Evolución de la política de vivienda social en Colombia y en Bogotá

María Mercedes Maldonado Copello1

Introducción

Este artículo examina los avances y obstáculos presenten en la aplicación de la ley 388 de
1997 en la ciudad de Bogotá, una ley de reforma urbana que contempla una serie de
herramientas para los gobiernos municipales con el fin de intervenir en el mercado de la
tierra. El artículo se centra en los instrumentos relacionados con la producción de vivienda
social, accesible a las familias de menores ingresos, teniendo en cuenta que este sigue
siendo uno de los principales problemas no resueltos de las ciudades latinoamericanas; y,
también, una de las preocupaciones explícitas presentes en el largo proceso que se vivió en
el país para lograr las mayorías necesarias para aprobar una ley de esta naturaleza en el
Congreso.

Además, examina las articulaciones y tensiones entre las políticas y actuaciones nacionales
y las municipales, para ello en una primera parte examina a grandes rasgos la evolución de
la política nacional de vivienda y luego la experiencia de aplicación de los instrumentos de
política de suelo en Bogotá.

Bogotá es un municipio con un régimen especial, de distrito capital, razón por la cual
eventualmente puede aparecer el término distrital, que para los efectos de este artículo se
puede asimilar a municipal.

1
Profesora e investigadora Instituto de Estudios Urbanos. Universidad Nacional de Colombia.

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Políticas nacionales de vivienda: la promoción económica sobre la política social

Luego de cuarenta años de sucesivos intentos fue aprobada una ley de reforma urbana en
1989 (la ley 9ª). No hubo un movimiento social fuerte detrás de estos esfuerzos, que fueron
jalonados por congresistas del partido liberal, algunos urbanistas y técnicos de las
entidades nacionales, pero sí se logró un texto significativo en materia de políticas de
suelo, complementado en 1997, para ajustarla a una reforma constitucional producida
como resultado de uno de los acuerdos de paz que han tenido lugar en Colombia. Reforma
urbana en América Latina da cuenta de una combinación entre mecanismos redistributivos
de las rentas del suelo y de apuestas por democratizar el acceso a la propiedad del suelo y,
sobre todo, de la vivienda.

La aprobación de la ley de reforma urbana (o ley del suelo) en 1989, sin embargo, fue
seguida por un viraje en las políticas nacionales de vivienda, dirigido a asumir como
principal objetivo la promoción del sector de la construcción, por la capacidad que se
reconoce a este sector para dinamizar la economía, en razón de su demanda por mano de
obra no calificada y de una serie de productos de producción industrial. La nueva política
se redujo a un instrumento casi único el subsidio directo a la demanda, para buscar mejorar
la capacidad de pago de las familias de menores recursos, con el fin de adquirir una
vivienda producida en condiciones de mercado2.

En 1991 se decidió el desmonte de las entidades nacionales encargadas de la producción de

vivienda social, incluida la gestión del suelo, y del otorgamiento de crédito para la
construcción, para proyectos de desarrollo urbano y para quienes adquirían vivienda; de la

2
Para tener una idea de la dimensión de la pobreza en Colombia y los retos de la política de vivienda, en el
momento de ser aprobadas estas reformas, más del 50% de la población del país estaba por debajo de la línea
de pobreza, que se establece como un ingreso mensual inferior a US 400 (aproximadamente) para una familia
de 4 personas

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investigación en tecnologías o del apoyo a procesos de gestión comunitaria, que pasaron a
ser sustituidas por un fondo financiero encargado de manejar los recursos del presupuesto
nacional destinados a los subsidios a las familias, que son distribuidos a nivel territorial y
según tipos de programas, según criterios que han variado a lo largo del tiempo. Años
después, fue creado un Ministerio de Vivienda, que hasta el momento no ha asumido una
visión integral de las políticas de vivienda, y ha mantenido el énfasis en sus aspectos
financieros.

El gobierno nacional mostró un desinterés casi total por la implementación de la

legislación de reforma urbana, tampoco hizo mucho por fortalecer la capacidad de gestión
de los gobiernos municipales, y durante años se asumió que el sector privado podría ser
más eficiente para realizar la gestión del suelo.

Un monto relativamente bajo del subsidio familiar (llegó a representar alrededor del 40%
del tope máximo legal establecido para la vivienda social) y una reducida asignación de
recursos del presupuesto fueron constantes durante unos 15 años. Las dificultades para
acceder al crédito, las condiciones persistentes de pobreza monetaria y la escasa oferta de
vivienda por parte del sector privado, condujeron a que los subsidios se asignaban a las
familias pero pasaban años sin poder utilizarlos y perdían su vigencia.

El bajo desempeño de la política de vivienda en términos de acceso efectivo de las familias

a una vivienda adecuada, que nunca tuvo especial incidencia en la agenda pública, se hizo
evidente con la llegada masiva a las ciudades de los desplazados por el conflicto armado
interno. La primera ola de migraciones del campo a la ciudad había tenido lugar en las
décadas de 1960 y 1970, y dio origen a los asentamientos informales y al surgimiento de
unos agentes llamados loteadores piratas, porque subdividían y vendían extensiones
relativamente grandes de terrenos en las periferias, sin ningún tipo de servicios y por fuera

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de las normas urbanísticas y se apropiaban de significativas ganancias por la renta del
suelo. Aún así, esta forma de expoliación urbana estuvo acompañada de ciertos
mecanismos de solidaridad y de redes clientelistas para el acceso a infraestructuras y
servicios sociales, que paliaron las condiciones de precariedad. Los efectos de la migración
por la guerra del periodo reciente, donde las guerrillas, los paramilitares e incluso el
ejército provocaron sostenidos desplazamientos, evidenciaron la incapacidad de una
política reducida al manejo de subsidios a la demanda, para resolver el problema del
acceso la vivienda.

Desde el año 2004 la Corte Constitucional agrupa en un solo caso numerosas acciones de
tutela (amparo) presentadas a lo largo del país, de manera individual o por organizaciones
de víctimas del desplazamiento, y adopta la decisión de “declarar el estado de cosas
institucional” y desde ahí empieza a presionar por un cambio de la política nacional de
vivienda, y por una mayor vinculación de los gobiernos municipales, para mejorar la
eficacia de la política. El volumen de recursos del presupuesto nacional fue incrementado,
sin que se asumiera una modificación estructural de la política.

La respuesta del gobierno nacional fue la de concebir las políticas de suelo, derivadas de la
legislación de reforma urbana, como un obstáculo para la producción masiva por parte del
sector privado, razón por la cual empieza a desestructurarla con medidas aisladas, que
responden a un objetivo principal: cómo agilizar la conversión de suelo rural en
urbanizable y cómo hacer atractivos desde el punto de vista financiero los proyectos de
vivienda social, sobre todo, promoviendo proyectos de gran escala en zonas periféricas de
las ciudades, para aprovechar supuestas economías de escala para el constructor, sin
acceso adecuado a transporte ni a los lugares de empleo, y mucho menos a equipamientos,
servicios y lugares propios de la vida urbana.

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Hay varios momentos en la evolución de la articulación entre política de vivienda y
ordenamiento territorial y políticas de suelo:

- En 2004 se expide un decreto nacional (No. 2060) que redujo, pasando por encima
de las normas municipales, el lote mínimo para vivienda social3. Se permitió un
lote de 35 M2 para vivienda unifamiliar, de 70 M2 para vivienda bifamiliar y para
multifamiliar 120 m2, con cesiones para espacio público y equipamientos no
mayores al 25%. Se asumió como una medida dirigida a estimular la construcción
privada de vivienda, que favorecía, sobre todo, a los propietarios de suelo con una
de las normas de sub-división más bajas del mundo, lo que llevó a densidades cada
vez mayores, justamente para sectores de la población donde es más necesario el
acceso a espacio público y a dotaciones colectivas. En 2012 se derogó esta medida,
luego de reconocer, tardíamente, que no había sido poco efectiva para mejorar la
construcción de vivienda social y que, al contrario, había contribuido a la elevación
de los precios del suelo.

- En 2010 se establecen los macroproyectos de interés social nacional, que

pretendieron derogar las normas de los planes de ordenamiento territorial y reducir
las competencias de los gobiernos municipales para que el Ministerio de Vivienda
pudiera directamente y de manera expedita aprobar mediante resolución macro
proyectos de vivienda propuestos por los promotores privados, reduciendo los
requisitos y acortando los tiempos de los trámites de conversión de suelo rural o de
expansión en urbano, incluso se permitían en áreas protegidas.
3
La vivienda social se define, sobre todo, por su precio, dado que existen topes legalmente establecidos,
inicialmente para exigir ciertos porcentajes de la cartera de crédito privada a este tipo de vivienda, luego en
relación con las políticas de vivienda y suelo. Hoy en día existe una vivienda de interés prioritario (VIP), con
tope de 70 salarios mínimos legales mensuales y una vivienda de interés social (VIS) con un tope de 135
salarios mínimos legales mensuales. El vacío es que no existe un criterio de calidad ligado a ese límite de
precio, lo que ha llevado a viviendas muy pequeñas y de baja calidad, salvo esfuerzos aislados de los
gobiernos municipales para promover mejores condiciones de habitabilidad

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 Como su nombre lo indica se trababa de promover la producción a gran escala de
vivienda, en zonas cada vez más alejadas, facilitada por la utilización de suelo
rural, con escaso urbanismo, es decir, por la apropiación de plusvalías por parte de
los promotores privados.

El resultado es que apenas se atienden las exigencias mínimas de infraestructura,

como el acceso a acueducto y alcantarillado, pero se impone a los gobiernos
municipales, sin que necesariamente estén de acuerdo o involucrados en la
decisión, la oferta de servicios sociales, como educación y salud o programas de
protección social, eso sin contar con las dificultades que se imponen a las familias
en términos de transporte. Veremos más adelante el efecto sobre Soacha, un
municipio conurbado con Bogotá, la ciudad capital, donde las actuaciones
nacionales han concentrado la producción de vivienda social.

- En 2012 se adopta el subsidio a la oferta mediante la ley 1537, lo que significó una
transformación importante porque reconocía las debilidades de dejar la oferta de
vivienda social casi exclusivamente en manos de los constructores privados. Esta
ley fue la base para un programa nacional muy publicitado de viviendas gratuitas (o
subsidio completo). Con base en esta ley el gobierno nacional procedió a distribuir
cupos entre las distintas entidades territoriales y a realizar convocatorias a
constructores privados o convenios con entidades públicas municipales para la
construcción de las viviendas. En gestión del suelo esta ley establece la destinación
obligatoria a la construcción de vivienda con tope legal de 70 salarios mínimos
legales mensuales (aproximadamente US 18.000) del 20% de suelo de cada
proyecto de desarrollo – o incorporación de suelo rural o urbanizable-, que se
ejecute en cualquier lugar del país. Además, mantiene normas para modificaciones
expres de los planes de ordenamiento territorial, con el fin de ampliar la oferta de

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 suelo urbanizable. El diseño de las convocatorias favorece los proyectos de gran
escala, así como constructores de cierta talla (en razón de la experiencia previa
exigida en número de metros cuadrados construidos y de la capacidad financiera,
ya que el pago se realiza una vez ejecutadas las obras).

El programa de vivienda gratuita tuvo una primera versión en las grandes ciudades,
donde se construyeron 100.000 viviendas entre 2012 y 2015, y la evaluación de sus
resultados en términos de acceso a vivienda de calidad todavía están por hacer de
manera completa. Pero casi en su totalidad se realizaron en zonas periféricas. Una
segunda versión para ciudades más pequeñas y municipios rurales se ha
desarrollado de manera más lenta. Las restricciones fiscales han llevado a que el
gobierno nacional vuelva a dar énfasis al subsidio a la demanda y al subsidio a la
tasa de interés, que captan en una proporción importante los propietarios de suelo o
las entidades financieras privadas y que se asigna también a vivienda de mayor
precio.

El análisis de lo que ha pasado en Bogotá permitirá contrastar la relación de esa política

nacional con las políticas de suelo.

La experiencia de Bogotá

Bogotá es una ciudad de casi 8.000.000 y alrededor de 2 millones de viviendas, cuya área
urbana se aproxima a las 40.000 hectáreas. El 20% de esa área urbana fue desarrollada a
partir de ocupaciones informales donde hoy vive el 40% de la población, en altas
densidades. Durante la segunda mitad del siglo XX, 160.000 viviendas de interés social
habían sido construidas bajo mecanismos de gestión pública, la mayoría nacional. Un

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número mucho menor de vivienda formal se construyó a través de programas estatales que
apoyaron la autogestión comunitaria, con vivienda de desarrollo progresivo.

En el periodo reciente la informalidad ha cambiado su comportamiento, y es mayor el

crecimiento en densificación, a partir de la autoconstrucción de los terrenos comprados a
los loteadores piratas (por regla general de 72 Mt2), donde se construyen hasta 4 pisos y
generan una importante oferta de vivienda, pequeña y precaria, en alquiler. Pero es esa
oferta de vivienda popular en alquiler la que ha compensado la escasa producción de
vivienda formal, pública o privada y va configurando una ciudad desigual, incluso en su
densidad.

Desde 1988 inicia en Colombia la elección popular de alcaldes municipales y en 1990 la

implementación de planes bajo los lineamientos de la ley de reforma urbana,
complementados por la ley 388 de 1997. Los instrumentos que han sido aplicados son el
banco de tierras, la asociación entre y con propietarios a través de reajustes de terrenos y
otras modalidades de gestión asociada; la utilización de terrenos fiscales; los porcentajes
obligatorios de suelo destinados a vivienda de interés social o vivienda de interés
prioritario y el establecimiento de la obligación de urbanizar y construir los terrenos
vacantes dentro de la ciudad o designados por el plan de ordenamiento como urbanizables
en un término de dos años. Si los terrenos no son urbanizados y/o construidos por sus
propietarios, una agencia estatal adelanta subastas a favor de constructores interesados en
construir vivienda social y al propietario se le paga al precio de vivienda con los topes ya
establecidos de US 20.000 o US 38.000 aproximadamente.

Esta tabla resume la construcción de vivienda social de acuerdo con los instrumentos
utilizados:

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Instrumento/agentes Extensión No y tipo de Periodo
Hectáreas viviendas
construidas
Banco de tierras municipal 4 proyectos 46.000 VIP 1999-2015
– Metrovivienda 397 hectáreas
% obligatorios de suelo Alrededor de 40.000 en sitio, 2002-2014
para vivienda social 1.000 Hectáreas, VIS y VIP en
se mezclan con planes parciales
otros tipos de 6.000 trasladadas a
vivienda y usos otras zonas
Desarrollo y construcción Está en proceso y 15.000 VIS 2009-2014
obligatorias en terrenos aplica a unas 158 1.000 VIP
vacantes hectáreas
Se mezclan con
otros usos
Utilización terrenos fiscales 6 hectáreas 3.400 VIP 2012-2015
en buenas localizaciones aproximadamente
Adquisiciones públicas para 5 hectáreas 1.200 VIP 2013-2015
proyectos de pequeña escala
Gestión privada por N.D. 68.000 VIS 2000-2015
distintos mecanismos
Total 199.600

El número de viviendas sociales construidas en los últimos 15 años contrasta con las
producidas durante unos 40 años de gestión nacional, lo que puede dar cuenta de la
efectividad de los instrumentos de la ley de reforma urbana, por un lado, pero también que

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ciertos constructores se van moviendo a este segmento del mercado, animados en parte por
los subsidios estatales y como respuesta al comportamiento cíclico del sector de la
construcción donde periódicamente se estrecha la demanda de los sectores sociales
solventes. Se evidencia, de otra parte, que la vivienda de más bajo precio (hasta 70 salarios
mínimos mensuales) solo se construye con una fuerte intervención estatal. La llamada
vivienda de interés social, en el tope de 135 salarios mínimos, cuando existe
financiamiento público para el acceso al crédito (subsidio a la tasa de interés) resulta
bastante atractiva para los constructores privados, porque llega a hogares donde al menos
uno de los integrantes tiene un empleo formal y la demanda en ciudades como Bogotá es
amplia, de manera que las ventas están aseguradas.

Desde el punto de vista de las políticas de ordenamiento del territorio y de suelo la

relación, en ocasiones tensión, gobierno nacional – gobierno municipal – constructores y
familias populares se mueve principalmente en torno a los siguientes aspectos:

1. Facilidad/velocidad de incorporación de suelo rural o urbanizable de bajo precio

para operaciones/proyectos de mediana y gran escala
2. Escala de los proyectos
3. Localización, acceso a la ciudad y la vida urbana
4. Mezcla/integración social
5. Adecuación de la vivienda social a las condiciones socio-económicas de las
familias

El banco de tierras respondió relativamente a las expectativas de los constructores respecto

a disponibilidad de suelo, en tanto se trataba de habilitar terrenos en la periferia de la
ciudad (pero dentro de los límites político-administrativos del municipio), donde el
gobierno municipal asumía todos los trámites y riesgos de adquisición de suelo, incluidas

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expropiaciones, ejecutaba las obras de urbanismo general y luego vendía a constructores
macro-lotes urbanizados a partir de 1 hectárea. Sin embargo, para los constructores más
grandes la opción más atractiva ha sido la flexibilidad de las normas urbanísticas para
incorporar suelo rural, que les permitan desarrollar toda la cadena, desde compra del suelo
hasta construcción, aunque con apoyo estatal en el componente de las obras de
infraestructura. Pero la flexibilidad suele incluir pocas exigencias en términos de un
urbanismo integral, es decir, acceso a escuelas, equipamientos de salud, recreación,
servicios sociales integrales.

Uno de los problemas que enfrentó el banco de tierras fue que no aplicó totalmente la
lógica de este instrumento, en términos de una reserva territorial que se anticipa a la
elevación de los precios del suelo con el fin de que la diferencia resultante de adquirir
suelo descontaminado de expectativas de usos urbanos y la venta de suelo urbanizado
permita financiar los costos de urbanismo. Al no lograr un suficiente control a los precios
de la tierra, los precios de venta del suelo urbanizado no necesariamente resultaban
atractivos para los constructores, sobre todo en una primera etapa.

Una ventaja del banco de tierras, y del control público del suelo, es que con el tiempo,
permitió ir estableciendo condiciones a los constructores, sobre todo para aumentar algo el
tamaño de las viviendas.

La gran desventaja de este instrumento, así como los ligados a la flexibilización normativa
para fomentar la construcción privada, es que concentran un gran número de familias
homogéneas en sus condiciones socio-económicas (mismo tamaño de las viviendas,
iguales criterios para acceder a programas estatales, iguales condiciones de financiación de
la vivienda) reforzando la segregación residencial que caracteriza a las ciudades
latinoamericanas.

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Desde el año 2003 se plantean dos líneas de política diferentes, mientras sucesivos
gobiernos de Bogotá intentaban aplicar de manera integral los instrumentos previstos en
las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, haciendo énfasis en la protección de zonas ambientales
y la gestión de suelo para vivienda social, el gobierno nacional intentaba debilitar dichos
instrumentos, asumidos como un obstáculo para el desarrollo urbano, lo que ha llevado a
reforzar la segregación y las desigualdades.

La expresión más fuerte de esa tensión fue la decisión del Ministerio de Vivienda de
promover la construcción de vivienda social en Soacha, un municipio conurbado con
Bogotá, cuya población supera hoy los 500.000 habitantes y que presenta uno de los
mayores índices de concentración de pobreza y de informalidad del país, receptor de un
alto porcentaje de familias desplazadas por el conflicto armado. A los efectos de la
informalidad, en un municipio que no tiene la fortaleza fiscal ni institucional de Bogotá, se
han sumado en pocos años proyectos formales donde la calidad es relativamente mejor que
la de la vivienda informal, pero no ocurre lo mismo con la atención a las demandas
sociales y de transporte de hogares que trabajan en su gran mayoría en Bogotá.

Dentro de los macroproyectos de interés social nacional, a los que se hizo referencia en el
punto anterior, el de mayor número de viviendas y el primero en aprobarse se localiza en
Soacha. En un solo proyecto de 150 hectáreas de unos pocos propietarios, se están
construyendo 46.000 viviendas sociales, en un suelo rural convertido directamente en
urbano por una resolución del Ministerio de Vivienda, al cual se le asignaron recursos
nacionales y de Bogotá para la construcción de infraestructuras de acueducto y
alcantarillado. Es decir, apoyo público para la creación de importantes plusvalías para los
propietarios de suelo. Hoy que buena parte del proyecto está construido y que existen
graves problemas de funcionamiento del transporte masivo, en una ciudad que aún no

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cuenta con metro y depende exclusivamente del BRT, la respuesta del Ministerio de
Vivienda ha sido minimizar su responsabilidad en este aspecto.

PROYECTOS DE VIVIENDA EN SOACHA

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Fuente: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá

El Macroproyecto Ciudad Verde fue iniciado en 2009 y a su alrededor el gobierno nacional

apoyó otros proyectos privados, para llegar a la aprobación, en pocos años de proyectos
para un total de 135.000 viviendas, casi en su totalidad de vivienda de interés social o
prioritario, que implica duplicar la población del municipio. La mayoría de los grandes
constructores de Bogotá adquirieron suelo dentro del Macroproyectos, animados por la
oferta de un suelo que ya contaba con la norma para construir, en contraste con los
procesos más lentos de aprobación de planes parciales, que de acuerdo con las leyes de
reforma urbana, soporta el reajuste de terrenos con distribución equitativa de cargas y
beneficios, y que exige que los propietarios de suelo asuman la financiación de parte de las

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infraestructuras y empezó a aumentar el peso de las iniciaciones de vivienda social en
Soacha, como se observa en la tabla siguiente.

INICIACIONES DE VIVIENDA EN BOGOTÁ Y

SOACHA 2004-2015

BOGOTA SOACHA
Otro
Año VIS VIP Otro tipo TOTAL VIS VIP tipo Total
2.004 8.600 4.381 15.060 28.041 432 342 14 788
2.005 5.882 8.938 19.071 33.891 342 970 9 1.321
2006 8.621 11.418 22.740 42.779 1.466 928 20 2.414
2007 10.925 8.380 26.587 45.892 3.153 2.043 156 5.352
2.008 7.372 6.413 22.693 36.478 1.542 1.480 15 3.037
2.009 9.239 5.204 16.044 30.487 1.693 413 15 2.121
2.010 12.184 5.468 23.993 41.645 3.909 549 9 4.467
2.011 12.158 2.793 25.485 40.436 12.299 1.090 242 13.631
2.012 7.455 4.381 23.323 35.159 7.821 1.900 102 9.823
2.013 5.683 1.710 24.417 31.810 12.240 5.410 272 17.922
2.014 6.425 7.672 21.255 35.352 6.793 2.350 460 9.603
2.015 8.355 5.359 19.582 33.296 8.306 743 885 9.934
Total 102.899 72.117 260.250 435.266 59.996 18.218 2.199 80.413
Fuente: Departamento Nacional de Estadística DANE
VIS: Vivienda de interés social, hasta 135 salarios mínimos mensuales
VIP: Vivienda de interés prioritario, hasta 70 salarios mínimos mensuales
Otro tipo: Vivienda no controlada en su precio
Salario mínimo mensual: Alrededor de US 250

De un promedio de 4.000 viviendas iniciadas al año en Soacha hasta el año 2010 se pasó a
un promedio de 14.000. En solo tres años se iniciaron más de 41.000 viviendas, situación

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que solo se comienza a revertir en 2014, por efecto de las políticas del gobierno de Bogotá
del periodo 2012-2015, que condujeron a otras de las tensiones con el gobierno nacional.

Este gobierno de Bogotá asumió como propósito de sus políticas de vivienda, y en general
de su programa de gobierno, luchar contra las distintas formas de segregación, entre esas la
residencial, buscando mejorar la localización de la vivienda social y reducir la escala de los
proyectos para favorecer la mezcla social4. Para ello utilizó varios instrumentos de los que
se han reseñado en este artículo, como la construcción obligatoria de terrenos vacantes
dentro del tejido urbano ya construido de la ciudad, sujeta a una venta forzosa en pública
subasta; la utilización de bienes fiscales (de propiedad pública) para iniciar proyectos
demostrativos en buenas localizaciones, que rompieran con el patrón de segregación
presente en la ciudad; los porcentajes obligatorios de suelo y las asociaciones con los
propietarios de suelo y constructores, para apoyar la gestión de aquellos proyectos
desarrollados a partir de planes parciales cuyos promotores aceptaran dejar el suelo para
vivienda de interés prioritario en el mismo proyecto, sin trasladarlo a otras zonas de la
ciudad. Con ello se lograba un doble efecto, no solo contar con recursos, sino mejorar las
posibilidades de mezcla social, porque había sido usual que en las zonas habitualmente
destinadas a usos más rentables, los promotores de los proyectos trasladaran la obligación
de construir vivienda de interés prioritario a otros proyectos en zonas donde dominaba la
vivienda popular o social o pagaran un equivalente en dinero a la entidad municipal que
opera como Banco de Tierras (llamada Metrovivienda) para que esta desarrollara los
proyectos.

El programa de gobierno, denominado “Bogotá Humana” fue más allá que el gobierno
nacional e impuso los porcentajes obligatorios de suelo destinados a vivienda de interés
prioritario no solo al suelo de expansión urbana, sino a los proyectos de renovación y de

4
Es preciso aclarar que hice parte de ese gobierno como Secretaria de Planeación y de Hábitat

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densificación de la ciudad, lo que implicaba una apuesta por mayor integración social y
ruptura de las resistencias a la proximidad de grupos sociales, en uno de los países más
desiguales del mundo. También implicaba incidir fuertemente en el mercado de la tierra
urbana, reduciendo los precios por efecto de esa determinación de un 20% el primer año y
un 30% a partir del segundo para vivienda de 70 salarios mínimos mensuales.

El primer objetivo que se quería alcanzar con ese abanico de instrumentos era traer de
nuevo a Bogotá la vivienda social y, sobre todo, la de interés prioritario, que el gobierno
nacional había concentrado en Soacha, insertar proyectos de pequeña escala en el tejido
urbano ya existente, desde las zonas populares, hasta cualquier zona de la ciudad.

Todo esto se produjo en el marco del ya mencionado y publicitado programa nacional de

las viviendas gratis. Un número importante de cupos fueron asignados a Soacha y a
Bogotá se asignaron 8.100, que el Ministerio de Vivienda quería desarrollar todos en la
última de las ciudadelas (llamada Campo Verde) gestionada por el banco de tierras de
Metrovivienda, localizada en el límite con Soacha y donde existían conceptos y
experiencias recientes de amenaza de inundación, ya que el límite entre Bogotá y Soacha
es el río Bogotá. El gobierno de Bogotá decidió retirar el proyecto Campo Verde hasta que
no se realizaran nuevos estudios sobre amenaza de inundación y posibilidades de
mitigación y pedir al gobierno nacional apoyo para desarrollar una serie de proyectos
pequeños dentro de la ciudad que respondieran a su programa de gobierno.

Los tiempos de los proyectos de revitalización no son los tiempos de la política electoral,
donde lo que más importa son los anuncios de proyectos que inician y las inauguraciones,
sin considerar la calidad y los efectos de largo plazo de la vivienda. Tampoco son los
tiempos de los grandes constructores, que entran al segmento de la vivienda social, como

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ya se indicó, animados por las posibilidades normativas y financieras de desarrollar
grandes proyectos donde obtienen importantes economías de escala.

Una de las apuestas del programa de gobierno Bogotá Humana era no solo reducir el
tamaño (número de viviendas) de los proyectos para las familias de más bajos recursos, los
de vivienda de interés prioritario, sino diversificar los constructores para apoyar también a
constructores medianos y pequeños asumido como una estrategia para fortalecer los
agentes de un sector con permanentes reticencias a participar en la vivienda social.
También retomó una figura, que el esquema de subsidios directos a la demanda había
debilitado, el de las organizaciones populares de vivienda, es decir, mecanismos
comunitarios y de autogestión de la producción de vivienda. Todo ello chocaba con la
política nacional.

Ante la decisión del gobierno municipal de Bogotá de establecer los porcentajes

obligatorios de suelo destinado a vivienda social en toda la ciudad, el Ministerio de
Vivienda respondió con la expedición de un decreto nacional que imponía obstáculos para
que esa medida pudiera ser aplicada en terrenos distintos a los de expansión urbana. No se
encuentra una explicación diferente a su rechazo a una intervención en el mercado del
suelo que consideraban demasiado fuerte y a su desconfianza por la inserción de vivienda
social dentro de zonas destinadas a grupos sociales con mayor capacidad de pago, es decir,
su desinterés ante políticas dirigidas a superar la segregación.

En el siguiente plano se observa cómo se fue pasando de grandes proyectos en la periferia

de la ciudad (incluidos los de Soacha)

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 CAMBIOS EN LA LOCALIZACIÓN DE LOS PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS
PRIORITARIO EN BOGOTÁ

Los proyectos en la zona occidental, promovidos por el Banco de Tierras Metrovivienda, y

en la zona nororiental concentraban hasta 15.000 viviendas sociales, mientras que con los
instrumentos ya indicados los proyectos se dispersan dentro del tejido del área urbana,
permitiendo a las familias de menores recursos el acceso a las distintas ofertas de
infraestructuras, equipamientos, trabajo y formas de vida que ofrece la ciudad.

Sin embargo, una oportunidad valiosa, producida por el cambio de orientación de la

política de vivienda, tanto a nivel nacional como municipal, inducida por las ordenes de la
Corte Constitucional para proteger los derechos de la población desplazada por el conflicto
armado interno, se convirtió en un espacio de enfrentamiento político entre dos gobiernos

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pertenecientes a orientaciones políticas muy diferentes, razón por la cual no lograron crear
los consensos suficientes para articular sus estrategias e instrumentos y favorecer a las
familias con necesidades urgentes de acceso a la vivienda.

Aun así, se inició la construcción de 20.000 viviendas de interés prioritario y se dejaron

estructurados proyectos para otras 10.000, las más significativas en planes parciales de
promotores privados que, gracias al apoyo en la gestión y la financiación que les
proporcionó el gobierno de Bogotá, aceptaron dejar en sitio la vivienda destinada a las
familias de menores recursos, controvirtiendo una de las resistencias más usuales, aunque
chocante, y es la de la incidencia sobre los precios de la propiedad inmobiliaria.

Las resistencias contra un programa de vivienda que apostaba por la integración social no
provinieron solo del gobierno nacional, sino también de los vecinos, incluso en sectores
populares o de ingresos medios. Fue preciso desarrollar largos programas de concertación
y discusión en los vecindarios, para reducir la oposición a la llegada de los proyectos.
También se volvieron cruciales programas de construcción de comunidad y convivencia
con familias, con historias duras de pobreza y exclusión, que llegan a vivir en un régimen
de propiedad horizontal y a convivir en edificios, donde fácilmente surgen problemas de
violencia e inseguridad.

Hubo un episodio que exacerbó los ánimos y puso a prueba, tanto la capacidad desde el
gobierno de Bogotá de construir consensos, como de la sociedad de admitir
transformaciones con expresión espacial. Como uno de los instrumentos de la política de
vivienda era la utilización de terrenos de propiedad fiscal para desarrollar proyectos
demostrativos, hacia 2014 surgió la disponibilidad de cuatro terrenos, hasta ese momento
destinados a parqueaderos públicos, localizados en las zonas de población de altos ingresos
y usos rentables. Como el programa de gobierno es obligatorio durante el periodo de cuatro

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años del alcalde, las entidades municipales empezaron a gestionar el proyecto. La reacción
en contra, sobre todo de los medios, dio cuenta de las dificultades y tensiones de este tipo
de instrumentos. Lideresas de las víctimas, llenas de dignidad, salieron a explicar a los
medios de comunicación que ellas y sus familias eran personas como cualquier otra, y que
eran capaces de asumir el reto de la mezcla social. Finalmente, en medio de la polémica,
un concejal logró obtener la suspensión de los proyectos dentro de una acción judicial
motivada por un supuesto detrimento patrimonial del estado, al destinar terrenos que
podrían recibir usos más rentables a la vivienda de interés prioritario, que desvalorizaba el
terreno.

Por eso, aparece como refrescante la posición de aquellos promotores privados que
aceptaron construir proyectos con mezcla social y salir a comercializar vivienda –oficinal y
comercio- para grupos de ingresos medios y altos, al tiempo con la vivienda de interés
prioritario. Se trata de hacer viviendas con similares características exteriores, así su
calidad interna y sus acabados sean mucho más sencillos y en ellas vivan personas con
situaciones sociales difíciles, dijeron algunos. Es el reto de cambiar la asociación de los
más pobres con el paisaje del tugurio latinoamericano que domina las ciudades
latinoamericanas, pero también de cambiar mentalidades arraigadas de segregación.

Es preciso resaltar que no es fácil la propuesta de la implantación de vivienda con precio

controlado de alrededor de US 20.000 en zonas de usos rentables y población de altos
ingresos. Siempre estará presente la disyuntiva sobre el tamaño de los proyectos, que no
sean suficientemente grandes para generar guetos o tan pequeños que sean fácilmente
absorbidos por el entorno o den lugar a situaciones de tensión social. Son dilemas de
gobierno y dilemas sociales que no tienen respuestas fáciles. Sin embargo, hacían parte de
un programa de gobierno que se proponía dispersar dicha vivienda en toda el área urbana,
en proyectos pequeños y medianos, de manera que un día, cualquier habitante de la ciudad

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tuviera un proyecto de vivienda de interés prioritario a unos 20 minutos de su casa. Fue
planteado como un propósito de transformación social en uno de los aspectos más
complejos de la vida urbana, que contrastó con una visión que da prioridad a la velocidad y
los menores costos con que se logra la incorporación de suelo para destinar a vivienda
social.

De otra parte, el gobierno de Bogotá inició el trabajo de creación y fortalecimiento de las

organizaciones populares de vivienda, la mayoría de víctimas del conflicto armado,
asignando terrenos de su propiedad, con el propósito de sumar el subsidio municipal con el
nacional y otros recursos especiales de reparación para estas familias, y se avanzó en la
gestión de 6 proyectos de alrededor de 1000 viviendas, pero el Ministerio de Vivienda
nunca concretó sus aportes financieros, lo que llevó a la imposibilidad del cierre financiero
y a frenar procesos de organización difíciles en un contexto de familias desarraigadas por
el conflicto.

En octubre de 2015 ganó las elecciones un alcalde en alianza con el partido del Ministro de
Vivienda y ahora Vicepresidente de la República. Es decir, que luego de 16 años confluye
plenamente la visión en materia de ordenamiento del territorio y política de vivienda de los
gobiernos nacional y distrital. El periodo del alcalde inició en enero de 2016. Su programa
de gobierno eliminó el subsidio municipal de vivienda, de manera que la financiación y,
por consecuencia, la orientación de la política, queda totalmente en manos del gobierno
nacional.

Algunos de los avances permanecen, como los porcentajes obligatorios de suelo destinado
a vivienda social en los proyectos de expansión urbana, que llevan a un cierto nivel de
mezcla social en grandes operaciones urbanas como la que se proyecta para la zona norte
de la ciudad. El esquema de reajuste de terrenos con distribución equitativa de cargas y

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beneficios permite, como se ha venido haciendo, en grandes proyectos destinar porciones
de suelo a vivienda social, mientras los propietarios de los terrenos reciben un precio de
suelo promedio que incluye también los terrenos destinados a usos más rentables.

En los próximos meses se conocerán los programas concretos de la nueva administración.

Reflexiones finales

La presentación de los componentes y los puntos de conflicto de las políticas de vivienda

nacionales y locales en Bogotá dan cuenta de los retos de un punto crucial de la agenda
urbana en América Latina. La disponibilidad de recursos fiscales suficientes, el tipo de
instrumentos y la movilización/apropiación que ellos producen en relación con los
propietarios de tierra o las entidades financieras. La escasa atención que se presta a las
políticas de ordenamiento territorial y, por tanto, al problema de la localización de la
vivienda y, mejor, del lugar de las personas y familias de menores recursos ante el espacio
y la vida urbana. Los efectos ambientales y sociales de los grandes proyectos periféricos.
Poco piensa quien toma una decisión política en cuál puede ser el proyecto de vida de un
adolescente de una familia con US 300 dólares de ingreso mensual, en una vivienda de 40
Mt2 o menos en un conjunto cerrado, sin acceso cercano a una biblioteca, un cineclub, un
proyecto cultural comunitario. Casi nunca está presente esa pregunta cuando se habla de
políticas de vivienda, a pesar de sus efectos duraderos sobre la integración de los jóvenes a
la vida social y política o, algo que está en el primer orden de las preocupaciones urbanas,
su vulnerabilidad para caer en la delincuencia, que constituye uno de los problemas más
complejo en términos de seguridad.

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La distribución espacial de los grupos sociales, las disputas por el espacio urbano
continúan fuera del diseño de las políticas de vivienda, salvo cambios lentos que han
surgido respecto a la segregación residencial o la mejora de la localización de la vivienda.

La ciudad informal fue vista por años por algunos, como una válvula de escape creada por
los actores populares, ante las dificultades del sistema para proveer una vivienda suficiente
y adecuada. Para algunos teóricos urbanos, se asumió como una salida de resistencia y
creatividad ante políticas públicas excluyentes. Por años se ha convivido con el problema y
de la represión o el rechazo se pasó a considerar los programas de legalización y, sobre
todo, de mejoramiento barrial, como la mejor expresión de una política de vivienda social.
En efecto, los gobiernos nacionales y municipales han hecho en muchas ciudades
inversiones importantes en infraestructuras de servicios públicos y transporte, en
equipamientos sociales y áreas verdes. Pero las ciudades tendrán siempre la huella
indeleble de esas zonas con menores estándares urbanísticos, estigmatizadas, vistas como
diferentes y peligrosas. También ocurre que algunas áreas populares, por el crecimiento de
las ciudades, terminan con buenas localizaciones, donde deben resistir a las presiones de
gentrificación y de expulsión por acciones públicas o por el mercado.

Pero cabe la pregunta de las dificultades que presentan y presentarán en el futuro las
grandes ciudadelas periféricas de vivienda social, donde solo se ha hecho vivienda, para
ser mejoradas y lograr verdaderas condiciones de vida urbana. Va a ser mucho más difícil
esa integración que en los sectores populares de origen informal donde, desde el inicio
hubo mucha mayor diversidad, en la arquitectura, en los residentes, en las calles, en la vida
de barrio, en la solidaridad.

Hay muchos otros aspectos, que inciden en la vida cotidiana, aún cuando hay apuestas de
gobiernos por superar la segregación. La generalización de la vivienda en edificios –a

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veces altas torres- o en conjuntos, por efecto de la escasez de suelo o la convivencia en
propiedad horizontal, que transforman sustancialmente la cotidianidad.

La producción de vivienda está en el centro de uno de los procesos que más tensiones
genera en el capitalismo, la distribución de las rentas urbanas. Son tan poderosos los
procesos especulativos que las reivindicaciones ambientales o las necesidades sociales en
torno a un lugar en la ciudad, difícilmente logran vencerlas. La gente, organizada o no,
termina acoplándose a las condiciones de exclusión y segregación que imponen.

Tal vez habrá que recorrer un camino tanto o más largo que el realizado por las reformas
legales colombianas –cuatro décadas de intentos para contar con una ley de reforma
urbana- para que los instrumentos de ordenamiento territorial y suelo actúen a favor de
objetivos sociales urgentes, como el de mejores condiciones de acceso y disfrute de la
ciudad por parte de los sectores populares.

En primer lugar será una tarea difícil superar la tradición de una planificación o
reglamentación de los usos del suelo concebida como factor de valorización del suelo y, en
general, de la propiedad inmobiliaria a partir de las técnicas de distribución de los usos
basadas en el control, la separación y la segregación y de asignación del derecho de
construir dirigida a mantener precios elevados del suelo, con el supuesto de que a través de
la propiedad privada todos podrán ser partícipes de esa forma de riqueza. De otra parte,
están las fuertes resistencias mentales e institucionales a considerar y comprender las
lógicas de acceso y disfrute de la vivienda en el mundo popular, así como las lógicas
económicas de sus habitantes, en un contexto de reducción de ingresos de la mayoría de la
población y de debilidad estructural, de las relaciones salariales.

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Bibliografía
Brain Isabel y Francisco Sabatini (2007), “Los precios del suelo en alza carcomen el
subsidio habitacional, contribuyendo al deterioro en la calidad y localización de la
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Colombia en los noventa”. Serie Financiamiento del Desarrollo No. 80. Santiago
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Instituto de Estudios Urbanos. Proyecto Debates de Gobierno Urbano, (2010), Taller No.
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norte de Bogotá”. Taller No. 4 “Operación Nuevo Usme”, Relatorías de los talleres.
Bogotá. Publicado en la página de internet del IEU
http://www.institutodeestudiosurbanos.com/descargas/cat_view/147-eventos/182-
debates-de-gobierno-urbano/184-talleres.html
Maldonado, María Mercedes (2010), “El derecho a la vivienda: acceso y disfrute de una
vivienda digna por parte de la población en condición de desplazamiento” en César
Rodríguez Garavito (Coordinador), Más allá del desplazamiento. Políticas,
derechos y superación del desplazamiento forzado en Colombia, Bogotá,
Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia) Asdi, Embajada de Suecia, La
Agencia de la ONU para los Refugiados (UNHCR - ACNUR).
Maldonado, María Mercedes (2008), “La puesta en marcha de la declaratoria de desarrollo
prioritario en Bogotá”. Documento que hace parte de la investigación Monitoreo a
las políticas de suelo en relación con los mercados formal e informal de suelo en
Bogotá. Instituto de Estudios Urbanos, Universidad Nacional de Colombia.
Publicado en la página de internet
http://www.territorioysuelo.org/herramientas.shtml?x=11180238

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