Primera Parte: Capitulo IX

EL USO DEL CRÉDITO COMO RECURSO ESTATAL

1- EL CRÉDITO PÚBLICO

Noción General

Cuando hablamos de las distintas clases de recursos que el Estado puede disponer para el
financiamiento de sus erogaciones se menciona, en el carácter de derivados, el uso del crédito.

La palabra crédito deriva del latín creditum que significa tener confianza o fe. En el caso de una
persona privada tener crédito significa la confianza que genera para que otra le entrega bienes, en
general dinero, con la condición de su restitución ulterior.

El crédito: Es un acto de confianza. “creditum” significa tener “fe” el deudor se endeuda (acreedor
presta) en función de su solvencia patrimonial y de la posibilidad futura de percibir flujo de ingresos.

El crédito publico: Es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un estado para obtener
dinero en préstamo. El estado se endeuda, en función de la confianza que inspira a sus
acreedores, su poder fiscal, o sea su capacidad para percibir impuestos. el patrimonio estatal
(salvo de empresas estatales) no representa una garantía para los acreedores.

La expresión crédito se relaciona en dos formas de creencia:

a) La confianza o fe que inspira una persona o un Estado de que cumplirá sus obligaciones.
b) La creencia de que podrán cumplir esas obligaciones por disponer de medios económicos.

En el caso del Estado incide más la fe o confianza que inspira por su conducta, incluyendo en esta
conducta su accionar responsable en el respeto a la disposición legal, el cumplimiento de sus
compromisos financieros, el buen orden en la gestión de la hacienda pública e inclusive su respeto
por los derechos humanos.

Sobre la base de estos elementos el profesor Salvador Oría define el crédito público como la
aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en
préstamo, basada en la confianza de que goza por su patrimonio, los recursos de que puede
disponer y su conducta.

Cuando el Estado, utilizando esa confianza y capacidad, concreta el requerimiento de dinero en

préstamo, está haciendo “uso del Crédito”.
Ese uso lo concreta de diferentes formas que, utilizando el término de la Ley Nacional Nº 24.156,
podemos llamarlas operaciones de crédito.

El endeudamiento constituido por la suma de todas esas operaciones de crédito conforma lo que
conocemos como Deuda Pública.
Cuando nos referimos a la suma de la Deuda Pública, no es considerado el endeudamiento de
carácter administrativo que comprende a los gastos corrientes como sueldos, contratos por
provisiones, y toda otra deuda transitoria que hace al funcionamiento estatal.

Características del crédito publico:

 La garantía de los acreedores no lo constituye los bienes públicos (inembargables) salvo los
bienes de dominio privado, si no en la capacidad de cobrar tributos.
 Es un recurso de carácter extraordinario. su empleo debe ser restringido.
 Es facultad exclusiva del congreso la toma de un empréstito, cualquiera sea su modalidad.
debe ser aprobada por ley.
Primera Parte: Capitulo IX

Evolución histórica del Crédito Público

Algunos autores mencionan un préstamo concedido por banqueros flamencos al rey inglés Enrique
V en 1416, mediante la entrega de tres príncipes en calidad de rehenes como garantía.
No se puede calificar de crédito público, por cuanto en realidad se facilitaban en calidad personal al
monarca.

El crédito público surgió con en el reconocimiento del Estado como persona independiente, no
confundible ni identificable con la persona del gobernante, y en el nacimiento de la economía como
ciencia.

En el siglo XVII, se aplican los primeros conceptos de derechos de importación y exportación como
recursos auténticos para el sostenimiento de la función estatal.
A ello se suma, el nacimiento, en el siglo XIX, de un mercado de capitales auténtico con la
aparición de la bolsa de valores y grandes bancos.

Al tener el Estado su propio patrimonio, agregado a que sus gastos y recursos deben tener la
aprobación y el control de las asambleas representativas de la voluntad popular, se puede generar
y medir la confianza del estado y así nace la idea de Crédito Público.

En el siglo XIX se ven las primeras utilizaciones de ese crédito público, para obtener préstamos
mediante la colocación de empréstitos.
Estas primeras operaciones crediticias del Estado aparecen muy restringidas debido a los
postulados de la economía clásica liberal imperante.
Esta escuela sostiene que se debe hacer uso restringido y sólo en aquellas oportunidades en que
la utilidad de la inversión lo justifique.

Las grandes guerras de 1914 y 1939, y obligaron a la obtención de recursos adicionales a los
normales y habituales.
La facilidad que significó disponer de dinero extraordinario hizo que, muchos estados continuaran
con su política de endeudamiento acompañado de emisión monetaria sosteniendo un crecimiento,
en muchos casos, injustificado del gasto público.
Además del factor real de necesidad financiera por los mayores gastos, fue aprovechado por
aquellos que obtuvieron grandes ganancias con el cobro de intereses superiores a los normales,
para fomentar, amparados en los consejos de organismos internacionales, el uso del crédito
público como recurso auténtico y positivo.

Distintas concepciones sobre el crédito público

Hoy, surge la discusión doctrinal acerca de si se lo puede considerar un recurso del Estado.
Muchos pensadores modernos sostienen que es un recurso como cualquiera, y bien utilizado sirve
para el desarrollo de los pueblos.
Los pensadores clásicos sostienen que no es un recurso público propiamente dicho como lo puede
ser el tributo.
Normalmente se lo considera como un recurso de carácter extraordinario.
Se puede decir que se considera una forma de anticipar recursos futuros y de trasladar gastos de
una generación a las futuras generaciones.
Por todo lo dicho, sostienen que su empleo debe ser excepcional y restringido.
Primera Parte: Capitulo IX

Uso del Crédito Público

Los gobiernos, en general, pueden concretar el uso del crédito público de dos maneras distintas:

a) A corto plazo: Considerando este plazo generalmente un año como máximo y el auxilio
financiero se destina a la cobertura de faltantes transitorios de tesorería.

b) A mediano y largo plazo: En este caso el endeudamiento se debe destinar a la concreción de

obras públicas.

En nuestro país cuando se habla de la Deuda Pública sólo se hace referencia al endeudamiento de
mediano y largo plazo.
Las obligaciones de corto plazo, generalmente obtenidas mediante la colocación de letras de
tesorería cancelables dentro del período fiscal en el que se contraen, no se consideran como parte
de la deuda pública.

Normativas legales referidas al Crédito Público

A) Nacionales

La Constitución Nacional se refiere al uso del crédito público por parte del gobierno nacional en el
artículo 4º:

“El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional formado
del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de
propiedad nacional, de la renta de correos, de las demás contribuciones que equitativa y
proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los demás empréstitos y
operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para
empresas de utilidad Nacional”.

Se determina que cualquiera sea la forma de endeudamiento debe ser autorizado por una ley que
es facultad exclusiva del Congreso.
Le da carácter extraordinario al decir que sólo será para urgencias, debiendo entenderse por ello a
las inundaciones, guerras, desastres naturales, etc. o para casos de empresas de utilidad nacional
lo que, a interpretación de destacados intérpretes constitucionales, se refiere a emprendimientos
importantes (como vías férreas, diques, rutas, etc.).
No está permitido el endeudamiento para gastos corrientes de funcionamiento y que en definitivo
su uso debe ser con carácter restrictivo.

El artículo 75º, en su inciso 4, de la C.N, manifiesta que al Congreso le corresponde la facultad de

contraer esos créditos, reafirmando la exclusividad mencionada en el artículo 4.
Esto se reitera al asignar, también al Congreso y en el inciso 7, la facultad de arreglar la deuda
interna y externa, refiriéndose a encontrar un acuerdo en la forma de pago de la voluminosa deuda
interior y exterior de la Nación de indiscutible trascendencia en estos momentos.

Se encuentran vigentes normativas referidas a la Deuda Pública en la Ley Nº 24.156 de

Administración Financiera Nacional, en su título III dedicado al Sistema de Crédito Público.
En su artículo 56º, define al Crédito Público como:

“La capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento
para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para
reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos”.

“Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos”.
Primera Parte: Capitulo IX

En estas limitaciones del destino de los fondos se agrega la prohibición expresa de que sea para
gastos de operación entendiéndose en ello los destinados a Personal, Bienes de Consumo y
Servicios de funcionamiento.

El artículo 57º comienza definiendo la Deuda Pública como el endeudamiento que resulte de las
distintas operaciones de crédito y seguidamente enumera las distintas clases de operaciones
posibles para que el estado obtenga medios de financiamiento.

Esas operaciones de crédito podrán tener origen en estas operaciones:

a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos

de un empréstito.
b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero.
c) La contratación de préstamos con instituciones financieras.
d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar
en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los
conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente.
e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio
financiero.
f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas.

No se considera Deuda Pública la deuda del Tesoro ni las operaciones de emisión de Letras de
Tesorería emitidas por el Tesoro de acuerdo con lo autorizado por el artículo 82º de esta misma
ley.

Nuestra legislación se refiere a Deuda Pública cuando se trata de endeudamiento a mediano y

largo plazo, identificando al corto plazo con créditos que serán reintegrados dentro del ejercicio
financiero y son gestiones de Tesorería General, dependiente del Poder Ejecutivo, con
autorizaciones generales del Legislativo incluidas en la Ley del Presupuesto.

El artículo 82º de la citada Ley expresa textualmente:

“La Tesorería General de la Nación podrá emitir letras del Tesoro para cubrir deficiencias
estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la Ley de Presupuesto General. Estas
Letras deben ser reembolsadas durante el mismo ejercicio financiero en que se emiten. De
superarse ese lapso sin ser reembolsadas se transformarán en deuda pública y debe cumplirse
para ello con los requisitos que al respecto se establecen en el título III de esta ley”.

El artículo siguiente concede la posibilidad de emitir letras a los organismos descentralizados en las
mismas condiciones del artículo 82º pero con la conformidad previa de Tesorería General de la
Nación.

La Constitución Nacional cuando atribuye al Congreso la facultad de decidir el endeudamiento, no

distingue clases de deudas ni en función de plazos ni de otras características.

La ley que se está considerando determina, en su artículo 60º, un conjunto de características que
deben incluirse expresamente en la Ley que autorice el crédito, ya sea que se trate de la Ley de
Presupuesto Anual o una ley especial.
Esas condiciones son:

 Tipo de deuda, especificando si es interna o externa.

 Monto máximo autorizado para la operación.
 Plazo Mínimo de Amortización.
 Destino del Financiamiento.
Primera Parte: Capitulo IX

El mismo artículo reafirma la necesidad de que sea una ley el instrumento normativo que autorice
el crédito quedando, por lo tanto, fuera el Poder Ejecutivo.
Este mismo artículo prevé, la posibilidad como excepción de que el Poder Ejecutivo, formalice
operaciones de crédito con organismos financieros internacionales de los que la Nación forma
parte.

En otros articulados, esta Ley de Administración Financiera, establece distintas disposiciones

referidas a la necesidad de ley para avales, fianzas o garantías concedidas por el Estado Nacional,
crea una oficina, y le asigna función, para cumplir la misión de programar, utilizar y controlar el
sistema de crédito público.
Además, esta ley establece una clasificación de la deuda pública.

B) En la provincia de Santiago del Estero

La provincia de Santiago del Estero adopta un criterio similar al Nacional en lo referido a que la
potestad de Usar el Crédito recae en el Poder Legislativo.

La Constitución de la Provincia en su artículo 132º inciso 14, determina que la Legislatura tiene la
atribución de:

“Autorizar al Poder Ejecutivo la emisión de fondos públicos o de empréstitos sobre el crédito

general de la provincia, debiendo prever recursos especiales con que haya de hacerse efectivo el
servicio de la deuda”.

El artículo 94º reitera lo establecido al expresar que la Cámara de Diputados es la autorizante, que
se necesita el voto de los dos tercios del total de miembros (llamada mayoría agravada) y que se
deben especificar los recursos especiales con que se atenderán los servicios de la deuda y su
amortización.

La Constitución de especificar los recursos especiales no muestra claridad por cuanto si nos
atenemos al significado del término “especial”, significaría que las cuotas del préstamo no se
podrían pagar con los recursos tributarios corrientes, sino que se debería recurrir a ingresos no
habituales y con ese destino específico, lo que resultaría en la práctica muy difícil salvo que se
obtengan nuevos préstamos para cancelar los vencimientos del anterior lo que es totalmente
desaconsejable.

Se debe justificar que en el futuro las cuotas tanto de capital como de intereses podrán ser
atendidas normalmente y sin afectar las demás funciones del Estado. Este artículo, además,
agrega los siguientes requisitos:

a) La ley de autorización especificará los objetos a que se destina el monto del empréstito.
b) Las sumas que se obtengan por empréstitos no pueden aplicarse a otros objetos que los
especificados en la ley que los autorice. Esta disposición corresponde cumplirla al Poder Ejecutivo,
ya que será quien utilizará los fondos obtenidos.
c) La totalidad de los servicios de intereses y amortización no pueden exceder la cuarta parte de
los recursos ordinarios del Tesoro Provincial.

La referencia constitucional no es clara por cuanto utiliza una clase de recursos llamados ordinarios
que no están definidos en ningún clasificador. Se quiere referir a Recursos de rentas generales,
libres de afectación específica.
Este tope máximo no es la medida más idónea para resguardar al pueblo de gobernantes que por
la factibilidad de obtener créditos coloquen a quienes lo sucedan en períodos futuros y en definitiva
a los ciudadanos en angustias financieras y obligados a ajustes dolorosos como lo prueba el alto
grado de endeudamiento nacional, provincial y de muchos municipios.
Primera Parte: Capitulo IX

Si sumamos la afectación del 30% para Educación más la del 25% para la atención de la deuda, se
acumula más de la mitad de los recursos de libre disponibilidad en sólo dos finalidades, lo que
tornaría imposible el cumplimiento normal de las restantes actividades del Estado.
Este máximo autorizado para el endeudamiento no está sustentado en un criterio técnico por lo que
es imprescindible el dictado de una ley (como lo determina el artículo 132º inciso 8 de la
Constitución Provincial) que agregue mayores precisiones, como lo hace la Ley de Administración
Financiera Nacional Nº 24.156, que fue analizada en el orden nacional.

2- LA DEUDA PÚBLICA

Es el endeudamiento total constituido por la suma de todas esas operaciones de crédito, excepto
las letras del tesoro que hayan sido reembolsadas en el mismo ejercicio en que fueron emitidas.

Clasificaciones de la Deuda Pública

Los autores han generado diferentes clasificaciones de la Deuda Pública, pero las más conocidas
son las que veremos seguidamente:

A) Según el lugar donde es exigible

Deuda Pública Interna y Externa

En nuestro país esta clasificación es adoptada por la legislación ya que la Ley Nº 24.156 de
Administración Financiera Nacional, la incluye en su artículo 58º. El mencionado artículo dice que:

“Se considera deuda interna, aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o
domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio
nacional”.

Con referencia a la deuda externa, el mismo artículo la define cuando expresa textualmente:

“Por su parte, se entenderá por deuda externa aquella contraída con otro estado u organismo
internacional o con cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la República
Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio”.

Para determinar si es interna o externa, considera si es emitida en el país y, por tanto, sujeta a
nuestras normas legales o por el contrario lo es en el exterior.
Otros autores suelen agregar otra condición de carácter económico y que es la moneda en que
está pactada la operación, siendo interna cuando se trata de moneda nacional, y por el contrario
externa, cuando lo es en moneda extranjera.

Esta clasificación de la deuda es empleada para distinguir los efectos que ella produce en la
economía de un país y también para establecer límites al endeudamiento externo.
Para muchos financistas modernos la deuda interna provoca una redistribución del ingreso total de
un país. Ellos sostienen que los importes correspondientes a pago de intereses y amortizaciones
son incrementos de ingresos para acreedores nacionales, que compensan la disminución que se
produce en el Estado con lo que el ingreso total no varía.
Se puede decir que la deuda interna puede producir aumentos o disminución de las inversiones o
consumo según sea:

a) El empleo que se haga de los empréstitos.

b) Los medios que se utilicen para su amortización y pago de intereses.
Primera Parte: Capitulo IX

La deuda, cuando es externa, presupone el empleo de moneda extranjera y también una

transferencia de riqueza a otras economías.
Algunos financistas sostienen que esta clase de deuda produce algunos efectos económicos
transitorios y otros permanentes.
El ingreso de fondos o riquezas adicionales a la economía produce una variación transitoria
positiva en la situación económica del país prestatario, por ejemplo, aumentando la inversión.

Cuando esa deuda requiere el pago de los intereses devengados y de los servicios de amortización
del capital, genera efectos duraderos o permanentes como lo es la variación en la cotización de las
monedas extranjeras y sobre la balanza de pagos.
Efectivamente al momento de los reintegros será necesario un superávit o al menos un
mejoramiento en el resultado de la balanza de pagos, para no recurrir a nuevos endeudamientos.

La ley en su artículo 61º determina que antes de la formalización de cualquier operación de crédito
debe opinar el Banco Central sobre el impacto de la misma en la balanza de pagos.
Los recursos provenientes de endeudamiento exterior deben destinarse con preferencia a
inversiones en obras públicas de infraestructura, para estimular el desarrollo económico que
incremente las exportaciones y disminuya las importaciones.

B) Según el organismo deudor

Deuda Directa y Deuda Indirecta

El artículo 58º, clasifica la deuda en directa e indirecta. Al respecto expresa que:

“La deuda pública directa de la administración central es aquella asumida por la misma en calidad
de deudor principal”.

“La deuda pública indirecta de la administración central es constituida por cualquier persona física o
jurídica, pública o privada, distinta de la misma, pero que cuente con su aval, fianza o garantía”.

C) Según la clase de operación utilizada para su instrumentación

Mediante emisión de títulos públicos

Conocida como Empréstito. Esto significa que el estado emite y coloca para aceptación general y
voluntaria títulos o bonos que constituyen obligaciones, de mediano y largo plazo que pagan un
determinado interés y que los importes recibidos son reintegrados generalmente en cuotas.
También integran esta forma la colocación de letras de tesorería, son aceptadas por instituciones
financieras. De acuerdo con la ley 24.156 solo forman parte de la Deuda pública cuando son con
plazos de vencimiento que superan el ejercicio. Cuando son requeridas y devueltas dentro del
ejercicio son consideradas como deuda transitoria del Tesoro o comúnmente conocida como
flotante junto con las órdenes de pago pendientes de cumplimiento.

Mediante negociaciones individuales o no generales y públicas

Préstamos directos con instituciones financieras y las obras o compras mediante pago diferido que
consiste en la recepción del bien o servicio provisto por algún particular y que se pagará en
ejercicio futuros.

D) Deuda Administrativa y Financiera

Primera Parte: Capitulo IX

E) Deuda Flotante y Consolidada

Flotante: Para desfasajes de caja entre los recaudado y lo gastado.

Consolidada: Se requiere sanción de una ley, y la creación de los instrumentos tributarios para el
pago de intereses y amortización. previsión presupuestaria.

3- DISTINTAS FORMAS DE ENDEUDAMIENTO

Los empréstitos

Operación mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o externo en demanda de fondos,
con la promesa de reembolsar el capital en diferentes formas y términos y de pagar determinados
intereses.

Clases de empréstitos

Voluntarios: Es cuando el Estado, sin coacción alguna recurre al mercado de capitales en demanda
de fondos con el compromiso de pago de capital e intereses.

Patriótico: Es el que se ofrece con condiciones ventajosas para el Estado. Especialmente en casos
de guerra. Son voluntarios, pero hay una forma de coacción apelando al sentimiento patriótico.

Forzoso: Es aquel mediante el cual se obliga a la ciudadanía suscribir los títulos. Para algunos
autores está entre el concepto de empréstito y el impuesto.
Caso especial del ahorro obligatorio. Tiene carácter de tributario. Dispone que personas físicas,
sucesiones indivisas, sociedades y cooperativas que denotaren capacidad de ahorro según el
Impuesto a las Ganancias.

Garantías y ventajas de los empréstitos

Garantías reales: Consiste en la afectación de bienes reales. En nuestro país se afectó la tierra
pública en 1824 con la baring brothers.

Garantías especiales: Se afecta determinados recursos del Estado. Caso de las provincias con
garantía de la coparticipación.

Ventajas

El Estado procura incentivas su colocación.

a) Tipo de emisión: El título puede ser colocado bajo la par, es decir, que el título de $100 V.N. se
entrega por un importe menor con lo que el interés definitivo es mayor.

b) Con prima de reembolso y premio: Se coloca a la par pero en el caso del reembolso se le
devuelve un adicional sobre el V.N. A esto se le puede agregar premios por sorteo.

c) Con efecto cancelatorio: Se otorga a los suscriptores la facultad de pagar impuesto o deuda con
título al V.N. aún cuando su V.M. sea menor.
Primera Parte: Capitulo IX

d) Con privilegios fiscales y jurídicos: Excepciones tributarias totales o parciales relacionadas con
los ingresos provenientes de intereses y resultados de su negociación.

Emisión de los empréstitos

Debemos diferenciar los empréstitos a largo y mediano plazo de los de corto plazo.
Los primeros deben ser autorizados expresamente por ley según lo dice la Constitución Nacional.
Es el Poder Legislativo quien los contrae. Es una orden y no una autorización.
Para los de corto plazo existe una autorización de emisión general limitada por el tope anual de la
Ley de Presupuesto.

Títulos

La emisión se respalda por títulos, que pueden ser:

a) Individuales.
b) Valores depositados en caja de valores del Estado.

Interés y tasa

Se determina al efectuarse la emisión.

Negociación: procedimientos

a) Emisión directa por suscripción pública.

b) Colocación por banqueros: se convienen con un banco determinado cambio de emisión. es más
caro.
c) venta en bolsa.
d) licitación de letras.