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UNIDAD 4: CRÉDITO PÚBLICO

1. CONCEPTO DE CRÉDITO PÚBLICO.

El art. 4 de la CN dice que los empréstitos y las operaciones de crédito forman parte de los recursos
que conforman el Tesoro Público del Estado. Efectivamente, una forma que tiene el Estado para obtener
ingresos es pedirlos prestados. La doctrina utilizó tres términos para referirse a este recurso –crédito público,
empréstito, deuda pública– utilizando los momentos por los que atraviesa un Estado cuando decide recurrir a
la financiación del gasto público por una vía distinta de la imposición.

Es así que el primer momento está dado por el crédito público, término que proviene de la locución
latina credere, que remite a la idea de fe o confianza de la que goza un Estado para poder recurrir al ahorro
de los particulares u otros Estados, confianza basada en la capacidad de obtención de recursos en virtud de
su poder de imperio o por su potencial económico global. El Dr. López caracterizó al crédito público como
aquella aptitud o capacidad política económica jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en
préstamo.

Ello pues, a diferencia de una relación crediticia de derecho privado donde se mira el patrimonio del
futuro deudor para contratar puesto que este servirá como garantía para los acreedores, los bienes del Estado
son en su mayoría inembargables e inejecutables, por lo que se estará a su poder fiscal y a otros elementos
económicos extraños al patrimonio del Estado para evaluar la conveniencia/confianza que este inspira en el
ahorrista. De este modo es el poder fiscal entendido como capacidad para percibir impuestos –que depende
de la capacidad contributiva de la población–, el potencial industrial, la posibilidad de obtener divisas
provenientes de su gestión en el comercio exterior y, cualquier otra valoración que determine saldos positivos
en el balance de pagos de un Estado lo que interesará a quienes le presten dinero.

El artículo 56 de la ley de administración financiera 24. 156 (LAF) brinda una conceptualización de este
concepto en los siguientes términos:

“El crédito público se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueban las
operaciones específicas.

Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar
medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad
nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses
respectivos.

Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos.”

Debe aclararse –el Dr. Espeche no lo hace, creo que es anterior la segunda edición del libro a septiembre del
año pasado– que en virtud del art. 4°, segundo párrafo del Decreto N° 668/2019 se suspende la prohibición
contemplada en la parte final del último párrafo del presente artículo para lo que resta del corriente ejercicio
presupuestario, desde el 30 de septiembre de 2019. LA VERDAD QUE NO SE SI ESTO TERMINÓ EN
DICIEMBRE DEL AÑO PASADO O NO, PORQUE INFOLEG MANTIENE ESA ACLARACIÓN. HABRÍA QUE
PREGUNTARLE A ESPECHE SI SIGUE SUSPENDIDA O NO LA PROHIBICIÓN.

La disposición reproducida es consciente del peso que significa la deuda pública para generaciones
futuras, y consistente con la CN, pues limita la posibilidad de que el Estado se endeude únicamente a los
supuestos de necesidad nacional manifiesta o para que se realicen inversiones. Ello pues en virtud del
mandato constitucional –art. 4 CN– que especifica que las operaciones de crédito son para “urgencias de la
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Nación o para empresas de utilidad nacional”, debe tenderse a la mejor utilización de este recurso teniendo
en cuenta la productividad actual y la que tendrá a lo largo del tiempo. Según el Dr. López, lo expresado por
nuestra normativa sería acorde a la doctrina clásica financiera que entendía que solo debía recurrirse a este
recurso mediando situaciones excepcionales. Cabe destacar que el Dr. López señaló al último párrafo de este
artículo como un importantísimo límite a las operaciones de crédito.

El siguiente momento es configurado por el empréstito, caracterizado por el Dr. López como la
operación crediticia concreta mediante la cual el estado obtiene un préstamo. El Dr. Espeche dice que el
Estado puede hacer uso de su crédito recurriendo a la emisión de empréstitos, entendiendo que es la
traducción de esa aptitud que nace como consecuencia de querer el Estado recurrir al ahorro de terceros
creando una relación jurídica y económica a través de este.

El tercer momento es el de la deuda pública, entendida como el total de obligaciones que contrae el
Estado, a través de los distintos empréstitos con diferentes prestamistas. Será la sumatoria de aquellos
empréstitos que NO se hayan amortizado.

En la clase, el Dr. López concluyo esta porción de la unidad diciendo que el crédito se relaciona
entonces, con la aptitud y con la capacidad económica. Su aptitud se manifiesta por medio de un conjunto de
fundamentales condiciones políticas e institucionales, entre las cuales debe estar la normalidad o estabilidad
de las instituciones, vigencia de las garantías y derechos y el mantenimiento del orden público. Finalmente, se
remitió a Villegas, quien a su vez considera que “la capacidad de crédito publico se patenta con la seguridad
jurídica, es decir con la seriedad y unidad en la conducta del estado.”

EL CREDITO PUBLICO EN LA LEGISLACIÓN ARGENTINA

En 1822 la Junta de Representantes de la Provincia de Buenos Aires sancionó una ley que facultaba al
gobierno a negociar dentro o fuera del país, un empréstito cuyos fondos debían ser utilizados para la
construcción del puerto de esa provincia, el establecimiento de pueblos y para dotar de agua corriente a la
ciudad de Bs. As –es decir para la inversión en obra pública determinada. En 1824 contrató con la Banca
Baring por un millón de libras, obligándose a empeñar todos sus efectos, bienes, rentas y tierras,
hipotecándolas al pago exacto y fiel de la deuda con más sus intereses.

En 1867 el Banco de la Provincia de Buenos Aires creó la Oficina de Cambios, a través de la cual
Argentina entró en el régimen de convertibilidad por oro (25 pesos papel por 1 peso de oro). Esa oficina
acumuló una gran cantidad de oro –por el ingreso de capitales externos– que tuvo como correlato la
expansión del crédito bancario, que se vio reforzado con la creación en 1872 del Banco Nacional y del Banco
Hipotecario. Ese febril ingreso de capitales repercutió en otras áreas de la economía como el gasto público y
las importaciones, que no se reflejaban con las exportaciones dejando una balanza deficitaria –que hasta la
Depresión europea de 1873 no se veía relejada en la balanza de pago porque seguíamos recibiendo capitales
exteriores.

Durante la década de 1880, al crecer la confianza de los inversores en la economía argentina –y la

política del gobierno que buscó atraerlos– se produjo un gran crecimiento en las inversiones extranjeras.
Durante el gobierno de Juárez Celman –1886– hubo un influjo de capitales ingleses vertido en los
ferrocarriles, otorgándose concesiones sin reparar en las verdaderas posibilidades productivas que culminó en
la crisis de 1890 –en la que los problemas financieros externos fueron resueltos con el empréstito Rothschild.

En la presidencia de Sáenz Peña, el ministro de hacienda Romero propuso a los bancos acreedores
que la Argentina pagara su deuda de acuerdo a la capacidad real de pago sin tomar nuevos préstamos,
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acordando con Rothschild una reducción de los intereses debidos –que rondaba el 30% por cinco años– más
el pago de 1.565.000 libras por año al Banco de Inglaterra –quien lo distribuiría a los tenedores de los
bonos–. De este modo se resolvieron las deudas provinciales que habían sido asumidas por la Nación y el
problema de las garantías ferroviarias. En 1986 el Congreso autorizó una emisión de bonos por 50 millones
para pagar las cuentas pendientes derivadas de las garantías y rescindir todos los contratos de garantías
ferroviarias posibles mediante la negociación; reduciéndose las posibles demandas en un 50%. Después de
1905 no se acordó ninguna garantía/subsidio a compañías ferroviarias.

Entre 1947-1952 hubo un período de estabilidad económica al que le acompañaron las bajas tasas de
interés, pagándose toda la deuda externa en este último año –con el pago de las últimas dos cuotas
semestrales del Convenio Roca-Runciman.

En 1955 se contrató con varios bancos europeos un crédito de 700 millones de USD, para financiar
importaciones provenientes del viejo continente, que debía ser amortizado en el plazo de un año –lo que era
prácticamente imposible. El ministro de hacienda francés llamó a los otros once países acreedores de
Argentina a una reunión el año siguiente, para refinanciar la deuda. De esta reunión surgió el Club de París.

 Entre 1966 y 1972 (desde Onganía a Lanusse) la deuda externa se incrementó en un 46%.
 Entre 1973-1976 (Cámpora, Perón y Martínez de Perón) se incrementó por un 62%.
 Entre 1976-1983 subió un 364%.
 Con Alfonsín (1983-1989) se incrementó en un 44%.
 En la década de Ménem (1989-1999) subió en un 123%.
 Con de la Rúa (1999-2001) se alzó en un 9%.

El 23 de diciembre de 2001, entramos en suspensión de pagos (default) por 144 millones de USD.

En 2003, Kirchner propuso una quita promedio del 75% según la cual los acreedores privados podían
elegir entre tres tipos de bonos que podían consolidarse en euros, dólares, yenes o pesos indexados. Fue así
que debían optar entre el bono Discount –con una reducción del valor nominal–, los bonos par –con mayores
plazos de vencimiento y sin reducción O con una pequeña reducción de su capital– y los bonos C –que
requerían un aporte de fondos.

En 2006 se concretó un pago anticipado de 9.530 millones con el FMI –cuyo vencimiento estaba
programado hasta el 2009– pero seguimos teniendo deudas con el Club de París –de aproximadamente 9 mil
millones de USD, monto que se refinanció y se acordó pagar en 2014. En 2011 la deuda –que era de USD
9.000 millones– ascendía a 132.502 millones de USD, encontrándose el 52,2 % en mano de entidades
nacionales –como el BCRA, Anses o el Banco de la Nación Argentina; el 10,4% pertenecía a organismos
internacionales –como el Banco Mundial–; el 3,4% al Club de París y el 33,4% restante al sector privado.

En 2017, la deuda pública ascendió a USD 320.934 millones.

ESTO NO ESTÁ EN EL LIBRO PORQUE MI EDICIÓN ES DEL 2019. A la fecha (15/09/2020) según
la página oficial del gobierno1, la deuda pública consta de USD 323.381 millones.

Asimismo, según el medio oficial alemán –Deutsche Welle– llevamos dos años en recesión con una
contracción del PIB de 2,2 % en 2019, tenmos una inflación anual de más de 50 % y la deuda externa total
representa el 89, 1 % de nuestro PIB.

1
www.argentina.gob.ar/economia/finanzas/presentaciongraficadeudapublica consultada el 15/09/2020.
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El 78 % de esta deuda fue contraída en moneda extranjera. De los 321.381 millones, casi un 40 % se
le debe a acreedores privados, un 22 % a organismos internacionales como el FMI y el resto se les a agencias
del sector público del propio Estado argentino.

A principio de año, el presidente anunció que no solicitaría el desembolso del último tramo del
préstamo del FMI, que queda así en 44.000 millones de dólares, mantuvo negociaciones con el FMI para
replantear los plazos, el capital y los intereses de la deuda. Este organismo, por su parte pidió a los
acreedores privados una quita parcial de la deuda, para hacerla "sostenible".

En febrero, Fernández fue a Europa para lograr el apoyo de los Gobiernos de Alemania, Italia, España
y Francia para así convencer a los acreedores privados de sumarse a un eventual acuerdo con el FMI.
Asimismo, anunció medidas de emergencia como un 30 % de impuesto sobre las compras y gastos en
moneda extranjera.

Por segunda vez en este siglo, Argentina entra en un default, que las autoridades siguen calificando de
virtual porque siguen negociando con sus acreedores, tras incumplir un pago de 500 millones de dólares.

Durante el COVID-19, siguió negociando con acreedores privados la reestructuración de bonos de

deuda emitidos bajo ley extranjera por 66.238 millones de dólares.

El primero de septiembre, se canjeó el 99% de nuestra deuda externa. Al FMI le debemos casi 52.000
millones de dólares a pagarse hasta 2024, monto que empezará a vencer en 2021. Además reporta la DW
que huno una adhesión al canje propuesto por el gobierno del 93,55% en los que se establece una “cláusula
de acción colectiva” que hace el canje extensivo incluso a quienes hayan preferido quedar fuera del
mecanismo –supuestamente esto aleja la especulación de litigios de los holdouts que representan un 1% de
los bonistas. Estos últimos –los holdouts– SI pueden demandar al Estado Argentino, pero no podrán
argumentar con mala fe el pago a realizarse por nuestro país.

El Empréstito.

El empréstito está compuesto por las diversas operaciones mediante las que el Estado acude al
mercado para procurarse recursos –de personas humanas, jurídicas, instituciones públicas u organismos
internacionales–, concretadas las cuales se origina la deuda pública. Es el medio por el cual se materializa el
crédito.

7.1. Naturaleza jurídica: distintas teorías.

Existen tres grupos de teorías en la doctrina acerca de la naturaleza jurídica del crédito, las que lo
consideran como un acto de soberanía, las que consideran que la calificación de acto de soberanía depende
del Poder Legislativo del Estado (es decir, sería un acto legislativo) y las que consideran que es un contrato.

En el primer grupo cabe destacar la teoría Drago que entiende que la emisión de un empréstito es un
acto soberano del estado –es decir, no representan una obligación contractual de este– y como tal escapa
a todo control, no dando lugar entonces, a la intervención armada de un Estado, ni a que se lo acuse por
denegación de justicia.

La CSJN aplicó esta doctrina en “Brunicardi” (319:2886) argumentando la existencia de un principio de

gentes que permitiría exceptuar al Estado de responsabilidad internacional por suspensión o modificación de
la deuda contraída, en caso de necesidad financiera impostergable. Sin embargo, los ministros Zaffaroni y
Lorenzetti en “Galli, Hugo Gabriel y otro c/PEN.....”(328:690) expresaron que la regla general es el respeto de
las condiciones pactadas, que solo pueden ser modificadas en situaciones de emergencia excepcional y
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gravísima que ocurre cuando el cumplimiento puntual llevaría al Estado a su propia crisis y al sacrificio de
derechos fundamentales de la población que debe proteger.

El Dr. Espeche adhiere a la teoría que ve la naturaleza jurídica de los créditos como un acto de
soberanía por el que el Estado se obliga unilateralmente a su cumplimiento, aclarando que ello no implica
que, una vez aceptada por el suscriptor, pueda el Estado cambiar las condiciones originarias de emisión. De
igual manera, considera que el incumplimiento de un Estado no amerita su ejecución forzosa. Concluye
diciendo que, quien suscribe el empréstito debe hacerlo voluntariamente, pues en caso contrario se estaría
frente a un impuesto.

Por otro lado, quienes sostienen la teoría contractualista, diferencian entre la manifestación de
voluntad del Estado a todo aquel que quiera entregar una suma de dinero –una especie de oferta a contratar–
de la manifestación vertida ya en la concreción del negocio –declaración de dos sujetos que pretenden
contratar.

Por último, el Dr. López explico que la postura del acto legislativo sostiene que el empréstito es un
acto de soberanía legislativa del que dependerá la clasificación de la deuda en interna o externa –y por lo
tanto la jurisdicción–.

7.2. Empréstitos voluntarios, forzosos y patrióticos.

Los empréstitos voluntarios son aquellos que el Estado emite y logra colocar a través de la
suscripción voluntaria y libre de los interesados. Representan la confianza que inspira el Estado emisor.

Por su parte, los empréstitos forzosos son aquellos que los particulares deben suscribir
obligatoriamente y, por lo general, conforme a determinado porcentaje de sus respectivas rentas. Constituyen
un verdadero tributo –con total prescindencia de que devuelva lo abonado o no–, en tanto la naturaleza
jurídica del crédito implica que debe suscribírselo voluntariamente.

Finalmente, los empréstitos semiobligatorios o patrióticos, son aquellos en los que si bien su
suscripción no es obligatoria, su carácter voluntario está atenuado a causa de campañas publicitarias que
ejercen una presión social sobre los suscriptores y pretenden configurar esa suscripción como un deber moral.

7.3. EMISIÓN DE LOS EMPRÉSTITOS.

En toda emisión de empréstitos deben evaluarse conforme las condiciones de mercado, el factor
técnico –relacionado con las especies, lugar y forma de colocación que el Estado escoge para los
empréstitos– y el factor financiero –relacionado con ventajas y beneficios que se le otorgarán a los ahorristas.
Dentro de este último, se debe tener en cuenta:

 La tasa de interés. Para obtener fondos, el Estado debe ofrecer condiciones

competitivas de mercado –pues el inversor dirige sus ahorros a colocaciones
productivas– para lograr la obtención de fondos disponibles. Debe evaluarse la
colocación con un criterio de oportunidad, pues si la tasa de interés del mercado es muy
alta el empréstito resultará más gravoso y se dispondrá de poco capital para la
inversión.

 Los beneficios adicionales. Su objeto es hacer más interesante la inversión para el

ahorrista. Puede darse a través de primas de amortización y sorteos; de privilegios
fiscales; de opciones cancelatorias o de privilegios jurídicos.
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o A través de las primas de amortización el Estado reintegra al vencimiento del

emprestitito –a pesar de fue colocado a la par– una suma superior a la recibida.
El sistema de los sorteos combina al empréstito y a la lotería, pues cuando se
efectúan las amortizaciones anuales se sortean títulos por reembolsar,
sorteándose a su vez de estos algunos que se pagarán a una cantidad superior
al valor nominal.

o Mediante diversos privilegios fiscales, el Estado otorga beneficios como

exenciones impositivas.

o A través de opciones cancelatorias puede darse una amortización de tipo

indirecto, otorgándose al ahorrista títulos/valores públicos a valor nominal, como
cancelación de las deudas que tenga –a favor del Estado. En cierto modo,
implica asimilar los títulos del empréstito a la moneda –por los efectos
cancelatorios de la moneda de curso legal–. Además puede reputarse de ellos
ventajas adicionales, cuando cotizan en la Bolsa a precios inferiores al valor
nominal.

o En algunos Estados se le otorga a ciertos títulos privilegios jurídicos

extraordinarios.

 Las garantías accesorias. Los ahorristas, si bien tienen en cuenta la confianza en el

Estado, a la hora de suscribir un empréstito, les importa el poder adquisitivo de la
moneda al momento en que realizan su inversión y, sobre todo al momento en que
reciben las utilidades de la misma.

Frente a las constantes depreciaciones monetarias, los gobiernos tienen dos formas de captar el
ahorro, u ofrecen altas tasas de interés –elevando vinculan los títulos valores emitidos a índices/valor de
bienes materiales/una moneda extranjera.

La primera opción –altas tasas de interés– tiene como desventaja el elevar exageradamente la carga
de la deuda y el importar un reconocimiento por parte del gobierno, del deterioro del poder adquisitivo de su
propia moneda.

La segunda –vincular los títulos del empréstito al valor de bienes materiales, a índices o a una moneda
extranjera– pretende proteger al ahorrista de las variaciones en la moneda de pago. Para hacerlo posible, se
suele recurrir a los siguientes métodos:

o La garantía de cambio, consiste en emitir el empréstito en moneda extranjera o

en vincularlos con una. Los intereses y servicios de amortización, y su
cotización en bolsa tendrán relación con la moneda extranjera.

o En la garantía cláusula de oro, se amortiza al empréstito en moneda de oro.

o La garantía de desvalorización o empréstito indexados implica, en un sentido

técnico la vinculación del valor del empréstito con el precio de ciertos productos.

7.4. Amortización del empréstito.

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El crédito puede extinguirse por medio de su amortización, de la conversión o de la consolidación.

Entonces podrá decirse que la amortización es una operación extintiva del crédito.

Generalmente, los empréstitos implican un conjunto de operaciones en las que el capital prestado se
va reembolsando de acuerdo con un plan general en el que a priori todas las obligaciones tienen condiciones
financieras equivalentes. Ese conjunto de operaciones –dividido en partes alícuotas– se materializa en títulos
valores que pueden ser negociables –que aunque reciban diferentes denominaciones son obligaciones–. El
Dr. Espeche aclara que los prestamistas pueden ser múltiples, pero que el emisor de los títulos –y por lo tanto
quien se obliga a su pago– es el prestatario único.

Para explicar las distintas maneras en las que se amortiza el crédito, el Dr. parte del supuesto en que
todos los títulos hayan sido emitidos con idénticas características. Es así que distingue las operaciones de
amortización según:

 La modalidad de préstamo que representa la obligación.

o Obligaciones americanas. El obligacionista

realiza una entrega única en el momento de la
compra y a cambio recibe periódicamente los
intereses en forma de cupones y la amortización
íntegra del título al vencimiento de la operación.

o Obligaciones cupón cero. El obligacionista, a

cambio de la entrega única realizada en el
momento de la compra, recibe una entrega
también única al final de la operación. Son
operaciones de préstamo simple.

o Obligaciones con amortización progresiva. El

obligacionista, además de los intereses
periódicos, recibe reembolsos parciales,
siguiendo la dinámica de cualquier método de
amortización. Son conocidas por obligaciones
amortizables por reducción de nominal.

 Por la forma del reembolso:

o Reembolso simultáneo. Todos los títulos tienen

la misma duración y se amortizan en la fecha
prefijada en el momento de la emisión.

o Reembolso no simultáneo. Las obligaciones se

amortizan de manera escalonada, siguiendo un
programa de cancelación definido en las
condiciones de emisión –esto implica
condiciones distintas para las diversas
obligaciones.
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 Por la existencia de garantías:

o Obligaciones simples. Son aquellas que solo cuentan con la garantía de la solvencia del
emisor.

o Obligaciones garantizadas. En ellas la deuda afecta a alguna garantía específica, generalmente

una hipoteca.

 Por la posibilidad del cálculo del coste o el rendimiento:

o Empréstitos predeterminados. Cuando es posible calcularlos a priori.

o Empréstitos posdeterminados. Cuando el coste y/o el rendimiento solo pueden conocerse a

posteriori.

Finalmente, debe destacarse que el Dr. Espeche hace referencia al art. 70 de la LAF que establece:

“ARTICULO 70.- El servicio de la deuda estará constituido por la amortización del capital y el pago de
los intereses comisiones y otros cargos que eventualmente puedan haberse convenido en las operaciones de
crédito público.

Los presupuestos de las entidades del sector público deberán formularse previendo los créditos
necesarios para atender el servicio de la deuda.

El Poder Ejecutivo Nacional podrá debitar de las cuentas bancarias de las entidades que no cumplan
en término el servicio de la deuda pública, el monto de dicho servicio y efectuarlo directamente.”

Asimismo, cabe destacar que el Dr. López dijo en clase que el artículo que antecede parece tirar abajo
lo establecido en la Constitución Nacional.

CONVERSIÓN Y CONSOLIDACIÓN.

Como bien se dijo, el primigenio crédito se extingue por la amortización, la conversión y la

consolidación.

La conversión será entonces, una operación financiera del Estado a través de la cual se
modifican las condiciones originales del empréstito por otras nuevas –puede darse por ejemplo, ante el
incumplimiento de la deuda original. A través de la conversión pueden, según Oría, buscarse diversos
resultados como reducción de interés; disminución o espera en los servicios de amortización; transformación
de plazo a uno largo; transformación de todo o parte de la deuda flotante en deuda consolidada;
transformación de deudas emitidas con diversos títulos en condiciones diferentes de plazo y de interés en
obligaciones uniformes –pudiendo llegarse a la forma extrema de la unificación.

Para el Dr. Espeche, la consolidación es una forma de conversión. No obstante, el Dr. expresa que
otros sectores doctrinarios entienden que la consolidación es la transformación de una deuda flotante –en
otra a largo plazo– y la unificación de empréstitos antiguos –con condiciones diferentes– en uno solo. Mientras
que ven a la conversión como a la transformación de una clase de deuda en otra y a la modificación de las
condiciones del empréstito –ejemplo, cambio de corto a largo plazo, etc–.

La doctrina distingue entre tres clases de conversiones, la facultativa, la obligatoria y la forzosa. La

primera de ellas –facultativa– es una operación que depende del acuerdo de voluntades del Estado y de los
prestamistas, en tanto implica el cambio de títulos de un empréstito por nuevas láminas que estipulan otras
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condiciones –ósea intercambiar el soporte físico de un título, para recibir otro a cambio con diferentes
condiciones–. La conversión obligatoria, que es la más utilizada en la práctica, implica el ofrecimiento del
Estado a los prestamistas de optar entre su amortización anticipada, o el canje de los títulos por otros con una
tasa de interés menor. Finalmente, la conversión forzosa, se da cuando el Estado impone el cambio de sus
títulos por otros de un nuevo empréstito. La CSJN, en relación a esta última, dijo en "Colina, René Roberto…y
otros c/ Estado Nacional" (327:5318) que ella no implica de por sí una desnaturalización o supresión del
derecho de propiedad de los prestamistas siempre que los nuevos títulos les sean efectivamente entregados y
amortizados según esas nuevas condiciones.

. Régimen legal del Crédito, Empréstito y Deuda Pública.

El art. 4 de la CN enuncia a los empréstitos y a las operaciones de crédito como recursos del tesoro
nacional siempre que los decrete el CONGRESO NACIONAL para urgencias de la Nación o empresas de
utilidad nacional. Igualmente, el art. 75 en sus incisos 4 y 7 autoriza al Poder Legislativo Nacional a contraer
empréstitos y a arreglar el pago de la deuda interior y exterior de nuestro Estado. Es así que al P.E.N le
compete administrar el empréstito y la deuda pública en los términos y condiciones fijados por el Congreso en
la ley respectiva.

El marco jurídico de los empréstitos está en la LAF, ley 24.156, –y otras leyes especiales–,
excluyéndose de ella a las operaciones de crédito que realice el BCRA con instituciones financieras
internacionales para garantizar la estabilidad monetaria y cambiaria –según su art. 71.

El Dr. hace referencia a diversos artículos de la LAF, los que se trascriben a continuación en cursiva,
agregando el comentario del libro en letra normal.

“ARTÍCULO 59.- Ninguna entidad del sector público nacional podrá iniciar trámites para realizar
operaciones de crédito público sin la autorización previa del órgano coordinador de los sistemas de
administración financiera.”

“ARTÍCULO 60.- Las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación
de crédito público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley
específica.

La ley de presupuesto general debe indicar como mínimo las siguientes características de las
operaciones de crédito público autorizadas:

- Tipo de deuda, especificando si se trata de interna o externa;

- Monto máximo autorizado para la operación;

- Plazo mínimo de amortización;

- Destino del financiamiento.

Si las operaciones de crédito público de la administración nacional no estuvieran autorizadas en la ley

de presupuesto general del año respectivo, requerirán de una ley que las autorice expresamente.

Se exceptúa del cumplimiento de las disposiciones establecidas precedentemente en este artículo, a

las operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con los organismos financieros
internacionales de los que la Nación forma parte.”
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Este último párrafo se entiende en relación con las negociaciones que se hagan respecto a las
operaciones de crédito público con organismos internacionales, pero no implica la delegación para contraer
deuda pública pues esto requiere INDEFECTIBLEMENTE de una ley formal que así lo autorice.

Además, cabe mencionar que el Dr. López dijo en clase que el artículo que antecede parece tirar abajo
lo establecido en la Constitución Nacional.

“ARTICULO 61.- En los casos que las operaciones de crédito público originen la constitución de deuda
pública externa antes de formalizarse el acto respectivo y cualquiera sea el ente del sector público emisor o
contratante, deberá emitir opinión el Banco Central de la República Argentina sobre el impacto de la
operación en la balanza de pagos.”

“ARTÍCULO 62.- Cumplidos los requisitos fijados en los artículos 59 y 61 de esta ley, las empresas y
sociedades del Estado podrán realizar operaciones de crédito público dentro de los límites que fije su
responsabilidad patrimonial y de acuerdo con los indicadores que al respecto establezca la reglamentación.
Cuando estas operaciones requieran de avales, fianzas o garantías de cualquier naturaleza de la
administración central, la autorización para su otorgamiento debe estar prevista en la ley de presupuesto
general o en una ley específica.”

“ARTÍCULO 64.- Los avales, fianzas o garantías de cualquier naturaleza, que cualquier ente público
otorgue a personas ajenas a este sector, requerirán de una ley. Se excluyen de esta disposición a los avales,
fianzas o garantías que otorguen las instituciones públicas financieras.”

“ARTICULO 65.- El PODER EJECUTIVO NACIONAL podrá realizar operaciones de crédito público
para reestructurar la deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64 mediante
su consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos,
plazos y/o intereses de las operaciones originales.

Para el caso de deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64, a los
que resulte de aplicación el COEFICIENTE DE ESTABILIZACION DE REFERENCIA (CER), el PODER
EJECUTIVO NACIONAL podrá realizar las operaciones mencionadas en el párrafo anterior, siempre que la
nueva deuda no ajuste por el mencionado coeficiente y que resulte una mejora que se refiera indistintamente
al monto o al plazo de la operación.”

El Dr. López dijo en clase que el artículo que antecede parece tirar abajo lo establecido en la
Constitución Nacional.

ARTÍCULO 68.- La Oficina Nacional de Crédito Público será el órgano rector del sistema de Crédito
Público, con la misión de asegurar una eficiente programación, utilización y control de los medios de
financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crédito público.

ARTÍCULO 69.- En el marco del artículo anterior la Oficina Nacional de Crédito Público tendrá
competencia para:

a) Participar en la formulación de los aspectos crediticios de la política financiera que, para el sector
público nacional, elabore el órgano coordinador de los sistemas de administración financiera;

b) Organizar un sistema de información sobre el mercado de capitales de crédito;

c) Coordinar las ofertas de financiamiento recibidas por el sector público nacional;

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d) Tramitar las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de crédito público;

e) Normalizar los procedimientos de emisión, colocación y rescate de empréstitos, así como los de
negociación, contratación y amortización de préstamos, en todo el ámbito del sector público nacional;

f) Organizar un sistema de apoyo y orientación a las negociaciones que se realicen para emitir
empréstitos o contratar préstamos e intervenir en las mismas;

g) Fiscalizar que los medios de financiamiento obtenidos mediante operaciones de crédito público se
apliquen a sus fines específicos;

h) Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento público, debidamente integrado al sistema

de contabilidad gubernamental;

i) Establecer las estimaciones y proyecciones presupuestarias del servicio de la deuda pública y

supervisar su cumplimiento;

j) Todas las demás que le asigne la reglamentación.

Si bien el Dr. Espeche NO incluyó los siguientes artículos en su obra, los trascribí por si les es de
utilidad, ello en tanto se refieren a los empréstitos.

ARTÍCULO 63.- El órgano coordinador de los sistemas de administración financiera fijará las
características y condiciones no previstas en esta ley, para las operaciones de crédito público que realicen las
entidades del sector público nacional.

ARTICULO 66.- Las operaciones de crédito público realizadas en contravención a las normas
dispuestas en la presente ley son nulas y sin efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes
las realicen.

Las obligaciones que se derivan de las mismas no serán oponibles ni a la administración central ni a
cualquier otra entidad contratante del sector público nacional.

ARTÍCULO 67.- El órgano coordinador de los sistemas de administración financiera tendrá la facultad
de redistribuir o reasignar los medios de financiamiento obtenidos mediante operaciones de crédito público,
siempre que así lo permitan las condiciones de la operación respectiva y las normas presupuestarias.

ARTÍCULO 71.- Se exceptúan de las disposiciones de esta ley las operaciones de crédito que realice
el Banco Central de la República Argentina con instituciones financieras internacionales para garantizar la
estabilidad monetaria y cambiaria.

Asimismo, en clase el Dr. López hizo referencia al art. 1 de la ley de presupuestos 27467, sancionada
para el ejercicio financiero anterior, que fija el total de gastos corrientes y de capital para 2019 en $
4.172.312.239.441 -cuatro billones ciento setenta y dos mil trescientos doce millones doscientos treinta y
nueve mil cuatrocientos cuarenta y uno- de los que $746.389.149.419 podían ser destinados al pago de la
deuda pública.

DEUDA PÚBLICA.

Salvador Oría entiende por deuda pública a la obligación/conjunto de obligaciones de origen legal o
contractual que debe cumplir el Estado y hacer cumplir, a su vez, a terceros, como resultado de las
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convenciones realizadas con ocasión de empréstitos. Asimismo, aclara que esas obligaciones alcanzan a los
empréstitos forzosos contraídos a causa de convulsiones internas, guerras, etc.

La LAF 24.156, define este concepto en su art. 57, que se trascribe a continuación:

El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denominará deuda pública y puede
originarse en:

a) La emisión y colocación de títulos, bonos u realizar en el transcurso de más de UN (1)

obligaciones de largo y mediano plazo,
constitutivos de un empréstito.
b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro
cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero.
c) La contratación de préstamos.
d) La contratación de obras, servicios o
adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule
ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y
cuando los conceptos que se financien se hayan
devengado anteriormente.
e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías,
cuyo vencimiento supere el período del ejercicio
financiero.
f) La consolidación, conversión y renegociación de
otras deudas.

A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o
recursos públicos actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o
darlos en pago, gestionar garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de
cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse.

No se considera deuda pública la deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del
artículo 82 de esta ley.

A su vez, el art. 82 de esta misma ley le permite emitir letras del tesoro –que deben ser reembolsadas
durante el mismo ejercicio financiero en el que se emitieron, so pena de convertirse en deuda pública– a la
Tesorería General de la Nación, para cubrir deficiencias estacionales de cajas y HASTA el monto que se fije
en la ley de Presupuesto General. El art. 83 por su parte, faculta a los organismos descentralizados a tomar
préstamos temporarios para solucionar su déficit estacional de caja, siempre que cancelen las operaciones
durante ese mismo ejercicio financiero.

Para la cátedra estas letras son, en efecto, operaciones de crédito que generan deuda pública, pues el
hecho de que sean estacionales no modifica su naturaleza jurídica y, es en virtud de ella que deben ser
autorizadas por el Congreso para ser constitucionales. El Dr. Espeche defiende su posición recordando que la
deuda pública es un momento, una consecuencia de las operaciones de crédito legalmente realizadas, que
implica para el Estado una obligación de cumplir con lo debido.

CLASIFICACIONES DE LA DEUDA.

La existencia de deudas públicas implica la de empréstitos públicos que pueden ser clasificados –en
virtud de la LAF y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional– en interna o externa; directa o
indirecta; administrativa o financiera y finalmente en flotante o consolidada.

En cuanto a la clasificación que distingue entre deuda interna y externa, Espeche aclara que el criterio
que tenía en cuenta el domicilio y la nacionalidad del suscriptor como elementos definitorios de una u otra
clase de deuda cayó en desuso –es decir que la deuda interna puede ser suscripta por inversores extranjeros
y la deuda externa puede, su vez, ser suscripta por acreedores de la misma nacionalidad que el Estado
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emisor. No obstante, ese no parece ser el criterio seguido por el art. 58 de la LAF en tanto considera como
deuda interna “aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en la República
Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional” y como deuda externa “aquella
contraída con otro Estado u organismo internacional o con cualquier otra persona física o jurídica sin
residencia o domicilio en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio”.

Ahora bien, según el Dr. puede caracterizarse a la deuda interna como aquella formada por los
empréstitos en moneda del mismo país, emitidos en su mercado de capitales según su régimen legal.
Mientras que por deuda externa se entiende a aquella formada por empréstitos emitidos en moneda
extranjera, colocados en mercados financieros del exterior y pagaderos en ellos, mediante una transferencia
de valores.

El Dr. hace referencia al decreto 1344/2007 que establece que la deuda pública y letras del tesoro
puede –al solo efecto de la registración y contabilización– registrarse como deuda en moneda nacional y
deuda en moneda extranjera.

Según el segundo criterio calificativo, que distingue entre deuda directa e indirecta, será deuda
pública directa la asumida por la Administración Central en calidad de deudor principal (art. 58 LAF) 2. En
contraste, la LAF considera como deuda pública indirecta aquella constituida por cualquier persona –
humana o jurídica, pública o privada– que cuente con el aval, fianza o garantía de la administración central.

Por otro lado, puede diferenciarse entre deuda administrativa y financiera. La primera –
administrativa– tiene su origen en la existencia de los organismos burocráticos necesarios para la marcha de
la administración y la prestación directa o indirecta de servicios públicos; mientras que la segunda –
financiera– es la que contrae el Estado a través del uso del crédito público. Para Oría esta clasificación es
redundante pues toda deuda del Estado es financiera en tanto surge de obligaciones contraídas por
préstamos de sumas de dinero.

El último criterio es aquel que distingue entre deuda flotante y consolidada. Si bien para parte de la
doctrina lo definitorio es el tiempo, siendo entonces la deuda flotante aquella exigible en corto plazo y la
consolidada la que lo es en el mediano y largo plazo; el Dr. Espeche brinda OTRA consideración para
diferenciarlas –al entender que el criterio en base al tiempo no tiene trascendencia hoy. Es así que la deuda
flotante será la que el Tesoro usa para cubrir el déficit estacional de caja, integrándola entonces las letras de
Tesorería y los demás recursos de los que se vale el Tesoro para cubrir el mentado déficit estacional.

2
Art. 58 LAF “La deuda pública directa de la administración central es aquella asumida por la misma en calidad de deudor principal.
La deuda pública indirecta de la Administración central es constituida por cualquier persona física o jurídica, pública o privada,
distinta de la misma, pero que cuenta con su aval, fianza o garantía”.