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Bel, G. (2009). Oscilación entre soluciones públicas y soluciones privadas

para la producción de servicios públicos. En Más allá del mercado. Las
políticas de servicio universal en América Latina.

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(*) Actualizado julio 2019

MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2 9/11/09 13:10 Página 1

MÁS ALLÁ DEL MERCADO

LAS POLÍTICAS DE SERVICIO UNIVERSAL EN
AMÉRICA LATINA
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2. Oscilación entre soluciones públicas y soluciones

privadas para la producción de servicios públicos1

Germà Bel

1. Introducción

La participación de la empresa privada en la producción de servicios pú-

blicos locales se ha expandido en las últimas décadas, sobre todo duran-
te el último cuarto del pasado siglo XX. Muchos países optaron por refor-
mar la gestión de los servicios públicos, y muchos municipios vieron la
privatización como un instrumento idóneo para llevar a cabo la reforma.
No obstante, la explicación de la expansión de la privatización es com-
pleja, y es útil analizarla desde una perspectiva histórica para compren-
der mejor su dinámica. Comenzamos este trabajo formulando una cues-
tión pocas veces considerada: ¿por qué han aparecido empresas públicas
en economías de mercado? Más en particular, ¿por qué ha sido tan gene-
ralizado el fenómeno de la producción pública de servicios locales? Se
presentan y debaten diversas teorías alternativas sobre la municipaliza-
ción de servicios públicos. Nuestro análisis sugiere que los fallos de mer-
cado, junto con problemas relacionados con costes de transacción y con
asuntos contractuales, son los factores cruciales para explicar la munici-
palización.
Después se analizan las perspectivas para la privatización local. En
las últimas décadas la privatización se ha debido principalmente a la de-
saparición de aquellos factores que en su momento fueron claves para la
municipalización. No obstante, todavía subsisten importantes problemas
relacionados con el suministro asequible de servicios básicos, así como
con costes de transacción y con la completitud de los contratos. Por este
motivo, no puede considerarse que la privatización local sea un camino de
sentido único. Bolivia y Argentina ofrecen ejemplos recientes muy inte-
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42 Germà Bel

resantes de remunicipalización del suministro de servicios básicos. Si

bien no se puede afirmar que la remunicipalización sea una tendencia ge-
neralizada, resulta innegable que el entusiasmo inicial por la privatización
ha desaparecido, especialmente en lo que respecta a los sectores de red.

2. Producción pública de servicios locales en economías de

mercado

Los gobiernos toman parte activa en la provisión y financiación de mu-

chos servicios públicos. A menudo, los gobiernos producen directamen-
te los servicios. A veces, los gobiernos consideran estos servicios como
públicos o preferenciales, y tratan de garantizar un acceso igualitario
(hasta cierto punto) a los mismos. Este es el caso de servicios como la sa-
lud, defensa, justicia y seguridad. En otros casos los gobiernos producen
directamente bienes que no se consideran público o preferenciales. El
grupo de empresas de propiedad pública que produce esos bienes o ser-
vicios configura el sector público empresarial.
Los factores que han favorecido el desarrollo de grandes sectores
públicos empresariales se pueden sistematizar como sigue: 1) tratar de
corregir fallos de mercado, en especial los generados por los monopolios
naturales; 2) la protección de determinados sectores considerados de ca-
rácter estratégico; 3) asegurar la continuidad de algunas empresas ini-
cialmente privadas, que no han conseguido adaptarse a las condiciones
del mercado; 4) procurar la cohesión social en ciertas áreas geográficas,
manteniendo puestos de trabajo y niveles de renta, además de facilitar a
todos los ciudadanos el acceso igualitario a determinados servicios, con
independencia de su poder adquisitivo; y 5) utilizar empresas para cobrar
las tasas o rentas de carácter monopolístico.
La influencia de estos factores en la toma de decisiones sobre ser-
vicios públicos ha sido muy variada. Por ejemplo, la producción pública
de servicios locales se ha expandido en países donde el sector público
empresarial supralocal —central, federal o regional— ha sido tradicio-
nalmente pequeño. Estados Unidos es el ejemplo más claro. Por tanto, la
revisión de casos concretos sobre las causas que han favorecido la pro-
ducción pública de servicios municipales permite obtener resultados in-
teresantes.
MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2 9/11/09 13:10 Página 43

Oscilación entre soluciones públicas y soluciones privadas 43

Municipalización de servicios locales: evidencia histórica

Gómez-Ibáñez (2003) analiza la historia de la municipalización de servi-

cios públicos en Estados Unidos. Su estudio indica que en una primera
fase —hacia finales del siglo XVIII e inicios del XIX—, el sector privado
lideró la construcción de redes de agua, de gas y, más tarde, de electrici-
dad. Una segunda fase —iniciada a mitad del siglo XIX— se caracterizó
por un aumento progresivo de la participación de los gobiernos locales
en la producción de dichos servicios.
El aumento de la participación del sector público no siguió una úni-
ca tendencia. En sectores ya tradicionales caracterizados por redes físicas
sustantivas para el suministro, como el agua, los gobiernos municipaliza-
ron empresas privadas que ya suministraban el servicio. A comienzos del
siglo XX la expansión de la producción pública se había convertido en una
característica común en todos los servicios locales de Estados Unidos,
pero el protagonismo público divergía según el tipo de servicio.
La tendencia a aumentar la titularidad pública en el suministro de
energía era notable al final del siglo XIX y comienzo del siglo XX (Wer-
ner, 1997). Sin embargo, la cuota de propiedad pública nunca alcanzó
una posición hegemónica: en 1920 no superaba el 30% en el sector de la
electricidad; en el sector del gas, la cuota de la propiedad pública, que
antes de 1890 era inferior al 1%, alcanzó en 1910 (Troesken y Geddes,
2003: 376) un máximo del 9,5%, y en la siguiente década descendió has-
ta llegar al 4,5%.
Por lo que se refiere al servicio de recogida de residuos sólidos,
Melosi (1981: 154) proporciona series de datos que han servido para
construir el cuadro 1. En 1880, justo antes de que se intensificara la mu-
nicipalización, una tercera parte de las ciudades contaba con servicio pú-
blico de recogida de residuos sólido; al finalizar el primer cuarto de si-
glo XX, dos tercios de las ciudades disponían de producción pública. La
participación de la empresa privada se redujo correlativamente. Más in-
teresante es observar que la municipalización fue más intensa en aquellas
ciudades en las que el servicio había estado sujeto a provisión privada
(tanto la provisión como la producción);2 en el caso de las ciudades en las
que la provisión era pública (municipal) y la producción estaba encarga-
da a empresas externas (generalmente privadas), el efecto de la munici-
palización fue menor.
MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2 9/11/09 13:10 Página 44

44 Germà Bel

CUADRO 1
Forma de producción del servicio de residuos sólidos en ciudades
estadounidenses (1880-1924) (en porcentajes)

Año Público Privado Mixto y otros

1880 32 66 2
1902 37 63 —
1915 52 42 6
1924 64 36 —

FUENTE: elaborado a partir de datos presentados en Melosi (1981: 154).

La información histórica sobre el servicio de suministro de agua es espe-

cialmente rica.3 En el cuadro 2 se aprecian los cambios acaecidos en Es-
tados Unidos en el período que abarca desde los inicios del siglo XIX has-
ta los primeros años del siglo XX.

CUADRO 2
Propiedad privada de redes municipales de agua en Estados Unidos
(1800-1915)

Redes de Cuota (%) Redes de Cuota (%)

Redes de propiedad de empresas propiedad de empresas
Año agua (total) privada privadas pública públicas

1800 16 15 93,75 1 6,25

1825 32 27 84,4 5 15,6
1850 83 50 60,2 33 39,8
1875 422 195 46,2 227 53,8
1890 1.878 1.072 57,1 806 42,9
1896 3.179 1.489 46,8 1.690 53,2
1915 4.440 1.395 31,4 3.045 68,8

FUENTE: adaptado a partir de Gómez-Ibáñez (2003: 160).

A finales del siglo XVIII y durante el primer cuarto del siglo XIX, la hege-
monía de la empresa privada era indiscutible: tan solo era de titularidad pú-
blica una red de suministro entre las diecisiete existentes. En cambio, a me-
dida que se acercaba la mitad del siglo XIX se incrementó la intervención
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Oscilación entre soluciones públicas y soluciones privadas 45

del sector público para la construcción de nuevas redes. El sector público

llegó a ser hegemónico antes de 1875, en detrimento del sector privado.
Entre los años 1875 y 1890 asistimos a un nuevo auge del sector
privado, pero esto fue solo un fenómeno transitorio. Jacobson y Tarr
(1995) lo explican como el efecto temporal de las importantes restriccio-
nes financieras impuestas a los municipios por los gobiernos federales
tras el pánico desencadenado a raíz de la sucesión de quiebras de bonos
municipales de deuda pública en 1873 (Cutler y Miller, 2005). Una vez
superada esta circunstancia, a punto de finalizar el siglo XIX, la tendencia
al aumento de la titularidad pública se recuperó, y en la segunda década
del siglo XX casi un 70% de las redes de suministro de agua eran de titu-
laridad pública.4 Hacia la mitad del siglo XX el auge de la titularidad pú-
blica era tan importante que la construcción de nuevas redes de distribu-
ción solía ser pública desde sus inicios.
La municipalización de empresas privadas que ya operaban en este
sector fue clave para que el sector público lograra la hegemonía a partir
de la última década del siglo XIX. Según Gómez Ibáñez (2003: 384), en
1897 solo nueve de las 50 ciudades más grandes de Estados Unidos man-
tenía la titularidad privada en el sistema de abastecimiento del agua,
mientras que en 19 de ellas la titularidad se había transferido al sector pú-
blico, y en otras 12 fue el sector público el que las puso en marcha. Si nos
fijamos exclusivamente en las ciudades más grandes, 10 de las 11 ciuda-
des con población superior a 300.000 habitantes en el año 1900 tenía los
servicios en manos del sector público, y tan solo una los mantenía en ma-
nos del sector privado (Jacobson y Tarr, 1995: 11).
De acuerdo con la información que aportan Troesken y Geddes
(2003: 375-376) sobre ciudades con más de 30.000 habitantes, en el año
1905 el suministro de agua estaba en manos del sector público en 113
ciudades norteamericanas; de estas, 32 empresas (28%) habían sido em-
presas privadas. Diez años más tarde, en 1915, ya eran 201 las empresas
de agua en manos del sector público, y de ellas 62 (31%) provenían del
sector privado. Por tanto, de las 88 nuevas empresas del sector, ahora de
titularidad pública, más de un tercio (30) eran resultado de la municipa-
lización de empresas privadas.
En Europa, durante el siglo XIX, la intervención de la empresa pri-
vada en la gestión de servicios públicos locales, especialmente en agua,
fue menor que en Estados Unidos. Ciertamente, en muchos países se ha-
bían creado empresas privadas para iniciar la producción del servicio.
MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2 9/11/09 13:10 Página 46

46 Germà Bel

Tynan (2001) informa de la participación de empresas privadas en el su-

ministro de agua en Londres en el siglo XIX. A finales del siglo XVIII, ha-
cia 1782, una empresa privada obtuvo la concesión del servicio en París,
y en 1856 ocurrió lo mismo en Berlín (Roth, 1987). En Bélgica, la inver-
sión inicial en la red de suministros acaeció hacia 1850 y provenía de la
empresa privada (Aubin, 2003). De acuerdo con Knothe, Kramer y Mo-
hajeri (2003), Finlandia y España son los países que cuentan con una ma-
yor experiencia de participación privada en la gestión del servicio de su-
ministro de agua, mientras que en Francia prevalece la tradición de
cooperación entre el sector privado y el público (gestión delegada). En el
caso de Finlandia, el grupo de empresas privadas encargado de estos ser-
vicios pasó a manos del sector público a partir de mediados del siglo XX.
No obstante, en la mayoría de los países europeos el sector público se
impuso rápidamente, y la empresa privada quedó relegada.
El de España es un caso muy interesante sobre el funcionamiento
de suministro de agua en la Europa continental. A pesar de disponer de
menos información de la que tenemos para Estados Unidos, no cabe duda
del importante papel que en España desempeñó la inversión privada en el
desarrollo de sistemas de suministro del servicio. Tanto Núñez Romero-
Balmas (1996) como Matés (1998) explican la importancia inicial de la
inversión privada como consecuencia de la escasa capacidad financiera
de los municipios. En efecto, la inversión privada resultó esencial, a pe-
sar de las reticencias de la mayor parte de municipios a ceder protago-
nismo al sector privado. Sin embargo, dado que se requería una gran y
constante inversión, la puesta en marcha de los sistemas fue lenta, y el
servicio no se extendió significativamente hasta finales del siglo XIX y
comienzos del siglo XX. Curiosamente, durante este mismo período la ti-
tularidad pública del sector en Estados Unidos aumentó mucho.
Núñez Romero-Balmas (1996) aporta información sobre concesio-
narias de suministros de agua antes de 1914 en las ciudades españolas
más importantes, información que podemos ver en las columnas 2, 3 y 4
del cuadro 3. Al comenzar el siglo XX el suministro estaba en manos de
empresas privadas en la mayoría de las ciudades importantes. Solo en al-
gunos casos coexistía la titularidad pública y privada: una empresa de ti-
tularidad pública, el Canal de Isabel II, gestionaba algunos servicios en
Madrid, mientras que en Barcelona la empresa Aguas de Montcada, tam-
bién de titularidad pública, gestionaba una pequeña parte del total de ser-
vicios de la ciudad (Matés Barco, 1998).
 CUADRO 3
Sociedades concesionarias en las principales ciudades españolas antes de 1914 y en 2003

Antes de 1914 2003

MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2

Fecha de
Municipio Empresa creación País Sociedad Titularidad

Alicante Société des Eaux 1898 Bélgica Aguas Municipales Alicante Mixta
9/11/09

Almería Abastecimiento de Aguas de Almería ND España FCC-Aqualia Privada

13:10

Barcelona C. Aguas Subterráneas del Llobregat 1871 España AGBAR Privada

Aguas de Barcelona 1882 Francia
Aguas de la ladera derecha del Besós ND Francia

Cádiz Aguas Potables de Cádiz 1885 España Aguas de Cádiz Pública

Página 47

Cartagena Santa Bárbara 1887 España Agbar- Aquagest Privada

Cartagena Mining & Water Co. Ltd. 1889 R. Unido
Los Cartageneros 1896 España

Córdoba Aguas Potables de Córdoba 1891 España EMACSA Pública

Granada Abastecimiento Aguas de Granada ND España EMASAGRA Mixta

Oscilación entre soluciones públicas y soluciones privadas
47
 CUADRO 3 (Continuación) 48

Antes de 1914 2003

Germà Bel

Fecha de
MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2

Municipio Empresa creación País Sociedad Titularidad

Jerez de la Frontera Abastecimiento de Aguas Potables 1871 España Aguas y Jerez Pública
9/11/09

La Coruña Aguas Potables de La Coruña 1903 España Empresa Municipal Aguas Pública
Las Palmas Liga de Propietarios y Comerciantes 1902 España Empresa Mixta de Aguas Mixta
13:10

Madrid Hidráulica de Santillana 1905 España Canal Isabel II Pública

Málaga Luna y Morales ND España EMASA Pública
Murcia Santa Catalina del Norte 1888 España EMASAM Mixta
Página 48

Oviedo Popular Ovetense 1898 España FCC-Aqualia Privada

Santander Abastecimiento Aguas de Santander 1881 España Gestión pública directa Pública
Sevilla Abastecedora de Aguas de Sevilla 1883 R. Unido EMASESA Pública
Valencia Aguas Potables y Mejoras Valencia 1890 España EMIVASA Mixta

NOTA: accionistas privados de empresas mixtas: Agbar (Alicante, Granada y Murcia), FCC (Las Palmas) y Aguas de Valencia (Valencia). ND: No disponible.
FUENTE: para las columnas 2, 3, 4: Núñez Romero-Balmas (1996: 409); para las columnas 5 y 6: elaboración propia.
MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2 9/11/09 13:10 Página 49

Oscilación entre soluciones públicas y soluciones privadas 49

En España la municipalización del servicio de suministro de agua fue

intensa. En la segunda década del siglo XX, concretamente en 1920, hubo
un intento infructuoso de municipalizar este servicio en Barcelona, pero el
gobierno municipal no pudo satisfacer las exigencias económicas de la em-
presa privada Aguas de Barcelona a causa de su incapacidad financiera. En
otras ciudades españolas la municipalización se llevó a cabo en el período
anterior a la guerra civil o en el transcurso de la misma: en Cádiz en 1929
y en Córdoba en 1938. Hacia mitad de siglo el ritmo de la municipaliza-
ción se aceleró. Algunos ejemplos notables son la absorción de la empresa
Hidráulica de Santillana por parte de la empresa pública Canal de Isabel II,
que se completó en 1945, y una municipalización parcial en la ciudad de
Alicante en 1953.5
Al comenzar el siglo XXI la mayoría de las ciudades del cuadro 3
tienen el servicio de agua bajo control público (columnas 5 y 6). Solo en
cuatro casos (24%) está en manos de empresas privadas.6 En ocho ciuda-
des (46%) el servicio es público, usualmente gestionado por empresas
municipales que operan bajo un marco legal privado. Por último, en las
cinco ciudades restantes (29%), el suministro lo realiza una empresa de
propiedad mixta —pública-privada—, normalmente con mayoría públi-
ca.7 En tal caso, la gestión no es estrictamente privada, sino propia de un
sistema de colaboración entre sector público y privado.
El proceso de municipalización de servicios públicos en España
fue intenso y notable, a pesar de que se llevó a cabo casi medio siglo
más tarde que en Estados Unidos. En el siguiente apartado analizamos
los factores que explican el fenómeno de la municipalización y su in-
tensidad.

Municipalización de servicios locales: análisis económico y político

La explicación del interés público: fallos de mercado

El enfoque tradicional del interés público ha explicado el auge de la mu-

nicipalización como una forma de salvaguardar el interés público ante
los fallos de mercado. El carácter de monopolio en servicios como el su-
ministro de agua, el saneamiento o el sector energético, ha sido usado
para justificar la propiedad pública. Generalmente, el enfoque del interés
público pone énfasis en las dificultades de extender el servicio en todo el
MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2 9/11/09 13:10 Página 50

50 Germà Bel

ámbito de una ciudad, o en sus áreas menos pobladas. Puesto que las em-
presas privadas encuentran poco rentable la extensión del servicio a par-
tir de cierto punto, se producirá una infraprovisión del mismo.
Jacobson (2000) llevó a cabo un estudio sobre la evolución históri-
ca del servicio de agua en Boston, San Francisco y Seattle, y constató
que fue precisamente la empresa privada la que inicialmente puso en
marcha este servicio en todas estas ciudades. Sin embargo, al finalizar el
siglo XIX el sector público ocupaba su lugar. Lo que resulta más intere-
sante, como señala el autor, es que en todos los casos sucedió un hecho
idéntico: tras la intervención pública se produjo un aumento significati-
vo de la inversión. Otras ciudades como Nueva York, Baltimore, Hous-
ton y Los Ángeles mostraron un aumento de la inversión después de la
intervención pública y la municipalización del servicio. Para Jacobson
estas experiencias sirven de modelo para comprender la actitud expansi-
va del sector público local. En su esfuerzo por conseguir que las empre-
sas privadas suministraran los servicios de forma adecuada y realizaran
las inversiones que el crecimiento urbano requería, los gobiernos muni-
cipales afrontaron muchos problemas relacionados con condiciones fi-
nancieras y contractuales. Por ello, muchas ciudades optaron por muni-
cipalizar el servicio.
Fue en las grandes ciudades donde primero se incrementó la de-
manda de servicios y, por tanto, de inversiones para la ampliación y/o
construcción de la red de suministros. Que fuese precisamente en las
grandes ciudades donde la municipalización tomó su impulso inicial se
explica por la hipótesis de que una inversión deficiente por parte del sec-
tor privado no podría satisfacer la demanda, razón fundamental para op-
tar por el sistema público (Cutler y Miller, 2005). En este marco, además,
el importante desarrollo de las finanzas públicas a finales del siglo XIX y
la puesta en circulación de bonos públicos contribuyen a explicar el
avance subsiguiente de la municipalización.
Existen aún otros motivos para explicar la municipalización: la
existencia de importantes efectos externos (externalidades) relacionados
con servicios como el agua y el saneamiento, o la limpieza de calles y re-
cogida de residuos. Estos efectos externos positivos afectan a la salud y
la contaminación medioambiental. Las empresas privadas no disponen
de mecanismos para poder beneficiarse de estos efectos externos, moti-
vo por el cual tenían pocos incentivos para extender estos servicios. La
suma de estos factores, junto a la existencia de economías de escala y
MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2 9/11/09 13:10 Página 51

Oscilación entre soluciones públicas y soluciones privadas 51

economías de densidad en la producción de servicios, generó un amplio

espacio para el aumento de la intervención pública.
Conviene tener en cuenta, no obstante, que la existencia de motiva-
ciones para la intervención pública no significa que dichos servicios tu-
viesen que estar necesariamente producidos por la propia administración
local. Si de lo que se trata es de cumplir con los objetivos marcados, cabe
la posibilidad de usar sistemas alternativos como la regulación.
Una posible explicación del uso de la propiedad pública como ins-
trumento de control de los servicios locales —preferido sobre la regula-
ción— la encontramos en la tradición europea de intervención pública,
mucho más partidaria del control de empresas públicas y de la produc-
ción directa de servicios. De ahí la tendencia a utilizar la propiedad mu-
nicipal, en lugar de otras intervenciones como pueden ser la asignación
de subvenciones públicas a empresas privadas no sujetas a control públi-
co. Pero la extensión de la producción pública de servicios locales en Es-
tados Unidos no es fácil de explicar con el recurso a la tradición nacional
de intervención, pues este país se inclinó tradicionalmente por la regula-
ción de monopolios privados y por la implantación de políticas antimo-
polio.8 ¿Por qué se incrementó la municipalización de empresas en tal
medida, cuando la regulación era una opción igualmente aceptada?

El enfoque del interés privado: fallos de gobierno

Los investigadores de la teoría de la intervención pública basada en los

intereses privados no comparten la idea de que los políticos actúen con la
finalidad de favorecer el interés público o de mejorar el bienestar social.
Por el contrario, prefieren abordar esta cuestión con la visión de que, me-
diante sus acciones, los políticos buscan mejorar sus intereses propios y
obtener, además, apoyo político. En este marco, algunos trabajos recien-
tes persiguen demostrar que la municipalización no fue el resultado de la
existencia de fallos de mercado.
Troesken (1997) y Troesken y Geddes (2003) ponen de relieve que la
frecuencia de la propiedad pública en el sector energético (electricidad y
gas) fue mucho menor que en el suministro de agua. Esto sucedió a pesar
de que en ambos sectores se dan por igual las características de costes pro-
pias del monopolio natural. Según estos autores, si en ambos sectores se
dan características de monopolio natural, no tiene sentido aducir razones
MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2 9/11/09 13:10 Página 52

52 Germà Bel

relativas al fallo de mercado para explicar la municipalización. Troesken y

Geddes toman las disparidades en la propiedad pública entre el sector ener-
gético y el del agua como argumento para invalidar la motivación del fallo
de mercado, y Cutler y Miller (2005) suscriben este punto de vista.
No obstante, la conclusión a la que llegan estos autores no tiene que
ser forzosamente acertada. Cabe la posibilidad de que la diferencia de las
cuotas de las empresas de titularidad pública —agua por una parte, y gas
y electricidad por otra— sea compatible con las condiciones de monopo-
lio natural de cada sector. Ciertamente, en todos estos sectores existen re-
des que hacen ineficiente la duplicidad de la red. Pero también es cierto
que el sector energético cuenta con segmentos de negocio, como el de
generación y el de comercialización, en los que la competencia es posi-
ble, cosa que no ocurre en el caso del agua. Por consiguiente, la diferen-
cia de cuotas de intervención pública entre uno y otro sector puede muy
bien reflejar la mayor escasez de competencia en el sector del agua, lo
que es consistente con una mayor cuota de intervención pública en el
agua, en consonancia con el enfoque de interés público.
Para rechazar el argumento de las externalidades relacionadas con
la salud, Troesken (1999) alude al hecho de que la inversión en filtros
para prevenir el tifus y otras enfermedades derivadas de la contamina-
ción del agua era igual o mayor en el caso de las empresas privadas que
en el de las públicas. Troesken y Geddes (2003) toman este dato como
muestra de la falta de capacidad del argumento de las externalidades para
explicar la municipalización.
Curiosamente, evidencia aportada por el propio autor permite apo-
yar el argumento de las externalidades (Troesken, 1999, 2001). Partien-
do del hecho de que la propiedad pública no significa una mayor inver-
sión en filtros, Troesken (2001) concluye que la razón principal que
explicaría que las empresas de agua estuvieran bajo titularidad pública es
la transferencia de rentas de los contribuyentes a los usuarios, pues los
precios del agua eran, en promedio, un 24% inferiores en las empresas
públicas, en comparación con las privadas. Pero la reducción del precio
del agua puede interpretarse como una inversión positiva en el campo sa-
nitario, al favorecer el consumo de sectores de población urbana de bajo
poder adquisitivo, y por tanto favorecer las condiciones higiénicas. La
reducción de precios por las empresas públicas puede reflejar el objetivo
de que el acceso a la red y al consumo de agua estuviese al alcance de los
sectores más empobrecidos de la población.
MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2 9/11/09 13:10 Página 53

Oscilación entre soluciones públicas y soluciones privadas 53

Además, la propia evidencia suministrada por Troesken (2002) in-

dica también que la mejora de las condiciones de servicio para las comu-
nidades negras fue mucho mayor con las empresas públicas. De acuerdo
con esta evidencia, la brecha de calidad entre las comunidades blancas y
negras se estrechó mucho más rápidamente con las empresas públicas de
agua que con las privadas. Asimismo, el descenso de las enfermedades
tifoideas en las comunidades negras fue mucho mayor en presencia de
empresas públicas. Por el contrario, en el caso de servicios menos rela-
cionados con las externalidades de salud —como la energía y el gas— no
se registraba tal diferencia entre empresas públicas y empresas privadas
en cuanto a calidad de servicio a las comunidades negras.
Por último, Troesken y Geddes añaden que las empresas de gas de
titularidad pública fueron más frecuentes en ciudades medias o pequeñas
(Troesken, 1997), y esto sería inconsistente con el argumento de imper-
fecciones en el mercado de capitales (Troesken y Geddes, 2003). Si hu-
biese sido cierta la dificultad para las empresas privadas de obtener gran-
des recursos para llevar a cabo fuertes inversiones, y los gobiernos locales
hubiesen tenido mayores facilidades para conseguir financiación, lo lógi-
co hubiese sido que el sector público se hubiese desarrollado más en las
grandes ciudades, en las que la capacidad de financiación municipal y la
necesidad de inversiones han sido tradicionalmente mayores. Por tanto,
una participación más frecuente del sector público en ciudades medianas
o pequeñas sería inconsistente con el argumento de restricciones finan-
cieras del sector privado como justificación para la municipalización.
Troesken y Geddes no tienen en cuenta que una explicación plausi-
ble para el hecho de que las empresas energéticas del sector público tu-
viesen más presencia en ciudades pequeñas o medianas es que el poten-
cial de competencia que existe entre gas y electricidad (parcialmente
sustitutivos) es mucho mayor en las grandes ciudades, y menor en el res-
to. Por tanto, el fallo de mercado sería más intenso a medida que decre-
ciera el tamaño de la ciudad, y la menor presencia de empresas públicas
en las grandes ciudades será consistente con la explicación del interés
público. Adicionalmente, la evidencia histórica analizada más arriba so-
bre el servicio de agua —en el que no existe espacio para la competen-
cia— muestra que la propiedad pública, en este caso, era más frecuente
en las ciudades grandes.
MAS ALLA DEL MERCADO(3L)2 9/11/09 13:10 Página 54

54 Germà Bel

Contratos incompletos y costes de transacción: unos complementos

útiles para el enfoque del interés público

Los análisis dirigidos a refutar las teorías del interés público, si bien em-
plean argumentos y aplicaciones sugerentes, no son del todo convincen-
tes. Sin embargo, sí dejan claro que el enfoque del interés público por sí
solo no explica de manera definitiva la preferencia por la propiedad pú-
blica, ni la hegemonía de la misma. Para obtener una explicación más
completa y satisfactoria del proceso de municipalización, introducimos
una perspectiva adicional, la relacionada con los problemas derivados de
los contratos incompletos y los costes de transacción.
Siguiendo a Gómez-Ibáñez (2003: 157-158), en la primera fase de
implantación de estos servicios, entonces controlados por empresas pri-
vadas, los gobiernos locales desconocían los límites que sufría la com-
petencia en los mismos, por lo que firmaron contratos a largo plazo y con
reglas muy ambiguas —en aquellos casos en que las hubiese— sobre las
obligaciones de las empresas privadas en lo relativo a cantidad y calidad
de los servicios suministrados y su precio. Tras estas experiencias inicia-
les, los acuerdos de contratación se convirtieron en detallados e incluían
más especificaciones; pero quedaban rápidamente obsoletos a causa del
rápido progreso técnico y el intenso crecimiento urbano.
En la segunda fase de expansión de estos servicios, los organismos
supranacionales —provinciales o estatales— se responsabilizaron direc-
tamente de la regulación y supervisión de los servicios relacionados con
el sector energético (Gómez-Ibáñez, 2003), mientras que los municipios
continuaban siendo más importantes con respecto al suministro de agua
y saneamiento, y a la recogida de residuos sólidos. Esta tendencia se de-
sarrolló a finales del siglo XIX, y a causa de la misma los servicios regu-
lados a escala supramunicipal, como el energético, experimentaron me-
nores niveles de propiedad pública; por el contrario, esta devino mucho
más importante en los servicios sometidos a control directo de los muni-
cipios, como el agua y la recogida de residuos sólidos.
La municipalización no fue consecuencia solo de factores relacio-
nados con estructuras de costes y con el cambio tecnológico. Además de
estos, según Jacobson (2000) la reticencia y la falta de capacidad de los
gobiernos municipales para regular e imponer restricciones a los produc-
tores privados y a los consumidores fueron también factores que incidie-
ron en la municipalización. Por un lado, la regulación de los operadores
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Oscilación entre soluciones públicas y soluciones privadas 55

privados debía de resultar una tarea muy compleja y difícil durante el si-
glo XIX. Troesken y Geddes (2003) afirman que la frecuencia de pleitos
judiciales fue tres veces mayor para las empresas privadas que fueron
posteriormente municipalizadas que para aquellas que no lo fueron. Esta
situación tiene una interpretación ambivalente, por supuesto. Como Troes-
ken y Geddes sugieren, estos pleitos pudieron ser también instrumentos
de estrategias municipales para conseguir las expropiaciones. En suma,
hay que escoger entre alguna de estas dos interpretaciones sobre la fre-
cuencia de pleitos: 1) refleja problemas objetivos de interacción dentro
de un entramado de contratos incompletos; o 2) estamos ante la tentativa
de expropiación por parte de políticos locales. A falta de mayor eviden-
cia empírica, la elección del investigador depende en gran medida de su
visión sobre las motivaciones e incentivos de los políticos. Eso sí; en
todo caso, y cualquiera que sea la causa, hay que tener en cuenta que los
pleitos frecuentes representan un coste añadido importante al coste ge-
neral de la producción de servicios.
Por otro lado, la explotación de estos servicios por parte de em-
presas privadas estuvo asociada a episodios de corrupción de los res-
ponsables municipales por los operadores privados (Melosi, 1981). El
análisis de Moshe Adler (1999) indica que el servicio de limpieza de ca-
lles en la ciudad de Nueva York en el siglo XIX estuvo en manos de em-
presas privadas en el período 1823-1826, fue producido públicamente
entre 1826 y 1840, regresó al sector privado desde 1840 hasta 1881, y
volvió a ser público a partir de 1881. Los factores más importantes que
determinaron estos cambios fueron: los costes excesivos bajo produc-
ción pública y la insatisfacción con los resultados proporcionados por
las empresas privadas, y especialmente la imposibilidad de sancionar de
forma efectiva la corrupción surgida del proceso de contratación y de la
aplicación de los contratos. Por estos motivos, la municipalización de
servicios fue contemplada como la mejor forma de evitar la corrupción
en la política local.9
En resumen, la explicación de la municipalización desde el enfoque
de interés público refleja las características de red de muchos servicios
locales, los problemas relacionados con inversiones derivados de su con-
dición de monopolio natural, los fallos del mercado de capitales y la
existencia de externalidades importantes. La intervención pública fue
mucho mayor en servicios como el agua, en que los problemas de com-
petencia fueron especialmente agudos. La propiedad pública y la muni-
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56 Germà Bel

cipalización fueron instrumentos empleados de forma más frecuente en

aquellos servicios en que los fallos de mercado eran mayores, los costes
de transacción más altos, los contratos más incompletos, y la responsabi-
lidad de la intervención pública había quedado residenciada en los go-
biernos locales (más que en los supramunicipales). A fin de cuentas, cabe
pensar que la propiedad pública (en comparación con la empresa priva-
da) tenía mayor facilidad para conseguir que el servicio tuviese carácter
obligatorio, como sucedió con el agua potable y la recogida de residuos,
y para la asignación de subsidios con cargo al presupuesto público para
su financiación (Gómez-Ibáñez, 2003: 79).
En el caso de la electricidad y el gas, existía más espacio para la
competencia y para las posibilidades de sustitución (por ejemplo en el
alumbrado público), las externalidades eran relativamente insignifican-
tes, y la responsabilidad por el servicio fue asumida por los gobiernos su-
pramunicipales. Todos estos factores pueden explicar por qué la propie-
dad pública fue menor en la producción del servicio de energía, y la
intervención pública hizo mucho mayor uso de la regulación.

3. La privatización local: ¿un camino sin retorno?

La reciente expansión de la privatización local es vista por Gómez-Ibá-

ñez como la tercera etapa en el desarrollo de la producción privada de
servicios públicos, incluso si esos servicios se caracterizan por la pre-
sencia de fallos de mercado. Tras las sucesivas fases de hegemonía del
monopolio privado y de la municipalización, en esta tercera etapa —que
emerge en el último cuarto del siglo XX— asistimos a un nuevo interés
por la privatización de servicios públicos municipales.
Situarnos en una perspectiva histórica nos permite observar la exis-
tencia de un ciclo entre la privatización y la municipalización/nacionali-
zación. Gómez-Ibáñez y Meyer (1993) lo identifican para los servicios
de transporte. Kramer (2001), para el suministro de agua, y para Gómez-
Ibáñez (2003) este modelo es extensible a cualquiera de los servicios de
red y con fallos de competencia importantes.
El ciclo comienza con el desarrollo del servicio por el sector priva-
do y su temprana consolidación. Como consecuencia de la concentración
empresarial se produjo una intervención pública que regulaba precios,
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Oscilación entre soluciones públicas y soluciones privadas 57

condiciones de funcionamiento, etc. El activismo gubernamental produ-

jo una reducción de la rentabilidad privada, lo que provocó la retracción
privada, insuficientes inversiones y el deterioro de las condiciones del
servicio. Los gobiernos pasaron a hacerse cargo directo de la producción
del servicio y aplicaron subsidios para facilitar las grandes inversiones
que requería el proceso de urbanización. A medida que se pusieron de
manifiesto las deficiencias de la gestión pública de servicios comerciales
aumentó la ineficiencia. Esta reducción de la ineficiencia tuvo lugar en
un contexto de reducción gradual de la libertad fiscal de la que hasta el
momento habían disfrutado los gobiernos locales. Ante el aumento de sus
restricciones financieras, los gobiernos locales tuvieron que optar entre re-
cortar subsidios, incrementar el precio de los servicios, o reducir la cali-
dad o cantidad de suministros. En este contexto, la privatización de servi-
cios ha sido una fórmula usada para reformar la gestión y hacer frente a
esos problemas en la última parte del siglo XX.
Esto no significa, sin embargo, que la producción directa de servi-
cios por parte de los gobiernos locales haya llegado a su fin. Lo más pro-
bable es que lo público y lo privado sigan alternándose. Las perspectivas
de expansión de la producción privada y la sostenibilidad en el tiempo de
este tipo de reforma parecen mucho menos ambiciosas ahora de lo que lo
eran al inicio de la actual oleada de privatizaciones. Un claro ejemplo de
esto lo encontramos en servicios como el agua y en regiones como Amé-
rica Latina, en las que la privatización ha encontrado grandes problemas.
Las ciudades bolivianas contiguas de La Paz y El Alto acogen más
de un millón y medio de habitantes, alrededor de una cuarta parte del to-
tal de la población de Bolivia.10 El gobierno del país, insatisfecho con la
mala gestión de la empresa pública que abastecía de agua a ambas ciuda-
des, privatizó el suministro en 1997, otorgando una concesión a la em-
presa privada Aguas de Illimani, filial del grupo francés Suez. Tanto la
extensión como la calidad del servicio mejoraron considerablemente.
Siete años después de la concesión, el número de hogares con agua pota-
ble había aumentado un 53% y el servicio de saneamiento, un 66%.11
Pero la extensión del servicio en El Alto no fue tan eficiente como
en La Paz. La rentabilidad en El Alto era mucho menor; su población es
mayoritariamente indígena, y sus nuevos habitantes están muy acostum-
brados al ahorro de agua. En consecuencia, en el año 2004 Aguas de Illi-
mani solicitó al correspondiente organismo regulador (Superintendencia
del Agua) un incremento de la tasa mensual. El aumento no le fue con-
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58 Germà Bel

cedido, pero se le autorizó un incremento de la tasa por conexión de has-

ta un 50%, es decir, desde 300 hasta 450 dólares estadounidenses. El des-
contento popular fue considerable ya que en Bolivia el salario medio
mensual no superaba en ese momento los 55 dólares. Después de múlti-
ples protestas y disturbios, el gobierno canceló la concesión de Aguas de
Illimani en El Alto en enero de 2005, y devolvió el servicio a la gestión
pública.
No fue esta la primera rescisión de contrato de concesión en la his-
toria reciente de Bolivia. En abril de 2000, tras los violentos disturbios
acaecidos por la triplicación de tarifas en el servicio de agua, fue cance-
lada la concesión de la ciudad de Cochabamba, que había sido otorgada
unos meses antes —por un período de 40 años— a un consorcio encabe-
zado por la empresa Internacional Water, filial de la multinacional ame-
ricana Bechtel. La empresa terminó por abandonar Bolivia.12
Los problemas con las concesiones de agua se dieron también en
otros países de la región, como Argentina. En mayo de 2005, la empresa
francesa Suez anunció que abandonaba la concesión que mantenía con la
empresa Aguas de Barcelona —Agbar— en Aguas Provinciales de San-
ta Fe, que suministraba agua a más de 700.000 personas en ciudades
como Rosario, Santa Fe, Rafaela y San Lorenzo.13 La empresa abandonó
la concesión alegando la imposibilidad de actualizar las tarifas, que esta-
ban congeladas desde enero de 2002. El conflicto surgió a raíz de la rup-
tura de la paridad peso-dólar, y a pesar de que el contrato se había esta-
blecido en dólares, la empresa no consiguió actualizar las tarifas. El
consorcio Suez-Agbar había solicitado un aumento del 60% de las tari-
fas, y fue acusado por el regulador de negligencia en sus obligaciones de
inversión. Suez terminó por dejar la concesión. Más recientemente, Suez
y Agbar se retiraron también de Buenos Aires y Córdoba.
En resumen, dos conflictos similares se desarrollaron en El Alto
(Bolivia) y en Santa Fe (Argentina): los concesionarios privados alega-
ron falta de rentabilidad por culpa de la regulación de precios, y los re-
guladores acusaron a los concesionarios de no cumplir con las obligacio-
nes de inversión establecidas en los contratos. El resultado, en ambos
casos, fue el mismo en la práctica: 1) en Bolivia las autoridades cancela-
ron la concesión de El Alto; 2) el consorcio Suez-Agbar dejó la conce-
sión en Santa Fe.
Sin duda, el servicio de agua conlleva problemas añadidos tanto por
sus fallos de mercado como por los contratos incompletos. En su estudio
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Oscilación entre soluciones públicas y soluciones privadas 59

sobre renegociación de contratos de concesión, Guasch (2004: 82) apor-

ta datos que muestran la alta frecuencia de renegociaciones de contratos
en América Latina y el Caribe entre 1980 y 2000. En el caso del sumi-
nistro de agua, la renegociación fue especialmente frecuente, ya que se
produjo en el 74,4% de los contratos, frecuencia muy superior a la que se
daba en otros sectores donde la privatización también ha sido importan-
te. Además, el tiempo transcurrido entre el otorgamiento de la concesión
y la renegociación fue muy breve, 1,7 años de promedio.14
Aunque no podamos extraer conclusiones generales a partir de los
sucesivos fracasos en la privatización del servicio de agua, es innegable
que el entusiasmo inicial por la privatización de servicios ha desapareci-
do, especialmente en servicios de red. Esto no ha sucedido solo en países
menos desarrollados, sujetos a mayor inestabilidad económica y política.
Según Donahue (2000), la privatización ha avanzado muy poco en Esta-
dos Unidos en la última década del siglo XX en comparación con la ante-
rior. Por otra parte, a partir de los datos disponibles para Estados Unidos,
facilitados por el International City/County Management Association
(ICMA), se comprueba que los servicios de red cuya producción depen-
de del gobierno aumentaron —en promedio— del 48% en 1992 al 52%
en 2002 (Warner y Hefetz, 2004). La participación privada en este tipo de
servicios ha sufrido una disminución significativa, mientras la produc-
ción pública aumenta de forma considerable.
La importancia que está adquiriendo la remunicipalización de ser-
vicios en Estados Unidos ha sido documentada por Warner (2000). He-
fetz y Warner (2004) muestran que muchos políticos y directivos públi-
cos que habían optado por privatizar algunos servicios decidían retornar
a la producción pública si no quedaban satisfechos con los resultados
ofrecidos por las empresas privadas. Esta actitud muestra que estamos en
una etapa presidida por el pragmatismo al decidir cuál es la mejor forma
de llevar a cabo la producción de servicios. El dominio del pragmatismo
es confirmado por la encuesta realizada en el año 2002 por ICMA a polí-
ticos y gestores públicos sobre los factores que les influyen cuando han
de decidir si es mejor privatizar servicios o mantenerlos públicos. La en-
cuesta señala que las consideraciones relativas a posiciones políticas o de
tipo ideológico están en último lugar (Warner y Hefetz, 2004).
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60 Germà Bel

4. Conclusión

La privatización de servicios públicos en las últimas décadas puede ex-

plicarse sobre todo por el hecho de que algunos de los factores que lle-
varon a la municipalización han dejado de existir. Sin embargo, en mu-
chos casos las razones que fomentaron la implicación del gobierno en la
producción no han desaparecido. Persisten todavía problemas importan-
tes de acceso a precios asequibles a servicios básicos —como el agua—,
además de problemas de contratación y de costes de transacción. Es cier-
to que ha mejorado la capacidad de diseñar correctamente los procesos
de concesión y de regular adecuadamente el funcionamiento de los pro-
veedores privados. Pero subsisten graves problemas de competencia que
hacen muy difícil lograr que el contribuyente/usuario se beneficie del
potencial aumento de eficiencia obtenido mediante la contratación ex-
terna.
Además, una de las consecuencias más destacadas de la privatización
ha sido la introducción de presiones e incentivos a la reforma interna para
mejorar aquellos servicios cuya gestión se ha mantenido bajo propiedad
pública (Hatry,1988; Bel y Costas, 2006). A fin de cuentas, la privatización
supone para el gestor público una amenaza similar a la que la quiebra im-
pone al gestor privado. Así, la mejora de la eficiencia del servicio que se
ha mantenido bajo control público ha socavado la importancia del ahorro
de costes obtenido mediante la contratación al sector privado, que había
sido uno de los impulsos principales de la privatización local.
En el último cuarto del siglo XX la privatización de servicios locales
ha sido un fenómeno muy importante, aunque su avance parece haberse
estancado en los últimos años, como si esta fase del ciclo privatiza-
ción/municipalización hubiese acabado. La investigación futura deberá
analizar si la remunicipalización, o una nueva etapa de equilibrio (aun-
que sea transitoria), va a emerger como una nueva fase del ciclo.

Notas

1. Este trabajo ha gozado del apoyo del Ministerio de Educación y Cien-

cia de España (SEJ2006-04985) y de la Fundación Rafael Pino. Agradezco las
sugerencias y comentarios de Daniel Albalate, Joan Calzada, Xavier Fageda, Al-
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Oscilación entre soluciones públicas y soluciones privadas 61

fonso Herranz, Jacint Jordana, Tony Gómez-Ibáñez, David López-Rodríguez y

Mildred Warner.
2. Por provisión pública nos referimos a los casos en que el gobierno asu-
me la responsabilidad última por el suministro. Por otra parte, la prestación pue-
de ser pública, privada o mixta, dependiendo de si la producción está en manos
del sector público, del sector privado o de ambos sectores.
3. En este sentido es muy útil la serie de estadísticas históricas del censo
de Estados Unidos, así como las incluidas en publicaciones como Public Utilities
Fortnightly. Otras fuentes son The Manual of American Waterworks 1897, que
contiene datos de una gran encuesta realizada en 1892 y 1897, y McGraw’s Di-
rectory of American Water Companies, 1915. Estas publicaciones son muy útiles
para analizar la historia de la producción de servicios en Estados Unidos.
4. Los datos facilitados por Gómez-Ibáñez (2003) coinciden sustancial-
mente con los de Cutler y Miller (2005: 32). Pero los datos en términos nomina-
les demuestran la existencia de un número mayor de red de aguas en Estados
Unidos al finalizar el último cuarto del pasado siglo XX.
5. La información sobre municipalización en Cádiz, Córdoba y (naciona-
lización) en Madrid es de Juan Manuel Matés Barco (1998). La información so-
bre Alicante es de la web (http://www.aguasdealicante.es/institucional/c-mix-
ta.htm), de la empresa Aguas de Alicante, consultada el 3 de abril de 2005
6. Incluso en algunas ciudades del cuadro 3 cuyo servicio hoy está en ma-
nos del sector privado, como ocurre en Oviedo, fue con anterioridad un servicio
municipal.
7. La cuota de participación de la administración pública municipal es la
siguiente: Granada 51%, Murcia 51%, Alicante 50%, Las Palmas 34%, y Valen-
cia 20%. Datos obtenidos de MFH (2005), Agbar (2004) y de la página web de
Emivasa (http://www.emivasa.es).
8. Tras el proceso de privatización de las últimas décadas, particularmen-
te importante en Gran Bretaña, Italia, España, Portugal e Irlanda, en todos los
países europeos y de la Unión Europea creció la regulación y las políticas anti-
monopolio.
9. Oliver Hart, Andrei Shleifer y Robert W. Vishny (1997) ofrecen fun-
damentos teóricos sobre la hipótesis de que la producción gubernamental pro-
picia el «clientelismo» por contratación de empleados, mientras que la produc-
ción privada regulada favorece la corrupción, en beneficio personal del político,
o para obtener fondos de financiación de partidos políticos, o ambas cosas a la
vez.
10. Datos oficiales facilitados por el Instituto Nacional de Estadística
(INE) de Bolivia (http://www.ine.gov.bo).
11. The New York Times, «Latin America fails to deliver on basic needs»,
22 de febrero de 2005.
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62 Germà Bel

12. Interesantes análisis sobre el fracaso de la concesión en Cochabamba

pueden encontrarse en Andrew Nickson y Claudia Vargas (2002); y en Kathleen
Slattery (2003).
13. El País, «Suez y Agbar abandonan las concesionarias en Argentina»,
4 de mayo de 2005.
14. José L. Guasch (2004: 87). Otros trabajos han puesto énfasis en los
efectos del oportunismo político (véanse, por ejemplo, Luigi Manzetti y Carlos
Rufin, 2006).

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