financial management, transparency and accountability,
Report of the Meeting of the Group of Experts, Rome, 28-30 November 2001, New
119
York: United Nations. Disponible en Internet: <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/

public/documents/un/unpan008124.pdf>.
VVAA (2004): Reforming the Public Expenditure Management System: Medium-Term
Expenditure Framework, Performance Management, and Fiscal Transparency,
The World Bank and Korea Development Institute Conference Proceedings
(March 2004). Disponible en Internet: <http://www1. worldbank.org/publicsector/
pe/ReformingthePEMSystem-WBKDI.pdf>.
Wildavsky, A. (1980): «The Theory of Expenditure Limitation», ponencia presentada en
el Seminario de la OCDE Controlling Public Expenditure, París, 28-30 de mayo.
Citamos por la versión castellana de Equipo de Traductores (1986), Papeles de
Economía Española, 27: 164-174.
Wurzel, E. (2003): «Consolidating Germany’s Finances: Issues in Public Sector Spending
Reform», OECD Economics Department Working Papers, 366.
120
Coordinación Presupuestaria entre
Distintos Niveles de Gobierno
en un Marco de Presupuesto por
Resultados*
Dra. Laura Sour**
I. Origen y naturaleza del Presupuesto por Resultados .................. 123
II. Experiencias internacionales ........................................................ 124
III. Factores contables, organizacionales y políticos.......................... 128
IV. Conceptos y definiciones del PPR................................................. 134
V. Ingresos, deuda, transferencias y gasto en los gobiernos

subnacionales de Argentina, Brasil y México ............................... 136
VI. Desafíos para Argentina, Brasil y México

para la implementación del PPR................................................... 142
* Trabajo presentado en la IV Reunión de Efectividad en el Desarrollo y Gestión Presupuestaria

para Resultados organizada dentro del marco del Diálogo Regional de Política, por el Sector
de Capacidad Institucional y Finanzas de la Vicepresidencia de Sectores y conocimientos, a
través de su programa PRODEV, llevada a cabo en México, el 11 y 12 de junio del 2008.
** La Dra. Laura Sour es profesora investigadora de la División de Administración Pública del
CIDE «Centro de Investigación y Docencia Económicas». México.
121
Coordinación Presupuestaria entre Distintos Niveles de Gobierno en un Marco de Presupuesto por Resultados
I. Origen y naturaleza del Presupuesto por Resultados
Desde la década de los ochentas el modelo administrativo de la NGP

aparece como una alternativa para satisfacer las demandas por mayor
eficiencia y transparencia gubernamental. La NGP busca introducir en las
acciones del gobierno dinámicas de las organizaciones privadas, tales
como el enfoque de resultados. En este modelo los funcionarios públicos
tienen objetivos claros y sus resultados son comparados contra sus
metas previamente establecidas. Resulta entonces necesario otorgarles
mayor flexibilidad en el uso de sus recursos para cederles plena libertad
de acción para alcanzar sus metas. La apuesta de la NGP es que estas
medidas motivarán a los administradores públicos para mejorar los
procesos existentes (Moynihan, 2006).
En suma, la NGP promueve que los funcionarios públicos alcancen los

resultados establecidos, por lo que de ahora en adelante la toma de
decisiones y el control gubernamental deberá enfocarse en los productos
y resultados (outputs), más que en el seguimiento de los procedimientos
(inputs) (Schick, 1999). El nacimiento del Presupuesto por Resultados
(PPR) se explica como el instrumento que permitirá la administración y la
evaluación de la gestión gubernamental de acuerdo con las innovaciones
que propone la NGP. El PPR dará vida a los conceptos de eficiencia y
evaluación gubernamental pues instrumentará a los funcionarios públicos
para que la asignación interna de recursos se realice de acuerdo con
la evaluación de los resultados alcanzados, y los bienes y servicios
123
producidos, en relación a los costos devengados (Guthrie y Carlin, 1999).1

De aquí que la implementación de sistemas como el PPR haya tomado
tanta importancia en el debate actual sobre la eficiencia y el control en
la gestión gubernamental.
El enfoque del PPR es básicamente económico y sus reglas buscan

imprimir en la gerencia pública un enfoque dirigido al “cliente”. Esto
implica la disminución de asimetría de información que promueva la
exitosa introducción de esquemas competitivos de mercados, o cuando
menos la creación de cuasi mercados. Va de un énfasis en las políticas
públicas a uno en las capacidades gerenciales, de un fuerte énfasis con
los procesos a uno que se focaliza en los resultados (Arellano, 2002).
En la siguiente sección se revisan algunas de las experiencias

internacionales más recientes para presentar la evidencia a nivel mundial
sobre el impacto de la implementación del PPR en las organizaciones
gubernamentales.
II. Experiencias internacionales
Resultado de la implementación del PPR
Pocas son los testimonios que utilizan evidencia empírica originaria de

los datos presupuestarios para evaluar el impacto del PPR y probar el
efecto de estas reformas en la administración pública, una vez que ya
han sido implementadas. La mayoría de los estudios utilizan encuestas
de percepción a políticos y funcionarios que trabajan directamente con
el presupuesto público para evaluar los beneficios, la eficiencia y el éxito
de la puesta en práctica del PPR2.
Willoughby y Melkers (2005) encontraron que, en los gobiernos estatales y

locales de los estados de la unión americana, la utilización de indicadores
1 Costo devengado es aquel gasto ejercido en o antes de una fecha determinada,

el cual es pagadero en fecha futura. Ejemplos: el interés devengado sobre un
documento por pagar; los jornales pendientes de pago a una fecha dada
2 Para conocer el detalle de cómo se originaron las reformas presupuestarias para
la introducción del presupuesto por resultados en los casos más exitosos a nivel
mundial (Australia, Estados Unidos, Inglaterra y Nueva Zelanda) véase Arellano
(2002)
124
o medidas del desempeño para el PPR por los funcionarios que trabajan
directamente con el presupuesto fue sorprendentemente exitosa para
diversas actividades, incluida la toma de decisiones. Los indicadores
de desempeño mejoraron la comunicación dentro de las agencias
gubernamentales y permitieron que la discusión sobre la provisión de
bienes y servicios del gobierno progresara al agregar la información sobre
los costos de las actividades y políticas públicas dentro de la discusión
de la toma de decisiones.
Willoughby (2002) encuentra diferentes percepciones entre los

administradores de los gobiernos estatales de Estados Unidos de
América: los funcionarios “presupuestales” (poder legislativo, Ejecutivo y
Secretaría de Hacienda) tienen una visión más general del presupuesto,
a diferencia de los funcionarios “organizacionales” (todas las demás
entidades gubernamentales) que tienen una visión más detallada de las
medidas de desempeño. Sin embargo, ambos grupos perciben que las
medidas de desempeño han representado un gran apoyo para mejorar
la comunicación entre los actores que participan en el presupuesto. Se
ha creado una mayor conciencia y entendimiento de los resultados de
las actividades del gobierno y se ha mejorado la calidad del servicio,
facilitando de esta manera los cambios en las estrategias para alcanzar
los resultados.
Por su parte, los encuestados por Ngoyi, Miller y Holzer (2004) coincidieron
con los resultados reportados por Willoughby y Melkers (2005) en cuanto a
los méritos de PPR para alcanzar objetivos presupuestales. Sin embargo,
la mayoría de los funcionarios desconocieron que la restricción al aumento
del gasto hubiese tenido como propósito estimular la efectividad y mejorar
la disciplina fiscal, objetivo trazado inicialmente en la implantación del
PPR.
Los resultados de Klase y Dougherty (1999) señalan que la percepción

sobre el impacto del PPR está relacionada con el tamaño de las
comunidades que manejan los funcionarios encuestados. En su estudio
encontraron que para los funcionarios de las comunidades del estado
de Virginia (la mayoría de ellas rurales), las finanzas públicas tienen
mayor importancia que la administración de los recursos públicos. Es
decir, los asuntos financieros ocupan un lugar más importante que
todo lo relacionados con las cuestiones administrativas. Una posible
125
explicación para estos resultados es que las localidades encuestadas

administran montos de dinero relativamente pequeños comparados con
la administración estatal o federal. Entonces, podría decirse que estas
localidades están más preocupadas por la obtención de recursos que
por su administración por resultados.
Nuestro conocimiento sobre los resultados de la implementación

del PPR se basa en una fotografía construida principalmente por la
información proveída por los funcionarios que realizan, administran y
ejecutan el presupuesto. Klase y Dougherty (2004) encuentran que esta
información puede estar generando conclusiones con base en puntos
de vista sesgados sobre la efectividad del PPR. En respuesta Klase y
Dougherty (2004) recomiendan utilizar las cifras de gasto público como
herramienta alternativa para determinar el verdadero impacto del PPR
en el desempeño gubernamental. Desafortunadamente, esta evidencia
arroja resultados insuficientes para esclarecer los resultados alcanzados,
ya que los ahorros en gasto público no significan, per se, mayor eficiencia
en la asignación de recursos. En algunas ocasiones los autores observan
que el impacto depende del área funcional en cuestión (educación, salud,
carrteras, etc.). Klase y Dougherty (2004) concluyen que en el futuro
será la desagregación del estudio del PPR en áreas funcionales lo que
permitirá evaluar el impacto del PPR. Sugieren a los interesados en
realizar estudios empíricos definir una unidad de análisis apropiada, una
variable dependiente adecuada, utilizar la información de rendimiento en
el PPR, y establecer el papel que desempeña la política y otros factores
en relación con el efecto en el PPR.
Podemos decir que el debate sobre cómo evaluar el PPR, una vez que
éste ha sido implementado, aún no ha terminado. En la siguiente sección
se revisan algunos casos en los que se realiza la evaluación, pero también
se efectúa un recuento de condiciones preexistentes en algunos países
antes de la implementación del PPR.
El camino hacia la implementación del PPR y sus resultados

esperados
El PPR busca que los funcionarios públicos obtengan mayor flexibilidad,

conocimientos y pericia para actuar, al mismo tiempo que intenta asegurar
que no se rebase el principio de legalidad que regla el comportamiento
126
gubernamental, y que la rendición de cuentas a los ciudadanos no se vea

afectada por esta flexibilidad. Por ello, la implementación del PPR supone
la existencia de sistemas contables adecuados, burocracias profesionales
e instituciones que garanticen la transparencia y control. En concreto,
estas circunstancias se entienden en la literatura como necesarias para
la adopción de un sistema basado en resultados.
Schick (1999) revisa el caso Nueva Zelanda y observa que antes de

la implementación del PPR existían mercados internos confiables para
reforzar los contratos formalmente establecidos. En este sentido advierte
a aquellos países que intenten adoptar el sistema PPR pues en la medida
en la que cuenten con un porcentaje alto de economía informal, en vez
de mejorar el desempeño gubernamental, se propiciará la corrupción y se
retrasa el desarrollo económico esperado. Es decir, si en las relaciones
contractuales entre privados no existen reglas legales bien desarrolladas,
es poco probable que se puedan aplicar estas reglas en las transacciones
que realiza el gobierno. Entonces, sería muy arriesgado confiar a los
funcionarios públicos recursos públicos con la completa libertad de
administrarlos, cuando ellos no tienen todavía internalizado el hábito de
asignarlos de acuerdo a reglas prescritas. Para ser asequible la puesta
en marcha del sistema PPR, es recomendable seguir una serie de pasos
lógicos que disminuyan la informalidad, mientras se construye capacidad
gerencial, confianza y experiencia.
Andrews (2006) revisa los contextos en los que países desarrollados

implementaron exitosamente reformas hacia el PPR (Nueva Zelanda,
Suecia, Inglaterra, entre otros) para enlistar los prerrequisitos que los
países en desarrollo deberían de revisar antes de emprender una reforma
hacia el PPR. Andrews (2006) llama a esta lista de condiciones los basic
first, que cualquier país debe cumplir desde antes de la realización de
reformas hacia un gobierno basado en resultados. Los basic first incluyen
un presupuesto fuerte, controles de efectivo, contabilidad y reportes
financieros confiables, auditoria efectiva y formalidad presupuestaria.
Andrews (2006) realiza un estudio de caso con siete países para el cual se
plantea la siguiente pregunta: ¿los gobiernos que cumplen con los basic
first progresan de manera más exitosa hacia la aplicación de reformas
que implementen el sistema de PPR a diferencia de los gobiernos que
no los cumplen? A pesar de que la teoría del PPR condiciona el éxito de
127
la implementación del PBB al cumplimiento de los basic first, Andrews

encuentra que su cumplimiento no es determinante para que la adopción
del sistema de PPR sea victoriosa. Tal es el caso de Tanzania, experiencia
que provee de esperanza a aquellos gobiernos que aún no cuentan con
los basic first completamente. En este país, a la par de que se fueron
fortaleciendo los basic first, se implementaron las reformas hacia el
PPR. Esto provee evidencia para afirmar que, en efecto, los basic first
contribuyen hacia el progreso de las reformas mencionadas, pero su
preexistencia no es necesaria para el éxito de la reforma para el PPR.
Andrews (2006) también encuentra evidencia de que gobiernos altamente

centralizados y con entidades gubernamentales muy poderosas fracasan
al tratar de fortalecer los basic first. En este sentido, estos gobiernos más
allá de beneficiarse, pierden el control que tenían sobre su sistema al
tratar de implementar un nuevo esquema de control que no es compatible
con su organización y cultura. Este es el caso de Tailandia, cuyo gobierno
altamente centralizado, al intentar construir los basic first, encontró que
estos se tradujeron en una limitante para el progreso de la reforma. Así
pues, los basic first pueden afectar tanto positiva como negativamente
los procesos de reforma hacia un sistema de PPR.
Frente a las experiencias internacionales presentadas, persiste la duda

sobre qué es lo que finalmente determina el éxito de un gobierno que
implementa reformas hacia un PPR. En la siguiente sección los factores
encontrados en la literatura contemporánea se agrupan en tres grupos
para ahondar sobre el debate de cuáles son los elementos que pueden
afectar directamente la implementación del PPR, y de los cuales existe
evidencia que cumplen una labor muy importante en el éxito o fracaso
de dicho proceso.
III. Factores contables, organizacionales y políticos
Al revisar la literatura teórica y sobre evaluación del PPR, se puede

agrupar el debate que existe en torno a este tema en tres niveles:
contables, organizacionales y políticos. A continuación se describen cada
uno de ellos y se presenta el estado actual de la discusión en relación
a cada uno de ellos.
128
Factores Contables
La forma en que se registran contablemente las operaciones financieras

de ingresos y egresos del gobierno es un factor determinante en la
implementación del PPR. De acuerdo con algunos académicos (Shick,
1998; Sevic, 2004) y con organismos internacionales como el Banco
Mundial, el método contable que permite instrumentar exitosamente el
PPR es el gasto devengado. Este sistema es preferido sobre el de flujo
de efectivo ya que proporciona elementos para facilitar una visión más
real del estado que guardan las finanzas públicas –tanto presentes,
pasadas como futuras- lo que en principio provee con herramientas más
confiables a la planeación del gasto.
Desafortunadamente los países en desarrollo no cuentan con los

esquemas de control y transparencia que les permita tener el sistema
devengado. En el mejor de los casos, tienen un sistema devengado
parcial. Sin embargo, el sistema devengado sólo representa una pequeña
proporción del total del gasto público. Frente a la diversidad de sistemas
contables, ha surgido un amplio debate, no únicamente sobre el mejor
método contable que garantice el éxito de la implementación del PPR,
sino también sobre el camino que se debe tomar para transitar de un
sistema a otro.
Chan (2003) propone un acercamiento gradual hacia un sistema

presupuestal contable devengado simétrico. Este sistema, también
llamado como de partida doble, significa que los activos se alinean a
los pasivos de naturaleza y temporalidad similar. Esto limita el espacio
para distorsiones y manipulaciones contables, como por ejemplo el
que se reconozcan más activos que pasivos. Este sistema estimula el
debate sobre la equidad intergeneracional; es decir, la idea de que cada
generación debe financiar exclusivamente los bienes y servicios que le
son provistos.
Los sistemas contables de Nueva Zelanda, Reino Unido y Suecia son

analizados por Martí (2006). De esta comparación entre Nueva Zelanda
-pionero a nivel mundial en la elaboración de estados financieros a nivel
de gasto devengado- con Suecia -cuyo modelo contable es un híbrido
entre el sistema europeo y el angloamericano- el autor concluye que no
existe un modelo o clasificación homogénea entre los diferentes países
129
que han implementado el PPR. A pesar de estas diferencias, los tres

países han perfeccionado sus sistemas contables y están trabajando
para acercarse a una contabilidad de gasto devengado completo.
Martí (2006) señala que la forma de clasificar el gasto y asignar los

recursos públicos dependerá de la tradición cultural contable, de las
necesidades de cada país y de la naturaleza del tipo de operación a
registrar (gasto militar, pensiones, ingresos y gastos de las generaciones
futuras, infraestructura, por ejemplo). Estos resultados coinciden con los
reportados por Pina y Torres (2003) quienes, después de haber revisado
los sistemas contables y presupuestarios devengados de los países de
la OCDE, concluyen que no existe un modelo contable único entre estos
sectores públicos: cada uno de los diferentes países estudiados adecua
su sistema contable a sus necesidades.
Sevic (2004) considera que ambos sistemas contables tienen grandes

ventajas. Por una parte, el presupuesto de flujo de efectivo provee
información muy valiosa para evaluar a corto plazo el impacto económico
en la política fiscal del PPR, mientras que el devengado permite estimar
el efecto financiero en el futuro de las decisiones tomadas el día de
hoy. Según Sevic (2004) estos dos sistemas deben ser vistos como
complementarios, no como métodos excluyentes o en competencia.
Empero, reconoce y recomienda que -a pesar de que el sistema contable
de flujo de efectivo no es en todos los aspectos superior al sistema
contable devengado- la implementación del PPR funciona mejor si se
tiene un sistema contable devengado (total o parcial) en todo el aparato
gubernamental.
El IPSASB (The Internacional Public Sector Accounting Standards Board),

el ESA (the European System of Nacional Accounts) y el GFSM (the
Government Finance Statistics Manual) son considerados como puntos
obligados de referencia para un mejor desempeño financiero y contable de
los gobiernos, según Martí (2006). Sin embargo, es importante mencionar
que la forma de contabilizar las operaciones del gobierno no debe ser
vista como un fin en sí misma. La manera de registrar las operaciones no
corregirá los problemas de control o en la administración gubernamental.
Los registros contables son únicamente una herramienta útil para dar
seguimiento a la actividad gubernamental, una vez que se fortalezcan los
prerrequisitos de implementación y se ponga atención en factores como el
130
control de los recursos, las existencia de auditorias externas adecuadas

y que el Congreso tenga la facultad para pedirle cuentas a los poderes
ejecutivos, tanto federal como a nivel estatal, por ejemplo.
Factores Organizacionales
Para Sanderson (2001) la implementación de sistemas de PPR requiere

de un cambio en la cultura organizacional para que la infraestructura
administrativa apoye a los sistemas y procesos, y que al mismo tiempo,
refuerce los comportamientos, prácticas y actitudes requeridas en las
rutinas diarias. Asimismo, las autoridades gubernamentales deben
acercarse a esquemas de administración gerencial mediante procesos
estratégicos que articulen la visión, objetivos y propósitos claves,
previendo así un marco de liderazgo y dirección. Por otra parte, es
necesario desarrollar sistemas de evaluación, revisión y capacitación
continua del personal, así como conocimientos, habilidades y experiencia
necesaria para nuevas formas de pensar y trabajar.
Hay que evitar que la implementación de PPR desemboque en un

proceso mecanicista; es decir, que la evaluación de los resultados termine
siendo solamente una tarea automática, que deje de lado la revisión
del cumplimiento y alcance de los objetivos. Esto requiere la continua
participación de las autoridades en la elaboración y evaluación de las
medidas de desempeño, particularmente en relación con los usuarios,
ciudadanos y empleados de gobierno. Sanderson (2001) concluye que
el éxito del PPR dependerá de la habilidad de las autoridades locales
para desarrollar una cultura apropiada de evaluación y aprendizaje,
y no solamente con la creación de estructuras, sistemas y procesos
relacionados con la evaluación del desempeño.
Hepworth (2003) argumenta que para que un proceso de implementación

sea exitoso, las dependencias gubernamentales necesitan estar
preparadas culturalmente para reconocer y aceptar de forma voluntaria
los beneficios que traerán consigo los cambios. Se necesitará personal
capacitado en el nuevo tipo de contabilidad, además de estar abiertos a
apoyos de asesoría externa y personal de otras entidades del gobierno. A
su vez, se debe establecer un programa de capacitación y entrenamiento
a los funcionarios que estén relacionados con la contabilidad.
131
Los factores organizacionales naturalmente varían entre los países. Sin

embargo, las modificaciones más comunes a que se refiere la reforma
del PPR son las relacionadas con el aprovechamiento del tiempo, el
liderazgo de los funcionarios públicos, la calidad de los sistemas de
información, la capacitación del personal, la capacidad social para
evaluar y monitorear el desempeño del gobierno y, el diseño de leyes
y procedimientos formales, entre otros. Las deficiencias en los factores
administrativos u organizacionales son, en muchos de los casos, reflejo
de problemas culturales en países en desarrollo cuyo sistema político
ha presenciado, durante largo tiempo, problemas de corrupción y falta
de transparencia y control. Si bien es cierto que dentro de las reformas
necesarias para la implementación del PPR contempla el fortalecimiento
de aspectos administrativos, no debe perderse de vista que este factor
organizacional debe tomarse en cuenta a la luz de la naturaleza de cada
país. Esto implica que no existe una reforma única para el desarrollo del
PPR y, además, las variables del sistema político también jugaran un
papel muy importante dentro del proceso de reformas e implementación
del PPR en cada país.
Factores Políticos
Chan (2003) afirma que el principal asunto para llevar a cabo el sistema
de PPR es equilibrar las normas internacionales con las prácticas que
cada país tiene en la forma de hacer el presupuesto. A lo largo del proceso
presupuestal existen diversas etapas que van desde la propuesta de
gasto público hasta su ejercicio. En cada una de ellas existe una fuerte
negociación política que, en muchos de los casos, el criterio que menos
considera para asignar los recursos es el de la eficiencia. Otra situación
posible es que en algunos países gran parte de los recursos están
previamente comprometidos y se tiene un margen muy reducido para
su reasignación. Es decir, el proceso presupuestal está intimamente
ligado con la ideología política de cada gobierno, su sistema económico
y cultural.
Existen investigadores que han puesto atención en estos factores

políticos y proponen nuevas estructuras presupuestales. Por ejemplo,
Wallace (2003) sugiere un marco presupuestario que incluya variables
como el cambio en la edad de las personas, la distribución del ingreso,
la composición social y los cambios tecnológicos. Este enfoque genera
132
que el proceso presupuestal tenga como punto de inicio la generación

de los ingresos y que con base en las condiciones sociales, políticas y
económicas de cada país se determine la asignación del gasto público.
En el ámbito político confluyen sistemas de valores distintos que dependen,

por un lado, de la ideología que sigue cada grupo; y, por el otro de los
valores éticos y morales que posee y comparte el grupo de personas al
que se representa. También se resalta el juego de los diferentes actores
como la burocracia, los partidos políticos, organizaciones civiles y los
representantes de los tres poderes de la unión. Se tiene entonces un
campo muy amplio de investigación con respecto a los factores que
determinan claramente el comportamiento de los actores políticos en
el tema del presupuesto público. Por ejemplo, Andrews (2006) señala
que durante la reforma presupuestaria de Sudáfrica, el papel que jugó
el Congreso en el logro de la implementación del PPR fue mayor que
cualquier otra variable de las consideradas “básicas” por el Banco Mundial
y académicos expertos en el tema.
Ante la evidencia aquí presentada se puede concluir que probablemente,

frente a la complejidad institucional de cada país, los gobiernos requieran
de sistemas de PPR construidos en forma muy particular para que se
ajusten a sus necesidades individuales. Esto nos lleva a pensar que,
sin duda, un problema para evaluar el PPR es que posiblemente cada
diseño ha respondido a diferentes demandas, y en este sentido, sus
definiciones y alcances -desde el inicio- no han sido los mismos. Entonces
queda pendiente contestar si no estaremos analizando reformas que
sólo comparten el mismo nombre, pero que persiguen objetivos y metas
diferentes en la práctica.
En este sentido vale la pena comentar que, a pesar de que cada país
tiene sus propios retos en cuanto a los factores políticos, un primer
paso consiste en transparentar y hacer más eficientes los procesos
de asignación y, en especial, los esquemas de control y rendición de
cuentas del presupuesto. Mientras no exista acceso a la información
presupuestal en un nivel ampliamente desagregado, cualquier esfuerzo
por profesionalizar el proceso político del presupuesto será en vano, ya
que no habrá forma de que la sociedad conozca los resultados de la
asignación y utilización de los recursos del país.
133
Es importante y responsable reconocer, que el simple cumplimiento de

los requisitos básicos que se recomienda tener antes de emprender
una reforma presupuestal dirigida a la evaluación por resultados, no
son suficientes para asegurar el éxito de la implementación del PPB.
La implementación del PPR es un proceso de reforma complejo y no
lineal. Pero otro factor clave en el análisis de la implementación del
PPR, radica en que existen diversas definiciones sobre este sistema, lo
cual pone en evidencia que el objeto de estudio no está bien definido.
En este sentido, la generalidad del objeto de estudio y la diversidad en
los sistemas sugiere que para cada país, la implementación de PPR
implica un esfuerzo diferente. En la siguiente sección se discute esta
problemática más a fondo.
IV. Conceptos y definiciones del PPR
Robinson y Brumby (2005) encuentran por lo menos tres dificultades para

evaluar el impacto del PPR. El primero es que la implementación del PPR
es parte de una gama más amplia de reformas administrativas, lo cual
representa un problema al tratar de determinar su impacto por separado
del de las otras reformas. El segundo problema radica en que el éxito de la
implementación del PPR no depende exclusivamente de su diseño técnico,
sino de otros factores como el sistema político, cultural y el ambiente fiscal
de cada país. Finalmente, el tercer problema tiene que ver con el mero
concepto del PPR, el cual, no siempre esta bien definido.
Es cierto, existen múltiples definiciones del PPR en la literatura. Por ello

es necesario que todo estudio analítico comience por definir previamente
el concepto del PPR que está considerando. Robinson y Brumby (2005)
definen al PPR como los “procedimientos o mecanismos que pretenden
fortalecer los vínculos entre los fondos provistos a las entidades del sector
público y sus productos y/o resultados a través del uso de información
formal sobre el desempeño de las decisiones sobre la asignación de
recursos”. Estos autores muestran que algunos académicos delimitan al
PPR como el reporte de la medición del desempeño en la documentación
del presupuesto público. La OCDE considera que el PPR es “una forma
de presupuestación que relaciona la asignación de los recursos con
resultados medibles”. La definición del General Accounting Office (GAO)
considera al PPR como “el concepto que permite vincular la información
del desempeño con el presupuesto”.
134
Estas cuatro definiciones muestran la dificultad que existe para definir

el objeto del PPR. Por ejemplo, para Robinson y Brumby (2005) el PPR
se enfoca en la existencia de mecanismos para el uso de indicadores e
información del desempeño para las decisiones sobre la asignación de
recursos. Por su parte, para los académicos el PPR es un mecanismo que
se centra en agregar a la documentación del presupuesto los indicadores
de desempeño. Claro está que para tener dichos indicadores, deben
existir aquellos mecanismos que permitan generarlos, tal como lo indican
Robinson y Brumby (2005).
Este problema sobre la diversidad de definiciones del PPR tiene como

origen la también diversa gama de sistemas sobre PPR. Es decir, no
solamente se puede definir de distintas formas según el objeto de estudio,
sino que una vez definido, habrá que determinar que tipo de sistema
presupuestario se encuentra vigente. Sin duda, esta complicada situación
de definiciones y sistemas señala la falta de acuerdo (y probablemente no
debe haberlo) sobre una definición única para el PPR ó para el sistema
de PPR que deba implementarse (Ngoyi, Miller y Holzer, 2004). Esta
claro que una vez que los países deciden entrar a la corriente de la NGP,
se enfrentan a contextos económicos, políticos y sociales diferentes a la
de otros gobiernos. Por tal motivo, cada gobierno tiene la necesidad de
implementar un sistema de PPR acorde a sus necesidades y objetivos,
tomando en cuenta sus particulares aspectos contables, administrativos
y políticos. Esto permitirá, que cada país, de forma individual, defina su
PPR y genere las reformas hacia un sistema de resultados propio.
Varios sistemas de PPR han sido aplicados en sistemas de gobierno

alrededor del mundo, a saber son: i) clasificación del gasto en programas,
ii) objetivos de productos y resultados vinculados al monto de recursos
asignados, iii) presupuesto basado en fórmulas, iv) presupuesto
basado en productos, v) presupuesto basado en resultados de calidad
y, vi) justificación de presupuestos de las agencias mediante el uso de
indicadores de desempeño.
Robinson y Brumby (2005) indican que independientemente del sistema

o definición utilizada para el PPR, un ingrediente esencial es reducir
la centralización de los controles y decisiones sobre el conjunto de
insumos que utilizan las dependencias gubernamentales para proveer
servicios públicos. Por tal motivo, antes de pensar en adoptar sistemas
135
basados en resultados, es indispensable abrir el debate sobre cuáles

son los objetivos de cada país y si en verdad las reformas que requiere
un sistema de PPR son los mecanismos que lograran el mejoramiento
de la gestión pública.
V. Ingresos, deuda, transferencias y gasto en los gobiernos

subnacionales de Argentina, Brasil y México
En esta sección se describe el proceso de descentralización fiscal

vigente en estas tres federaciones. Se comienza por reseñar cuál es la
capacidad para generar ingresos propios en cada uno de los niveles de
gobierno y sus posibilidades para subsanar la falta de recursos propios
mediante la emisión de deuda pública. Posteriormente, se describe el nivel
de dependencia de los gobiernos subnacionales de las transferencias
intergubernamentales y el grado de autonomía disponible para ejercer
el gasto público3.
Ingresos propios
Argentina es una federación constituida por 24 provincias. La capacidad

de las provincias para generar ingresos propios es muy desigual. Sólo
son cuatro las provincias que tienen menor dependencia de la Nación
en cuanto a la generación de recursos propios: Buenos Aires, Ciudad
de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fé. De la recaudación nacional el 40
por ciento proviene de las provincias, y precisamente el 80 por ciento es
generado por las provincias ya mencionadas. El otro 50 por ciento de la
recaudación nacional es responsabilidad del gobierno central. El 10 por
ciento restante proviene de los municipios.
Brasil está conformado por 26 estados y un Distrito Federal. Alrededor

del 30 por ciento de los recursos nacionales es recaudado a nivel estatal,
gracias a la existencia de un impuesto al valor agregado cobrado por
los estados, el ICMS (Impuesto sobre Circulación de Mercancías y
Servicios). El 70 por ciento restante de la recaudación está concentrada
en el gobierno central.
3 En lo que resta del documento se utilizará el término de “gobiernos subnacionales”

para referirse tanto a los gobiernos estatales (provincias) como a los
municipales.
136
México es una federación compuesta por 31 entidades federativas y un

distrito federal que sigue dependiendo -en su mayoría- de los ingresos
que obtiene por la venta del petróleo, no de sus contribuyentes. La
capacidad para generar ingresos propios de los gobiernos subnacionales
en México es mucho menor a la de Argentina y de Brasil, ya que en su
conjunto sólo generan el 8 por ciento del total de ingresos de la Nación,
mientras que más del 90 por ciento de la recaudación recae en manos
del gobierno central.
El hecho de que en Argentina sólo cuatro de las provincias sean

autosuficientes para generar sus recursos propios permite afirmar que
existe una gran debilidad fiscal de la mayoría de las provincias en ese
país. Sin embargo esta debilidad es mayor en el caso mexicano donde
casi el total de la recaudación es responsabilidad del gobierno central.
Brasil es el caso intermedio, pero muy cercano a Argentina ya que también
son pocas las provincias en las que se concentra la actividad económica,
aunque la capacidad de generar ingresos en los gobiernos subnacionales
es mayor que en Argentina.
Deuda pública
En el caso de Argentina, el Art. 25 del Régimen Federal de Responsabilidad

Fiscal establece que cualquier nuevo endeudamiento requiere la
autorización del Ministerio de Economía y Producción. Cabe recordar
que el principal acreedor de la deuda de los gobiernos subnacionales
es la Nación, y que en ocasiones recientes el gobierno central ha salido
al rescate de algunas provincias pequeñas.
De acuerdo con el Art. 21 del Régimen Federal, el servicio de deuda de

las provincias debe ser menor al 15 por ciento de los recursos corrientes
que provienen de la Coparticipación Federal de Impuestos, descontando
los recursos que se transfieren a los municipios.4 Asimismo, el Art. 22
establece que las jurisdicciones con más del 15 por ciento de servicio de
deuda no están en posibilidad de acceder a un nuevo endeudamiento, a
menos que se refiera a una renegociación de la deuda con condiciones
más favorables -ya sea que esta esté encauzada por organismos
4 La Coparticipación Federal de Impuestos es el mecanismo por medio del cual la
Nación transfiere a las provincias los fondos que recauda a través de impuestos
que son compartidos con las administraciones provinciales.
137
internacionales o al amparo de un programa nacional. Sin embargo,

existen casos en los que la Nación ha permitido excepciones a esta regla
para el caso de algunas provincias.
La Ley de Responsabilidad Fiscal en Brasil promovió y fortaleció un

cambio en la cultura fiscal, lo que resultó en una mejora de los déficits
primarios y una disminución de la tendencia al endeudamiento. El
gobierno federal realizó una serie de renegociaciones de la deuda y
asumió todas las deudas de los gobiernos estatales. Así también, se
firmaron pactos entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales
para la no contratación de nuevos endeudamientos. El acceso de los
gobiernos estatales y municipales al mercado de crédito fue eliminado
y se regularizaron los pagos del servicio de la deuda renegociada. De
esta forma, la situación mejoró al pasar de un déficit a un superávit
(Rodrígues, 2004).
La constitución mexicana establece que los gobiernos subnacionales

sólo pueden contratar deuda en moneda nacional y para inversiones
productivas. Después de la crisis del tequila, son agencias calificadoras
con buena reputación internacional quienes clasifican la deuda de los
gobiernos subnacionales de acuerdo con su nivel de riesgo. Los préstamos
que soliciten tanto las entidades federativas como los municipios deberán
ser registrados ante el gobierno federal.
Se puede afirmar que México tiene un sistema de contratación de deuda

subnacional que se rige por estándares de mercado, mientras que la crisis
reciente en Argentina ha limitado la capacidad de endeudamiento, misma
que está controlada por la Nación. El ambiente en Brasil es mucho más
cordial en donde los estados han decido cooperar en aras de mantener
la estabilidad fiscal.
Transferencias intergubernamentales
En Argentina la Ley No. 23.548 establece que el 56.66 por ciento de

la recaudación nacional –que no incluye los impuestos provenientes
del comercio exterior y la nómina salarial- será transferido de forma
automática a las provincias, y no a los municipios. Sin embargo, debido a
una serie de reformas para afrontar la crisis, en la práctica las provincias
sólo están recibiendo el 30 por ciento de estos recursos coparticipables.
138
De esta manera, los recursos ejercidos por más del 90 por ciento de
las provincias argentinas provienen en su mayoría de las transferencias
automáticas que reciben de la Coparticipación. El resto de los recursos
tiene su origen en el gasto que ejerce directamente la Nación en las
provincias y municipios mediante transferencias no automáticas, fondos
especiales, subsidios y fondos fiduciarios.
En Brasil los recursos que se transfieren a los gobiernos subnacionales

se definen en la Constitución y, provienen de los impuestos sobre la renta
y productos industrializados. Dentro de las tres federaciones analizadas,
Brasil es el único caso en el que el gobierno central puede establecer
una relación directa con los municipios, sin pasar por los estados. La
distribución de las transferencias incluye criterios que contabilizan el grado
de recaudación directa que se logró a nivel estatal, así como también
criterios distributivos. Sin embargo, los criterios de distribución de algunos
fondos etiquetados se establecieron con base en coeficientes fijos, sin
tener en cuenta la dinámica poblacional.
En México el 20 por ciento de la masa tributaria –que incluye los recursos

obtenidos por los derechos sobre la extracción del petróleo- se distribuye
a los estados a través del Fondo General de Participaciones de manera
no etiquetada o condicionada para un uso específico. Por otra parte, los
recursos que se transfieren a través del Fondo de Aportaciones Federales
a Entidades Federativas y Municipios (AFEFM) o los recursos mejor
conocidos como “Ramo 33” están etiquetados y para su distribución se
combinan tanto criterios poblacionales como de equidad. Sin embargo,
la evidencia empírica no siempre respalda estos criterios. Actualmente,
el FAFEFM está compuesto por ocho fondos destinados a funciones
diversas como son la educación, servicios de salud, infraestructura social,
fortalecimiento de municipios y las demarcaciones del Distrito Federal, la
educación tecnológica y de adultos, la seguridad pública de los estados
y del Distrito Federal, así como el fortalecimiento de los estados.
El sistema de transferencias intergubernamentales de Argentina y México

es similar en el sentido de que las asignaciones que reciben los municipios
dependen de las legislaciones vigentes en los estados y provincias,
mientras que en el caso de Brasil los municipios pueden tener relación
directa con el gobierno central.
139
Gasto público
Los gobiernos subnacionales de Argentina gastan alrededor del 50 por

ciento del gasto nacional total. En la Constitución de Argentina se establece
que todo lo que no está explícitamente dicho en este documento, será
responsabilidad de las provincias el proveerlo. Así, la salud y educación
están en manos de las provincias, ocasionando que el mayor porcentaje
del gasto en este nivel de gobierno se destine a sueldos y -aunque no se
trate de gastos etiquetados- sean rubros que no permiten gran margen
de acción. Por otra parte el gasto en infraestructura también ya viene
etiquetado por el gobierno central.
En Brasil la mayor parte de las transferencias intergubernamentales tienen

su origen en la distribución de los recursos tributarios. Las transferencias
tributarias no se condicionan a fines específicos, aunque tengan
vinculaciones amplias con los programas de educación y salud; mientras
que las no tributarias sí están condicionadas. Así, el Ejecutivo está en
posibilidad, a todos los niveles de gobierno, de gestionar el presupuesto
de acuerdo a sus prioridades, pues lo puede negociar directamente con
el Congreso. Sin embargo, la expansión y control de los gastos se realiza
en conformidad a la política del gobierno central (Mussi, 2007).
El arreglo fiscal actual en los diferentes niveles de gobierno en México

surge a partir de 1980 con la creación del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal que introdujo el Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Desde entonces, se han presentado una serie de cambios que han
modificado las relaciones fiscales intergubernamentales en el país, a
saber: en 1986 se otorga plena potestad para que los municipios cobren
los impuestos a la propiedad; en 1988 se concede a los estados el
derecho de cobrar el IVA; en 1991 se revisan y se cambian los criterios
para las participaciones a los gobiernos estatales (se incluyen criterios
como el tamaño de la población, impuestos asignables, y un mecanismo
compensatorio).5 En 1996 las metas del ramo 26 se ampliaron a tres,
5 En esta sección se presentan brevemente los principales cambios en el sistema

fiscal mexicano que resultan más relevantes para el objetivo del trabajo, ya que
existe una amplia disponibilidad de documentos que detallan los hechos ocurridos.
Véase Courchene, Díaz Cayeros y Webb (2000) para una descripción a detalle, y
muy actualizada, sobre los cambios más importantes en el sistema de transferencias
federales en México durante las últimas décadas.
140
específicamente: aliviar la pobreza, promover la participación y servir

como instrumento de descentralización hacia los estados y municipios.6
Finalmente, en 1998 la mayor parte de los recursos del ramo 26 se
transfirieron al Ramo 33 denominado AFEFM.7
La creación de los Fondos del ramo 33 dio un giro significativo en

las condiciones de repartición de los recursos descentralizados.
Específicamente, en el ramo 26 las condiciones distributivas de los
recursos estaban normadas dentro del Presupuesto de Egresos de
la Federación, mientras que la distribución de los recursos del ramo
33, en cambio, pasó a ser regulada por la Ley de Coordinación Fiscal.
Es decir, los recursos y funciones que se presupuestan en el ramo 33
eran transferidos a las entidades federativas y municipios a través de
las dependencias del ejecutivo federal; mientras que, actualmente, son
recursos descentralizados y controlados por las legislaturas estatales
y bajo las actividades establecidas en cada fondo por la Federación,
orientándose hacia actividades específicas de educación, de salud, de
infraestructura básica, de seguridad pública y programas de alimentación
y asistencia social.
Por ejemplo, dentro del ramo 33 se encuentra el FAISM (Fondo de

Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal). El FAISM es
6 De hecho, desde su aparición en 1983, y hasta 1989, el ramo 26 fue el principal
instrumento de la política regional en el país: se implementó como un programa
federal de inversión operado por los gobiernos estatales. A partir de 1990, el objetivo
primordial del ramo 26 fue aliviar la pobreza extrema por medio del Programa
Nacional de Solidaridad.
7 En mayo de 1992 se inicia con la educación, un importante proceso de
descentralización del gasto a los estados, hasta conformar lo que hoy se conoce
como ramo 33: los gobiernos federales y estatales, conjuntamente con el Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) firmaron el acuerdo para la
modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEBN), el cual transfería
a los gobiernos de los estados la operación y administración de los servicios de
educación básica, incluyendo los activos relevantes y la relación contractual con el
SNTE. El gobierno federal mantuvo las principales responsabilidades normativas,
con el compromiso de proporcionar a los estados, cuando menos, el nivel de gasto
devengado hasta esa fecha en servicios educativos en cada entidad federativa.
Martínez Uriarte y Díaz Cayeros (2003) presentan una serie de casos que permiten
entender a detalle cómo el proceso de descentralización del gasto durante los
noventas repercutió en la relación entre los estados y los municipios en México.
Específicamente, en materia de educación, véase el trabajo de Gustavo Merino
que aparece publicado en esta obra.
141
distribuido a los estados utilizando una fórmula que se basa en criterios

de pobreza y de otros factores relacionados con el nivel de bienestar
de la población. Los estados, a su vez, están obligados a transferir
estos recursos a los gobiernos locales utilizando criterios similares.
Así, los municipios sólo pueden utilizar el dinero del FAISM para
financiar proyectos relacionados con la creación de infraestructura
social básica.
Brasil se encuentra en una situación bastante parecida a la de Argentina,

pues la proporción del gasto que ejercen sus gobiernos subnacionales
está alrededor del 40 por ciento. México presenta una ligera diferencia
con Argentina ya que el gasto que se ejerce a través de los estados y
municipios es aproximadamente del 38 por ciento nacional.
VI. Desafíos para Argentina, Brasil y México para la

implementación del PPR
En esta sección se describe brevemente las diferentes características

de la estructura política y gubernamental de México, Brasil y Argentina
para identificar las diferentes estrategias y acercamientos hacia el posible
establecimiento del PPR en cada uno de estos países. Este análisis
no intenta ser un estudio de caso a detalle. Su objetivo es trazar un
mapa que sirva de guía para conocer los aspectos del sistema político,
organizacional y contable en cada una de estas tres federaciones, y que
oriente la discusión sobre las posibilidades y alcances que el PPR ofrece
en estos casos.
Factores políticos
En Argentina la descentralización buscaba únicamente cumplir con

objetivos de sustentabilidad fiscal. Actualmente en este país se vive
un “federalismo centralizado”, donde la tendencia de los estados y el
Congreso a ejercer poderes de veto logra que el gobierno central diseñe
mecanismos de re-centralización (Samuels y Mainwaring, 2004). Por ello,
estos dos países deberán buscar un balance entre el gobierno central y
el estatal, así como entre los mismos gobiernos estatales. El objetivo es
evitar el abuso de poder por parte de las coaliciones que se forman entre
los estados más fuertes (Samuels y Mainwaring, 2004).
142
Actualmente, muchas de las provincias argentinas ya no ven con buenos

ojos el haber cedido las potestades tributarias del comercio exterior a la
Nación a cambio de un superávit en la balanza de pagos, pues todos los
recursos que se generan por este concepto (retenciones) no forman parte
de la Coparticipación. Así, la totalidad del superávit fiscal se explica con
un impuesto que no se reparte a los gobiernos subnacionales, ya que no
forma parte del fondo de coparticipación. La Coparticipación en Argentina
carece de criterios de equidad y sus coeficientes fijos fueron determinados
desde 1988 sin criterios explícitos. Desde 1994 se prometió una reforma
a la Ley No. 23.548, misma que todavía no ha sido realizada. De igual
manera, hay quienes afirman que los estados presionan para llegar a
la descentralización fiscal sólo para obtener autonomía, exigir recursos
fiscales y no asumir responsabilidades de política pública (Eaton, 2004;
Samuels y Mainwaring, 2004).
La descentralización fiscal en Brasil se llevó a cabo como una medida

para terminar con el manejo centralizado propio del régimen militar y
favorecer el desarrollo de la democracia (Afonso, 2004). Así, Brasil se
constituyó como un país federal como resultado de decisiones tomadas de
manera centralizada. En Brasil los presidentes electos tienen la principal
responsabilidad sobre las políticas económicas, y por tanto, suelen estar
más preocupados con respecto a los resultados que se obtienen a nivel
macroeconómico. Sin embargo, el presidente debe lidiar con poderes de
veto ejercidos por el Congreso y los gobernadores estatales.
La carrera de los políticos brasileños no está sustentada en la lealtad que

se muestre al partido, sino por los resultados que se obtengan. Aunque
los gobernadores no tengan posibilidad de reelección resulta que sus
incentivos e intereses están de alguna manera contrapuestos a los del
Ejecutivo (Eaton, 2004). Por un lado, las preocupaciones del Congreso
están dirigidas a satisfacer las demandas particulares y clientelistas, lo
cual no se contrapone al hecho de estar interesados en los resultados
(Samuels y Mainwaring, 2004). Por el otro lado, los gobernadores
-haciendo gala de su cada vez mayor autonomía- se niegan a asumir
nuevas responsabilidades de política pública y, sin embargo, exigen cada
vez más recursos fiscales, lo cual los posiciona en una situación bastante
cómoda, pues la habilidad política del gobierno central para guiar o decidir
las políticas públicas a implementarse era cada vez menor (Eaton, 2004;
Samuels y Mainwaring, 2004).
143
En suma, el federalismo fiscal en Brasil ha ejercido mayor impacto sobre los

resultados políticos aún antes del año de 1990, ya que en algunos casos
ciertos estados estaban dispuestos a sacrificar parte de su autonomía a
cambio de beneficios fiscales concedidos desde el centro. Así también, esta
situación provocó que el gobierno central orientara el gasto sub-nacional
hacia las prioridades del gobierno federal. Para lograr esto último, el
centro buscó una forma de re-centralizar, es decir, disminuir la autoridad,
autonomía y poder de los gobierno estatales. Entre sus estrategias está
el uso o creación de conflictos estructurales entre los actores estatales,
así como, la unificación del partido para lograr el control. En respuesta,
no resulta sorprendente que sean los gobiernos estatales los principales
promotores de la descentralización en ese país (Eaton, 2004).
México es una república federal y presidencial, así como, una democracia

representativa. El poder legislativo está constituido por un congreso
bicameral y actualmente existen tres partidos políticos importantes. Desde
antes de 1980, el federalismo fiscal ha causado un fuerte impacto sobre la
dinámica y los resultados políticos debido a que los gobiernos estatales y
el Congreso han sufrido una disminución en sus poderes de negociación
por las prácticas políticas que se han desarrollado y que han fortalecido
al sistema de partidos ((Samuels y Mainwaring, 2004y Díaz-Cayeros,
2004). Dichas prácticas políticas consisten en la asignación y control de
los recursos financieros por parte de los líderes de los partidos con la
intención de mantenerse en el poder (no a si mismos, pues la reelección
no es una opción para los político ya electos). Con esto se concluye que
la descentralización fiscal no ha logrado constituirse como un mecanismo
que ayude en la disminución total de la discreción en la asignación de los
recursos (Díaz-Cayeros, 2004). Por último, la descentralización fiscal es
promovida desde el centro a la periferia, lo cual resulta singular.
Es importante señalar las diferencias entre estos países en cuanto a

la definición política que hacen del municipio y cómo esto -junto con
sus posibilidades de financiamiento- determina el margen de acción de
los funcionarios locales en cada una de estas federaciones. Argentina
incorpora la definición de los municipios en cada estado provincial,
mientras que en México –el caso extremo- el municipio está definido desde
la Constitución. En Brasil los municipios son reconocidos explícitamente
como unidades de gobierno del Estado Nacional, con autonomía política,
administrativa y financiera.
144
En lo relacionado con el financiamiento a nivel municipal, en Brasil un

porcentaje de éste se define desde la Constitución, a diferencia del caso
Argentino donde el municipio está contemplado hasta la legislación de
cada estado provincial, lo que origina múltiples sistemas de transferencias
entre municipios y provincias. Es decir, cada estado o provincia argentino
tiene plena autonomía para fijar los criterios de distribución que emplee
en los municipios de su territorio. El caso mexicano ocuparía un lugar
intermedio, ya que los criterios de distribución hacia los estados sí
contemplan factores poblacionales, de recaudación y de equidad. Sin
embargo, la distribución hacia los municipios depende de la Ley de
Coordinación Fiscal vigente en cada uno de los estados.
A pesar del papel que el marco jurídico otorga a los municipios, en

Argentina y México existen pequeños márgenes de discrecionalidad para
el ejercicio del gasto pues los recursos transferidos están en su mayoría
etiquetados o destinados al pago de nóminas y pensiones. Si bien en
Brasil cualquier orden de gobierno tiene autonomía plena e irrestricta de
decisión y mando sobre el gasto autorizado por su presupuesto, para
poder definir con más claridad su grado de autonomía es conveniente
analizar el tipo de bienes y servicios que se proveen. Por ejemplo, ya que
si la mayoría de este gasto se destina al pago de servidores públicos,
estas erogaciones permiten muy poca libertad de acción a los funcionarios
públicos.
Factores organizacionales
Un determinante clave para las posibilidades de éxito o fracaso del PPR

es la delimitación clara de los responsables del gasto público. Para
Argentina, la Oficina Nacional de Presupuesto recibe los Anteproyectos
de Presupuesto de las distintas instituciones de la Administración Pública
Nacional. Con base en un análisis exhaustivo de los resultados de los
años anteriores, de las políticas y los objetivos contemplados en los
programas del gobierno se formula el presupuesto, el cual se remite al
Congreso de la Nación para que lo revise y apruebe.
En Argentina se tiene la particularidad de que cada cuatro años, el

presupuesto es formulado por una administración que no lo ejecutará.
Además, el Congreso no participa en la asignación de recursos extras,
por lo que el Ejecutivo cuenta con una amplia discreción para determinar
145
en qué se utilizarán dichos recursos. Por otro lado, el Jefe de Gabinete de

Ministros cuenta con facultades para modificar el presupuesto aprobado
por el Congreso y, por lo tanto, para autorizar modificaciones en los
gastos (ASAP, 2007).
En la búsqueda por implementar herramientas del PPR, en Argentina

durante 2000 y 2001 se elaboró una reforma de la macroestructura
del sector público, así como la creación de la carta compromiso con
el ciudadano. Sin embargo, uno de los principales impedimentos para
su implementación lo conformó la fuerte burocracia. De igual forma, la
sociedad civil no pudo hacer efectiva la rendición de cuentas, pues sólo
se concentró en protestas espontáneas, sin ningún tipo de articulación
efectiva (Makon, 2007).
En Brasil el Congreso participa en la revisión del presupuesto y los

diputados y senadores tienen la posibilidad de negociar individualmente
modificaciones directamente con el Ejecutivo. Aunque se realizan
consultas a los gobiernos locales y a la sociedad civil sobre los principales
proyectos en cada estado, resulta difícil que en todos los casos sus
decisiones o recomendaciones sean incluidas y/o monitoreadas a nivel
federal. Si bien son los Consejos de Desarrollo y Sectoriales (salud,
educación, seguridad social, entre otros) los que disfrutan del mayor
apoyo, éstos no tienen trato directo con la formulación del presupuesto.
Por otro lado, la información que pone a disposición del escrutinio público
presenta altos grados de dificultad para su análisis (Mussi, 2007).
Entre los principales retos que enfrenta Brasil para el PPR se encuentra
la poca coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, y la
multiplicidad en sus tareas. Tal es el caso de la Coordinación de
Contabilidad, a la cual se le amplió su actuación para consolidar las
cuentas públicas de los tres órdenes de gobierno, ante la ausencia del
Comité de Gestión Fiscal previsto en la Ley de Responsabilidad Fiscal
(Foro Iberoamericano de Contabilidad Pública, 2006). También, el rol del
Ministerio Público y de los órganos de control debe definirse con mayor
claridad (Mussi, 2007).
La gran yuxtaposición de tareas en los tres niveles de gobierno en

Brasil también se encuentra presente en México, lo que dificulta la
ejecución de acciones públicas al no haber un único responsable de
146
ellas. En México es evidente la necesidad de establecer de forma clara

las pautas que den como consecuencia una mejor relación entre las
oficinas presupuestales de cada una de las diferentes agencias y la
agencia controladora de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público
(SHCP). Se busca definir mayores responsabilidades y capacidades
para garantizar buenos resultados de las oficinas presupuestales en la
persecución del cumplimiento de las misiones institucionales, el Plan
Nacional de Desarrollo y la mejora en los parámetros macroeconómicos
(Arellano y Gil, 2004). Por otro lado, la burocracia dispone de altos
niveles de discreción para negociar tanto sus metas como sus medidas
e indicadores de desempeño, pues la evaluación de desempeño se
enfoca sólo a nivel organizacional. Son pocos los incentivos para lograr
la cooperación de la burocracia el actual desarrollo del servicio civil de
carrera (Arellano y Gil, 2004).
Factores contables
Entre las primeras consideraciones que se han hecho con respecto

a la contabilidad pública de Argentina desde hace varios años, es la
necesidad de fijar sistemas de costos en los sectores públicos de orden
nacional, provincial y municipal en todas aquellas jurisdicciones que
aún no los posean. Sin embargo, también se hace referencia a aquellas
dependencias o jurisdicciones que a pesar de ya tener la obligación
de hacerlo, hagan efectiva la aplicación de las normas que imponen el
control integral de la Hacienda Pública. En consecuencia, se requiere
de un marco conceptual propio que incluya las particularidades de los
costos en el Sector Público cuyos alcances difieren de los del Sector
Privado. La importancia de esto, deviene de la aplicabilidad de los
criterios de economía, eficiencia y eficacia en el Sector Público (los
cuales son considerados como los parámetros de referencia según los
cuales deben actuar los entes públicos para la fijación de los objetivos
y metas), los cuales requieren del uso de herramientas que implican el
conocimiento de los costos de los procesos operativos e inclusive de la
presupuestación por programas (Congreso Nacional de Profesionales
en Ciencias Económicas, 2004).
Por ello, en la Ley 24.156 sobre Administración financiera y en los Sistemas

de Control del Sector Público Nacional (2006), establece la obligación
de mantener un registro contable actualizado sobre el endeudamiento
147
público. Así como, procesar y producir información que se pueda utilizar

en la toma de decisiones por pare de los responsables de la gestión
público financiera. En consecuencia, el sistema de contabilidad debe
cumplir con las siguientes características:
• Ser común, único, uniforme y aplicable a todos los organismos del

sector público nacional.
• Estar orientado a la determinación de los costos de las operaciones

públicas.
• Estar basado en principios y normas de contabilidad y aceptación

general.
• Permitir la integración de información presupuestaria, del Tesoro

y patrimonial de cada entidad entre sí y, a su vez, con las cuentas
nacionales.
• Exponer la ejecución presupuestaria, los movimientos y situación

del Tesoro y las variaciones, composición y situación del patrimonio
de las entidades públicas.
Sin embargo, a pesar de estas consideraciones, no es claro si se han

llegado a solventar todas las preocupaciones, pues al final de cuentas, la
orientación hacia los costos no se hace obligatoria en la Ley para todos
los órdenes de gobierno.
En Brasil no existe información acerca de la gestión gubernamental. Su

sistema de contabilidad no está en tiempo real, los datos contables no
son compatibles, ni consistentes y se presenta multiplicidad de cuentas
bancarias (Foro Iberoamericano de Contabilidad Pública, 2006). Por
otro lado, se definen los ciclos presupuestarios a cinco años, y se
hace hincapié en el límite constitucional de no crear nuevos gastos sin
identificar a los ingresos. Así mismo, se busca la consolidación de las
cuentas públicas de los tres niveles de gobierno, se establece en la Ley
el Sistema de Contabilidad de Costos con el objetivo de tener capacidad
para evaluar y gestionar las acciones presupuestarias, financieras y
patrimoniales. Además, se establece la estandarización de cuentas
148
y se desea cambiar a un sistema de contabilidad devengada (Foro

Iberoamericano de Contabilidad Pública, 2006).
México tiene un sistema de contabilidad mixto. Sin embargo, no existe

un marco claro de contabilidad de costos. Por otro lado, la reforma fiscal
incluye la decisión de armonizar la contabilidad en los tres niveles de
gobierno y de implementar acciones cuyo objetivo principal es lograr
información útil para la evaluación, toma de decisiones, transparencia y
rendición de cuentas.
La puesta en marcha de un proyecto como el PPR requiere la presencia

y coordinación de diferentes factores organizacionales e institucionales,
pero antes que nada, demanda el desarrollo de sistemas de información
confiables y relevantes para realizar la evaluación de resultados e
impactos (Zapico, 2006). Sin embargo, la situación en México es crítica
en cuanto a la información y al sistema que registra todas las operaciones
financieras del gobierno. Más aún, cuando el ya mencionado Art. 134
Constitucional también obliga la incorporación del PPR y su evaluación en
los tres órdenes de gobierno, por lo que, uno de los problemas de mayor
importancia en México se refiere a que la contabilidad gubernamental
emplea términos, metodologías, criterios y formatos de presentación que,
por regla general, son diferentes en cada año y entre cada uno de los
distintos entes y niveles gubernamentales.
Conclusiones
Argentina, Brasil y México son países que están organizados como

federaciones. Sin embargo, se trata de federaciones muy heterogéneas
entre sí y las posibilidades del PPR toman diferentes tonalidades. El
primer paso para enriquecer la discusión sobre los alcances y el éxito
esperado por la implementación del PPR es tomar conciencia de las
diferencias económicas, políticas y organizacionales de estos países.
Muchos de los que promueven las reformas orientadas hacia el PPR

encuentran en la falta de corresponsabilidad fiscal entre los diferentes
niveles de gobierno una justificación para la implementación de esta
herramienta. Es decir, el hecho de que el mayor porcentaje de gasto
público en los gobiernos subnacionales no provenga de recursos propios,
sino de transferencias intergubernamentales, abre un espacio en la agenda
149
pública para la promoción de un PPR. El punto a señalar es que en estos

países estudiados las asimetrías fiscales se explican principalmente
porque la generación de la riqueza se encuentra concentrada en unos
cuantos estados o provincias. Esa asimetría horizontal imposibilita que la
mayoría de los estados generen sus propios recursos. Así, en Argentina,
Brasil y México donde la base tributaria esta distribuida desigualmente
entre los gobiernos estatales y provinciales no tiene mucho sentido hablar
de corresponsabilidad fiscal. No obstante, en la actualidad no existe
evidencia empírica que sustente que la provisión de bienes y servicios
en los diferentes niveles de gobierno mejora una vez que se logra la
corresponsabilidad fiscal.
Sin embargo, existe una ventana de oportunidad en cada una de las

federaciones para evaluar el desempeño del gobierno central en lo que
respecta al gasto ejercido en las transferencias y cuya responsabilidad
sea competencia sólo de la Nación. El hecho de que la principal fuente
de ingresos en Argentina no se comparta con las provincias, aunado a
que la deuda de las provincias está contratada con el gobierno central
permite afirmar que hoy más que nunca el federalismo en Argentina está
en una situación crítica. El actual descontento popular hacia la Nación
sobre la política tributaria aplicada al comercio exterior lleva a cuestionar
la idoneidad del ambiente político para permitir siquiera la inserción del
tema PPR en la agenda pública de las provincias y municipios. Más bien,
esta es una oportunidad que el gobierno central debe tomar para mejorar
el conocimiento sobre las transferencias de recursos hacia la región,
especialmente en aquéllas en donde el rezago es más alto y en los rubros
que permitan mejorar las posibilidades de desarrollo de la población como
salud e infraestructura. En el caso argentino las funciones de los niveles
de gobierno están delimitadas con mayor claridad en comparación con
Brasil y México, lo cual facilitaría las cosas en la federación argentina.
En México el punto de inicio para implementar el PPR serían aquellos

recursos que se transfieren a los gobiernos subnacionales mediante
convenios y subsidios a los estados a través de los ramos administrativos.
Tanto en Argentina como en México la idea de que el gobierno central
implemente el PPR en los programas que se encuentran bajo su
responsabilidad podría interpretarse como un esfuerzo por fortalecer
al poder ejecutivo. En consecuencia, algunos analistas argumentarán
que se está buscando debilitar el poder de las provincias y estados con
150
el propósito de re-centralizar el control y la supervisión de los recursos

públicos. Lo anterior se vislumbra como un posible curso de acción, pues
una actitud paternalista de monitoreo y evaluación unilateral de un nivel
de gobierno hacia los demás no parece factible de tener éxito en un
ambiente en donde lo que quiere promoverse es el federalismo.
¿Hasta que punto las experiencias exitosas del PPR que se han
producido en federaciones como Estados Unidos son un modelo a
seguir en federaciones como Argentina, Brasil y México? En principio, las
expectativas de que los gobiernos subnacionales estén interesados en
promover la implementación del PPR parecen estar limitadas a aquellos
estados o provincias que sean autosuficientes y no dependan del centro
para ejercer sus funciones. Sin embargo, a medida que el interés de estos
niveles de gobiernos por promover el PPR aumente, la probabilidad de
éxito de esta herramienta aumentará en estas federaciones. Por otra
parte, recordemos la evidencia de algunas localidades americanas
pequeñas donde el tamaño de la localidad es lo que impide a estos
niveles de gobierno el interés por promover el PPR, pues resulta ser más
importante obtener recursos para el siguiente año fiscal que definir los
resultados que con este dinero se buscan lograr.
Ante esta perspectiva, en Argentina empieza a surgir la demanda

por la implementación del presupuesto participativo (Buenos Aires y
Rosario). En estos casos se debe revisar que su sistema de contabilidad
gubernamental esté basado en principios y normas de contabilidad de
aceptación general del sector público nacional. Este sistema debe ser
común, único, uniforme y aplicable a todos los organismos del Sector
Público Nacional. Además, debe permitir la integración de la información
presupuestaria, del tesoro y del crédito público de cada entidad entre sí y
con las cuentas nacionales. En consecuencia, debe exponer la ejecución
presupuestaria, los movimientos y la situación del Tesoro, así como las
variaciones, composición y situación del patrimonio de los Entes Públicos.
Por último, el registro debe estar enfocado en los costos.
Brasil tiene un sistema basado en los Presupuestos Fiscales y de la

Seguridad Social y el Plan Plurianual, además de que se establece el
uso de metas e indicadores en los presupuestos por regiones, todo esto
fundamentado en la Constitución de 1988. Así también, Brasil cuenta
con el presupuesto participativo en algunos municipios. Este tipo de
151
presupuesto consiste en realizar consultas a las comunidades para

determinar cómo se van a realizar las inversiones en infraestructura u
otros gastos. Sin embargo, esto no es nuevo, pues desde fines de la
década de los sesenta se establece una larga tradición de planificación
y presupuestación, lo que incluye planes nacionales y presupuestos por
programas a lo largo de los diferentes niveles de gobiernos.
De igual forma, en el 2000 se estableció en la Ley de Responsabilidad

Fiscal una serie de aspectos fundamentales en la presupuestación y
ejercicio de los recursos como reglas, metas, riesgos, entre otros. Aunque
la introducción de las metas y los indicadores en los presupuestos se ha
llevado de forma gradual, todas estas medidas contribuyen a establecer
un marco normativo que favorece al aumento de la transparencia, como
la elaboración de informes sobre la ejecución del presupuesto. Esto último
ha implicado dificultades en la elaboración de programas y proyectos pues
ahora también debe incluirse el diseño e introducción de metodologías
de elaboración, monitoreo y evaluación del presupuesto (Mussi, 2007).
A pesar de ciertos avances, existen una serie de temas sobre los que se
debe trabajar. Por ejemplo, se requiere mejorar la capacidad técnica para
la formulación y ejecución de los proyectos. De igual manera, se requiere
actualizar las Normas Generales de Derecho Financiero, de acuerdo con los
lineamientos establecidos en la Constitución Federal. Por último, el gobierno
brasileño debe transitar de una visión presupuestaria de mediano plazo a
una de largo plazo (Foro Iberoamericano de Contabilidad Pública, 2006).
Finalmente en el caso mexicano, el PPR ya cuenta con antecedentes de

un marco jurídico que le ha dado sustento hasta el actual establecimiento
de medidas e instrumentos orientados a su implementación, tal como
PRONAFIDE (Programa Nacional de Financiamiento de Desarrollo),
PROMAP (Programa de Modernización de la Administración Pública
Federal), la NEP (Nueva Estructura Programática), y el SED (Sistema
de Evaluación de Desempeño). Actualmente, la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria busca el establecimiento de
evaluaciones continuas del desempeño de los programas y proyectos
gubernamentales.
La propuesta de Reforma Integral de la Hacienda Pública reconoce

la necesidad de fortalecer o en su caso establecer los mecanismos
152
adecuados para evitar el mal gasto de los recursos públicos. Así, de

acuerdo al Art. 134 Constitucional, la implementación del PPR es
prácticamente una realidad en México, ya que representa un esfuerzo por
lograr la legitimidad de las acciones del gobierno. Con la implementación
del SED se debe permitir tanto el análisis y estudio del funcionamiento de
los criterios de asignación de recursos, como la evaluación de impacto
del gasto.
El éxito del PPR dependerá de la habilidad de las autoridades locales

para desarrollar una cultura apropiada de evaluación y aprendizaje,
y no solamente con la creación de estructuras, sistemas y procesos
relacionados con la evaluación del desempeño. Las deficiencias en los
factores administrativos u organizacionales en estas federaciones son,
en muchos de los casos, reflejo de complicaciones culturales en países
en desarrollo cuyo sistema político ha presenciado, durante largo tiempo,
problemas de corrupción y falta de transparencia y control. Si bien es
cierto que dentro de las reformas necesarias para la implementación del
PPR se contempla el fortalecimiento de aspectos administrativos, no debe
perderse de vista que el factor organizacional debe tomarse en cuenta a
la luz de la naturaleza de cada país.
Esto implica que no existe una reforma única para el desarrollo del
PPR, así como debe considerarse que las variables del sistema político
también juegan un papel muy importante. En este sentido, promover que
los congresos estatales tengan la facultad y el interés de pedir cuentas
a los gobernadores parece un mecanismo que deberá analizarse como
posible detonador del tipo de reformas necesarias para implementar el
PPR. El perfeccionamiento de los registros contables es una herramienta
útil y necesaria para dar seguimiento a la actividad gubernamental. Sin
embargo, la existencia de auditorias externas creíbles y que los congresos
asuman su papel y ejerzan la facultad para pedirle cuentas a los poderes
ejecutivos estatales se antojan como dispositivos eficaces para que los
funcionarios públicos presten atención a su desempeño. Esto último
obedece a que el PPR debe verse como una herramienta más para
mejorar la provisión de bienes y servicios públicos, cuya implementación
exitosa debe surgir como una forma de control interno de los diferentes
niveles de gobierno en respuesta a presiones de actores externos, ya
sean ciudadanos o competidores de la carrera política.
153
Una última consideración es que el análisis funcional de gasto en los

niveles de gobierno, hoy más que nunca, es necesario en estas tres
federaciones puedan orientar el diálogo sobre las posibilidades de la
implementación del PPR. Se necesita que la información de los tres
niveles de gobierno sea comparable y muestre qué porcentaje del gasto
total por niveles de gobierno puede incluirse dentro del PPR. Es decir, si
el mayor porcentaje del gasto público se destina a la provisión de bienes
públicos como seguridad, pensiones o deuda pública ¿cómo se evaluarán
sus resultados? Hay quien afirma que el porcentaje de recursos que se
pueden evaluar es muy bajo y que por ello el impacto que el PPR puede
tener a nivel agregado es de esperarse que sea pequeño. En estos casos,
sería mejor hablar no de un PPR, sino de un presupuesto informado por
resultados.
Por otra parte, habría que incorporar también en el análisis el grado de

autonomía que gozan los funcionarios públicos para el ejercicio de estos
recursos. Se tiene como ejemplo el caso de las provincias argentinas,
donde el 70 por ciento del gasto está destinado a salud y educación
pero la mayor proporción de estos rubros se asigna para pagar sueldos
y salarios.
En la medida en la que se desarrollen políticas sectoriales nacionales

con base en programas puntuales con objetivos definidos claramente,
donde se conozca el punto inicial y se puedan calcular los avances, la
probabilidad de éxito del PPR aumentarán. Es importante evitar que la
implementación de PPR desemboque en un proceso mecanicista; es
decir, que la evaluación de los resultados termine siendo solamente
una tarea automática, que deje de lado la revisión del cumplimiento y
alcance de los objetivos. Esto requiere la continua participación de las
autoridades en la elaboración y evaluación de las medidas de desempeño,
particularmente en relación con los beneficiarios, ciudadanos y empleados
de gobierno. En la medida que esta herramienta se retroalimente tanto
de los beneficiarios como de los funcionarios, se abrirá un espacio para
la innovación y el diálogo que permita un mayor consenso social sobre
las ventajas del PPR.
154
Bibliografía
Afonso, Jose Roberto (2004) Seminario sobre gasto, impuestos y transferencias.

Experiencias Internacionales en relaciones fiscales intergubernamentales:
el caso de Brasil en www.joserobertoafonso.ecn.br
Andrews, Mathew. (2006) Beyond “best practice” and “basics first” in adopting
performance budgeting reform. World Bank, DC, USA. Public Administration.
Development. 26, 147-161
Arellano, David. (2001) Dilemas y potencialidades de los presupuestos orientados
a resultados: límites del gerencialismo en la reforma presupuestal.
Document presented as a paper at the 6th International Congress of the
CLAD on the Reform of State and the Public Administration. Buenos Aires,
Argentina.
Arellano, David (2002). Nueva Gestión Pública: ¿El meteorito que mató al
dinosaurio? Lecciones para la Reforma Administrativa en países como
México. Documento de trabajo de la División de Administración Pública,
número 108. CIDE. México.
Arellano, David y Ramón, Gil (2004). “Public Management Policy and
Accountability in Latin America: Performance-Oriented Budgeting in
Colombia, México, and Venezuela (1994-2000)” en International Public
Management Journal. Vol. 7, No. 1.
Andrews, Mathew. (2006) Beyond “best practice” and “basic first” in adopting
performance budgeting reform. World Bank, DC, USA. Public Administration
Development. 26, 147-161
Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP),
(2007). Informe Sobre el Proyecto de Presupuesto 2008. Argentina.
B I D , 2 0 0 8 . h t t p : / / w w w. i a d b . o r g . u y / r e s / i p e s / 2 0 0 6 / c h a p t e r 11 .
cfm?language=Spanish
Centrángolo, Oscar (2007) “Financiamiento municipal y combate contra la
pobreza: ejes de análisis”, Revista de la CEPAL, Serie Medio Ambiente y
Desarrollo, No. 134, Santiago de Chile, Diciembre 2007.
Centrángolo, Oscar (2007) Búsqueda de cohesion social y sostenibilidad fiscal
en los procesos de descentralización”, Revista de la CEPAL, Serie Políticas
Sociales, No. 131, Santiago de Chile, Abril 2007.
Centrángolo, Oscar et al (2002) “Las Finanzas Públicas Provinciales: situación
actual y perspectivas” Revista de la CEPAL, Serie Estudios y Perspectivas,
No. 12, Buenos Aires, Diciembre 2002.
Chan, James L. (2003) Government Accounting: An Assessment of Theory,
Purposes and Standards. Public Money & Management. (January). 23
(1). 13-20.
Chávez Presa, Jorge A. (2000). Para Recobrar la Confianza en el Gobierno,
Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público.
Fondo de Cultura Económica, México.
155
Congreso Nacional de Profesionales en Ciencias Económicas No. 15 (2004). “Por

una profesión comprometida con la Etica, la Capacitación y la Excelencia”.
Salta, Argentina.
Courchene, Thomas, Alberto Díaz Cayeros y Steven Webb. “Transfers and the
Nature of the Mexican Federation.” en Giugale, Marcelo M. y Steven Webb
(eds.). Achievevements and Challenges of Fiscal Decentralization. Lessons
from Mexico. Washington D.C.: World Bank, 2000, pp. 200-236.
Díaz-Cayeros, Alberto (2004). “Do Federal Institutions Matter? Rules and Political
Practices in Regional Resource Allocation in México” en Ed. Edward L.
Gibson Federalism and Democracy in Latin American. The Johns Hopkins
University Press Baltimore and London.
Eaton, Kent (2004). Politics Beyond the Capital. The design of Subnational
Institutions in South America. Stanford University Press, Stanford,
California.
Foro Iberoamericano de Contabilidad Pública (2006). http://www.fic.igae.pap.
meh.es/
Fraccarolo, Nora. (2008). Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal. Dirección
Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, http://www2.mecon.
gov.ar/foro_presupuesto/trabajos/CharlaResp.FiscalNoraFraccaroli.pdf
García, Roberto y Jorge, Kaufmann (2007). Línea de Base de Argentina para un
Sistema Integrado de Gestión para Resultados. Resultados Preliminares.
PRODEV, Bueno Aires, Argentina.
Guthrie, James and Tyrone Carlin. (1999) A review of Australian Experiences of
Output Based Budgeting: a critical perspective. Presented at the Critical
Management Conference, Manchester University, UK. (July).
Hepworth, Noel. (2003) Preconditions for Successful Implementation of Accrual
Accounting in Central Government. Public Money & Management.
(January). 23 (1), 37-44.
Hoge, Jeff and Martin, Ed. (2006). Linking Accounting and Budget Data: a
Discourse. Public Budgeting and Finance. 26, 2:121
Klase, Kenneth A. and Michael J. Dougherty. (2004) Establishing a Research
Agenda for Empirically Testing the Effects of Performance Budgeting.
Paper Prepared for the Annual Meeting of the Association of Budgeting
and Financial Management (ABFM) of the American Society for Public
Administration, Chicago, IL. (October).
Klase, Kenneth A., Michael J. Dougherty, AND Soo Geun Song (1999). The
Needs and Financial Problems of Samll and Rural Localities: The Case of
West Virginia. Public Budgeting & Finance. (Fall)
Makón, Marcos (2007). El modelo de gestión por resultados en los organismos
de la administración pública nacional. V Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo,
Rep. Dominicana.
156
Martí, Caridad. (2006) Accrual budgeting: Accounting Treatment of Key Public

Sector Items and Implications for Fiscal Policy. Public Budgeting and
Finance. 26, 2:45
Martínez Uriarte, Jacqueline y Alberto Díaz Cayeros (coord.). De la
Descentralización al Federalismo: Estudios Comparados sobre el gobierno
Local en México. México, D. F.: CIDAC- Miguel Ángel Porrúa, 2003.
Ministerio de Planeación y Ordenamiento de Gestión (2007), Brasil.
Moynihan, Donald. (2006) Managing for Results in State Government: Evaluating
a Decade of Reform. Public Administration Review. (January-February).
77-89
Mussi, Carlos (2007). Presupuestar en Brasil: Experiencias de Rigidezes, Reglas
y Planificación. Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL)-Naciones Unidas. Seminario “Presupuestar en America Latina”,
Santiago.
Ngoyi, Mwabilu L., Gerald J. Miller and Marc Holzer. (2004) Outcome Budgeting:
Assessment of its Goals and Objectives across Government Levels.
Pina, Vicente and Lourdes Torres. (2003) Reshaping Public Sector Accounting:
An International Comparative View. Canadian Journal of Administrative
Sciences. (December).
R e z e n d e , F e r n a n d o ( 2 0 0 7 ) D e s c e n t r a l i z a c i ó n y Tr a n s f e r e n c i a s
Intergubernamentales de Recursos en América Latina: Argentina, Brasil
y Colombia. MIMEO.
Robinson, Marc y Jim Brumby (2005) “Does performance budgeting work? An
analytical review of the empirical literature”, IMF Working Paper, Fiscal
Affairs Department, WP/05/210.
Rodrígues, José R. (2004). “Las relaciones intergubernamentales dentro de
Brasil” en Revista de la CEPAL No. 84, Diciembre.
Samuels, David y Scott, Mainwaring (2004). “Strong Federalism, Constraints on
the Central Government, and Economic Reform in Brazil” en Ed. Edward L.
Gibson Federalism and Democracy in Latin American. The Johns Hopkins
University Press Baltimore and London.
Sanderson, Ian. (2001) Performance Management, Evaluation and Learning
in “Modern” Local Government. Public Administration. (Summer),79, 2:
297-313.
Schick, Allen. (1999). Oportunity, Strategy, and Tactics in Reforming Public
Management. Paper presented at the OECD Symposium, Government of
the future: Getting from Here to There, (September) 14-15, Paris. Citado
por Donald P. Moynihan en Managing for Results in State Government
Evaluating a Decade of Reform. Public Administration Review, January
–February 2006
Schick, Allen. (1998) Why Most Developing Countries Should Not Try New
Zealand Reforms. The World Bank Research Observer.13, 1:123–31.
157
Sevic, Zeljko. (2004) Accounting aspects of NPM: Accrual Accounting in the

Public Sector.Jopurnal of finance management In Public Services. Volume
4, number 1.
Smith, Ken and Rita Cheng. (2004) Assessing Reforms of Government
Accounting and Budgeting. Presented at ABFM Conference, Chicago, IL.
(November).
Scorsone, Eric A. (2005). Looking for Explanations: The Relationship Between
Performance Based Budgeting and Government Appropriations. Association
for Budgeting and Financial Management Annual Meeting, Washington,
D.C.
Wallace, Sally. (2003) Fiscal Architecture: A Framework for analysis of Public
Expenditure Needs and Revenue Capacity. Prepared for the World Bank
Thematic Group On Taxation and Tax Policy. (April).
Willoughby, Katherine G. and Julia E. Melkers. (2005). Models of performance-
Measurement Use in Local Governments: Understanding Budgeting,
Communication, and Lasting effects. Public Administration Revie. (March/
April) 65, 2:180-190.
Willoughby, Katherine G. and Julia E. Melkers. (2004) Performance Measurement
and Budget Balance: State Government Perspective. Public Budgeting &
Finance. (Summer), 24 (2), 21-39.
Willoughby, Katherine G. (2002) Performance Measurement Importance to State
Budget Process and Deliberation. Presented at the annual meeting of the
Associationof Budgeting and Financial Management of ASPA. (January).
Leyes consultadas:
Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, México.
Ley 24.156, Administración financiera y de los sistemas de control del sector

público nacional (2006). Argentina.
Sitios web consultados:
www.ifai.org.mx
www.funcionpublica.gob.mx
158
La Relación Planificación-Presupuesto
en el Marco de la Gestión Orientada a
Resultados*
I. Introducción................................................................................... 161
II. Planificación, presupuesto y ciclo de las políticas......................... 163
III. Alcance y funciones de la Planificación Estratégica...................... 166
IV. Limitaciones de la Planificación Operativa

y Formulación Presupuestaria....................................................... 170
V. Caminos......................................................................................... 178
VI. Algunas experiencias..................................................................... 180
* Artículo publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 40. Febrero 2008.
159
La Relación Planificación-Presupuesto en el Marco de la Gestión Orientada a Resultados
I. Introducción
El sector público suele estar signado por un destino de Sísifo: las mejores
intenciones de solución de los problemas de la sociedad, las ideas más
creativas e innovadoras, suelen zozobrar y empantanarse en prácticas
rutinarias, sin resultados y sin futuro.
Desde hace décadas nos preguntamos cuáles son las claves de este
fracaso. Las ciencias políticas, el estudio de las políticas públicas y las
teorías de la organización han intentado dar cuenta de este fenómeno.
Frecuentemente se ha hecho foco en la eficacia y eficiencia de las
organizaciones públicas y en sus modelos de gestión.
Por ejemplo, se ha advertido insistentemente sobre la necesidad de lograr

un mayor alineamiento -correspondencia relativa o consistencia- entre
la planificación, el diseño organizacional y el presupuesto institucional
para mejorar la eficacia y la eficiencia de las organizaciones públicas.
Asimismo, se ha postulado que una adecuada resolución de ese triángulo
constituye una condición fundamental para la implantación de un modelo
de gestión orientado a resultados, ya que posibilita la asignación de
responsabilidades sobre resultados acompañada de la correspondiente
delegación de autoridad sobre el uso de los recursos. Y se ha cifrado
las esperanzas en que esto pueda sacarnos de esa trampa (Makón,
2000a).
161
Sin embargo, son numerosas las denuncias sobre frecuentes rupturas

entre estos tres ámbitos. Incluso, en ocasiones, parecieran presentarse
como dominios hostiles o refractarios, aun cuando explícitamente se
apuesta a una interdependencia armónica.
El presente artículo intentará concentrarse en uno de los lados del

mencionado triángulo: el que une los polos de la Planificación y el
Presupuesto.
En particular, se ha insistido en la importancia de la planificación en la

constitución del vínculo planificación / presupuesto. De hecho, estamos
convencidos que en la definición de la cadena insumos → productos →
resultados → impactos convergen tres funciones críticas: la Planificación
Estratégica de Alta Dirección, la Planificación Operativa y la Formulación
Presupuestaria. Estos tres campos cuentan con herramientas
metodológicas, técnicas e instrumentos diferenciados, pero operan -o
deberían operar- sobre un mismo y único proceso (Sotelo, 2003a).
La definición de los impactos y resultados esperados de una política e,

incluso, la definición del perfil de producción de una organización pública
para alcanzar dichos objetivos, es materia de la Planificación Estratégica
de Alta Dirección: constituye, por tanto, un factor determinante de la
relación. La Planificación Operativa es el proceso mediante el cual una
organización diseña en detalle las acciones que permitirán transformar
los insumos en los productos requeridos por la política en cuestión. En
tanto que la Formulación Presupuestaria debe reflejar estos procesos
productivos garantizando que los recursos financieros estén asignados
adecuadamente y que se los pueda gestionar de manera ágil y efectiva
durante la implementación.
162
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 40. (Feb. 2008). Caracas.
Publicado en la Revista del CLAD

La Reforma
Relación yPlanificación-Presupuesto
Democracia. No. 40. (Feb. 2008).
en el MarcoCaracas.
de la Gestión Orientada a Resultados
Gráfico N° 1
Las tres funciones críticas de la definición
GráficodeN°los
1 procesos de producción institucional
Las tres funciones críticas de la definición de los procesos de producción institucional
Planificación Estratégica
de Alta Dirección
Planificación Estratégica
de Alta Dirección
Presupuestaria
Acciones Operaciones
Presupuestaria
Acciones Operaciones
Formulación
Formulación
Recursos Productos Resultados Impacto

Recursos Productos Resultados Impacto
Planificación Operativa
Planificación Operativa
Es
Es enen esta
esta secuencia,
secuencia, nono obstante,
obstante, donde
dondeocurren
ocurrenlaslasprincipales
principales disrupciones.
disrupciones. Intentaremos
Intentaremos
examinar los
examinar losEs posibles determinantes
en esta
posibles secuencia,
determinantes y condicionantes
no obstante,
y condicionantes de este
donde
de este fenómeno.
ocurren
fenómeno. Para
Para las ello nos centraremos
ello principales
nos centraremos
tanto en aspectos
tanto en aspectos relacionados con los
relacionadosIntentaremos límites y debilidades
con los límitesexaminar
y debilidades más frecuentes de cada dominio en
disrupciones. losmás frecuentes
posibles de cada dominio
determinantes y en
particular, así
particular, así como en las relaciones
como en las relaciones que estos
quefenómeno. campos
estos campos mantienen
mantienen entre sí. Intentaremos
entrecentraremos
sí. Intentaremos finalmente
finalmente
explorar condicionantes que de este Para ello nos tanto en
explorar algunos
algunos caminos
caminos que permitan
permitan sortearestas
sortear estasdesavenencias
desavenencias a partir
a partir de de
unauna reconfiguración
reconfiguración
conceptual
conceptualdel
aspectos
del problema.
problema.
relacionados con los límites y debilidades más frecuentes de
cada dominio en particular, así como en las relaciones que estos campos
II. mantienen
II.Planificación,
Planificación, entreyy sí.
presupuesto
presupuesto Intentaremos
ciclo
ciclo delas
de laspolíticas
políticasfinalmente explorar algunos caminos
Un ejercicioque
Un ejercicio permitan
interesante
interesante sisortear
si se quiere
se estas
quiere desavenencias
examinar
examinar a partir
críticamente
críticamente de unadereconfiguración
la laexigencia
exigencia de alineamiento
alineamiento entreentre
planificaciónconceptual
planificación yy presupuesto,
presupuesto, consiste
consiste en
del problema. en analizar
analizarcómocómojuegan
jueganestos
estosdominios
dominiosen enlos los
distintos
distintos
momentosdel
momentos del proceso
proceso de producción
producciónde depolíticas
políticaspúblicas.
públicas.
Utilizaremos
Utilizaremos para
para ello
ello el
el enfoque
enfoque del
del ciclo
ciclo dedelaslaspolíticas
políticas (policy
(policycycle) propuesto
cycle) propuestopor por
Jones
Jones
II. Planificación, presupuesto y ciclo de las políticas
(1970). Desde tal perspectiva, se aborda el análisis del proceso de producción
(1970). Desde tal perspectiva, se aborda el análisis del proceso de producción de políticas públicas de políticas públicas
descomponiéndolo en
descomponiéndolo en etapas
etapas secuenciales
secuencialesde deununciclo
cicloideal.
ideal.A A saber:
saber:
· en Uninicio
un ejercicio
del interesante
itinerario se si selaquiere
encuentra fase de examinar
configuración críticamente
de de
la agenda la exigencia
pública,
· en un inicio del itinerario se encuentra la fase de configuración la agenda pública,
· · los de alineamiento
los problemas
problemas que
que han entre planificación
han logrado
logrado ingresar y presupuesto,
ingresara alalaagenda
agenda demandan
demandan ununconsiste en analizar
procesamiento
procesamiento queque
da lugar
da lugar
a la cómo formulación
etapa dejuegan estos dedominios
alternativas, en los distintos momentos del proceso de
a la etapa de formulación de alternativas,
· el examen
producciónde las alternativas
políticas ypúblicas.
la selección de la respuesta al problema constituyen el
· el examen de lasdealternativas y la selección de la respuesta al problema constituyen el
momento de toma de decisión por parte de los actores e instituciones con autoridad para
momento
hacerlo,
de toma de decisión por parte de los actores e instituciones con autoridad para
Utilizaremos
hacerlo,
· esto da lugar a la etapa parade ello el enfoque del
implementación cicloque
práctica de debe
las políticas
transformar (policy cycle) en
las decisiones
· esto da lugar
propuesto a la
por
realizaciones concretas, etapa
Jones de implementación
(1970). Desde práctica
tal que
perspectiva, debe transformar
se aborda ellas decisiones en
análisis
realizaciones
del concretas,
proceso de producción de políticas públicas descomponiéndolo
· y, finalmente, resultados e impactos obtenidos deberán someterse a evaluación, a efectos en de
· y,generar
finalmente,
etapas resultados
secuenciales
elementos e impactos
de juicio que obtenidos
deretroalimenten
un ciclo ideal. deberán
A saber:
el ciclo. someterse a evaluación, a efectos de
Engenerar elementos
realidad, de juicio
la elaboración que retroalimenten
de políticas rara vez se el ciclo.a las discusiones que aparecen en los
parece
librosEn derealidad,
texto sobrela elaboración
el ciclo de las de políticas
políticas(Nelson,
rara vez1996).
se parece a las discusiones
Frecuentemente, que aparecen
las etapas de diseñoen e los
libros de texto sobre el ciclodurante
de las políticas 163diseño e
implementación se solapan períodos (Nelson,
muy largos; 1996). Frecuentemente,
otras veces son las las etapas de
soluciones las que
implementación
construyen sus propiosse solapan durante
problemas; períodos
en otras muy la
ocasiones largos;
propiaotras veces de
inscripción son
un las soluciones
asunto las que
en la agenda
construyen sus propios problemas; en otras ocasiones la propia inscripción de un asunto en la agenda
2
• en un inicio del itinerario se encuentra la fase de configuración de

la agenda pública,
• los problemas que han logrado ingresar a la agenda demandan

un procesamiento que da lugar a la etapa de formulación de
alternativas,
• el examen de las alternativas y la selección de la respuesta al

problema constituyen el momento de toma de decisión por parte de
los actores e instituciones con autoridad para hacerlo,
• esto da lugar a la etapa de implementación práctica que debe

transformar las decisiones en realizaciones concretas,
• y, finalmente, resultados e impactos obtenidos deberán someterse

a evaluación, a efectos de generar elementos de juicio que
retroalimenten el ciclo.
En realidad, la elaboración de políticas rara vez se parece a las discusiones

que aparecen en los libros de texto sobre el ciclo de las políticas (Nelson,
1996). Frecuentemente, las etapas de diseño e implementación se
solapan durante períodos muy largos; otras veces son las soluciones
las que construyen sus propios problemas; en otras ocasiones la
propia inscripción de un asunto en la agenda ya comporta la alternativa
a implementar; es común que ciertas políticas se desarrollen como
producto de oportunidades aun cuando sus problemas no se encuentren
en agenda; a lo largo de la implementación, la interacción política suele
impedir o condicionar una política e incluso hasta cambiar por completo su
sentido. Todo indica la plena vigencia de aquella afirmación de Lindblom
(1991) que caracterizaba al proceso como complejo y confuso.
Si bien el policy cycle es un artilugio propio de la concepción clásica y

racionalista de las políticas públicas -que pretende ingenuamente que
éstas pueden desplegarse de manera ordenada y evidente-, tiene la
ventaja de poner el acento en el proceso más que en la consistencia lógica
o sincrónica de sus componentes. Y si bien detrás del enfoque subsiste
la temprana división wilsoniana entre política y administración, posee la
virtud de advertir -quizá de manera sigilosa e involuntaria- que el proceso
de producción de políticas públicas atraviesa por campos de naturaleza
164
muy diferentes, que constituyen arenas en las que se dirimen conflictos

distintos, que convocan a actores diversos y que se estructuran en torno a
reglas de juegos específicas; aun cuando entendamos estos campos como
dimensiones traslapadas del proceso y no como etapas secuenciales.
Si se descompone el proceso de producción de políticas públicas en una

serie de estadios sucesivos, como propone el enfoque del policy cycle,
se puede conjeturar que la Planificación Estratégica de Alta Dirección,
la Planificación Operativa y la Formulación Presupuestaria gravitan de
diferente manera en las diversas fases del ciclo.
La Planificación Estratégica de Alta Dirección -entendida como el proceso

mediante el cual llegan a definirse los impactos y resultados esperados de
una política- marca fundamentalmente las etapas de configuración de la
agenda (Etapa I), formulación de alternativas (Etapa II), y toma de decisiones
(Etapa III) y, en menor medida, la etapa de implementación (Etapa IV),
en tanto instrumento que guía y preside el desarrollo de una política. La
Planificación Operativa y la Formulación Presupuestaria -entendidas como el
proceso mediante el cual se diseñan en detalle operaciones que transformen
recursos en productos (bienes y servicios) que las organizaciones públicas
ponen al servicio de la población y que comprenden tanto decisiones
sobre la producción física como sobre recursos financieros- gravitan
fundamentalmente en la etapa de implementación (Etapa IV).
La Planificación Estratégica de Alta Dirección enfrenta, entonces, tipos de

desafíos marcadamente diferentes a los de la Planificación Operativa y la
Formulación Presupuestaria. Sólo nos detendremos en dos: las exigencias
propias de los procesos de construcción de consenso entre diversos
actores -públicos y privados- vinculados directa e indirectamente con la
política en cuestión y los requerimientos del abordaje interinstitucional,
sectorial y transectorial que demanda el abordaje de cualquier problema
de carácter social.
A su vez, la Planificación Operativa y el Presupuesto enfrentan desafíos

propios del campo de la implementación, con apremios diferentes y reglas
de juego distintas. Incluso, aun cuando en muchos casos un buen número
de actores intervinientes pudieran ser los mismos que en las primeras
etapas del ciclo, el juego que se juega es otro y sus resultados hasta
pueden contradecir los consensos previos.
165
Profundizar este análisis arrojaría resultados interesantes en relación con

la exigencia de alineamiento -correspondencia relativa o consistencia-
entre estas funciones.
III. Alcance y funciones de la Planificación Estratégica
Una de las limitaciones más frecuentes en este terreno es la concepción

de planificación estratégica con la que se opera, particularmente en lo
que hace a sus funciones y alcances.
Es frecuente entender la Planificación Estratégica de Alta Dirección como

el proceso mediante el cual una institución define los productos terminales
que entregará a la población y el impacto que, en término de resultados,
pretende suscitar en la sociedad. No obstante, este es sólo un aspecto
del dominio de la planificación estratégica.
El direccionamiento estratégico comporta dos elementos en tensión

permanente: la definición anticipada de un rumbo y el manejo cotidiano
de situaciones conflictivas que posibiliten la concreción de un camino
que no necesariamente será el previsto. En esa tensión se originan
las estrategias, surgen por la existencia del otro, se definen de manera
relacional. En este sentido, las estrategias emergen, se definen en
el camino, se construyen: se forman, no se formulan. Es necesario
redescubrir en el concepto original de estrategia (στρατηγία: dirección
de ejércitos) dos aspectos esenciales: la existencia de conflictos y la
presencia de actores. Esto permite rescatarlo del lugar más cómodo de
la definición racional y previa.
En esa línea, se puede diferenciar una doble función de la planificación

estratégica: a) la función normativa, que tiene como propósito la definición
de la trayectoria, sus objetivos y metas, y b) la función paragógica1, que
refiere a la tarea de lidiar, en situaciones complejas, conflictivas e inciertas,
1 Paragógico: adj. relativo a la paragoge (RAE). Si bien el único significado que
se recuperó del vocablo paragoge en las lenguas modernas es el de alteración
del lenguaje (adición de un sonido al fin de un vocablo), es conveniente destacar
la riqueza de un sentido olvidado de esta palabra. El término proviene del verbo
griego Παραγω (Παρα prep. junto a, cerca de, en, entre y αγω tr. conducir, guiar,
persuadir, educar, juzgar, considerar), cuyo sentido etimológico es: conducir,
navegar silenciosamente, desviar, seducir, inducir, alterar.
166
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 40. (Feb. 2008). Caracas.
El con actores que

direccionamiento representan
estratégico comportaintereses diversos
dos elementos e, incluso,
en tensión contrapuestos,
permanente: la definición
anticipada de un rumbo y el manejo cotidiano de situaciones
a efectos de hacer viable la trayectoria elegida. conflictivas que posibiliten la concreción
de un camino que no necesariamente será el previsto. En esa tensión se originan las estrategias, surgen
por la existencia del otro, se definen de manera relacional. En este sentido, las estrategias emergen, se
definen Poren elotra parte,
camino, la planificación
se construyen: se forman,estratégica suele
no se formulan. ser confinada
Es necesario redescubrir al en
nivel
el
conceptoinstitucional. La (στρατηγ
original de estrategia cuestión del alcance
ία: dirección dedoslaaspectos
de ejércitos) planificación noexistencia
esenciales: la es un
de conflictos
temay lamenor:
presenciasudecampo
actores. Esto
puedepermite rescatarlosegún
definirse del lugarlos
máslímites
cómodo de de laladefinición
política
racional y previa.
pública o circunscribirse al contorno de un organismo público.
En esa línea, se puede diferenciar una doble función de la planificación estratégica: a) la función En el
primer caso, se trata de un abordaje frecuentemente interinstitucional,
normativa, que tiene como propósito la definición de la trayectoria, sus objetivos y metas, y b) la
1
función paragógica
que incluso , quepuede
refiere a involucrar a actores
la tarea de lidiar, públicos
en situaciones y privados,
complejas, conflictivas directa
e inciertas,o
con actores que representan intereses diversos e, incluso, contrapuestos, a efectos de hacer viable la
indirectamente relacionados con un sector, o hasta alcanzar desbordes
trayectoria elegida.
Portransectoriales.
otra parte, la planificación estratégica suele ser confinada al nivel institucional. La cuestión
del alcance de la planificación no es un tema menor: su campo puede definirse según los límites de la
política pública
Entendidao circunscribirse al contorno de
en esa extensión, laun organismo público.
Planificación En el primer
Estratégica decaso,
AltaseDirección
trata de un
abordaje frecuentemente interinstitucional, que incluso puede involucrar a actores públicos y privados,
puede ser para el sector público una poderosa herramienta que fortalezca
directa o indirectamente relacionados con un sector, o hasta alcanzar desbordes transectoriales.
su intervención
Entendida en laslaprimeras
en esa extensión, fases
Planificación del ciclo
Estratégica de de
Altapolíticas.
Dirección Un instrumento
puede ser para el
que permita lidiar con situaciones complejas vinculadas a la construcción
sector público una poderosa herramienta que fortalezca su intervención en las primeras fases del ciclo
de políticas.
de laUnagenda
instrumento que permita
pública, lidiar con situaciones
la formulación complejas vinculadas
de alternativas a la construcción
y al proceso de toma
de la agenda pública, la formulación de alternativas y al proceso de toma de decisiones fundamentales
de decisiones
de las políticas. fundamentales de las políticas.
Gráfico N° 2
Alcance y funciones de la Planificación Estratégica
Alcance
Planificación Estratégica de Alta Política Pública
Dirección -intersinstitucional, sectorial, Organismo Público
transectorial-
Definición del rumbo, Definición del rumbo,
I. Normativa formulación de objetivos y formulación de objetivos y
metas de la política. metas de una institución.
Función
Manejo de situaciones
Manejo de situaciones
complejas, conflictivas e
II. Paragógica complejas, conflictivas e
inciertas en el entorno
inciertas en contexto ampliado.
institucional.
Sin embargo, en las experiencias que se verifican en la región, aún prevalece la concepción que
restringeSin
el alcance de la planificación
embargo, estratégica a su función
en las experiencias que normativa aplicada
se verifican enexclusivamente
la región, aaúnlos
organismos públicos aislados. Esta idea es claramente deudora de un enfoque racionalista clásico. En
prevalece la concepción que restringe el alcance de la planificación
ese sentido, resulta interesante atender al movimiento de las ciencias políticas respecto del accionar
público, estratégica
de principios del asiglo
suXXfunción normativa aplicada exclusivamente a los
a la actualidad.
organismos
Dicho movimientopúblicos aislados.
se caracteriza Esta idea
por el tránsito es claramente
del paradigma racionalistadeudora
primigeniode un
hacia
enfoquesenfoque
que destacan el carácter multiactoral,
racionalista clásico. Enla ese interdependencia y la complejidad
sentido, resulta del proceso
interesante atenderde
producción de políticas públicas, hasta llegar a los estudios recientes sobre redes de políticas públicas.
al movimiento de las ciencias políticas respecto del accionar público, de
principios del siglo XX a la actualidad.
4
167
Dicho movimiento se caracteriza por el tránsito del paradigma racionalista

primigenio hacia enfoques que destacan el carácter multiactoral, la
interdependencia y la complejidad del proceso de producción de políticas
públicas, hasta llegar a los estudios recientes sobre redes de políticas
públicas.
Podemos identificar dos líneas de desarrollo de ese tránsito. La primera

parte del enfoque centrado en el actor racional, y en las condiciones
y procedimientos que posibilitan la toma fundamentada de decisiones
correctas. Las críticas tempranas de los años cuarenta y cincuenta, por
su carácter fundamentalmente prescriptivo y su excesiva confianza en
la potencialidad ilimitada de la razón humana, dieron lugar al enfoque
de la racionalidad limitada que plantea que el análisis completo de los
problemas no es posible ni deseable (Simon, 1982; Lindblom, 1991). El
interés luego se centra en los problemas de implementación más que
en la toma de decisiones previas (Pressman y Wildavsky, 1998), para
finalmente concentrarse en la política pública como proceso (Allison,
1992; Cobb y Elder, 1983; Lindblom, 1991). En estos nuevos enfoques,
el centro está en la complejidad de dicho proceso, ocasionada por la gran
cantidad de factores intervinientes: la diversidad de actores que intentan
influir en las políticas, las interacciones complejas de diferentes formas
de acción estratégica, la imprecisión y ambigüedad en el terreno de las
preferencias, las cambiantes percepciones acerca de los problemas y
soluciones a lo largo del tiempo, entre otras. La política pública es el
resultado de un complejo proceso de interacción.
La segunda línea de desarrollo es la que parte del debate entre pluralistas

(Dahl, 1961; Truman, 1951) y elitistas, en los años cincuenta, sobre la
distribución / concentración del poder en las decisiones de carácter
público. Da lugar a los estudios sobre conformación de la agenda
gubernamental (Bachrach y Baratz, 1962; Cobb y Elder, 1983; Lowi, 1992)
y la relación entre los grupos de presión y las agencias gubernamentales,
en Norteamérica. En tanto que, en Europa, se concentra en la discusión
entre el pluralismo y los planteos del corporativismo (Schmitter y
Lehmbruch, 1979; Cawson, 1986), sobre el papel especial de los actores
mejor organizados, el rol del Estado y el carácter relativamente cerrado
de la arena política. Y se orientan posteriormente en la profundización de
los conceptos de subsistema, subgobiernos y comunidades de políticas
(Freeman y Parris Stevens, 1987; Ripley y Franklin, 1980; Jordan, 1990;
168
Rhodes, 1981). En estas perspectivas de análisis el centro está puesto en

los modos de relacionamiento de los actores que participan en el proceso
de producción de políticas públicas, las reglas de juego que los rigen, y
el carácter restringido o abierto de las tramas interorganizacionales. El
proceso de interacción del que resultan las políticas públicas tiene lugar en
sistemas de actores que configuran un modo de distribución del poder.
Ambas líneas de desarrollo convergen en los estudios recientes sobre

redes de políticas públicas. La importancia asignada actualmente al
concepto de redes subraya el valor del contexto institucional en el que
tal proceso ocurre. El proceso complejo de producción de políticas
públicas ocurre en ciertas redes interorganizacionales de naturaleza más
o menos duradera. La puja por los problemas, la diversidad de actores
e intereses, las cambiantes percepciones, el desarrollo de los conflictos,
la construcción de consensos no ocurren de manera fortuita, sino en el
marco de un entramado institucional público-privado que los configura,
condiciona y regula.
Resulta, cuanto menos, curiosa la pervivencia del paradigma racionalista

en las concepciones actuales de planificación estratégica, si se tiene en
cuenta este recorrido de los estudios sobre las políticas públicas. Esta
evolución muestra la necesidad de potenciar la función paragógica de la
planificación estratégica y ampliar su campo de aplicación. Pero también
evidencia la necesidad de extraerla de la herencia racionalista que aún
subsiste en sus planteos. La función paragógica no debe entenderse
como una práctica signada por el análisis exhaustivo de los actores
intervinientes, sus matrices de intereses y su vector de peso, para poder
anticipárseles (Matus, 1983). Debe incorporarse como desafío la creación
de marcos de referencia y dispositivos que permitan la creación de rumbos
de políticas resultantes de la interacción, que podrán ser más o menos
concordantes con la direccionalidad del actor gubernamental.
La producción de políticas públicas está atravesada por una dimensión

que es de la misma naturaleza que la política. En sus distintas fases hay
aspectos que son materia de debate público, de puja entre actores que
coexisten con el dominio, más previsible y ordenado, de la administración.
Sin embargo, insistentemente se ha criticado la polisemia del término
política en los idiomas latinos, que refiere tanto a la política como a las
políticas públicas, en contraposición al inglés, que se vale de dos términos
169
diferentes -politics y policy-, los que posibilitan distinguir claramente estas

dos acepciones. A nuestro entender, en este terreno, los idiomas latinos
develan más de lo que encubren: la doble acepción no hace más que
evidenciar que se trata de dos fenómenos constituidos por una misma
materia.
Los intentos de establecer límites marcados entre ambos terrenos no

han hecho más que renovar la distinción entre política y administración,
reforzar las tendencias a reducir la política pública a su naturaleza
administrativa y promover las interpretaciones que acusan a la politics
de deformar radicalmente a las policy.
No parece acertado ni fructífero insistir en esta distinción. Es preferible

admitir que la política es parte constitutiva de las políticas públicas y
que, al interior de las políticas públicas, se mantiene una tensión entre
su naturaleza de interacción política y su dimensión de administración.
Esto nos lleva a cuestionarnos la posibilidad de una correspondencia

automática o lineal entre los resultados de la planificación estratégica y
los resultados de la planificación operativa y el presupuesto.
IV. Limitaciones de la Planificación Operativa y Formulación

Presupuestaria
En términos del ciclo de políticas, la planificación operativa y la formulación

presupuestaria gravitan fundamentalmente en la etapa de implementación
(Etapa IV). Este señalamiento sirve, como se ha planteado más arriba,
para poner de relieve que estos procesos enfrentan desafíos y apremios
diferentes a los de las primeras etapas del ciclo, y reglas de juego distintas.
No obstante, la fase de implementación y sus organismos ejecutores
conservan una dimensión política significativa que es importante no perder
de vista y que muestra los límites del enfoque del policy cycle. Esto se
expresa tanto en la interacción de los organismos con actores externos,
como en los procesos de interacción del propio sector público, ya sea al
interior de una organización o de carácter interinstitucional.
Mucho se ha avanzado en las últimas décadas en el terreno presupuestario.

Son numerosos los países que han tomado la reforma presupuestal como
punta de lanza de reformas más integrales de la administración pública,
170
con la concepción de que modificaciones profundas en el sistema de

presupuesto ocasionan cambios en otros sistemas institucionales (Makón,
2000b). Esto se debe a que, en el marco de una administración financiera
integrada, es el presupuesto el que establece el nexo con la función de
direccionamiento estratégico del Estado. Es decir que se caracteriza por
un doble rol: es un sistema de administración y, a su vez, una herramienta
estratégica.
Sin embargo, uno de los déficits más habituales es la desvinculación

entre el proceso presupuestario y las prácticas de planificación. Esta
fractura constituye uno de los riesgos más serios de los procesos de
reforma, ya que quita potencialidad a las nuevas propuestas y refuerza la
conducta presupuestaria inercial e incrementalista, a la vez que convierte
la planificación en una práctica estéril, en tanto no se encuentra ligada a
los criterios de factibilidad basados en la asignación de recursos.
Esto no sólo impide un efectivo control de la calidad del gasto, sino que
al desalentar la programación operativa dificulta la fijación de metas
efectivas. El riesgo que esto comporta es que, aun cuando el sector
público restrinja o amplíe su gasto a un límite concordante con los objetivos
macroeconómicos, no conoce específicamente qué resultados se propone
alcanzar. Es, por tanto, imposible valorar la eficiencia con la que se usan
los recursos así como el impacto de la acción de gobierno.
Otra de las deficiencias que se verifican en este campo es que el proceso

de descentralización operativa, postulado por los procesos de reforma
de la administración financiera, se ha encontrado, en los hechos, con
numerosos obstáculos que hacen que, al interior de las organizaciones, el
presupuesto no se haya transformado aún en una verdadera herramienta
de gestión. Las áreas sustantivas no participan activamente de los
procesos de administración financiera, lo que termina desvinculando el
manejo de los recursos de los resultados previstos en la formulación de las
políticas. De esa manera, las áreas administrativas de las instituciones y
los órganos rectores de la administración financiera, terminan finalmente
condicionando el desarrollo operativo de la acción de gobierno de una
manera no prevista en los propósitos originales de las reformas.
Estas deficiencias señaladas se expresan en una gran cantidad de

problemas particulares en todas las fases del proceso presupuestario
171
y de la planificación operativa, pero se los pueden sintetizar en tres

afirmaciones generales:
• La planificación operativa se ha transformado en una práctica

superficial, esporádica o fragmentaria.
• El presupuesto ha perdido su dimensión estratégica.
• El presupuesto presenta serias deficiencias en tanto herramienta

de gestión.
La mayor limitación es el carácter litúrgico que han adquirido. La inercia

parece haberse instalado definitivamente en estas prácticas. Al fin y
al cabo, las instituciones están preparadas para hacer lo que hacen y
saben hacerlo de la manera en que lo hacen. Salvo que haya una fuerte
voluntad transformadora en las instituciones, el diseño operativo y la
formulación presupuestaria, como prácticas de planeamiento, se vuelven
insustanciales.
Entre los múltiples aspectos que esta situación encierra, hay tres
cuestiones sobre las que queremos reflexionar en el marco de este
artículo: la producción institucional, las relaciones interinstitucionales y
la eficiencia asignativa.
Acerca del producto
Aunque caracterizada por la interacción, el campo de la política se

torna intangible; la definición del rumbo y de objetivos, inherente a ella,
constituye una demanda de producción al sector público. Sin embargo,
es frecuente toparnos con un cierto desconocimiento o una comprensión
vaga de lo que nuestros organismos públicos producen.
“La producción de resultados es lo que justifica la existencia de las

instituciones y, por lo tanto, debiera ser el punto de partida de cualquier
análisis sobre ellas y el fundamento de cualquier planificación estratégica.
Sin embargo, para las instituciones públicas, en la práctica, suele no resultar
tan obvio cuáles son o debieran ser sus productos, usuarios, resultados o
beneficiarios. Incluso las definiciones mismas de estos conceptos suelen
ser objeto de interminables controversias” (Hintze, 2001).
172
Si interrogáramos a las máximas autoridades de una institución pública

acerca de la producción terminal del organismo, probablemente
escucharíamos una mezcla de productos intermedios, prioridades
políticas, formulaciones generales de la misión, impactos esperados,
comportamiento del gasto institucional y, quizá, sólo quizá, intercalados,
aparezcan algunos bienes o servicios que la institución ofrece a la
población.
El olvido del producto no es sólo un fenómeno de la práctica de las

organizaciones, es también un descuido de las propuestas conceptuales
y metodológicas en relación con el sector público. El énfasis puesto, en
los últimos años, en los resultados (Gestión por Resultados, Presupuesto
por Resultados), evidencia ese abandono. En los países de América
Latina, al menos, donde frecuentemente no hay claridad sobre cuál es
la producción terminal de la organización, qué productos son los más
importantes, qué usuarios de esos productos se consideran prioritarios,
cuál es el gasto por producto y, por tanto, tampoco se puede dar cuenta,
a ciencia cierta, sobre cuál es la misión efectiva de una organización,
no parece viable -y quizá ni siquiera recomendable- la implantación de
modelos o herramientas orientados a resultados.
El concepto de producto llega a ser, incluso, a nuestro entender, más

relevante que el concepto de resultado, ya que constituye el eslabón que
enlaza las tres funciones críticas que convergen en la cadena insumos →
productos → resultados → impactos: la Planificación Estratégica de Alta
Dirección, la Planificación Operativa y la Formulación Presupuestaria.
Parece, a todas luces, necesario reinstalar en el sector público

primordialmente la cultura de la producción institucional.
Acerca de las relaciones interinstitucionales
La planificación operativa y el presupuesto son prácticas confinadas a los

límites de organizaciones individuales aisladas. El sistema presupuestario,
en rigor, reconoce dos niveles, el global y el institucional, pero está
estructurado en torno a un modelo de relación de tipo radial: el órgano
rector se vincula de manera separada con cada organismo. No hallamos
relaciones horizontales entre organizaciones en este terreno.
173
El órgano rector del presupuesto cumple, durante la fase de formulación,

dos funciones clave a efectos de garantizar la viabilidad macroeconómica
del presupuesto; a saber: elaboración de los límites financieros por
institución (techos presupuestarios) y consolidación y ajuste de los
anteproyectos de presupuesto institucional. Sin embargo, esto no supone
relaciones horizontales entre organismos.
Vale la pena repasar el recorrido de la sociología de las organizaciones

sobre algunos temas que pueden aportar a la mirada sobre esta situación.
Los estudios en esta área se han desplazado del primer enfoque de la
organización racional (Taylor, 1999; Weber, 1999) de principios del siglo
XX -entendida como unidad coherente con propósitos claros, procesos
racionales y decisiones estratégicas tomadas desde arriba por la
autoridad central- hacia perspectivas que fueron gradualmente abriendo
el campo de la organización. En los años cuarenta y cincuenta, aparece
la preocupación por el entorno y se comienza a aplicar el concepto de
sistema al campo de las organizaciones. La teoría de la contingencia
(Burns y Stalker, 1961; Lawrence y Lorsch, 1987; Mintzberg, 1990)
de los años 60, postula que una organización es dependiente de su
entorno y que sólo puede sobrevivir adaptándose a él; así el entorno
determina las características de la institución, su organización interna y
sus procesos.
Sin embargo, el entorno no es una variable única y homogénea; el

entorno contiene otras organizaciones. La teoría interorganizacional
(Levine, 1999; Aldrich, 1979; Pfeffer, 1987; Crozier, 1990) entonces, se
aboca a estudiar las relaciones entre las organizaciones, la dependencia
mutua en torno a los recursos, los compromisos interinstitucionales que
aseguran la coordinación entre organizaciones. La interdependencia de
los recursos es un concepto clave de este enfoque. Cada organización,
para adquirir los recursos necesarios para lograr sus objetivos, tiene
que interactuar con otras, ya que ninguna puede generar todos los
recursos necesarios por sí misma. Estas interdependencias crean
redes de organizaciones que interactúan entre sí con distinta frecuencia
e intensidad. Las organizaciones, a su vez, pueden tratar de evitar
la interdependencia o influir sobre ella adquiriendo recursos críticos,
procurando recursos alternativos, estableciendo alianzas con otros
actores o modificando el alcance de sus metas. El poder es un concepto
central en el modelo de dependencia de recursos y está conectado
174
con la posesión de recursos o con la asimetría de las relaciones de

dependencia entre los actores.
El enfoque interorganizacional ha influido de manera significativa en

los estudios sobre redes de políticas públicas. La preocupación por
precisar el concepto de red ha dirigido el análisis hacia los patrones de
relación entre actores, sus interdependencias y la manera en que estas
configuraciones influyen en el proceso político. Este enfoque insiste en la
naturaleza altamente interactiva de los procesos políticos pero enfatiza,
al mismo tiempo, el contexto institucional en el que estos procesos tienen
lugar. Los contextos institucionalizados se caracterizan por relaciones
relativamente estables entre organizaciones que se sustentan en un
continuo flujo de recursos entre esas organizaciones.
Sin embargo, a pesar de los avances que ha habido en la teoría de las

organizaciones, la concepción dominante que subyace en las prácticas
de planificación operativa y presupuesto sigue siendo la del primer
enfoque de la organización racional. Las pocas prácticas de coordinación
institucional existentes en nuestros países no interpelan a la planificación
operativa y el presupuesto, que permanecen encerrados en los límites
de organizaciones individuales.
La impronta racionalista en la concepción vigente de la organización,

el débil reconocimiento del entorno y sus organizaciones como un
factor crítico, cimienta una flaqueza de la planificación operativa y
el presupuesto: sus sistemas, procedimientos y herramientas no se
encuentran preparadas para los nuevos y futuros desafíos de la gestión
pública.
La interacción que caracteriza al proceso de políticas públicas no se da

solamente entre los actores que participan de las primeras etapas del
ciclo (agenda, formulación, decisión), sino también entre organizaciones
en la fase de implementación.
La eficiencia asignativa
Los estudios realizados desde la perspectiva de la economía institucional,

plantean tres niveles de resultados en la gestión del gasto público:
disciplina fiscal, eficiencia asignativa y eficiencia técnica.
175
Las iniciativas de reforma, en general, han estado llamativamente

concentradas en el primero y en el último de los niveles. Es decir, las
propuestas de mejora ligadas a la asignación de recursos con base en
prioridades estratégicas han sido débiles, cuando no inexistentes.
Por ejemplo, en Argentina, ni el proceso de transformación de la

Administración Financiera, iniciado en 1991, caracterizado por su
claridad, método y liderazgo para llevar adelante cambios impensados
en décadas anteriores2, ni el intento de introducir un nuevo modelo de
gestión pública orientado a resultados, en el marco de una propuesta de
tipo gerencialista desarrollada desde la Secretaría de Modernización del
Estado durante los años 2000 y 2001, ni la introducción de las distintas
reglas macrofiscales adoptadas en años anteriores3, abordaron de manera
directa el proceso de asignación estratégica de recursos como objeto
explícito de los procesos de reforma.
Esto se explica por dos razones:
• De los tres niveles de resultados presupuestales, el de la asignación

de recursos con base en prioridades estratégicas es el que reviste
un carácter más político y conflictivo, incluso, menos racional o,
mejor, menos abordable desde una perspectiva racionalista.
• De los tres niveles de resultados presupuestales, el de la asignación

de recursos con base en prioridades estratégicas es el que
demanda estrategias menos técnicas, menos normativas, menos
prescriptivas.
En realidad, los procesos de reforma han operado sobre supuestos que,

de verificarse en la realidad, garantizarían la consistencia del sistema y la
excelencia de sus resultados, pero, si no ocurren, comprometen seriamente
la calidad de los mismos. Estos supuestos son (Sotelo, 2003b):
2 Presupuestos aprobados en fecha, reintroducción de la técnica de presupuesto

por programa, integración de los sistemas, información fidedigna e integral sobre
la gestión económica financiera, desarrollo de indicadores físicos y financieros,
entre otros logros.
3 Por ejemplo, la Ley de Solvencia Fiscal, N° 25152/99, modificada por la Ley
de Presupuesto 2001, que establece límites al déficit, a la deuda y al gasto
corriente.
176
i. El comportamiento racional del aparato público: la producción de

políticas públicas puede ser un proceso secuencial, claro, ordenado,
en el que la acción estatal se subordina a la técnica administrativa y el
comportamiento organizacional se dirige al logro de resultados e impactos
bien determinados, eligiendo para ello los medios más racionales.
ii. La existencia de una función de direccionamiento estratégico: la

definición del rumbo estratégico de las políticas, la valoración y elección
de alternativas, la definición de resultados monitoreables, tanto en el
máximo nivel del ejecutivo como en las jurisdicciones y entidades es
una práctica corriente.
iii. La posibilidad de resolver los problemas de elección de políticas -y

por tanto de asignación de recursos- sobre la base de criterios técnicos:
existen siempre criterios racionales que permiten resolver los problemas
de prioridades sobre una base relativamente objetiva que tienda al bien
común.
El hecho de que estos supuestos no se cumplan (o no siempre se

cumplan, o rara vez se cumplan) explica por qué reformas caracterizadas
por una alta consistencia y calidad técnica -que han logrado incluso
ciertos cambios culturales importantes en la administración pública- no
han podido garantizar buenos resultados en el gasto público en los tres
niveles especificados.
En la práctica, el proceso de producción de políticas públicas es complejo

y confuso, plagado de conflictos y tensiones; intervienen en él actores con
lógicas, racionalidades e intereses diversos y los instrumentos técnicos
se manifiestan frecuentemente impotentes para encauzarlo. La función
de direccionamiento estratégico suele ser muy débil; frecuentemente las
organizaciones no tienen rumbos claros ni definen resultados (o lo hacen
de manera meramente formal); y la asignación de recursos está signada
por un juego de conflictos de suma cero. Finalmente, tal complejidad
suele redundar en desaliento e inhibir la petición y rendición de cuenta
al interior del Poder Ejecutivo, desde el Poder Legislativo y desde la
sociedad civil.
Esto no constituye una mirada escéptica, sino una observación realista

de la situación que enfrentamos que debe permitirnos nuevas apuestas
177
para lograr una mejor gestión del gasto público. Para esto es necesario
cuestionar aquellos supuestos y transformarlos en objeto de nuestras
estrategias.
V. Caminos
Visto así el problema, ante la encrucijada, se abren sólo tres caminos.

El primero: reducir las expectativas y volver más modesto el proyecto.
Es decir, no exigirle al presupuesto una dimensión estratégica, aceptar
que refleja de manera muy imperfecta el campo de las políticas públicas,
aceptar que un gran número de los objetivos y metas, y consecuentemente
de posibles indicadores de resultado y producción, de los que podemos
disponer son -en el mejor de los casos- frutos de procesos de planificación
mecánicos y rutinarios.
El segundo: insistir en el perfeccionamiento de los instrumentos y

mantener la pretensión de un sistema único y consistente, de fuerte
alineamiento de los tres campos en cuestión, que partiendo de las
definiciones fundamentales de políticas, encomiende sus objetivos y
metas desagregados a los organismos públicos a la luz de los cuales éstos
definirán su estructura programática presupuestaria y su organización
interna, desarrollarán su planificación operativa y formularán su
presupuesto, posibilitando de esta manera la formulación de indicadores
de resultado y de producción pertinentes y efectivos.
El tercero: reconocer que no es posible un alineamiento fuerte entre

planificación estratégica, planificación operativa y presupuesto, ya que
son dominios de naturaleza diferente, y concentrar la atención en la
relación entre estos campos, tratando de imaginar dispositivos que
permitan establecer diálogos fructíferos entre ellos. Esto no implica
renunciar a la lógica del modelo, sino aceptar que el camino no pasa por
perfeccionar los instrumentos existentes tanto como por complementarlos
con herramientas que permitan gestionar los aspectos más políticos
y conflictivos (o, dicho de otro modo, menos abordables desde una
perspectiva racionalista) que inciden en un proceso complejo y confuso
como es la producción de políticas públicas.
Nuestra sugerencia es tomar el tercer sendero. El primer desafío pasa

por combatir la rutina instalada en estas prácticas. Según Hannah Arendt
178
(1996), todos los procesos tienden a volverse automáticos y rara vez

ocurren disrupciones que cambien dichos procesos. Ahora bien, esas
interrupciones de la inercia son una suerte de “milagro” humano que
se origina en la libertad como cualidad de la existencia humana, que
caracteriza la acción política y posibilita el advenimiento de lo imposible
o inesperado. Todo cambio en este terreno no provendrá del refinamiento
de los instrumentos, sino de la arena de la política.
La exigencia de alineación entre Presupuesto, Planificación Operativa

y Planificación Estratégica de Alta Dirección es un intento de arrancar
a los primeros de la soñolencia de la rutina. Pero ese reclamo tiene la
pretensión de ordenar linealmente esferas que son de naturaleza diversa.
La producción pública y la política constituyen terrenos muy diferentes.
Por eso proponemos pensar en cómo hacer dialogar estos campos más
que en cómo alinearlos.
Para esto creemos necesario ensanchar la Planificación Estratégica de

Alta Dirección. Su papel más importante se da cuando su aplicación
se define según los límites de una política en cuestión y no queda
circunscripta a los límites de los organismos individuales relacionados
con dicha política. Su función más relevante es la de conducir la función
paragógica.
Por otra parte, creemos necesario preparar los procesos de Planificación

Operativa y Formulación Presupuestaria para que puedan abrirse al campo
de la política, al terreno de lo paragógico. Para ello es fundamental que
puedan acompañar el abordaje interinstitucional, sectorial o transectorial
que proponemos para la planificación estratégica, no sólo en una etapa
inicial, sino a lo largo de todo el proceso de implementación.
Es imprescindible en este nivel recuperar la labor rigurosa en el campo

de la producción institucional, ya que la materia fundamental de trabajo
en el terreno de la coordinación interinstitucional se vincula al modo en
que la producción de diversos organismos colabora en la consecución
de resultados de políticas y la manera más efectiva de articular recursos
presupuestarios. Esto, tanto con actores público como privados.
Tales desafíos hacen necesario pensar en nuevas herramientas, o

mejor, en cómo aplicar, en los particulares contextos de nuestros países,
179
herramientas ya conocidas que puedan ser apropiadas para la situación

problema descrita. En ese sentido, identificamos instrumentos de dos
tipos:
Un primer tipo de instrumentos son los dispositivos institucionales que

permitan arreglos entre actores diversos, directa e indirectamente
vinculados con los problemas, para la toma de decisiones, en el marco
de reglas de juego simples y claras que regulen instancias de conflicto/
negociación y que posibiliten procesos de construcción parcial de
consensos y tiendan a la construcción de visiones compartidas.
Estos dispositivos pueden ser de dos tipos: i) Espacios de política: marcos

de referencia para el relacionamiento de actores, públicos y privados,
directamente o indirectamente involucrados con políticas públicas
específicas o con problemas particulares de políticas públicas, y ii)
Ámbitos de gestión estratégica del gasto: ámbitos que articulan actores del
sector público, bajo reglas de juego explícitas, para la toma de decisiones
vinculadas a la calidad del gasto -en el marco de restricciones de recursos,
objetivos de políticas y prioridades- a través de un cálculo estratégico
sobre el intercambio de problemas que suponen dichas decisiones.
Un segundo tipo de instrumentos, centrados en la producción institucional,

posibilitan una discusión reglada de la asignación estratégica del gasto
en el sector público y constituyen la base de instancias de coordinación
institucional entre organismos públicos y entre éstos y actores
privados.
VI. Algunas experiencias
Resulta interesante prestar atención a algunas experiencias recientes en

países de la región, que pueden verificar en el futuro algunos aportes en
el sentido descrito. Mencionaremos dos.
El primer caso se refiere al Sistema Nacional de Planificación e Inversión

Pública de República Dominicana, recientemente creado por Ley
del Congreso Nacional. En él se definen cuatro tipos de dispositivos
institucionales, dos de ellos vinculados a Espacios de Políticas y dos
internos del sector público. Los primeros se conciben como ámbitos
basados en la interacción de actores y la construcción de consenso:
180
• Los Consejos Sectoriales, que prevén la participación de actores

públicos y privados en cada sector de política pública y que, entre
otras funciones, tienen la responsabilidad de elaborar Planes
Estratégicos Sectoriales que contendrán: agenda estratégica
del sector, problemas prioritarios, objetivos de mediano plazo,
estrategias recomendadas, estrategia de financiamiento sectorial,
roles y compromisos de los principales actores del sector, y
compromisos relativos a la movilización de recursos de los actores
involucrados. Se prevé que dichos planes tomen como marco de
referencia la estrategia de desarrollo a largo plazo a nivel de país y
orienten la actualización de los planes estratégicos y operativos de
los organismos públicos.
• Los Consejos Territoriales de Desarrollo, que prevén la participación

de actores del sector público, agentes económicos y sociales del
territorio y que, entre otras funciones, tiene la responsabilidad de la
elaboración de estrategias territoriales de desarrollo conteniendo:
análisis de base territorial, problemas prioritarios, estrategias,
dispositivos para la coordinación de recursos (del nivel central, de
los gobiernos locales y del sector privado), matriz de interrelación
territorial / sectorial.
Tanto la planificación sectorial como la territorial constituyen procesos

participativos que involucran a actores no gubernamentales, ya sean
corporativos o de la sociedad civil. La planificación sectorial y la territorial
pueden estar vinculadas por confluencias parciales o intersecciones. A
su vez, estos procesos impactan necesariamente en la planificación de
carácter institucional. Es deseable, pero no siempre se puede asegurar,
que las estrategias que deriven de dichos procesos sean consistentes
con la planificación global (o de orden nacional).
Los otros dispositivos constituyen ámbitos de pleno gobierno del

sector público, si bien suponen procesos de interacción, conflictos y
negociaciones entre sus actores internos:
• El Consejo de Gobierno, pleno de todos los Secretarios de Estado

y el Presidente, que entiende en todos los temas de planificación y
presupuesto del sector público nacional y que, entre otros temas,
discute y aprueba las prioridades estratégicas y los límites financieros
181
institucionales que sirven de parámetro para la planificación y

presupuestación institucional.
• La Comisión Técnica Delegada, espacio de consenso entre los

Subsecretarios de Estado y los órganos rectores, que realiza el
procesamiento técno-político previo de los temas que trata el
Consejo de Gobierno.
El segundo caso se refiere a la aplicación en el ámbito del Ministerio de

Salud Pública y Asistencia Social de la República de Guatemala de un
instrumento denominado Programación Preliminar Institucional. Se trata
de una herramienta que le permite al organismo participar en la fijación
del techo presupuestario sobre la base de la producción institucional,
elevando la discusión de la asignación estratégica al ámbito del Gabinete
Nacional. El propósito es participar con argumentos sólidos en la discusión
sobre definiciones que deberá tomar el gobierno (prioridades de políticas y
límites financieros) que oficiarán de parámetros para continuar el proceso
de planificación.
Una de las frecuentes amenazas a la legitimidad del proceso de

planificación / presupuesto entendido como un continuum, es la práctica
habitual de fijación de límites financieros (techos presupuestarios) por
parte del órgano rector de manera completamente desvinculada de los
requerimientos de las instituciones. Esta metodología, si bien garantiza
cierta consistencia macroeconómica del presupuesto agregado, tiene
fuertes limitaciones para recoger, expresar o tener en cuenta las
prioridades de las instituciones y las capacidades operativas para
instrumentarlas.
Resulta atractivo, entonces, un instrumento que apuesta a compatibilizar

las restricciones económicas macro con las prioridades institucionales,
participando del proceso de fijación de los techos a través de una
discusión reglada en la que cualquier demanda adicional de recursos esté
fundamentada en incrementos de producción y prioridades estratégicas,
y cualquier recorte presupuestario especifique en detrimento de qué
segmento de la producción institucional se realiza.
El proceso exige a los cuadros de alta dirección del organismo -su máxima
autoridad junto con la dirección superior- y a los niveles técnicos de los
182
programas de salud y de las áreas de planeamiento / presupuesto lo

siguiente:
• Determinar la producción terminal de la institución, para lo cual

deben identificar todos sus productos finales.
• Diferenciar productos finales de productos intermedios, lo cual

implica relacionarlos y, por tanto, realizar una primera aproximación
a los procesos de producción institucional.
• Fundamentar los bienes y servicios producidos en función de

resultados a lograr y éstos, a su vez, en posibles impactos
esperados.
• Determinar indicadores cuantitativos de los bienes y servicios

a generar que permitan medir el volumen de producción
institucional.
• Determinar indicadores de logro de los resultados y del impacto

esperado.
• Definir claramente los usuarios de los bienes y servicios producidos

o a producir.
• Realizar una primera vinculación entre productos y recursos

presupuestarios.
• Realizar una priorización de los productos terminales y de sus

destinatarios.
• Explicitar con precisión las decisiones de la Alta Dirección del

organismo sobre el perfil y volumen de producción institucional para
el ejercicio fiscal siguiente.
• Identificar posibles ahorros por mejoras en la eficiencia.
• Fundamentar la posible demanda adicional de recursos

presupuestarios sobre la base de volúmenes de producción y
prioridades.
183
• Prever, a partir de las priorizaciones efectuadas, posibles escenarios

diversos de producción / asignación financiera.
La confección de esta suerte de matriz de producción no implica un

proceso de cálculo presupuestario en detalle, pero sí exige la toma de
decisiones de carácter estratégico sobre qué se produce, cuánto se
produce, para qué se produce y para quién se produce. Lo que permite,
a su vez, un ejercicio de priorización que prepara a la organización
para escenarios diferentes en relación con los recursos. Se trata de
un instrumento breve que expresa con lógica sencilla una variedad de
información para la toma de decisiones.
La pretensión es que la experiencia del Ministerio de Salud funcione

como experiencia piloto que posibilite en un futuro que un ámbito de
alta definición política funcione cómo dispositivo institucional de gestión
estratégica del gasto que opere con reglas de juego del tipo:
i) Como toda demanda de recursos presupuestarios se fundamenta

siempre en la producción institucional, cualquier modificación en el
nivel de recursos solicitado para el ejercicio fiscal próximo respecto
del actual, debe estar fundamentada en un cambio en el perfil de
producción del organismo, ya sea por la incorporación de nuevos
productos, por un incremento en los volúmenes de producción o una
combinación de ambos, consistente con los objetivos de políticas
del Gobierno.
ii) No se definirán límites financieros superiores a los que, una

vez consolidados, permitan sostener el objetivo de factibilidad
macroeconómica del presupuesto en el mediano plazo.
iii) La definición de techos presupuestarios que favorezcan una

producción en detrimento de otras se justificará únicamente en
prioridades establecidas en objetivos de políticas explícitos.
El valor de la apuesta es alto porque eleva la discusión de los techos

presupuestarios a un nivel que devuelve la preeminencia de la política
por sobre factores vinculados a la inercia o a criterios de corte meramente
tecnocrático.
184
Si bien son experiencias parciales, presentan aspectos interesantes

para estudiar y seguir en la búsqueda de caminos alternativos que
complementen los esfuerzos que venimos realizando.
Bibliografía
Aldrich, H. A. (1979), Organizations and Environments, Englewood Cliffs, Prentice-Hall.

Allison, Graham (1992), “Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos”, en
La hechura de las políticas, Luis Aguilar Villanueva (comp.), México, Miguel Ángel
Porrúa.
Arendt, Hanna (1996), “¿Qué es la libertad?”, en Entre el pasado y el futuro: ocho ejercicios
sobre la reflexión política, Hanna Arendt, Barcelona, Península.
Bachrach, P. y Baratz, M. (1962), “The Two Faces of Power”, en American Political Science
Review, N° 56, Washington, pp. 947-952.
Burns, T. y Stalker, G. M. (1961), The Management of Innovation, London, Tavistock
Publications.
Camus, Albert (1999), El mito de Sísifo, Madrid, Alianza Editorial.
Cawson, A. (1986), Corporatism and Political Theory, Oxford, Basil Blackwell.
Cobb, R. W. y Elder, C. D. (1983), Participation in American Politics: the Dynamics of
Agenda-Building, Baltimore, Johns Hopkins University Press.
Crozier, M. y Friedberg, E. (1990), El actor y el sistema: las restricciones de la acción
colectiva, México, Alianza Editorial.
Dahl, Robert (1961), Who Governs?, New Haven, Yale University Press.
Freeman, J. L. y Parris Stevens, J. (1987), “A Theoretical and Conceptual Reexamination
of Subsystem Politics”, en Public Policy and Administration, Vol. 2 N° 1, London,
Spring, pp. 9-24.
Hintze, Jorge (2001), “Gestión presupuestaria de estructuras: un instrumento para la
gestión por resultados”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, Nº 21,
Caracas.
Jones, Charles (1977), An Introduction to the Study of Public Policy, North Scituate,
Duxbury Press (The Duxbury Press Series on Public Policy).
Jordan, G. (1990), “Sub-Governments, Policy Communities and Networks: Refilling the Old
Bottles?”, en Journal of Theoretical Politics, Vol. 2 N° 3, London, pp. 319 - 338.
Klijn, E.-H. (1998), “Policy Networks: an Overview”, en Managing Complex Networks:
Strategies for the Public Sector, W. J. M. Kickert, E.-H. Klijn y J. F. M. Koppenjan
(eds.), London, Sage Publications.
Lawrence, P. y Lorsh, J. (1987), La empresa y su entorno, Barcelona, Plaza y Janés.
Lehmbruch, G. y Schmiter, P. C. (1982), Patterns of Corporatist Policy-Making, London,
Sage Publications.
Levine, Charles (1999), “La decadencia de las organizaciones y la administración de
recortes”, en Clásicos de la administración pública, J. M. Shafritz y A. C. Hyde (eds.),
México, Fondo de Cultura Económica (Nuevas Lecturas de Política y Gobierno).
Lindblom, Charles (1991), El proceso de elaboración de políticas públicas, Madrid, Ministerio
para las Administraciones Públicas. Instituto Nacional de Administración Pública.
__________ (1992), “La ciencia de ‘salir del paso’”, en La hechura de las políticas, Luis
Aguilar Villanueva (comp.), México, Miguel Ángel Porrúa.
185
Lowi, T. J. (1992), “Políticas públicas, estudios de caso y teoría política”, en La hechura

de las políticas, Luis Aguilar Villanueva (comp.), México, Miguel Ángel Porrúa.
Makón, Marcos Pedro (2000a), “El modelo de gestión por resultados en los organismos
de la administración pública nacional”, documento presentado en el V Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Santo Domingo, República Dominicana, del 24 al 27 de octubre.
__________ (2000b), “Sistemas integrados de administración financiera pública en
América Latina”, Santiago, ILPES, CEPAL (Serie Gestión Pública; N° 3).
__________ (2005), La gestión orientada a resultados, el presupuesto y los sistemas de
apoyo, Buenos Aires, Subsecretaría de la Gestión Pública, mimeo.
Matus, Carlos (1983), Política, planificación y gobierno, Caracas, Fundación Altadir.
Mintzberg, H. (1990), La estructura de las organizaciones, Barcelona, Ariel.
Nelson, Bárbara (2001), “Políticas públicas y administración: una visión general”, en
Nuevo manual de ciencias políticas, Robert Goodin y Hans-Dieter Klingemann
(eds.), Madrid, Ediciones Istmo.
Pabón, J. M. (1967), Diccionario manual griego: griego clásico-español, Barcelona, Vox,
Bibliograf.
Pfeffer, J. (1987), Organizaciones y teoría de la organización, Buenos Aires, El Ateneo.
Pressman, Jeffrey y Wildavsky, Aarón (1998), Implementación: cómo grandes expectativas
concebidas en Washington se frustran en Oakland, México, Fondo de Cultura
Económica.
Rhodes, R. A. W. (1981), Control and Power in Central-Local Government Relations,
Farnborough, Gower.
Ripley, R. y Franklin, G. (1980), Congress, the Bureaucracy, and Public Policy, Homewood,
The Dorsey Press.
Schmitter, P. C. y Lehmbruch, G. (eds.) (1979), Trends toward Corporatist Intermediation,
London, Sage Publications.
Simon, Herbert (1982), El comportamiento administrativo: estudio de los procesos de
adopción de decisiones en la organización administrativa, Buenos Aires, Aguilar.
4. ed.
Sotelo Maciel, Aníbal Jorge (2002), Orientaciones para la adecuación de la estructura
organizativa al plan estratégico y a la red programática, Santo Domingo, Secretaría
de Finanzas, mimeo.
__________ (2003a), El proceso presupuestario, Santo Domingo, Programa de
Administración Financiera Integrada, mimeo.
__________ (2003b), Módulo organizacional, análisis y propuestas, Buenos Aires,
Subsecretaría de Presupuesto, mimeo.
Taylor, Frederick (1999), “La administración científica”, en Clásicos de la administración
pública, J. M. Shafritz y A. C. Hyde (eds.), México, Fondo de Cultura Económica
(Nuevas Lecturas de Política y Gobierno).
Truman, D. B. (1951), The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion,
New York, Alfred A. Knopf.
Weber, Max (1999), “La burocracia”, en Clásicos de la administración pública, J. M. Shafritz
y A. C. Hyde (eds.), México, Fondo de Cultura Económica (Nuevas Lecturas de
Política y Gobierno).
Wilson, Woodrow (1999), “El estudio de la administración”, en Clásicos de la administración
pública, J. M. Shafritz y A. C. Hyde (eds.), México, Fondo de Cultura Económica
(Nuevas Lecturas de Política y Gobierno).
186
Los Marcos de Mediano Plazo
y el Proceso Presupuestario
en America Latina*
Gabriel Filc
Carlos Scartascini
I. Introducción .................................................................................. 189
II. Los Marcos de Mediano Plazo ..................................................... 191
III. La Experiencia Comparada .......................................................... 204
IV. La Situación en América Latina .................................................... 210
V. Estudios de Caso ......................................................................... 220
VI. Conclusiones ................................................................................ 240
* Documento publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo. IV Reunión de Efectividad

en el Desarrollo y Gestión Presupuestaria para Resultados. México, 11 de junio de 2007.
187
Los Marcos de Mediano Plazo y el Proceso Presupuestario en America Latina
I. Introducción
“Cuando el plan muestra un futuro lleno de riqueza donde abundarán los

servicios públicos, pero en el presupuesto anual no es capaz de hacer
las inversiones iniciales que permitirían alcanzar dicho futuro –no asigna
incrementos de gasto a los programas sociales- entonces el gobierno
está probablemente utilizando el plan para escaparse de una situación
desesperada.” Schick (1998, 38)1
El proceso presupuestario de un país es la arena en que se define cuánto

se gasta y en qué. En un contexto democrático, las decisiones no son
tomadas por un planificador social, sino que son el resultado de las
negociaciones de un conjunto de actores, cada uno con sus preferencias e
incentivos. Así, el presidente y sus ministros, los legisladores, la sociedad
civil y los organismos de control interactúan en las distintas etapas del
proceso de manera de establecer sus prioridades, intentar influenciar la
forma y montos en los que se aplican los recursos y controlar que las
promesas sean cumplidas. Por supuesto, el rol de cada de uno de estos
actores varia de país a país, tanto de acuerdo a las instituciones que
rigen el funcionamiento del proceso en sus distintas etapas como de la
capacidad de cada uno de los actores para hacer uso de sus prerrogativas
en el proceso (Filc y Scartascini, 2006, 2007).
Pese a que generalmente se ha tomado como un proceso fundamentalmente

tecnocrático, raramente este es el caso. Las decisiones de política
1 Traducción de los autores.
189
pública tienen un componente presupuestario (afectan las decisiones

de gasto, de ingresos, de financiamiento, etc), por lo que tienen que
ser discutidas en el ámbito del proceso presupuestario. Asimismo, el
proceso presupuestario está en el corazón del proceso más general de
formulación de políticas. A través del proceso presupuestario no sólo se
financian las políticas públicas, sino que también se puede compensar a
los perjudicados por ciertas reformas, y se pueden cimentar coaliciones
para concretar la agenda de gobierno (Filc, Scartascini y Stein, 2005;
Scartascini y Stein, 2008).
Por lo tanto, los presupuestos son una herramienta clave para la

implementación de políticas públicas. Sin embargo, los presupuestos
tradicionales con su horizonte anual adolecen de ciertas limitaciones que
reducen su potencial a la hora de asegurar una correcta ejecución de la
política gubernamental. Primero, las políticas públicas tienen implicancias
que trascienden el año presupuestario. Segundo, los procesos
administrativos, como por ejemplo las licitaciones, pueden extenderse
más allá del año calendario. Tercero, la inversión en infraestructura puede
tardar muchos años en traducirse en obras terminadas. Finalmente, las
inversiones de capital pueden tener asociados gasto de funcionamiento
a futuro. No considerar estos aspectos tiene consecuencias tanto para
las finanzas públicas como para el éxito de las políticas.
Todos estos factores determinan que el presupuesto anual no se integre

satisfactoriamente con la planificación de las políticas públicas debido
a los distintos horizontes temporales. Esta dificultad implica que las
restricciones presupuestarias no necesariamente son tenidas en cuenta
a la hora del diseño de los programas.
En contextos como el latinoamericano, las debilidades de los procesos

presupuestarios anuales, reflejadas en problemas de sostenibilidad y
de eficiencia de las políticas públicas, han sido una constante. Frente a
esto, los Marcos de Mediano Plazo pueden proveer una solución válida
a las carencias del presupuesto en base anual.
En este documento se explora esta hipótesis. Dado que la experiencia en

la región con la implementación de los Marcos de Mediano Plazo es muy
reciente, todavía no es posible efectuar una evaluación de su impacto.
Por lo tanto, la metodología que se sigue es la siguiente. Por un lado,
190
se establecen las bondades normativas de la utilización de los marcos

fiscales de mediano plazo. Por el otro, se analiza la implementación
de estos marcos en los países de la región, y se compara la misma
con la evidencia de otros países que han implementado estos marcos
(particularmente, países de África y OCDE). Adicionalmente, se presentan
en detalle tres estudios de caso (Argentina, Colombia y Perú). Mientras
que no es posible establecer un diagnóstico unívoco, este documento
espera sentar las bases que permitan avanzar en la consolidación de los
marcos de mediano plazo hacia el futuro.
II. Los Marcos de Mediano Plazo
Los Marcos Fiscales de Mediano Plazo (MMP) son herramientas

institucionales orientadas a extender el horizonte de elaboración de la
política fiscal más allá del calendario presupuestario anual. La piedra
basal de los MMP es la elaboración de proyecciones acerca del escenario
macroeconómico. Por medio de la formulación de metas e instrumentos,
los marcos de mediano plazo buscan aumentar la transparencia de la
política fiscal e incrementar la previsibilidad de los flujos financieros de
forma tal que las autoridades fiscales cuenten con una mejor herramienta
de planeación del financiamiento de las políticas públicas. El conocimiento
acerca del flujo de recursos disponibles permite, a su vez, establecer un
nivel de gasto compatible con el nivel de endeudamiento.
Si bien, como se observa en el Apartado 1, los MMP pueden ser aplicados

con distinto grado de profundidad, todos ellos constituyen sistemas de
proyección y programación de los gastos e ingresos2. Aun cuando su
aplicación en los países en desarrollo es relativamente reciente, tiene
antecedentes en el uso de los Public Investment Programs3 e incluso
también en los originales planes de desarrollo.
2 A partir de este momento haremos referencia a Marcos Fiscales de Mediano Plazo

como un tipo particular de marcos de mediano plazo.
3 Los PIPs se desarrollaron principalmente para gestionar la inversión en
infraestructura financiada por los organismos internacionales.
191
Apartado 1. Los Marcos de Mediano Plazo: Fiscal, Presupuestario

y de Gasto4
El Marco de Mediano Plazo puede ser impulsado con distintos niveles

de profundidad. El tipo de proyecciones que se incluyen, establece que
tipo de Marco se utiliza.
El marco con menor número de proyecciones es el Marco Fiscal

de Mediano Plazo (MFMP). Éste usualmente se limita a establecer
objetivos de política fiscal y presentar un conjunto de proyecciones y
metas integrales que cubren los aspectos macroeconómicos y fiscales.
Generalmente, la variable central de análisis es la evolución de la
deuda pública respecto al PIB. A su vez, suelen aparecer otras variables
relacionadas con su construcción, como ser la evolución de gasto e
ingresos públicos, inflación, deuda y PIB.
En segundo lugar, se encuentra el Marco Presupuestario de Mediano

Plazo (MPMP o MGMP básico). Este marco incluye las proyecciones
anteriores y agrega estimaciones de gasto de mediano plazo para
diversas unidades administrativas. El objetivo es otorgar previsibilidad
a las distintas unidades que sea consistente con la disciplina fiscal. Las
proyecciones que caracterizan a este enfoque son las de clasificación
de gastos por finalidad-función, sector o ministerio.
Por último, el Marco de Gasto de Mediano Plazo (o MGMP ampliado)

profundiza este enfoque, agregando al marco anterior elementos de
presupuesto por programa y resultados. De esta forma se intenta
incrementar la eficiencia del gasto público. Los MGMP pueden adoptar
distintos grados de detalle en sus proyecciones de gasto, hasta llegar a
aquellos que replican todas las clasificaciones del presupuesto anual.
El siguiente esquema permite comprender qué información incluye cada

uno de los enfoques:
4 Basado en Oxford Policy Management (2000).
192
esta forma se intenta incrementar la eficiencia del gasto público. Los MGMP pueden adoptar
distintos grados de detalle en sus proyecciones de gasto, hasta llegar a aquellos que replican
todas las clasificaciones del presupuesto anual.
El siguiente esquema permite comprender qué información incluye cada uno de los enfoques:
Proyecciones PIB4
Proyecciones de inflación
MFMP Proyecciones gasto
agregado
Proyecciones ingresos
MPMP agregados
Proyecciones gasto por
MGMP unidad administrativa
funcion
desagregados
programa
Proyecciones de
resultados

Los Marcos de Mediano Plazo pueden tener un impacto en los resultados
5
Basado en Oxford Policy Management (2000).
fiscales por su efecto en las instituciones presupuestarias. Las instituciones
presupuestarias son el conjunto de normas, prácticas y procedimientos
4
acorde con las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e
implementados. Por lo tanto, las instituciones presupuestarias afectan
las reglas del juego con que interactúan los agentes, ya sea imponiendo
restricciones a todo el proceso presupuestario, o distribuyendo el poder,
las responsabilidades y la información entre los diferentes actores,
afectando así los resultados fiscales.
La literatura ha demostrado que dentro de las instituciones presupuestarias

que son relevantes para afectar los resultados fiscales se encuentran las
reglas numéricas, el grado de jerarquía de las decisiones –que mide si
algún organismo tiene mayor poder en las negociaciones o si estas son
más colegiadas-, y el grado de transparencia (Von Hagen, 1992; Alesina,
Hausmann, Hommes y Stein, 1998; Filc y Scartascini, 2006). Los Marcos
de Mediano Plazo operan sobre estas dimensiones. Primero, afectan
(pueden fortalecer o debilitar) el cumplimiento de las reglas numéricas.
Segundo, el mecanismo de decisión por el cual se determinan las metas
puede afectar el grado de jerarquía de la toma de decisiones5. Por último,
5 Tanto al interior del Poder Ejecutivo Nacional como entre los distintos Poderes o
niveles de Gobierno.
193
afectan el grado de transparencia del proceso presupuestario. Cuánto

afectan y en qué manera a cada una de estas dimensiones depende de
su tipología.
Tipologías de los Marcos de Mediano Plazo
Los marcos de mediano plazo pueden adquirir diversas tipologías de

acuerdo a un grupo de características. A saber: grado de cobertura,
flexibilidad, periodicidad, y detalle (EMU 2007).
Grado de cobertura: estos instrumentos pueden cubrir todo o parte

del gobierno general o del gobierno central. En principio, cuanto más
amplia sea su cobertura, mejores serán sus resultados (IMF 2001).
Una menor cobertura puede ir en detrimento tanto de la capacidad de
planificación como de la búsqueda de una mayor sostenibilidad. Sus
efectos sobre el grado de jerarquía de las decisiones son relativamente
directos en la dimensión vertical: una menor cobertura implicará una
menor capacidad de influencia del gobierno nacional sobre los gobiernos
sub-nacionales.
Flexible o fijo: los flexibles permiten revisiones de los objetivos año a

año. En los fijos los objetivos presupuestarios más relevantes se fijan
una sola vez y están articulados en torno a un sendero de gasto total
que no puede ser cambiado salvo shocks relevantes (por ejemplo, una
recesión importante o un cambio de gobierno). Por construcción, estos
últimos ligan mucho el presupuesto anual con el plurianual. En este caso,
el nivel de jerarquía de las decisiones aumenta a medida que el marco
se acerca al modelo fijo.
Recurrente o periódico: los marcos periódicos cubren un período

finito de tiempo y no se revisan (salvo emergencias) hasta que ese
período se cumple. Generalmente están vinculados al período del
gobierno y acentúan la faceta de planificación por sobre la búsqueda
de sostenibilidad (similares a los antiguos planes de desarrollo). Por el
contrario, los marcos recurrentes se revisan anualmente. En cada revisión
se añaden las estimaciones para un nuevo año.6
6 Algunos organismos tienden a promover el uso de los esquemas recurrente.
194
Nivel de detalle de las proyecciones de gastos e ingresos de mediano

plazo: el grado de detalle de las estimaciones, si éstas se hacen por
programa, por función, etc, es lo que permite clasificar a los marcos de
mediano plazo en sus tres modalidades: Fiscal, Presupuestario, y de
Gasto.
Los Marcos de Gasto de Mediano Plazo Básico (MPMP) y Ampliado

(MGMP)
La ventaja de estos marcos es que permiten la integración de políticas,

planeamiento y presupuestación (y en algunos casos participación de
stakeholders) en una perspectiva de mediano plazo (World Bank, 2002).
Al integrar estos procesos, este instrumento busca no sólo mejorar el
balance macroeconómico, como es el objetivo del marco más amplio
(MFMP), sino también mejorar la asignación de recursos inter e intra
sectorialmente, incrementar la previsibilidad para los ministerios de gasto,
y mejorar la eficiencia de los fondos públicos.
Para alcanzar la coordinación entre elaboración de políticas, planeamiento

y presupuestación, el MGMP opera a partir de la limitación de recursos
estipulada de arriba hacia abajo (modelo macro que fija objetivos
fiscales y proyecta ingresos y gastos), de una estimación de los costos
a mediano plazo de las políticas vigentes de abajo hacia arriba (implica
replantear las políticas sectoriales vigentes); y de la conjugación de estos
dos factores en el contexto de un proceso presupuestario anual (World
Bank, 1998). Mediante el primer proceso, incrementa las posibilidades
de poner freno a la toma de decisiones sobre gastos sin financiamiento
o medidas que alteran negativamente el resultado fiscal. Por medio
del proceso “ascendente” atenúa la rigidez de la estructura de gastos,
permitiendo la reorientación de los ahorros producidos por la finalización
de programas y proyectos.
Para lograr integrar políticas, planeamiento y presupuestación, los

MGMP buscan proveer un marco de relación que permite orientar el
gasto de acuerdo a las prioridades de política a la vez que se adecua
a las restricciones presupuestarias. La forma de hacerlo es mediante
el establecimiento de un espacio de toma de decisiones en el cual, al
considerarse las propuestas de políticas públicas en un contexto de
mediano plazo, su financiamiento se torna más previsible.
195
De esta forma las decisiones pueden adecuarse a lo que efectivamente

es alcanzable y factible de implementar en un plazo que exceda lo
inmediato.7
Dada la importancia de lograr esta coordinación, los MGMP fueron

centrales en las estrategias de reforma de los sistemas presupuestarios
tanto en África como en América Latina.8 Sin embargo, no necesariamente
se ha optado por los mejores instrumentos para su implementación. Aun
cuando la perspectiva de mediano plazo es positiva para el proceso
presupuestario, no necesariamente la mejor opción es aspirar a
transformar el sistema presupuestario directamente utilizando el MGMP
ampliado, ya que requiere de la existencia de instrumentos técnicos y de
información muy elaborados (Le Houerou y Taliercio, 2002). En ciertos
casos, esquemas limitados que sólo tomen en cuenta una clasificación
funcional, pueden ayudar a construir las capacidades a futuro que luego
permitan implementar un MGMP más profundo y abarcativo que incluya
la dimensión de programas9.
Los estudios de caso previos (Holmes y Evans 2003) y este documento no

proveen resultados determinantes acerca de si un enfoque por programa
es efectivamente necesario, pero lo que parece ser claro es que la
clasificación funcional o sectorial es un requisito mínimo para que este
instrumento logre tener efectos positivos sobre la planificación del gasto
durante la elaboración. Asimismo, los casos analizados en este estudio,
plantean dudas acerca de la conveniencia de adoptar el enfoque a nivel
programa en la implementación del MGMP.
7 En el uso de esta herramienta se percibe constantemente la necesidad de

alcanzar un equilibrio entre su finalidad tendiente a incrementar la sostenibilidad
fiscal y aquélla relacionada con la capacidad de planificación. Esta dicotomía se
traslada también a la forma en que son estimados los gastos de mediano plazo.
El mecanismo empleado puede ser el proyectar a futuro los costos de mantener
las políticas actuales, o repensar las políticas a futuro y a partir de ello calcular los
costos.
8 El Banco Mundial ha sido probablemente su principal impulsor en países en
desarrollo.
9 Es preciso aclarar que si se busca una mejor planificación en relación a los
resultados de programas particulares, la literatura sugiere que el enfoque de marco
de mediano plazo por programa es aconsejable.
196
Objetivos de los Marcos de Mediano Plazo
Los tres grandes objetivos que persiguen los marcos de mediano plazo
son la disciplina y estabilidad macro-fiscal, la asignación estratégica
de recursos (eficiencia asignativa), y la eficiencia técnica (disminuir el
derroche de recursos). La estabilidad macro-fiscal se puede clasificar
como un objetivo de nivel macro, mientras que los otros dos como
objetivos de nivel micro (PNUD 2007).
Los MFMP pueden tener su mayor impacto en la estabilidad macro-

fiscal, otorgándole mayor credibilidad a las decisiones presupuestarias
y transparentando el comportamiento futuro de las cuentas públicas
para todos los agentes económicos. En la ausencia de un marco de
mediano plazo no es posible tomar en consideración las consecuencias
de largo plazo de decisiones políticas y de gasto actuales. En forma
secundaria pueden afectar la eficiencia técnica y asignativa al otorgar
mayor previsibilidad a los ciclos presupuestarios anuales.
Los MPMP y MGMP, al tener mayor profundidad en sus estimaciones, sí

están orientados a mejorar tanto la eficiencia técnica como la asignación
estratégica del gasto. Mediante una vinculación más adecuada entre
políticas y gastos, estos marcos facilitan una mejor asignación de recursos
inter e intra sectorial, otorgan mayor previsibilidad presupuestaria para
los ministerios de gasto, e incentivan el planeamiento estratégico dentro
de las instituciones.
La eficiencia técnica se mejora especialmente con la implementación de

MGMP, ya que facilitan el seguimiento y cumplimiento de los programas
y proyectos de maduración plurianual. A su vez, favorecen una mayor
racionalidad en las decisiones presupuestarias dado que los cambios
que se proponen deben ser explicados en relación con las estimaciones
actuales conocidas y con los compromisos contraídos.
Etapas en la elaboración de los Marcos de Mediano Plazo
Para que los marcos de mediano plazo logren generar el apoyo y

cumplimiento en quienes diseñan las políticas, su elaboración debe
incluir espacios de interacción entre la unidad rectora del marco de gasto
y las unidades ejecutoras para lograr la coordinación entre planificación
197
y presupuestación. Así, su diseño tiene que estar basado en etapas

que combinen la determinación de los techos de “arriba hacia abajo” y
el establecimiento de prioridades de “abajo hacia arriba”. De acuerdo a
Le Houerou y Talercio (2002), las etapas pueden ser caracterizadas del
siguiente modo:
Etapa 1: Desarrollo de un marco macroeconómico/fiscal: se diseña a

partir de un modelo que realiza proyecciones de ingresos y gastos en el
mediano plazo.
Etapa 2: Desarrollo de programas sectoriales: se alcanzan acuerdos

acerca de objetivos del sector, productos y actividades. Se revisan los
programas existentes y se desarrollan nuevos. Se estima el costo de los
programas.
Etapa 3: Desarrollo de los marcos de gasto sectoriales: análisis de trade-

offs inter e intra sectoriales. Construcción de consenso respecto a la
asignación estratégica de recursos.
Etapa 4: Definición de la asignación de recursos en forma sectorial:

determinación de techos presupuestarios sectoriales de mediano plazo
(aprobados por el gabinete)
Etapa 5: Preparación de los presupuestos sectoriales: programas

sectoriales de mediano plazo basados en los techos presupuestarios
Etapa 6: Aprobación política final: presentación de las estimaciones

presupuestarias al gabinete y al parlamento para su aprobación.
Características deseables de los Marcos de Mediano Plazo
Aun cuando los objetivos y las etapas que deben incluir son evidentes,
el conjunto de características deseables que tienen que cumplir los
marcos cambia de país a país, dadas las capacidades, las necesidades
presupuestarias, y el contexto político en el que se aplican. Pese a ello,
existen un conjunto mínimo de características, que han pasado por el
filtro de la experiencia.
198
En primer lugar, los marcos deberían cubrir la totalidad del gobierno

general para tomar en cuenta el impacto presupuestario de mediano
plazo de las decisiones políticas. En segundo lugar, preferentemente,
deben coordinar las acciones del gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales. En tercer lugar, las metas fiscales de mediano plazo
deben estar dotadas de un nivel elevado de compromiso político para
lograr credibilidad. Sin el apoyo de los tomadores de decisión para
cumplir con lo establecido en los marcos, éstos no permitirán incrementar
la previsibilidad ni solucionar ciertos problemas propios de la acción
colectiva10. A su vez, un determinante clave de la credibilidad de las
metas estriba en la transparencia que exhiban las proyecciones (Oxford
Policy Management). En cuarto lugar, las proyecciones deben ser cautas
ya que una sobreestimación del PIB y de los recursos disponibles para
el financiamiento de los gastos del gobierno pueden crear una presión
ex ante a la suba de los planes de gasto multianuales. Este riesgo se
puede potenciar por el hecho que los Ministros de gasto pueden llegar
a considerar las proyecciones como un derecho adquirido, por lo que
negociar la baja posteriormente se dificulta. Una alternativa posible para
evitar sobreestimaciones de ingresos consiste en la implementación de
“factores de prudencia”, ya sea mediante un ajuste automático hacia
abajo de los supuestos macro, o incorporando reservas contingentes
que sólo pueden ser activadas en caso de shocks sorpresivos negativos.
La utilización de factores de prudencia está siendo aplicada en países
como Canadá y Holanda11. Finalmente, el proceso presupuestario anual
debe estar fuertemente ligado a los Marcos de Mediano Plazo de forma
tal que las metas multianuales fijadas en éstos se constituyan en la base
a partir de la cual se prepara el presupuesto.
A estas características “ontológicas” de los Marcos de Mediano Plazo,

se agregan algunas condiciones que deben ser cumplidas durante
10 Mientras que en los países de la OECD el rol del Poder Legislativo es clave dada
sus responsabilidades en la aprobación de los MFMP, en los países de America
Latina no cumple un papel de tanta preponderancia.
11 Una de los mecanismos utilizados es el ajuste automático hacia la baja de las
proyecciones macroeconómicas. Otra técnica, consiste en incorporar reservas
contingentes que se pueden utilizar en caso de un shock negativo (EMU 2007). En
el caso de Canadá, las proyecciones se basan en un ejercicio con el sector privado.
Este ejercicio consiste en restar un monto destinado a un fondo de contingencia
y un monto estipulado por un factor de prudencia económica a las proyecciones
promedio del sector privado (Department of Finance, Canada 1999).
199
su aplicación para que sus resultados sobre la dinámica del proceso

presupuestario sean los esperados. En primer lugar, resulta clave alcanzar
la credibilidad de las metas presupuestarias. Para lograrlo deben estar
dotadas de un compromiso político suficiente de todos los actores del
proceso presupuestario.
Por último, si bien las proyecciones de gasto no deben ser consideradas

como derechos adquiridos por los distintos organismos (Holmes y Evans
2003), el marco de mediano plazo tiene que tener un vínculo claro
con el proceso anual. Es decir que aun cuando no debe elaborarse el
presupuesto anual en forma automática a partir del plurianual, sí se debe
tener en cuenta a este último en su formulación. Las proyecciones de
los marcos tienen el objetivo de establecer una frontera de posibilidades
dadas las políticas existentes y potenciales, y el contexto macroeconómico
estimado. En las condiciones adecuadas, se pueden convertir en la línea
de base para un nuevo período de programación (Allen y Tommasi, 2001).
A diferencia de lo observado en el caso del presupuesto quinquenal de
Uruguay, la anualidad del sistema presupuestal es preservada. Al no
establecer obligaciones legales para los años posteriores al vigente, las
proyecciones cuentan con la flexibilidad suficiente como para adecuarse
en respuesta a un proceso de validación y reorientación de políticas en
un entorno económico cambiante (Moreno, 2005).
Finalmente, debe existir una relación de retroalimentación virtuosa entre

los marcos de mediano plazo y el proceso político de construcción del
presupuesto. Por un lado, para su correcto funcionamiento es clave que los
Ministerios de Finanzas lo consideren como una herramienta fundamental
y fomenten su uso y manejo en los Ministerios de gasto, particularmente
sus cabezas políticas. Esto exige a su vez que los Ministros de gasto vean
alguna utilidad en su uso. Las reformas presupuestarias son sostenibles
solamente si logran mostrar rápidamente beneficios a los actores clave
del proceso. En este caso uno de los más evidentes para los Ministros
de Gasto es el incremento en la previsibilidad del flujo de fondos (Oxford
Policy Management 2000).
Al identificar las características deseables de los marcos, es importante

contrastarlos con otros instrumentos similares, como los “planes de
desarrollo”. Estos planes, utilizados por muchos países en desarrollo
durante los años sesenta y setenta, consistían en planes de cuatro a
200
seis años orientados a definir e implementar los objetivos económicos y

sociales de mediano plazo. Sin embargo, el horizonte fijo y su elaboración
en cada período de gobierno eran muchas veces poco realistas y poco
flexibles para incorporar cambios en el marco económico. La perspectiva
asumida era por ende estática, válida para un período específico y
definida, generalmente, por fuera del proceso presupuestario12, sin mayor
compromiso en términos de disciplina fiscal (Schiavo-Campo et al.,
1999). En cambio, los Marcos de Mediano Plazo deben ser un proceso
continuo, abarcativo y disciplinado que promueva la repriorización del
gasto en medio de una dinámica de evaluación, ajuste y actualización
permanente.
Como se mencionó en la introducción, el proceso presupuestario cumple

un papel fundamental en la elaboración de las políticas públicas. Por
un lado, es la arena en donde se dirime cuánto y a qué se asignan los
recursos públicos. Por el otro, debido a que la mayoría de las políticas
públicas tienen un componente presupuestario, se constituye en un
espacio de negociación donde se concertan las políticas. Por lo tanto,
los marcos de mediano plazo afectan la forma en que interactúan los
distintos actores en el proceso presupuestario anual. Dado que afecta
las reglas de este último, puede influir tanto sobre el balance de poder
como sobre la naturaleza de intercambios factibles.
La relación del MGMP y el proceso presupuestario es de retroalimentación.

Por un lado, para su correcto funcionamiento es clave que los Ministerios
de Finanzas lo consideren como una herramienta fundamental y fomenten
su uso y manejo en los Ministerios de gasto. Esto exige a su vez que
los Ministros de gasto vean alguna utilidad en su uso. Las reformas
presupuestarias son sostenibles solamente si logran mostrar rápidamente
beneficios a los actores clave del proceso. En este caso, uno de los
más evidentes para los Ministros de gasto, especialmente si el formato
adoptado es de MPMP o MGMP, sería el incremento en la previsibilidad
del flujo de fondos.
12 Los esquemas seguidos por Uruguay y Brasil combinan características de ambos

instrumentos pero están claramente incluidos en el proceso presupuestario.
201
Debe lograrse un proceso integral en el cual la base financiera está

comandada por el Ministerio de Hacienda y la de planificación por el los
Ministerios de gasto. Estos procesos tienen que ser permeables a recibir
insumos de información y de lineamientos pero en el espacio de una
arena institucionalizada en la cual se pueden alcanzar consensos. Es
fundamental por ende que el Marco de Mediano Plazo no se transforme
en una herramienta para coartar la discusión política acerca de la
distribución de recursos13. Lo que tiene que lograr es establecer los
canales adecuados para alcanzar mejores resultados. En este sentido,
también resulta interesante la posibilidad de utilizar el espacio del MGMP
o del MPMP para abrir el proceso de toma de decisiones de políticas
públicas a los stakeholders de la comunidad14.
Otro factor de la institucionalidad política que puede afectar el

funcionamiento de los marcos de mediano plazo es la división de
responsabilidades al interior del Poder Ejecutivo. De acuerdo a la
experiencia en los países africanos, es necesario diseñar arreglos
institucionales adecuados para lograr una interrelación correcta entre
las agencias de planificación y presupuestaria.
Los países que han impulsado la descentralización del gasto, presentan

un desafío mayor para los MGMP. Este desafío tiene dos dimensiones.
Por un lado, el que va de lo político a lo presupuestario, en el sentido
que la descentralización potencialmente quita efectividad al MGMP. Por
el otro lado, la implementación de este instrumento puede ser utilizado
por el gobierno central como un medio para coartar las potestades de
los gobiernos subnacionales.
Por último, los marcos de mediano plazo pueden influir sobre el proceso
presupuestario toda vez que ayudan a enfrentar el problema de los
recursos comunes (o tragedia de los recursos comunes). El problema
de los comunes ocurre cuando bienes públicos (o transferencias) que
tienen beneficiarios particulares son financiados a partir de la recaudación
general del gobierno. El hecho que quienes se benefician de los gastos
paguen sólo una fracción de su costo lleva a que los gastos tiendan a ser
mayores que los que se decidirían con un mecanismo descentralizado
13 Es más probable que esto ocurra con los MFMP.

14 Experiencias de este tipo tuvieron lugar en Uganda y Tanzania.
202
donde cada uno de los grupos tiene que pagar por la provisión de
sus bienes públicos. Los marcos de mediano plazo, al explicitar las
consecuencias futuras, por ejemplo pago de servicios de la deuda, sobre
el flujo de fondos disponibles para los distintos sectores, contribuyen a
cambiar el foco de discusión del tamaño total del gasto del gobierno a
las posibilidades de reasignación en un período determinado.
Los Marcos de Mediano Plazo y los resultados fiscales
Los Marcos de Mediano Plazo ejercen diversos efectos sobre ciertos

rasgos centrales del proceso presupuestario.
Sostenibilidad: Los Marcos de Mediano Plazo contribuyen a una mejor

consistencia temporal en el manejo de la política fiscal. Esto ocurre por dos
motivos. En primer lugar, la existencia de un MMP desarrollado hace más
difícil a los gobiernos ocultar o subestimar el efecto multianual de nuevas
medidas. Segundo, un Marco de Mediano Plazo bien definido fuerza a
las autoridades fiscales a comprometerse a un sendero predefinido para
los principales agregados de las finanzas públicas15.
Eficiencia: Los Marcos pueden mejorar la eficiencia por dos canales. En

primer lugar, la mayor previsibilidad favorece una programación del gasto
más eficiente. En segundo lugar, los MGMP y MFMP que están orientados
a establecer una vinculación entre la planificación y la presupuestación,
permiten evaluar periódicamente la asignación de los recursos en pos del
cumplimiento de metas. La posibilidad de mejorar la eficiencia mediante
este canal, se incrementa si los marcos se integran con un sistema de
presupuestación por resultados. Sin embargo, de acuerdo a los estudios
de caso para países en desarrollo, las mejoras en el costo de programas
y políticas son más difíciles de alcanzar. Para lograrlo, se requiere
información que necesita de una participación activa de los Ministerios
de Gasto sino también de una capacidad técnica desarrollada.
Representatividad: Sus resultados no son evidentes. Depende tanto de

si es un MFMP o MGMP como de su diseño particular. Especialmente el
15 En un estudio sobre el efecto de las instituciones fiscales sobre los resultados
presupuestarios en América Latina (Filc y Scartascini 2005) se encontró que existe
una relación estadísticamente significativa entre la presencia de MFMP y un mejor
resultado primario.
203
papel que se le de al Congreso, los Ministerios de Gasto y stakeholders

comunitarios en el proceso plurianual. En el caso de los MFMP, dado
que el objetivo es mejorar los resultados fiscales, generalmente tienden
a concentrar poder de decisión en el Ministerio de Finanzas, lo que a
priori reduce la representatividad. En el caso de los MPMP y MGMP, la
existencia de instancias colegiadas en las cuales se discuten los techos
sectoriales tiene la capacidad de incrementar la representatividad del
presupuesto. Esta posibilidad se potencia si la instancia de planificación
es participativa y abierta a stakeholders de la sociedad civil.
III. La Experiencia Comparada
La Experiencia de los Países Desarrollados
Las iniciativas tendientes a adoptar mecanismos de presupuestación

plurianual en los países desarrollados son de larga data. La implementación
de procesos de programación y proyección de gasto de mediano plazo
se inició en los países miembros de la OCDE entre las décadas de
1960 y 1970. Algunos casos ilustrativos son los de Alemania, el Reino
Unido y Australia. En Alemania en el año 1969, la Ley de Principios
Presupuestarios estableció la obligación al Gobierno Federal de realizar
un marco plurianual. En el Reino Unido, desde el año 1980, existe un
marco plurianual denominado Estrategia Financiera de Mediano Plazo.
En Australia, luego de un intento fallido en la década de los setenta, en
1982 se impulso uno de los MGMP más exitosos.
Si bien en un principio, estas herramientas estaban orientadas a identificar

alternativas de política y su financiamiento, esta situación cambió a
mediados de la década de los ochenta. De un escenario en el que las
proyecciones de mediano plazo reflejaban una lista de necesidades
construida a partir de distintos intereses sectoriales, el cambio en el
contexto económico obligó a repensar el uso del marco de mediano
plazo. A partir de este momento comenzó a ser utilizado para establecer
un control al gasto futuro (Allen et al. 2001).
La adopción de metas fiscales en el marco del Tratado de Maastricht

dio un nuevo impulso a esta herramienta en los países pertenecientes
a la Unión Europea ya que se ha considerado que un MGMP adecuado
podía facilitar el respeto a las metas presupuestarias plurianuales
204
determinadas por el cumplimiento del tratado. En este escenario, no

resulta sorprendente que, como se aprecia en el Cuadro 1, sean pocos
los países de la Unión Europea que no tienen un Marco de Gasto de
Mediano Plazo. Los únicos que carecen de este instrumento son Grecia,
Chipre, Luxemburgo, Hungría y Portugal.
Los marcos adoptados por los países pertenecientes a la Unión Europea

presentan muchos puntos en común en su diseño. Uno de los primeros a
ser destacados es el hincapié dado a la transparencia. El siguiente es el
horizonte temporal relativamente común (Cuadro 2). Salvo Letonia, donde
es de cinco años, todos los marcos cubren un período de tres o cuatro
años. Finalmente, salvo Holanda, todos los marcos son recurrentes.
Las diferencias son más notorias en el grado de cobertura. En 14 países,

el marco cubre el total del gobierno general. En Holanda y Suecia, el
MGMP cubre el gobierno central y la seguridad social. En Irlanda, cubre
gobierno central y gobiernos locales, mientras que en los restantes tres
sólo cubre el gobierno central.
205
social. En Irlanda, cubre gobierno central y gobiernos locales, mientras que en los restantes tres
sólo cubre el gobierno central.
Cuadro 1: Características de los MGMP en la Unión Europea 1

206
Cuándo se establecen y revisan los objetivos
presupuestarios de mediano plazo? Cobertura del marco
Todo el
Con cambio gobierno Gobierno Gobiernos Seguridad
Anualmente de Gobierno Otro No tienen general Central Locales social
Alemania X X
Austria X X X
Bélgica X
Bulgaria X X
Chipre X
Dinamarca X X
Eslovaquia X X
Eslovenia X X
España X X
Estonia X X
Finlandia X X
Francia X X X
Grecia X
Holanda X X X
Hungría X
Irlanda X X X
Italia X X X
Letonia X X
Lituania X X
Luxemburgo X
Malta X X
Polonia X X
Portugal X
Reino Unido X X
Rep. Checa X X X
Rumania X
Suecia X X
14 3 3 6 16 8 1 2
Fuente: Elaboración propia sobre la base de EC (2007)
14

Período de tiempo Como se incorporan las metas plurianuales
cubierto por el MGMP en la formulación del presupuesto?
Se cumple
completamente Sirve de base Otro
Alemania 4 X
Austria 4 X
Bélgica 3
Bulgaria 4 X
Chipre No tiene
Dinamarca 4 X
Eslovaquia 3 X
Eslovenia 3 X
España 3 X
Estonia 4 X
Finlandia 4 X
Francia 3 X
Grecia No tiene
Holanda 4 X
Hungría No tiene
Irlanda 5 X
Italia 3 X
Letonia 5 X
Lituania 2 X
Luxemburgo No tiene
Malta 3 X
Polonia 3 X
Portugal No tiene
Reino Unido Otro X
Rep. Checa 3 X
Rumania No tiene
Suecia 3 X
0 6 13 1
La Experiencia en los Países en Desarrollo
Una de las motivaciones centrales para la implementación de MFMP

en los países
La Experiencia en losen desarrollo
Países ha sido encontrar un instrumento que
en Desarrollo
permita mejorar la relación entre planificación y presupuestación pero
Una de las motivaciones centrales para la implementación de MFMP en los países en
ha sido encontrar un instrumento que permita mejorar la relación 207 entre planif
presupuestación pero que no presente las carencias propias de los planes de des
mediano plazo (Schack 2008). Un instrumento intermedio entre ambos lo constitu
que no presente las carencias propias de los planes de desarrollo de

mediano plazo (Schack 2008). Un instrumento intermedio entre ambos lo
constituyeron los Planes de Inversión pública rotativos conocidos como
PIPs (Public Investment Programs) que fueron implementados en países
con alta dependencia de la cooperación externa. El Banco Mundial, uno
de los principales impulsores de dicho instrumento, ha sido el actor que
apoyó la implementación de los MFMP en África para resolver los malos
resultados presupuestarios que eran consecuencia de la vinculación entre
políticas, planeamiento y presupuestación (World Bank, 1998).
En ese contexto, la segunda mitad de la década de los noventa fue testigo

del surgimiento de distintas experiencias de MGMP en países en vías de
desarrollo. De acuerdo a un informe del Banco Mundial (World Bank, 2001)
a principios de siglo existían unos 25 países en África, Asia, América Latina,
y Europa del Este en distintas etapas de implementación o adopción del
MGMP mientras que otros diez estudiaban su aplicación. La introducción de
los marcos se produjo en un período corto de tiempo. De los casos existentes
en 2001, el 90% había sido implementado en los 4 años precedentes.
Conclusiones de las Experiencias
Capacidad y profundidad: La experiencia de los países en desarrollo

muestra que, al menos en una primera instancia, es conveniente el uso de
los MGMP limitados (MPMP). Implementar los MGMP más amplios requiere
un manejo de recursos técnicos y humanos que muchas veces están fuera
del alcance de los países en desarrollo. Este esfuerzo puede ser contrapro-
ducente ya que desvía estos recursos de otros usos más útiles. Para aque-
llos países con mayores capacidades, el MGMP tiene ventajas potenciales
porque otorga una perspectiva de presupuestación por resultados.
Cobertura: Estas experiencias permiten poner el foco en otros aspectos

de la implementación de los marcos fiscales. En primer lugar, es importante
que el marco fiscal, en cualquiera de sus tres versiones, sea lo más amplio
posible. Es decir, que no deberían quedar afuera gastos de otros niveles de
gobierno, ni fondos extra-presupuestarios o actividades cuasi-fiscales16. En
16 De particular importancia para los países de la región, es la problemática de cuán
abarcativo es el presupuesto anual. Si la cooperación internacional no es incluida
en el presupuesto, la planificación a partir del componente financiado con recursos
propios pierde gran parte de su razón de ser.
208
segundo lugar, es conveniente que no haya más de una unidad adminis-

trativa que coordine todos los aspectos del presupuesto. Es conveniente
también que esta oficina publique un documento centrado en el MGMP
donde se discutan tanto las metas fiscales como las prioridades y políticas
sectoriales. Para llegar a este documento, es importante el trabajo de los
sectores de gasto en el desarrollo de enfoques estratégicos que incluyan
también a los stakeholders de la comunidad (Holmes y Evans, 2003).
Resultados: La experiencia en los países europeos y del resto de

la OCDE sugiere que los MGMP mejoran los procesos y resultados
presupuestarios a través de diversos canales. En primer lugar, permiten
delimitar los objetivos de política. En segundo lugar, logran alcanzar mayor
previsibilidad en las asignaciones presupuestarias. Por último, favorecen
una mayor transparencia en el uso de los recursos.
Ambición: No siempre se alcanzan las metas previstas. En dos tercios

de los casos, la mejora del balance del gobierno fue menos pronunciada
que lo proyectado en las metas, particularmente en aquellos casos donde
el crecimiento fue menor al estimado. La evidencia sugiere que los MMP
no proveen soluciones mágicas en materia de sostenibilidad fiscal ya
que existe una relación estadísticamente significativa entre el grado
de ambición de los MMP en términos de lo que se pretende reducir en
relación al PIB y su cumplimiento (EC, 2007).
Implantación: Otro aprendizaje de la experiencia en los países

desarrollados es que conviene haber alcanzado un cierto grado de
equilibrio fiscal antes de pretender obtener grandes beneficios de los
marcos de mediano plazo (IMF, 1999). De otra manera, los desequilibrios
fiscales pueden afectar la previsibilidad de los flujos de financiamiento. Sin
embargo, también puede ocurrir que en aquellos países con problemas
de sostenibilidad, los MGMP pueden ayudar a mejorar el proceso
presupuestario si las proyecciones se hacen con honestidad y realismo
(Holmes y Evans 2003).
Uso estratégico: El uso estratégico de las proyecciones, mecanismo

utilizado generalmente para aumentar la discrecionalidad del Poder
Ejecutivo sobre el presupuesto es un claro ejemplo de prácticas que
debilitan los efectos positivos de los marcos de mediano plazo ya que
209
le quita credibilidad a las proyecciones (Scartascini y Stein 2008) 17.

Asimismo, si el uso discrecional se realiza para disminuir el espacio de
otros actores entonces será siempre difícil que prosperen los intentos
por relacionar la planificación con la presupuestación.
Contexto político: Otra relación que surge del análisis de los casos de
la Unión Europea, es aquella que existe entre los resultados de los MMP
y las instituciones políticas. Las consideraciones teóricas de diversos
autores acerca de que un enfoque de mediano plazo en el proceso
presupuestario es particularmente conveniente en países con coaliciones
ideológicamente dispersas se comprueba en la práctica. Lo que explica
esta relación es que en los países con coaliciones ideológicas dispersas,
donde cada partido de la coalición debe satisfacer a su base electoral,
el problema de los recursos comunes pueden exacerbarse y generar
mayor déficit (EC 2007).
IV. La Situación en América Latina
La experiencia en América Latina es más reciente. Diversos países

implementaron MFMP a partir del inicio de esta década, en muchos casos
acompañados por leyes de responsabilidad fiscal (Filc y Scartascini, 2007).
En esta región, a diferencia de lo observado en África, el panorama no sólo
es heterogéneo respecto al grado de profundidad que tienen los Marcos
Fiscales de Mediano Plazo, sino que también presentan diferencias en
la concepción del enfoque plurianual adoptado. Es decir, que no sólo
se encuentran casos en los que se ha optado por Marcos Fiscales de
Mediano Plazo o Marcos de Gasto de Mediano Plazo, sino que se observan
diferencias respecto a su relación con el presupuesto anual – caso
uruguayo – o con respecto a su dinámica de actualización – casos brasileño,
venezolano y uruguayo. Es preciso destacar que el caso uruguayo no sólo
es particular en estos aspectos sino que también es anterior a la serie de
marcos de mediano plazo impulsados en los países en desarrollo.
Las diferencias en el grado de profundidad (primera dimensión de
clasificación) se pueden observar en el Cuadro 3.
17 Jonung and Larch (2006) estudian el uso estratégico de las estimaciones en la

Unión Europea y encuentran que éste es políticamente motivado.
210
marcos de mediano plazo impulsados en los países en desarrollo.
Las diferencias en el grado de profundidad (primera dimensión de clasificación) se pueden

observar en el Cuadro 3.
Cuadro 3: Grado de profundidad de los Marcos de Mediano Plazo en América Latina
Cuadro 3: Grado de profundidad de los Marcos de Mediano Plazo en América Latina
MGMP
MPMP
MFMP
PAISES
Proyecciones Proyecciones gasto Proyecciones de Proyecciones
Proyecciones Proyecciones Proyecciones ingresos por unidad Proyecciones ingresos gasto por Proyecciones
PIB4 inflación gasto agregado agregados administrativa gasto por funcion desagregados programa de resultados
Argentina1 3 3 3 3 3 3 3 3 3
Bolivia 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Brasil 3 3 3 3 3 3 3 3 3
Colombia 3 3 3 3 3 3 2 2 2
Costa Rica 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Chile2 3 3 3 3 2 2 3 2 2
Ecuador 2 2 2 2 2 2 2 2 3
El Salvador 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Guatemala 3 3 3 3 3 2 3 2 2
Nicaragua 3 3 3 3 3 3 3 3 3
México2 3 3 3 3 2 2 3 2 2
Honduras 3 3 3 3 3 3 3 3
Panamá 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Paraguay 3 3 3 3 3 3 2 2 2
Perú35 3 3 3 3 2 2 2 2
Rep. Dominicana 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Uruguay 3 3 3 3 3 3 3
Venezuela 3 3 3 3 2 2 2 2 2
1:1 Las proyecciones de gasto por programa y resultado son experiencias piloto
2: : Las proyecciones de gasto por programa y resultado son experiencias piloto
Tiene proyección de gasto por carácter económico
2
3: : Tiene proyección de gasto por carácter económico
respecto a la proyección de programas es a partir de una perspectiva estática y sólo para aquellos sectores relacionados a la producción
3
4: :respecto a la proyección de programas es a partir de una perspectiva estática y sólo para aquellos sectores relacionados a la producción
si existen fuera de un marco presupuestario plurianual no son tenidas en cuenta
5:4: si existen fuera de un marco presupuestario plurianual no son tenidas en cuenta
Peru cuenta con marcos sectoriales multianuales algunos de los cuales realizan proyecciones financieras del gasto para cuatro anios pero no
5: Peru cuenta con marcos sectoriales multianuales algunos de los cuales realizan proyecciones financieras del gasto para cuatro anios pero no como parte de un marco de gasto d
como parte de un marco de gasto
Fuente: Elaboración propia

Fuente: Elaboración propia
A continuación, se exploran las características de los marcos en mayor detalle, país por país. El
211
orden utilizado es el grado de profundidad de la implementación, según cuenten con MFMP,
MPMP o MGMP19.
A continuación, se exploran las características de los marcos en mayor

detalle, país por país. El orden utilizado es el grado de profundidad de la
implementación, según cuenten con MFMP, MPMP o MGMP18.
En primer lugar, se encuentran aquellos países que han implementado

el MFMP en su forma más básica. Es decir, que presentan información
plurianual acerca de variables macroeconómicas
En Chile, a partir de la reforma de la Ley de Administración Financiera se le

otorgó al Ministerio de Finanzas el mandato de desarrollar un Marco Fiscal
de Mediano Plazo. Actualmente, en el Proyecto de Ley de Presupuestos
del Sector Público Finanzas se presenta una proyección financiera del
sector público para un período de cuatro años que es pública desde el
año 2000. En ella se incluyen supuestos macroeconómicos19, ingresos
clasificados en presupuestarios y extrapresupuestarios, y por último, los
gastos también clasificados en presupuestarios y extrapresupuestarios.
Por último se presenta la proyección del balance del gobierno central
consolidado que incorpora la previsión del cumplimento de la meta de
alcanzar un superávit fiscal estructural de un 0,5% del PIB.
La cobertura de este marco abarca al Gobierno central consolidado. Su

objetivo esta más relacionado con anticipar holguras o restricciones con
legislación y compromisos vigentes, para adoptar medidas preventivas
que permitan mantener los niveles de gasto compatibles con las reglas
de política fiscal. El horizonte anual para el que se elabora es rotativo.
18 Para la confección de esta sección se utilizaron, entre otras, las siguientes

fuentes: Encuestas de Open Budget Initiative 2006; Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario de Venezuela; Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público; PNUD (2007); Resolución N· 616 del Ministerio de Hacienda de
Paraguay; Ley Orgánica de Responsabilidad Estabilización y Transparencia Fiscal
de Ecuador; Informe de Finanzas Públicas: Proyecto de Ley de Presupuestos del
Sector Público 2008 de Chile; Schack (2008); Ley de Responsabilidad Fiscal de
Brasil; Pares (2007); Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal de la Argentina;
Ley de Solvencia Fiscal de la Argentina; Marcos Macroeconómicos Multianuales
de Perú; Marcos de Gasto de Mediano Plazo de Colombia; Marcos Fiscales de
Mediano Plazo de Colombia; Ley de Responsabilidad Fiscal de Colombia; Criterios
Generales de Política Económica 2008 (México); Plano Plurianual de Brasil;
Marco Presupuestario de Mediano Plazo de Nicaragua; Presupuesto Plurianual
de Honduras; Presupuesto Multianual de Guatemala.
19 PIB (tasa de variación real y crecimiento PIB tendencial); Tasa de variación real de la
demanda interna; Inflación; Tipo de cambio; Precio del cobre; precio molibdeno.
212
En Perú el marco macroeconómico multinanual se enmarca en el

esquema establecido en la Ley de Responsabilidad y Transparencia
Fiscal. A través del mismo, se busca incrementar la transparencia a la
vez que enmarcar al presupuesto dentro de la política económica del
Gobierno. Se incluyen proyecciones del gasto e ingresos presupuestarios
y no presupuestarios. A su vez se presentan proyecciones de variables
macroeconómicas así como de los resultados fiscales. Tanto el esquema
limitado como su relación con la ley de responsabilidad fiscal establecen
un escenario en el cual el marco se orienta a facilitar el cumplimiento de
la regla fiscal.
El caso de Ecuador es particular y difícil de clasificar. Las instituciones

presentan un plan plurianual institucional (PPI) en el que debe aparecer
el presupuesto plurianual para distintas actividades. Sin embargo, al igual
que ocurre en el caso peruano no forman parte de un sistema abarcativo y
consolidado de presupuestación de mediano plazo. Estos planes incluyen
la descripción de la visión y misión de la institución así como sus funciones
y operaciones principales. Estos planes plurianuales institucionales se
deben enmarcar en el Plan Plurianual del Gobierno Nacional.
Este Plan Plurianual de características estáticas, es decir que no

se recalcula con el mismo horizonte temporal cada año ya que son
coincidentes con el inicio del mandato presidencial, establece los objetivos
estratégicos y las metas estratégicas de mediano plazo. Este documento
que es presentado ante el Congreso no hace explícita una dimensión
financiera que establezca las necesidades de gasto a mediano plazo
aun cuando tienen el propósito de orientar las decisiones de gasto e
inversión publica20. Cabe destacar con relación a esto que el monitoreo
del plan plurianual del gobierno y del Presupuesto son realizados por
entidades distintas.
En México el marco plurianual se presenta en la exposición de motivos

del Proyecto de Ley de Presupuesto como la evolución económica y de
las finanzas públicas en el mediano plazo y tiene una periodización de
20 Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (Ley No.

2002-72).
213
seis años. Se incluyen proyecciones de variables macroeconómicas21,

ingresos presupuestarios clasificados en petroleros y no petroleros,
gasto clasificado en sueldos y salarios, pensiones, subsidios y
transferencias, y gasto de capital, y por último, las proyecciones del
balance económico y de la deuda neta. Cabe destacar que a diferencia
de otros casos el gasto no se presenta en valores corrientes sino como
proporción del PIB.
Las previsiones de crecimiento de la economía y del PIB, así como los

requerimientos financieros del sector público son desarrolladas en los
Criterios Generales de Política Económica (también como porcentaje del
PIB). Sólo algunos rubros de gasto y los gastos de inversión incorporaron
previsiones multianuales ya que así lo estableció la ley después de la
aprobación de la Reforma Hacendaria.
El Marco de Mediano Plazo en Venezuela, de acuerdo a su marco

normativo, combina características relacionadas con la estabilidad fiscal y
con la planificación. El Marco Plurianual del Presupuesto (MPP) tiene un
horizonte fijo de tres años que no coincide con el periodo presidencial22.
Este documento es elaborado mediante un trabajo conjunto del Ministerio
de Finanzas, el Ministerio de Planificación y Desarrollo y el Banco
Central. El MPP incluye los objetivos de política económica, los supuestos
macroeconómicos de mediano plazo23, límites de gasto y endeudamiento
para los presupuestos anuales del periodo, los objetivos de la política
fiscal de largo plazo y los lineamientos generales para la formulación del
presupuesto. De acuerdo al marco normativo24 las reglas macro-fiscales
están directamente relacionadas con el marco fiscal de mediano plazo
21 Variación real del PIB; inflación; tasa de interés; cuenta corriente; oferta agregada
(PIB e importaciones); demanda agregada (consumo, formación bruta de capital
y exportaciones).
22 El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministro de Finanzas, presentará a la Asamblea
Nacional el proyecto de ley del marco plurianual del presupuesto, antes del quince
de julio del primero y del cuarto año del período constitucional de la Presidencia de
la República, y el mismo será sancionado antes del 15 de agosto del mismo año
de su presentación.
23 Las proyecciones incluidas son: exportaciones de PDVSA, el precio del petróleo de
exportación, variación PIB, inflación, ingreso fiscal por impuestos, gasto primario,
gasto corriente, gasto de capital y evolución de la deuda.
24 Constitución y Ley Orgánica de Administración Financiera del Presupuesto.
214
en tanto que se definen en relación con el periodo de vigencia del marco

plurianual del presupuesto25.
En segundo lugar están aquellos que impulsaron Marcos Presupuestarios

de Mediano Plazo. Esta versión limitada del Marco de Gasto de Mediano
Plazo presenta también proyecciones de gasto por función o carácter
económico.
En Guatemala se ha incluido un presupuesto plurianual en los

documentos presupuestarios presentados al Congreso desde 2003.
En 2006 se incorporó una visión estratégica que toma en cuenta las
metas de mediano plazo trazados por los ministerios en sus planes
multianuales. El Presupuesto Multianual (PM) se incluye en cumplimiento
a la Ley Orgánica del Presupuesto. El PM contiene estimaciones de los
agregados fiscales de ingresos y gastos de los 3 años siguientes. En
el documento elaborado por el Ministerio de Finanzas de Guatemala
se dan a conocer proyecciones del Gasto institucional y sectorial (que
difiere de la clasificación funcional clásica). PIB, inflación, exportaciones
e importaciones así como ingresos clasificados por tipo de tributo.
De acuerdo al marco normativo vigente, el proceso de elaboración

se divide en dos etapas. Durante la primera, se determina el marco
macroeconómico de mediano plazo que sirve de base para la estimación
de ingresos y techos de gasto para el periodo. En la segunda etapa, las
entidades administrativas conocen su límite de gasto asignado y formulan
sus respectivos anteproyectos de presupuesto multianual.
Colombia también posee desde el año 2006 un MPMP con horizonte

rotativo de cuatro años. En el denominado Marco de Gasto de Mediano
Plazo presentado con el Proyecto de Ley de Presupuesto, se publican
proyecciones de los balances fiscales, techos de gasto por unidad
administrativa, y una especificación de las diferencias con el Marco de
Gasto de Mediano Plazo anterior.
25 El Marco Plurianual del último período (2008-2010) presentado ante la Asamblea

Nacional no está disponible en Internet, lo que podría atentar contra su objetivo
de transparencia de no ser solventado.
215
Por último, aparecen los países que han optado por el esquema más
amplio de MGMP en el cual también se incluyen las proyecciones de
gasto por programa.
En Nicaragua, a partir de 2006 se elabora un “Marco presupuestario de

mediano plazo” que cubre diversos agregados macroeconómicos y las
operaciones consolidadas del sector público y de las principales entidades
del gobierno en un horizonte rotativo de tres años. A partir de lo estipulado
en la Ley de Administración Financiera y Régimen Presupuestario,
la formulación, aprobación y ejecución de los presupuestos debe
relacionarse con el Plan Nacional de Desarrollo, el Marco Presupuestario
de Mediano Plazo y el Programa de Inversiones Públicas, entre otros.
En el Marco Presupuestario de Mediano Plazo se incluyen agregados
macroeconómicos y operaciones consolidadas del sector público y de
principales entidades del Gobierno.
El Marco de Gasto de Mediano Plazo de Brasil es probablemente el más

desarrollado y en el cual la planificación juega un papel preponderante.
El presupuesto del Gobierno Federal, que tiene vigencia anual, está
vinculado formalmente con el sistema de planificación que se concreta
en un plan de cuatro años, conocido como Plano Brasil, el cual se
aprueba por Ley al inicio de cada período presidencial. El instrumento
que cumple el papel de puente entre el Plan y el Presupuesto anual, son
las Directrices Presupuestarias, que es una ley que se aprueba para cada
nuevo ejercicio fiscal.
En el ámbito presupuestario brasileño existen, por lo tanto, tres horizontes

de planeamiento. La primera es una etapa indicativa de largo plazo
(ocho años). Luego, una etapa de programación que se expresa en la
elaboración del presupuesto plurianual (PPA) de cuatro años donde
se define la asignación de recursos presupuestarios por programas y
actividades de acuerdo a las metas del gobierno. En este marco también
se establecen las proyecciones de ingresos, variables macroeconómicas
y resultado fiscal26, a la que se agrega la etapa anual.
Algunas características del PPA difieren de los Marcos de Mediano Plazo

tradicionales que revelan un intento por relacionar la planificación con
26 Se incluyen también estimaciones para gobiernos subnacionales.
216
la presupuestación. La clasificación del financiamiento esta claramente

centrada en los programas27 y sus metas. El monto global es consistente
con las proyecciones de ingresos y las metas fiscales del periodo28. El
intento por abordar la planificación se ve claramente en el hecho que los
programas están clasificados bajo macro-objetivos y estos categorizados
a su vez en mega-objetivos dentro de un marco jerárquico.
Sin embargo, el ambicioso enfoque de integrar planes y presupuestos

bajo la órbita del Ministerio de Planificación, aun no ha dado todos los
resultados esperados. Particularmente en lo referido a prudencia fiscal,
el resultado de la experiencia brasileña no ha sido todo lo exitoso que
se esperaba (Gómez y Martínez Vázquez 2008).
En Paraguay, a partir del Decreto Nro. 8.215 de 2006 se le otorgó al

Ministerio de Hacienda la tarea de formular el Presupuesto Plurianual
Referencial29. Este Presupuesto Plurianual tiene un horizonte rotativo de
tres años y alcanza al Gobierno General. En el documento se incluyen
proyecciones de ingresos y gastos como porcentaje del PIB dentro del
esquema ahorro inversión financiamiento, variables macroeconómicas30,
gasto por finalidad, institución y grandes metas sociales.
En Honduras, al igual que en Nicaragua, la influencia de la Estrategia

de Reducción de la Pobreza y la cooperación internacional asociada a
ella, sentaron las bases para la implementación de un Marco de Gasto
de Mediano Plazo. Por lo tanto, desde 2003 el proyecto de presupuesto
enviado por el Ejecutivo al Congreso incluye como anexo un presupuesto
multianual con información sobre la evolución de los agregados fiscales
en los siguientes 3 años. Si bien incluye no solo proyecciones macro, sino
también las proyecciones de gasto por programa, a la fecha, este ejercicio
ha consistido básicamente en una proyección de los datos del año base
para el año fiscal y tres años mas, asumiendo ciertos supuestos sobre
las tendencias de categorías particulares de gasto (Acevedo 2007).
27 La presupuestación anual debe seguir también esta clasificación.

28 Por ejemplo, en el PPA 2004-2007 era mantener un superávit primario de 4,25%
del PIB cada año.
29 Esta herramienta ha sido impulsada por organismos internacionales como PNUD,
UNICEF y UNFPA
30 PIB, inflación y tipo de cambio.
217
Argentina posee un marco plurianual de tres años con horizonte rotativo

que cubre la Administración General, entidades descentralizadas y fondos
fiduciarios y tiene un carácter informativo y no obligatorio. Cabe destacar
que queda fuera gran parte del gasto social (particularmente educación
y salud) ejecutado por las provincias. En el se incluyen proyecciones
macroeconómicas, ingresos, gasto por finalidad y función, gasto por
unidad administrativa y gastos por programa.
Si bien el presupuesto en Uruguay es en si mismo de naturaleza

plurianual es necesario hacer una aclaración. Al ser un presupuesto
de cinco años, coincidente con el mandato presidencial, y no tener una
contrapartida específicamente anual, difiere de la gran mayoría de las
experiencias de MFMP. En primer lugar, este particular esquema implica
que debe ser aprobado por el Congreso. En segundo término, a diferencia
de los otros casos observados en America Latina, su cumplimiento es
obligatorio, y no es de naturaleza informativa. Sin embargo, puede ser
modificado. Transcurrido un año, se presentan al Congreso, además de
la rendición de cuentas, una serie de modificaciones, las cuales están
sujetas a su aprobación. Dado que no se considera que el MGMP sea
un sistema de presupuestación plurianual que establezca asignaciones
de gasto de fuerza legal a varios años, el presupuesto plurianual en
Uruguay no sería un MGMP.
El Gobierno de Costa Rica presentó para este periodo por primera vez
un MGMP que contiene las proyecciones para un horizonte rotativo de
tres años de los principales rubros presupuestarios de ingresos y gastos.
El presupuesto plurianual esta planteado como guía para la política fiscal
de mediano plazo del Estado y es un marco referencial del presupuesto
anual y del plan de inversiones públicas.
Entre los restantes países algunos como la República Dominicana

o Panamá han desarrollado ya el marco legal que orientara la
implementación de Marcos Fiscales de Mediano Plazo.
En el caso de la República Dominicana de acuerdo a la Ley Orgánica

de Presupuesto para el Sector Público promulgada en el 2006, durante
el año 2008 se trabajará en el Presupuesto Plurianual del Sector Público
no Financiero, el cual será elaborado para un período de 4 años. Los
lineamientos estratégicos del Plan Nacional Plurianual del Sector Público
218
deberán ser consistentes con el marco financiero elaborado por de Estado

de Hacienda para el mismo período. Aun cuando este marco de mediano
plazo tendrá solo carácter informativo, el Decreto aprobado en 2007 que
reglamenta la Ley de Planificación e Inversión Pública estableció como
funciones del Consejo de Gobierno conocer, deliberar y decidir sobre
este presupuesto plurianual.
En Panamá esta a punto de aprobarse un MFMP. En abril de 2008,

la Comisión de Hacienda, Planificación y Política Económica, ha
presentado al Pleno de la Asamblea Nacional el Proyecto de “Ley de
Responsabilidad Social Fiscal”. Esta ley tiene características de una Ley
de Responsabilidad Fiscal en la que se incluye un MFMP. En el Proyecto
de ley se define la la obligatoriedad de presentar un Plan Estratégico
de Gobierno, al inicio de cada Administración, el cual debe contener la
Estrategia Económica y Social, la Programación Financiera a cinco años
y el Plan de Inversiones Públicas Indicativo. El ámbito de la ley es todas
las entidades del Sector Público. Dado que esto se realiza a principios de
cada administración, el MFMP coincide con el período de gobierno, y por
lo tanto, tendría un horizonte fijo. Las modificaciones al Plan Estratégico
deberán ser aprobadas por el Consejo de Gabinete.
Los supuestos macroeconómicos incluirán, por lo menos, las siguientes

variables: tasa de crecimiento del PIB, y de la inflación anual, medida por
el Índice de Precios al Consumidor; proyecciones de ingresos y gastos
del SPNF; monto de las inversiones públicas; y los cambios esperados
en el nivel de endeudamiento público. La particularidad del proyecto de
ley panameño es que el Macro Fiscal de Mediano Plazo deberá contener
como mínimo una comparación de las metas fiscales programadas
con los resultados alcanzados y, en caso de incumplimiento de las
metas previstas, una explicación detallada de la razón o razones del
incumplimiento y la magnitud del ajuste fiscal necesario para reanudar
el cumplimiento de las metas fiscales.
219
V. Estudios de Caso
Los Marcos de Mediano Plazo en Colombia
Descripción
El MGMP en Colombia fue introducido al momento de aprobar su ley de

responsabilidad fiscal. Después de la crisis fiscal de los noventa, Colombia
llegó a un acuerdo con el FMI a partir del cual se impulsarían diversos
ajustes: de gasto, de pensiones e implementación de reglas fiscales. Una
de las últimas reglas adoptadas en el marco de la ley de responsabilidad
fiscal fueron los Marcos Fiscal y de Gasto de Mediano Plazo.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene un horizonte de diez años y

tiene como objetivo primordial lograr la reducción y sostenibilidad de la
deuda publica. Para ello, fija metas de superávit primario en línea con
las metas de deuda, y establece proyecciones de PIB y recaudación que
determinan techos de gasto31.
Durante la elaboración de este documento se produce la discusión macro,

estimándose los ajustes que son consistentes con el cumplimiento de
la meta, dadas las proyecciones de inflación, desempleo, crecimiento
(productividad) e inversión. El marco se prepara entre el Ministerio de
Hacienda y la Dirección Nacional de Planeamiento, que representa a
los sectores.
El MGMP comenzó a elaborarse en 2006 y tiene un horizonte de tres

años, es recurrente y fija metas de gasto para los distintos sectores.
Para su elaboración se toman en cuenta las metas de superávit primario
del MFMP así como los datos producidos al interior de cada entidad.
Este documento da el contexto de la discusión presupuestal. El gasto
en funcionamiento y las transferencias obligatorias (por ejemplo las
estipuladas en la Constitución) y los servicios de la deuda determinan
una porción importante que es rígida. Debe tenerse en cuenta que la
Ley de Responsabilidad Fiscal establece una restricción muy fuerte para
31 La meta que guía al MFMP es alcanzar al 2018 un nivel de deuda neta 25% del PIB.
Para lograrlo se considera necesario un superávit del 2.5% creciendo al 4.5%.
220
aumentar el gasto corriente32. El resto de la discusión toma lugar sobre

el marco de gasto de inversión.
Sin embargo, no son éstos los únicos instrumentos de planificación

de mediano plazo. Existe un Plan de Gobierno que establece metas
sectoriales para el período presidencial, es decir es periódico. Para
establecer estas metas participan los sectores y la Dirección Nacional de
Planeamiento, pero Hacienda no participa. El Plan de Gobierno tiene una
pata financiera que abarca aquello que no es gasto de funcionamiento –
considera el MFMP - y una pata programática. A su vez, está acompañado
por planes sectoriales elaborados por cada ministerio. Estos planes
sectoriales tienen que adecuarse a las condiciones impuestas por
tres procesos distintos: El Plan de Gobierno, el MGMP y los Planes
Sectoriales de largo plazo que tienen un horizonte de diez años. Estos
últimos establecen metas generales sin incluir una faceta financiera. Una
característica destacable con la que cuentan es que su elaboración es
resultado de un proceso colectivo del cual participan distintos actores del
sector (por ej. para educación: sindicatos, universidades, ONGs, partidos
políticos, etc.).
La existencia de diversos Marcos de Mediano Plazo paralelos no es la

única originalidad que exhibe el caso colombiano. La institucionalidad
colombiana está articulada en torno a una clasificación presupuestaria
que no coincide con la noción de gasto de capital y corriente. Por un
lado, está el Ministerio de Hacienda que maneja unas ¾ parte del
presupuesto. En esta porción se incluyen parte de los gastos corrientes
y operativos como ser adquisición de equipos, mantenimiento y personal
así como el servicio de la deuda. Por otra parte la Dirección Nacional de
Planeamiento maneja el gasto de inversión que incluye programas de
educación, salud subsidios, gasto militar, capital fijo y transferencias a
entidades subnacionales.
En un primer momento, se envía a los ministerios una circular de

programación presupuestaria de mediano plazo con techos sectoriales
aprobados por el consejo de ministros. De acuerdo a esta circular, los
sectores revisan sus programas de mediano plazo. Posteriormente, los
32 Con la excepción de determinados sectores: FF.AA., Contraloría y Auditoria
221
sectores realizan un pedido de financiamiento que si supera el techo

debe ser acompañado por un ajuste en las metas (aun cuando no existe
un enlace directo formalmente). En este momento tiene lugar el primer
filtro por el cual se intenta adecuar los pedidos de los sectores al MGMP.
Grupos técnicos de Hacienda, DNP y los sectores se reúnen para conciliar
los pedidos de financiamiento.
El segundo filtro consiste en la discusión bilateral entre los directores

de financiamiento y planificación por un lado con los ministros de cada
sector. En esta etapa se intenta estructurar las prioridades de políticas
y de programa.
Por último, se discute nuevamente en el Consejo de Ministros. En

este espacio generalmente los sectores ganan fuerza. Usualmente el
presidente apoya a los ministros de gasto particularmente en ciertos focos
estratégicos que prioriza (ej. educación). Para ello los ministros ponen
en juego el cumplimiento de las metas del plan de desarrollo.
Es preciso destacar que a lo largo de este proceso el Congreso no tiene

capacidad de injerencia. De hecho, el MGMP y el MFMP les son enviados
solamente a título informativo, no tienen capacidad de modificarlos o
vetarlos.
Por último, es necesario hacer un comentario acerca de la percepción

sobre la calidad y tiempo de la información estadística tanto social como
física y financiera. La impresión con la que se cuenta es que el sistema
contable del nivel subnacional es poco eficiente al igual que la estadística
física. También, de acuerdo a las fuentes entrevistadas, se presentan
carencias en la información “por debajo de la línea” (Ej. en el cálculo
de deuda pensional). A pesar de ello, se considera que los sistemas de
información han mejorado.
Proyecciones
Como se puede observar en el Cuadro 4, las proyecciones macroeconómicas,

tanto del PIB como de la inflación, han sido relativamente acertadas. Las
proyecciones de gasto por sector han sido incorporadas en 2007 por lo
que es demasiado pronto para evaluarlas.
222
Cuadro 4: Proyecciones de los Marcos Fiscales de Mediano Plazo

Marco
Inflación Crecimiento PIB real
Macroeconómico Año
de Mediano Plazo proyectado Proyectada Efectiva Proyectado Efectivo
2004 0.055 0.055 0.04 0.046
2005 0.044 0.0485 0.04 0.057
04
20
2006 0.035 0.0448 0.04 0.069

2005 0.05 0.0485 0.04 0.057
2006 0.045 0.0448 0.04 0.069
05
20
2007 0.04 0.0569 0.04 .

Fuente:
Fuente:Elaboración
Elaboraciónpropia
propiasobre la la
sobre base dede
base Marcos Fiscales
Marcos de de
Fiscales Mediano Plazo,
Mediano Ministerio
Plazo, de Hacienda
Ministerio y
de Hacienda y Crédi
Crédito Público, Colombia y Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Colombia.
Público, Colombia y Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Colombia.
El Proceso
El Proceso Presupuestario
Presupuestario
La implementación de los Marcos
La implementación de losFiscal
Marcosy deFiscal
GastoydedeMediano
Gasto de Plazo ha generado
Mediano Plazocambios e
34
el proceso presupuestario.
ha generado cambios Enenprimer lugar,presupuestario
el proceso se logró que el .proceso
33 de lugar,
En primer ajuste se
de gasto a
logrópresupuestaria
restricción que el procesosea de ajuste de gasto a la con
más consensuado restricción presupuestaria
los sectores. Esto noseaimplica qu
más consensuado con los sectores. Esto no implica que necesariamente
necesariamente los techos sean materia de acuerdo. Simplemente, antes, la presión de establec
los techosdelsean
el cumplimiento materia
límite de acuerdo.
de gasto Simplemente,
recaía sobre el Ministerioantes, la presión
de Hacienda de llevaba e
lo que
establecer el cumplimiento del límite de gasto recaía sobre el Ministerio
algunos casos a recortes en forma arbitraria. Este cambio en la dinámica presupuestaria de tambié
Hacienda lo que llevaba en algunos casos a recortes en forma arbitraria.
se expresa en el hecho que previamente los sectores solían programar sus anteproyectos d
Este cambio en la dinámica presupuestaria también se expresa en el
presupuesto “inflados” para prevenir el recorte de Hacienda. Con la perspectiva plurianual es
hecho que previamente los sectores solían programar sus anteproyectos
tendencia
desepresupuesto
redujo. “inflados” para prevenir el recorte de Hacienda. Con la
perspectiva plurianual esta tendencia se redujo.
La mejora en la previsibilidad de la asignación de fondos también tuvo efectos positivos. Lo
recursosLaque anteriormente
mejora estaban disponibles
en la previsibilidad pero no se llegaban
de la asignación de fondos a devengar
también se han reducid
tuvo
Esto se efectos
debe a quepositivos. Los recursos que anteriormente estaban disponibles cuando n
anteriormente las entidades preferían asegurarse los fondos aun
tenían planificado
pero no seenllegaban
que gastarlos. De acuerdo
a devengar a losreducido.
se han entrevistados,
Estosinseeldebe
MGMP el presupues
a que
se tornaba rapiña institucional
anteriormente ya quepreferían
las entidades nadie tenia el financiamiento
asegurarse los fondos a futuro asegurado lo qu
aun cuando
llevaba no tenían planificado
a intentar conseguir loen que
más gastarlos.
posible De acuerdo
cada año. Con el MGMP a los entrevistados,
fue posible mirar con u
sinque
horizonte el MGMP
supera el
la presupuesto se tornaba
anualidad y empezar rapiña yinstitucional
a priorizar programar en ya el
que nadie plazo. S
mediano
tenia el financiamiento a futuro asegurado lo que llevaba a intentar
embargo, existen factores por fuera de este proceso que pueden alterar tanto la planificació
como la presupuestación. Entre ellos, se destacan leyes de la república aprobadas por
33 Es preciso tener en cuenta, que la vigencia del MGMP es muy reciente para
Congreso queconsiderar
obligan los
a hacer inversiones
efectos observadosycomo
sentencias
cambiosjudiciales. Cabeque
institucionales destacar que estos do
ya se han
poderes estáncristalizado.
excluidos del MGMP.
A su vez, ciertas características del proceso presupuestario y del proceso de formulación

223 d
políticas, impiden que el MGMP funciones en todo su potencial. Particularmente, la relación d
gobierno nacional con los subnacionales ha sido conflictiva. El principal motivo ha sido

conseguir lo más posible cada año. Con el MGMP fue posible mirar con un
horizonte que supera la anualidad y empezar a priorizar y programar en el
mediano plazo. Sin embargo, existen factores por fuera de este proceso
que pueden alterar tanto la planificación como la presupuestación. Entre
ellos, se destacan leyes de la república aprobadas por el Congreso que
obligan a hacer inversiones y sentencias judiciales. Cabe destacar que
estos dos poderes están excluidos del MGMP.
A su vez, ciertas características del proceso presupuestario y del proceso

de formulación de políticas, impiden que el MGMP funciones en todo
su potencial. Particularmente, la relación del gobierno nacional con los
subnacionales ha sido conflictiva. El principal motivo ha sido la decisión
del gobierno central de asumir funciones propias de los subnacionales
como ser acueductos y caminos. Esta competencia entre los distintos
niveles genera incentivos negativos que se ven agravados por el hecho
que los periodos de gobierno y por ende los planes de planificación no
coinciden en el nivel nacional y subnacional.
Otro tema que abre un interrogante es qué ocurrirá en el momento en

que una administración tenga que determinar el MGMP de otro gobierno.
Hasta este momento eso no ha ocurrido ya que el gobierno actual es
fruto de una reelección. Si bien a nivel del MFMP no parece que vaya a
generar demasiados problemas, el MGMP puede plantear otro escenario.
En este caso es posible que el marco que establece el Plan de Gobierno
otorgue una flexibilidad necesaria al proceso presupuestario.
Conclusiones
Además de los efectos mencionados sobre el proceso de toma

de decisiones presupuestarias, los Marcos de Mediano Plazo han
demostrado diversos efectos positivos para los distintos actores. En
primer lugar, el MFMP ha servido como referente de disciplina. Ha tendido
a que la restricción fiscal sea interiorizada por los distintos actores y a
transparentar la discusión. Esto se observa en el hecho que a pesar de
que no existe relación formal entre el Plan de Gobierno y el MFMP, en
la elaboración del primero se consideran las restricciones impuestas por
el segundo.
224
La problemática de la eficiencia del gasto relacionada a la presupuestación

por resultados es un tema que el MGMP no ha abordado. Esto se debe
principalmente a que se ha optado por un esquema limitado al ámbito
funcional34. Sin embargo, este proceso ha tenido efectos sobre la eficiencia
del gasto. En primer lugar, de acuerdo a lo percibido por los sectores,
el MGMP les incremento la previsibilidad y facilitó que ciertos procesos
que implicaban un horizonte mayor al anual fluyan. Esta percepción es
compartida por las cabezas políticas de los ministerios.
En este sentido, también mejoró la disponibilidad de la información

estadística. El ejercicio de establecer metas permitió depurar las líneas
de base aun cuando en el ejercicio de realizar el seguimiento surge el
problema de las demoras en la producción de la información.
Por otra parte, existen ciertos aspectos pendientes. Por ejemplo, el efecto
del MGMP en la reducción del carácter inercial del presupuesto es relativo.
Esto se explica en gran parte por la rigidez producto del earmarking y el
gasto en funcionamiento y deuda. En lo que hace al gasto en inversión,
de acuerdo a las fuentes consultadas, el MGMP ha ayudado a flexibilizar
el gasto y por ende a reducir su carácter inercial.
Por lo tanto, en el caso colombiano, si bien la introducción de los marcos

ha tenido el objetivo principal de conseguir una determinada evolución de
la deuda pública, se han incorporado elementos tendientes a favorecer la
planificación a partir de la participación en el proceso de los ministros de
gasto. A pesar de ello, se observan debilidades respecto de la capacidad
de planificación. Una de las principales radica que en la práctica resulta
difícil llegar al nivel municipal, aun cuando éste cumple un papel relevante
en la ejecución de las políticas públicas.
Los Marcos de Mediano Plazo en Perú
Descripción
Al igual que en Colombia, el Marco Fiscal de Mediano Plazo fue instituido

en Perú como parte de una serie de reformas al proceso presupuestario
34 Es interesante rescatar que, no todos los actores consultados consideran esto
debiera enmarcarse en el MGMP ya que opinan que llevarlo a nivel programa
redundaría en mucha rigidez.
225
contenidas en la ley de Responsabilidad Fiscal. Este marco, llamado

Marco Macroeconómico de Mediano Plazo y adoptado en el año 2000,
tiene un horizonte rotativo por un período de tres años y es elaborado
para el gobierno general. Su principal objetivo es adecuar los gastos y
la evolución de la deuda a la regla fiscal.
El documento es elaborado por la Dirección General de Asuntos

Económicos y Sociales (DGAEyS) del Ministerio de Economía y
Finanzas35. Cabe destacar que no es la misma oficina la rectora del
presupuesto anual. La dependencia que ejerce la rectoría del Sistema
Nacional de Presupuesto y elabora el anteproyecto de la Ley Anual del
Presupuesto es la Dirección Nacional de Presupuesto Público.
Para su elaboración la DGAEyS suele usar presupuestación histórica del

gasto total más un determinado porcentaje adicional. Este procedimiento
sugiere dos implicancias. En primer lugar, que la metodología tiene
características incrementalistas. En segundo lugar, que la planificación
que puedan hacer los ministerios sectoriales no se expresa en el cálculo
del techo establecido en el MMMP. De esta forma el MMMP termina
convirtiéndose casi exclusivamente en una restricción del gasto y no una
herramienta programática.
Efectivamente, las distintas unidades administrativas no participan como

sector en la elaboración del marco macro. Lo que sí se hace, es tomar
en cuenta los gastos históricos como insumo para el cálculo del techo de
gasto total. Sin embargo, existe información que los sectores proveen al
Ministerio de Economía y Finanzas. Las unidades administrativas proveen
información acerca de endeudamiento y pago de servicios de la deuda
para poder establecer su adecuación a las reglas fiscales.
Por otra parte, existe un flujo de información en el sentido inverso. El

Marco Macroeconómico de Mediano Plazo, les da techos de referencia
a los sectores tanto para la planificación de los años subsiguientes
como para el anual. El ejercicio que les permite hacer es relacionar las
proyecciones de variables como PIB, ingresos totales y gastos totales
35 Esta unidad tiene asimismo a su cargo la dirección y coordinación de la formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación de la Política Económica y Social de corto,
mediano y largo plazo, así como del Programa Económico.
226
con la asignación histórica del sector para poder prever ciertos niveles
de gasto tentativos.
El documento elaborado es revisado por el Banco Central. Luego de

responder a las observaciones que puedan haber surgido, es elevado
al Consejo de Ministros para su aprobación. El documento final se envía
al Congreso un mes antes del ingreso a comisión del presupuesto anual
ya que el Marco Macroeconómico sirve como apoyo para su discusión.
Dado que el Marco Macroeconómico de Mediano Plazo se presenta sólo
a título informativo, el Congreso no suele discutirlo. Sin embargo, han
existido ocasiones en que ciertos aspectos puntuales de las proyecciones,
como las del tipo de cambio, han sido objeto de debate.
Aún cuando no existe un Marco de Gasto de Mediano Plazo, los distintos

sectores realizan una tarea de planificación. Este ejercicio se plasma
en los Planes Sectoriales de Mediano Plazo. Estos documentos son
principalmente un instrumento de gestión a mediano plazo. Si bien tienen
una pata financiera no necesariamente guardan una relación directa con
el Marco Macroeconómico aún cuando les sirve de insumo. Estos planes
sectoriales multianuales de cuatro años, coinciden con el mandato del
gobierno y se evalúan anualmente.
A su vez, para algunos sectores como educación y salud, estos planes

sectoriales se enmarcan en Planes Nacionales que establecen metas
de largo plazo para el año 2020. A diferencia de los planes sectoriales,
estos últimos no tienen un componente financiero. No es ésta la única
diferencia entre los planes de largo y de mediano plazo. Los primeros,
intentan conformar un proceso más inclusivo, por lo que durante su
elaboración cuentan con instancias en las cuales participan stakeholders
del sector.
Además de estas iniciativas al interior de los sectores, existen también

intentos por profundizar el marco fiscal de mediano plazo por parte
del Ministerio de Economía y Finanzas. La primera de estas iniciativas
consiste en establecer presupuestos plurianuales para los proyectos de
inversión36. Dado que a nivel de unidad administrativa los multianuales
36 Esto se hizo a partir de la reforma de la Ley del Sistema Nacional de Inversión

Pública (Nº 27293).
227
de inversiones están extendidos, se cuenta con el conocimiento técnico

y la información necesaria para dar este paso.
Otra de las iniciativas es la elaboración de un marco macroeconómico

social. Este instrumento ha sido impulsado recientemente y está orientado
a la determinación de metas sectoriales. Aún cuando tiene componente
financiero no todos los responsables de la gestión presupuestaria sectorial
están participando de su elaboración. Su dirección está en manos del
Consejo de Ministros y su objetivo es reorientar los programas sociales
en pos de reducir los niveles de pobreza. Cabe destacar que el Congreso
tampoco tiene un rol en esta iniciativa.
El marco macroeconómico social está a su vez acompañado por la

introducción de otras técnicas de presupuestación. En 2006 se comenzó
con una experiencia piloto de programas orientados a resultados para
cinco sectores37. A estos programas, considerados estratégicos, se los
evalúa trimestralmente respecto a su cumplimiento de metas físicas y
resultados. Este año se comenzó con cinco programas estratégicos en
programación por resultados.
Para que emprendimientos como los marcos plurianuales o los programas

con presupuestación orientada a resultados funcionen se debe contar con
información estadística adecuada. La percepción que tienen los distintos
sectores acerca de los datos estadísticos con los que cuentan es negativa.
Se considera que existen graves problemas tanto en cuanto a la calidad
como al retraso que presentan. Debido a la falta de coordinación con el
Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) no se percibe una
solución factible en el corto plazo.
Proyecciones
En el Cuadro 5 se puede observar que las proyecciones de crecimiento

del PIB son moderadas. Esta diferencia tiene su correlato en gastos y
superávits mayores que los proyectados.
37 Algunos de los programas incluidos en esta iniciativa son: articulación nutricional

y el materno neonatal, logros de aprendizaje.
228
percepción que tienen los distintos sectores acerca de los datos estadísticos con los que cuentan
es negativa. Se considera que existen graves problemas tanto en cuanto a la calidad como al
retraso que presentan. Debido a la falta de coordinación con el Instituto Nacional de Estadística e
Informática (INEI) no se percibe una solución factible en el corto plazo.
Proyecciones
En el Cuadro 5 se puede observar que las proyecciones de crecimiento del PIB son moderadas.
Esta diferencia tiene su correlato en gastos y superávits mayores que los proyectados.
Cuadro 5: Proyecciones macroeconómicas del Marco Macroeconómico Multianual y

Cuadro 5: Proyecciones macroeconómicas del Marco Macroeconómico Multianual
valores efectivos y valores efectivos
Gasto no financiero (millones Resultado primario (millones PIB (miles de millones de
Marco de Año de nuevos soles) de nuevos soles) nuevos soles) IPC
mediano plazo proyectado Proyectado Efectivo Proyectado Efectivo Proyectado Efectivo Proyectado Efectiva
2004 43.162 39.730 1.218 2.080 225,70 234,30 2,50 3,50
2005 45.170 44.488 2.759 3.662 242,40 258,40 2,50 1,50
2004
2006 47.693 49.318 4.357 11.098 261,70 305,80 2,50 1,14
2005 41.750 44.488 2.960 3.662 248,30 258,40 2,50 1,50
2006 43.844 49.318 3.615 11.098 266,00 305,80 2,50 1,14
2005
2007 45.985 58.715 4.509 6.099 285,10 330,40 2,50 2,00
2006 46.704 49.318 3.000 11.098 270,50 305,80 2,50 1,14
2007 48.878 58.715 3.659 6.099 288,40 330,40 2,50 2,00
2006
2008 51.722 . 5.093 311,20 . 2,50 .
2007 51.293 58.715 3.427 6.099 307,60 330,40 2,50 2,00
2008 53.606 . 5.220 329,30 . 2,50 .
2007
2009 56.333 . 8.212 354,00 . 2,50 .
Fuente:
Fuente:Elaboración
Elaboraciónpropia sobre
propia la base
sobre de Marcos
la base Macroeconómicos
de Marcos de Mediano
Macroeconómicos Plazo (2004-2008),
de Mediano Plazo (2004-2008), Economía y Finanzas,
Ministerio deMinisterio
Perú.
de Economía y Finanzas, Perú.
El Marco Macroeconómico de Mediano Plazo no aparece como una arena de discusión de
políticas públicas. En la práctica, la secuencia que determina los techos es la siguiente:
229
proyección del PIB a futuro, cálculo de los ingresos, y por último la previsión de niveles de gasto
consistentes con el cumplimiento de la regla fiscal. Como se mencionó anteriormente, dentro de
un análisis a partir de la dicotomía sostenibilidad-planificación, el marco de mediano plazo en
El Marco Macroeconómico de Mediano Plazo no aparece como una

arena de discusión de políticas públicas. En la práctica, la secuencia
que determina los techos es la siguiente: proyección del PIB a futuro,
cálculo de los ingresos, y por último la previsión de niveles de gasto
consistentes con el cumplimiento de la regla fiscal. Como se mencionó
anteriormente, dentro de un análisis a partir de la dicotomía sostenibilidad-
planificación, el marco de mediano plazo en Perú está orientado hacia
la sostenibilidad.
Dentro de este esquema, resulta consistente que la DGAEyS busque

elaborar un marco macro moderado. Dado que una de las funciones que
se persiguen es que opere como una restricción a los pedidos de gasto
de los sectores, tratan de ser conservadores en las proyecciones. Tales
prácticas no han generado quejas entre los ministros. De esta forma, los
techos establecidos por la DGAEyS son generalmente aprobados sin
alteración en el Consejo de Ministros.
Esto no implica que los sectores no tengan un espacio en el cual se

discuta el financiamiento de las políticas públicas. Es la arena del proceso
presupuestario anual la que proporciona este ámbito. De acuerdo a las
opiniones recabadas, la asignación de límites presupuestarios estipulados
por el MEF, generalmente no cubre las necesidades presupuestales de
los sectores. Por lo tanto, se suman demandas adicionales al monto de
los techos. La posibilidad de obtener esos fondos adicionales, depende
en gran parte del peso político de la cabeza de la unidad administrativa
en la discusión del presupuesto en el ámbito del Consejo de Ministros.
Durante el proceso presupuestario anual sale a la luz falta de coordinación

entre los Planes sectoriales y el presupuesto. Esta situación, conduce
en ocasiones a conflictos entre los ministerios de gasto y el MEF que es
percibido como un obstáculo a su propia capacidad para implementar
políticas38. Dado que las metas son establecidas en los planes de mediano
y largo plazo sectoriales mientras que la asignación de recursos es
determinada en última instancia por el MEF, la inconsistencia se traduce
38 Un ejemplo mencionado en las entrevistas fue que incluso existieron casos en que
el Congreso aprobaba el financiamiento de iniciativas de los ministerios de gasto
y el MEF bloqueó la transferencia de fondos.
230
en incumplimientos de las metas establecidas. Todos estos conflictos

pueden ser enfrentados por medio de la profundización del marco fiscal
en un MGMP.
Sin embargo, como se ha visto anteriormente, no necesariamente es

suficiente con establecer el MGMP para alcanzar la coordinación entre
planificación y presupuestación. En el caso de Perú existen otros rasgos
de la dinámica política que deben ser controlados. Por ejemplo, los planes
sectoriales suelen ser revisados con cada cambio de gestión. Dado que
la rotación de ministros es importante, la planificación pierde gran parte
de su razón de ser.
El otro factor del proceso político que genera problemas en la planificación

y debe ser tenido en cuenta al momento de diseñar un MGMP, es la relación
entre distintos niveles de gobierno. Actualmente existen problemas de
coordinación entre los sectores a nivel nacional y las regiones. Si bien
las metas sectoriales son establecidas por los ministerios nacionales, las
autoridades regionales encargadas de ejecutar el gasto, gozan de una
alta discrecionalidad para reasignar el gasto entre funciones. Por lo tanto,
un MGMP debería contemplar la participación de actores subnacionales
que permitan alcanzar acuerdos de gestión que impliquen un compromiso
a ejecutar las acciones orientadas a cumplir las metas.
Conclusiones
Tal como está desarrollado actualmente, el MFMP en Perú prioriza los

instrumentos relacionados a la búsqueda de estabilidad sobre aquellos
tendientes a acentuar la faceta de planificación del marco de mediano
plazo. Esta situación es consecuencia del hecho que el marco de mediano
plazo no incluye categorías programáticas ni funcionales39. Este diseño
funcional al cumplimiento de las reglas fiscales, tiene también efectos
en la distribución de poder de los actores. Al no establecer mecanismos
colegiados en la elaboración de los techos, este marco tiende a concentrar
poder de decisión presupuestaria en el MEF.
39 Esta situación no es intrínseca al caso peruano, sino que está asociada a función
que se le otorga al marco. La evaluación del MFMP en Mozambique revela la misma
situación. En este caso se observa que al no existir una conexión efectiva entre la
presupuestación y la planificación estratégica, el marco se convierte simplemente
en una herramienta para alcanzar la disciplina fiscal (Batley et al. 2006).
231
Así como influye en las potestades de los actores, el MFMP tiene

consecuencias sobre los resultados de la política presupuestaria. Si
bien los efectos sobre la sostenibilidad son positivos, sobre la eficiencia
y representatividad son probablemente nulos o refuerzan las dinámicas
preexistentes. En el caso de la eficiencia, el mayor aporte que pueden
proveer los marcos es el incremento en la previsibilidad y disminuir las
prácticas incrementalistas. De acuerdo a las opiniones recabadas, esto
ha ocurrido en Perú de forma muy limitada40.
Los Marcos de Mediano Plazo en Argentina
Descripción
El marco de mediano plazo fue introducido en la Argentina en el año

199941. Este instrumento, si bien no replica el presupuesto anual, es el
que por su nivel de detalle más cerca está de hacerlo entre los casos
abordados. Este marco no sólo incluye la clasificación funcional y por
unidad administrativa, sino que incorpora también información por
programa42 con la evolución prevista para las metas físicas y sus fuentes
de financiamiento. Por lo tanto, cumple con las características de un
MGMP43.
Al igual que lo observado en Colombia y Perú, la experiencia argentina

tuvo origen en una reforma fiscal más amplia impulsada por un acuerdo
con el FMI. La adopción de una ley de responsabilidad fiscal por parte
del Gobierno Nacional (Ley 25.152), implicó, entre otras obligaciones, el
compromiso del PEN a elaborar un Presupuesto Plurianual de al menos
40 En este sentido, la percepción en los ministerios de gasto es que un MGMP que
otorgue certezas en el flujo de fondos para un período mayor a un año podría servir
para evitar la subejecución como consecuencia de procedimientos administrativos
rígidos.
41 Previamente existían algunas herramientas presupuestarias con un horizonte
plurianual como la Ley de inversión pública que estipulaba un plan trienal de para
el gasto de inversión.
42 Aun cuando no se consideran los niveles inferiores de esta clasificación
(subprograma, actividad, proyecto y obra)
43 Incluye proyecciones de recursos por rubros; proyecciones de gastos por
finalidades, funciones y naturaleza económica; programa de inversiones del periodo;
programación de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales;
descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los
resultados económicos y financieros previstos.
232
tres años. Dada la coyuntura económica imperante y la crisis fiscal

latente, el objetivo perseguido era principalmente lograr un horizonte de
previsibilidad en la reducción del déficit.
De esta forma, desde 1999, todos los organismos que componen la

Administración Nacional elaboran un documento denominado Presupuesto
Plurianual en forma integrada con la formulación del Proyecto de Ley de
Presupuesto Nacional. Esta integración implica no sólo el compartir el
sistema de información financiera, sino también un único cronograma a
seguir por las unidades administrativas.
El primer paso en la elaboración del marco, consiste en la preparación

de techos para cada año del trienio por cada uno de los organismos
nacionales por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto. Para este
ejercicio se cuenta con la colaboración de diferentes oficinas para ejecutar
las proyecciones de la información utilizada. Los ministerios de gasto
pueden proveer presupuestos preliminares que sirven como insumo
para determinar los techos. Combinando los insumos producidos por
los sectorialistas de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) con las
restricciones del gasto consolidado impuesta por las metas fiscales, se
establecen los techos para cada una de las unidades administrativas.
Mediante este ejercicio por el cual se establecen los techos plurianuales
también se establece el anual. A partir de esos techos, los organismos
elaboran sus anteproyectos de presupuesto anual y plurianual. Dado que
los techos presupuestarios son usualmente más bajos que lo requerido
inicialmente – ya sea en los presupuestos preliminares o aquello que se
desprenda de las necesidades expuestas ante la ONP
– las unidades administrativas suelen presentar sobre-techos. No

necesariamente tienen que mantener la misma estructura programática
para el segundo y tercer año ya que se prevé la posible finalización de
programas existentes o la implementación de nuevas políticas.
Luego de una etapa de decisiones políticas, en la cual en el ámbito de

la Jefatura de Gabinete se objetan o se consienten los reclamos de las
233
distintas unidades44, sobre el proyecto anual, este es elevado al Poder

Legislativo. Cabe destacar que el documento plurianual presentado al
Congreso es de carácter informativo y no debe ser aprobado por este
cuerpo.
Proyecciones
El Cuadro 6 muestra que durante los primeros años después de la

devaluación, las proyecciones divergían notoriamente de los valores
efectivos. Esa situación mejoró con el correr del tiempo, particularmente
en lo que hace a las proyecciones de inflación. Sin embargo, en lo
referente al PIB, las diferencias sostenidas y manifiestas sugieren el uso
estratégico de las proyecciones. Probablemente esto es consecuencia del
empleo de este tipo de prácticas en la elaboración del presupuesto anual.
Dado que las diferencias entre los resultados primarios proyectados y
observados son bajas, se puede inferir que hay una porción de recursos
que son asignados discrecionalmente por el ejecutivo.
Proceso Presupuestario
Si bien se destaca el correcto funcionamiento operativo del marco de

mediano plazo, de acuerdo a evaluaciones hechas por ex funcionarios de
la Oficina Nacional de Presupuesto (Vega 2004), éste ha mostrado en la
práctica diversas carencias que minimizaron sus efectos positivos sobre
el proceso presupuestario. Una de las causas para esta situación es que,
a diferencia de lo propuesto por el Fondo Monetario Internacional (IMF
1999) el marco no fue impulsado en un ambiente en el cual el equilibrio
fiscal estuviera asegurado, sino durante la gestación de una de las crisis
fiscales más profundas atravesadas por la Argentina45.
Esta situación, ha atentado contra la exactitud de las proyecciones

macro-fiscales elaboradas. Sumado ésto a una tradición de prácticas
tendientes a hacer un uso estratégico de las proyecciones (Abuelafia
44 Si bien hay recomendaciones técnicas por parte de la ONP para aceptarlos o no,
la decisión final pasa por la Jefatura de Gabinete. El rol que adopta la Secretaría
de Hacienda ha variado de acuerdo a factores idiosincrásicos de la persona que
encabeza la institución.
45 De hecho, en el periodo 2002-2004 no fue elaborado por las características volátiles
propias del escenario de crisis existente.
234
Probablemente esto es consecuencia del empleo de este tipo de prácticas en la elaboración del
presupuesto anual. Dado que las diferencias entre los resultados primarios proyectados y
observados son bajas, se puede inferir que hay una porción de recursos que son asignados
discrecionalmente por el ejecutivo.
Cuadro
Cuadro Proyecciones
6: 6: macroeconómicas
Proyecciones macroeconómicasdel
delpresupuesto
presupuestoplurianual
plurianual yy valores efectivos
valoresefectivos
Presupuesto Año PIB (en millones de pesos Resultado Primario (%

Plurianual proyectado Inflación (punta a punta) corrientes) PIB)
Proyectada Efectiva Proyectado Efectivo Proyectado Efectivo
2003 , , 533726 375909,361 2,18% 2,40%
03 2004 , , 621087 447643,426 2,72% 3,90%
20
2005 , , 700095 531938,722 3,24% 3,50%
2004 10,50% 4,40% 416865 447643,426 3,90%
0 4 2005 8,00% 9,60% 460965 531938,722 3,50%
20
2006 6,50% 10,90% 501451 654438,985 3,54%
2005 7,90% 9,60% 476360 531938,722 3,20% 3,50%
0 5 2006 6,00% 10,90% 526043 654438,985 3,23% 3,54%
20
2007 5,70% 8,40% 565624 812072,369 3,28% 3,30%
2006 8,60% 10,90% 593974 654438,985 3,26% 3,54%
0 6 2007 8,00% 8,40% 658426 812072,369 3,35% 3,30%
20
2008 7,20% , 729180 , 3,40% ,
2007 9,60% 8,40% 694195 812072,369 3,14% 3,30%
0 7 2008 7,00% , 754401 , 3,17% ,
20
2009 5,50% , 809069 , 3,33% ,
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Presupuestos Plurianuales, Secretaría de Hacienda, Secretaría de Política Económica e INDEC.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Presupuestos Plurianuales, Secretaría de Hacienda, Secretaría de
Política Económica e INDEC.
235
Proceso Presupuestario
Si bien se destaca el correcto funcionamiento operativo del marco de mediano plazo, de acuerdo
et al. 2005), se le restó credibilidad a la presupuestación plurianual. La

baja credibilidad a su vez se potenció con la escasa difusión que este
instrumento tuvo en los distintos niveles político, técnico y académico. Un
indicador de ello es que no se han presentado inquietudes o comentarios
a los presupuestos plurianuales elaborados (Vega 2004) –algo que
tampoco ha ocurrido en Colombia y Perú donde el Congreso tampoco
discute en profundidad los marcos de mediano plazo. Sin embargo, otro
síntoma que revela poco interés por parte de los hacedores de política en
el proceso plurianual, es el hecho que los reclamos por fondos superiores
a los techos determinados por la ONP, se realizan respecto del proyecto
anual que es el que tiene carácter normativo. Los techos para los años
posteriores no son discutidos hasta que coinciden con el año vigente.
Probablemente, una de las causas más determinantes para explicar el

poco involucramiento por parte de políticos y técnicos sectoriales, sea
la ausencia de una instancia de planificación sobre la que se sustente
la asignación de fondos del presupuesto plurianual. A la falta de un plan
que sirva de basamento para el para el ejercicio de presupuestación se
suma el hecho de tener que cumplir con un cronograma muy comprimido
para la elaboración del presupuesto, lo que dificulta embarcarse en tareas
relacionadas con la planificación. El resultado ha sido que en la práctica el
presupuesto plurianual consistió en un ejercicio formal, donde se extiende
a futuro el presupuesto del primer año del plurianual (Vega 2004).
Ante esta situación, paradójicamente, a pesar de contar con una

herramienta sumamente compleja, al no basarse sobre una planificación
global, la lógica que termina primando es similar a la de Perú: reforzar
las restricciones fiscales sin ganar demasiado en cuanto a asignación
estratégica y eficiencia técnica.
Otra carencia que presenta el ejercicio plurianual es que, a pesar de la

nueva norma de Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, la mayor
parte del gasto social está a cargo de las provincias y no es parte de
un ejercicio plurianual. A futuro esta situación debería cambiar a partir
de la promulgación de la Ley 25.917 en 2004. Esta norma ha creado el
Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal que, entre otros aspectos,
establece la elaboración de presupuestos plurianuales por parte del
Gobierno Nacional y de los gobiernos provinciales y de la Ciudad
236
Autónoma de Buenos Aires. A pesar de estar vigente la norma, aún no

operan los presupuestos plurianuales provinciales en todo el territorio
argentino46.
Conclusiones
A pesar de las diversas carencias enunciadas, la percepción prevaleciente

en la Oficina Nacional de Presupuesto es que el marco de mediano
plazo ha sido beneficioso para el proceso presupuestario. Se destaca
particularmente que el mismo ejercicio de plantearse resultados ante un
escenario posible, les provee insumos para poder presupuestar mejor
los períodos siguientes al vigente.
Más allá de éso, se reconoce la necesidad de un mayor involucramiento

por parte de los responsables de gestión en la elaboración de los
presupuestos de los organismos. Este punto trae a la luz el tema de
fondo que subyace a las limitaciones del marco de mediano plazo en la
Argentina: la presupuestación a mediano plazo aparece desligada de la
planificación de las políticas sectoriales a mediano plazo.
La falta de un espacio en el cual se integren las distintas iniciativas

de planificación limita la presupuestación plurianual. El resultado es la
imposibilidad de poner en práctica un proceso integral. Por lo tanto, el
marco de mediano plazo termina siendo más que nada un refuerzo de
la restricción fiscal.
Conclusiones de los Estudios de Caso
Los tres casos presentados difieren en la profundidad en con que fue

implementado el marco de mediano plazo. Perú cuenta con un MFMP,
Colombia con un MPMP y la Argentina con un MGMP. A pesar de esta
diferencia, todos los marcos conformaron parte de procesos de reformas
46 Las jurisdicciones que lo han impulsado son: Buenos Aires, Chubut, Córdoba, Entre
Ríos, Formosa, Mendoza, Río Negro, San Juan, Santa Cruz, Santa Fe, Tucumán
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). Todas incluyen proyecciones de
los recursos por rubro y clasificación económica. En cuanto a los gastos, todas
presentan la clasificación por carácter económico mientras que sólo CABA, Córdoba,
Entre Ríos, Mendoza, Río Negro y Santa Fe lo hacen por finalidad y función (Consejo
Federal de Responsabilidad Fiscal 2007).
237
fiscales impulsadas por el FMI. Por lo tanto, todas las experiencias

muestran inicialmente un sesgo hacia la priorización de los objetivos
ligados al alcance de la sostenibilidad fiscal.
Esta circunstancia probablemente dificulta la apropiación por parte

de los “policy makers” locales del marco de mediano plazo como una
herramienta que facilite la gestión. En el caso de Perú, se opta por un
esquema que está totalmente divorciado de los procesos de planificación.
En concordancia con ello, el proceso de elaboración del marco de
mediano plazo es poco participativo.
La experiencia colombiana, revela un caso interesante donde la

implementación se dio de forma escalonada. En primer lugar, se adoptó
un MFMP en el cual el espacio para la planificación o la participación de
los Ministros de gasto en la determinación de los techos presupuestarios
era muy limitada. Cuando se profundizó el esquema de mediano plazo,
de acuerdo a la percepción de los actores, ya se había internalizado
las restricciones presupuestarias de mediano plazo. Aún cuando su
implementación es muy reciente para una evaluación correcta, de acuerdo
tanto a los actores centrales del proceso (Ministerio de Hacienda y DNP)
como a los ministerios de gasto, se instauró una arena en la cual es
posible discutir el financiamiento de las políticas sectoriales a mediano
plazo.
En el caso argentino, si bien se optó por un esquema que teóricamente

favorece la integración de presupuestación y planificación, en la práctica
no se ha alcanzado este objetivo. Aún en un país que tiene una larga
experiencia de trabajar con un sistema de administración financiera
moderno, el carecer de instancias institucionalizadas de planificación ha
llevado a un presupuesto plurianual que en la práctica se convierte más
que nada en un ejercicio formal. A su vez, el hecho que la implementación
de esta herramienta haya coincidido con una de las crisis económicas
más profundas de la historia, y posteriormente con un cambio en el papel
asumido por el Estado respecto de la provisión de servicios económicos,
ha dificultado su correcto desempeño.
Las tres experiencias dejan como lección la necesidad de un mayor

aprendizaje institucional. En Colombia este proceso ha sido quizás
más fluido a partir del escalonamiento en la implementación del
238
MFMP y el MGMP en un escenario donde la planificación sectorial de

mediano plazo ya era consolidada en un plan de gobierno47. Iniciativas
como el marco social en Perú y el Plan Estratégico de Desarrollo
Territorial en la Argentina, pueden marcar el inicio de una evolución
hacia la integración de los procesos político, de planificación y de
presupuestación.
Existen algunas dificultades comunes a los tres países que conspiran

contra la posibilidad de integrar estos procesos. En primer lugar, la
representatividad de los presupuestos. Los dos países que cuentan
con instancias de participación abiertas a la sociedad civil para la
elaboración de metas sectoriales, lo hacen en una instancia que no se
vincula directamente con el marco de mediano plazo. La participación
de actores de la sociedad civil ligados a las políticas sectoriales, podría
dotar de mayor legitimidad a estos marcos que en ocasiones pueden
abarcar períodos de distintos gobiernos.
No es sólo la sociedad civil la que no aparece involucrada en la formulación

de los marcos. El rol que tienen los Poderes Legislativos en América
Latina respecto de los marcos de mediano plazo es menor. Si bien en
ocasiones puede resultar atractivo para el Poder Ejecutivo no someter a
debate los marcos, en la medida en que no se discutan a conciencia en
las legislaturas su sostenibilidad política no estará asegurada.
Por último, la falta de coordinación entre niveles es también una debilidad

común a los casos abordados. Este problema es particularmente
limitante en países federales como la Argentina donde el grado de
descentralización de las políticas públicas es considerable. Para afrontarlo
no sólo se requiere establecer marcos de mediano plazo coincidentes
para los distintos niveles de gobierno sino también establecer mecanismos
que faciliten el flujo de información y permitan la planificación conjunta
y la coordinación de la ejecución de las políticas en los distintos niveles
de gobierno.
47 Boex et al. (1998) destacan la importancia de la gradualidad en el enfoque

plurianual.
239
VI. Conclusiones
La experiencia de implementación de Marcos de Mediano Plazo

en América Latina (exceptuando el caso particular de Uruguay) es
relativamente reciente si se la compara con los países desarrollados o
incluso con África ya que los primeros intentos tuvieron lugar a fines de
los noventa. Sin embargo, su utilización es bastante extendida. En los
próximos años, cuando se añadan algunos países que ya están definiendo
el uso de esta herramienta, gran parte de la región contará con Marcos
de Mediano Plazo.
El momento en que se adoptó y los actores que los impulsaron han

influido sobre la lógica que guió su implementación. Aquellos países que
adoptaron esta herramienta como parte de los acuerdos con el FMI, que
dieron lugar a las Leyes de Responsabilidad Fiscal, se orientaron más a la
búsqueda de la sostenibilidad fiscal (incluso Colombia que al día de hoy
cuenta con un MGMP comenzó con un MFMP). Por otra parte, aquellos
países en donde los Planes de Reducción de la Pobreza favorecieron
un mayor involucramiento de otros organismos internacionales en la
problemática presupuestaria (ej. Honduras y Nicaragua) se decantaron
por MGMP. Esto es coincidente con lo observado en África donde el
Banco Mundial jugó un papel clave en la implementación de los Marcos
de Mediano Plazo.
Si bien su reciente aplicación vuelve prematuro identificar qué problemas

se relacionan a una falta de práctica en el uso del instrumento y cuáles
obedecen a causas más profundas, entre las debilidades de los Marcos
se destacan: problemas de participación de actores clave, de coordinación
entre distintos niveles de gobierno, y de estimación de proyecciones y
calidad de estadísticas financieras.
La baja participación en la elaboración de los marcos de mediano plazo

de actores importantes en la ejecución del presupuesto anual (Ministerios
de gasto, Congreso, Sociedad Civil) dificulta la posibilidad de alcanzar
un equilibrio entre los objetivos de facilitar y mejorar la planificación, y el
de asegurar la sostenibilidad fiscal. Para lograr una mejor adecuación
entre las metas sectoriales de mediano plazo y los marcos fiscales o de
gasto de mediano plazo, deben adoptarse instancias colegiadas en los
procesos de elaboración de estos últimos. Esto debe ocurrir también al
240
interior de los ministerios, donde en ocasiones la vinculación entre las

unidades de gestión y presupuestación no es lo fluida que debiera ser.
La falta de coordinación con los gobiernos subnacionales impacta

tanto sobre el objetivo de mejorar la sostenibilidad fiscal como en el de
incrementar la eficiencia. En algunos casos, como el de Argentina, los
gobiernos subnacionales no están incluidos en el Marco de Mediano
Plazo. En otros, la demora y forma en que llega la información financiera
de los gobiernos subnacionales no permite evaluar su efecto sobre
la sostenibilidad. Respecto de la eficiencia del gasto, las fallas de
coordinación entre los distintos niveles de gobiernos y los problemas en
el flujo de información hacen que exista superposición de programas e
imposibilidad de establecer un sistema de presupuesto por resultados.
Todos estos problemas desvirtúan los intentos de utilizar esta herramienta
para establecer lineamientos a mediano plazo.
La calidad de las estadísticas y la estimación de las proyecciones es otro

de los temas que atenta contra el buen desarrollo de los marcos. Sólo
con información de calidad pueden los marcos servir el propósito de guiar
la inversión hacia delante. Respecto de las estimaciones, muchos de los
Marcos de Mediano Plazo parecen reproducir las carencias observadas
en los presupuestos anuales. Por ejemplo, utilizan estratégicamente las
proyecciones macroeconómicas (sobre o sub estimación del crecimiento)
para incrementar la discrecionalidad del Poder Ejecutivo en el manejo
del presupuesto.
Más allá de estos problemas puntuales, el uso de esta herramienta

amerita ser analizado en detalle y expandido en muchos países. Estos
procesos son graduales y generan dinámicas de retroalimentación con los
procesos presupuestarios y los marcos político-institucionales, por lo que
su efecto no es inmediato. Dada su implementación relativamente reciente
respecto a otras experiencias es comprensible la falta de desarrollo
de los sistemas. En aquellos casos que las capacidades técnicas lo
permitan, debe ser integrado en mayor profundidad con los procesos de
planificación, y con otras herramientas de gestión fiscal como los fondos
de estabilización y los presupuestos por resultados.
241
Bibliografía
Abuelafia E.,Berensztein S.,Braun M.y di Gresia L., 2005. “Who Decides

on Public Expenditures? A Political Economy Analysis of the Budget
Process: The Case of Argentina,” IDB Working Paper.
Acevedo C. (2007). “Gasto Público Social y Procesos Presupuestarios
en Centroamérica”, Consultoría para el Instituto Centroamericano
de Estudios Fiscales (ICEF).
Allen, R. y D. Tommasi, (eds.) (2001) Managing public expenditure. A
reference book for transition countries, OECD.
Batley R., Bjørnestad L. and Cumbi A. (2006) “Mozambique Country
Report”, International Development Department School of Public
Policy University of Birmingham.
Don H. (2004), “The preparation of economic policy in the Netherlands
–institutions and methods” Presented to the International Conference
on China’s Planning System Reform.
European Commission (2007), Public Finances in EMU – 2007. European
Commission.
Filc G., C. Scartascini (2005) “Budget Institutions and Fiscal Outcomes
Ten years of inquiry on fiscal matters at the Research Department”,
International Journal of Public Budget, 59, Nov-Dec, pp. 81-138.
Filc G, C. Scartascini y E. Stein (2005) “Decentralization, Budget
Processes, and Feedback Effects”, in The Politics of Policies,
Economic and Social Progress in Latin America 2006, Chapter 11.
Cambridge: Harvard University Press
Filc G., C. Scartascini (2006) “Instituciones presupuestarias, resultados
fiscales y el rol del Congreso en el proceso presupuestario”, In El
Congreso y el Presupuesto Nacional en Argentina, M. Braun, G.
Uña y L. Diaz Frers (eds.), Chapter 3, CIPPEC
Filc G., C. Scartascini (2007) “Budget Institutions”, in The State of State
Reform, Eduardo Lora (ed.), Chapter 5, Stanford University Press.
Gómez J. y Martínez-Vázquez (2008) “La Programación Presupuestaria
Plurianual con referencia a su práctica en el Reino Unido y
Dinamarca”, mimeo
Holmes, M. y A. Evans, (2003) “A review of experience in implementing
Medium Term Expenditure Frameworks in a PRSP context: a
synthesis of eight country studies”, ODI.
242
Jonung, L. and M. Larch (2006), “Fiscal Policy in the EU: Are Official
Output Forecasts Biased?”, Economic Policy, July, pp. 491-534.
Le Houerou, P. y R. Taliercio, (2002) “Medium Term Expenditure
Frameworks: from concept to practice. Preliminary lessons from
Africa”, African Region Working Paper Series No. 28, World Bank.
Moreno Azcárate, F. (2005), “Marco de gasto de mediano plazo. Revisión
de la literatura”. Ministerio de Hacienda y Crédito Público de
Colombia
Oxford Policy Management (2000), “Medium Term Expenditure
Frameworks – panacea or dangerous distraction?” OPM Review,
Paper 2, May 2000.
Pares A. (2007), “Planeamiento y Presupuesto Orientado a Resultados”,
mimeo.
PNUD (2007), “Gasto Social en el Presupuesto” Cartilla Educativa
N#5.
Scartascini y Stein (2008), “Who decides Budget Expenditures? The
Political Economy of theBudget Process in Latin America”, IADB
Schack (2008), Intentando caracterizar la articulación entre el plan y el
presupuesto, (mimeo)
Schiavo-Campo, S. y D. Tommasi (1999), Managing government
expenditure, Asian Development Bank.
Schick, A (1998), A Contemporary Approach to Public Expenditure
Management, Washington: World Bank.
World Bank (1998), Public Expenditure Management Handbook,
Washington: World Bank.
243
Manual de Presupuesto Plurianual*
I. Introducción................................................................................... 247
II. Qué es el Presupuesto Plurianual................................................. 249
III. Beneficios del Presupuesto Plurianual.......................................... 253
IV. Marco jurídico................................................................................ 261
V. Proceso del Presupuesto Plurianual.............................................. 266
VI. Experiencia internacional............................................................... 295
* Documento Publicado por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica

y Social ILPES-CEPAL, Naciones Unidas. Manual No. 57. Noviembre de 2007.
245
I. Introducción
El Presupuesto Plurianual es un instrumento que sirve de guía de la

política presupuestaria de mediano plazo del gobierno y opera como el
marco presupuestario referencial del presupuesto anual y del plan anual
de inversiones públicas.
Los países han adoptado diferentes formas, con diferente sustento legal,
las cuales constituyen respuestas a la necesidad de acceder a una mirada
de mayor alcance a la del presupuesto anual, con el propósito de identificar
los problemas que se puedan suscitar sobre las cuentas públicas en el
mediano plazo, formular las acciones preventivas que fueren necesarias
y procurando garantizar el cumplimiento de determinados objetivos
estratégicos del gobierno.
En este sentido, el Presupuesto Plurianual es mucho más un instrumento

al servicio de las autoridades gubernamentales, que una herramienta
de corte administrativo. En este último aspecto, el mismo se distingue
netamente del presupuesto anual, que es una herramienta prácticamente
imprescindible para el funcionamiento operativo de los organismos
públicos.
El presente trabajo tiene por objeto reunir y sistematizar en un solo

documento aspectos tales como la caracterización del Presupuesto
Plurianual, sus beneficios y limitaciones, describir ciertos rasgos de los
247
sistemas implementados en algunos países seleccionados y, en general,

abordar las cuestiones que es necesario considerar para introducir dicha
herramienta dentro de la gestión presupuestaria gubernamental.
A estos fines, en el Capítulo 2, se precisan y tipifican las nociones que

caracterizan al Presupuesto Plurianual, según las diferentes versiones
adoptadas por los países.
El capítulo siguiente está dedicado a identificar los principales beneficios o

ventajas del Presupuesto Plurianual. Se distingue entre beneficios macro,
o sea aquellos que contribuyen a la gobernabilidad fiscal y a la reducción
de la incertidumbre que los actores sociales puedan tener con relación al
desempeño general del gobierno, y los beneficios micro, que repercuten
favorablemente en las instituciones ejecutoras del Estado.
En el Capítulo 4, se señalan algunos de los problemas que pueden

presentarse a partir de la decisión de concretar la presupuestación
de mediano plazo. Como en toda iniciativa que absorbe recursos
económicos, se produce un intercambio de problemas o un costo de
oportunidad, que debe ser evaluado antes y durante el montaje del
Presupuesto Plurianual.
Los capítulos 5, 6 y 7 sirven para configurar el marco jurídico, conceptual

y operativo del Presupuesto Plurianual, partiendo del reconocimiento de
que las diversas técnicas de programación que pueden utilizarse para su
elaboración no son incompatibles entre sí, en tanto se mantengan en la
idea básica de ser medios útiles e impulsores de prestaciones públicas
más eficientes, en el marco de un Estado sustentable en lo económico y
financiero, y que dé respuesta a los problemas que acucian a la población,
en especial a aquélla que pertenece a los sectores más vulnerables.
En el Capítulo 8 se realiza un breve recorrido de las principales

características de los sistemas presupuestarios de mediano plazo
instrumentados por algunos países, cuyas características varían entre
la utilización de un marco presupuestario de mediano plazo e indicativo
hasta la administración de una Ley de Presupuesto Quinquenal, como
es el caso de Uruguay, pasando por el sistema formalmente integrado
de planificación y presupuesto de Brasil.
248
Este último caso resulta significativo, porque expresa un modelo que ha

sabido articular, al menos en el plano normativo, la planificación con el
presupuesto anual, estableciendo hilos conductores entre el mediano
plazo y el año fiscal, que es donde se confrontan los objetivos y prioridades
con los recursos disponibles. Esta posibilidad de actuar de puente entre
el plan y el presupuesto anual, constituye uno de los principales aportes
que puede dar el Presupuesto Plurianual.
II. Qué es el Presupuesto Plurianual
El Presupuesto Plurianual (Multianual) es un instrumento de la alta

gerencia pública, que contiene la distribución entre las instituciones
públicas y hasta un cierto nivel de detalle, de los recursos financieros
del Estado que se prevén recaudar en un período mayor al año, por lo
general de tres a cinco años, con sujeción al plan estratégico del gobierno
y al marco fiscal de mediano plazo.
De acuerdo con esta definición, las estimaciones plurianuales de los

ingresos, gastos y financiamiento distribuidos institucionalmente son
parte de los componentes principales del mismo, como también lo son
las proyecciones de mediano plazo del producto interno bruto y el marco
fiscal del gobierno. También el Presupuesto Plurianual, concebido en
forma integral, contiene previsiones de las variables físicas, que derivan
de las prioridades y resultados estratégicos que se desprenden del plan
de gobierno para período plurianual, acotado por las disponibilidades
financieras.
No todos los países han desarrollado lo que aquí se entiende por

Presupuesto Plurianual, sino que han centrado su mirada en el mediano
plazo construyendo un Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MGMP).
En algunos casos, se trata de diferentes denominaciones para significar
un mismo instrumento, aunque en otros, la diferencia específica,
entre ambos instrumentos, consistiría en es que en el MGMP primero
participan las instituciones públicas que forman parte del gobierno, sea
este nacional, subnacional o local. En cambio, el Marco Presupuestario
de Mediano Plazo, es formulado por lo general en forma centralizada,
habitualmente por la autoridad rectora de las finanzas públicas, sin la
activa participación de las instituciones ejecutoras del gasto.
249
Sin perjuicio de esta delimitación, se debe hacer notar que no es una

condición necesaria para que exista un Presupuesto Plurianual el hecho de
que sus previsiones o asignaciones de gastos tengan carácter obligatorio.
En este sentido, puede tener carácter obligatorio o indicativo y en ambos
casos denominarse “Presupuesto Plurianual”. El mismo es obligatorio
cuando las asignaciones financieras especificadas en una ley son, desde
el punto de vista jurídico, límites o autorizaciones para gastar durante
el período considerado.1 Un caso de Presupuesto Plurianual obligatorio
es el presupuesto de Uruguay,2 en donde al inicio de un nuevo período
presidencial el Poder Legislativo aprueba el presupuesto quinquenal, el
cual, en cada ejercicio anual, es objeto de modificaciones aprobadas en
la misma sede legislativa.
La otra posibilidad es que las asignaciones tengan un carácter solamente

referencial o indicativo, no obligatorio. En este caso, la obligatoriedad
está radicada en el presupuesto anual. En el tipo indicativo, los importes
consignados en el primer año coinciden con los del Presupuesto
anual, al menos en los valores originalmente aprobados por el Poder
Legislativo.
Tenga carácter obligatorio o indicativo, el Presupuesto Plurianual, requiere

por lo general de un acto formal de aprobación, debiéndose expresar en el
texto del documento administrativo el alcance jurídico de las previsiones
de gastos detalladas en el mismo.
El órgano de aprobación del Presupuesto Plurianual, puede ser tanto el

Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo. Si es obligatorio, siguiendo
la tradición occidental, la sede natural sería el órgano legislativo, siendo
el Ejecutivo el que lo confeccione, sobre todo si es el Legislativo el que
aprueba el Presupuesto Anual. En cambio, si es indicativo o referencial,
podrían darse algunas de las siguientes opciones: a) Lo aprueba el Poder
Ejecutivo y lo remite al Congreso para su conocimiento; b) lo confecciona
1 Para algunos especialistas, esta forma jurídica es la única que permite usar con
propiedad el nombre de presupuesto.
2 El Artículo 214 de la Constitución Nacional de Uruguay dispone que “El Poder
Ejecutivo proyectará… el Presupuesto Nacional que regirá para su período de
Gobierno y lo presentará al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses
del ejercicio de su mandato.” (De acuerdo con el Artículo 152 de la Constitución,
este período es de cinco años).
250
el poder administrador, y lo aprueba el Legislativo por resolución (no

por ley, porque no tendría el carácter imperativo de la misma); c) lo
confecciona y aprueba el Ejecutivo, sin remisión formal al Legislativo;
d) el Congreso sanciona una ley marco de presupuestación plurianual,
que incluye las pautas básicas de alcance institucional, estructura,
procedimientos, vinculación con el sistema presupuestario anual y
cláusulas de aprobación, etc.
Para que el instrumento tenga continuidad, más allá de la voluntad el

gobierno de turno, parece conveniente establecer por ley las normas a
que se hace referencia en la opción d) mencionada en el párrafo anterior.
Éstas podrían obligar al Poder Ejecutivo a aprobar en forma regular un
Presupuesto Plurianual con determinadas características y a comunicarlo
al Congreso y al público en general. Otra ventaja de este marco legal, es
que obligaría a la participación del Poder Judicial y del mismo Congreso,
los que de otra manera lo harían solamente por adhesión.
En la encuesta sobre prácticas y procedimientos presupuestarios

realizada por la OCDE y sistematizada en el año 2003, de los países
que respondieron a la consulta la gran mayoría (70%) presentaba al
Parlamento estimaciones de mediano plazo de los gastos públicos, en
tanto que un porcentaje menor informó que las estimaciones de gastos
plurianuales requerían la autorización legislativa. El detalle de los países
se pueden ver en el Cuadro de la página siguiente.
251
CEPAL - Serie Manuales No 57 Manual de presupuesto plurianual
CUADRO 1
PAÍSES QUE UTILIZAN ESTIMACIONES DE GASTO DE MEDIANO PLAZO
Remite al Parlamento
Las estimaciones de gasto
documentación que
PAÍS requieren de autorización
contiene estimaciones de
del Parlamento
gasto de mediano plazo
Alemania X
Argentina X
Australia X
Austria
Bélgica X
Bolivia S/R
Camboya S/R
Canadá X
Chile X
Colombia S/R
Dinamarca X
Eslovenia X
España
Estados Unidos X X
Finlandia
Francia X
Grecia X
Holanda X
Hungría X
Indonesia X
Irlanda X
Islandia X
Israel X X
Italia X X
Japón X
Jordania S/R
Kenya X X
Korea S/R
Marruecos X X
México
Noruega X
Nueva Zelanda X
Portugal X S/R
Reino Unido X
Rep. Checa
Sudáfrica X
Suecia X
Surinam S/R
Turquía S/R
Uruguay X X
Porcentaje (*) 70,0% 18,7%
Fuente: OCDE (2003). Encuesta sobre Prácticas y Procedimientos Presupuestarios.

(*) El porcentaje se obtiene sobre el total de respuestas realizadas, es decir que no se
tienen en cuenta a los países sin respuesta.
S/R: Sin respuesta.
252
III. Beneficios del Presupuesto Plurianual
El Presupuesto Plurianual procura superar las limitaciones que tiene

el Presupuesto Anual, que está forzosamente determinado por el año
calendario. Para una adecuada respuesta al conjunto de cuestiones que
se les plantean a los gerentes públicos, este ciclo de vida del Presupuesto
anual resulta excesivamente corto e insuficiente, en especial para las
decisiones de mayor peso estratégico o estructural. Sin embargo, en otros
aspectos ambos instrumentos están diseñados para obtener beneficios
similares y, además, operar en forma complementaria. En lo que sigue,
se hará una mención no exhaustiva de las ventajas del Presupuesto
Plurianual.
A los fines meramente expositivos, conviene distinguir los beneficios que

tienen una repercusión más global (macro) de aquéllos que están más
estrechamente relacionados con la gestión de las entidades (micro).
Asimismo, se aclara que la secuencia en que se exponen no implica una
ordenación por importancia.
3.1 Beneficios macro
- El Presupuesto Plurianual estimula a las autoridades políticas a

conocer, evaluar y –de ser necesario– corregir el comportamiento
fiscal, más allá de la coyuntura.
Forma parte de las realidades cotidianas de los funcionarios con altas

responsabilidades públicas, el estar excesivamente ocupados en temas
coyunturales y en la solución de problemas que deben ser tratados más
por razones de urgencia que por su importancia.
La confección del Presupuesto Plurianual demanda, en cambio, situarse

más allá de la coyuntura. Por eso, la necesidad de tener que elaborarlo
constituye de por sí un acicate o estímulo para pensar en los motivos
que causan esos problemas y en las formas de resolverlas.
Este aprendizaje puede ir de la mano en la elaboración del Presupuesto

Plurianual. Si las autoridades participan en la elaboración y aprobación
del ordenamiento de las cuentas públicas de mediano plazo, adquieren
un conocimiento más integral de las tendencias actuales y de los posibles
253
conflictos que se podrían presentar en un período multianual. En temas

como los de la programación y administración de la deuda pública y de
su financiamiento, las decisiones sobre grandes proyectos de inversión
pública, se puede llegar a percepciones erróneas de la realidad si se las
toma en un horizonte acotado al año.
La programación financiera en un país con una pesada deuda pública

o con una reducida capacidad de pago, las fuentes de financiamiento
están restringidas y los responsables de administrar el Tesoro no tienen
demasiadas opciones genuinas como para cubrir las brechas financieras
estacionales. Por eso, si no se quiere caer en situaciones crónicas
de morosidad, con el consecuente incremento de la deuda flotante y,
como consecuencia de la misma, encarecer las compras del Estado,
resulta oportuno contar con mecanismos que faciliten la programación
del Tesoro, evitando la realización de nuevos gastos antes de que
sean irreversibles. Aunque no es el único, el Presupuesto Plurianual es
también un instrumento útil para una gestión racional de las brechas de
financiamiento.
En este sentido, la exigencia de preparar el Presupuesto Plurianual, pone

sobre la mesa de las autoridades una especie de fotografía de los flujos
presupuestarios más amplia en el tiempo de la que se mostraría en la
preparación del Presupuesto anual, permitiéndoles avizorar e identificar
las tendencias indeseables, con el suficiente tiempo como para tomar
medidas preventivas en forma temprana.
Estos desafíos se acrecientan, cuando el gobierno debe armonizar o

arbitrar las situaciones de conflicto entre objetivos, posibilitando algunos
proyectos y desalentando otros en función de la escasez de los recursos
con que cuenta.
- Puede ser utilizado como un freno a la toma de decisiones sobre

gastos sin financiamiento o medidas que alteran negativamente
el resultado fiscal.
En presencia de un presupuesto plurianual, es posible sostener, como

regla de procedimiento general, que toda iniciativa con relación a
proyectos de inversión, contratos, convenios o medidas con impacto
en presupuestos futuros, si quiere prosperar, debería estar dentro del
254
marco fiscal de mediano plazo, expresado por el Presupuesto Plurianual

aprobado. Aun en los casos en que éste tenga carácter referencial, el
mismo está mejor preparado que el presupuesto anual para administrar
situaciones que comprometen gastos futuros. El principio de anualidad
del presupuesto es insuficiente para resolver la viabilidad presupuestaria
de una serie de casos especificados más adelante, que son habituales
en la realidad de la administración pública.
Para un régimen de contrataciones, el poder consultar los datos

contenidos en un Presupuesto Plurianual es sumamente útil en el
caso de los contratos plurianuales, porque permite verificar si el nuevo
emprendimiento se encuentra enmarcado dentro de los gastos previstos
en el mismo.
Además, existen otro tipo de decisiones que también requieren ser

tomadas con un horizonte plurianual, tales como:
- La modificación de normas vigentes que afectan a los ingresos

y gastos públicos, como los cambios impositivos, cambios en el
sistema de liquidación de las pensiones, afectación de ingresos de
libre disponibilidad o la fijación de porcentajes fijos de participación
en el gasto total de determinadas funciones públicas, como la
educación, la defensa o la justicia.
- Reclamos de índole salarial o previsional, que de por sí tienen

generalizada incidencia en el gasto público y son de carácter
permanente.
- Reformas estructurales en los procedimientos de determinadas

funciones del Estado, como cambios sustantivos en el régimen de
seguridad o en la justicia, que implican la incorporación de nuevo
personal, compra de equipos o necesidad de contar con mayores
espacios físicos.
Cuando las autoridades se familiarizan con el enfoque de mediano plazo,

comienzan a experimentar una mayor holgura para el estudio de posibles
cambios en la política presupuestaria, sobre todo en aquellos casos que
su instrumentación demanda más de un año.
255
- Reclamos de índole salarial o previsional, que de por sí tienen generalizada incidencia en
el gasto público y son de carácter permanente.
- Reformas estructurales en los procedimientos de determinadas funciones del Estado, como
Trimestre
cambiosFiscal Nº 90
sustantivos en el régimen de seguridad o en la justicia, que implican la
incorporación de nuevo personal, compra de equipos o necesidad de contar con mayores
- físicos.
espacios El Presupuesto Plurianual atenúa la rigidez de la estructura de
gastos, permitiendo la reorientación de los ahorros producidos
Cuando las autoridades se familiarizan
por la finalización con el enfoque
de programas de mediano plazo, comienzan a
y proyectos.
experimentar una mayor holgura para el estudio de posibles cambios en la política presupuestaria,
sobre todo en aquellos casos que su
En una estructura instrumentación
del gasto público demanda másporcentaje
con un alto de un año.de rigidez, que
es lo que caracteriza
- El Presupuesto Plurianual aatenúa
la de lalamayoría
rigidez dede la
losestructura
países, el enfoque
de gastos,plurianual
permitiendo la
reorientación amplía el reducido
de los ahorros margen por
producidos de discrecionalidad
la finalización deasignativa
programas que se tiene con
y proyectos.
el presupuesto anual. En otros términos, en una perspectiva plurianual se
En una estructura del gasto público con un alto porcentaje de rigidez, que es lo que caracteriza a
incrementan
la de la mayoría los el
de los países, márgenes de flexibilidad
enfoque plurianual para
amplía el la aplicación
reducido de los
margen de recursos
discrecionalidad
públicos. En un horizonte de mediano plazo, hay programas
asignativa que se tiene con el presupuesto anual. En otros términos, en una perspectiva o proyectos
plurianual se
incrementan losque terminan,
márgenes disposiciones
de flexibilidad para laque cumplen
aplicación decon su cometido,
los recursos generación
públicos. En un horizonte
de ahorros
de mediano plazo, por la aplicación
hay programas o proyectosde que
nuevos métodos
terminan, o procedimientos
disposiciones que cumplenmás con su
eficientes, que liberan recursos que pueden ser reorientados para
cometido, generación de ahorros por la aplicación de nuevos métodos o procedimientos más eficientes, otros
fines.que
que liberan recursos Enpueden
el cuadro siguiente,para
ser reorientados se otros
muestra
fines. un esquema
En el que permite
cuadro siguiente, se muestra un
visualizar mejor lo expresado.
esquema que permite visualizar mejor lo expresado.
FIGURA
FIGURA 11
ESQUEMA PLURIANUAL
ESQUEMA DELGASTO
PLURIANUAL DEL GASTO PÚBLICO
PÚBLICO
Año t Año t+1 Año t+2 Año t+3

Gasto total
Servicio de la
Deuda
Ahorro por Recursos Gasto

eficiencia y recursos adicionales para Primario
liberados financiar nuevas Total
medidas de gasto
Financiamiento de Techo de
los programas Gastos
públicos (para asignación
existentes entre
Asignación Base
instituciones)
Fuente: Adaptación de un cuadro utilizado por el Fondo Monetario Internacional.

Fuente: Adaptación de un cuadro utilizado por el Fondo Monetario Internacional.
El esquema muestra que más allá del año t (año corriente o base) es posible identificar
ahorros por eficiencia o liberación de recursos por la finalización de programas, proyectos o
actividades, que pueden ser destinados en decisiones a tomarse en el Año t al financiamiento de
nuevas256
medidas de gastos, tanto en el plano nominal (mejoras salariales para algún sector crítico,
incidencia de precios, tipo de cambio, etc.) o reales (nuevos programas, actividades o proyectos de
inversión), pero siempre dentro de la restricción presupuestaria o en este caso expresada en el techo
para el gasto primario en cada uno de los años.
El esquema muestra que más allá del año t (año corriente o base) es
posible identificar ahorros por eficiencia o liberación de recursos por
la finalización de programas, proyectos o actividades, que pueden ser
destinados en decisiones a tomarse en el Año t al financiamiento de
nuevas medidas de gastos, tanto en el plano nominal (mejoras salariales
para algún sector crítico, incidencia de precios, tipo de cambio, etc.) o
reales (nuevos programas, actividades o proyectos de inversión), pero
siempre dentro de la restricción presupuestaria o en este caso expresada
en el techo para el gasto primario en cada uno de los años.
- El Presupuesto Plurianual incrementa la capacidad de control

global y particular del gasto.
El Presupuesto Plurianual permite implementar, como surge del cuadro

anterior, un sistema de metas cuantitativas y cualitativas que permite
orientar la gestión de gastos e ingresos, identificar y evaluar las causas
de los desvíos producidos y tomar medidas correctivas.
Esto es así, porque el mismo está suficientemente distribuido como

para demostrar cuáles son las vías institucionales que permiten cumplir
con las metas y hacer un seguimiento de cómo es el comportamiento
presupuestario de los organismos ejecutores.
- El Presupuesto Plurianual reduce la incertidumbre del sector

privado sobre el comportamiento futuro de las cuentas
públicas.
Los flujos de ingresos, egresos y medios de financiamiento que dan forma

al presupuesto gubernamental impactan de diversos modos sobre los
integrantes de la sociedad.
Repercuten en los contribuyentes y en los beneficiarios directos e

indirectos de la aplicación de los ingresos provistos por aquéllos, entre
los cuales se encuentran los proveedores y contratista del sector privado,
los tenedores de bonos de la deuda pública, los inversores internos y
externos. Las decisiones de compra de títulos del gobierno, sobre todo
de aquellos con una maduración mayor al año, requieren, entre otros
elementos de análisis, de la existencia información presupuestaria sobre
la evolución de mediano plazo del resultado primario, de la carga del
257
servicio de la deuda y de otras operaciones incluidas en las cuentas de

financiamiento.
En la economía global, el concepto que tengan los agentes económicos sobre

la disciplina y gobernabilidad fiscal de un país, puede favorecer o dificultar la
creación de un buen clima de negocios, y para formarse este concepto es
insuficiente la información presupuestaria que se agota en el año.
Cuando por medio de métodos de proyección de razonable consistencia

y calidad, el gobierno muestra a los terceros el marco fiscal que procura
sostener, está agregando así elementos de certidumbre en un contexto
altamente interdependiente y volátil como lo es la economía actual.
Para una política de atracción de inversiones y de reducción de la tasa
de riesgo país, el dar señales de disciplina y sostenibilidad fiscal de
mediano plazo mediante la difusión de este tipo de instrumentos se torna
altamente necesario.
Por otra parte, en una perspectiva más sectorial, el conocimiento de

la distribución futura del gasto público entre las principales funciones
gubernamentales, también le permite a los proveedores y contratistas
del Estado realizar previsiones de más largo alcance, en especial
en lo referente a las decisiones de ampliación y mejoramiento de la
infraestructura básica, que requiere mucha inversión propia en medios
de producción.
3.2 Beneficios micro
Este tipo de beneficios incide sobre todo en el ámbito interno de las

entidades públicas.
- El Presupuesto Plurianual facilita el seguimiento y cumplimiento

de los programas y proyectos de maduración plurianual.
Como ya se anunció, dentro de las actividades públicas existen algunas

acciones en las que el alcance temporal del Presupuesto anual resulta
insuficiente. En lo que sigue se destacan algunas de ellas:
- Ejecución de contratos de obras públicas con plazos de ejecución

superiores al año, compra de grandes equipos o bienes de capital
258
con pago diferido, contratos de arrendamiento con el sistema de

leasing, programas de gastos financiados mediante convenios de
préstamo con organismos multilaterales.
- Programas no permanentes que requieren un plazo de maduración

mayor al año. En ausencia de un marco presupuestario plurianual,
pueden tomarse decisiones de gasto con repercusión en los ejercicios
futuros sin tener el financiamiento asegurado en los presupuestos
de dichos ejercicios.
Tanto los proyectos de inversión como los programas plurianuales (que

por lo general son de índole social, tales como los programas de lucha
contra endemias, el abatimiento de situaciones de emergencia en materia
habitacional o de seguridad) no pueden ser concebidos y evaluados
exclusivamente desde el punto de vista de los resultados finales que se
pueden obtener en un año. Como sus objetivos se cumplen en un período
plurianual, este tipo de programas requieren hasta su finalización de una
sostenida provisión de recursos financieros.
- Reduce la incertidumbre de las instituciones respecto a las

asignaciones de mediano plazo.
Aun en el caso del Presupuesto Plurianual indicativo, las previsiones

que figuran en el documento les pueden ser útiles a los organismos
ejecutores para hacerse un concepto aproximado de los recursos con los
que contaría de mantenerse válidos en el futuro los supuestos político
económicos que sirvieron de base para la confección del presupuesto.
Esto reduce la incertidumbre con la que deben manejarse por lo general
estas instituciones en lo que se refiere al presupuesto.
- Se adecua mejor que el presupuesto anual al presupuesto

orientado a resultados.3
Por lo expresado en el apartado anterior, el cumplimiento de los resultados

por lo general insume más de un año. Por su mayor alcance temporal, el
Presupuesto Plurianual está en condiciones de exponer de una manera
3 En el presente Manual el resultado es la cuantificación del objetivo final mediante
un indicador representativo del cumplimiento del mismo (vg. porcentaje en que se
reduce el nivel de indigencia).
259
más adecuada las relaciones entre los resultados y la producción terminal

de los programas.
Por ejemplo, una política de relanzamiento del programa de lucha contra

la fiebre aftosa cuyo objetivo final sea el logro en el tercer año de avance
del programa la declaración de “país libre de aftosa y sin vacunación”,
puede demandar en el primer año la realización de una inversión por una
sola vez de equipos, elementos de control y rodados, y en el segundo
y tercero solamente acciones de vacunación y de mantenimiento de los
controles sanitarios. En este caso, no existe una perfecta sincronía entre
la verificación del cumplimiento del objetivo final con el nivel del gasto
del primer año. Esto se podrá comprobar recién en el tercero, en donde,
el gasto anual deberá ser menor, de acuerdo con la estrategia trazada.
Siguiendo con el ejemplo, en la programación del Presupuesto Plurianual
se construirá el sendero multianual de los gastos y la correlación con el
resultado esperado, brindando a los responsables de la asignación de los
recursos un conocimiento más completo del programa. Éstos, si quieren
lograr el resultado esperado deberán respetar la distribución interanual
de los gastos, dotando al primer año de los recursos que se necesitan
para efectuar las inversiones, siendo luego consecuentes con el logro del
objetivo en las asignaciones de los ejercicios fiscales subsiguientes.
Estas consideraciones no implican que en un modelo presupuestario

orientado a resultados el Presupuesto Plurianual sea una herramienta que
deba sustituir al Presupuesto anual. Existen razones históricas, jurídicas,
de conveniencia técnica, entre otras, que aconsejan mantener el principio
de anualidad del presupuesto, como lo demuestra la práctica de la mayoría
de los países. En tal sentido, el Presupuesto Plurianual serviría como
elemento de consulta, que permitiría mejorar la calidad y los fundamentos
de las asignaciones anuales, evitando, por caso, la práctica de repetir los
gastos. Esto se ve con claridad en el ejemplo dado, en donde las previsiones
contenidas en el Presupuesto Plurianual tendrían que ser respetadas en
cada presupuesto anual hasta el cumplimiento del resultado.
- Incentiva la práctica del planeamiento estratégico de las

instituciones.
El planeamiento estratégico es básicamente un instrumento de

programación del mediano plazo y cuya expresión anual es el plan
260
operativo anual. En una institución, la planificación estratégica implica

la determinación de objetivos y resultados, asociar los recursos y las
acciones necesarias para alcanzarlos, y examinar los resultados de esas
decisiones.
Cuando una institución u organismo público no utiliza el planeamiento

estratégico, la introducción del Presupuesto Plurianual puede ser un
incentivo para llevarlo a cabo, favoreciendo el desarrollo de la capacidad para
programar y desarrollar proyecciones. Una programación presupuestaria
plurianual correctamente planteada, forzosamente se hará preguntas
similares a las que se formulan en un plan estratégico: ¿cuál es la misión
del organismo?, ¿cuáles son los objetivos estratégicos y las metas?, ¿qué
déficits institucionales, externos e internos, tiene la entidad para llevar a
cabo su misión y cumplir sus objetivos y metas, cuáles sus fortalezas?,
¿cuáles son los procedimientos más eficientes para llevar a cabo la misión?,
¿cuál es la capacidad instalada y qué debilidades tiene?.
IV. Marco jurídico
El Presupuesto Plurianual debe estar insertado dentro del sistema de

normas jurídicas presupuestarias, del cual se sostiene como instrumento
de carácter público.
En todos los aspectos correspondientes al proceso de elaboración,

aprobación, difusión y actualización del Presupuesto Plurianual serán
de aplicación las normas jurídicas y técnicas (principios, criterios
rectores, categorías programáticas, clasificaciones de gastos, etc.) que
rigen al Presupuesto General de la Nación. En este sentido, lo indicado
en el presente Manual debe ser considerado como una extensión y
complemento técnico de dichas regulaciones, que en nada contradicen
a las normas existentes.
Si bien la forma en que debe materializarse la arquitectura legal del

Presupuesto Plurianual dependerá de las peculiaridades de cada país y
de las características inherentes a dicho instrumento, es posible presentar
aquí algunas recomendaciones básicas, que están referidas al sustento
legal y a las relaciones existentes entre el mismo y el presupuesto anual,
el plan de inversiones públicas y el planeamiento estratégico de las
instituciones
261
4.1 Sustento legal básico
Aunque en el Capítulo 2 se realizaron algunos comentarios al respecto,

en principio es conveniente que se sancione una ley o se introduzca un
capítulo en la ley orgánica de presupuesto. Su contenido no debería ser
demasiado específico o reglamentarista, pudiendo contemplar:
(a) obligación de formular y aprobar periódicamente el presupuesto

plurianual; (b) alcance institucional; (c) órgano de aprobación; (d)
carácter de esta aprobación -vg. obligatorio, indicativo, etc.; (e) institución
responsable del diseño técnico y de su elaboración; (f) estructura básica
que debe tener el documento del presupuesto plurianual, y (g) toda otra
cláusula de orden genérico que las circunstancias aconsejen incluir.
La ley debe determinar el número de años de presupuestación y la

frecuencia con que debe ser formulado y aprobado. Al respecto, resulta
conveniente no ir más allá de los cinco años, porque a mayor cantidad
de años más imprecisas y costosas se tornan las proyecciones y
estimaciones. El primer año del Presupuesto Plurianual debería coincidir
con el año del presupuesto anual, y en la primera instancia sería igual
a lo contemplado en el proyecto de presupuesto remitido al Parlamento
por el Poder Ejecutivo. Con relación a la frecuencia, parece conveniente
elaborarlo todos los años, ya sea mediante el agregado de un año más
(recomendable en países con alta estabilidad de las políticas y del
comportamiento de la economía) o reformulándolo desde cero, en base
a las pautas del Presupuesto anual. También el Presupuesto Plurianual
podría adecuarse al período de vigencia del mandato del Presidente y
ser aprobado durante el primer año de su gestión, como sucede con el
Presupuesto Quinquenal de Uruguay o el Plan de Brasil. En estos casos,
si bien la aprobación inicial tiene efectos durante todo el período, puede
ser objeto de actualizaciones anuales.
Con relación a su alcance institucional, el Presupuesto Plurianual debería

ajustarse al principio presupuestario de integridad, comprendiendo, en
consecuencia, a los tres Poderes del Estado, organismos con personería
jurídica propia, incluyendo al sistema de previsión social. Es decir
debería abarcar a la totalidad de las instituciones que administran
recursos públicos en un determinado nivel gubernamental (gobierno
federal, estadual o local). Si bien convendría que el alcance institucional
262
fuese el mismo que el de la Ley de Presupuesto anual, en el caso de

que ésta no abarcase a todo el sector público, el Presupuesto Plurianual
podría tener un alcance mayor, siempre y cuando en el mismo quede
perfectamente individualizada la parte correspondiente al Presupuesto
anual.
En cuanto al órgano de aprobación, si el Presupuesto Plurianual es

indicativo, se considera procedente que sea el titular del Ejecutivo el que
lo apruebe, con la condición de que luego lo remita a título informativo
al Poder Legislativo.4
En lo que se refiere al proceso de formulación del presupuesto plurianual

se debería replicar la misma distribución de funciones y responsabilidades
que existan para la preparación del proyecto de presupuesto anual, en
donde por lo general es el departamento de Hacienda el que asume la
función de actuar como autoridad rectora en cuanto al dictado de normas
técnicas y operativas, y a la conducción del proceso de confección del
proyecto.
Respecto a la estructura básica del documento, en el texto legal de

instauración del Presupuesto Plurianual se deberían mencionar los ítems
que la componen solamente en forma muy genérica.5
Un recaudo adicional que podría contener dicho texto es la forma de

vincular el Presupuesto Plurianual con los procesos previos de aprobación
de contratos que comprometen recursos de ejercicios futuros, tales
como los proyectos de obra pública, los préstamos de organismos
internacionales que financian programas o proyectos plurianuales y todo
otra iniciativa de las instituciones ejecutoras que obligue financieramente
en el futuro al Estado. Contando con un Presupuesto Plurianual, se
podría disponer que todas estas iniciativas de gastos, para prosperar,
tengan que ser compatibles con las asignaciones previstas en cada año,
que actuarían como límites globales. Por razones operativas, se debería
excluir de estos casos todo lo referente a la contratación de servicios
4 En el nivel nacional de la República Argentina, el Presupuesto Plurianual es validado

por el Jefe de Gabinete de Ministros y elevado al Congreso de la Nación para su
conocimiento.
5 En el Capítulo 7 se dan algunas pautas generales de los principales ítems que
debería contener.
263
personales o servicios de funcionamiento, que por su naturaleza deben

ser objeto de una regulación específica.
4.2 Similitudes y diferencias entre el Presupuesto General de la Nación y

el Presupuesto Plurianual
El Presupuesto Público, aprobado por ley, constituye el instrumento que

utiliza cualquier Estado para la asignación de los recursos que capta
desde diferentes fuentes, entre las instituciones que lo conforman, para
permitir su funcionamiento durante el período anual. Estas asignaciones
se efectúan en función de las leyes, los convenios y contratos vigentes, y
de las políticas y objetivos del programa de gobierno. Una característica
importante del Presupuesto Público es la inclusión de autorizaciones
para gastos en cada una de dichas instituciones, que constituyen un
límite financiero y, a la vez, un mandato del Legislativo al Ejecutivo para
lograr determinados objetivos. Estas asignaciones limitativas pueden ser
modificadas posteriormente, pero siempre mediante un acto administrativo
expreso y de acuerdo a un régimen de delegación de facultades, que
según los países pueden ser más o menos flexibles.
El Presupuesto Plurianual, en una de sus versiones posibles, puede

remplazar al Presupuesto anual y por lo tanto tener las mismas
características del Presupuesto convencional. En cambio, cuando
coexisten ambos instrumentos, el Presupuesto aprobado por Ley es
el que fija los gastos y el Presupuesto Plurianual debe operar como
un complemento de éste, fortaleciendo aquellos aspectos en que el
presupuesto anual resulta insuficiente, tal cual se ha explicado más
arriba.
Una diferencia entre ambos es el que el Presupuesto Plurianual no es una

herramienta que sirva al funcionamiento cotidiano (microadministrativo)
de las instituciones, como sí sirve el Presupuesto, sino que es
sustancialmente un insumo para la gestión de las autoridades políticas
y de la alta dirección del Estado, en tanto permite expresar el rumbo
estratégico de las acciones gubernamentales, detectar en forma temprana
los posibles desvíos y emprender las acciones correctivas que fueren
necesarias. Esta diferencia tiene implicancias en la configuración del
Presupuesto Plurianual, el cual tiene que ser sintético y relevante.
264
4.3 Presupuesto Plurianual y Plan de Inversiones Públicas
Por su propia naturaleza el Plan de Inversiones Públicas estatales debe ser

formulado en forma plurianual, detallando los gastos por un determinado
número de años e incluyendo a un resto en donde está la sumatoria de
los gastos faltantes para la finalización de los emprendimientos. Este Plan
debe ser consistente con el Presupuesto anual, de modo que no haya
diferencias entre los gastos en inversiones del mismo y el del Plan de
Inversiones Públicas. Lo mismo cabe decir con relación al Presupuesto
Plurianual y el Plan de Inversiones, debiendo contener éste la distribución
por proyectos de los gastos de inversión correspondiente a cada año.
Para que esta consistencia sea posible, el cronograma de preparación

del Plan de Inversiones debería estar ordenado según una secuencia
lógica que, mediante el método iterativo, permita ir compatibilizando
sus objetivos y valores monetarios con los del Presupuesto anual y el
Presupuesto Plurianual.6
4.4 Presupuesto Plurianual y planeamiento estratégico institucional
Si una institución se ajusta en su accionar a un plan estratégico, las

decisiones presupuestarias, sean de mediano o corto plazo, deben operar
como variables dependientes del mismo, con la sola condición de que
se adecuen a la restricción presupuestaria. Por consiguiente, existe una
intervinculación entre ambas técnicas y sus instrumentos.
En teoría, el Plan Estratégico, y su subproducto el Presupuesto Operativo

Anual, contienen suficiente información de soporte que permitiría iniciar las
tareas de programación presupuestaria de mediano plazo, por lo menos
para realizar los primeros cálculos de las necesidades presupuestarias
de una institución determinada. Asimismo, como se verá en el Capitulo
7, estas necesidades pueden estar por encima de las posibilidades
de financiamiento, obligando, consecuentemente, a revisar al plan
estratégico. Por eso, la instancia presupuestaria es la prueba ácida que
debe enfrentar todo plan antes de pasar a la etapa de implementación.
6 Se trata de un requisito de difícil cumplimiento, debido al poco tiempo disponible tanto
para presentar en tiempo y forma el proyecto de ley de presupuesto al Congreso
como el que tienen las autoridades políticas para dedicarse a la conducción de las
tareas involucradas.
265
En esta especie de diálogo entre el plan estratégico y el presupuesto de

una institución, es necesario poder encontrar categorías conceptuales que
tengan sentido para ambos instrumentos. El Presupuesto por Programas,
en una versión actualizada y adaptada al enfoque del presupuesto
orientado a resultados, es la técnica que está diseñada para ligar las
categorías del plan estratégico y las inherentes al sistema presupuestario,
de modo que sea posible identificar en las aperturas del presupuesto los
objetivos y metas estratégicas del plan estratégico y del plan operativo.
V. Proceso del Presupuesto Plurianual
El Presupuesto Plurianual tiene un comienzo y un fin. Entre ambos extremos

se da lugar a un proceso, que puede ser diferenciado en las etapas de
programación, aprobación, actualización, ejecución y evaluación. Si bien
se trata de las etapas clásicas del ciclo presupuestario, en el caso del
Presupuesto Plurianual no se dan todas las transacciones y operaciones que
se realizan normalmente durante el transcurso del ciclo convencional, sobre
todo en lo que se refiere a la ejecución y el control. Esto es así, en razón del
carácter que tiene el mismo de ser una herramienta dedicada sobre todo al
servicio de las autoridades políticas y de la alta dirección del Estado.
En el presente capítulo se desarrolla una descripción de las actividades

que podrían realizarse en cada una de estas etapas. Para ello, se supondrá
que el Presupuesto Plurianual es un complemento del Presupuesto anual
y que además tiene carácter indicativo. Por consiguiente, su preparación
es fruto de un subproceso integrado al proceso general de preparación
y aprobación del proyecto de ley de Presupuesto, cuya elaboración y
aprobación, de acuerdo con pautas establecidas por ley, es realizada por
el titular del Poder Ejecutivo, el cual luego lo envía con carácter informativo
al Parlamento y con el tiempo suficiente para que éste lo pueda considerar
como un elemento de análisis adicional del estudio del proyecto de ley
de presupuesto. Una vez promulgada la ley de presupuesto, se realiza
una actualización de las previsiones presupuestarias plurianuales, de
modo que el documento del Presupuesto Plurianual recoja los eventuales
cambios introducidos por los legisladores al proyecto presupuestario del
Ejecutivo. Finalmente, la vida útil de este documento termina cuando se
apruebe el nuevo Presupuesto Plurianual.7
7 Se trata de un modelo que tiene varios puntos de contacto con el modelo vigente
para la Administración Nacional de Argentina.
266
5.1 Programación
Esta programación se realizaría en dos planos institucionales, uno que

se desarrolla dentro del ámbito de los órganos rectores de planificación
y presupuesto, que actúan en función de directivas emanadas de la
presidencia, y otro, que tiene su epicentro en las instituciones ejecutoras.
Los primeros tienen a su cargo la responsabilidad de sistematizar y
formular los marcos programático y fiscal, los cuales una vez aprobados
por la instancia superior del gobierno, son comunicados a las instituciones
para que inicien un proceso de elaboración de los anteproyectos
presupuestarios anual y plurianual acotado por los límites financieros
que forman parte del marco fiscal.
Las instituciones, en base a dichas pautas y al plan estratégico

institucional actualizado, proceden a confeccionar sus anteproyectos,
primero el anual y luego el plurianual, incluyendo, además, si así lo
considerasen, sus requerimientos de gastos adicionales. Las autoridades
rectoras de presupuesto reciben, luego, ambos anteproyectos, los revisan
y validan en función de los lineamientos preestablecidos y luego preparan
sus recomendaciones sobre los requerimientos adicionales de gastos,
con el fin de que el gabinete de ministros realice la discusión previa
a la decisión del Presidente de la Nación sobre el proyecto de ley de
presupuesto anual. Aprobado éste y remitido al Congreso, la autoridad
fiscal procederá a dar los últimos cambios al proyecto de Presupuesto
Plurianual, el cual deberá ser adecuado al proyecto de ley. Terminada
esta tarea de compatibilización, el documento plurianual será elevado
para la consideración y aprobación del Presidente, el cual, si lo aprueba,
dispondrá la remisión al Congreso.
El proceso antes resumido debería desarrollarse entre febrero y

septiembre de cada año, suponiendo que la remisión del Presupuesto
Plurianual al Congreso se realiza antes de comenzar el mes de octubre,
en simultáneo o algunos días después del envió del proyecto de ley de
presupuesto anual.
En lo que sigue se hará una descripción más detallada de las actividades

que podrían realizarse en esta etapa de programación. Se aclara que
el énfasis será puesto en el Presupuesto Plurianual, dejando de lado
267
los aspectos que sean relativos en particular al presupuesto anual. En

síntesis, las actividades principales son:
- Planeamiento y programación presupuestaria global de mediano

plazo -Actividades de capacitación -Formulación del anteproyecto de
presupuesto anual y del anteproyecto de presupuesto plurianual.
- Preparación del proyecto de presupuesto plurianual
a) Planeamiento y programación presupuestaria global de mediano

plazo
El objetivo de esta actividad es elaborar una serie de directivas

programáticas y financieras de carácter global, la matriz de objetivos
y resultados estratégicos, el marco de variables macroeconómicas,
límites financieros multianuales y demás recaudos necesarios para
que las instituciones ejecutoras puedan elaborar los anteproyectos de
presupuesto anual y plurianual.
Estas actividades darán lugar a un documento de lineamientos e

instrucciones generales destinadas a las instituciones ejecutoras. Estas
directivas deberían estar enmarcadas en el plan general del gobierno, las
normas vigentes y los principales objetivos y resultados estratégicos.8
Los responsables institucionales de llevar a cabo esta etapa son las áreas
de planificación y de presupuesto. En el caso de que no exista una unidad
responsable del planeamiento global, debería ser suplida por la unidad
especializada de la presidencia o de economía y hacienda. Asimismo,
deberían intervenir otras oficinas responsables tales como la oficina
de política económica, la oficina de programación macroeconómica,
crédito y deuda pública, la oficina de jubilaciones y pensiones, la oficina
de empleo público y política salarial, la oficina de política tributaria, la
oficina de contrataciones públicas y la oficina de informática. Para que
la actuación de este conjunto de organismos no se disgregue o pierda
eficiencia y eficacia, conviene que la oficina de presupuesto sea la que
lleve la coordinación técnica, además de encargarse de las tareas que
le son propias.
8 Un ejemplo de estos resultados estratégicos son las Metas del Milenio establecidas
en el marco de las Naciones Unidas.
268
La tarea debería empezar en el mes de febrero y terminar a fines

de abril, o sea un trimestre. Estas tareas requieren de la fijación de
un cronograma que vaya integrando en un solo proceso los trabajos
realizados por las diferentes áreas especializadas. La misma debe estar
presidida por una autoridad política, que se responsabilice de la debida
integración y compatibilización de los resultados del trabajo que realicen
los funcionarios (políticos y técnicos) intervinientes.
El documento a producir debería contener los siguientes ítems:
- Lineamientos generales de la política a seguir por las

instituciones de gobierno para el período plurianual considerado,
preferentemente tres, cuatro o cinco años, tales como la
mención de las políticas públicas prioritarias y los objetivos y
resultados estratégicos a considerar.
Consiste en la formulación actualizada de los lineamientos del plan general

del gobierno y del establecimiento de las prioridades que deberán tener
en cuenta las instituciones públicas en la elaboración de su programa
presupuestario. En este sentido, resulta conveniente armar la matriz de
objetivos y resultados estratégicos que más importan al gobierno, como
por ejemplo la fijación de metas cuantitativas de reducción del desempleo,
los niveles de cobertura deseados para el sistema educativo, la tasa de
mortalidad infantil a alcanzar al final del período considerado, las tasas
de cobertura en materia de agua potable y saneamiento, etc.
A continuación se presenta un ejemplo de los enunciados que podría

contener esta parte del documento. Son algunas metas de carácter social
para el cuatrienio 2006-2010 presentada al Consejo de Ministros Público
por el presidente de la República de Colombia, Álvaro Uribe Vélez.
República de Colombia. Algunas metas sociales para el período

2006-2010
• Pobreza: La meta es pasar del 49% registrado en el año 2005 al

35% en el año 2010
• Educación: Llegar a la plena cobertura en educación básica en el
año 2010
269
• Salud: Llegar a la plena cobertura en el régimen subsidiado de

salud.
• Vivienda: Pasar de 390.000 de interés social a 800.000 soluciones
habitacionales.
• Microcréditos: Llegar a 5.000.000 de familias de bajos ingresos.
• Asistencia nutricional y educativa a familias: Pasar de 650.000 a
1.500.000 familias asistidas.
Si bien estas metas emanan de la máxima autoridad del Poder Ejecutivo,

conviene considerarlas en esta primera instancia como un conjunto de
hipótesis que deberán ser confirmadas posteriormente en la instancia
política de cierre del presupuesto que antecede a la aprobación del
proyecto de ley de presupuesto y del Presupuesto Plurianual. Se podría
decir que el trabajo a realizar entre el documento de objetivos y dicho
cierre es la búsqueda de la conciliación entre las necesidades de gastos
planteadas y los recursos financieros disponibles, en donde de acuerdo
al modelo de la secuencia lógica antes descripta quizás algunas de las
metas del cuadro tengan que ser replanteadas o desplazadas en el
tiempo.
- Primera proyección de los agregados y variables

macroeconómicas de mediano plazo: PBI (Consumo, Inversión,
Exportaciones e Importaciones), pautas de precios y de tipo de
cambio para cada año del período.
La tarea tiene por objeto la actualización de las proyecciones

macroeconómicas existentes, efectuadas por las unidades especializadas
en programación macroeconómica. Se trata de la primera versión de
las proyecciones para el período considerado (vg. tres, cuatro, cinco
años), la cual es necesaria para determinar los límites de gastos que
se comunicarán a las instituciones. Sin embargo, en el cronograma de
tareas habrá que prever, con posterioridad, la realización de nuevos
cálculos, tantas veces como lo permitan los tiempos de envío del proyecto
presupuestario al Congreso.
Existen países en donde estas proyecciones las realiza por un lado el área
económica del gobierno y por el otro el banco central de la República.
Cuando hay dos organismos públicos con experiencia en la realización
de este tipo de trabajos, así como también en lo que se refiere a las
270
proyecciones de ingresos o de las prestaciones de seguridad social,

conviene siempre realizar una confrontación técnica de las proyecciones
realizadas con el propósito de llegar a acuerdos técnicos entre tales
unidades. Por otra parte, también hay casos de países en donde participan
técnicos especializados en este tipo de proyecciones provenientes de
centros académicos, públicos o privados.9
Estas proyecciones constituyen uno de los elementos básicos de la

arquitectura del presupuesto público, ya que de ellas dependen, por caso,
las estimaciones de los ingresos tributarios
o las cifras que se definen en base al PIB, además de los mensajes que
estas variables dan a los agentes económicos. Una parte importante de
la credibilidad del Presupuesto Plurianual, depende de la calidad de estas
proyecciones. Por tales motivos, es importante que para elaborarlas se
utilicen los mejores métodos disponibles.
- Metas del marco fiscal de mediano plazo, que incluyen los

senderos del resultado primario, el resultado financiero
(incluyendo el cuasi-fiscal) y la variación del stock de la deuda
pública.10
En la determinación de estas metas, se puede partir de los senderos

aprobados con anterioridad por las autoridades y expresados en términos
del PIB, que todavía no han sido compatibilizados con una proyección
actualizada de los gastos e ingresos. En el caso de que no se contase
con estas metas plurianuales previas, el cuadro fiscal debe ser elaborado
con posterioridad a la estimación de dichos flujos presupuestarios. Una
vez terminadas estas estimaciones se estará en condiciones de tener la
primera versión del cuadro actualizado de las metas fiscales de mediano
plazo, en su primera versión.
9 Al respecto, parece aconsejable que se dé lugar a la participación de estas

unidades independientes, pero reservando la decisión final a las autoridades
gubernamentales.
10 Por diferentes causales de carácter técnico e institucional, es muy poco probable
que coincidan el resultado financiero con la variación de la deuda. Lo importante
es que haya una conciliación de ambos indicadores fiscales.
271
- Proyección de los ingresos fiscales y fuentes financieras
Consiste en la proyección de los ingresos corrientes y de capital y de

las fuentes financieras para cada año del período, por parte de la oficina
especializada en la realización de las proyecciones.
La metodología de proyección de ingresos tributarios11 más utilizada es

el de proyección directa (método de evaluación directa), que se aplica
impuesto por impuesto y tiene en cuenta sus características específicas,
las bases contributivas de tipo legal y otros aspectos que puedan afectar
la estimación. En estas proyecciones, debe tenerse especial cuidado en
calcular la incidencia de las modificaciones aprobadas o previstas en la
legislación impositiva.
Habitualmente, la proyección de las fuentes financieras – endeudamiento

bruto y utilización de activos financieros acumulados al inicio del ejercicio –
las realizan las oficinas encargadas del crédito público y de la negociación
de convenios de préstamos con organismos internacionales. En tanto que
los ingresos tributarios son proyectados por oficinas especializadas.
En el recuadro siguiente se incluyen algunas pautas generales sobre la

metodología de proyección de los ingresos.12
11 Para profundizar en la metodología de proyección de ingresos tributarios se puede
consultar a:
- Barris, Guillermo y Martín, Fernando R.. Método de estimación de los recursos
tributarios para el presupuesto de la Administración Nacional de la República
Argentina., Lecturas sobre Administración Financiera del Sector Público, vol. II.
Compilador: Ginestar, Ángel. UBA, CITAF-OEA. Buenos Aires, junio de 1998.
- Martín, Fernando R., “El Método Directo de Proyección de los Ingresos
Tributarios. Un Modelo para su Aplicación.” Revista de la Asociación Internacional
de Presupuesto Público (ASIP) Nº 57. Buenos Aires, marzo-abril de 2005. Martín,
Fernando R.. “Factores Determinantes de la Recaudación Tributaria.” Revista
del XVI Seminario Nacional de la ASAP. Buenos Aires, enero de 2003.
- Martín, Fernando R.,”Elementos para un Mejor Análisis de la Recaudación
Tributaria.” Revista de la ASAP Nº 37. Buenos Aires, diciembre de 2001.
- Gómez Sabaini, Juan Carlos, “Consideraciones sobre la proyección
de ingresos tributarios”, Lecturas sobre Administración Financiera del Sector
Público, vol. II.
12 El contenido del cuadro es una versión ampliada de la original incluida en
el Documento “Modelo de Integración entre la Planificación Estratégica y el
Presupuesto Público orientado a Resultados”, elaborado por el autor para USAID
y el Ministerio de Finanzas Públicas de la República de Guatemala.
272
RECUADRO 1
PAUTAS GENERALES PARA LA PROYECCIÓN DE INGRESOS
I – En la elaboración de los ingresos es necesario contar con los siguientes elementos:

(a) conocimiento de las distintas fuentes de financiamiento del presupuesto público:
ingresos tributarios, contribuciones a la seguridad social, ingresos no tributarios
(tasas, venta de bienes o servicios), ingresos por intereses ganados y por
otras rentas de la propiedad, donaciones, disminución de activos financieros
y endeudamiento;
(b) Conocimiento de los factores determinantes de la recaudación de cada uno
de los impuestos y de los demás ingresos, y de sus efectos en la recaudación
de los años previos a los estimados.
(c) base legal del ingreso, mediante la cual se percibe un tributo, un ingreso
tributario, recursos de capital, etc., y las modificaciones legales vigentes que
afectarán la estructura impositiva durante el período proyectado, o nuevas
medidas consideradas por las autoridades.
(d) disponer y utilizar información histórica del PIB y de las principales cuentas
nacionales (Consumo, Inversión), componentes de la Balanza de Pagos,
Importaciones, Exportaciones, evolución de los precios, tasas de interés, tipo
de cambio, etc.;
(e) disposición de una base de datos estadística con la serie histórica de los
principales ingresos (como mínimo 5 años), que incluya la metodología de
cálculo para la realización de proyecciones;
(f) disposición de una base de datos específica que contenga la información de los
préstamos y donaciones provenientes de instituciones crediticias internacionales,
que sirva para la realización de las proyecciones presupuestarias, incluyendo
la contrapartida local, y demás elementos relacionados con la afectación de
los ingresos de esta fuente;
(g) Hipótesis sobre los cambios que se producirán en los factores determinantes
de cada uno de los impuestos y demás ingresos entre el período base de la
proyección y los años proyectados.
(h) toda otra información considerada pertinente para una sólida y consistente
proyección de los ingresos y de las fuentes de financiamiento.
II – Para la proyección existen diferentes metodologías. A continuación se describen
algunas de ellas:
(a) Método automático: Proyecta hacia los años sucesivos los ingresos obtenidos
en el ejercicio anterior al corriente. Supone que los ingresos tienen un
comportamiento regular y repetitivo, lo cual no es muy apropiado frente a los
cambios producidos en la economía que se proyectan hacia el futuro. Una
variante de este método sería aplicar ajustes a la base tomada en función de
la evolución de los precios y de la variación real de la economía.
(continúa)
273
RECUADRO 1 (conclusión)
(b) Método de los promedios: Está basado en el pasado como el método anterior,
aunque la proyección se hace considerando una serie mayor, por ejemplo los
últimos cuatro años, calculando el promedio aritmético Trata de atenuar la
incidencia de ingresos extraordinarios percibidos en un determinado año. Como
el método automático, tiene el problema que no tiene en cuenta la situación
vigente y los años futuros. También puede ser objeto de ajustes por efecto precio
y variación real de la actividad económica.
(c) Método de las variaciones porcentuales: El monto de ingresos proyectado surge
de considerar además de la recaudación promedio la tasa promedio de variación
del período considerado. El propósito es aislar más los ingresos extraordinarios,
atenuando las cifras que se salen de la media. Se utiliza la variación porcentual
promedio de las variaciones porcentuales de la serie de años pasados tomada
de base y el promedio de las recaudaciones. No obstante, también se trata de
estimar un ingreso futuro de acuerdo con el método de la extrapolación.
(d) Método econométrico: Parte de la construcción de modelos, en los que se fijan
relaciones entre los ingresos tributarios y sus respectivas variables explicativas,
a través de la utilización de técnicas estadísticas aplicadas a la economía. Se
aplican coeficientes fijos y medidas de la elasticidad para relacionar las variables.
Los valores proyectados se obtienen al usar hipótesis sobre la evolución futura
de las variables independientes de los modelos.
(e) Método directo de proyección (de la evaluación directa): Se trata del método más
aplicado. Los ingresos se proyectan por rubros, considerando las características
específicas de los mismos, sus factores determinantes y sistemas de liquidación
e ingreso, así como sus bases contributivas de tipo legal y los aspectos puntuales
que puedan afectar la estimación. Se parte de la situación presente y se aplican
al período proyectado las hipótesis que se consideran más apropiadas respecto
de la evolución de cada una de las variables explicativas. Utiliza las proyecciones
estadísticas teniendo en cuenta la tendencia, modificando los resultados de
acuerdo con los ajustes que se han considerado conveniente incluir, en base al
análisis realizado sobre los nuevos factores que pueden incidir en los años que
se proyectan.
Seguidamente se dan algunos ejemplos de las bases contributivas de algunos impuestos:
Retenciones del Impuesto sobre los Ingresos Personales (Remuneración de personas
físicas), Impuesto al Valor Agregado (Producto geográfico bruto, Producto interno
bruto), Derechos de importación/exportación (valor de las importaciones/exportaciones
gravadas), Servicios aduaneros (valor de las importaciones), Impuesto a las bebidas
alcohólicas (Producción de bebidas alcohólicas), Impuesto a los Combustibles (Consumo
imponible de combustibles).
Fuente: Versión ampliada del cuadro elaborado por el autor en el documento “Modelo de Integración entre
la Planificación Estratégica y el Presupuesto Público orientado a Resultados” perteneciente al Ministerio de
Finanzas Públicas de Guatemala y a USAID.
274
- Límites presupuestarios globales para las principales

instituciones del Sector Público considerado (Vg. poderes,
ministerios, entidades descentralizadas, seguridad social,
aportes gubernamentales a empresas públicas y privadas).
Estos límites constituyen los topes financieros que a priori tienen las
instituciones ejecutoras para elaborar sus niveles de gastos para cada
año del período plurianual considerado.
Se trata de una práctica, ascendente-descendente, que muchos países

han adoptado para pautar la programación a nivel de detalle de estas
instituciones. En algunos países estos límites tienen un alto nivel de
detalle, especificando para cada institución el nivel de gasto, la fuente de
financiamiento (ingresos del Tesoro, ingresos propios, desembolsos de
préstamos, donaciones, etc.) y el objeto del gasto (servicios personales,
bienes de consumo, transferencias, inversión, etc.) y en otros se
establecen topes solamente para los gastos financiados por el Tesoro
público.
En general, estos límites son una forma de distribuir por grandes

agregados de gastos los ingresos y las fuentes financieras estimados.
Responde a la regla de que el gasto total se determina en función de los

recursos. En este sentido, la importancia que tienen los límites financieros
es que expresan una distribución del gasto que cumple con la restricción
presupuestaria.
Sin perjuicio de lo expresado en el párrafo anterior, la metodología

aconsejada es que los gastos, antes de ser cotejados con los recursos,
se estimen en forma independiente y luego, en el caso de que haya un
exceso, se proceda a un proceso de ajuste hasta balancearlos.
Se pueden aplicar varios criterios de asignación combinados, por ejemplo

calcular la planta de personal ocupada, sin prever nuevas incorporaciones
de personal; estimar la inversión pública en base a una evaluación y
selección de los proyectos que forman parte de la demanda de inversión;
el servicio de la deuda pública utilizando la información de cada deuda
que tiene la base de datos, etc.
275
Pese a que la determinación de los techos de gastos debe hacerse en

forma centralizada por parte del órgano rector del sistema presupuestario,
deben seguirse pautas realistas. Los mismos deben respetar, por
ejemplo, el financiamiento de la planta de personal ocupada, los contratos
plurianuales en ejecución, los convenios de préstamos firmados, las
afectaciones legales de ingresos para fines específicos, el servicio del
stock de la deuda contraída más la incidencia del nuevo endeudamiento
programado y en general todos aquellos gastos considerados recurrentes
u obligatorios.
A su vez, en estas proyecciones, debe tenerse en cuenta especialmente,

la atención de los programas prioritarios del gobierno de turno, como
también cuidar de no repetir los gastos en programas, proyectos o
actividades que han cumplido con su finalidad, tales como obras públicas
finalizadas, disposiciones legales derogadas, gastos extraordinarios
considerados por una sola vez, etc.
Asimismo, cuando fuese necesario proceder a la realización de rebajas en

los montos de las proyecciones realizadas por la oficina de presupuesto
en coordinación con otras oficinas especializadas, se debe poner en
conocimiento de las autoridades encargadas de tomar las decisiones
políticas si la realización de dichas rebajas requieren de la adopción de
medidas de gobierno, la modificación de normas vigentes u otros recaudos
necesarios para su efectivización.
Los sistemas presupuestarios que ponen el acento en los resultados y

que cuentan con sistemas eficaces para evitar el desborde de los gastos,
tienden a fijar límites financieros cada vez más generales.
- Instrucciones operativas para la formulación del anteproyecto

de presupuesto de las instituciones tanto de carácter técnico
como informático.
El documento a elaborar debe contener además un conjunto articulado

de instrucciones técnicas, incluyendo las de índole informático, que
permitan homogeneizar los trabajos de las instituciones ejecutoras,
a las que se les deberá ofrecer todas las definiciones conceptuales
y elementos operativos que necesiten para que realicen a su vez,
sin tropiezos, la programación de los anteproyectos presupuestarios.
276
Estas instrucciones deberán prever actividades de sensibilización de

las autoridades de estas instituciones para que lideren el trabajo de
programación del presupuesto.
Un aspecto de significativa importancia para cuando se presupuesta

en un contexto inflacionario, es el tratamiento a seguir con relación a
los precios a utilizar para realizar los cálculos de ingresos y gastos. De
acuerdo con lo señalado en la Sección 4.2 del presente documento, se
recomienda que los montos de los ingresos y gastos estén expresados
en valores corrientes de cada año. Esto obliga a la proyección de los
índices generales de precios, del tipo de cambio y de otros ítems críticos
como podría ser el precio de algún producto relevante para los ingresos
o los gastos (precio del petróleo, precio del cobre, salarios, haberes
previsionales, etc.). Como este tema debe tener un manejo centralizado,
es recomendable que en las instrucciones operativas se consigne que
las instituciones realicen sus cálculos en base a la tabla de variables
macroeconómicas utilizadas en las proyecciones globales, las cuales
luego podrán ser mejoradas en la etapa de formulación definitiva del
Presupuesto Plurianual.
Los aspectos operativos y procedimientos deben estar agrupados en uno

o más manuales que sirvan tanto para la preparación del presupuesto
anual como del plurianual. En este Manual deben constar los fundamentos
conceptuales y principales beneficios y limitaciones del instrumento,
las bases operativas, con los formularios y demás especificaciones
técnicas. Se deberán señalar, por ejemplo, los niveles de desagregación
de los ingresos, gastos y cuentas de financiamiento que deberá admitir
el sistema informático para la carga13 y procesamiento de los datos
para obtener como salidas, debidamente articuladas, las cuentas
plurianuales de ahorro-inversión-financiamiento, de la composición
funcional e institucional del gasto y de las planillas más detalladas de
cada institución.
Finalizado el trabajo, el producto obtenido debe ser puesto a la

consideración y aprobación del Presidente de la Nación o del funcionario
13 Se trata de la carga de los ejercicios subsiguientes al del año correspondiente al

del proyecto presupuestario anual, ya que en éste los datos deben ser cargados
con el nivel de apertura requerida por la estructura anual de recursos y gastos.
277
que éste delegue, con la participación en esta instancia de los titulares

políticos de las áreas centrales involucradas en la tarea.14
b) Actividades de capacitación
La capacitación, que en general debe ser considerada como una actividad

permanente, adquiere mayor relevancia cuando se trata de la introducción
de un nuevo instrumento, como lo es el Presupuesto Plurianual. La
misma debe ser organizada y ejecutada, en forma coordinada, por los
representantes de las áreas rectoras de los sistemas de presupuesto y
planificación.
El propósito de estas actividades es garantizar el adecuado conocimiento

de los objetivos, métodos, técnicas y procedimientos que es necesario
conocer para elaborar el próximo presupuesto y el presupuesto plurianual,
procurando además que dichos conocimientos sean convenientemente
interpretados e internalizados.
Es importante incluir, también, dentro de la capacitación, la presentación

del panorama fiscal, para que los directivos de las instituciones ejecutoras
conozcan cuáles son sus principales fortalezas y debilidades, tanto de
corto como de mediano plazo.
Con las debidas adaptaciones, es fundamental la realización de

actividades de sensibilización dirigidas a las autoridades responsables de
las instituciones, que son los que conducen la parte sustantiva del proceso
de formulación presupuestaria, más aún en el caso del Presupuesto
Plurianual, que es una herramienta de gestión de la alta dirección.
Cuando en una administración se introduce por primera vez el Presupuesto

Plurianual es necesario reforzar el plan de capacitación incluyendo
acciones específicamente dirigidas a la explicación del nuevo instrumento,
que permita conocer sus beneficios y limitaciones, las principales pautas
a tener en cuenta para confeccionarlo y los métodos y habilidades
requeridas. En este sentido, conviene capacitar en materias tales como
programación presupuestaria de mediano plazo, proyección multianual
14 Debe tenerse que en esta instancia temprana de las definiciones presupuestarias,
siempre existe la posibilidad de enmendar algunas de las definiciones tomadas
para la elaboración del Documento general.
278
de ingresos, análisis e interpretación interanual de los esquemas de

ahorro-inversión-financiamiento y de la distribución funcional del gasto,
metodologías específicas de proyección de mediano plazo de programas
sociales, del sistema de seguridad social y del servicio de la deuda
pública. Por otra parte, la utilización del enfoque plurianual, también
permite avanzar más en la difusión de la aplicación práctica del análisis
costo-beneficio/efectividad, evaluación exante de proyectos, etc.
c) Formulación del anteproyecto de presupuesto anual y del

anteproyecto de presupuesto plurianual
De acuerdo con lo señalado en el apartado anterior, las instituciones

ejecutoras deberán realizar la programación plurianual, siguiendo las
pautas y directivas contenidas en el documento elaborado en el nivel
central. Dentro de estas instituciones se incluyen también el Poder
Legislativo y el Poder Judicial, aunque respetando las normas que regulan
la división de los poderes públicos.
En este sentido, el objetivo general de esta subetapa es la de distribuir

en forma anual y plurianual los techos que le fueron comunicados a
la institución y determinar la brecha existente entre los mismos y las
necesidades de gastos compatible con el cumplimiento de los objetivos
y resultados del plan estratégico de la institución.
Los trabajos no deberían tardar más de dos meses (mayo y junio),

de modo de poder enviar la documentación e información al órgano
responsable de preparar el proyecto de ley de presupuesto anual y el
proyecto de presupuesto plurianual. No obstante, hay una parte de los
mismos que pueden comenzar antes y es la referida a la actualización
del plan estratégico de la institución.
El proceso de formulación de los anteproyectos de las instituciones

ejecutoras podría ajustarse a la secuencia siguiente:
- Formulación o actualización del plan estratégico;

- formulación de la versión preliminar del plan operativo anual de las
instituciones, que incluye una estimación agregada y anual de los
gastos del período plurianual;
279
- elaboración de los anteproyectos de presupuesto anual y plurianual,

ajustado a los topes financieros que le fueron comunicados a cada
institución;
- presentación oficial a las autoridades de los anteproyectos de
presupuesto anual y plurianual.
A continuación, se realiza un sintético desarrollo de los principales rasgos

de estas acciones.
- Formulación o actualización del plan estratégico
Para que haya suficiente tiempo para el desarrollo de esta actividad, la

misma debe realizarse en forma paralela a las tareas de definición del
“Planeamiento y programación presupuestaria global de mediano plazo”,
realizada, según se explicó más arriba, por los órganos rectores centrales.
Es decir que antes de que las instituciones reciban el Documento de
lineamientos y los topes financieros provenientes del nivel central,
deben estar preparadas para conocer el quantum de sus necesidades
de gastos compatible con el cumplimiento de sus objetivos y resultados
estratégicos.
En el caso de que la Institución con anterioridad tenga definido su plan

estratégico, la elaboración de un nuevo presupuesto público es una buena
oportunidad como para actualizarlo, introduciendo las modificaciones o
ajustes que considere conveniente efectuar para un mejor cumplimiento
de su misión y en base al contexto y circunstancias del presente.
Si en cambio, una institución no hubiese formulado un plan estratégico,

resulta aconsejable que las autoridades de la misma inicien los trabajos
de elaboración del mismo, dado que es una condición necesaria para
moverse dentro de una perspectiva de mediano plazo. En esta situación,
seguramente no podrá terminarlo en dos o tres meses, que es el tiempo
disponible antes de comenzar con la elaboración formal del anteproyecto
presupuestario; en consecuencia, deberá encarar el trabajo de modo de
despejar primero las variables que más necesita como insumos para la
determinación de dicho anteproyecto, continuando posteriormente la
profundización del análisis y la fijación de las definiciones estratégicas.
Esta tarea se facilita en las instituciones que se encuentran funcionando
de hecho con una visión estratégica.
280
La información resultante del trabajo, en forma no taxativa, sería la

siguiente:
1. Actualización de la “misión” y de la “visión” institucional.
2. Detalle de los “objetivos estratégicos no cuantificables” de la institución,

es decir aquellos objetivos que la institución se ha planteado para
cumplir con su misión y que no pueden ser cuantificables mediante
indicadores suficientemente representativos de su naturaleza o
sustancia. En este detalle, debe haber definiciones acerca de
“objetivos intermedios” y sus probables fechas de cumplimiento
dentro del período plurianual. Además, es importante mencionar
si hay otras instituciones públicas o privadas concurrentes al
cumplimiento de cada objetivo formulado, consignando el grado de
relevancia de esta concurrencia y los dispositivos institucionales de
coordinación existentes.
3. Detalle de las “metas de resultados estratégicos” de la institución.

A diferencia de lo considerado en el punto anterior, estas metas
constituyen la cuantificación de los objetivos estratégicos, en los
casos en que esto sea posible. Se debe presentar, asimismo, las
metas de los “resultados intermedios”, previstos para el período
plurianual.
4. Cuadro de “Brechas Institucionales”. En el caso de que se

considerase que existen brechas o debilidades institucionales que no
permitiesen un cumplimiento cabal de los objetivos y de las metas de
resultado, es importante que la institución las identifique, señalando
en qué consisten y las medidas tomadas o recaudos requeridos para
solucionarlas. Cuando una institución padece de serios trastornos
organizativos de carácter estructural, antes de comprometerse con
la obtención de resultados ante terceros debe buscar los medios
pertinentes de solución de estos problemas.
5. Revisión y adecuación de las categorías presupuestarias. Si un

país utiliza la técnica del Presupuesto por Programas o alguna
técnica presupuestaria similar debe tener presente que las aperturas
presupuestarias deben expresar en forma fidedigna los objetivos y
metas del plan estratégico, el cual a la vez debe tener en cuenta la
281
red de responsabilidades funcionales y la tecnología de procesos

productivos que tiene la institución. De este modo se asegura la
debida identificación de las relaciones entre objetivos y metas,
los bienes y servicios prestados por la institución, los gastos y los
funcionarios responsables.
En tal sentido, esta revisión tiene el propósito de cotejar la estructura de

aperturas presupuestarias vigente con el plan estratégico y realizar las
adecuaciones que corresponda.
Se trata de una tarea que puede iniciarse en esta instancia temprana

del proceso, aunque podrá ajustarse posteriormente con el avance
de la preparación del nuevo presupuesto. Además, por lo general, el
órgano rector del sistema presupuestario ejerce una tarea de asistencia
y aprobación técnica de las nuevas aperturas, que la institución quiera
introducir.
- Formulación preliminar del plan operativo anual de cada

institución y estimación agregada de las necesidades de gasto
de las instituciones ejecutoras.
El plan operativo anual solamente podrá tomar forma definitiva una vez
que la institución conozca las asignaciones del Presupuesto anual, y
los lineamientos de política y las prioridades definidas en las instancias
superiores del gobierno.
Para la elaboración del plan operativo se deberá seguir dentro de cada

institución un procedimiento descendente-ascendente, que va de las
directivas e instrucciones dictadas por la autoridad institucional a los
responsables de los programas y/o proyectos, encargados del desarrollo
de la programación operativa y presupuestaria.
Corresponde que participen también, brindando asistencia técnica y

coordinando el proceso general, las unidades técnicas de planificación
y de presupuesto de cada institución.
Las directivas emanadas de la autoridad institucional deben establecer

las unidades de programación que se situarán en la base de la pirámide
de decisiones intrainstitucionales, cuidando que haya un equilibrio entre
282
el permitir la máxima participación posible y el cumplir la tarea dentro del

poco tiempo que se dispone en esta fase.
Le corresponde a las “unidades de programación de base” la

estimación preliminar de los volúmenes de producción o provisión de
bienes y/o servicios (intermedios y terminales a la institución) o niveles
prestacionales que permiten cumplir para cada año con los objetivos y
metas de resultado formuladas en el plan estratégico. Dentro de estas
tareas, los proyectos de inversión pública deberán tener un tratamiento
especial, sobre todo los nuevos.
En esta fase preliminar, no se deberá avanzar en detalles innecesarios,

manejándose sobre todo con los grandes agregados y elementos críticos,
tanto por su importancia en el gasto como para la política del gobierno.
En este sentido, es importante identificar si para cumplir con el plan
estratégico es necesario ampliar la dotación de personal. También resulta
relevante señalar cuáles son las inversiones que hay que realizar para
mejorar la productividad del conjunto organizacional. Conviene que las
proyecciones de gastos se realicen a los precios vigentes, sin pautas
de precios futuros, teniendo en cuenta, que en esta instancia todavía la
institución no conoce las directivas e instrucciones particulares para la
preparación del nuevo presupuesto y del presupuesto plurianual y, por lo
tanto, no tiene las estimaciones del sendero de precios futuros.
El trabajo termina, después de seguir un proceso ascendente, con una

matriz de requerimientos de gastos y fuentes de financiamiento para cada
año del período plurianual, compatible con el cumplimiento de los objetivos
y metas de resultado y de producción. En síntesis, el producto del trabajo
realizado debe dejar clarificado los puntos siguientes, entre otros:
1. Mención de los objetivos operativos formulados para dar cumplimiento

a los objetivos/resultados estratégicos, en cada uno de los tres años
programados.
2. Cuando sea posible cuantificar los bienes y/o servicios a proveer,

presentación de tablas con los volúmenes anuales de los principales
productos, incluyendo una sintética justificación y explicación
metodológica.
283
3. Eventualmente, propuestas de solución de los déficits organizacionales

existentes, incluyendo el gasto asociado a la propuesta de solución
de los mismos.
4. Detalle sintético de los gastos que sería necesario realizar para

dar cumplimiento en cantidad y calidad a las metas de producción
programadas en cada uno de los tres años.
5. Detalle de las fuentes de financiamiento disponibles para la atención

de los gastos programados, incluyendo la metodología de proyección
y sus fundamentos.
Terminada esta etapa, la institución contará con suficientes fundamentos

y datos como para afrontar la tarea de elaboración de sus anteproyectos,
una vez que reciba los lineamientos establecidos por la conducción
superior del Ejecutivo.
A título ilustrativo, se presenta en la página siguiente un cuadro resumen

que incluye la información emergente del plan estratégico y del plan
operativo preliminar, para cada año del período multianual, elaborado
por un hipotético Ministerio de Agricultura y Ganadería.15 En el cuadro
se puede ver la información relevante que se obtendría de los planes
estratégicos y operativos (preliminares) y de la estimación sintética de
gastos. En donde tiene sentido hacerlo se incluyen metas de resultado
(MR) y de producción (MP), bajo el supuesto de que dichas metas de
resultado son la consecuencia directa de los productos provistos por el
programa, lo cual no siempre se da en la realidad. Además, para simplificar,
en algunos casos se toman como metas de resultado los porcentajes
de cobertura y no la tasa de variación. También para simplificar, no se
especifican las diferentes fuentes de financiamiento de los gastos.
Del cuadro se desprende que la técnica presupuestaria utilizada es el

Presupuesto por Programas, en donde existen categorías que no son
programas, tales como las Actividades Centrales y los aportes a otras
instituciones.
15 El cuadro es una adaptación del elaborado por el autor en el documento antes

citado. El ejemplo está construido en base a programas existentes del Ministerio
de Agricultura, Ganadería y Alimentación de la República de Guatemala.
284
CEPAL - Serie Manuales No 57 Manual de presupuesto plurianual
El cuadro es una expresión de la estructura de la demanda de gastos
El de la institución
cuadro “Ministerio
es una expresión de Agricultura
de la estructura y Ganadería”
de la demanda de gastosasociada a las
de la institución
metas
“Ministerio físicas formuladas.
de Agricultura El totala de
y Ganadería” asociada esta demanda
las metas de gastos
físicas formuladas. El totaldeberá
de esta
demanda ser confrontado
de gastos deberá sercon los límites
confrontado financieros
con los que sequelesecomuniquen
límites financieros le comuniquenaa la la
institución, proceso que se describe en
institución, proceso que se describe en el apartado siguiente.el apartado siguiente.
Cuadro 2
DEMANDAS DE GASTOS Y METAS FÍSICAS DE UNA INSTITUCIÓN
Categoría Programática
/Meta de resultado (MR)
2006 2007 2008 2009
/Meta de producción (MP)
/Gastos totales
TOTAL GASTOS (u$s) 170.865.479 179.011.291 190.916.738 191.859.394
Actividades centrales 8.660.150 8.536.196 8.877.644 9.055.196
Desarrollo Productivo y Comercial 33.509.063 35.373.004 37.578.514 40.032.265

(MR) Tasa cobertura áreas incorporadas con riego 80% 85% 91% 98%
(MR) Tasa cobertura frutícola 36% 40% 44% 49%
(MR) Tasa cobertura de acceso al Crédito Agrícola 70% 73% 78% 83%
(MP) Áreas incorporadas con riego 1.799 ha. 1.911 ha. 2.046 ha. 2.203 ha.
(MP) Fomento producción frutícola 4.700 ha. 5.222 ha. 5.744 ha. 6.397 ha.
(MP) Reforestación 450 ha. 460 ha. 469 ha. 478 ha.
(MP) Préstamos para proyectos productivos 2.720 ptmos. 2.836 ptmos 3.030 ptmos 3.225 ptmos
Protección y Regulación del Patrimonio Natural y Productivo 6.766.239 7.082.985 7.290.622 7.675.953
Agropecuario
(MR) Tasa cobertura hectáreas a arrendar 80% 82% 82% 85%
(MP) Tierras otorgadas en arrendamiento 2.500 ha. 2.562 ha. 2.562 ha. 2.656 ha.
(MP) Manejo de recursos naturales 250 ha. 275 ha. 302 ha. 330 ha.
Desarrollo Integral de Bosques 4.853.397 5.434.592 5.554.810 5.732.688

800.000 p.f. 900.000 p.f. 920.000 p.f. 950.000 p.f.
(MP) Plantas forestales
Desarrollo del Recurso Humano y Capital Social 2.116.729 2.159.063 2.202.245 2.246.290
(MP) Alumnos promovidos Escuela Formación Agrícola 250 250 250 250
Plan de Acción para la Atención de Niños de Escasos 45.993.387 50.210.514 57.924.613 60.875.173
Recursos
(MP) Vaso de leche 228.000 250.000 290.000 305.000
Programa de Reconstrucción por Daños Originados por 6.545.359 6.545.359 6.545.359

Tormentas -
(MP) Personas beneficiadas 241.700 241.700 241.700
Servicios Agropecuarios, Educativos y Sociales 13.353.839 13.620.915 13.893.334 14.171.200
Aportes al Fondo de Tierras 23.615.342 24.087.649 24.569.402 25.060.790
Apoyo al Catastro, Regulación y Registro 25.451.975 25.961.014 26.480.195 27.009.839
Fuente: Adaptación de un cuadro similar inserto en el documento antes citado “Modelo de Integración entre la Planificación
Estratégica y el Presupuesto Público orientado a Resultados” (Ministerio de Finanzas Públicas de la República de
Guatemala y USAID).
285
-Elaboración del anteproyecto de presupuesto anual, ajustado a los topes financieros que
le fueron comunicados a cada institución.
- Elaboración del anteproyecto de presupuesto anual, ajustado

a los topes financieros que le fueron comunicados a cada
institución.
Como se observa en el Cuadro anterior, el primer bosquejo del perfil

programático del anteproyecto de presupuesto anual está contenido en
la estimación agregada de la demanda de gastos compatible con los
objetivos y resultados estratégicos de cada institución.
Sin embargo, para llegar al anteproyecto es preciso pasar por el filtro de

las restricciones presupuestarias, que en el modelo que se describe está
representada por los límites financieros dispuestos por las autoridades
rectoras en las finanzas públicas y en las prioridades gubernamentales.
Como ya se expresó, estos límites, para que cumplan eficientemente
con su cometido y no generen distorsiones, deben ser agregados, de
modo de no interferir en las decisiones propias de las capacidades y
competencias inherentes a cada institución.
Es muy probable que la suma de los gastos demandados supere a los

límites comunicados. En tales circunstancias, la compatibilización con
los techos debe hacerse desde una perspectiva plurianual y según
prioridades, procurando que los ajustes minimicen las pérdidas en
términos de cumplimiento de objetivos y resultados.
Como se explicó en el capítulo dedicado al desarrollo de los aspectos

conceptuales (Sección 6.2), el criterio para la realización de los ajustes
de gastos consiste en seguir, mediante el método de aproximaciones
sucesivas, el camino inverso al realizado en el proceso de estimación de
los gastos, partiendo la reducción de los gastos menos prioritarios, lo que
en la práctica se traducirá en una menor dotación de insumos variables
y semivariables, debido a las restricciones legales que normalmente
existen en la administración pública en materia de incorporaciones o, por el
contrario, reducciones de personal. La menor dotación de insumos, conlleva
a mermas en la cantidad y/o calidad de las prestaciones programadas y,
a su vez, en una disminución de los objetivos y/o resultados previstos.
Estos recortes de todos modos no tienen porque ser definitivos, porque a
la institución, dadas las características que tiene el proceso de aprobación
del presupuesto público, les quedan otras instancias de decisión en las
que puede recuperar al menos una parte de las reducciones.
286
tales circunstancias, la compatibilización con los techos debe hacerse desde una perspectiva
plurianual y según prioridades, procurando que los ajustes minimicen las pérdidas en términos de
cumplimiento de objetivos y resultados.
Como se explicó en el capítulo dedicado al desarrollo deManual los aspectos conceptuales
de Presupuesto Plurianual (Sección
6.2), el criterio para la realización de los ajustes de gastos consiste en seguir, mediante el método de
Estassucesivas,
aproximaciones tareas de el ajuste
caminodeberán serrealizado
inverso al realizadas en elcon la activa
proceso participación
de estimación de los gastos
partiendo lade los responsables
reducción de los gastos demenos
los programas,
prioritarios,quienes
lo que endeben estarseasistidos
la práctica traduciráporen una meno
dotación delas insumos variables
unidades y semivariables,
especializadas debido a lasy restricciones
en presupuesto planificación. legales que normalmente
Los ajustes
existen en lanoadministración
deben hacerse pública en materia
en forma de incorporaciones
proporcional sino siguiendoo, por
unelcierto
contrario,
ordenreducciones
de de
personal. La menor dotación
prioridades, de insumos,
procurando conlleva
así evitar una mala a mermas
prácticaenbastante
la cantidad y/o calidad
arraigada en de las
prestacioneslosprogramadas
organismos y, públicos,
a su vez, sobre
en una todo
disminución
cuandode laslos objetivos y/o
autoridades resultados
políticas se previstos
Estos recortes
desentienden de las tareas de programación presupuestaria, dejándolas dadas las
de todos modos no tienen porque ser definitivos, porque a la institución,
características que tiene
al arbitrio el procesodedefuncionarios
exclusivo aprobación del presupuesto público, les quedan otras instancia
administrativos.
de decisión en las que puede recuperar al menos una parte de las reducciones.
EstasOtro criterio
tareas importante
de ajuste deberánesser
tener en cuenta
realizadas con que antesparticipación
la activa de afectar las demetas de
los responsables de
producción, de resultados o de los productos u objetivos no
los programas, quienes deben estar asistidos por las unidades especializadas en presupuesto y cuantificables,
es Los
planificación. necesario
ajustes agotar
no debenlashacerse
posibilidades
en formadeproporcional
reducir los sino
gastos indirectos.
siguiendo un cierto orden de
prioridades, procurando así evitar una mala práctica bastante arraigada en los organismos públicos
sobre todoNo obstante,
cuando como se anticipó,
las autoridades políticasensela desentienden
práctica estas dereducciones
las tareas deestán programación
presupuestaria, dejándolas
limitadas, por lo al general,
arbitrio exclusivo de funcionarios
por la necesidad administrativos.
de atender los requerimientos
Otrode gastos
criterio fijos, tales
importante como
es tener enelcuenta
financiamiento
que antes dedeafectar
la planta de personal
las metas de producción, de
resultados o de los productos u objetivos no cuantificables, es necesario agotarafectados
ocupada, los préstamos internacionales en ejecución, recursos las posibilidades de
reducir los agastos
finesindirectos.
específicos, etc.), lo cual deja poco margen para distribuir el tope
en función de las prioridades. No obstante, estos márgenes se amplían
No obstante, como se anticipó,
en una perspectiva plurianual endebido
la práctica estas reducciones
a los ahorros que podrían están limitadas, por lo
producirse
general, porpor
la necesidad de atender los requerimientos de gastos fijos,
mejoras en la eficiencia o por el cumplimiento de algunos programas, tales como el financiamiento
de la plantaproyectos
de personal ocupada,
o actividades. los préstamos internacionales en ejecución, recursos afectados a
fines específicos, etc.), lo cual deja poco margen para distribuir el tope en función de las
prioridades.LoNo obstante, estos
expresado en losmárgenes
párrafosseanteriores
amplían en se una
resumeperspectiva
en los plurianual
cuadros. En debido a los
ahorros que podrían producirse por mejoras en la eficiencia o por el cumplimiento de algunos
el primero, sirve como ejemplo para apreciar las diferencias entre los
programas, proyectos o actividades.
totales por año de la demanda de gastos y los límites financieros. En el
Lo expresado
segundo,enselos párrafosun
muestra anteriores se resume en al
cuadro equivalente losexpuesto
cuadros. En primero, sirve como
en el apartado
ejemplo para apreciarpero
anterior las diferencias entre los
con los ajustes totales porenaño
realizados de la ydemanda
gastos de gastosPor
en las metas. y los límite
financieros.comodidad
En el segundo, se muestra un cuadro equivalente
las cifras se expresan en dólares: al expuesto en el apartado anterior pero
con los ajustes realizados en gastos y en las metas. Por comodidad las cifras se expresan en dólares:
Cuadro 3
DEMANDA DE GASTOS DE LA INSTITUCIÓN VS. TOPE FINANCIERO ASIGNADO
Ministerio de Agricultura
2006 2007 2008 2009
y Ganadería
Total Gastos Demandados 170.865.479 179.011.291 190.916.738 191.859.394
Límites 174.937.325 179.521.793 179.518.695
Ajuste a realizar 4.073.967 11.394.944 11.751.616
Fuente: Adaptación de un cuadro similar inserto en el documento antes citado “Modelo de

Integración entre la Planificación Estratégica y el Presupuesto Público orientado a Resultados”
(Ministerio de Finanzas Públicas de la República de Guatemala y USAID).
287
49
Trimestre
CEPAL Fiscal Nº
- Serie Manuales 90
No 57 Manual de presupuesto plurianual
Las cifras anuales de los gastos demandados son iguales a la suma de

los gastos de las categorías presupuestarias señaladas en el Cuadro de
Las cifras anuales de los gastos demandados son iguales a la suma de los gastos de las
la página 42. Al cotejar dichas cifras con los límites fijados al Ministerio
categorías presupuestarias señaladas en el Cuadro de la página 42. Al cotejar dichas cifras con los
de Agricultura y Ganadería, surgen los importes a reducir.
límites fijados al Ministerio de Agricultura y Ganadería, surgen los importes a reducir.
Cuadro 4
DEMANDAS DE GASTOS Y METAS FÍSICAS AJUSTADAS AL TOPE FINANCIERO
Categoría Programática
/Meta de resultado (MR)
2006 2007 2008 2009
/Meta de producción (MP)
/Gastos totales
TOTAL GASTOS (u$s) 170.865.479 174.937.325 179.521.793 179.518.695
Actividades centrales 8.660.150 8.366.016 8.694.374 8.871.926
Desarrollo Productivo y Comercial 33.509.063 34.063.932 35.274.548 36.890.492
(MR) Tasa cobertura áreas incorporadas con riego 80% 85% 91% 98%
(MR) Tasa cobertura frutícola 36% 36% 36% 36%
(MR) Tasa cobertura de acceso al Crédito Agrícola 70% 70% 70% 70%
(MP) Áreas incorporadas con riego 1.799 ha. 1.911 ha. 2.046 ha. 2.203 ha.
(MP) Fomento producción frutícola 4.700 ha. 4.700 ha. 4.700 ha. 4.700 ha.
(MP) Reforestación 450 ha. 450 ha. 450 ha. 450 ha.
(MP) Préstamos para proyectos productivos 2.720 ptmos. 2.720 ptmos 2.720 ptmos 2.720 ptmos
Protección y Regulación del Patrimonio Natural y Productivo 6.766.239 7.082.985 7.290.622 7.675.953
Agropecuario
(MR) Tasa cobertura hectáreas a arrendar 80% 82% 82% 85%
(MP) Tierras otorgadas en arrendamiento 2.500 ha. 2.562 ha. 2.562 ha. 2.656 ha.
(MP) Manejo de recursos naturales 250 ha. 275 ha. 302 ha. 330 ha.
Desarrollo Integral de Bosques 4.853.397 5.002.598 5.148.998 5.143.606
(MP) Plantas forestales 800.000 p.f. 850.000 p.f. 850.000 850.000 p.f.
p.f.
Desarrollo del Recurso Humano y Capital Social 2.116.729 2.159.063 2.202.245 2.246.290
(MP) Alumnos promovidos Escuela Formación Agrícola 250 250 250 250
Plan de Acción para la Atención de Campesinos de Escasos 45.993.387 48.047.792 49.422.718 52.448.599
Recursos
(MP) Vaso de leche
228.000 238.000 245.000 260.000
Programa de Reconstrucción por Daños Originados por 6.545.359 6.545.359 6.545.359
Tormentas -
(MP) Personas beneficiadas 241.700 241.700 241.700
Servicios Agropecuarios, Educativos y Sociales 13.353.839 13.620.915 13.893.334 14.171.200
Aportes al Fondo de Tierras 23.615.342 24.087.649 24.569.402 25.060.790
Apoyo al Catastro, Regulación y Registro 25.451.975 25.961.014 26.480.195 27.009.839
Fuente: Ibídem.
288 En el ejemplo, en la adecuación dispuesta por el Ministro de Agricultura y Ganadería se

realizaron ajustes en las siguientes categorías presupuestarias:
- Actividades Centrales: Se trata de acciones, entre otras, de conducción, planificación,
administración, asesoramiento centralizado y control, en las cuales es menos dificultosa la
En el ejemplo, en la adecuación dispuesta por el Ministro de Agricultura

y Ganadería se realizaron ajustes en las siguientes categorías
presupuestarias:
- Actividades Centrales: Se trata de acciones, entre otras,

de conducción, planificación, administración, asesoramiento
centralizado y control, en las cuales es menos dificultosa la
realización de reducciones.
- Programa “Desarrollo Productivo y Comercial”. Los ajustes
realizados suponen cambios en las metas de producción y de resultado,
que implican una menor cobertura a la producción frutícola y menores
préstamos promocionales al sector agrícola. Se mantuvo el incremento
previsto para una mayor cobertura de las áreas de riego.
- Programa “Desarrollo Integral de Bosques”. Se redujo el aumento
previsto en la planificación para la forestación. Pese a ello, se
incrementa la producción del año base.
- Programa “Plan de Acción para la Atención de Campesinos de
Escasos Recursos”. Aunque se redujo el aumento programado,
aumenta la cobertura del año base.
Una vez terminadas estas tareas de ajuste, quedan definidos los valores
para cada año y sobre todo el año correspondiente al anteproyecto
presupuestario anual. La formulación del anteproyecto anual exige un
esfuerzo especial, debido a que se opera en un nivel más desagregado,
tanto en la distribución de las asignaciones como en las justificaciones
de las mismas.
El Presupuesto Plurianual, requiere un esfuerzo administrativo menor,

debido fundamentalmente a que lo que interesa es la información
consolidada y de mayor relevancia para la institución.
- Presentación oficial a las autoridades superiores de los

anteproyectos de presupuesto anual y plurianual.
Aprobados internamente los anteproyectos de presupuesto anual y

plurianual, quedan las tareas de preparar toda la documentación y
el soporte informático de datos a ser presentadas a los organismos
encargados de la confección final del proyecto de ley de Presupuesto
General y de la elaboración del Proyecto de Presupuesto Plurianual.
289
La documentación que se presente con la firma de la autoridad de la

institución, deberá contener una reseña que permita hacer conocer a
los actores institucionales externos cuál es la expresión actualizada
del plan estratégico de las misma, consignando información sobre la
misión, la visión, los objetivos y resultados estratégicos a alcanzar
con las asignaciones presupuestarias enmarcadas en el anteproyecto.
Eventualmente, se deberá dejar constancia de si resulta necesario
impulsar modificaciones en las normas orgánicas de la institución.
Una parte de la documentación debe estar dedicada a presentar los datos

relativos a las fuentes propias de ingresos que dispone la institución,
expresando los fundamentos considerados en las proyecciones plurianuales
realizadas, así como su metodología y supuestos. Se deberá informar acerca
de cualquier cambio previsto en las bases legales de estos ingresos durante el
período, así como también de las modificaciones en su destino específico.
Se deberá dedicar un capítulo especial a la información vinculada con

los desembolsos proyectados en concepto de préstamos y/o donaciones
provenientes de organismos internacionales, los cuales responden por
lo general a una perspectiva plurianual, dejando perfectamente aclarado
los que están en ejecución o aprobados, y los que se encuentren en
proceso de negociación.
Los proyectos de inversión pública administrados por las instituciones,

incluyendo los que prevé ejecutar en el futuro, deben constituir una parte
particularmente documentada en la presentación de los anteproyectos,
debido a su significación financiera y a su maduración plurianual. Esta
información puede estar relacionada asimismo con la necesidad de
compatibilizar la incidencia financiera de estos proyectos con el marco
presupuestario global. Por otra parte, la información sobre los nuevos
proyectos de inversión puede ser requerida para aplicar el procedimiento
de autorización del Poder Legislativo, requisito requerido por la legislación
presupuestaria de algunos países.
En esta documentación deben quedar planteadas las pérdidas que

se producirían por causa de los eventuales recortes en los objetivos y
metas de producción y de resultados. Esta inserción le permitirá luego
al gabinete de ministros y al titular del Poder Ejecutivo, u órganos de
decisión equivalentes, efectuar un análisis comparativo interinstitucional
290
para determinar si es necesario realizar cambios en la distribución de

los recursos financieros para hacerla más afín con las prioridades del
gobierno.
Otro aspecto que debería estar incluido dentro de dicha documentación,

es la mención de las condiciones necesarias y suficientes que la institución
considera pertinente para cumplir en tiempo y forma con los objetivos y las
metas enunciadas en el anteproyecto. En este protocolo de condiciones,
se debería especificar asimismo las responsabilidades concurrentes que
le corresponden a otras instituciones públicas para el fiel cumplimiento
de esos propósitos y los dispositivos institucionales de coordinación que
existen o que deberían ser creados en tal sentido.
c) Preparación del Proyecto de Presupuesto Plurianual
Se trata de un proceso ascendente que por lo general está centralizado

y tiene su base en las oficinas de presupuesto quienes asumen la
responsabilidad de recibir la documentación correspondiente a los
anteproyectos institucionales con el objeto de revisarlos, analizarlos y
compatibilizarlos con las políticas presupuestarias, de tal forma que las
autoridades políticas puedan tomar las decisiones finales en lo que se
refiere al proyecto de ley de presupuesto anual y al proyecto plurianual.
Además, la oficina general de presupuesto opera habitualmente como

coordinador técnico de los trabajos que deben realizar otras dependencias
especializadas (vg. planificación, programación macroeconómica,
inversiones públicas, etc.).
El mayor esfuerzo de estas dependencias está concentrado en el proyecto

de ley de presupuesto anual del gobierno, en donde el Presupuesto
Plurianual se podrá elaborar una vez que estén firmes las decisiones
fundamentales de aquél, aunque existan muchos elementos comunes
entre ambos instrumentos.
En la preparación de ambos instrumentos es vital que las dependencias

responsables cuenten con un plantel de analistas presupuestarios que
puedan cubrir los asuntos esenciales de las diferentes materias relativas
al presupuesto. Estos analistas constituyen la base de la pirámide de
decisiones que se da en esta etapa final de elaboración de los proyectos
291
presupuestarios. En el cuadro siguiente se mencionan algunos aspectos

que debe conocer y manejar un analista presupuestario en el análisis y
evaluación de los anteproyectos presupuestarios.
RECUADRO 2
CONOCIMIENTOS BÁSICOS PARA EL ANÁLISIS DEL ANTEPROYECTO DE UNA
INSTITUCIÓN
- Base legal de la institución.

- Misión y visión actualizadas.
- Plan Estratégico institucional actualizado.
- Organigrama actualizado de la institución.
- Red de categorías presupuestarias actualizadas.
- Políticas de intervención pública adoptada por la institución y tecnología adoptada
de provisión y/o producción de bienes y/o servicios.
- Plan operativo anual preliminar de la institución, incluyendo objetivos estratégicos,
metas de producción y resultados.
- Desglose de la dotación de personal y recursos físicos instalados de la institución,
que incluye los pertinentes convenios laborales.
- Estructura de ingresos y gastos contemplados en el anteproyecto.
- Principales debilidades y fortalezas operativas de la institución.
- Comportamiento histórico de la ejecución de los ingresos y gastos, con el suficiente
detalle que requiera el análisis del anteproyecto.
Aspectos a tener en cuenta en el análisis plurianual
- Análisis de la información contenida en el anteproyecto plurianual con el objeto

de detectar, tanto en los ingresos como en los egresos, errores de cálculo o de
interpretación e inconsistencias con relación a las instrucciones impartidas.
- Análisis del grado de correlación existente entre los resultados esperados y las
metas de producción previstas y, entre éstas y los gastos presupuestados.
- Análisis de la coherencia existente entre los resultados y las metas plurianuales
previstos por las Entidades y el plan y las estrategias gubernamentales.
- Análisis de la procedencia de las fuentes de financiamiento.
- Análisis de los eventuales requerimientos adicionales presentados por las
jurisdicciones.
- Análisis específico de los proyectos de inversión y de los convenios de préstamo
de los organismos internacionales de crédito.
- Análisis de la coherencia general y consistencia financiera de cada Anteproyecto.
292
Los analistas presupuestarios deben evaluar los requerimientos adicionales

de gastos desde el punto de vista de sus fundamentos y justificativos,
como así también si las instituciones ejecutoras están en condiciones de
ejecutarlos. Terminado el análisis, la oficina de presupuesto, debe estar
en condiciones de presentar sus recomendaciones a la autoridad política
acerca de hasta dónde corresponde aceptar estos requerimientos.
En esta instancia, dentro de los tiempos disponibles, deben prestar su

colaboración los especialistas de otras dependencias, de modo de mejorar
lo máximo posible la calidad de las conclusiones técnicas.
En este análisis es fundamental, también, la elaboración de un informe

sintético de los asuntos críticos y relevantes que tienen que ser resueltos
en el máximo nivel político y que, por consiguiente, por su naturaleza no
pueden ser resueltos técnicamente.
5.2 Aprobación
La aprobación del Presupuesto Plurianual puede hacerse en forma

simultánea con la del proyecto de ley de Presupuesto General o, en su
defecto, realizarse por separado. Cuando el mismo tiene carácter indicativo,
la aprobación no tiene las formalidades que acompañan a dicho proyecto,
siendo además la última instancia de aprobación. No obstante, resulta
aconsejable tratar los aspectos generales durante la discusión del proyecto
presupuestario anual y dejar para una reunión específica del gabinete o
consejo de ministros el tratamiento más pormenorizado del temario.16
El Presupuesto Plurianual, una vez aprobado, debe enviarse al Congreso

para su conocimiento, si ese fuese el procedimiento establecido. En
cualquier situación, es importante que el mismo sea puesto además a
conocimiento público.
5.3 Actualización
La actualización del Presupuesto Plurianual debe seguir una lógica

diferente a la que rige para el Presupuesto anual, en donde debe haber
16 El requisito de que el Presupuesto Plurianual sea considerado a nivel de gabinete
en la práctica no resulta fácil, dadas las dificultades que por lo general tienen los
funcionarios políticos para centrarse en cuestiones de mediano plazo.
293
un registro exacto de los créditos originales de las partidas y de sus

modificaciones. El Presupuesto Plurianual, en cambio, debe mantener
hasta su finalización su condición de ser un instrumento que muestra los
grandes números y realizaciones de las cuentas gubernamentales y por
lo tanto no debe ser modificado a causa de los cambios que no modifican
sustancialmente el perfil de dichas cuentas.
Sin perjuicio de ello, y por las mismas razones, existen algunas

circunstancias en donde sí conviene modificar la versión original del
Presupuesto Plurianual. La primera es la adecuación de la versión
del Presupuesto Plurianual elaborada en base al proyecto de ley de
presupuesto anual a la ley de presupuesto sancionada por el Congreso,
en el caso de que existan modificaciones en las asignaciones o
disposiciones con amplio impacto en los gastos. En esta situación, los
cambios introducidos quizás repercutan a su vez en las previsiones de los
años posteriores, las cuales también deberían ser objeto de modificación.
Posteriormente, y dentro de la vida útil del Presupuesto Plurianual, se
podrán incorporar las modificaciones significativas.
5.4 Ejecución del Presupuesto Plurianual
Habiendo un Presupuesto anual, base de la contabilidad presupuestaria,

no tiene sentido que se desarrolle un sistema de registros de la ejecución
del Presupuesto Plurianual. Por consiguiente, en la medida que empiece a
cumplirse el período plurianual, siempre habrá una parte ejecutada y otra por
ejecutar, en donde la primera será la misma para ambos instrumentos.
Después de transcurrido el primer año de su aprobación, es importante,

sin embargo, mostrar los desvíos entre lo programado y lo realizado, y
entre las anteriores y las nuevas proyecciones, especificándolo dentro
del propio documento aprobatorio del nuevo Presupuesto Plurianual.17
5.5 Evaluación
El Presupuesto Plurianual puede ser objeto de seguimiento y evaluación.

Cuando la ejecución del presupuesto ordinario tiene adosado un sistema
17 Hay países como el Reino Unido y Nueva Zelanda, en donde se le da suma
importancia a la explicación de las causas de los desvíos entre lo proyectado y lo
realizado y las nuevas proyecciones.
294
de seguimiento y evaluación, que comprende los aspectos reales y

financieros, tanto generales como micro administrativos, es posible
ampliar el alcance de dicho sistema incorporándole la información de
carácter plurianual, pese a que, como sucede con la ejecución, haya
zonas comunes o de superposición entre el presupuesto anual y el
plurianual.
Sin perjuicio de ello, existen acciones de análisis y de evaluación

inherentes a la perspectiva plurianual, tales como:
- Identificación y análisis de las causas de los desvíos entre la

ejecución y las proyecciones, globales y sectoriales;
- Evaluación, realizada por un ente externo, sobre la calidad de las

proyecciones y supuestos plurianuales, globales y sectoriales;
- Evaluación externa del Presupuesto Plurianual en lo que se refiere

a la coherencia existente, durante el período plurianual, entre la
cadena de relaciones entre objetivos y resultados estratégicos,
volúmenes de prestaciones y de provisión de bienes y servicios, y
asignaciones financieras;
- Identificación, análisis y evaluación del grado de cumplimiento de

las metas de resultados de maduración plurianual;
- Evaluación externa del grado de utilización del Presupuesto

Plurianual por parte de las autoridades políticas del gobierno y de
las instituciones ejecutoras.
- Evaluación externa del grado de repercusión del Presupuesto

Plurianual en los sectores especializados y en la opinión pública.
VI. Experiencia internacional
Son varios los países que han incorporado el Presupuesto Plurianual a

su sistema presupuestario. En general, se pueden identificar diferentes
razones que motivaron su creación, pero el factor común que se encuentra
en la base de esa decisión se halla en la percepción de que el período
anual resulta insuficiente para una adecuada administración de los
295
asuntos vinculados con las finanzas del Estado, en un contexto mundial

altamente interdependiente que demanda que cada país le demuestre
al resto del mundo que está en condiciones de controlarlas.
En un breve recorrido, se mencionarán algunos países, haciendo en

cada caso una sucinta descripción de los principales rasgos del esquema
adoptado. La selección fue realizada con beneficio de inventario, con
la intención de destacar aquellos elementos virtuosos de los sistemas
que, con las debidas adaptaciones, puedan ser considerados en la
implementación del Presupuesto Plurianual. Como se podrá observar,
no existe un modelo común, pero en general predomina la variante de
que el Presupuesto Plurianual es indicativo y opera en la práctica como
un complemento del Presupuesto anual, de carácter obligatorio.
6.1 Brasil18
En Brasil el presupuesto del gobierno federal, que tiene vigencia anual,

está vinculado formalmente con el sistema de planificación, que se
concreta en un Plan a cuatro años, conocido como Plano Brasil, el cual
se aprueba por Ley al inicio de cada período presidencial.
El instrumento que cumple el papel de puente entre el Plan y el

Presupuesto anual, son las Directrices Presupuestarias, que es una ley
que se aprueba para cada nuevo ejercicio fiscal.
Los criterios impuestos sobre el proceso presupuestario tienen como

propósito avanzar hacia una gestión presupuestaria orientada a
resultados, resaltar las prioridades políticas del gobierno mediante la
calificación como prioritarios de aproximadamente una cuarta parte de
los programas y fomentar la participación privada en el financiamiento
de los proyectos de inversión. La ley de Directrices Presupuestarias
es el instrumento en el cual se traducen estas prioridades, mediante la
presentación de listados específicos.
18 En el trabajo de Juan Cristóbal Bonnefoy y Ricardo Martner “Planificar y

presupuestar: modelos de integración y coordinación en América Latina”, se realiza
una descripción más amplia de los antecedentes y características de las relaciones
entre plan y presupuesto.
296
6.2 Canadá
Canadá comenzó su experiencia en presupuestación plurianual, en los

años 80, con proyecciones a cinco años, para pasar luego a un régimen
bianual. El cambio se debió a que existían muchos desvíos entre lo
proyectado y lo realizado, y además se había llegado a la conclusión
de que un período tan largo aumentaba la incertidumbre en vez de
reducirla.19
Otro problema que se originó en que se calculaba una reserva para

contingencias, que fueron interpretadas por las instituciones como una
posibilidad de pujar por mayores asignaciones, buscando asegurarse
una parte de esas reservas.
En la actualidad, el marco fiscal plurianual, lo determina el Ministerio de

Finanzas y las proyecciones que contiene operan como límites para la
asignación presupuestaria anual de las diferentes áreas del gobierno.
Para dar mayor credibilidad y transparencia a las estimaciones de las

variables macroeconómicas para la formulación del presupuesto, las
autoridades fiscales de Canadá aceptan las proyecciones realizadas por
un grupo preseleccionado de instituciones especializadas y definen las
metas del PIB tomando el promedio de los pronósticos efectuados por
cada una de estas instituciones.
6.3 Estados Unidos de Norteamérica20
En el año 1993 el gobierno entrante de los Estados Unidos, bajo la tutela

directa del Vicepresidente Alan Gore, decide llevar adelante un importante
cambio en el sistema presupuestario y consigue la aprobación de la Ley
de Desempeño Gubernamental y Resultados. El plan de implementación
previsto consideró necesario un período de siete años para cumplir con
los objetivos del nuevo régimen, comenzando por la aplicación del nuevo
19 Cf. Humberto Petrei, Presupuestos Plurianuales (2004), no publicado.

20 Elaborado a partir del estudio realizado por Hernán P. Llosas, “El sistema
presupuestario en los Estados Unidos de Norteamérica”, que fue presentado
en el XX Seminario de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración
Financiera Pública” realizado en Buenos Aires, noviembre de 2006.
297
enfoque, en algunas áreas de la administración pública federal. Esta

reforma mantuvo el enfoque plurianual, que siempre estuvo presente en
el modelo de programación de los EE.UU.
Como parte del diagnóstico se partió de la comprobación del hecho de

que a pesar de los planes de reforma introducidos en un lapso mayor
a treinta años, con el Presupuesto por Programas, primero, y luego
con el Presupuesto Base Cero, las instituciones públicas continuaban
gestionando de acuerdo con las prácticas tradicionales. Se sostuvo
que una de las causas era que las reformas anteriores no habían dado
suficiente importancia a los factores políticos, culturales y sociales que
están presentes en el proceso presupuestario y lo determinan.
A partir de 1998, terminadas las experiencias piloto, se dispuso que a

todas las agencias preparen planes estratégicos plurianuales, sobre la
base de los cuales deben preparar el Plan de Desempeño y realizar la
vinculación con las asignaciones presupuestarias, dado que el plan debía
estar alineado a las restricciones presupuestarias.
Entre los requisitos establecidos por la Oficina Federal de Administración

y Presupuesto (OMB)21 que deben tener en cuenta las Agencias para la
formulación de los planes estratégicos se encuentran:
- Declaración integral de la misión de la agencia, que incluye un

resumen de lo que se hace de acuerdo al marco jurídico que la
sustenta y cuáles son sus propósitos.
- Presentación de los objetivos de largo plazo, indicando los resultados

esperados del cumplimiento de sus principales funciones y las
probables fechas de cumplimiento de los mismos. Estos objetivos
deben expresarse en resultados, los cuales deben ser formulados
de manera tal que permitan una evaluación futura de si han sido
alcanzados.
- Descripción sintética de los enfoques o estrategias previstas para

cumplir con los objetivos y la misión del organismo. Esto supone
una mención de las capacidades con que cuenta, en especial las
21 Office of Management and Budget (http://www.whitehouse.gov/omb).
298
de personal, las tecnologías utilizadas y otros recursos críticos. El

plan debe señalar además los esfuerzos que realizará el organismo
para el entrenamiento y capacitación del personal.
- Descripción de la relación entre las metas de largo plazo y las

anuales, lo que implica vincular el largo plazo con los planes anuales
de desempeño, lo cual permite a las instancias de decisión conocer
cómo la agencia avanza hacia el cumplimiento de los resultados de
largo plazo.
- Identificación de los factores externos clave, que escapando al

control de la agencia, pueden afectar en forma significativa el
cumplimiento de los resultados estratégicos.
- Descripción de las evaluaciones realizadas que fueron utilizadas

para la elaboración del Plan Estratégico, que sirven para poder
justipreciar la validez y razonabilidad del plan. La ley marco define
las evaluaciones de programas llevados a cabo por las agencias
como estimaciones objetivas y formales de los resultados (impacto
o efecto de un programa).
- Forma en que la Agencia participa en programas de tipo transversal,

especificando las relaciones y las instancias de coordinación
existentes, lo cual debe ser considerado para evitar superposiciones
y derroches de fondos, comprometiendo la efectividad global del
programa del gobierno federal.
- Formulación breve de los pasos a seguir para la resolución de

problemas estructurales de gerenciamiento e incapacidades
institucionales de origen interno que pueden amenazar el
cumplimiento del plan estratégico.
La mayoría de estos requisitos se encuentran contenidos en la Ley de

Desempeño Gubernamental y Resultados, salvo los dos últimos que
fueron requeridos por la OMB. Todo este sistema de planeamiento está
orientado a justificar la procedencia de las asignaciones presupuestarias,
en especial las tipificadas como discrecionales. Después de más de una
década de introducción del nuevo sistema, según los estudios oficiales
realizados demuestran que, pese a los esfuerzos y recursos aplicados
299
en la reforma, todavía no es posible integrar las metas de resultados con

las asignaciones financieras. Esto trajo como consecuencia, la emisión
de nuevas directivas técnicas de la OMB, la cual se concretó en el año
2004 mediante la Circular A-11 (Parte 6, Capítulos 200.1 y 220), por la
cual la OMB le pidió a las agencias la elaboración del Presupuesto de
Desempeño, que abarca al Plan Anual de Desempeño y sus relaciones
con el Presupuesto Anual, es decir es el documento que procura vincular
los fines estratégicos con los objetivos de desempeño de largo y corto
plazo, y con los gastos de los programas y actividades que contribuyen
a lograr esos fines y objetivos. Un problema especial detectado, surgido
de un análisis de la Oficina de Contabilidad del Gobierno (GAO), enfatizó
la necesidad de considerar un tratamiento específico para los casos de
programas que aportan más de un producto o resultado (programas
multipropósitos) o para los fines transversales, cuyo cumplimiento requiere
la acción conjunta de dos o más programas.
De acuerdo con esta descripción del modelo de los Estados Unidos,

los aspectos de mediano plazo del Presupuesto, especialmente los
globales, no son fáciles de aislar, dado que constituyen una parte integral
del proceso presupuestario anual. Las estimaciones plurianuales tiene
su origen en el año 1970, oportunidad en la que el Congreso dispuso
la obligación de confeccionar un Presupuesto anual más cuatro años
adicionales.
Actualmente, esta información muestra los ingresos y los gastos

quinquenales distribuidos, en forma agregada, por funciones y
subfunciones. Por otra parte, cuando el Presidente envía el documento
presupuestario al Congreso incluye información sobre la incidencia
multianual de las medidas de política incluidas en el Proyecto.22
Los valores plurianuales son utilizados, asimismo, en los comienzos del

proceso de preparación del nuevo presupuesto. En esta oportunidad,
el Director de la OMB envía una nota a los titulares de las agencias
con las directivas y lineamientos para confeccionar los anteproyectos
22 Dorotinsky, Bill (2004), “Perspectiva de mediando plazo en el Presupuesto:

El caso de los Estados Unidos”, artículo incluido en “Reformando el Sistema
de Administración del Gasto Público – Marco de Gasto de Mediano Plazo,
Administración de Desempeño y Transparencia Fiscal”, Banco Mundial e Instituto
de Desarrollo de Corea.
300
presupuestarios, excepto que se indique lo contrario, el punto de partida

para el trabajo de cada agencia serán los datos del presupuesto plurianual
previo.
En el sistema del gobierno federal los techos se utilizan como procedimiento

de programación del proyecto presupuestario y son establecidos para
el quinquenio por la OMB para cada Agencia. Pese a que la OMB les
pide a las agencias que realicen su programación de gastos dentro de
los mismos, por lo general éstas presentan requerimientos adicionales
entre el 5/10 %, lo cual representa una suma considerable para un
nivel de gasto como el que tiene los EE.UU. Le corresponde a la OMB,
recomendar al Presidente el criterio a seguir con relación a los aspectos
más significativos de los gastos adicionales, dejando para resolver dentro
de su ámbito las cuestiones de menor relevancia. En las discusiones que
se plantean, a veces las previsiones para los años futuros pueden servir
para llegar a acuerdos con relación a las asignaciones del año próximo,
por ejemplo, incrementando el gasto del año t+2 como compensación de
la aceptación por parte de la Agencia de no incrementar el correspondiente
al del t+1. Estos refuerzos, sin embargo, no quedarán firmes hasta que
sean confirmados en la asignación anual.23
Cuando se concilian las posiciones dentro del Ejecutivo, son las

agencias las encargadas de preparar la documentación y la justificación
del presupuesto, previa validación de la autoridad presupuestaria. La
información presentada debe estructurarse
No obstante estos avances y recaudos, desde una perspectiva macro

fiscal, existe la sensación de que la información plurianual de ingresos
y gastos no ha operado como un freno al crecimiento del gasto
gubernamental. En todo caso, influenció hacia una mayor asignación
hacia los gastos no discrecionales u “obligatorios”, que por lo general
quedan fuera de las deliberaciones parlamentarias.24
23 Ídem.
24 Ídem.
301
6.4 Reino Unido
Desde el año 1980, existe un marco plurianual denominado Estrategia

Financiera de Mediano Plazo25 sobre el cual se realizan las proyecciones
monetarias y fiscales. El modelo y los supuestos utilizados están abiertos
al conocimiento público.
Las proyecciones son a tres años, de tipo rotativo (una vez transcurrido
el primer año se elimina y se agrega un nuevo tercer año). A partir del
año 1993, el gobierno comenzó a informar sobre sus planes de gastos e
ingresos junto a un Informe de Presupuesto. Se le da mucha importancia
a las explicaciones de las diferencias entre lo proyectado y lo ejecutado,
tanto para el año que finaliza como para las nuevas proyecciones.
El modelo del Reino Unido también está orientado a la gestión por

resultados, que incluye la opinión de los ciudadanos y usuarios, siendo
el país que más ha avanzado en las llamadas cartas de compromiso con
los ciudadanos (Citizen’s Charter).
6.5 Suecia
Suecia es un buen ejemplo del modelo que ha tratado de difundir las

oficinas técnicas de la OCDE en las últimas décadas, en especial en
el continente europeo. Contiene un marco presupuestario plurianual a
tres años, rotativo, siendo el primero el nuevo presupuesto anual.26 Este
marco presupuestario es decidido por el Parlamento. Los montos que se
aprueban son nominales, por lo que no están ajustados por inflación27, y
si bien constituyen una guía que no tiene carácter legal, es considerado
como un fuerte compromiso en mantenerlo por parte del gobierno
central. La aprobación no se materializa por medio de una ley, sino en
un documento llamado Carta del Presupuesto (Budget Bill)
El modelo vigente es uno de los emergentes de la crisis económica que

enfrentó Suecia en el inicio de los años 90, que se manifestó claramente
25 “Medium-Term Financial Strategy”

26 Llosas, H., ob.cit. .
27 Los techos presupuestarios están basados en las proyecciones macroeconómicas,
en donde la meta de inflación es del 2% (+/-1) que el Banco Central se compromete
a alcanzar.
302
en el frente fiscal, en donde se registró una necesidad de financiamiento

del sector público del 17% del PIB. Para estabilizar el sistema económico
se tomaron medidas clásicas de ajuste, pero se estableció un nuevo
régimen presupuestario (1997), que pasó del sistema anterior en cuanto
a las decisiones de asignación de recursos de abajo-arriba (bottom-up) a
una secuencia en cascada descendente (decisiones de arribaabajo/top-
down decisions), en donde se establecen procedimientos que procuran
garantizar al máximo el respeto a los límites financieros globales, los que
a su vez son compatibles con la obtención de una determinada meta de
superávit. Simultáneamente, en la reforma se amplió el alcance institucional
del Presupuesto, incorporando fondos sociales (vg. desempleo, obra
social, retiro anticipado) que antes eran extra presupuestarios. Aunque
el sistema de pensiones no forma parte de las instituciones que integran
el Presupuesto, los techos globales fijados sí lo cubren. Por otra parte, si
bien los gobiernos locales no forman parte del proceso de asignaciones
presupuestarias, la ley les requiere presupuestos equilibrados y además
forman parte de la meta de superávit. La meta es alcanzar un superávit
a lo largo del ciclo económico es del 2%.28
Las proyecciones macroeconómicas que dan sustento al marco

presupuestario son realizadas por el Departamento de Asuntos
Económicos del Ministerio de Finanzas, quien coteja sus proyecciones con
las que realizan el Instituto Nacional de Investigaciones Económicas, los
bancos más importantes e instituciones privadas. El mismo Departamento,
se encarga de las proyecciones de ingresos.29 El nivel global del gasto
es una variable dependiente del nivel de ingresos menos el monto del
superávit.
El objetivo es que el marco plurianual opere como “ancla”, protegiendo

la disciplina fiscal. Cuando los ingresos superan a las estimaciones, el
excedente no se utiliza para incrementar los gastos más allá de los límites
establecidos. A estos efectos se establecen, además del “techo global”
28 Frank, Nicles (2004), “El Proceso Presupuestario Sueco: Objetivos y Decisiones de

Arriba-Abajo”, artículo incluido en “Reformando el Sistema de Administración del
Gasto Público – Marco de Gasto de Mediano Plazo, Administración de Desempeño
y Transparencia Fiscal”.
29 Gustafsson, Allan (2004), “Marco de gasto de mediano plazo en suecia”, artículo
incluido “Reformando el sistema de administración del gasto público – marco de
gasto de mediano plazo, administración de desempeño y transparencia fiscal”.
303
y “techos financieros de gasto” (expenditure ceiling) a las instituciones

ejecutoras, con una distribución a nivel de detalle, en donde se pone el
acento en los programas. La distribución primaria del nivel total del gasto
se hace a partir de una asignación tentativa elaborada por el Ministerio
de Finanzas y que éste presenta al Primer Ministro. El primer mandatario
desempeña el papel de árbitro y es el que lauda frente a controversias
insuperables. Se convoca al resto de los Ministros para que, en una
especie de retiro (Retiro de marzo) que puede tener una duración de
tres días, se pongan de acuerdo en la distribución del techo global, que
luego estará sujeto a la aprobación del Parlamento.
En el procedimiento de aprobación del Presupuesto el Parlamento tiene

un papel protagónico. Dentro del mismo funciona un Comité de Finanzas
que cumple una importante función de coordinación y compatibilización de
las opiniones de los comités especiales. El procedimiento de aprobación
contempla dos momentos diferenciados, el Proyecto de Política Fiscal
y el Proyecto de Presupuesto. Por el primero, el Poder Ejecutivo, antes
del 15 de abril, pone a la consideración parlamentaria los lineamientos
básicos de la política económica y presupuestaria, la evaluación de la
situación económica y las perspectivas para los tres años siguientes. La
propuesta presupuestaria debe ser presentada antes del 20 septiembre,
y contiene el límite global del gasto y la versión sintética de la asignación
a las áreas de este límite.30
Estando vigentes las decisiones presupuestarias tomadas en los años

anteriores, cuando se aprueba el nuevo presupuesto, quedan definidos
aspectos plurianuales y anuales, tales como: (a) El techo global para el
año t+3 (siendo el año t, el año base o ejercicio corriente); (b) los techos
de gastos para los años t+1 y t+2, en el caso de hubiere modificaciones
a los ya existentes; (c) la asignación de gastos para cada una de las 27
áreas en que distribuye el gasto, la cual ha sido trabajada previamente
en los comités especiales (15 en total) fijando objetivos y la distribución
del gasto; (d) cambios impositivos para el año t+1; (e) aprobación del
cálculo de los ingresos totales del año t+1. Si un comité especial quiere
expandir el gasto al área que le corresponde, para que prospere tiene que
ser presentado por el Comité de Finanzas a la aprobación del Parlamento,
30 Frank, N., ob.cit.
304
pudiendo proponer la reducción en otra área como compensación.31 La

suma que se distribuye no es la total, sino que se deja en forma deliberada
una reserva o margen presupuestario, para contingencias o errores de
pronóstico.
Aprobados los límites presupuestarios por agencia, el sistema

implementado alcanza luego a un alto grado de flexibilidad. A las agencias
se le asignan recursos presupuestarios globales para los gastos operativos
(servicios personales, bienes de consumo y servicios no personales),
existiendo asignaciones separadas para transferencias y gastos de
capital. Tienen que acordar con su ministro metas de desempeño por
medio de una Carta de Intenciones. Como contrapartida, disponen de
amplias facilidades en la administración de los factores productivos y
recursos financieros asignados. Las metas no figuran en el Presupuesto
sino en las Cartas de Intención. Para evitar desvíos indeseados se ha
montado un sólido régimen de rendición de cuentas por desempeño.
Estas agencias, redactan desde 1993 un informe financiero y otro sobre
su desempeño.32
Si bien las reformas efectuadas no están exentas de problemas y

desajustes33, que pueden irse solucionando en la práctica, las encuestas
muestran una creciente satisfacción de la ciudadanía en un modelo que
muestra disciplina fiscal con eficiencia en la prestación de los servicios.34
La puesta en práctica del nuevo sistema ha movido el foco de las
decisiones presupuestarias hacia el mediano plazo.
6.6 Uruguay
Como se señaló, en la República Oriental del Uruguay el Presupuesto

General abarca cinco años, que coincide con el período del mandato
presidencial. De acuerdo con las normas vigentes en el país, durante
el año 2005, el Poder Ejecutivo deberá enviar un proyecto de ley de
presupuesto para el período fiscal 2006-2010. Transcurrido un año, se
31 Ídem.
32 Llosas, H., ob.cit.
33 Se han verificado prácticas de elusión de los techos, “neteando” ingresos con
gastos o, en el cierre del ejercicio, pasando gastos al nuevo ejercicio.
34 Llosas, H., ob.cit.
305
presentan al Congreso, además de la rendición de cuentas, una serie de

modificaciones, las cuales están sujetas a su aprobación.
El sistema presupuestario de Uruguay se origina en las normas de la

Constitución Política del año 1966, que introdujo el paradigma reinante
en la década del sesenta del Estado como motor principal del desarrollo
económico, y la planificación (normativa para el sector público e indicativa
para el sector privado35) como instrumento básico de la conducción
gubernamental. El artículo 214 de la Constitución establece que “el Poder
Ejecutivo proyectará con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento
y Presupuesto, el Presupuesto Nacional que regirá para su período de
gobierno”. Al mismo tiempo, en el inciso final, el mismo artículo dispone
que es obligación del Poder Ejecutivo, dentro de los seis meses de
finalizado el ejercicio anual, presentar al “Poder Legislativo la Rendición de
Cuentas y el Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente a dicho
ejercicio, pudiendo proponer las modificaciones que estime indispensables
al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos y efectuar
creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones
debidamente justificadas”.
En el año 1991, con la aprobación de la Ley Nº 16.170, se establece un

régimen más integral y ordenado de las normas de control y administración
financiera.
Para mayor ilustración, se remite al trabajo de Juan Cristóbal Bonnefoy

y de Ricardo Martner, “Planificar y presupuestar: modelos de integración
y coordinación en América Latina”.
6.7 Alemania
En el año 1969, la Ley de Principios Presupuestarios estableció la

obligación al Gobierno Federal, como también a cada uno de los
gobiernos subnacionales (Länder), de realizar una planificación financiera
quinquenal al margen del presupuesto anual (Sección 50 de la Ley)
35 La Constitución de la República del Paraguay adopta también este carácter, en el

Artículo 177: “Los planes nacionales de desarrollo serán indicativos para el sector
privado, y de cumplimiento obligatorio para el sector público.”
306
A estos efectos, se instauró un Consejo de Planificación Financiera,

en el que participan todos los ministros de hacienda de los Länder,
cuya presidencia está a cargo del Ministro de Finanzas del gobierno
federal y cuenta con representantes del Ministerio de Economía y del
Banco Central (Bundesbank), que actúan como asesores. Este Consejo
propone, debate y aprueba las recomendaciones para la coordinación de
la planificación financiera entre la Federación, los estados subnacionales
y los municipios.36
El Ministerio de Finanzas utiliza al plan financiero de mediano plazo como

una herramienta que le permite desalentar, en una etapa temprana, las
demandas excesivas de gastos.37 Dentro de las estimaciones se incluye
una reserva para cada uno de los años futuros, destinada a cubrir gastos
adicionales de nuevos programas o aumentos en los precios.
El proceso de formulación del Plan Financiero tiene una apertura

institucional, además de las aperturas por concepto de ingresos y
gastos. Incluye reservas para las contingencias que pueden ocurrir en
el quinquenio. Para las proyecciones de los ingresos se consultan las
estimaciones de un comité integrado por expertos del gobierno federal,
de los estados, la oficina de estadística federal, el Banco de Alemania y
representantes de seis institutos líderes en investigación económica, de
la Unión Federal de Asociaciones Centrales de Autoridades Locales y
mesas de expertos en la evaluación de las tendencias macroeconómicas.
Los cinco años que abarca el Plan están integrados por el año base o
vigente, el proyecto de presupuesto para el próximo ejercicio fiscal y los
tres años subsiguientes a éste.38
36 Tomado de la ponencia “Política financiera y contabilidad pública en Alemania como

ejemplo de un Estado Federal” del Dr. Uve Plachetka, Director General del Ministerio
de Finanzas de Alemania, expuesta en la XV Jornadas de Presupuestación.,
Contabilidad y Control Público, organizadas por el Ministerio de Economía y
Hacienda y la Intervención General de la Administración del Estado de España
(Año 2004).X
37 Lübke, Astrid (2004), “Planeamiento Financiero de Mediano Plazo en la República
Federal de Alemania”; artículo incluido en “Reformando el Sistema de Administración
del Gasto Público – Marco de Gasto de Mediano Plazo, Administración de
Desempeño y Transparencia Fiscal”, antes citado.
38 Ídem.
307
Se da un proceso de revisión y negociación, bastante detallado, entre la

autoridad fiscal y los ministerios. Una vez confeccionado el Plan Financiero,
es remitido con fines informativos al Parlamento, junto con el proyecto
de ley de presupuesto federal. Pasada esta etapa, estas proyecciones
son objeto de una continua actualización dentro del gobierno, cuya tarea
es soportada técnicamente por la Dirección General de Presupuesto del
Ministerio de Finanzas, quien además tiene a su cargo el control global
del planeamiento financiero de mediano plazo.39 A título ilustrativo, en la
página siguiente se transcribe la versión del cronograma de preparación
del Presupuesto 2005 y del Plan Financiero 2004-2008.40
Otras características destacables del sistema de planificación de

mediano plazo de Alemania es la integración al mismo de los estados
subnacionales, la estrecha conexión con el proceso de preparación del
proyecto de presupuesto anual, en donde el Plan Financiero de Mediano
Plazo “sirve un año después como un punto de comienzo y como una
guía para preparar el nuevo proyecto de presupuesto y el nuevo plan
financiero”.41
En el Manual de Transparencia Fiscal, elaborado por el Departamento

de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional, se menciona a
Alemania como un caso exitoso de utilización de marcos presupuestarios,
junto con el Reino Unido y Australia.
39 Ídem.
40 Esquema presentado en el artículo citado de Lübke, Astrid.
41 Lübke, Astrid, ob.cit.
308
o
CEPAL - Serie Manuales N 57 Manual de presupuesto plurianual
FIGURA 3
CRONOGRAMA DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
DEL GOBIERNO FEDERAL DE ALEMANIA – AÑO 2005
2003
Circular a los departamentos para la preparación del presupuesto 2005
Diciembre y el plan financiero (2004-2008)
2004
Enero/ Preparación de las estimaciones del presupuesto y el plan financiero

Febrero
Marzo/ Ofertas de Departamentos enviadas al Ministerio de Finanzas,

Abril Comienzo de las negociaciones Ministerio de Finanzas / Departamentos
a niveles técnicos
Proyecciones de mediano plazo de desarrollo económico y estimación

Mayo de ingresos impositivos en el mediano plazo;
Delegación de Planeamiento Financiero.
Junio/ Comienzo de negociaciones a un nivel ministerial

Julio Resolución del Gabinete referida al proyecto de presupuesto y al plan
financiero
Agosto Proyecto de presupuesto enviado al Bundestag y al Bundesrat

(Cámaras del Parlamento) para la deliberación y plan financiero en
carácter informativo
Septiembre/ 1ª lectura en el Bundestag

Octubre 1ª lectura en el Bundesrat
Comienzo de discusiones en los comités del Bundestag
Proyección de corto plazo de desarrollo económico

Noviembre Estimación de corto plazo de ingresos impositivos
Discusión Final en la Comisión de Presupuesto del Bundestag
Delegación de Planeamiento Financiero
2ª y 3ª lectura en el Bundestag
Diciembre 2º debate en el Bundesrat

Promulgación del estatuto de presupuesto
2005 Comienzo de la ejecución presupuestaria
2006 Rendición de cuentas
Fuente: Lübke, Astrid.
8.8 Australia58
309
En Australia el proceso de reforma tiene un hito en el año 1984, con el lanzamiento del Programa de
Mejoramiento de Administración Financiera.59 En Australia se establecen metas fiscales indicativas
para los próximos tres años, a nivel de programa. Cada presupuesto anual presenta estimaciones
6.8 Australia42
En Australia el proceso de reforma tiene un hito en el año 1984, con

el lanzamiento del Programa de Mejoramiento de Administración
Financiera.43 En Australia se establecen metas fiscales indicativas para
los próximos tres años, a nivel de programa. Cada presupuesto anual
presenta estimaciones provisionales para el año financiero inmediato y
para cada uno de los tres siguientes años. Mediante estas innovaciones
se trató de desalentar la práctica de promoción de programas con gastos
bajos en el primer año y altos en los años subsiguientes, exigiendo que
un requerimiento tramitado en el ejercicio corriente muestre además el
impacto futuro del gasto. Sin embargo, a modo de doble cerrojo, estas
decisiones de gastos plurianuales si bien son el reflejo de la voluntad
gubernamental, no tienen la fuerza de fijar el presupuesto futuro.
Como en el caso del Reino Unido, la información plurianual está sujeta

a una permanente revisión y cotejo de los desvíos producidos. Como
un complemento, el Departamento de Finanzas utiliza un modelo
que permite vincular las variables macroeconómicas con los rubros
presupuestarios.
Además de la presupuestación a tres años, en dicha reforma se

consideró a la gestión presupuestaria por programas44 como la base
de las decisiones de asignación de recursos, que incluía la exigencia
de producir información sobre los resultados y efectuar acciones de
evaluación sistemática de los programas.
42 Cf. David Arellano Gault, José R.Gil García, José de Jesús Ramírez Macías y Ángel
Rojano Aguilar. “Reformas Presupuestales Dirigidas a Resultados: Nueva Zelanda,
Reino Unido, Australia y México. Una aproximación crítica.
43 Financial Management Improvement Programme.
44 Programme Management and Budgeting.
310
Bibliografía
Arellano Gault, David, José R. Gil García, José de Jesús Ramírez Macías y
Ángel Rojano Aguilar. “Reformas Presupuestales Dirigidas a Resultados:
Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y México”.
Barris, Guillermo y Martín, Fernando R. (1998). “Método de estimación de los
recursos tributarios para el presupuesto de la Administración Nacional
de la República Argentina”, Lecturas sobre Administración Financiera del
Sector Público, vol. II. Compilador: Ginestar, Ángel. UBA, CITAF-OEA.
Buenos Aires, junio.
Bonnefoy, Juan Cristóbal y Martner, Ricardo. “Planificar y presupuestar: modelos
de integración y coordinación en América Latina”.
Dorotinsky, Bill (2004), “Perspectiva de mediando plazo en el Presupuesto: El
caso de los Estados Unidos”, artículo incluido en “Reformando el Sistema
de Administración del Gasto Público – Marco de Gasto de Mediano Plazo,
Administración de Desempeño y Transparencia Fiscal”, Banco Mundial e
Instituto de Desarrollo de Corea.
Frank, Nicles (2004), “El Proceso Presupuestario Sueco: Objetivos y Decisiones
de Arriba-Abajo”, artículo incluido en “Reformando el Sistema de
Administración del Gasto Público – Marco de Gasto de Mediano Plazo,
Administración de Desempeño y Transparencia Fiscal”.
Gómez Sabaini, Juan Carlos. “Consideraciones sobre la proyección de ingresos
tributarios”, Lecturas sobre Administración Financiera del Sector Público,
vol. II.
Gustafsson, Allan (2004), “Marco de Gasto de Mediano Plazo en Suecia”, artículo
incluido en “Reformando el Sistema de Administración del Gasto Público
– Marco de Gasto de Mediano Plazo, Administración de Desempeño y
Transparencia Fiscal”.
Humble, John W. (1970), “Management by Objectives in Action”, Mc Graw Hill
Plublishing Co. Londres.
Llosas, Hernán P. (2006), “El sistema presupuestario en los Estados Unidos de
Norteamérica”, presentado en el XX Seminario de la Asociación Argentina
de Presupuesto y Administración Financiera Pública”, Buenos Aires,
noviembre.
Lübke, Astrid (2004), “Planeamiento Financiero de Mediano Plazo en la República
Federal de Alemania”; artículo incluido en “Reformando el Sistema de
Administración del Gasto Público – Marco de Gasto de Mediano Plazo,
Administración de Desempeño y Transparencia Fiscal”.
Martín, Fernando R. (2005), “El Método Directo de Proyección de los Ingresos
Tributarios. Un Modelo para su Aplicación”. Revista de la Asociación
Internacional de Presupuesto Público (ASIP) Nº 57. Buenos Aires, marzo
- abril de 2005.
311
___(2003), “Factores Determinantes de la Recaudación Tributaria”, Revista del

XVI Seminario Nacional de la ASAP. Buenos Aires, enero.
___(2001), “Elementos para un Mejor Análisis de la Recaudación Tributaria”.
Revista de la ASAP Nº 37. Buenos Aires, diciembre de 2001.
Martirene, Roberto A. (2006), “Modelo de Integración entre la Planificación
Estratégica y el Presupuesto Público orientado a Resultados”, USAID y
Ministerio de Finanzas Públicas de la República de Guatemala.
___“Manual de Presupuesto Plurianual” (2005), Ministerio de Hacienda de la
República del Paraguay, Programa de Fortalecimiento y Modernización de
la Administración Fiscal. Préstamo BID (1253-PR).
OCDE (2001) – “Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition
Countries”, Chapter 6.
___“Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en
resultados”, Comité de Asistencia para el Desarrollo, Nº 6.
Petrei, Humberto (2004), “Presupuestos Plurianuales”, no publicado.
Plachetka, Uve (2004), “Política financiera y contabilidad pública en Alemania
como ejemplo de un Estado Federal”, ponencia expuesta en la XV Jornadas
de Presupuestación., Contabilidad y Control Público, organizadas por
el Ministerio de Economía y Hacienda y la Intervención General de la
Administración del Estado de España.
312
Una Agenda para la Gestión
Presupuestaria
Un Documento Conceptual para Establecer una
Red de Gestión Presupuestaria en la Región de
América Latina y el Caribe (ALC)*
Allen Schick
I. Desarrollo Social y Económico ..................................................... 318
* Documento preparado para el Diálogo Regional de Política. Banco Interamericano de

Desarrollo. Abril de 2005.
313
Desde 1980, funcionarios de alto rango encargados de preparar los

presupuestos de los países de la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE) se han reunido anualmente para
discutir temas e intereses comunes. Bajo los auspicios de la OCDE,
también han establecido una red para el intercambio de información
e ideas, para mantenerse al tanto de los desarrollos recientes en lo
que se refiere a la preparación de presupuestos. Este documento
propone que los funcionarios de presupuestos de los países de América
Latina y el Caribe (ALC) hagan uso del proceso de diálogo del BID
para reunirse periódicamente y discutir los medios de mejorar las
prácticas de presupuestación en la región. El documento estudia temas
contemporáneos que pueden justificar su consideración durante los años
formativos de la red ALC que se contempla llevar a cabo.
Una red centrada en ALC debería abordar temas un poco distintos de

aquellos que se discuten en las reuniones de la OCDE. Tendrá que
considerar a la preparación de presupuestos desde una perspectiva
mucho más amplia, no sólo como un medio para asignar recursos
financieros a los programas y agencias del gobierno sino también como
un instrumento crítico para la promoción del desarrollo económico y
social, la estabilización de las condiciones financieras y la reducción de
la exposición a varios riesgos y shocks, la mejora del gobierno público
y la capacidad administrativa general en el servicio público, la creación
de legitimidad política y para hacer que los gobiernos nacionales y sus
presupuestos sean más sensibles a la voluntad democrática y para
315
fomentar un giro fundamental en la relación existente entre los países

de ALC y las instituciones financieras internacionales (IFI), pasando de
condicionalidades al diálogo. Esta es una agenda amplia, pero su ámbito
se dirige también a los temas importantes con los que deben lidiar los
gobiernos de la región en el desarrollo mismo de sus sociedades.
En la comunidad de OCDE, la agenda típica se centra en las innovaciones

recientes en la práctica de preparación de presupuestos; en ALC, la
agenda se tendrá que concentrar en temas fundamentales de desarrollo
y gobierno. El ámbito ambicioso de una agenda de presupuesto refuerza
el caso para la creación de una red de ALC que actúe como un centro
de intercambio de información continua para los países de la región
que necesitan modernizar la administración y gestión de sus finanzas
públicas.
Dos consideraciones añaden al argumento en favor de una red de

presupuestos que vincule a los profesionales de la región. La primera es
la insularidad habitual de la preparación de presupuestos, y la segunda,
es la aparente preferencia de los gobiernos de ALC para adoptar prácticas
que se aplican en países avanzados en vez de aquellas que se aplican
en la región.
En mi opinión, los países de ALC se beneficiarían grandemente de un

foro internacional porque la preparación de presupuestos es un proceso
insular que fomenta la comunicación al interior de los gobiernos, más no
entre los gobiernos. Cuando preparan y administran planes de gastos,
los profesionales del ramo continuamente lidian con funcionarios de
presupuestos y programas, ambos en el núcleo del gobierno y en
ministerios y agencias gubernamentales. No obstante, todos ellos se
encuentran asimilados en una cultura que no les permite discutir estos
temas con extraños más allá de las fronteras de su propio gobierno.
En contraste con los profesionales de la educación, la salud, el medio
ambiente, el transporte y otras responsabilidades del gobierno, los
encargados de preparar los presupuestos no interactúan regularmente
con sus homólogos de otros países. En su mayor parte, la conducta de
la preparación de presupuestos es el gobierno en conversación con sí
mismo, en donde los extraños escuchan furtivamente y ocasionalmente
se suman a la conversación. Esta naturaleza de villa que tiene la
preparación de presupuestos fue muy bien descrita por Heclo y Wildavsky
316
una generación atrás en el espléndido estudio que realizaron sobre las

prácticas de la preparación de presupuestos de Gran Bretaña. La villa
de Whitehall que ellos caracterizaron en Gran Bretaña, tiene paralelos
en la cultura de la hacienda de muchos países de ALC. Dentro de la
villa, los participantes—tanto políticos como gerentes— interactúan
regularmente entre sí, pero son cautelosos para tratar con otros. Cada
gobierno tiene su idioma particular, internalizado en los formularios,
reglas y clasificaciones del proceso de preparación de presupuestos,
al igual que en el comportamiento, papeles y relaciones de aquellos
que construyen y manejan los presupuestos gubernamentales. Existen
elementos universales en el lenguaje de la preparación de presupuestos,
pero cada país tiene sus formas y terminología únicas que refuerzan la
insularidad de la preparación de presupuestos. Es un idioma privado,
vivo y afectado por generaciones de experiencia, que es fácilmente
entendido por los miembros del proceso, pero que es un rompecabezas
para aquellos que no están conectados con el proceso.
Una red de ALC ayudaría a romper la insularidad de las personas

encargadas de preparar los presupuestos motivándolas a aprender y
adaptar de diferentes lugares o jurisdicciones y experiencias. Por ejemplo,
un gobierno que contempla hacer un giro del presupuesto anual a un
marco temporal de mediano plazo tendría acceso a las experiencias de
los países vecinos que han procurado ampliar el marco temporal de la
preparación de presupuestos. De acuerdo con la observación de este
autor, a menudo, los gobiernos de ALC están más cautivados por los
desarrollos lejanos que por lo que está pasando en su propia región.
Prefieren las innovaciones de los últimos adelantos de los países
occidentales a los sistemas básicos que se encuentran en el área. Esta
preferencia podría obligar a los países de ALC a favorecer reformas de
vanguardia en vez de prácticas lo “suficientemente buenas” que han
pasado las pruebas del tiempo. Obviamente, los países de ALC debieran
investigar y buscar las experiencias occidentales y adaptar las prácticas
que puedan mejorar la administración pública, pero podrían ganar mucho
más del intercambio de perspectivas e información con los países de la
región en vez de irse muy lejos en busca de las últimas modas.
Este documento estudia algunos de los temas que probablemente sean

de interés continuo para los funcionarios encargados de los presupuestos
en la región. El gran número y la variedad de los temas crean un sólido
317
caso para que el BID promueva el lanzamiento de una red regional de

presupuesto. Los temas se organizan en cuatro categorías: desarrollo
social y económico, gobernabilidad democrática, capacidad financiera
y prácticas de presupuesto. Aunque la preparación de presupuestos es
la categoría final, todos los temas que se presentan aquí chocan con
la conducta de la preparación de presupuestos. Se ha colocado a la
preparación de presupuestos al final de modo que enmarque, en términos
generales, los retos que enfrentan los países de ALC, no solamente
como cuestiones de procedimiento. Queremos discutir sobre cómo se
puede replantear la preparación de presupuestos a fin de estimular el
desarrollo, mejorar la gobernabilidad y fortalecer la posición financiera de
los gobiernos nacionales. Si la preparación de presupuestos no aborda
estos temas más amplios, los países de ALC podrían terminar con
sistemas de preparación de presupuestos muy buenos en papel, pero
pobres en cuanto a sus resultados en el desarrollo.
I. Desarrollo Social y Económico
Todos los países de ALC son, en distintos grados, obras en progreso.

Ninguno está completamente desarrollado y la mayoría tiene una
urgente necesidad de incrementar la producción económica, promover
la integración social, mejorar los servicios públicos básicos, desarrollar
mercados internos de capital y formalizar mercados laborales y la
actividad empresarial. En su calidad de países subdesarrollados, la
mayoría es vulnerable a la fuga de capitales, tiene tasas elevadas de
pobreza y disparidades económicas más amplias de lo que es la norma
en los países occidentales, y baja movilización de ingresos fiscales y
tributarios. Los disturbios cíclicos tienden a ser más severos que en los
países desarrollados y los shocks a cambios en las tasas de intercambio
o de intereses, o de una caída en los precios de los productos a menudo
descarrila al gobierno de la política presupuestaria prometida.
Definitivamente, éste no es un recuento total de las patologías asociadas

con el subdesarrollo, pero es suficiente para indicar que la preparación
de presupuestos se ve afectada negativamente tanto por los riesgos
estructurales como por los riesgos cíclicos. Los problemas estructurales
están arraigados en las tasas de crecimiento deprimidas (las cuales hasta
hace poco han sido menores para muchos de los países de ALC que en
décadas previas) que proporcionan una base de ingresos inadecuada
318
para financiar los servicios públicos esperados, socavan la legitimidad de

las instituciones democráticas y generan ineficacia y corrupción. El bajo
crecimiento no es solamente una condición económica; también genera
un comportamiento que debilita el gobierno. Además, los problemas
no respetan las fronteras nacionales, porque el contagio de la crisis
financiera en un país ondula por toda la región, desestabilizando los
planes empresariales y de gobierno. Cuando se fuga el capital, se eleva
la inflación y se deprecia la moneda, sin importar de modo alguno que el
país tenga un buen proceso de presupuesto que supuestamente llegue a
los niveles de las normas internacionales. La preparación de presupuestos
siempre se encuentra entre las primeras víctimas de la desorganización
económica.
Las organizaciones financieras internacionales a menudo toman la

posición de que los países subdesarrollados son pobres porque tienen
instituciones públicas inadecuadas. Sin embargo, lo contrario está más
cercano a la verdad: las brechas arraigadas entre las necesidades
sociales y la capacidad fiscal inducen a los acosados políticos a jugar
rápido y relajadamente con las reglas, obligan al gobierno a acortar su
horizonte temporal y le ponen prima a salir del paso a duras penas. Los
sistemas presupuestarios no pueden soportar el perverso comportamiento
(incluyendo la corrupción) generado por el ingreso inadecuado, la falta de
acceso a mercados de capital y la necesidad de refinanciar continuamente
la deuda de corto plazo a tasas de interés extremadamente altas. Al
señalar las implicaciones presupuestarias de ser un país subdesarrollado,
no es mi intención de ninguna manera el argüir o discutir que los gobiernos
en estos países no pueden hacer nada para levantarse solos. No son ni
libres de tacha ni totalmente impotentes, pero las mejoras en la gestión
financiera deben abrir un espacio con desarrollo.
Una red de presupuestos de ALC no sería un foro apropiado para discutir

estrategias generales de desarrollo, pero sí lo sería para explorar la
manera en que el presupuesto contribuye al desarrollo económico
o lo retarda y para examinar los medios de amortiguar las políticas
presupuestarias contra severos trastornos económicos. El avance del
argumento aquí es que hacer que el presupuesto sea un instrumento
más efectivo de desarrollo nacional requiere que ciertas características
del mismo difieran de la práctica occidental. De manera específica, la
preparación de presupuestos en los países de ALC debe ser menos
319
incremental y más estratégica, ligada a la planificación nacional u a

otros medios de definir los objetivos y las prioridades, y sensible a las
consecuencias de desarrollo de las políticas tributarias y de gastos.
Obviamente, ciertas rutinas de la preparación de presupuestos tienden

a ser similares en todos los países, sin importar su estado de desarrollo.
Estas características universales giran en torno a procedimientos para la
entrega y revisión de las solicitudes de gastos, el papel de la oficina central
del presupuesto en el manejo del proceso y un sistema de contabilidad
para registrar el gasto público. Los países difieren en cómo llevan a
cabo estas tareas básicas, pero todos las incluyen en la maquinaria de
la presupuestación. Al crear una agenda para la red que se contempla,
es importante concentrarse en aquellos aspectos de la preparación de
presupuestos que distinguen a los países subdesarrollados de aquellos
que son desarrollados.
Presupuestación Incremental versus Presupuestación Estratégica. En

los países occidentales la presupuestación no es un instrumento de
desarrollo. Como es propio de las democracias afluentes y estables que
tienen poca dificultad para financiar los programas establecidos (incluso
cuando tienen déficits), la preparación de presupuestos en todo el mundo
desarrollado es, fundamentalmente, un proceso de gobierno continuo en
el sendero en el que ya se encuentra, a la vez que se realizan pequeños
ajustes en el gasto debido a los cambios en el precio y la carga de trabajo
y para financiar las iniciativas de programas. El presupuesto típico en
estos países también realiza cortes marginales en algunos programas
ineficientes u obsoletos. El proceso es incremental, no de desarrollo ni
estratégico: cada presupuesto está compuesto, en gran parte, sobre la
base de decisiones que se tomaron en presupuestos previos. Además, al
asignar recursos, el gobierno no le otorga una sostenida consideración a
la creación de mercados, el fortalecimiento de las instituciones públicas, la
provisión de servicios básicos a comunidades atrasadas y a otras políticas
de desarrollo. No obstante, esta generalización no le otorga la debida
consideración a las decisiones ocasionales que no son incrementales,
pero sí caracteriza de manera exacta la tendencia dominante en la
preparación de presupuestos occidental.
En algunos países desarrollados, los gobiernos han librado una guerra de

50 años contra el incrementalismo, mediante la introducción de una serie
320
de reformas dirigidas a hacer que el proceso sea más estratégico. Desde la

presupuestación de desempeño en los años 1950, a la presupuestación de
programas y los sistemas de planificaciónprogramación y presupuestación
(PPBS) en los años 1960, a la presupuestación de base cero en los 1970
y la presupuestación por resultados en los 1980 y los 1990s, los gobiernos
han procurado hacer que el proceso sea un poco menos incremental y
más sensible a los cambios en las prioridades nacionales. Así, cada falla
establece el escenario para la siguiente reforma. En la actualidad, los
anti-incrementalistas colocan sus acciones en la presupuestación con
base en el desempeño y en marcos temporales de gastos a mediano
plazo (MTEF). Empero, incluso las reformas fallidas depositan algunos
de sus procedimientos y orientación en la práctica de la preparación
de presupuestos. No obstante, es justo llegar a la conclusión de que el
incrementalismo ha triunfado en Occidente, a pesar del amplio aumento
de los datos sobre programas y desempeño. El resultado de esta batalla
fue preordenado por la avanzada situación de los países desarrollados.
El incrementalismo les queda bien a ellos porque pueden afrontarlo, y
los ciudadanos parecen estar razonablemente satisfechos con lo que
obtienen del gobierno. Tal vez, los países occidentales no puedan afrontar
las comodidades del incrementalismo en el futuro, si es que se reduce el
crecimiento y las poblaciones envejecen, pero ahora lo pueden hacer.
Los países de ALC también presupuestan incrementalmente, pero pocos

pueden afrontar el hacerlo porque tienen no solamente necesidades
sociales insatisfechas sino ingresos inadecuados. El incrementalismo
condena a muchos a un futuro subdesarrollado, o a un crecimiento
lento, vacilante que ensancha cada vez más la brecha entre ellos y los
países ricos. Sin embargo, estos países también deben luchar contra la
tentación del incrementalismo, aunque en comparación con los países
desarrollados, ellos luchan contra obstáculos mucho más grandes. En
primer lugar, los incrementos que se encuentran a su disposición tienden a
ser mucho más magros, y en segundo lugar, sus presupuestos, a menudo
están obligados legalmente (o constitucionalmente) a hacer gastos
mandatorios para pensiones, salarios de empleados públicos y otras
asignaciones autorizadas. Alargar el marco temporal de la preparación
de presupuestos o insertan más datos de desempeño en el proceso
no desarraigará el incrementalismo ni creará suficiente espacio en el
presupuesto para las iniciativas de desarrollo.
321
Las ideas que se presentan a continuación para contrarrestar el

incrementalismo presupuestario podrían ser estudiadas por la nueva
red. Sería arriesgado y tal vez aventurado, esperar que estas tácticas
transformen la preparación de presupuestos en un proceso de base cero,
pero podrían ampliar el margen para las iniciativas de desarrollo.
(1) Algunos gobiernos (especialmente en el África) separan una parte

del presupuesto en un fondo social que está reservado para la
inversión en actividades que mejoran directamente el bienestar de
las comunidades o las personas con desventajas. A fin de preservar
la integridad del presupuesto, estos podrían ser “fondos virtuales”
que se cuentan de manera separada, pero que se incluyen en el
presupuesto. Sería útil examinar la experiencia lograda con estos
fondos a fin de determinar si es que contribuyen al desarrollo
nacional.
(2) Los fondos de licitación, tales como el que se ha establecido en

Chile, reservan dinero para la competencia entre las unidades de
gastos a fin de obtener recursos adicionales. Las unidades compiten
por estos recursos mediante la presentación de propuestas de
iniciativas que concuerdan con las prioridades de desarrollo del
gobierno. A fin de tener un significativo impacto de desarrollo, un
fondo de licitación tendría que tener una porción más grande del
presupuesto que la que tiene en Chile. Además, ampliar el fondo
probablemente requeriría que se hagan recortes en algunos
programas existentes. Los fondos de licitación funcionan mejor
cuando proporcionan capital simiente que obliga a las agencias a
cambiar sus propios patrones y prioridades de gastos. No obstante,
es probable que su impacto sea limitado cuando se perciben como
una fuente de dinero adicional.
(3) Una red de ALC podría tomar la iniciativa de ayudar a los países
miembros a establecer objetivos de desarrollo estratégico
(congruentes con las metas de desarrollo del milenio) que estén
vinculados a los presupuestos del país, de influenciar la asignación
de recursos y permitirle al gobierno monitorear el progreso en el
desarrollo de la sociedad. Los objetivos estratégicos diferirían de
la producción y los resultados convencionales en la medida en que
serían a nivel de todo el gobierno y no específicos a un programa o
322
a una agencia. Medirían el cambio en el bienestar social y servirían

como señales direccionales para estimular el desarrollo.
(4) Los fondos de desarrollo o de inversión separados se han

abandonado en los países occidentales y en general, las
organizaciones internacionales los ven con malos ojos. En casi todos
los países occidentales, los gastos recurrentes y las inversiones
están consolidados. En los países desarrollados, la inversión pública
generalmente asciende a sólo alrededor del 1-2 por ciento del PIB,
bastante más bajo de lo que es necesario para crear infraestructura
social y económica en los países subdesarrollados. Por esta razón,
podría ser una buena idea separar el presupuesto de desarrollo,
pero asegurar que no quede indebidamente reducido cuando los
gobiernos enfrentan dificultades económicas y para monitorear el
flujo de fondos para el desarrollo. Obviamente, los presupuestos
recurrentes y de inversión deben ser combinados en el manejo
del gasto agregado. Además, cuando se financian proyectos de
desarrollo, es esencial que se tomen en cuenta los gastos de
operación mediatos.
(5) La capacidad de un gobierno para generar ingresos tributarios

está correlacionada con el desarrollo de un país. Cuanto menos
desarrollado sea un país, menor es el porcentaje que tiene el ingreso
tributario interno como parte del PIB. Una explicación de este patrón
es que los países subdesarrollados generalmente tienen sectores
informales grandes que escapan el pago de tributos; otra es que el
gobierno puede carecer de suficiente legitimidad para incrementar
las tasas de impuestos y cobrar lo que le deben; una tercera
explicación es que los intereses del poder utilizan su influencia para
bloquear cualquier cambio en el código tributario que podría producir
ingresos adicionales; una cuarta es que en los países pobres, la
administración tributaria a menudo es ineficaz o corrupta.
Cualesquiera que fueran las razones, es importante que en las

discusiones presupuestarias en ALC a los ingresos fiscales se les otorgue
atención prominente. El BID ha llevado a cabo un estudio de 8 países
a fin de determinar si es que las mejoras en el manejo de los gastos
podría preparar el camino para que los gobiernos nacionales aumenten
impuestos como parte de un “contrato social” en el cual las empresas y
323
los hogares tributan más a cambio de obtener mejores servicios públicos.

Un entendimiento explícito que vincule los dos lados del presupuesto es
especialmente importante para permitirles a los países subdesarrollados
escapar de la trampa fiscal que les niega recursos adecuados y les
asegura servicios de inferior calidad. Si no cuentan con más dinero,
estos países no pueden mejorar los servicios, pero sin mejores servicios,
tampoco pueden obtener más dinero de los contribuyentes. En vista de
la preponderancia de este problema en la agenda del BID, justifica darle
alta prioridad en los diálogos presupuestarios.
Interfaz Planificación-Presupuestación. La planificación nacional alguna

vez fue una herramienta clave para el desarrollo, pero hace tiempo ha
caído en desuso en el mundo occidental y ha sido desacreditado en
muchos países en transición. Empero, los países que se encuentran
en necesidad de desarrollo tienen que planificar por su futuro de una
forma en que no lo hacen los países occidentales. Estos países no
pueden simplemente asumir que las condiciones socio-económicas
serán mejores en el futuro, ni que presupuestando un año a la vez les
permitirá reformular sus economías. Dentro de la región de ALC, existen
dos modelos principales para incluir a la planificación en la asignación
de recursos. Los países se pueden diferenciar en términos de si tienen
procesos de asignación centrados en la planificación o centrados en el
presupuesto. En algunos, los planes de desarrollo multi-anuales mueven
el presupuesto mediante la definición de las prioridades nacionales que
tienen gran importancia en las decisiones de gastos a mediano plazo.
En otros, la preparación del presupuesto es el proceso dominante y
las asignaciones que se hacen mediante la misma no se encuentran
condicionadas por planes preestablecidos. No obstante, sin importar su
orientación, los países que dependen de la planificación deben tener
medios eficaces de conectarla con los presupuestos anuales; y los países
que basan todas las asignaciones en el presupuesto deben tener la
capacidad para evaluar las opciones de gastos a la luz de los impactos
esperados del desarrollo futuro.
La planificación nacional tiene la tendencia a ignorar las realidades

fiscales, lo que trae como resultado que, posteriormente, las ambiciones
del plan se frustren debido a la falta de recursos. La indiferencia de los
planificadores ante las dificultades presupuestarias encuentra reciproca
indiferencia de los encargados de preparar presupuestos a las promesas
324
hechas en los planes. Este es un viejo problema para el cual Brasil ha

forjado una nueva solución. El presupuesto plurianual del Brasil se prepara
a principios del período de cada presidente de la república y cubre los
próximos cuatro años. Aunque está estructurado por los programas del
gobierno, el plan apunta a rehacer la sociedad. Según se prevé en la
Constitución, el plan pretende guiar sólidamente la preparación de cada
uno de los próximos cuatro presupuestos anuales. Hacia este fin, el
plan es integral, puesto que cubre todos los programas por los que se
hacen gastos públicos. En efecto, el plan es un presupuesto de múltiples
años que está orientado hacia el desarrollo nacional, no solamente al
financiamiento de programas continuos.
En el modelo brasileño, el plan debe impulsar presupuestos anuales,

es decir, se supone que cada presupuesto sea congruente con las
prioridades y las asignaciones en el plan de múltiples años. En este caso,
la integración de los dos procesos ha sido facilitada por la fusión de la
planificación, la preparación de presupuestos y la gerencia en un solo
ministerio, aunque con una secretaría separada para cada una de ellas.
Como consecuencia de ello, los planes parecen ser más realistas que si
hubieran sido encomendados a un ministerio cuya única cartera fuera la
producción de un plan de mediano plazo cada 4-5 años. Sin embargo,
existe la tendencia de que el plan y presupuesto del Brasil se desvíen a
medida que el período presidencial llega a su conclusión y que la atención
se dirige a la próxima elección.
En algunos países (tales como Chile y Uruguay), la preparación de

presupuestos es el proceso dominante y las asignaciones que se hacen
a través de ella no se encuentran impedidas por planes aprobados
previamente. Sin embargo, en estos y otros países orientados hacia
el presupuesto, se han hecho esfuerzos significativos para alargar el
marco temporal de la preparación de presupuestos. El Uruguay adopta
un presupuesto quinquenal (sujeto a un ajuste anual al principio de cada
período presidencial); Chile se ha orientado a un marco de gastos de
mediano plazo.
La variedad de enfoques provee oportunidad fértil para explorar varios

temas que son importantes para el desarrollo en la región. Uno es la interfaz
de planificación – presupuestación misma. ¿Un tipo de arreglo especifico
conlleva a un enlace más estrecho, más congruente de planificación y
325
preparación de presupuestos? En particular, ¿el novedoso enfoque del

Brasil ha superado el poco realismo habitual de los planes nacionales y en
qué medida se respeta el plan en las asignaciones presupuestarias? ¿De
qué manera lidian los países que tienen un presupuesto o un horizonte
de planificación de mediano plazo con los disturbios o shocks cíclicos que
sacan a la economía y el gobierno del sendero esperado? Finalmente,
¿de qué manera los países en los que el presupuesto es la actividad
dominante, incluyen consideraciones estratégicas en las políticas de
asignación de recursos y en otras políticas?
Un aspecto del desarrollo que es probable que gane prominencia en los

próximos años es el establecimiento de nuevas instituciones regionales
que vinculen o integren las economías de los países participantes.
Mercosur podría ser el precursor de una unión más grande de países
en las Americas, cuyos intereses se extienden más allá de asuntos
puramente económicos a aspectos sociales, ambientales y de otros temas.
Es probable que tome un tiempo considerable para que las instituciones
regionales nuevas crezcan hasta lograr el ámbito y la prominencia de
la Comunidad Europea, pero el impulso inevitable hacia la integración
obligará a los países de ALC a tener un mayor interés en las prácticas y
políticas presupuestarias de cada uno de ellos. En las próximas décadas,
este desarrollo –casi con certeza—afectará la misión y las operaciones
del BID, y le dará oportunidades frescas para influir no solamente la
forma sino el trabajo de las nuevas instituciones internacionales. Incluso
si el BID no está directamente involucrado, recibirá el impacto de los
cambios fundamentales en las relaciones entre los países de la región.
El BID puede desempeñar el papel de espectador o de facilitador, esta
última posición permitiría que una red de presupuestos con base en
ALC promoviera la compaginación de procedimientos presupuestarios,
estándares contables, reglas de transparencia y otras características
importantes de la gerencia financiera del sector público.
Al pormenorizar varias áreas de interés potencial, mi propósito no

es compilar una agenda sino más bien urgir a que se considere a la
preparación de presupuestos como un motor del desarrollo, no solamente
como una pieza más en el aparato administrativo de cada gobierno. En
papel, muchos países—tal vez la mayoría de los países de la región ya
tienen procesos de preparación de presupuestos razonablemente buenos.
Lo que no tienen son sociedades bien desarrolladas y como no las tienen,
326
las prácticas reales de la preparación de presupuestos se desvían de

los procedimientos sólidos que han adoptado. Reformar la maquinaria
de la presupuestación tendrá sentido y generará cambios solamente si
avanzan los países de la región.
Gobernabilidad Democrática. Las mismas consideraciones se aplican

al uso del proceso presupuestario para fortalecer la gobernabilidad
democrática. La preparación de presupuestos es meramente una parte
de la gobernabilidad, pero influye en todo el conjunto de capacidades de
gestión pública, incluyendo el desempeño de los empleados públicos,
el rendimiento de cuentas del gasto de los fondos asignados, la calidad
de los servicios públicos y las relaciones fundamentales entre la
ciudadanía y el gobierno. Además de ello, los temas del presupuesto se
encuentran internalizados en los papeles y las relaciones de instituciones
nacionales vitales: ejecutivos políticos y gerentes, la legislatura y el
poder judicial. Un diálogo de presupuesto debiera lidiar con temas de
gobernabilidad solamente en la medida en que los mismos se relacionan
substancialmente con la recolección y el gasto de fondos públicos. La idea
central es apalancar el poder del presupuesto para mejorar la legitimidad
y eficacia del gobierno.
Presupuestación para Servicios. Las mejoras en la gobernabilidad

democrática dependen en su totalidad de la cantidad y calidad del
servicio público. La ciudadanía vive al gobierno a través de los servicios
que recibe (o deja de recibir) del mismo. Pocas personas saben si el
presupuesto abarca un año o se extiende al mediano plazo, o si es que
el presupuesto está orientado a los insumos o los productos, pero los
padres de familia sí saben si es que hay libros de texto y salones de
clase disponibles para sus hijos y los pacientes saben si es que la clínica
de salud tiene vendas y medicamentos. Las instituciones democráticas
se deterioran cuando los servicios públicos no están disponibles o son
inadecuados y declina el apoyo popular al gobierno. En opinión de este
autor, enfocar el presupuesto en los servicios que proporciona el gobierno
puede ser un medio eficaz de mejorar tanto los servicios públicos como
la gobernabilidad en general. Cuando el gobierno presupuesta, debiera
poder decirle a su ciudadanía: “Éste es el número de poblados que
tendrán clínicas de salud el próximo año y esto aumentará el número
de poblados con clínicas por la siguiente cantidad con respeto al año
anterior”. Además, debiera poder emitir declaraciones similares con
327
respecto a todos los servicios clave que se le proporciona directamente

a la ciudadanía.
Algunos podrían considerar que esto es presupuestación de desempeño,

pero lo que se contempla aquí es más simple y más básico. En contraste
con la medición del desempeño contemporáneo, el cual usualmente
se concentra en insumos y productos, un proceso de presupuesto
orientado al servicio asignaría recursos sobre la base de las tareas y
las actividades llevadas a cabo por las entidades del gobierno. Muchos
países que procuran introducir la presupuestación de desempeño
han quedado paralizados por debates estériles sobre si que medidas
particulares son productos o resultados o si es que miden impactos o
eficacia. La idea que se expresa aquí se fundamenta en la noción de que
la mejor manera de vincular recursos con servicios es especificar en el
presupuesto las actividades que se llevarán a cabo si es que llegara el
dinero. Las actividades son a lo que se dedican las agencias públicas
y en lo que gastan sus fondos. Las actividades están directamente
controladas por las agencias de gastos; son el punto de reunión de los
ciudadanos con el gobierno. Los alumnos se educan cuando el gobierno
construye escuelas, coloca maestros calificados en las salas de clase,
provee libros de texto y útiles escolares y así sucesivamente. Algunos
podrían argüir que éstos son insumos y lo que en realidad importa son
los resultados, pero definitivamente, no hay resultados cuando no hay
insumos.
Una red de preparación de presupuestos de ALC podría ser pionera

en el establecimiento de conceptos y aplicaciones nuevas en la
presupuestación orientada a los servicios. Podría ser sensato que la
red auspicie experimentos e investigación sobre enfoques distintos
para la implementación de una estrategia de servicio. Una idea sería
que el gobierno desarrolle una línea de base (paralela a las líneas de
base financieras que se utilizan ampliamente en los sistemas MTEF)
de servicio que muestre los tipos y volúmenes de servicios provistos de
acuerdo con las asignaciones presupuestarias actuales y los cambios
que ocurrirían si es que se aumentaran o redujeran las asignaciones.
Una línea de base de servicios focalizaría actividades clave, no todas
las tareas que lleva a cabo el gobierno. Cuando se propone un cambio
de presupuesto, el presupuesto revelaría el número de escuelas o salas
de clase que se operan de conformidad con las políticas actuales y las
328
escuelas y salas de clase adicionales a ser construidas y operadas de

acuerdo con los cambios de política que se propone o se adoptan. El
presupuesto mostraría una línea de base y las actividades propuestas
para todos los servicios que se les proveen directamente a los ciudadanos.
Estas medidas debieran tener también una dimensión cualitativa, como
por ejemplo la preparación y motivación de los maestros.
La presupuestación orientada a los servicios requiere de una gran

capacidad en el gobierno, incluyendo la presentación de informes
oportuna y exacta sobre las actividades, la vinculación de recursos y
servicios, la comparación de los servicios objetivo con los servicios reales,
y (lo más difícil de todo) un servicio civil comprometido que satisface
las responsabilidades que le han sido asignadas. Una de las tareas de
una red de presupuestos de ALC sería alentar el intercambio de ideas
y experiencias sobre la actualización de reformas presupuestarias que
apuntan a mejorar los servicios públicos.
Productividad de los Empleados Públicos. La mayoría de los servicios

públicos los proporcionan los empleados públicos. Su desempeño es un
determinante crítico de la calidad de los servicios públicos. El gobierno
no puede desempeñarse bien si es que aquellos a los que da trabajo no
lo hacen. Construir salas de clase y equiparlas con libros de texto, útiles
y provisiones no genera una educación eficaz si es que los maestros
no están calificados, no van a trabajar o si no les importa si es que los
alumnos aprenden o no.
Por su parte, los costos salariales son un componente importante de los

presupuestos nacionales en toda la región, y en general, es una parte
más alta del gasto general que en la comunidad de la OCDE. Aunque las
condiciones difieren a lo largo de la región, unos cuantos de los países
de ALC sufren de clientelismo, lo cual les ha dejado con un servicio civil
bastante grande, con mal desempeño, indiferente e insensible, junto
con gerentes y personal mal calificados, bajos sueldos y baja moral. El
remedio que a menudo exigen las IFI es que los países que enfrentan
desequilibrios fiscales severos deben recortar los costos salariales. No
obstante, desde la perspectiva de la estrategia de servicio que se esbozó
anteriormente, esto podría ser contraproducente y casi siempre es muy
impopular. En algunos países de ALC, esfuerzos bastante notables
para modernizar el estado han sido bloqueados por la oposición de
329
trabajadores que se sienten amenazados por la pérdida de sus trabajos

y por sindicatos con buenas conexiones políticas.
Recortar las planillas de pago puede liberar fondos para los aumentos
salariales de aquellos que se quedan en el trabajo. Sin embargo, esto
no remediará por sí mismo las deficiencias de los servicios públicos y
en realidad, podría incluso empeorar estos problemas. Si las clínicas de
salud no cuentan con el personal suficiente, el tener menos enfermeros
con seguridad empeorará la situación, lo mismo aplica al mantenimiento
de la ley y el orden por parte de la policía, la educación de niños en edad
escolar por parte de los maestros, hasta llegar al fondo de la nomina de
todo el empleo público.
La red de presupuestación puede asistir a los países de ALC a lidiar

con este tema tan difícil mediante el auspicio de la investigación y la
divulgación de datos sobre la contratación de personal y los niveles
de pago, y a través del examen de esquemas de pago de acuerdo al
desempeño y de otras innovaciones contemporáneas en la gerencia
de recursos humanos. No obstante, es importante reconocer que la
eliminación de raíz de las patologías existentes en el comportamiento y
el desempeño del servicio civil se encuentra fundamentalmente fuera de
los límites del proceso del presupuesto y recae en el núcleo de los valores
políticos y sociales. Empero, también es evidente que los presupuestos de
muchos de los países de ALC no se pueden reparar si es que persisten las
ineficacias en la contratación del personal para la provisión de servicios
públicos. El costo principal de un servicio civil con mal desempeño es
un gobierno de mal desempeño que falla en satisfacer las necesidades
sociales básicas porque a aquellos a los que se les ha encomendado la
provisión de los mismos no les importa, no se presentan a trabajar como
debieran o consideran su trabajo como un beneficio o recompensa por
su lealtad a un partido.
Instituciones Presupuestarias. La preparación de presupuestos pasa a

través de todo el tejido institucional del gobierno, por ejemplo, en lo que
se refiere al papel de la legislatura nacional y los tribunales. En varios
de los países de ALC, la legislatura ejerce independencia presupuestaria
y es libre de enmendar las políticas tributarias y de gastos que les
proponen a las mismas. La expansión del poder de la legislatura sobre
el presupuesto es una tendencia mundial, incluso en los regímenes
330
parlamentarios que le otorgan al gobierno una abrumadora ventaja

en asuntos de ingresos y egresos. El crecimiento del poder legislativo
ha coincidido con los esfuerzos para ampliar el horizonte temporal del
presupuesto y para fortalecer el control sobre los agregados fiscales.
En la mayoría de los países, los legisladores están acostumbrados a
considerar solamente el año inmediatamente posterior cuando votan
sobre asignaciones. Los sistemas presupuestarios modernos los obligan
a evaluar los impactos de sus acciones dentro de un marco de mediano
plazo, y a estar atentos de los efectos sobre los totales del presupuesto
cuando actúan sobre medidas particulares de ingresos o egresos. Sería
útil para la red de presupuestos estudiar el papel de la legislatura en la
revisión y enmienda del presupuesto, el uso que hacen de los informes
y evaluaciones preparados por las autoridades de auditoría y el impacto
de la acción legislativa en la política fiscal.
En algunos países de ALC, las Corte de justicia tienen una influencia

prominente en el gasto público. En algunas Corte, han interpretado el
lenguaje constitucional o estatutario de formas que obligan la asignación
de fondos para fines particulares; en otros han defendido reclamos contra
el gobierno. Éste es un tema sensitivo en los países afectados, pero no
se puede ignorar si es que los gobiernos nacionales quieren a retener
(o volver a ganar) el control de las finanzas públicas.
Democratización del proceso presupuestario. En sus etapas iniciales,

hace varios siglos, la preparación de presupuestos surgió como un
medio de democratizar el gobierno, limitando las cantidades que
gastaba y haciendo a los líderes responsables de sus acciones. En
tiempos más recientes, la preparación de presupuestos ha tendido
a retardar la expresión democrática porque es un proceso cerrado y
tecnocrático. Esta generalización aplica a las democracias de todo
el mundo; no se dirige específicamente a los países de ALC. Los
esfuerzos para hacer que la gestión de las finanzas públicas sea
más transparente apunta a volver a democratizar el proceso. Uno
no se debiera sorprender si es que esta tendencia ganara fuerza en
las próximas décadas, y que gobernara la atención de los políticos
y los burócratas del presupuesto en los países desarrollados y
subdesarrollados. Además, es probable que encuentre un nicho en
la OCDE y las agendas presupuestarias.
331
La historia de la preparación de presupuestos y el desarrollo de

la democracia moderna están estrechamente entrelazados. No
es exageración alguna el decir que el emerger de las legislaturas
democráticas fue impulsada por la presión de darle a los ciudadanos, a
través de representantes elegidos, una voz en las acciones tributarias
y de gastos. La preparación de presupuestos surgió como un medio de
exigirle al gobierno que presente un plan financiero ante la legislatura,
especificando sus ingresos y sus intenciones de egresos para el
siguiente período. Pero a pesar de sus orígenes como una institución
democratizante, en la actualidad, muy rara vez, se considera a la
preparación de presupuestos de esta manera. Para la mayoría de los
ciudadanos y muchas legislaturas, es un proceso cerrado e intimidante
que es transparente solamente en el sentido técnico de que el gasto
planificado y el gasto real se publican en presupuestos anuales y estados
financieros. En realidad, el proceso por el cual se deciden las cantidades
de egresos está separado de la participación pública. El presupuesto
revela las decisiones que fluyen del proceso, pero dice poco acerca de los
supuestos, y alternativas subyacentes y las implicaciones de programa.
Presupuestar es reunir a la sociedad civil en el proceso después de que
se ha hecho el trabajo, cuando generalmente es demasiado tarde para
tener algún impacto real en el mismo. Ésta es una forma empobrecida
de la democracia que induce pasividad y cumplimiento y hace que el
proceso sea más autoritario, pero mucho menos participativo.
En ALC y en otras regiones, las organizaciones internacionales han

promovido la participación de la sociedad civil como un medio para
generar la apertura de las instituciones políticas, abordando problemas
críticos de desarrollo social y equidad y fortaleciendo los regímenes
de rendimiento de cuentas. Uno puede imaginar un papel de liderazgo
para la red de presupuesto en crear y probar nuevas formas de abrir el
proceso del presupuesto mientras se mantiene la disciplina fiscal y se
mejora la eficacia de los gastos. La presupuestación electrónica es una
de estas iniciativas; les permite a los ciudadanos a tener acceso a datos
presupuestarios a través de la Internet. La presupuestación plebiscitaria
da un gran paso más adelante proporcionándoles a los ciudadanos
una voz antes de que se tomen las decisiones. Mi idea no es promover
una innovación en particular sino más bien, indicar que la marcha de la
democracia afectará profundamente las relaciones entre el gobierno y
la ciudadanía.
332
Capacidad Financiera. Los países de ALC tienen, generalmente, un

margen mucho más pequeño para salir bien librados de las dificultades
financieras que la mayoría de los países desarrollados. Debido a las
grandes cargas de deuda que poseen, y su exposición a las fluctuaciones
de las tasas de interés y de cambio, estos países tienen poco espacio para
deslices fiscales y deben darle atención sostenida a los factores externos
(regionales y globales) que interfieren con su bienestar financiero. Por
estas razones, existe una considerable urgencia para definir las normas
y las prácticas que equilibren las necesidades de desarrollo y los riesgos
fiscales. Es probable que éste sea un tema prominente y recurrente en
las agendas de la red de presupuestos. Además, es también un tema que
exige tanto disciplina del país como cooperación internacional.
Peso de Deuda. No es poco común que los países de la región pasen por
períodos de crecimiento económico y estabilidad financiera, seguidos de
períodos de crisis y colapsos en los que cae vertiginosamente el valor de
la moneda, se elevan las tasas de interés y los déficits presupuestarios
se salen de control. Una de las principales causas de este patrón es la
pesada acumulación de la deuda en los buenos tiempos, a la que no
se puede dar servicio en los malos tiempos. La superficialidad de los
mercados internos de capital obliga a los gobiernos de ALC a obtener
préstamos en el exterior, y la falta de confianza de los inversionistas los
obliga a conseguir empréstitos a corto plazo. Cuando las condiciones
económicas se deterioran, el gobierno debe refinanciar continuamente
la deuda que se va venciendo a una tasa de interés mucho más alta, a
veces incluso, a tasas usureras, y tiene dificultades para cumplir con sus
obligaciones. Los crecientes cambios de interés empujan hacia afuera
las necesidades sociales y el gasto público se contrae, al mismo tiempo
que declina el rendimiento económico.
Éste es un tema que exige urgente atención en la comunidad de ALC,

no solamente en la red de presupuestos sino también en otros foros
regionales e internacionales. Estabilizar la carga de la deuda requiere que
los gobiernos tengan superávits primarios sustanciales, como lo ha hecho
el Brasil en los últimos años. Pero esto puede estar más allá del alcance
de los países pobres que muy rara vez tienen crecimientos robustos y
que tienen dificultad para financiar las necesidades sociales insatisfechas.
Insistir en que estos países adopten políticas contraccionarias para
constreñir los déficits durante las depresiones es cuestionable en términos
333
morales y económicos. Hacerlo profundiza el empobrecimiento de la

gente de bajos recursos económicos y le roba al país la inversión que le
daría un futuro más brillante.
Los países desarrollados y subdesarrollados responden a la adversidad

económica de formas fundamentalmente diferentes. Cuando un país
desarrollado pasa por una debilidad económica, generalmente, el
gobierno tiene un déficit mayor, presta más para cubrir déficits de ingresos
y se mantiene en el curso de gastos autorizado en el presupuesto. Sin
embargo, muchos de los países de ALC enfrentan una adversidad similar
rehaciendo el presupuesto y recortando la inversión discrecionaria y los
gastos de mantenimiento. La razón fundamental de este doble estándar
es que los países desarrollados no tienen dificultad alguna para obtener
préstamos para cubrir sus déficits, mientras que los países más pobres
arriesgan salidas de capital. No obstante, la comunidad internacional
también refuerza este doble estándar insistiendo en que los países
dependientes se ajusten los cinturones, añadiendo así, a las presiones
contraccionarias.
Yo creo que uno de los papeles más valiosos de un diálogo presupuestario

sería alentar una reconsideración de las respuestas del gobierno (y de las
IFI) ante la presión fiscal mediante la creación de reglas fiscales apropiadas
tanto para los buenos tiempos como para los malos. Existe una urgente
necesidad de nuevas reglas e instrumentos para lidiar exitosamente con
las dificultades fiscales y para proveer alertas tempranas de tensión. Los
países de ALC y la comunidad internacional tienen un papel que jugar para
aislar el contagio financiero que a menudo se extiende a los países que
han manejado sus finanzas prudentemente, y para establecer condiciones
que permitan que el crecimiento económico sea sostenido.
Reglas Fiscales. La estabilización de la deuda pública se facilitaría

mediante reglas fiscales que limiten la deuda del sector público y
las cargas de la deuda. Estas reglas vienen en diversas variedades.
Algunas de ellas (tales como la regla del déficit estructural de Chile) son
auto-impuestas; otras (tales como las condicionalidades del FMI) son
impuestas por autoridades externas. Algunas tienen objetivos fijos que
no hacen distinción entre los períodos de expansión y los de contracción;
otras sí diferencian entre los déficits estructurales y los cíclicos. Todas
las reglas fiscales dependen de medios de cumplimiento; éstos incluyen
334
las normas de contabilidad, los requisitos de presentar informes y la

respuesta ante los incumplimientos reales o proyectados. Tal vez el
elemento más importante es la determinación del gobierno de guiarse
por las reglas. A menudo, sin embargo, el cumplimiento está sujeto a
negociación entre el gobierno afectado y la entidad responsable del
cumplimiento. Los encargados del cumplimiento podrían tener la mano
más débil en esta relación, especialmente cuando la economía es débil.
A juzgar por la experiencia de Europa con el Pacto de Estabilidad, parece
que los encargados del cumplimiento se retiran cuando la debilidad de
la economía genera que se incumplan las reglas fijadas.
A menudo se presume que las reglas fijadas son esenciales para la

disciplina fiscal porque no varían de acuerdo a las preferencias de los
políticos. En algunas circunstancias, no obstante, las reglas flexibles que
se establecen y que pueden ser cambiadas por los dirigentes políticos
pueden ser más eficaces. La Ley de Responsabilidad Fiscal de Nueva
Zelanda, la cual no le obliga al gobierno a un objetivo actual, ha sido un
modelo para otros países, incluidos algunos en ALC. El modelo de la
responsabilidad fiscal requiere que el gobierno anuncie formalmente los
objetivos y que explique los cambios o desviaciones de ellos. Arreglos
similares se han implementado a través de la Carta de la Honestidad
Presupuestaria de Australia y acuerdos de coalición en los Países Bajos.
Aunque estos tipos de arreglos han estado en vigencia por apenas una
década o menos, muestran considerable promesa, podría ser que las reglas
que se encuentran fundamentadas en el sólido compromiso político sean
más firmes que aquellas que se les imponen a políticos renuentes.
Recientemente, un número de los países de ALC ha adoptado variantes

del modelo de responsabilidad fiscal, incluyendo a la Argentina, el Brasil,
Colombia y el Perú. Una característica importante de estos arreglos es
que cubren tanto a los gobiernos nacionales como a los subnacionales.
En efecto, los gobiernos en todos los niveles negocian un contrato en
el que se especifican los límites fiscales dentro de los que operarán. El
concepto de niveles múltiples es necesario debido al papel prominente de
los gobiernos subnacionales en las finanzas generales de estos países.
Podría ser prematuro evaluar estos arreglos, los cuales han estado en
vigencia generalmente sólo unos pocos años, pero son ciertamente
maduros como para que una red de presupuestos los vigile y divulgue
información sobre varios tipos de reglas fiscales.
335
Riesgos Fiscales. En los países desarrollados, el gobierno es el titular

del riesgo financiero para la sociedad. Indemniza a los trabajadores
contra la pérdida de trabajo, a la gente enferma contra el costo de los
cuidados de salud, a los ancianos contra la pérdida de ingreso y así
sucesivamente. Algunos riesgos son pasivos directos del gobierno; otros
son pasivos contingentes que se vencen solamente de conformidad con
ciertos eventos. Cuando el gobierno garantiza el riesgo fiscal, tiende a
debilitar el control de sus finanzas porque generalmente, los riesgos se
vencen en el futuro, no en el período durante el cual se asumen. Existe
la tendencia a subestimar los costos presupuestarios futuros, o incluso a
considerar algunos riesgos como gratuitos (como, por ejemplo, cuando
el gobierno garantiza préstamos privados).
Muchos gobiernos, tal vez la mayoría, de los gobiernos nacionales

no tienen una contabilidad completa de los riesgos a los que están
expuestos. Sería muy valioso que la red de presupuestos asista a los
países a hacer un inventario de los riesgos que han asumido a través de
la emisión de garantías, esquemas de seguro y otras obligaciones directas
o contingentes. Pocos gobiernos nacionales toman provisiones para
estos riesgos en sus presupuestos, pero a menudo se vencen durante
épocas de tensión, cuando la posición del presupuesto del gobierno se
ha desgastado debido a condiciones económicas adversas y a factores
relacionados. Por ejemplo, un gobierno podría indemnizar a las empresas
contra los cambios en las tasas de interés o en las tasas de cambio. Es
más probable que estas obligaciones contingentes se venzan cuando la
economía esté deprimida.
También sería útil que la red, posiblemente en cooperación con las IFI,
desarrolle normas y criterios para asumir riesgos y para evaluar los
costos esperados antes de que se asuman las obligaciones. Un área de
política activa que ha atraído mucho interés internacional es el uso de
asociaciones público-privadas para proyectos de infraestructura costosos.
En esas asociaciones, el gobierno a menudo garantiza un rendimiento en
la inversión, con lo cual asume nuevos riesgos que pueden obligar pagos
10 o más años después. La atracción de las asociaciones puede inducir a
los gobiernos participantes a pasar por alto los riesgos mediatos. La red
de presupuestos proporcionaría un servicio valioso haciendo un llamado
de atención hacia los riesgos incluidos en estos arreglos.
336
Prácticas Presupuestarias. Muchos países de ALC tienen sistemas

presupuestarios de “libro de texto” en papel, pero sistemas deficientes
en la práctica. Los principales culpables de esto son las asignaciones
excesivas, las cuales le privan al presupuesto de los recursos
incrementales para nuevas prioridades de gastos, la variación crónica
entre los gastos autorizados y los gastos actuales, lo cual le priva al
presupuesto de legitimidad, y datos inadecuados sobre los resultados
de los programas, lo cual le priva de eficacia al presupuesto. En muchos
países de ALC, persiste una brecha entre los procesos de preparación de
presupuestos formal e informal, entre la manera en que se supone que
funcione el proceso y la manera en que realmente lo hace. La informalidad
en el gobierno es un paralelo de la informalidad en la economía y la
sociedad, y afecta las adquisiciones, el empleo público y a otros procesos
administrativos además de la preparación de presupuestos. En los
países en los que predomina la informalidad, la reforma del proceso
presupuestario no produce la mejora esperada porque los cambios en
los procedimientos formales a menudo no se toman en cuenta cuando
se asignan recursos.
Asignación de Recursos. En casi todos los países, la descripción del

libro de texto de la preparación de presupuestos como un proceso para
decidir entre demandas en competencia sobre recursos limitados, tropieza
con la realidad de que la mayor parte de los gastos están asignados
antes de que se tomen decisiones. La proporción del presupuesto que
se encuentra pre-comprometida tiende a ser un poco más alta en ALC
que en otras regiones, pero la diferencia principal es que los recursos
incrementales son más magros en los países subdesarrollados que en
los desarrollados. Además, varios pagos de transferencia se encuentran
asignados constitucionalmente en algunos países de ALC, haciendo que
para el gobierno sea muy difícil hacer incluso ajustes marginales. La
asignación de fondos es especialmente dañina cuando el gobierno está
obligado por fuerza mayor económica a reducir la pequeña porción del
presupuesto que se mantiene a su discreción, tales como los gastos de
inversión y los útiles y materiales escolares. Éste es un tema sensitivo, y
un ataque frontal contra la asignación de fondos probablemente no tendría
éxito alguno. El diálogo del presupuesto no puede evitar este tema, pero
debe tratarlo con mucho cuidado, estudiando los tipos de asignación de
fondos y el grado de las mismas e investigando los esfuerzos exitosos
para aminorar el problema.
337
Variación del Gasto Real y el Aprobado. En los países desarrollados,

las asignaciones de gastos que se hacen durante la preparación del
presupuesto generalmente se implementan durante la ejecución del
mismo; en los países pobres, las decisiones sobre los gastos se revisan,
en ocasiones varias veces durante el año, para acomodar cambios en el
flujo de caja del gobierno. Cuanto más re-presupuesta durante el año,
menos incentivo tiene un gobierno para preparar un presupuesto realista
al inicio del año. Algunos países subdesarrollados preparan presupuestos
poco realistas con la expectativa de que el gasto real lo decidirán detrás de
puertas cerradas los agentes del poder quienes no son responsables de
sus acciones ante el público ni la legislatura. Esta práctica puede ayudar
a los países a mantener disciplina fiscal, pero menoscaba la transparencia
del presupuesto y abre las puertas a la corrupción.
Cuando el presupuesto oficial autoriza de manera poco realista un

gasto alto que no se puede financiar con los recursos disponibles, es
de poco beneficio ampliar el horizonte temporal del proceso adoptando
un marco de mediano plazo. Si el presupuesto no rige el año en curso
(o inmediatamente posterior), ciertamente no será mandatorio para los
años futuros. Restituir el hábito y la norma de la presupuestación realista
justifica la más alta prioridad. El diálogo presupuestario debiera iluminar
este problema y asistir a los gobiernos que luchan por estabilizar las
finanzas públicas en el desarrollo de planes de gastos realistas.
Horizonte Temporal de la Presupuestación. Los países que tienen

presupuestos anuales factibles de implementar pueden estar listos para
pasar a un plazo mediano (típicamente de 3-5 años) para medir el impacto
fiscal futuro de las decisiones presupuestarias actuales. Un buen número
de países, en la región y en todo el mundo, han adoptado formalmente un
marco de gastos a mediano plazo ( MTEF, por sus siglas en inglés), pero
(en mi opinión) pocos países han hecho uso eficaz de esta innovación.
En muchos países, el MTEF es un documento (o proceso) aparte paralelo
al presupuesto anual, proyecta ingresos y gastos futuros, pero no es la
base real para las decisiones presupuestarias actuales. En otros países,
el MTEF es un ejercicio técnico, algo adicional que el gobierno tiene que
producir en la preparación de presupuestos anual.
Un gobierno solamente puede tener un presupuesto a la vez. Para que

el MTEF sea eficaz, se debe convertir en el presupuesto anual, es decir,
338
el medio para decidir cuánto gastar en cada uno de los próximos 3-5
años. El presupuesto del próximo año debe ser el primer año del MTEF,
no un ejercicio aparte. Además, el MTEF debe ser la responsabilidad
del personal del presupuesto central, no de una entidad aparte la cual
se encuentra separada del trabajo continuo del presupuesto. Asistir a
los gobiernos a implementar el MTEF u otras reformas que amplíen
el marco temporal sería un excelente uso de los recursos de la red de
presupuestos. Muchos gobiernos quieren un MTEF; necesitan que se
les guíe para que lo hagan correctamente.
Información sobre los Resultados. Junto con el MTEF, la presupuestación

de desempeño se clasifica entre las reformas contemporáneas más
populares. Debido a que la presupuestación de desempeño tiene tantas
variedades, que abarcan desde el incluir la información sobre la carga
de trabajo para vincular explícitamente los recursos con los resultados, el
término que se utiliza aquí (información sobre los resultados) cubre una
amplia gama de prácticas. Además, como se mencionó anteriormente,
este autor cree que la presupuestación para los servicios y actividades
sería la manera más fructífera de sensibilizar a los que se encargan de
preparar los presupuestos sobre los importantes impactos que tienen
sus decisiones.
En el gobierno, es mucho más fácil medir los desempeños que actuar

sobre la base de la información sobre el desempeño. La verdadera prueba
de un sistema de desempeño no consiste en saber si es que se producen
datos o no, sino más bien si es que se utilizan estos datos, especialmente
en la preparación de presupuestos y en otros procesos críticos. La red
SBO de la OCDE llegó a la conclusión de que los gobiernos no pueden
presupuestar para resultados si es que no administran para obtener
resultados. Es decir, la cultura de la gestión pública debe estar orientada
a la finalidad de las agencias del gobierno y a los medios organizados
por medio de los que producen (o fallan en producir) resultados. Aislar
los procedimientos presupuestarios del resto de la gestión pública no
avanzará la causa del desempeño. Una implicación importante de esto
es que una red de gestión presupuestaria de ALC tendrá que ampliar su
perspectiva para considerar una gama de temas de gerencia.
Sistemas Integrados de Información Financiera. En una medida mucho

mayor que en cualquier otra región, los países de ALC han invertido en
339
sistemas integrados de información financiera que vinculan a un amplio

ámbito de contabilidad, presupuestación y otros procesos de gerencia
financiera. Estos sistemas han estado funcionando por más de una
década en algunos países y parece que han sido significativamente
eficientes en las operaciones financieras de rutina. Es una pregunta
abierta, no obstante, si es que han cambiado las formas en las que
los gobiernos administran los fondos públicos, especialmente durante
la implementación del presupuesto. Los sistemas integrados pueden
impulsar la descentralización de la gerencia financiera y darles a los
gerentes de línea una mayor discreción en la implementación de sus
presupuestos. Alternativamente, pueden permitirles a los funcionarios
centrales monitorear y controlar de manera más estrecha las decisiones
operacionales. Un sistema integrado, si se utiliza apropiadamente,
cambia las relaciones entre las unidades de gastos y los controladores
centrales.
A pesar de la inversión en estos sistemas, las organizaciones

internacionales no han evaluado sistemáticamente la forma en la que
han sido utilizados ni sus impactos en la gerencia pública. Ésta sería un
área fértil para el estudio por parte de la red de presupuestos.
Para Empezar. Esta es una agenda amplia que puede mantener ocupada
por muchos años a la red de presupuestos. También es una agenda que
cambiará de un año al otro, a medida que cambien los intereses y las
oportunidades y a medida que los funcionarios del presupuesto ganen
confianza en la red. Yo solicitaría que para empezar, la red proceda en dos
ámbitos, uno centrado alrededor de una reunión anual, el otro basado en la
investigación en la región. Ambos requerirán importante apoyo y liderazgo
de parte del BID quien tendría el papel principal en la organización de
las reuniones y en establecer la agenda, y además, tendría que solicitar
activamente la participación de los países miembros.
Si un SBO de ALC siguiera la fórmula de la OCDE, mucha de la

investigación se obtendría de informes de estudios de casos preparados
por los países participantes. Obviamente, este banco de datos no sería
ni tan riguroso ni tan objetivo como uno compilado por los especialistas
del BID, pero es muy probable que motive a los países a participar más
que con uno preparado por el Banco. Además, en la medida en que la
meta de la red es alentar a los países a aprender los unos de los otros,
340
este tipo de investigación podría ser más productivo. Obviamente, el BID

seguiría teniendo su propio programa de investigación (como lo tiene
la Secretaría de la OCDE), pero una gran parte del intercambio en las
reuniones giraría en torno a las experiencias de los países.
Podría tomar unos cuantos años para que los funcionarios presupuestarios
se hicieran a la idea de tener reuniones anuales en las cuales sus propios
sistemas se encuentran bajo discusión. En sus años iniciales, SBO
alentaba el diálogo empezando cada reunión anual con una “rueda
de la mesa”, la cual invitaba a los delegados a presentar desarrollos
interesantes en sus propios países. Este ejercicio tomaba normalmente
medio día de cada reunión de dos días de duración y el resto del programa
se dedicaba a la discusión de ponencias preparadas, que a menudo se
derivaban de los estudios de caso de los países.
La OCDE ha completado ya 25 años de reuniones anuales, y la asistencia

es ahora más vigorosa que antes. SBO ha añadido varias reuniones
durante el año sobre temas actuales, tales como la preparación de
presupuestos y la contabilidad en valores devengados y la gerencia
de desempeño, al igual que una revista especializada que publica sus
investigaciones. De todos modos, éste es un programa de mérito y valioso
que es probable que crezca y se consolide en las próximas décadas. Uno
espera un éxito similar en una red de ALC.
341

Presupuesto basado en resultados y evaluación del desempeño en México

Cargado por

Información del documento

Descripción original:

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Presupuesto basado en resultados y evaluación del desempeño en México

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

3

Presupuesto Basado en Resultados

La Nueva Gestión Pública: Evolución y Tendencias

Tendencias en la Gestión Presupuestaria a Nivel Internacional

José Luis Ruiz Álvarez y José Caamaño Alegre

Coordinación Presupuestaria entre Distintos Niveles de Gobierno

La Relación Planificación-Presupuesto en el Marco

Los Marcos de Mediano Plazo y el Proceso Presupuestario

Manual de Presupuesto Plurianual

Una Agenda para la Gestión Presupuestaria

Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas

Presupuesto Basado en Resultados.................................................................. 11

La Nueva Gestión Pública: Evolución y Tendencias.......................................... 43

Tendencias en la Gestión Presupuestaria a Nivel Internacional........................ 81

Coordinación Presupuestaria entre Distintos Niveles de Gobierno

La Relación Planificación-Presupuesto en el Marco

Los Marcos de Mediano Plazo y el Proceso Presupuestario

Manual de Presupuesto Plurianual.................................................................. 245

Una Agenda para la Gestión Presupuestaria

Entre los objetivos de las reformas en materia presupuestal y de Gasto Público

Cabe señalar que para avanzar en la instrumentación de estas estrategias

que los estados (gobiernos subnacionales) administran en sus territorios; y la

Considerando la importancia de difundir la experiencia de México en materia de

En ese sentido, el primer documento muestra un resumen detallado de los avances

Por otro lado, y con la finalidad de mostrar la evolución y tendencias de la

Por su parte, y siguiendo las Tendencias en la Gestión Presupuestaria a Nivel

Retomando el caso mexicano comparado con los países de Argentina y Brasil,

implementación del Presupuesto con base en Resultados. Asimismo, describe

En el siguiente artículo denominado: La Relación Planificación-presupuesto en el

Los presupuestos son una herramienta clave para la implementación de políticas

pueden utilizarse para su elaboración no son incompatibles entre sí, en tanto se

Javier Pérez Torres

I. Avances en el PbR-Sed . ............................................................... 15

Ii. Formación y Capacitación para el PbR-Sed ................................. 22

Iii. Avances en el PbR-Sed a Nivel Local ........................................... 24

Iv. Programa Anual de Evaluación ...................................................... 27

* Extracto de la Exposición de Motivos del Proyecto de Presupuesto de Egresos

La presente Administración ha venido impulsando modificaciones

Con estas mejoras se pretende incrementar la cantidad y calidad de los

La relevancia de estos propósitos se expresa en el Programa Nacional

Esta orientación ha incluido, entre otras medidas, la adecuación del

El proceso anterior ha demandado el fortalecimiento de los mecanismos

Para tal fin, el Poder Ejecutivo Federal puso en marcha la implantación

Con la expedición de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

A la fecha, se han llevado a cabo diversas acciones para la instrumentación

• Adecuar el proceso presupuestario para identificar el destino del

3.1 AVANCES A EL PbR-SED

Durante los ejercicios fiscales de 2008 y 2009, se desarrolló y fortaleció

principales avances, los cuales han servido de base para la definición de

Adecuación de la estructura presupuestaria basada en resultados

Se pusieron en marcha los cambios al proceso presupuestario, entre

Asimismo, se han incorporado los programas presupuestarios como una

Clasificación de Programas Presupuestarios de Gasto Programable

Avances en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)

Avances en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)

Con base en la nueva estructura programática mejorada, las

Las MIR han sido sometidas a un proceso de mejora gradual, lo que ha

A través de las MIR incorporadas a los programas presupuestarios, se ha

Para el ejercicio fiscal 2008, se contó con 398 programas presupuestarios

De manera complementaria, en 2008 se incorporó la perspectiva de

Durante el proceso de integración del PPEF 2010, las dependencias y

Se registraron MIR para 550 programas presupuestarios, con 4,422