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EL SERVICIO PUBLICO DE AGUAS POTABLES EN ESPAÑA:

UN SECTOR ENTRE LA CONFLUENCIA DE LOS INTERESES PUBLICOS Y PRIVADOS

JUAN MANUEL MATÉS BARCO


GRUPO DE ESTUDIOS HISTORICOS Y
ECONOMICOS SOBRE LA EMPRESA (GEHESE)
UNIVERSIDAD DE JAÉN

SUMARIO: 1 UN SECTOR ENTRE LA CONFLUENCIA DE LOS INTERESES PÚBLICOS Y PRIVADOS; 2 INICIOS Y EVOLUCIÓN DEL SECTOR (1840-1990); 2.1 LA
DEMANDA E INICIATIVA PRIVADA TOMAN LA DELANTERA (1840-1938); 2.2 LA REACCIÓN INTERVENCIONISTA (1939-1969); 2.3 LA ETAPA DEL RESURGIR
FINISECULAR (1970-1990); 3 LA RECIENTE REVITALIZACIÓN DE LA INICIATIVA PRIVADA EN LA GESTIÓN DEL SECTOR DE AGUAS POTABLES; 4
BIBLIOGRAFÍA.

1 UN SECTOR ENTRE LA CONFLUENCIA DE LOS INTERESES PÚBLICOS Y PRIVADOS

El servicio de abastecimiento de agua potable presenta un carácter de bien público que tradicionalmente se
ha configurado, fundamentalmente, en la fuentes, abrevaderos y acueductos, que los Ayuntamientos han
construido para el uso común y disfrute de los ciudadanos. El servicio en la etapa preindustrial tendía a ser
gratuito, como se ha visto en capítulos anteriores, aunque en épocas de sequía o en otras circunstancias especiales
se imponía una tasa. La aparición de nuevos estándares de consumo rompió su exclusividad como bien público1. A
partir de ese momento fue preciso establecer una tarifa. Esto, junto a la cesión de la gestión del servicio a las
empresas privadas, confirió también al suministro de agua una naturaleza de bien privado2.
La evolución en el proceso ha sido clara3. En el XIX el agua de ser un «artículo de comercio corriente» pasa
a un elemento esencial de la «tan recomendada libertad de todo tráfico»4. Este planteamiento condujo a la
implantación de un elevado número de empresas a partir de 1840. Esta tendencia no excluyó la fuerte polémica que
surgió en la vida política y social, durante las primeras décadas del siglo XX, sobre la conveniencia de
municipalizar determinados servicios5. Las inversiones en servicios públicos eran seguras y rentables a largo plazo
y estas características atrajeron en determinados casos a los empresarios e inversionistas. En otros casos, para los
contratistas y promotores en especial, el negocio consistía precisamente en construir e iniciar el servicio y buscar
seguidamente salida para la concesión, la sociedad o los títulos en cuestión.
Aunque existieron empresas bastante rentables, la tendencia general marchaba hacia el lado de la
municipalización6. A partir de 1940, ante las graves dificultades de rentabilidad dentro del sector, muchas de estas
empresas fueron cediendo sus concesiones a los Ayuntamientos. Las fuertes inversiones que eran necesarias para
abastecer a la creciente demanda doméstica e industrial, y el precio político que se le imponía al agua, con unas
tarifas muy bajas, impedían el normal desarrollo de la actuación privada. De ahí que sólo resistieron aquellas
sociedades que por su nivel de negocio, o por la implantación que tenían en determinadas ciudades lograban

1
AGUILERA KLINK, F. (1993), p. 25; RONCAYOLO, M. (1989), p. 57; FIGUEROA SALAS, J. (1990), pp. 86-87; ID., (1991),
221-228.

2
NUÑEZ ROMERO-BALMAS, G. (1996), p. 408.

3
Una serie de estudios han realizado incursiones en el análisis de los servicios públicos: CUADRADO ROURA, J. R.
& DEL RÍO GÓMEZ, C. (1993); MEGEID, L. ABBEL & DAVIES, H. W. E. (1987); ESPARZA OROZ, M. (1990); GUTIÉRREZ
JUNQUERA, P. (1993); SERRANO TRIANA, A. (1983); SOSA WAGNER, F. (1989).

4
RUEDA LAFFOND, J. C. (1994), p. 38.

5
Las objeciones también eran patentes: «[aunque] admitamos grandes facultades y destreza en aquellos que
pertenecen a los cuerpos municipales, no se sigue de aquí necesariamente que posean los conocimientos especiales
requeridos para dirigir felizmente empresas manufactureras y mercantiles, ni ciertamente tienen tiempo para ello».
LUBBOCK, J. (1912), p. 3.

6
REVISTA DE OBRAS PÚBLICAS (1925), p. 48.
soportar las duras exigencias financieras que demandaba la economía española de postguerra. Esta fue la razón
que indujo a la progresiva municipalización de los servicios de abastecimiento de agua, aunque insistimos, la
actuación privada no ha desaparecido completamente dentro del sector.
El carácter de bien y servicio público condujo a que las instituciones políticas se interesaran cada vez más
en su control y permitió la aparición de posturas que defendían la municipalización. Pero la tendencia, a parte de
los principios políticos, surgió de la incidencia que tuvo la inflación, que fue el elemento desestabilizante del
sistema concesional. Su proceso tuvo varias fases. En un primer momento la inflación dejó obsoletas las tarifas
prefijadas en los pliegos de la concesión. Posteriormente, la Administración no aceptó la actualización de las
inversiones fijas históricas y en los mejores casos permitió subidas en función de los gastos variables. Entretanto,
los Ayuntamientos y el Estado fueron reforzando sus ansias intervencionistas. Por último, la actualización de las
tarifas se transformó en un instrumento político contra los concesionarios privados. Por tanto, en la segunda mitad
del siglo XX, la iniciativa privada encontró grandes dificultades para obtener una rápida rentabilidad, y esa fue la
razón que explicó su inhibición a la inversión, y el creciente protagonismo de las instituciones municipales.
En ese paso hacia la progresiva municipalización, el coste inicial se sufragaba con fondos públicos y los
costes de mantenimiento repercutían sobre el usuario a través de las tarifas del agua. Otras veces, los
Ayuntamientos imponían contribuciones especiales con esa finalidad. La Administración -central o local-, fue la
que tradicionalmente realizó la inversión, bien con fondos propios o con el endeudamiento que amortizaba con
recargos en las tarifas. La Administración estatal invertía en obras de cierta envergadura, sobre todo las que
afectaban a varios municipios. A petición de los Ayuntamientos financiaba también parcialmente obras de
abastecimiento, distribución, saneamiento y depuración. El ejemplo primigenio, el Canal d e Isabel II, a lo largo de
su historia, ha sido incapaz de financiar por sí misma alguna obra de cierta magnitud, y solamente ha alcanzado a
invertir en mejoras y prologanción de sus redes7.
Por último, otra de las causas que influyó en el debate público-privado, fue la incapacidad que mostraron
muchas de estas empresas para lograr una ampliación de los equipamientos urbanos acorde con el estirón que
experimentaban las ciudades y sin menoscabar los intereses ciudadanos8.

2 INICIOS Y EVOLUCIÓN DEL SECTOR (1840-1990)

Las empresas privadas tendieron a tomar la iniciativa en el sector ante la precaria situación de las
haciendas municipales. Además, las disfuncionalidades generadas por el crecimiento de una demanda que no era
satisfecha, repercutían negativamente en la imagen y popularidad de los políticos locales, que procuraban ceder
estos servicios a entidades privadas, como único medio posible de resolver la situación. Además, adquirió gran
importancia el mercado urbano que, gracias a la mejora del nivel de vida, supuso un notable ascenso en el número
de viviendas que contaban con suministro domiciliario9.
Muchas de estas empresas se centraban especialmente en ciudades de tamaño mediano porque se
encontraban en un punto óptimo de las economías de escala, el control de las oligarquías políticas era mucho más

7
Precisamente el gran adelanto financiero del siglo XIX fue permitir por medio de la emisión de acciones y
obligaciones -con rendimiento y amortización diferidas-, la financiación de grandes inversiones fijas. En el SCAP,
en cambio había que recurrir a capitales previamente acumulados -donaciones-, y a nuevos impuestos,
normalmente indirectos, para ir financiando gradualmente las obras. El uso sistemático del crédito comercial a
largo plazo es precisamente el origen del SMAP. CANAL DE ISABEL II (1986), p. 6.

8
En muchas ciudades, durante las primeras décadas del siglo XX, fueron bastante corrientes, las movilizaciones
y protestas populares contra las compañías concesionarias. El motivo principal era la subida de tarifas. Aunque la
eficacia de las reivindicaciones fue más bien escasa, servían para poner en solfa la gestión privada del servicio, y
era un argumento que se utilizaba para postular la gestión pública del servicio de agua. A lo largo del texto se han
comentado algunos casos, como los ocurridos en Valencia y Valladolid. SORRIBES, J. (1992), p. 208.

9
La situación llegaba a ser tan crítica en algunos casos, que el Gobierno de la nación tuvo que intervenir por
«propio decoro nacional». Como ya sabemos, este fue el caso del abastecimiento de Madrid, que una vez
demostrada la incapacidad del Municipio, el Estado tuvo que sustituirlo para evitar «la vergüenza de que la capital
de la nación se encontrara en esta materia a la altura del último villorrio». REVISTA DE OBRAS PÚBLICAS (1935), p. 114.
sencillo y además existían, por el tamaño del mercado, menos posibilidades de competencia por parte de otras
empresas. Broder habla expresamente en ese sentido sobre las actuaciones del francés Lebón en la industria del
gas, al escoger ciudades de ese tamaño10.
El sector se caracterizó por un rápido proceso de crecimiento y en su evolución generó una serie de
complejas relaciones entre la iniciativa pública y privada, que fueron cambiando con el transcurso del tiempo.
Mientras la libertad de acción de las empresas se impuso en las primeras etapas del sector, en las últimas décadas
del XIX y a lo largo del siglo XX se fue recortando y la intervención de las instituciones públicas se hizo más
evidente y manifiesta.
El dominio de la empresa privada en el siglo XIX se debe a que, a nivel general, se consideraba más
eficiente que la pública por el hecho de que ésta última estaba burocratizada y dependía de los organismos
presupuestarios que eran muy restrictivos. Por otra parte, no existía una tradición gerencial de este tipo de
empresas en la administración pública y la falta de experiencia y capacidad se dejaba notar en la burocracia
administrativa. Además, para los liberales, la función de los particulares era llevar a cabo la actividad económica y
la del Estado gobernar. Si los servicios que el Estado debía prestar, tenían cierto carácter «soberano», debían ser
administrados por funcionarios sometidos a disposiciones de derecho público. Si los servicios no tenían ese
carácter o, más aún, tenían naturaleza económica, debían ser encomendados a particulares, sometidos tan sólo a
leyes genéricas y a contratos libremente estipulados.
Se ha dividido en tres grandes etapas el proceso de incorporación de las empresas privadas en la gestión
del servicio de aguas potables. En una primera, 1840-1938, exceptuando la intervención directa del Estado para
resolver el caso de Madrid, se recurrió a inversores y gestores privados. Es la fase de la construcción de las redes y
resolución de los problemas técnicos; del establecimiento de un modelo organizativo eficiente y estable, y también
de la difusión del servicio y la estabilización de los usuarios.
La segunda etapa, 1939-1969, contempló el reforzamiento de las posturas municipalistas, tanto por razones
sociales y políticas -con raíces y antecedentes que arrancaban ya del siglo XIX-, como recaudatorias. Este hecho
supuso la progresiva retirada de la empresa privada y la existencia de una doble perspectiva: por un lado, las
empresas municipales y mixtas, con la ineficiencia y sindicalización que generó; por otro, las empresas privadas
supervivientes.
La tercera fase, 1970-1996, experimenta el retorno de las posturas privatistas por razones de eficiencia en la
gestión, aunque continuando el proceso iniciado en la etapa anterior. Es decir, se combina la presencia de
sociedades gestoras de la empresa pública, como prolongación de las antiguas empresas municipales; y las
empresas concesionarias, como representación evidente de las empresas privadas que habían logrado sobrevivir en
el período anterior.

2.1 LA DEMANDA E INICIATIVA PRIVADA TOMAN LA DELANTERA (1840-1938)

El inicio de la actividad en este sector fue lento y no cambió sustancialmente la situación del suministro de
agua potable. El cambio se produjo gradualmente gracias a que la experiencia y la práctica empresarial11, provocó
el asentamiento de algunas de estas empresas en los centros urbanos más importantes. La puesta en marcha de las
inversiones, en éstas últimas décadas del siglo XIX, se vio auspiciada por el aumento del tamaño del mercado y por
el aumento del nivel de vida de las diferentes clases sociales. Este fenómeno se debió a que el trasvase de población
activa de la agricultura hacia la industria, a diferencia de lo ocurrido en Inglaterra que se percibe desde comienzos
del siglo XIX, comenzó a cobrar importancia en la segunda mitad del siglo XIX y fue muy débil hasta 1880.
Aunque desde 1840, se detectan algunas iniciativas empresariales, fue entre los años 1865 y 1872, cuando
realmente comenzó la aparición de las sociedades que han configurado verdaderamente el sector. Sobresale 1869,
que contempló la constitución buen número de pequeñas empresas, curiosamente todas ellas en Barcelona. En los
años siguientes el ritmo decreció pero quizá mejoró la entidad y el tamaño de las compañías. Por ejemplo, Aguas

10
BRODER, A. (1981), p. 1672; MARTÍNEZ LÓPEZ, A. (1995), p. 369, nota 23.

11
Los usuarios comenzaban a ver como normal el pago de una tarifa por el suministro. En páginas anteriores se
ha hablado de la dificultad de algunas compañías para lograr vencer la resistencia de los usuarios a abonarse para
recibir la prestación del servicio. Lentamente, estas dificultades fueron desapareciendo, a la par que la insistencia
legislativa en la mejora sanitaria del agua también fue haciendo evidente esa necesidad.
Subterráneas d el río Llo bregat (1871), más tarde filial de Aguas d e Barcelo na (1882), que continúa siendo la gran
empresa privada del sector del abastecimiento de agua en España12.
Durante el período 1876-1885, se observa un carácter muy oscilante, y algunos años como 1878, 1881 y
1883, muestran un dinamismo importante en la aparición de las empresas. Destaca la So cied ad Ind ustrial
Castellana (1876), que años más tarde se hizo con la concesión para el abastecimiento de Valladolid; Aguas d e
Santand er (1881), que fruto de la combinación entre capital foráneo y español, forjó una de las empresas más
rentables del sector en sus primeros cuarenta años de existencia13; Sevilla Water Wo rk s (1881), que durante más de
sesenta años se hizo cargo del suministro de la capital del Guadalquivir; Aguas Po tables d e Cád iz (1885);
Desde 1886 y hasta 1900, la regularidad en la creación de empresas parece relativamente estable, y
despunta 1894 que contempla la fundación de 8 empresas. Varias compañías destacaron por su arraigo en el
negocio, entre las que sobresalen Aguas Po tables d e Santa Catalina d el Mo nte (1887), para el abastecimiento de
Murcia; Aguas d e Burgo s (1889); Aguas Po tables y Mejo ras d e Valencia (1890); la ya mencionada Aguas d e Arteta
(1893); y, entre otras muchas, Aguas d e Alicante 14 (1898).
En esta etapa las empresas se orientaban en la búsqueda de mercados que podían tener un consumo por
habitante elevado y con una demanda diversificada, como ocurría en los entornos industriales e incluso en los
agrícolas, pues de hecho algunas empresas intentaban también suministrar agua para riego. Para éste último caso,
se podrían citar sociedades como Aguas d e Denia 15 (1870), La Unió n (1871) -para el abastecimiento de Aspe-,
Em presa General d e Co nd ucció n d e Aguas y Gas (1878) en Lérida, Aguas d el Gévo ra (1878) en Badajoz, So cied ad
d el Canal d e Jaca (1878) o La Antiseq uía (1894) en Elche16.
Si durante los inicios del sector predominaron las empresas pequeñas, formadas por un empresario
independiente o por la asociación de unos pocos; cuando las condiciones de la economía fueron cambiando, al
menos en algunas regiones, la prestación del suministro exigió mayores aportaciones de capital y esas pequeñas
empresas fueron absorbidas por las grandes, que en ocasiones eran de procedencia extranjera.
Con todo, las pequeñas entidades auspiciadas por un empresario emprendedor, continuaron apareciendo
en esta etapa. La razón social And rés Serrano Puérto las (1878), se constituyó en Motril (Granada), y una vez
obtenida la concesión en octubre de 1879, se dedicó a la construcción de un canal de 16 kilómetros para la traída de
aguas desde la «toma realizada en la fuente de Don Alonso», con un caudal de 30 litros por segundo. El
presupuesto de la obra era de 322.362 pesetas. De la misma tipología pueden considerarse las iniciativas de Jo sé
Parres So brino (1894) y Bernard o Díaz Vega (1894), con el fin de obtener la concesión para la traída de aguas a los
municipios asturianos de Posada y Nueva, respectivamente17.
Los empresarios españoles no reaccionaron decididamente ante el desarrollo de los servicios. Dos motivos
parecen explicar esta tendencia: la falta de confianza en un mercado más dinámico capaz, con suficiente nivel de
vida y posibilidad de conseguir un elevado número de abonados; y, la escasez de capital para invertir. Del mismo
modo, que los Ayuntamientos, también los inversores privados tenían dificultades para hacerse cargo de las
inversiones necesarias en este tipo de servicio. Más adelante, se comenta extensamente el caso de Pamplona18,

12
AFVM (1916), p. 295; AFSAE (1918), p. 632.

13
ESTADÍSTICA DE OBRAS PÚBLICAS (1898), p. 22; AFVM (1916), p. 295; AFSAE (1918), p. 637; AFB (1948), p. 409.

14
AFVM (1916), p. 295; ID., (1917), p. 531; AFSAE (1918), pp. 634-637; ID., (1921), p. 45-77; ID., (1922), p. 57-74;
ID., (1927), p. 127; ID., (1930), pp. 195-227; ID., (1931), p. 160; ID., (1932), pp. 169-197; ID., (1933), pp. 337-366; ID.,
(1935), pp. 278-302.

15
AFSAE (1922), p. 48; AFB (1948), p. 408; ID., (1970), p. 94.

16
Se podría citar la compañía del Canal d el Alto Am purd án (1852) que, aunque fundada bastante años antes, se
encontraba en plena fase de revisión, en 1882 decidió aumentar su capital a 1 millón de pesetas, en caso de obtener
la concesión definitiva. RGE (1888), p. 914; ESTADÍSTICA DE OBRAS PÚBLICAS (1898), p. 22; AFVM (1916), p. 295.

17
ESTADÍSTICA DE OBRAS PÚBLICAS (1898), p. 25; AFB (1913), p. 51.

18
Ver capítulo X, el epígrafe dedicado a las empresas de abastecimiento en Navarra.
ciudad de tamaño medio, pero situaciones similares se repiten por toda la geografía española: no había capitalistas
interesados en invertir en el sector con suficiente capacidad para hacerse cargo de un negocio que requería
grandísimas inversiones y que la propia demanda exigía una continua revisión y puesta al día.
Dos aspectos resaltan tras el análisis de las empresas constituidas en la segunda mitad del XIX, lo que se ha
denominado las primeras etapas y desarrollo del sector. El primero, muestra que las inversiones realizadas por los
empresarios españoles tenían tan escasa entidad que las pequeñas compañías establecidas desaparecían a los pocos
años, cedían sus derechos de concesión o eran absorbidas por alguna otra más poderosa. El segundo aspecto,
evidencia que el raquitismo con el que nacían muchas de estas empresas obligaba a los empresarios españoles a
buscar el apoyo de inversores extranjeros. Es la razón por la que en esta etapa se observa un gran número de
pequeñas y medianas compañías en las que siempre marchaban unidos el capital nacional y el foráneo19.
Al comienzo del siglo XX, la vinculación que existió entre los grandes proyectos urbanos -puertos,
ensanches y reformas interiores-, y el proceso de modernización de las aguas potables se manifestó de forma
evidente, puesto que la extensión de la red de abastecimiento por las nuevas zonas de la ciudad implicaban una
revalorización inmediata tanto de los solares como de los inmuebles. Son muchos los ejemplos, baste citar por su
carácter insular el caso de Las Palmas de Gran Canaria, con la construcción del puerto, el desarrollo urbano y la
conexión con las empresas interesadas en gestionar el abastecimiento de agua a la ciudad20.
Esta tercera oleada de inversiones en empresas de aguas potables fue la etapa culminante y de creación de
mayor número de empresas, especialmente entre 1910 y 1930. Estas dos décadas contemplaron el período de buen
número de proyectos de abastecimiento, desarrollo de la legislación, la declaración de servicio público y el
comienzo de los primeros auxilios a los Ayuntamientos para realizar este tipo de obras. Era lógico que, una vez
vencidas las primeras resistencias de los propietarios a abonarse se produjera una generalización del consumo. El
negocio del suministro de agua había dejado de ser un elemento completamente novedoso, y se estaba
convirtiendo en algo atractivo para los inversores.
Referido a las grandes empresas, la experiencia española se asemeja bastante a la de otros países: Francia,
Gran Bretaña o Alemania, por ejemplo. Esta concomitancia puede restar significación a la afluencia de capitales del
exterior, la repatriación de coloniales, y concederle más importancia a los factores tecnológicos y a la evolución de
los mercados. Tafunell ha señalado que existen tres grandes momentos en el crecimiento de las sociedades de
capitales en España durante el siglo XX.
El primero de ellos se produjo tras la crisis colonial de 1898 con la famosa repatriación de capitales que dio
lugar al florecimiento de nuevas sociedades y pudo tener vinculación con la expansión generalizada de la
inversión, no solamente en este tipo de empresas. Pero también parece responder, por un lado, a un proceso de
incorporación a las economías de escala; por otro, a la generalización y extensión de lo que podemos denominar
una cultura del agua. El sector estaba bastante definido, los intentos fallidos de la primera etapa habían servido de
poso para asentar y crear una experiencia empresarial que percibía la necesidad de instalarse en un sector todavía
bastante inexplorado.
A partir de 1910, se produjo el segundo momento, con la provechosa coyuntura económica que generó la I
Guerra Mundial a partir de 1914, que renovó la actividad constitutiva de sociedades. Durante la Dictadura de
Primo de Rivera la actividad económica mostró cierto dinamismo, aunque el ritmo de constitución de nuevas
sociedades experimentó una paralización. Sectores económicos como el minero y el eléctrico sufrieron una
disminución en el número de sociedades pero de modo simultáneo se observa una considerable acumulación de
capital, que se explica por la concentración que se produjo entre muchas de ellas. En la etapa republicana el
número de sociedades fundadas es de los más bajos de este siglo, si bien el nivel de capitales no desciende
drásticamente.
Por contra, las empresas de agua muestran un impulso ascendante, especialmente en los períodos 1910-
1914 y 1925-1934. Este ímpetu inversor fue acompañado por una ola de innovaciones notables, todas relacionadas
con la mejora del modo de vida urbano. El dinamismo de la demanda permaneció durante la década de 1920. La
coyuntura económica positiva de esos años provocó un cambio en los ingresos de los trabajadores y obviamente

19
La compañía Grappin, Calvet y Arce, constituida el 28 de julio de 1876 en Barcelona, para el abastecimiento de
la ciudad, respondía plenamente a este modelo, puesto que el 25% del capital lo aportaban los inversores franceses
y el 75%, empresarios catalanes. Los ejemplos son bastante numerosos. Ver dentro de este mismo capítulo el
epígrafe sobre «La participación del capital extranjero».

20
PÉREZ GARCÍA, J. M. & NOREÑA SALTO, M. T. (1992), pp. 461-472.
favoreció la difusión de un tipo de consumo que hasta entonces se consideraba exclusivo de un reducido grupo
social. Este detalle se puede apreciar en el buen número de compañías que se instalan en poblaciones pequeñas o
medianas, que intentan acoger los nuevos modos de vida de las grandes ciudades: Aguas d e And újar (1908),
Aguas Po tables d e Barbastro (1905), Aguas Po tables d e Guiso na (1910) y Aguas d e Lo s Mo lino s (1923), por citar
sólo algunas empresas fundadas por esas fechas21.
En algunos momentos se observa que incluso pequeñas empresas se capitalizaban intensamente, como
condición indispensable no para su desarrollo sino para su supervivencia. Es el caso de Aguas d e Reus (1913),
Aguas y Alcantarillad o d e Manzanares (1918), Aguas d e Ciud ad Real (1919), Aguas d e Argento na a Mataró (1922),
Aguas d e Leó n (1923), Aguas d e Vald epeñas (1923), Aguas d e Huelva (1925) y Aguas d e Alm end ralejo (1927). A lo
largo de estas primeras etapas se distingue una relación directa entre la rapidez del aumento del consumo y la
importancia del esfuerzo inversor. Por otra parte, en estos años se produce la plena convivencia en el mercado de
grandes empresas, especialmente en las ciudades más importantes, con pequeñas compañías familiares que se
ocupan del suministro en poblaciones de pequeño y mediano tamaño.
En las primeras décadas del siglo XX la búsqueda de la seguridad se tradujo, en el plano colectivo, por las
tentativas de acuerdo, la orientación corporativista y la aceptación de la planificación, que imponía las perspectivas
de crecimiento sostenido. Al esfuerzo de diversificación del siglo XIX le sucedió un empeño de integración vertical
y de especialización horizontal. Las décadas de 1910 y 1920, a nivel general, fueron propicias para la fundación de
empresas, particularmente las de gran escala, hasta el punto de que se puede hablar de un ciclo largo de formación
de empresas, que se puede hacer extensivo hasta 1930, aproximadamente. Como vemos, la considerable fundación
de empresas en la fase comentada, 1900-1938, correspondió a los dos primeros momentos señalados, a nivel
general, por Tafunell22.
Existe dificultad para valorar la siguiente apreciación y seguramente deberá ser tema de posteriores
estudios, una vez que se conozcan detalles más precisos sobre las empresas, los empresarios, los directivos, etc.
Pero surge una cuestión al analizar el desarrollo empresarial en esta etapa: ¿El abundante número de empresas
fundadas no estará directamente relacionado con el creciente intervencionismo del Estado en el sector23? ¿Será tal
vez, que los empresarios se han sentido más protegidos para invertir en este sector, una vez que han entrevisto que
la forma que se estaba imponiendo en la estructuración del mercado era el monopolio, y que la práctica
administrativa estaba tendiendo a otorgar la concesión para el suministro de una población a una única empresa,
evitando así la posible competencia? Es decir, habrá que intentar dilucidar hasta que punto, la sempiterna
querencia proteccionista y monopolista del empresario español de la que repetidamente ha hablado Tortella, está
debajo del abundante número de empresas que surgen en estas décadas.
Tampoco se puede olvidar, que el modelo empresarial -al igual que la demanda- había madurado
gradualmente. Los usuarios estaban más dispuestos a abonarse, los empresarios conocían con más detalle las
acciones que debían realizar y, por último, los inversores confiaban en las nuevas sociedades. Era lógico, por tanto,
que se difundieran rápidamente las nuevas iniciativas.
A modo de balance, una serie de ideas se pueden extraer del análisis de la implantación y desarrollo de las
empresas de abastecimiento en España en el período comprendido entre 1840 y 1938. En primer lugar, que la
modernización del suministro domiciliario de agua potable en gran número de ciudades españolas, estuvo en
estrecha relación con la construcción de los ensanches y alineaciones respectivas, con la remodelación de los cascos
urbanos.
Un segundo aspecto que resalta es la escasa previsión económica de los proyectos, que carecían, en muchas
ocasiones, de una mínima perspectiva global. Los empresarios y Ayuntamientos estaban obligados por ley a
presentar un estudio técnico muy detallado, pero son ofertas de pequeños propietarios o empresarios individuales,
que conocen la urgente necesidad que poseían las ciudades, pero en ningún momento se proponen una resolución

21
AFSAE (1921), pp. 45-77; ID., (1922), p. 68; ID., (1927), p. 514; ID., (1930), pp. 195-227; ID., (1932), pp. 169-197;
ID., (1933), p. 337; ID., (1935), pp. 278-302; AFB (1948), p. 408-409; ID., (1950), p. 409; ID., (1960), p. 171; ID., (1970),
pp. 106-107; AFEE (1983), p. 66.

22
CARRERAS, A. & TAFUNELL, X. (1996), p. 81; TAFUNELL, X. (1989), pp. 467-470, especialmente Gráfico 11.2, p.
468.

23
Veáse capítulo V: «El m arco legislativo ». También, se hace referencia a este tema en el capítulo VII, apartado
4: «Lo s Ayuntam iento s frente a las em presas co ncesio narias: la etapa intervencio nista».
del problema a medio plazo y con alguna visión de futuro. Los casos descritos de Cádiz, Jerez, Valladolid, Granada
y Valencia, son muestras más que suficientes de las múltiples tentativas que eran necesarias para ejecutar los
proyectos24. Esta es una de las características principales de las inversiones de todo abastecimiento de agua: no
puede existir una acción aislada, desconectada del resto de las infraestructuras, o que sólo intente abastecer una
pequeña zona de la ciudad. En este sentido, Barcelona señaló alguno de los caminos que tomó el servicio de
abastecimiento de agua: necesidad de una respuesta global para toda la ciudad impuesta por la propia dinámica de
las economías de escala; progresiva adscripción del servicio en régimen de monopolio; desaparición de las
pequeñas sociedades y la aparición de empresas de estructura mediana o grande, tanto si estaban municipalizadas
o eran privadas.
En tercer lugar, en estas primeras etapas, destacó de manera peculiar la restringida capacidad de los
caudales de agua que las empresas obtenían mediante las concesiones; que junto a las limitaciones técnicas y
económicas de muchas de las compañías propiciaba al poco tiempo agudos conflictos con los Ayuntamientos.
Por último, el afianzamiento de la sociedad anónima fue creando una progresiva separación entre
propiedad y gestión dando lugar a la formación de un amplio grupo de ejecutivos y técnicos que comenzaron a
diseñar las estrategias que debían seguir las empresas en las que operaban. El capitalismo gerencial revolucionó las
formas organizativas al basarlas en una jerarquización interna, que a su vez ayudó a introducir una mayor
innovación tecnológica, además de ampliar y diversificar la producción de las empresas. Obviamente estos
esquemas se dieron sobre todo en grandes empresas como Aguas d e Barcelo na y Aguas Po tables y Mejo ras d e
Valencia. El resultado fue un crecimiento importante, no sólo del número de empresas, sino también de su tamaño,
como prefiguración de la empresa multidivisional25. De todas formas, el tamaño y estructura de las empresas de
abastecimiento no dejaba demasiado espacio para la aparición de este modelo de organización, y se puede decir
que se dio minoritaria y exclusivamente en el coloso del sector -Aguas d e Barcelo na-, bien entrada la segunda
mitad del siglo XX.

2.2 LA REACCIÓN INTERVENCIONISTA (1939-1969)

Anteriormente se ha indicado que desde 1921, aproximadamente, se remarcó la política intervencionista de


los gobiernos en el control de los servicios públicos. Esta empeño, que venía del siglo pasado, se hizo más agudo
tras la aparición del Estatuto Municipal en 1924. La praxis que llevaron a cabo los ediles locales desde ese
momento estuvo encaminada a desbancar, en la medida de lo posible, a las empresas privadas de la gestión del
abastecimiento de agua. A partir de 1939 se consolidó, aún más si cabe, la tendencia.
En esta etapa se contempla una gradual asunción de los servicios públicos por parte de los Ayuntamientos,
y especialmente en lo referente al abastecimiento de agua. Varias razones explican este rumbo, ya anunciado por la
legislación que se dictó desde 1920. El intervencionismo económico de la época franquista tuvo bastante que ver en
esta dinámica, puesto que el Estado distorsionó los mecanismos del mercado, particularmente con el desarrollo de
las subvenciones a los municipios, provocando que la iniciativa privada perdiera el control del sector.
Por otra parte, la guerra y las duras condiciones que se generaron en la postguerra provocaron un parón de
la actividad asociativa, y fue a partir de 1943 cuando se produjo el tercer momento que hemos señalado
anteriormente: un renacer formidable de las sociedades de capitales, especialmente pequeñas empresas, aunque
también se dio alguna incorporación que puede encuadrarse en el grupo de grandes sociedades, como fue el caso
de Aguas d e Sabad ell (1949). Este ritmo de crecimiento, sin ser uniforme, se mantuvo durante la etapa de
desarrollo económico que experimentó la economía española en los años cincuenta y sesenta, que se detuvo en
1973 a raíz de la grave crisis económica que dio comienzo ese año.
En 1950 nos encontramos con la existencia de 1.168 entidades dedicadas al abastecimiento de agua, con
una mayoría de servicios municipales -785-, mientras que las empresas privadas sólo llegan a 375, que
representaban poco más del 32% del sector. De todas formas hay que poner entre paréntesis este dato -extraído del
Servicio Sind ical d e Estad ística-, puesto que parece contradecir algunos que se presentan más adelante. La
contradicción es sólo aparente, ya que esta fuente incluía dentro de empresas privadas muchos pequeños

24
BARRAGÁN MUÑOZ, J. M. (1993) y (1994); GIGOSOS, P. & SARAVIA, M. (1993); MARTÍN RODRÍGUEZ, M. (1988);
AGUILAR CIVERA, I. (1990).

25
VIDAL OLIVARES, J. (1996), p. 285; CHANDLER, A. D. (1990).
abastecimientos, fuentes o suministros de muy escasa entidad, que existían en muchos pueblos españoles. Además,
en la práctica la mayoría de ellos no funcionaban -la propia estadística lo expresa en algunos apartados-, y se
mencionaban simplemente porque no habían sido dados de baja oficialmente26.
El total de abastecimientos existentes en España era de 1.241, mientras que los municipios abastecidos sólo
llegaba a 1.155. La diferencia radicaba en la presencia de varias entidades suministradoras en una misma
población. Barcelona es un caso genuino dónde se cuenta, además de Aguas d e Barcelo na, con la presencia de otras
16 empresas de menor importancia, constituídas casi exclusivamente por asociaciones de propietarios de un
manantial o mina, aparte naturalmente, del pequeño abastecimiento municipal. Madrid, por su parte, contaba con
tres abastecimientos, Canal d e Isabel II27, Hid ráulica Santillana y Cantabria, S. A.. Valencia, por nombrar otra de
las grandes ciudades, tenía cuatro abastecimientos siendo el más importante el de la sociedad Aguas Po tables y
Mejo ras d e Valencia 28. Pero no es solamente en las grandes capitales donde esto ocurría, sino igualmente en
muchos pueblos de escasa importancia -como San Lorenzo de El Escorial, donde existían dos abastecimientos-; o
en poblaciones de tamaño mediano como Gandía, que también poseía otros dos; por citar tan sólo algunos
ejemplos.
Muchas entidades distribuidoras de agua gozaban de instalaciones que surtían a varias poblaciones, como
ocurría con la mencionada Aguas d e Barcelo na, que además de la capital, abastecía diversas poblaciones próximas
como Alella, Argentona, Badalona, Cabrera, Cornellá, Esplugas, Mataró,... Caso similar se podía encontrar en
Valencia, donde tanto la sociedad Aguas Po tables y Mejo ras d e Valencia como la Co m pañía d e Aguas Po tables y
Riego s, abastecían igualmente diversos pueblos de los alrededores de la capital29. En otras localidades, coexistían
las empresas privadas y los servicios municipalizados como era el caso de Sevilla, Burgos, Valladolid,...
Pero la gran tarea pendiente que tenían las empresas abastecedoras de agua, era el número de abonados,
siempre muy inferior a la población existente y muy por debajo de las necesidades reales. Sabemos que en 1950 el
número de abonados que eran consumidores domésticos ascendía 1.117.437; mientras que los abonados
industriales ascendían a poco más de 38.000.
Las empresas de abastecimiento, hasta la guerra civil, habían seguido un proceso de crecimiento sostenido,
en ocasiones con algunas desviaciones, pero en el que se advierte la maduración adquirida por el sector, capaz de
embarcarse en proyectos cada vez más complejos, a la par que hacían frente con nuevas inversiones a los
constantes aumentos de la demanda y no existía la provisionalidad manifestada en las primeras etapas del sector.
Hasta ese momento, el control administrativo se reducía a otorgar y fijar las condiciones de la concesión, y
el control que existía sobre las tarifas. Pero como se ha visto en el capítulo referente a la legislación, un conjunto de
normativas comenzaban, cada vez más, a constreñir la actuación de las empresas.
Varias fueron las causas que determinaron la retirada de los agentes privados en el suministro de agua
potable. Por un lado, junto a los apuros financieros dada la necesidad de realizar inversiones masivas, son de gran
importancia los problemas de carácter sistémico que comenzaron a tener los abastecimientos con los fuertes ritmos
de crecimiento de la demanda, y la consiguiente polémica que se reanudó sobre la gestión del servicio. Por otro, se
intensificaron los conflictos sobre las tarifas y la calidad del servicio, a los que se unieron los problemas sobre la
extensión de las redes, la caducidad de las concesiones y los efectos de la inflación.
En España, durante el período de entreguerras la organización de la vida social y económica comenzó a
inclinarse hacia un mayor estatalismo, que se remarcó tras la guerra civil. La manifiesta hostilidad que existió hacia
las empresas privadas durante el primer franquismo es una cuestión a tener en cuenta. Con las compañías de
abastecimiento se produjo idéntica situación que lo ocurrido con las empresas extranjeras, es decir, tuvieron que
sufrir los embates del exacerbado nacionalismo económico que practicaban los más acérrimos defensores del
nuevo régimen. Una narración paralela a la descrita por Gómez Mendoza sobre el ensañamiento que exitió contra
la propiedad extranjera en la minería española, y especialmente hacia la sociedad inglesa Río Tinto Co m pany,

26
SERVIO SINDICAL DE ESTADÍSTICA (1950), pp. 90-95.

27
En estos momentos el Canal d e Isabel II era un organismo de carácter estatal dependiente del Ministerio de
Obras Públicas.

28
AFVM (1917), p. 531; AFSAE (1918), p. 637; AFB (1960), p. 172.

29
AFSAE (1930), p. 201; ID., (1950), p. 409.
puede aplicarse a la gestión de las empresas privadas en el suministro de agua30. El Estado consideraba el
abastecimiento urbano un servicio público de primera magnitud, que por sus propias características debía ser
gestionado directamente por los Ayuntamientos.
La intervención del Estado se puede relacionar con los problemas de carácter sistémico que comenzaba a
experimentar el sector. El fuerte crecimiento de la demanda obligaba a las empresas a tener que realizar obras cada
vez mayores para aprovisionarse de agua: nuevos proyectos de embalses y largos acueductos que requerían
importantes inversiones. Aunque muchas de estas empresas no parece que pudieran realizarlos, el problema
parece estar más bien en que el Estado se convirtió en el elemento principal de la política hidráulica, tanto durante
la dictadura de Primo de Ribera como en el franquismo. El protagonismo se cedió a las Confederaciones
Hidrográficas, que se erigieron en los organismos que ejercían el control sobre la utilización de los recursos de
agua, y dónde el abastecimiento urbano -aunque importante-, quedó englobado en un conjunto en el que los
agentes estatales eran los que dictaban y disponían la política a seguir. Es decir, el Estado era el sum inistrad o r d el
pro d ucto básico -el agua-, y el co nstructo r de las obras hidráulicas necesarias, por lo que fue lógica su intención de
practicar un verdadero dominio sobre la gestión del abastecimiento urbano. En estas condiciones -sin olvidar el
problema de las tarifas y la caducidad de las concesiones, etc.-, las empresas privadas se fueron quedando fuera
del núcleo de la toma de decisiones.
Otro de los problemas que se manifestó con mayor prontitud fue el recrudecimiento de la polémica sobre
las tarifas. Las empresas de abastecimiento, entre 1940 y 1960, defendieron el principio de que el coste del servicio
debía ser soportado por los usuarios31. Por contra, el Estado utilizó el control de las tarifas y la política
antiinflacionaria como un medio para restringir algunas de las atribuciones de las compañías32.
A pesar de las economías de escala, la congelación de tarifas practicada por el régimen franquista paralizó
la renovación tecnológica de las compañías y la extensión de las redes de abastecimiento. Del mismo modo,
aunque los costes de producción fueron decrecientes, los costes laborales, el ritmo de aumento de la demanda y de
ampliación de las redes fue tan grande, que la normativa que estableció el Estado para que las tarifas se vieran
inalteradas, dio al traste con muchas de estas compañías, que progresivamente se fueron municipalizando.
De hecho, las empresas de abastecimiento de agua no podían desenvolverse satisfactoriamente con unas
tarifas rígidas -como ocurrió sobre todo desde 1940-, porque como consecuencia del aumento de precios y de la
consiguiente devaluación de la moneda33, unas tarifas rígidas no permitían nunca cubrir las cargas
correspondientes a los continuos aumentos de capital que requería la prestación normal de un servicio público.
Alrededor de 1970, tarifas de éste género no tenían suficiente capacidad de financiación34.
Esta grave situación planteada por la rigidez e inamovilidad del régimen tarifario que padecieron las
empresas, les obligó a buscar medidas que les permitiera superar la crisis, al margen de sus ingresos normales,
buscando otras fuentes de financiación para poder cubrir el déficit que padecían. Básicamente, para solucionar
estos problemas, se diseñaron dos estrategias: la primera se amparaba en obtener a toda costa cualquier clase de
ayudas de organismos públicos; y, la segunda, la de las empresas que optaron por reorganizar la propia estructura
empresarial con el fin de darles salida.
Los auxilios estatales se concretaron en importantes subvenciones, sobre todo cuando las tarifas no cubrían
el coste del servicio o no permitía hacer frente a las necesidades de nuevas inversiones. Esta acción falseaba
completamente la realidad económica de la empresa, además de suponer una importante carga para el Estado. Por
otra parte, esta situación de escasez de recursos económicos provocaba el retraso en la renovación o ampliación de

30
GÓMEZ MENDOZA, A. (1994), pp. 301-330.

31
LINATTI BOSCH, J. A. (1966), p. 658.

32
ANTOLÍN, F. (1996), pp. 251-252.

33
Una de las devaluaciones que más afectó a la economía empresarial fue la aprobada por el Decreto de 17 de
julio de 1959, en el que la peseta pasaba de 42 a 60 pesetas el tipo de cambio del dólar norteamericano. En
noviembre de 1967 se devaluó nuevamente la peseta, pasando el tipo de cambio de 60 a 70 pesetas por dólar, lo
que hizo todavía más problemática su situación.

34
Esta realidad fue reconocida al establecer las nuevas tarifas eléctricas, otorgando a dicha industria primas de
compensación que contribuían a financiar las nuevas construcciones.
las instalaciones, con el consiguiente servicio defectuoso.
Las consecuencias originadas por estos modos de actuación empresarial generaban en el mercado de
capitales españoles una importante contracción en cuanto a las inversiones en empresas de servicios públicos. Esta
inhibición del capital privado se conjugaba con la disminución paulatina en la calidad de los servicios prestados, ya
que es evidente que si las empresas suministradoras, con el régimen de tarifas establecido para su servicio, no
cubrían el coste del mismo y encontraban, por otro lado, dificultades en la obtención del capital necesario para
realizar mejoras en las instalaciones existentes o la ampliación de las mismas, se producía una disminución en la
calidad del servicio como consecuencia natural de no poder atender tan imperiosas necesidades.
Por otro lado, los municipios suministradores de agua encontraban importantes problemas de información
y asesoramiento en las cuestiones técnicas y de gestión. No poseían la infraestructura adecuada a nivel
organizativo para poder ocuparse adecuadamente del servicio de abastecimiento. Por esto, los Reglam ento s que
regulaban los auxilios del Estado para esta clase de obras, establecían la inspección anual de las obras entregadas y
en explotación, quedando siempre bajo el control de la Dirección General de Obras Hidráulicas, que era el servicio
que las había construído. Estas inspecciones no eran suficientes, y al hacer las visitas se comprobaba repetidamente
la ineficacia municipal en estas cuestiones técnicas35.
La expansión y el crecimiento urbano obligaban a buscar captaciones cada vez más lejanas, a extender la
red de suministro y a explorar nuevas soluciones para el tratamiento. Los costes adicionales, aunque se podían
compensar con las economías de escala, encarecían significativamente los proyectos para el suministro de agua. En
cualquier caso, es evidente que el problema del abastecimiento era principalmente económico, especialmente en
esta etapa que contempla la retirada de la iniciativa y de los recursos privados, y por contra el desarrollo
tecnológico aminoraba los escollos que había que superar para obtener agua necesaria para satisfacer la demanda.
La cuestión era disponer de los recursos financieros suficientes para encontrar agua, almacenarla y conducirla
hasta la ciudad36. Estos no eran solamente problemas de los centros urbanos. Hacia 1940, todavía existían
municipios rurales que debían abastecerse de exiguos manantiales y que en las épocas de sequía debían traer el
agua desde grandes distancias.
Algo similar ocurrió con el alcantarillado, complemento inseparable del Servicio Moderno, y que
constituyó un factor de peso, decisivo en la municipalización de las redes de aguas, puesto que en pocos casos se
encontraron empresas privadas dispuestas a tener que asumir la financiación y gestión de las redes de
saneamiento.
Por otra parte, la mayor experiencia de los funcionarios en su gestión y una mayor provisión de auxilios y
ayudas a los Ayuntamientos hizo que, progresivamente, las empresas privadas fueran abandonando el sector.
Además, muchas de las antiguas concesiones otorgadas en las últimas décadas del siglo XIX finalizaban al
cumplirse el plazo de 99 años que generalmente se concedía. Una buena muestra es lo que sucedió con la compañía
Seville Water Wo rk , que puede servir de ejemplo de la dinámica en la que desembocaba la gestión del servicio
públlico: empresas y Ayuntamientos pactaban un compromiso por el que acordaban la reversión de la concesión
antes del plazo fijado. Ante los impedimentos para la actualización de las tarifas, las empresas se volvieron reacias
a gastar y no realizaban inversiones -que permitieran extender el suministro y mejorar el servicio-, en un negocio
del que sabían les quedaba poco tiempo. Esta situación muchas veces aceleró todavía más la reversión a los
Ayuntamientos, como el caso mencionado anteriormente37.
Es precisa otra puntualización. Generalmente es observable que en la política municipal existen dos
grandes temas que centran las actuaciones económicas de los cabildos: el pago de las deudas y la ejecución de las
grandes obras urbanísticas. En cambio existía con frecuencia un interés marginal por la construcción de
equipamientos colectivos, y se dejaban en manos de las compañías concesionarias aspectos como la electrificación,
transporte, abastecimiento de agua, etc. Estas sociedades, basándose en la lógica de la rentabilidad, se limitaban a
adecuar su producción a la demanda existente, sin que existiera una oferta a medio plazo de proyectos que

35
CANALS ALVAREZ, S. (1955), p. 566.

36
En 1911 se inauguró en Australia un acueducto de 600 kilómetros de longitud y con un coste cercano a los 100
millones de pesetas.

37
En este sentido, NUÑEZ ROMERO-BALMAS, G. (1996), pp. 417-418. Asimismo, algunas empresas escatimaban en
las inversiones para no cargarse de capacidad inutilizada, y de ese modo resistir en una época en que la situación
económica fue muy inestable.
garantizase el consumo que exigía el crecimiento urbano38.
Como se ha comentado anteriormente, las compañías en un primer momento debían luchar seriamente en
busca de clientes. Se trataba de competir no necesariamente contra otra empresa, sino contra el abstencionismo.
Caron usa el concepto de «inventar el cliente» para referirse a este tipo de problemas en el caso de los ferrocarriles.
De cualquier manera, conseguir el punto óptimo en un tiempo razonable era vital para las empresas, dada la
magnitud de la inversión fija necesaria. Esta era una de las razones que llevaba a las empresas privadas a intentar
obtener la máxima utilidad posible del sistema dispuesto como primer establecimiento. Más adelante, una vez
situados dentro del umbral de rentabilidad y acaso próximo al fin de las concesiones, las discontinuidades de
escala debieron representar un obstáculo fundamental para ampliar el servicio.
La situación se entendía tan negativa, que se reiteró la dinámica iniciada en los años treinta con la
búsqueda de una política global que comprendiera el problema del abastecimiento y saneamiento. Era preciso que
el Estado facilitara la concentración de las distintas partidas existentes en los diversos Departamentos
ministeriales, para emprender un amplio plan de abastecimientos de aguas y saneamiento de poblaciones.
Solamente desde la competencia del Estado, se estimaba capacidad suficiente para acometer la solución de los
abastecimientos. A la par, se defendía que la acción del Estado no encontrara obstáculos en las autonomías
municipiales o regionales.
De modo corporativo, los ingenieros de Caminos llegaban a plantear que «la libertad de iniciativa y la
gestión inteligente y eficaz debían ser respetadas», pero junto a ello, no debía admitirse «libertad para la inacción»
y así mediante una eficaz intervención del Estado, sería necesario hacer efectiva la obligatoriedad de la Ley,
marcando al mismo tiempo las reglas generales y las normas mínimas que debían establecerse para considerar
cumplidos sus ordenamientos39.
Tras la guerra civil, el Ministerio de Obras Públicas, a través de la Dirección General de Obras Hidráulicas,
comenzó a disponer de una importante y eficiente organización para auxiliar a las poblaciones en sus problemas de
abastecimiento de agua y consecuentemente de saneamiento. Esta organización, repartida por las cuencas
hidráulicas españolas, proyectaba y dirigía la construcción de las obras que luego entregaba a los Ayuntamientos
para su explotación, fijándoles las tarifas máximas de venta del agua, y quedando siempre bajo la inspección de los
organismos dependientes40.
La práctica municipal en ésta segunda mitad de siglo, dejó de manifiesto un aspecto señalado en varias
ocasiones en éste trabajo: la insuficiencia del nivel municipal para la ordenación e implantación complementada de
los servicios de abastecimiento y saneamiento, al menos en las grandes ciudades. En las grandes urbes, fue cada
vez más patente, la necesidad de acometer la ejecución de éstos servicios desde una perspectiva global, en un
ámbito territorial más amplio que el término municipal. En este sentido es significativa la ordenación y
estructuración de un organismo ya centenario como el Canal d e Isabel II, para el abastecimiento de Madrid y las
zonas más cercanas; o, también los cada vez más frecuentes consorcios municipales, que a través de la estructura
organizativa de las Diputaciones están creando entidades destinadas a solucionar este grave problema41.

38
Un análisis detallado de una situación similar, se ha descrito en la ciudad de Valencia durante la etapa de la
Restauración. SORRIBES, J. (1992), p. 211.

39
REVISTA DE OBRAS PÚBLICAS (1935), p. 114.

40
CANALS ALVAREZ, S. (1955), p. 513.

41
Un ejemplo reciente de la tendencia que se indica es el ofrecido por la aparición de la Ley catalana 5/1981, de
4 de junio, sobre evacuación y tratamiento de las aguas residuales en Cataluña (BOE de 18 de noviembre), que
inserta la ejecución de obras y prestación de servicios en esta materia «en el marco de planificación general de
protección del medio ambiente que apruebe la Generalidad», y prevé la utilización de formas supramunicipales de
gestión, concretamente Consorcios y Mancomunidades. En sentido análogo puede hacerse referencia a la Ley d e la
Co m unid ad d e Mad rid 17/1984, de 20 de diciembre. GALLEGO ANABITARTE, A. & MENÉNDEZ REXACH, A. & DÍAZ
LEMA, J. M. (1986), p. 483.
2.3 LA ETAPA DEL RESURGIR FINISECULAR (1970-1990)

La mayoría, por no decir la casi totalidad de las empresas privadas existentes en España hacia 1990,
dedicadas al suministro de agua, no eran de reciente creación sino que databan del siglo pasado. Cuestión que es
preciso tener en cuenta, para entender en estricto sentido el desarrollo de estas empresas, especialmente si
consideramos que prácticamente todas se constituyeron en una época de precios estables, que fue seguida por
largos períodos de inflación que marcaron el ritmo de crecimiento de éstas empresas.
Un análisis a largo plazo presenta que las distintas formas de organización empresarial han cambiado con
las circunstancias históricas, tecnológicas, la situación del mercado muy vinculado a la expansión y crecimiento de
las ciudades, la localización de las empresas, concentración del sector, las coyunturas políticas, las estructuras
familiares y por supuesto del desarrollo y difusión de las instituciones financieras.
Es evidente, que la empresa más representativa y con un papel preponderante en el sector, Aguas d e
Barcelo na, está asentada en una larga trayectoria basada en una política de expansión y control del mercado.
Dentro del mismo grupo se fueron creando diversas compañías, como estrategia organizativa que permitiera una
mejor y más fácil ramificación empresarial. Una de las actuaciones más significativas fue la constitución de la
sociedad Abastecim iento s Urbano s y Rurales (SAUR) (1963), que se dedicó al abastecimiento de distintos
municipios, mediante la obtención de la concesión o el arrendamiento del servicio. Entre otros municipios se
pueden destacar: Palafrugell, Rosa, Olot, Benicarló, Tarragona, San Cugat del Vallés, Rubí, Ripollet y Torelló42. Es
decir, el grupo de empresas sobrevivientes, constituidas antes de 1936, responden por un lado a casos aislados de
sociedades constituidas en ciudades de tamaño mediano; por otro, a compañías que se han ido reuniendo
alrededor de Aguas d e Barcelo na.
El marco legislativo actual persiste en propugnar que los Ayuntamientos sean los encargados de asegurar
el abastecimiento de agua a la población de sus respectivos municipios. Sin duda, la gestión directa municipal es la
forma más difundida en la explotación de este servicio público en España. Pero como la misma ley prevé, existen
diversas formas de gestión indirecta: empresa privada municipal, empresa mixta, concesión y arrendamiento a
empresas privadas o particulares.
En 1970, sólo el 7 por ciento de los servicios de abastecimiento de agua estaba gestionado por empresas
privadas, que correspondía al 25 por ciento del total de la población abastecida en España. La razón se asienta en
que los grandes abastecimientos como Barcelona y Valencia, con sus respectivas áreas metropolitanas, están
explotados por empresas privadas en régimen de concesión: Aguas d e Barcelo na y Aguas Po tables y Mejo ras d e
Valencia.
Desde 1970 y más especialmente en la década de los ochenta, se aprecia un impulso en ceder nuevamente
la gestión a empresas privadas. Los caminos elegidos han sido esencialmente dos. Una dirección ha consistido en
transformar los servicios municipales en empresas municipalizadas que, en ocasiones, aceptaban la inclusión del
capital privado, aunque variaba el porcentaje de su participación. El otro camino ha optado por ceder en régimen
de concesión a empresas privadas la gestión del servicio.
El cambio de rumbo, iniciado con esta nueva etapa de reprivatización de los servicios municipales, se debe
esencialmente a diversos motivos. El primero radica en la crítica que ha experimentado en las últimas décadas la
empresa pública por la sobredimensión que experimentó desde la Segunda Guerra Mundial. El segundo, en la
actualidad el suministro de agua potable se decanta por aportar respuestas globales, que implican la agrupación de
municipios y comarcas relacionadas por el mismo marco hidrográfico, y esto supone que las inversiones sean muy
elevadas. Para afrontar este problema, se han creado consorcios y mancomunidades municipales o provinciales
agrupadas alrededor de las Diputaciones. Estas instituciones públicas han constituido empresas de carácter
semipúblico, que han buscado en muchas ocasiones la participación del capital privado.
En tercer lugar, existe una conciencia cada vez más clara de la necesidad de ajustar la tarifa al precio real
del producto. Las estimaciones sobre la escasez del suministro, los períodos cíclicos de sequía y los graves
problemas económicos que atraviesan las haciendas municipales, han obligado a dejar de lado esa vieja idea de
«congelar las tarifas» porque se consideraba un producto de primera necesidad, que era preciso mantener con
precios políticos. Los Ayuntamientos, aunque gestionen directamente el servicio, son cada vez más proclives a
imponer tarifas que tengan en cuenta los costes del suministro, futuras inversiones, etc. Es decir, rentabilizar el
servicio y no consentir esa fuga por la que se desestabiliza la economía municipal, y que sólo podía ser taponada
con las ayudas económicas del Estado.

42
AFB (1970), p. 98; AFEE (1983), pp. 68-70.
En el fondo, la crisis de la gestión pública se debe a la imposibilidad de mantener controlados los costes
por la ineficiencia, sindicalización, etc. Mientras se podían transferir dichos sobrecostes a otros organismos, a
través de los presupuestos estatales o municipales, se pudieron mantener sin muchos problemas bajas las tarifas y
altos los costes. Cuando dejó de ser posible y hubo que recurrir a formas de financiación que podemos denominar
«ortodoxas», entonces fue inevitable volver a buscar la eficiencia de la gestión y la rentabilidad de la explotación.
Ante esa situación, aunque los Ayuntamientos han creido conveniente optar por la fórmula de la concesión
o el arrendamiento, también ha existido un gran interés en la creación de sociedades mixtas -capital público y
privado- para la gestión del abastecimiento de agua. Los municipios continúan siendo reacios a perder
completamente el control de estos servicios, y han encontrado en esta forma intermedia una solución que estiman
adecuada.
Por último, las empresas privadas, cuando se tuvieron que ir retirando de la gestión de los
abastecimientos, encontraron en la especialización tecnológica y en el desarrollo de nuevas técnicas para el
tratamiento y la depuración del agua un nuevo campo en el que seguir vinculadas al sector43. Esto ha permitido
que muchas de estas empresas hayan retomado con gran facilidad la nueva prestación del servicio y su
participación en empresas mixtas. Asimismo, los Ayuntamientos, han buscado en estas empresas un apoyo sólido,
desde el punto de vista tecnológico, que sea capaz de resolver los problemas específicos que presenta el
abastecimiento de agua. Por tanto, la presencia de compañías privadas en régimen de concesión o con participación
en las empresas municipales o consorcios provinciales, es otra de las líneas que está adoptando el sector de modo
más decidido.
Asimismo, la creación de empresas municipales ha sido una tendencia bastante frecuente. Más adelante
hacemos referencia a diversos casos como Valladolid y Cádiz.

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CANALS ALVAREZ, S. (1995): «Asociación Nacional de Abastecimiento de Agua (II)», Revista d e Obras Públicas, XI,

43
Es el caso de Aguas d e Barcelo na, que aunque siempre ha estado presente en el sector del agua potable, ha
diversificado ampliamente su oferta de empresas industriales, comerciales e ingenierías: ACSA, DEGREMONT, etc.
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