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Título: Empréstitos públicos y reestructuración de la deuda interna

Autor: Ascárate, Andrés
Publicado en: LA LEY 07/10/2020, 07/10/2020, 6
Cita: TR LALEY AR/DOC/3106/2020

Sumario: I. Introducción.— II. La incidencia de la deuda en el tiempo y el espacio.— III. Régimen

constitucional de los empréstitos públicos.— IV. Régimen legal de los empréstitos públicos. Noción de
empréstito público en el ordenamiento argentino.— V. Clasificación de los empréstitos y la deuda pública.
— VI. Naturaleza jurídica de los empréstitos públicos.— VII. Evolución del empréstito público en el
derecho argentino desde la crisis de 2001.— VIII. ¿Es constitucional la diferencia de tratamiento entre la
deuda interna y la deuda externa?— IX. Reflexiones finales.
(*)
I. Introducción(**)
"¿Cuál es el origen de la reciente crisis argentina? Un grande abuso del crédito, lo sabe todo el mundo. Para
que se haya podido abusar del crédito, es preciso que ese crédito haya existido, y que ese crédito haya sido
grande, para poder ser grande como el abuso que de él se ha hecho. ¿Cómo vino, cómo se formó ese crédito?"
(1).
A propósito del proceso de reestructuración de la deuda pública encarado por el Estado Nacional desde fines
de 2019, en este trabajo se desarrollarán algunos conceptos sobre el régimen jurídico de los empréstitos públicos
en el derecho argentino y se los confrontará con la realidad de las últimas décadas. Sobre esa base se intentará
analizar la validez constitucional de un aspecto que intentó solucionarse recientemente con la ley 27.556; esto
es, el tratamiento diferente que el Estado Nacional suele dispensar a la deuda interior y exterior de la Nación.
II. La incidencia de la deuda en el tiempo y el espacio
Los Estados deben afrontar un conjunto de necesidades sociales ilimitadas con recursos públicos limitados.
Estos recursos pueden provenir de variadas fuentes, pero —a grandes rasgos— se distinguen: los ingresos
tributarios, la deuda pública y la emisión monetaria (2).
La deuda pública es connatural a cualquier Estado, y la Argentina no es la excepción. Es sabido que nuestra
Nación se constituyó endeudada. Entre los variados asuntos que debió tratar la Convención Constituyente de
1853 se encontraba el de los empréstitos previamente contraídos por las provincias, que pagaría luego la
naciente República.
Esto no quiere decir que la deuda pública deba ser una cuestión irresoluble para nuestro país, ni tampoco que
se represente como una institución intrínsecamente negativa, como en ocasiones suele sostenerse. Se trata de
una alternativa de financiamiento del Tesoro Nacional expresamente prevista en la Constitución Nacional, que
se transforma en un problema cuando se abusa de ella y quienes la afrontan, los contribuyentes, la perciben
como una carga agobiante o injusta. Este abuso es, en definitiva, lo que lleva a los consabidos ataques a su
legitimidad y proporcionalidad.
El problema de fondo ha sido estudiado por los especialistas de hacienda como la incidencia de la deuda
pública; es decir, el análisis de los sujetos sobre quienes recae, en términos geográficos y temporales, la llamada
"carga de la deuda" (3).
Desde el punto de vista geográfico, la incidencia de la deuda pública remite a la problemática global sobre la
deuda externa y las relaciones de justicia internacional entre países. Se trata de una cuestión de comercio y
política internacional, sobre la cual la Doctrina Social de la Iglesia se ha expedido en reiteradas oportunidades,
al declarar que toda deuda adquirida debe ser saldada, pero no con sacrificios insoportables que comprometan el
derecho fundamental de los pueblos a la subsistencia y el progreso (4). En ocasiones, llamó a una reducción o
"total condonación de la deuda internacional, que grava sobre el destino de muchas naciones" (5), mientras la
noción de "deuda social" se fortalece como una idea complementaria a la deuda económica (6).
 

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Desde el punto de vista temporal, la incidencia de la deuda se vincula con el peso intergeneracional que ella
adquiere dentro de un mismo país; es decir, a diferencia de la cuestión geográfica, se trata principalmente de una
cuestión de deuda interna. En este campo, superadas ciertas teorías que negaban la distribución en el tiempo de
la deuda y su proyección real hacia generaciones futuras, el problema se traslada a la proporcionalidad de la
carga que una generación puede exigir a las siguientes (7). Y, en ese orden, un criterio de justicia temporal sobre
esta herencia forzosa es el "consumo generacional justo" propuesto en nuestro país por el juez Rosatti, entendido
como un "nivel de satisfacción de necesidades sociales que reúne la doble característica de permitir la
subsistencia y desarrollo de la generación actual sin comprometer la posibilidad de que futuras generaciones
tengan, cuando menos, la misma chance que la presente" (8).
III. Régimen constitucional de los empréstitos públicos
La Constitución Nacional se refiere en tres oportunidades al fenómeno del endeudamiento, y la primera vez
que lo hace es, precisamente, al mencionar los recursos que financian al Tesoro Nacional. Entre ellos enuncia a
"los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para
empresas de utilidad nacional". A su vez, el art. 75 atribuye dos competencias diferentes al Congreso de la
Nación en esta materia: la de "contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación" (inc. 4º) y la de "arreglar el
pago de la deuda interior y exterior de la Nación" (inc. 7º).
En este primer nivel normativo suelen señalarse dos cuestiones vinculadas a la interpretación constitucional:
a) la distribución de competencias en materia de deuda pública; y b) el concepto de "empréstito público" que
sigue el texto constitucional.
a. Con respecto a los roles que la Constitución atribuye al Congreso y al Poder Ejecutivo, el término
"arreglar" utilizado por el art. 75, inc. 7º, es el que ha generado mayores discusiones. Mientras que, por ejemplo,
Bidart Campos consideraba que la participación del Congreso debe llevarse a cabo dando instrucciones al
presidente antes de concretar las operaciones con los prestamistas, o rechazándolas después, Vanossi entiende
que esta cláusula podría cumplirse sencillamente con la aprobación de la ley de presupuesto o la "cuenta de
inversión" (9).
Desde otra óptica, resulta esclarecedora la explicación del origen histórico del término expuesta por Dalla
Via, siguiendo a Montes de Oca. Como ya se adelantó, en 1853 la Asamblea reunida en Santa Fe debía
considerar que el incipiente Estado Nacional heredaría empréstitos internos y externos preexistentes, cuyos
alcances no eran claros y precisos y, frente a ello, el Congreso era el órgano idóneo para la tarea de registrarlos y
darles un orden de pago (10).
"Arreglar" la deuda, entonces, tenía el sentido de consolidarla en un nuevo sujeto que nacía en ese momento:
la Confederación Argentina. Esta interpretación es apuntalada por la aprobación por parte de la misma
Convención del Estatuto de Hacienda y Crédito Público de la Confederación Argentina (11). Este Estatuto, en su
tít. XIII, llamaba a todos los acreedores de los gobiernos provinciales desde la Guerra de la Independencia a
verificar sus acreencias ante el nuevo Estado, mientras que el tít. IV, que instituía el "Libro de Crédito Público",
establecía que toda suma "que el Congreso Federal argentino dispusiere anticipar al Poder Ejecutivo Nacional
[...] será inscripta en el Libro del Crédito Público, firmado por todos los miembros del Congreso concurrentes a
la sesión".
Es claro, entonces, que desde una perspectiva tanto actual como histórica la Constitución otorga un rol
preponderante al Congreso, como depositario del crédito público de la Nación. El Ejecutivo, en cambio, tiene la
facultad de negociar sus términos, principalmente con los inversores y acreedores externos, de acuerdo con el
art. 99, inc. 11.
Esta centralidad del Congreso se refrenda desde el derecho administrativo. Enseñaba Marienhoff que
existían ciertos contratos administrativos excepcionalmente normados por la Constitución Nacional, cuya
celebración no corresponde al presidente como titular de la función administrativa, sino al Congreso. Según esta
interpretación, la celebración del empréstito público se rige por el principio de reserva de ley formal (12).
 

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Bielsa, analizando la importancia y naturaleza de esta intervención legislativa, señalaba que cuando "el
Congreso autoriza un empréstito, en realidad produce un acto que solo es ley en sentido formal, porque lo
dominante en la decisión legislativa es la autorización para hacer uso del crédito de la Nación. No se trata,
entonces, de una ley financiera, como el presupuesto, cuyo régimen constitucional es, en principio, el de las
leyes ordinarias. Se trata de un acto de autoridad" (13).
b. Con respecto a la segunda cuestión, referida a la noción constitucional de empréstito público, se suelen
distinguir tres conceptos que equivalen a momentos o etapas del endeudamiento: en primer lugar, el crédito
público es entendido como la confianza del prestador en el reembolso prometido o la aptitud estatal para obtener
dinero; en segundo término, el empréstito público, como mecanismo, a su vez, es el procedimiento o medio por
el cual el Estado usa el crédito y obtiene ese dinero o financiamiento; y, por último, la deuda pública, concebida
como el resultado de las diversas operaciones de crédito público (14).
Se discute si la Constitución Nacional ha receptado esta segmentación tripartita, ya que su texto se refiere
expresamente a los "empréstitos", al "crédito de la Nación" y a la "deuda interior y exterior".
Independientemente de ello, parece claro que ella recoge un concepto genérico de empréstito público que
engloba una multiplicidad de instrumentos y operaciones de crédito diferentes, visión que Alberdi expuso en su
"Sistema económico y rentístico...":
"La Constitución argentina comprende en el recurso del crédito nacional los empréstitos y las operaciones de
crédito, con lo cual admite el ejercicio de todos los medios conocidos de levantar fondos por medio del crédito
del Estado. Muchas son las formas que puede tomar la deuda pública, muchos los modos de que se puede
endeudar a la Nación, pero todos ellos son modificación del empréstito o préstamo que es el medio genérico y
común de poner en ejercicio la confianza que inspira el Estado para obtener los fondos ajenos, que el público
nacional o extranjero pone a su disposición bajo diversas condiciones" (15).
En definitiva, desde la cúspide de la pirámide normativa, la Constitución irradia las siguientes directrices
que estructuran el régimen constitucional de la deuda pública:
1. Una noción amplia de "préstamo" o "empréstito", que involucra operaciones de disímil naturaleza.
2. La concepción del empréstito como un instrumento de interés general con fines específicamente regulados
en el texto constitucional, no solo como "empresas de utilidad pública", sino como "urgencias de la Nación";
ello se debe a la tradicional concepción del empréstito como una vía de financiamiento extraordinaria o
excepcional (16).
3. La pertenencia a la zona de reserva de ley del Congreso de la Nación de las facultades de "decretar" o
"contraer" estos préstamos o empréstitos (arts. 4º y 75, inc. 4º) y "arreglar" el pago de la deuda que generan.
IV. Régimen legal de los empréstitos públicos. Noción de empréstito público en el ordenamiento
argentino
En ejercicio de estas competencias constitucionales, el Congreso ha dictado la ley 24.156 de Administración
Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, estructurando cuatro sistemas generales, uno de
los cuales es el Sistema de Crédito Público (17).
El sistema legislativo concreta los principios constitucionales previamente señalados y, al mismo tiempo,
recoge la diferencia entre crédito, empréstito y deuda. En efecto, define al crédito público como "la capacidad
que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento" (18), y luego concibe a la
deuda pública como una consecuencia de las "operaciones de crédito público" (19).
Asimismo, la ley 24.156, en sintonía con Alberdi, abarca una serie de operaciones distintas dentro de las
operaciones de "crédito público" (20). En lo que aquí interesa, el empréstito público propiamente dicho se
encuentra previsto en el art. 57, inc. a), como un instrumento que consiste en la "emisión y colocación de títulos,
bonos u obligaciones de largo y mediano plazo".
Esta definición fue objeto de cuestionamientos, ya que condenaría al empréstito a nacer indefectiblemente
 

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con la "emisión", y esto permitiría diferenciarlo de la "contratación" de préstamos prevista en el art. 57, inc. c).
Quienes critican esta terminología señalan que la emisión es un acto unilateral que excluye la contratación
bilateral y, de esta manera, la ley estaría sugiriendo que el empréstito, cuando se expresa en bonos o títulos de
oferta pública, no tiene naturaleza contractual (21).
Podría decirse, entonces, que coexisten dos nociones de empréstito en el ordenamiento jurídico argentino.
En el plano teórico y constitucional, es concebido como todo préstamo oneroso de dinero que el Estado obtiene
de los particulares, conforme a normas de derecho público (22); mientras que, en el plano legislativo formal, el
empréstito se refiere a la obtención de dinero mediante la emisión y colocación pública de bonos o títulos de
mediano o largo plazo (23). Una visión integral del instituto, y coherente con todo el sistema jurídico, inclina la
balanza hacia el primer concepto y, en lugar de referirnos al empréstito público en singular, sería apropiado
hablar de los empréstitos públicos.
Por otro lado, el régimen legal también recepta el principio de reserva de ley previsto en la Constitución al
prohibir a la Administración la formalización de operaciones de crédito público que no estén contempladas en la
Ley de Presupuesto General del año respectivo o en una ley específica que las autorice expresamente. Para
evitar la vulneración de este principio mediante una mera autorización vacía de contenido, la ley 24.156 exige a
la ley que autorice la operación que prevea, como mínimo: i) si la deuda a generar es interna o externa; ii) el
monto máximo autorizado para la operación; iii) el plazo de amortización; iv) el destino del financiamiento (24).
El art. 66 refuerza este principio, al sancionar con la nulidad aquellas operaciones de crédito realizadas en
contravención a la ley, reafirmar la responsabilidad personal de los funcionarios que intervienen en ellas y
declarar la inoponibilidad a la Administración central y a cualquier otra entidad contratante del sector público
nacional.
Lo cierto es que la reserva de ley financiera pierde fuerza en la realidad. Ello se debe a que la ley 24.156 y la
ley 11.672 Complementaria Permanente del Presupuesto contienen importantes delegaciones legislativas
permanentes en favor del presidente (25). A ellas se ha incorporado una nueva, la ley 27.541 de Solidaridad
Social y Reactivación Productiva en el Marco de la Emergencia Pública, sancionada en diciembre de 2019, que
se especificó en las leyes 27.544 (de Reestructuración de la Deuda Exterior) y 27.556 (de Reestructuración de la
Deuda Interior). Por lo que pueden reseñarse, por lo menos, tres delegaciones legislativas en la materia
actualmente vigentes:
1. Delegación en el Poder Ejecutivo Nacional para formalizar operaciones de crédito "con los organismos
financieros internacionales de los que la Nación forma parte" (26). Se trata de una delegación previa a la
reforma de 1994, que no cuenta con un plazo para su ejercicio, conforme lo requiere el art. 76 de la CN.
2. Delegación en el Poder Ejecutivo Nacional "para reestructurar la deuda pública [...] mediante su
consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos,
plazos y/o intereses de las operaciones originales" (27). Esta delegación no distingue entre la deuda originada en
los variados tipos de operaciones de crédito, y tampoco cuenta con un plazo para su ejercicio (28).
3. Delegación en el Poder Ejecutivo Nacional para "llevar adelante las gestiones y los actos necesarios para
recuperar y asegurar la sostenibilidad de la deuda pública" (29). Se trata de una delegación genérica y posterior
a la reforma de 1994, cuyas bases se especificaron en las leyes de Renegociación de la Deuda Exterior e Interior,
acotada al plazo de la emergencia actualmente declarada (30).
Para analizar la validez de cada una de las emisiones y contrataciones de empréstitos que haya realizado el
Poder Ejecutivo sin ley previa e invocando atribuciones delegadas, corresponderá aplicar el estándar fijado por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Colegio Público de Abogados", según el cual, "cuando las
bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada será
convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por el
presidente es una concreción de la específica política legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la
cláusula delegatoria de que se trate" (31).
 

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Asimismo, deberá verificarse si tales facultades se encontraban vigentes al momento de la operación de

crédito llevada a cabo sin ley formal. A tal efecto, cabe recodar: i) que las delegaciones previas a la reforma
amparadas por la cláusula transitoria octava han caducado el 24/08/2010 (32); y ii) que, actualmente, algunas de
ellas deben reputarse nuevamente vigentes, en virtud de la norma genérica dictada en la emergencia declarada
por la ley 27.541 y por el plazo contenido en ella. Esa norma se concretó mediante la sanción de las leyes
27.544 y 27.556, por medio de las cuales el Congreso aprobó las delegaciones y los procesos de canje de la
deuda bajo ley extranjera y local, respectivamente.
V. Clasificación de los empréstitos y la deuda pública
Los empréstitos pueden clasificarse de acuerdo con diversos criterios. Un panorama que los resume a todos
es el siguiente (33):
1. Según el grado de autonomía decisional del prestamista, pueden ser voluntarios o forzosos. A este criterio,
parte de la doctrina adiciona los denominados empréstitos patrióticos (34).
2. Según el origen del capital requerido o el sujeto jurídico que presta, pueden ser internos o externos.
3. Según la existencia de avales específicos que afiancen la operación, serán garantidos o no garantidos.
4. Según el contenido de la prestación, pueden dividirse en empréstitos en dinero y en especie (35).
5. Según la extensión temporal de la relación, pueden distinguirse entre empréstitos de corto plazo, de
mediano plazo y de largo plazo.
6. Según las modalidades de restitución del capital, los empréstitos serán redimibles, es decir, aquellos en los
cuales el Estado contrae la obligación de restituir el capital en un plazo determinado, y no redimibles, esto es,
aquellos en los cuales asume la obligación de pagar un interés y es una facultad del Estado devolver el capital
cuando lo considera oportuno.
Esta tipificación teórica de los empréstitos no debe confundirse con la clasificación de la deuda pública que
la complementa y deriva de la letra de la Constitución, de la ley 24.156 y su reglamentación. De acuerdo con
estas normas, la deuda pública, puede ser:
V.1. "Interior" o "exterior"Tal es la denominación que utiliza el art. 75, inc. 7º, de la CN. El art. 58 de la ley
24.156 recoge, en cambio, la denominación más familiar de deuda externa e interna, y establece que "se
considerará deuda interna, aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en la
República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional. Por su parte, se entenderá por
deuda externa, aquella contraída con otro Estado u organismo internacional o con cualquier otra persona física o
jurídica sin residencia o domicilio en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su
territorio". A su vez, el reglamento de la ley 24.156 dispone que "en aquellos casos en que se coloquen títulos,
bonos, obligaciones de largo y mediano plazo o Letras del Tesoro, se considerará deuda interna a las
colocaciones a las que les sea aplicable la ley argentina y se considerará deuda externa a aquella cuya
jurisdicción o ley aplicable no sea la ley argentina" (36).
Una interpretación coherente de ambas disposiciones pone al reglamento sobre la ley reglamentada. El
principio general es que la deuda será interna si se rige por la ley argentina o es competente la jurisdicción
nacional, y será externa cuando la ley o la jurisdicción sean foráneas. A su vez, este principio que surge del
reglamento se concreta cuando se presentan las hipótesis de la ley: se aplica la ley argentina cuando la deuda es
contraída con personas residentes en el país y cuyo pago sea exigible dentro de su territorio. De esta manera, la
ley 24.156 prevé puntos de conexión para definir el derecho aplicable y la jurisdicción competente, y entre ellos
el más preponderante: el lugar de pago (37).
El fundamento de esta distinción es económico, como enseñaba Jarach. Radica en que la deuda interna
implica una carga de los contribuyentes que pagan impuestos a los inversores locales, por lo que se genera una
transferencia del sector contribuyente al sector capitalista por intermedio del Estado. Desde esta óptica, la deuda
interna no genera una obligación económica nacional real y se resuelve en un proceso de transferencia de
 

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recursos y gastos, con efectos redistributivos dentro de una misma Nación. Mientras que la deuda externa
representa una transferencia del Estado hacia los capitalistas extranjeros, cuyos servicios deben ser cubiertos por
el esfuerzo productivo del país, representando una carga real para la economía nacional (38).
V.2. "En moneda nacional" o "en moneda extranjera"El art. 58 de la reglamentación también clasifica el tipo
de deuda según la moneda en la cual se encuentra nominada. Se considera deuda en moneda nacional aquella
"contraída en moneda de curso legal", y en moneda extranjera, la que se emite en otras denominaciones,
independientemente de la residencia del acreedor y del lugar de pago de la deuda. Ello no impide, sin embargo,
que existan, a su vez, bonos "duales" o "binominados", que adoptan una moneda principal y la posibilidad de ser
abonados en otra moneda, dadas ciertas condiciones.
V.3. "Deuda perpetua" y "amortizable", "a corto plazo" o "a mediano y largo plazo"
Las denominadas deudas "permanentes" o "perpetuas" eran aquellas que generaban una renta vitalicia en
favor del acreedor y no se estipulaba un plazo de devolución del capital, sin perjuicio de la facultad del Estado
de rescatarlas. Frente a la deuda perpetua, se presenta la deuda "redimible" o "amortizable", es decir, con plazo
de devolución del capital expresamente previsto (39).
Según la extensión de ese término, la deuda será a corto plazo o "flotante" o a "mediano y largo" plazo,
también denominada "deuda consolidada". En nuestro ordenamiento, los títulos de corto plazo por excelencia
son las Letras del Tesoro de la Nación, que, de acuerdo con ley 24.156, no constituyen empréstito ni deuda
pública, salvo que se consoliden, esto es, que se produzca una conversión o novación de uno de sus elementos
accidentales, como es el plazo (40).
V.4. "Directa" o "indirecta"
El art. 58 de la ley 24.156 dispone que la deuda pública directa de la Administración central es la asumida
por aquella en calidad de deudor principal, mientras que la indirecta es la constituida por cualquier persona
física o jurídica, pública o privada, distinta de aquella, pero que cuenta con su aval, fianza o garantía.
VI. Naturaleza jurídica de los empréstitos públicos
Sentados estos conceptos, corresponde ahora examinar la naturaleza jurídica de los empréstitos públicos.
Esta indagación no es meramente especulativa o inútil, sino que busca aunar teoría y práctica con el objeto de
obtener soluciones justas, constitucionalmente válidas y razonables sobre casos que involucren a los empréstitos
públicos (41).
Las teorías que se han expuesto son, sintéticamente, las siguientes (42):
VI.1. Acto unilateral de soberanía
Esta corriente tuvo como primer expositor a Luis María Drago, quien postuló que el empréstito, cuando se
instrumenta mediante la colocación de títulos o bonos, es sustancialmente idéntico a la emisión de moneda.
Representa, entonces, un acto unilateral que expresa la soberanía de un Estado, y por ese motivo los créditos que
otorgan no pueden ser cobrados mediante acciones judiciales (43). Siguieron esta tesis, con diversas variantes, el
jurista italiano Giovanni Ingrosso, el uruguayo Sayagués Laso y, en nuestro país, Fiorini y Giuliani Fonrouge
(44).
VI.2. Contrato
Muchos autores critican la postura unilateral. Marienhoff, por ejemplo, consideraba a los fundamentos para
justificar esa posición como "deleznables"; sin embargo, aclaraba que concebía como contratos a los empréstitos
voluntarios y no a los forzosos (45). La tesis contractual es defendida por doctrinarios clásicos, como Bielsa,
Escola, Jarach, y también actuales, como Barra, Piaggio y Sacristán (46).
Sin embargo, quienes adhieren a esta postura discuten sobre el carácter público o privado de este contrato.
VI.2.a. Contrato de derecho privado

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Quienes propugnan esta tesis consideran al empréstito dentro de los actos jurídicos de la Administración
regidos por el derecho privado, y destacan que era el Código de Comercio el que oportunamente regulaba este
instituto en su art. 743 (47). El Estado, entonces, al salir al mercado mediante la emisión de títulos, se sometería
a un régimen jurídico en pie de igualdad con los particulares acreedores. Esta es la tesis que adoptó la Corte
Suprema de los Estados Unidos en el precedente "Perry vs. US" (48) y ratificó en el más conocido "Argentina
vs. Weltover" (49). En nuestro país, Mairal, quien se opone a la denominada sustantividad del contrato
administrativo, sostiene esta posición.
VI.2.b. Contrato de derecho público
En esta postura se encuentran los autores ya citados anteriormente y la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, desde los precedentes "Contipel Catamarca" (50) y "Galli" (51). Desde luego, el encuadre como
contrato administrativo no supone la sumisión del acreedor al poder de la Administración. Basta con señalar
para ello que Marienhoff, uno de los principales defensores de esta tesis, al evaluar la prerrogativa de modificar
el contrato, señalaba que esta potestad administrativa resultaba "muy limitada, pues las modificaciones posibles
en modo alguno pueden alterar lo sustancial de lo convenido, cosa que fácilmente ocurriría ante cualquier
modificación que se pretenda introducir respecto de las condiciones en que se emitió el empréstito" (52).
VI.2.c. Contrato sui generis
Según esta tercera variante, los empréstitos se mueven en una zona mixta que participa simultáneamente de
caracteres del derecho público y del derecho privado. Las clásicas prerrogativas de la Administración frente al
particular (de dirección y control, ius variandi, sancionatoria y resarcitoria unilateral) estarían fuertemente
atenuadas, dada la particular forma de ejecución del contrato, en la cual el cocontratante cumple al inicio con su
entera obligación, y no queda a la Administración margen de dirección, control, sanción o rescisión posible (53).
La principal potestad administrativa quedaría residualmente ubicada en la modificación unilateral del contrato
por parte de la Administración, quintaescencia de todo conflicto sobre los empréstitos públicos.
VI.3. Naturaleza compuesta o mixta: la "soberanía legislativa"
Una tercera alternativa, ecléctica, entiende que el régimen jurídico de los empréstitos varía según estos sean
internos o externos. Gordillo es quien lidera esta posición pragmática en nuestro país, al distinguir los vínculos
de carácter local del "contrato de crédito externo" (54).
La postura de este autor tiene influencia de la tesis de la "soberanía legislativa", según la cual el prestamista
local queda sometido incondicionalmente a la potestad legislativa del Estado emisor, mientras que en el
préstamo externo la soberanía estatal no puede modificar unilateralmente el contrato, como tampoco puede
hacerlo con un tratado, por lo cual el acreedor goza de la protección que este límite de derecho internacional le
otorga (55).
VII. Evolución del empréstito público en el derecho argentino desde la crisis de 2001
Para evaluar cuál de estas teorías cuadra mejor con la realidad de los empréstitos públicos argentinos,
pueden resumirse los acontecimientos posteriores al año 2001 en los siguientes hitos evolutivos.
VII.1. Crisis de 2001: "default" y pesificación
La emergencia de 2001 tuvo dos impactos concretos en los empréstitos públicos: la pesificación de los
títulos nominados en dólares y la cesación de pagos. Ambos se adoptaron al amparo de la ley 25.561 de
Emergencia. La pesificación fue dispuesta por el dec. 471/2002; el default fue declarado verbalmente el día
23/12/2001 por el presidente de la Nación y luego se formalizó mediante las res. 73/2002 y 158/2002 del
Ministerio de Economía (56).
Esta suspensión de amplio alcance fue denominada "diferimiento de pago de los servicios de la deuda
pública", y se prorrogó sucesivamente hasta la actualidad (57). El art. 44 de la ley 27.467 de Presupuesto para el
Año 2019, que rige para el año en curso, extiende el diferimiento hasta la finalización del proceso de
reestructuración de la totalidad de la deuda pública contraída con anterioridad al 31/12/2001, y este proceso no
 

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ha culminado aún, tal como se verá (58).

VII.2. Canjes de deuda
Para afrontar el pago de los servicios suspendidos y rehabilitar el crédito público seriamente dañado por el
default, el Estado afrontó un proceso de "reestructuración de la deuda pública" que consistió en ofrecer a los
acreedores diferentes canjes de títulos.
El primero y más importante de ellos fue instrumentado entre los años 2004 y 2005 a partir del dec.
1735/2004. Para fomentar el ingreso de los acreedores al canje y constituirlo en la única vía de cobro posible, el
Congreso sancionó la ley 26.017, denominada Ley Cerrojo, por la cual mantenía el diferimiento de pago de los
servicios de la deuda e impedía al Ejecutivo llevar a cabo ofertas por fuera de las condiciones allí ofrecidas. La
reestructuración culminó con una adhesión del 76% de los acreedores (59).
El segundo canje se llevó a cabo en el año 2010 y estuvo destinado al 24% que no había adherido al primero.
Por medio de la ley 26.547 se abrió el cerrojo legislativo que había sido dispuesto en el año 2005 y se autorizó
esta nueva operación. El dec. 563/2010 instrumentó el canje y ordenó la emisión de los nuevos títulos. En esta
oportunidad se llegó a una renegociación del 92% de la deuda cuyos servicios se encontraban suspendidos (60).
El 8% de acreedores restantes, es decir, el núcleo duro de los bonistas que decidieron mantenerse fuera de
las ofertas del Estado Nacional, fueron los llamados holdouts, que optaron por litigar judicialmente en distintas
sedes contra la Nación.
El tercer canje, destinado a ellos, se produjo en el marco del litigio iniciado por estos fondos de inversión
ante la justicia federal de los Estados Unidos, ya que los prospectos preveían una prórroga de jurisdicción a esa
sede. Así fue que en el año 2013 se sancionó la ley 26.886, que supuso una tercera apertura del cerrojo de 2005,
y este canje fue impactado, como se verá más adelante, por el conflicto judicial con los fondos de inversión más
reticentes.
VII.3. Convalidación constitucional de las normas de emergencia
A la hora de evaluar la constitucionalidad de todas estas medidas sobre los títulos de la deuda pública, la
Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo en cuenta que fueron dictadas en el marco de la emergencia
declarada por la ley 25.561, y que se mantuvo vigente hasta el 31/12/2017 (61).
Desde ese marco de análisis constitucional de excepción, la Corte falló en numerosas oportunidades sobre
empréstitos públicos, dentro de las cuales sobresalen por lo menos cuatro:
i) Caso "Galli" (2005) (62), en el cual la Corte Suprema convalidó la constitucionalidad de la pesificación
compulsiva de los bonos nominados en moneda extranjera. El fallo fue en su momento criticado por la doctrina
porque "al admitir el ejercicio del ius variandi de un modo amplio, incluyendo la posibilidad de alterar la
moneda de pago, la tasa de interés y el plazo de cumplimiento de sus obligaciones; y hacerlo respecto a todo
tipo de empréstito, sea este irregular o regular, la Corte estableció una nueva doctrina que carece de sustento en
la Constitución" (63). Sin embargo, no puede perderse de vista que la Corte no parece haber impactado
directamente en la naturaleza del contrato, en tanto tuvo que resolver modificaciones a los empréstitos
dispuestas de acuerdo con la doctrina de la emergencia económica (64).
ii) Caso "Rabolini" (2010), en el que la Corte precisó que el precedente "Galli" también alcanzaba al
diferimiento de pago de los servicios de la deuda. La doctrina de "Galli", en palabras del Máximo Tribunal, fue
un estándar de "amplios alcances en lo concerniente al Estado, respecto de la posibilidad de que en épocas de
graves crisis económicas limite, suspenda o reestructure los pagos de la deuda para adecuar sus servicios a las
reales posibilidades de las finanzas públicas, a la prestación de los servicios esenciales y al cumplimiento de las
funciones estatales básicas que no pueden ser desatendidas" (65).
iii) Caso "Tonelli" (2010), en el que la Corte dio un paso más y convalidó la suspensión de pago no solo para
los tenedores de deuda que no habían ingresado a los canjes, sino también para aquellos que hubiesen obtenido
sentencias judiciales de tribunales nacionales pasadas en autoridad de cosa juzgada en contra del Estado, tal
 

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como expresamente se dispone en las leyes de diferimiento (66). Es decir, se aplicó la doctrina de la emergencia
para los holdouts locales que no habían ingresado a los canjes y habían litigado ante la justicia federal argentina.
iv) Caso "Claren Corporation" (2014) (67), en el cual la Corte aplicó el mismo estándar para quienes
litigaron en el extranjero y —con base en el orden público internacional— desconoció los efectos de una
sentencia dictada el 12/12/2007 por el juez Thomas Griesa del Distrito Sur de Nueva York, que pretendía ser
ejecutada mediante exequátur en nuestro país. Se trataba de los holdouts que habían litigado en la justicia
federal norteamericana (68).
Sin embargo, como se verá a continuación, los tenedores que litigaron en el extranjero obtuvieron un trato
más benévolo que los acreedores con sentencias de la justicia federal argentina.
VII.4. Holdouts y salida de la emergencia
Los holdouts más reticentes, los llamados "fondos buitre", demandaron ante el Tribunal de Distrito de los
Estados Unidos para el Distrito Sur de Nueva York, quien, siguiendo el criterio contractual del empréstito de la
Suprema Corte de ese país, condenó a la Argentina en el expediente "NML Capital, Ltd. vs. Republic of
Argentina" (69). Agotadas todas las instancias, la sentencia cobró efectos en el año 2014 y, frente a la negativa
de nuestro país a cumplirla, fue declarado en desacato.
El conflicto recrudeció cuando el juez Thomas Griesa, aplicando la denominada cláusula pari passu, ordenó
al agente de pagos de los bonos correspondientes a los canjes de 2005 y 2010, el Bank of New York Mellon, que
se abstenga de abonar los servicios de esos bonos mientras el país no cumpliese con la sentencia de condena
firme (70). Ante el "default técnico" que ello supuso, el Congreso sancionó la Ley de Pago Soberano (ley
26.984), que modificó unilateralmente el agente y lugar de pago de los títulos afectados por la medida judicial
del extranjero. Como se explicó precedentemente, esta situación frustró el tercer canje que había propuesto.
En el año 2016, frente al cambio de postura manifestado por la Nación, el juez Griesa impuso como
condición para levantar las medidas coercitivas la derogación de las leyes Cerrojo y de Pago Soberano. El
Congreso cumplió y sancionó la ley 27.249, que autorizó el pago de esas acreencias en el exterior, ratificó los
acuerdos celebrados en sede extranjera entre los funcionarios del nuevo gobierno y los acreedores extranjeros y,
en lo que aquí interesa, mantuvo el diferimiento de pago de los servicios de la deuda, que ahora quedaría
aplicado solo a los holdouts locales. Con respecto a estos últimos, únicamente se instruyó al Poder Ejecutivo a
fin de que culmine con el proceso de reestructuración con los deudores remanentes, entre quienes se
encontraban aquellos alcanzados por la doctrina del precedente "Tonelli". Y, a tal fin, fijó las condiciones que
debían tener las nuevas ofertas dirigidas a esos acreedores.
Como ya se explicó, el 31/12/2017 finalizó la emergencia económica que justificaba el diferimiento de pago
de los servicios de la deuda pública, y con ello perdió sustento constitucional la doctrina del caso "Tonelli".
A fin de evaluar el comportamiento del Estado Nacional frente a sus acreedores externos e internos, no
puede perderse de vista que la ley 27.249 se publicó en el Boletín Oficial el 01/04/2016, y veintidós días
después se abonó a los acreedores con sentencia foránea el crédito adeudado y previamente negociado (71). Sin
embargo, los acreedores locales, con sentencias favorables pasadas en autoridad de cosa juzgada de los
tribunales federales nacionales, que se encontraban en idéntica situación y bajo el estándar del precedente
"Tonelli", debieron esperar hasta junio de 2019, momento en el que el Ministerio de Hacienda dictó la res.
516/2019, instrumentando el procedimiento de cancelación de estos empréstitos todavía en default.
VII.5. Nueva emergencia: del diferimiento al reperfilamiento y vuelta al diferimiento
La esperanza de estos acreedores duró poco. Dos meses después de que el Ministerio de Economía
instrumentara los mecanismos para finalizar su proceso de reestructuración de la deuda —es decir, terminar de
superar el diferimiento de 2001 con respecto a los títulos locales—, una nueva crisis económica impactó en la
deuda pública. En consecuencia, el Poder Ejecutivo dictó el dec. 596/2019, mediante el cual modificó los plazos
de vencimiento de las obligaciones regidas por ley argentina (72).
 

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En esta nueva oportunidad, el término utilizado para la modificación unilateral del contrato fue
"reperfilamiento" de los vencimientos de la deuda. La novedad vino dada porque la decisión fue adoptada sin
contar con una previa declaración de emergencia económica del Congreso Nacional que sustentara esta medida,
y por ese motivo el reperfilamiento no fue de carácter compulsivo sino voluntario (73).
No obstante, pocos meses después, la Ley de Emergencia Económica sancionada en diciembre de 2019, ley
27.541 de Solidaridad Social y Reactivación Productiva, fijó un nuevo marco de excepción para la
transformación de la conversión voluntaria en compulsiva. En efecto, por medio de los decs. 141/2020 y
346/2020 se postergó, primero, el pago de amortizaciones de bonos de la Nación Argentina en moneda dual
vencimiento 2020 y, luego, los pagos de los servicios de la deuda pública nacional instrumentada mediante
títulos denominados en dólares estadounidenses emitidos bajo ley argentina, hasta el 31/12/2020; es decir, la
deuda interna en dólares (74).
VII.6. Nueva reestructuración de la deuda: las leyes 27.541 y 27.556
En paralelo a este nuevo diferimiento unilateral de la deuda local se negociaron nuevas condiciones con los
tenedores de títulos regidos por ley extranjera. En febrero de 2020 se sancionó la Ley de Restauración de la
Sostenibilidad de la Deuda Pública bajo Ley Extranjera, ley 27.544, y el proceso consecuente se inició mediante
el dec. 391/2020. El plazo de negociación fue sucesivamente prorrogado por las res. 221, 243, 226 y 282 del
Ministerio de Economía, y el canje tuvo dos enmiendas centrales en las ofertas: la Enmienda Nº 1, que se
concretó en el dec. 582/2020, y la Enmienda Nº 2, que alcanzó también a la deuda interna, se aprobó por el dec.
676/2020.
A su vez, por medio de la Ley de Restauración de la Sostenibilidad de la Deuda Pública bajo Ley Argentina,
ley 27.556, el Congreso aprobó la reestructuración de la deuda instrumentada en los títulos públicos
denominados en dólares estadounidenses emitidos bajo ley local (75).
La novedad de esta última reestructuración fue, precisamente, la intención declarada por el Ministerio de
Economía de otorgar un trato equitativo a la deuda interna y externa de la Nación. En la Exposición de Motivos
del Proyecto de Ley, el Ejecutivo declaró expresamente que "las condiciones económicas y financieras de la
oferta contenida en el dec. 582/2020 han constituido un antecedente insoslayable para el diseño de las
condiciones" de la reestructuración local; y que esta se llevó a cabo "en consonancia con la oferta efectuada para
los tenedores de títulos públicos emitidos bajo legislación extranjera" (76).
Esta equiparación en el tratamiento entre la deuda interna y la externa se plasmó en la cláusula contenida en
el anexo II de la ley, según la cual el Estado Nacional se comprometió por cinco años a garantizar a los
tenedores locales cualquier mejora en las condiciones que oferte a los tenedores de deuda externa (77). Esta
cláusula se gatilló ni bien sancionada la ley, ya que, mediante el dec. 676/2020, el Estado llevó a cabo una
enmienda a la oferta a los acreedores externos contenida en el dec. 582/2020, y ello disparó la adecuación de las
condiciones de la oferta local (78).
Ello no obstante, cabe señalar dos datos centrales sobre esta reestructuración local: i) por un lado, el canje no
alcanzó a los títulos declarados en default en 2001 y que permanecen esperando la solución instrumentada en
2019 por la res. 516/2019 (79); ii) la norma mantiene el diferimiento de los servicios de la deuda local hasta el
31/12/2021 para quienes, alcanzados por el canje, no adhirieron a él.
VIII. ¿Es constitucional la diferencia de tratamiento entre la deuda interna y la deuda externa?
Hasta antes de la sanción de la ley 27.556, que ordenó la reestructuración de la deuda bajo ley local, la
Nación no había culminado su proceso de reestructuración de la deuda interior antes de incurrir en una nueva
modificación de las condiciones de los empréstitos, postergando a los tenedores locales frente a los extranjeros.
Podría sostenerse, inclusive, que mientras no se terminen de concretar y saldar los acuerdos previstos en 2019
para los holdouts que quedaron fuera de los canjes del default de 2001, muchos de ellos con sentencias
judiciales locales, este grupo de tenedores permanece rezagado.
 

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Es decir, hasta hace pocos meses, mientras el Estado Nacional negociaba su deuda exterior con premura,
ofreciendo alternativas a los acreedores regidos por la ley extranjera, no había superado exitosamente el proceso
de reestructuración de la deuda interna con relación al default de 2001.
Confrontar las teorías sobre la naturaleza del empréstito público con esa realidad evidencia un verdadero
abismo. Desde una óptica de análisis meramente descriptiva, el triunfo de las tesis mixtas o ecléticas parece
rotundo. No puede sostenerse que en el ordenamiento jurídico argentino el empréstito público local es un
contrato, si allí hasta donde se extiende la soberanía de la ley argentina el acreedor queda sujeto a las
condiciones unilaterales que el Estado impone. Por ese motivo, la novedosa equiparación que trajo la ley 27.556
es merecedora de justo elogio y reconocimiento.
Si —tal como se dijo— la discusión relativa a la naturaleza jurídica de un instituto es algo más que la mera
descripción o encuadre teórico dentro de una categoría predefinida, y se recurre a este debate para resolver con
justicia un caso de derecho administrativo, la cuestión debe llevar a otros interrogantes: ¿es justo que el Estado
Nacional priorice la deuda externa sobre la interna de esta manera?; ¿es constitucionalmente válida esta
diferencia de tratamiento?
Comenzando por la letra de la Constitución Nacional, se advierte que esta no se refiere simplemente a la
deuda de la Nación, sino a la deuda interior y exterior de la Nación. Evidentemente, el constituyente concibió
una distinción entre ambas. Sin embargo, también protege en idénticos términos la propiedad y el trabajo de
nacionales y extranjeros y consagra a la igualdad como un principio basal de todo el ordenamiento jurídico (arts.
16 y 20).
Ello no impide, como es lógico, que el legislador cree categorías y contemple de manera distinta situaciones
que considere diferentes, en la medida en que las clasificaciones sean razonables, es decir, tal como ha resuelto
históricamente la Corte Suprema, que "no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor,
privilegio o inferioridad personal o clase, ni importen ilegítima persecución de personas o grupos de ellas" (80).
A su vez, si la discriminación tiene base en la nacionalidad, entre otros criterios específicos, la Corte ha
adoptado el estándar de las "categorías sospechosas de inconstitucionalidad" (81).
Sin embargo, la distinción entre deuda interior y exterior no presenta una categorización por la nacionalidad
del acreedor, sino del crédito. Como se ha visto, desde el punto de vista jurídico, el crédito será argentino
cuando sea regido por la ley argentina, y ello sucederá cuando se pague en el país, independientemente de la
nacionalidad de los tenedores de los títulos.
Entonces, en rigor, el relato de los hechos que se ha llevado a cabo no demuestra una postergación de los
inversores locales frente a los extranjeros, sino más específicamente de las inversiones regidas por la ley
argentina. Se trata de una postergación a la propia ley nacional y, sobre todo, como se ha visto, a sentencias
judiciales nacionales pasadas en autoridad de cosa juzgada, frente a leyes y sentencias extranjeras.
¿Es razonable esta categorización llevada a cabo por el legislador y el Poder Ejecutivo, y que se mantuvo
desde 2003 hasta la sanción de la ley 27.556?; ¿es razonable que los acreedores locales que obtuvieron
sentencias favorables por fuera de los canjes de 2005, 2010 y 2013 permanezcan con sus acreencias reconocidas
en sentencias firmes diferidas?
El principio de razonabilidad supone diversos juicios o subprincipios (adecuación, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto) (82). Desde otra óptica, se traduce en la elección de la alternativa más
racional (aspecto técnico) y más justa o equitativa (aspecto valorativo) de todas las posibles para obtener el fin
deseado (83). Pero, evidentemente, la razonabilidad de un acto estatal no puede ser juzgada en abstracto, sino en
una situación concreta, y en ella intervienen tanto la percepción social dominante sobre la relación entre la
sociedad y el Estado (el contexto histórico e ideológico del caso) como las circunstancias concretas en que se
produce la intervención estatal, es decir, de normalidad o de crisis (contexto histórico fáctico) (84).
Aunados estos conceptos, es evidente que el juicio de razonabilidad que ha previsto la Constitución no podrá
 

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ser idéntico en el marco de la emergencia económica que fuera de ella. Y, desde esta óptica, frente a una
situación de urgencia fiscal, no es lógico cuestionar la razonabilidad de una categorización que privilegie a
ciertos acreedores sobre otros. Si se recuerda, como se ha dicho, que en la deuda interna simplemente se produce
una transferencia del sector contribuyente al sector capitalista dentro del mismo país, no es arbitrario que el
Estado posponga o retrase esa transmisión, ya que cuenta con otras herramientas internas para compensar y
paliar los efectos de esa decisión.
En cambio, distinta es la situación que supone una postergación constante de la deuda interna ante la externa
durante el transcurso de ciclos de excepcional emergencia y normalidad, sin que la conducta estatal se
modifique. No se trata ya de solucionar un problema fiscal concreto, sino de un criterio constante y continuado
del Estado Nacional que supera una emergencia determinada, y consiste en renegar de la deuda basada en la
propia ley, priorizando la extranjera.
En esta segunda hipótesis, la temporalidad de la medida de emergencia ya no aparece como justificación, y
el criterio de discriminación, en definitiva, no tiende al fin declarado de solucionar el problema fiscal.
Esencialmente, se trata de un estándar que busca recobrar el crédito público cumpliendo con la ley extranjera al
tiempo que incumple la ley soberana argentina y, de esta manera, la Nación solicita al acreedor foráneo la
confianza que no tiene en sí misma. Esto es irrazonable por contradictorio, ya que los efectos, tan caros a todo
examen de razonabilidad, van a contramano del fin pretendido. En el corto plazo, el país puede volver a los
mercados internacionales y recibir empréstitos, pero en el mediano y largo plazo, un Estado que reniega de su
Constitución y su ley, expresiones de su soberanía, no es merecedor de confianza ni de crédito público.
IX. Reflexiones finales
El abuso del crédito es el origen de la crisis económica, señalaba Alberdi en el texto citado en la
Introducción. Se refería a la crisis de la segunda mitad de la década de 1870 bajo la presidencia de Avellaneda.
Lo dicho, como suele suceder con muchos de los conceptos de ese autor tucumano, aplica perfectamente a la
actualidad.
Es cierto que, a diferencia de aquellos tiempos, hoy el endeudamiento se inserta en un marco de relaciones
mucho más complejo y se estudia con mayor rigurosidad la justicia y equidad de los efectos geográficos y
temporales de los empréstitos públicos.
Sin embargo, ello no quita que la Constitución formal y real, en este aspecto puntual, permanece intacta: es
el Congreso el titular del crédito público. Si se abusó de este crédito en algún momento, es porque existió en la
misma proporción en que pudo ser mal utilizado.
¿Cuál es el origen de ese crédito público?; ¿cuál fue el origen al que se refería Alberdi?
El autor consideraba que, si la República Argentina pudo contraer significativos empréstitos al momento de
su nacimiento, que luego la llevaron a recurrentes crisis económicas, fue por el gran crédito que generó ante el
mundo la sanción y jura de la Constitución Nacional de 1853, con su mensaje de paz, igualdad y apego a la ley.
Este, y no otro, es el origen del crédito público que titulariza el Congreso en representación del pueblo y las
provincias.
Y entonces, cuando el Estado Nacional viola la ley argentina para cumplir con la extranjera, busca el crédito
público allí donde no debe; procura la confianza del acreedor externo al tiempo que desconfía de sí mismo. Este
criterio, si se extiende en el tiempo, no podría superar ningún test de razonabilidad posible. Se trata de un medio
que porta el vicio que busca erradicar y, por lo tanto, no se adecua al fin propuesto: recuperar la confianza en la
Nación.
La sanción de la ley 27.556 viene a superar una brecha de tratamiento entre la deuda interna y la externa,
que resultaba odiosa para el ordenamiento jurídico argentino. No solo quebraba el concepto contractual de
empréstito público más arraigado, sino que —además— resultaba contraproducente en la búsqueda del crédito.
Se desconocía, así, lo que señalaba José Hernández, precisamente mientras transcurría la crisis de 1870: "para
 

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vencer un peligro, salvar de cualquier abismo, por esperencia lo afirmo: más que el sable y que la lanza, suele
servir la confianza, que el hombre se tiene en sí mismo".
(A)  Abogado (Universidad Austral) y Magister en Derecho Administrativo (Universidad Austral). Profesor de
grado en la Universidad Católica Argentina y de posgrado en la Universidad Nacional de La Matanza, la
Universidad Católica Argentina y la Universidad Austral. Secretario Letrado de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación.
(AA)  "La Constitución argentina es una mina, porque es hecha para poblar y enriquecer al país", Juan. B.
ALBERDI.
(1)  ALBERDI, Juan Bautista, "Escritos póstumos. Estudios económicos", Imprenta Europea, Buenos Aires,
1895, t. I, ps. 200-201.
(2)  Se opta aquí por la tipología más sencilla que sigue Jarach, y se excluyen la venta de bienes y servicios y las
penas pecuniarias (JARACH, Dino, "Finanzas públicas y derecho tributario", Ed. Abeledo Perrot,Buenos Aires,
1999, 3ª ed., p. 57). Una clasificación omnicomprensiva puede verse en ROSATTI, Horacio, "Tratado de
derecho constitucional", Rubinzal-Culzoni Edit., Santa Fe, 2011, 1ª ed., t. II, ps. 106-107.
(3)  Cfr. JARACH, Dino, "Finanzas públicas y derecho tributario", ob. cit., ps. 897 y ss.; la misma problemática
se encuentra expuesta con mayor extensión en CALLE SAIZ, Ricardo, "Los argumentos a favor y en contra de
la deuda pública versus impuestos: una interpretación global", Revista de Economía Política, nro. 86, Madrid,
septiembre/diciembre de 1980, ps. 93-139.
(4)  JUAN PABLO II, "Carta encíclica: Centesimus annus", 35; cfr. PONTIFICIA COMISIÓN IUSTITIA ET
PAX, "Al servicio de la comunidad humana: una consideración ética de la deuda internacional", 27/12/1986,
Tipografía Políglota Vaticana, Ciudad del Vaticano, 1986.
(5)  JUAN PABLO II, "Carta apostólica: Tertio millennio adveniente", 51.
(6)  FRANCISCO, "Discurso a los participantes del seminario Nuevas Formas de Solidaridad organizado por la
Pontificia Academia de las Ciencias Sociales", 05/02/2020. "La deuda social es la gran deuda de los argentinos,
no se trata solamente de un problema económico o estadístico. Detrás de las estadísticas hay rostros e historias
de sufrimiento y lucha por sobrevivir. Es principalmente un problema ético que nos afecta en nuestra dignidad
más esencial" (COMISIÓN EPISCOPAL DE PASTORAL SOCIAL, "La deuda externa y las deudas sociales",
carta del 02/01/2020).
(7)  JARACH, Dino, "Finanzas públicas y derecho tributario", ob. cit., ps. 899-911; CALLE SAIZ, Ricardo,
"Los argumentos a favor...", ob. cit.
(8)  ROSATTI, Horacio, "El empréstito público", Revista de Derecho Público, nro. 1, Rubinzal-Culzoni Edit.,
2007, ps. 112-114.
(9)  Cfr., por todos, SAGÜÉS, Néstor P., "Elementos de derecho constitucional", Ed. Astrea, Buenos Aires,
2003, 3ª ed., t. 2, ps. 182 y 18.
(10)  DALLA VIA, Alberto R., "El tratamiento constitucional de la deuda externa", El Derecho Constitucional,
01-02, p. 547. El nuevo Estado recibió diversos empréstitos vigentes, dentro de los cuales se destacan
principalmente tres: i) el contraído entre 1822 y 1826 por la provincia de Buenos Aires con la casa Baring
Brothers, promovido por Rivadavia como ministro de Gobierno, para la construcción del Puerto de Buenos
Aires; ii) el contraído en 1851 con el Imperio del Brasil, por Urquiza, como gobernador de Entre Ríos, para
financiar la campaña del Ejército Grande contra Rosas; y iii) el "empréstito Buschental", de 1853, también
negociado por Urquiza y aprobado por la propia Convención de 1853, con la finalidad de suplir la falta de los
ingresos provenientes de la Aduana de Buenos Aires [cfr. LEVENE, Ricardo (dir.), "Historia de la Nación
Argentina", Ed. El Ateneo, Buenos Aires, 1947, t. VIII: "La Confederación y Buenos Aires hasta la organización
definitiva de la Nación en 1862", p. 137).
(11)  Cfr. PIAGGIO, Lucas A., "Naturaleza jurídica del empréstito público e incidencia en su régimen de
ejecución", 1ª ed., Ed. RAP, Buenos Aires, 2009, p. 34. El autor, asimismo, explica que, al redactar esta cláusula,
los constituyentes originarios dejaron expresamente de lado las fuentes que los inspiraron: la Constitución de los
Estados Unidos de América y las Bases de Alberdi, cuyos textos no contienen la palabra "arreglar".
 

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(12)  "Excepcionalmente, la atribución para celebrar esos contratos le compete al Congreso, integrando en tales
supuestos la zona de reserva de ley. Esto ocurre en los casos taxativos contemplados en la Constitución. Así, la
facultad de 'contraer' empréstitos le corresponde al Congreso [...] [quien] no entra en tratos directos con los
administrados. Se limita a sancionar una ley disponiendo el acto, y luego el Poder Ejecutivo, como ejecutor de
leyes, emite el decreto pertinente, suscribiendo después el contrato respecto o realizando los actos que lo
impliquen. Ciertamente, aunque en estos casos el contrato lo suscriba el Ejecutivo, siempre se tratará de un
contrato celebrado por el Congreso"; y será, p. ej., este último quien deba modificarlo por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia (MARIENHOFF, Miguel, "Tratado de derecho administrativo", Ed.
AbeledoPerrot, Buenos Aires, 2011, 4ª ed., t. III-A, ps. 104-105).
(13)  BIELSA, Rafael, "Derecho administrativo", 6ª ed., Ed. La Ley, Buenos Aires, 1964, t. II, p. 440.
(14)  Cfr. PIAGGIO, Lucas A., "Naturaleza jurídica del empréstito público...", ob. cit., ps. 27-32. El autor
resume todas las variantes doctrinarias en la materia y, al mismo tiempo, el esfuerzo de algunos académicos,
como Escola, por aunar los tres conceptos en una noción única.
(15)  Entre esas formas, Alberdi menciona y desarrolla al "empréstito propiamente dicho", los "fondos públicos"
con interés y sin interés, la deuda consolidada y no consolidada, la deuda flotante, los billetes de oficinas del
Tesoro por contribuciones anticipadas, y el papel moneda (ALBERDI, Juan Bautista, "Sistema económico y
rentístico de la Confederación Argentina según la Constitución de 1853", en Obras Completas de J. B. Alberdi,
Ed. La Tribuna Nacional, 1886, t. IV, ps. 371-372 y 376-382).
(16)  MARIENHOFF, Miguel, "Tratado de derecho administrativo", ob. cit., t. III-B, p. 524. El empréstito se
encuentra, conceptualmente, dentro de los recursos extraordinarios, es decir, aquellos que carecen de regularidad
y se vinculan a erogaciones que forzosamente hay que llevar a cabo para cubrir necesidades imperiosas y no
repetidas en los distintos ejercicios de la hacienda (VILLEGAS, Héctor, "Curso de finanzas, derecho financiero
y tributario", 9ª ed. actual., Ed. Astrea, Buenos Aires, 2005, p. 64). Por su parte, Joaquín V. González señalaba
que "la Constitución supone la existencia de dos géneros de recursos: ordinarios y extraordinarios, según que
provengan de los impuestos expresamente o se adquieran por el uso del crédito" (GONZÁLEZ, Joaquín V.,
"Manual de la Constitución Argentina", Ed. Ángel Estrada, Buenos Aires, 1897, ps. 453-454). Sin embargo,
desde hace ya tiempo que la doctrina de la hacienda pública reconoce una ordinarización del empréstito como
alternativa de financiamiento (cfr. FERREIRO LAPATZA, Juan José, "Análisis jurídico de la deuda pública",
Revista de Administración Pública, nro. 53, España, 1967, ps. 145-146).
(17)  Arts. 5º y 56 a 71.
(18)  Art. 56. La norma continúa enunciando la finalidad del crédito público, que consiste en captar medios
"para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su
organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos".
(19)  Art. 57.
(20)  El art. 57 prevé como operaciones de crédito público: a) la emisión y colocación de títulos, bonos u
obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito; b) la emisión y colocación de Letras del
Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero; c) la contratación de préstamos; d) la contratación de
obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de un
ejercicio financiero posterior al vigente, siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado
anteriormente; e) el otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del
ejercicio financiero; f) la consolidación, conversión y renegociación de otras deudas.
(21)  PIAGGIO, Lucas A., "Naturaleza jurídica del empréstito público...", ob. cit., ps. 73 y 88; SACRISTÁN,
Estela, "Naturaleza contractual del empréstito público", ED 239-745. Esta autora explica que el lenguaje
empleado por la ley 24.156 no guarda coherencia con otras leyes y reglamentos, y expone siete razones
específicas para fundar esa posición.
(22)  MARIENHOFF, Miguel, "Tratado de derecho administrativo", ob. cit., p. 524. Bielsa, por su parte, lo
definía como "todo acto por el que un sujeto de la relación jurídica se obliga a entregar una suma de dinero (o
valores, expresión esta algo indefinida y cómoda) por adeudar otra equivalente que ha recibido él o su
 

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mandatario o acreedor" (BIELSA, Rafael, "Derecho administrativo", ob. cit., p. 438).

(23)  Villegas, p. ej., siguiendo esta noción, señala que la "técnica del empréstito" consiste en la emisión o
colación de títulos (VILLEGAS, Héctor, "Curso de finanzas...", ob. cit., p. 122). La diferencia encuentra
sustento en la legislación infralegal, ya que el dec. 1344/2007, reglamentario de la ley 24.156, regula en su art.
57 los instrumentos de la deuda pública (IDP), que son los empréstitos que requieren emisión o colocación, y
están destinados al mercado local.
(24)  Art. 60. La finalidad es determinante, ya que el art. 56 prohíbe realizar operaciones de crédito público para
financiar gastos operativos. A su vez, el reglamento de este artículo considera gastos operativos a las
erogaciones de la Administración Nacional incluidas como "gastos de consumo" en el Clasificador Económico
del Gasto, pero aclara que "no se considerarán gastos operativos los destinados a ejecutar programas de
asistencia técnica financiados por organismos multilaterales de crédito".
(25)  Un análisis constitucional de estas delegaciones puede verse en BIANCHI, Alberto, "Reflexiones sobre la
delegación legislativa para negociar la deuda externa", El Derecho Administrativo, 2004-495.
(26)  Arts. 60 de la ley 24.156 y 53 de la ley 11.672.
(27)  Art. 65 de la ley 24.156. En línea con esta delegación, el art. 55 de la ley 11.672 contiene una delegación
de segundo grado a la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Finanzas para "realizar operaciones de
administración de pasivos, cualquiera sea el instrumento que las exprese", pudiendo llevar a cabo la
"reestructuración de la deuda pública en el marco del art. 65 de la Ley de Administración Financiera". Sin
perjuicio de la amplitud de esta última norma, parece razonable una lectura atada al art. 65 citado, ya que de lo
contrario carecería de bases legislativas.
(28)  BIANCHI, Alberto, "Reflexiones sobre la delegación legislativa...", ob. cit.
(29)  Art. 3º de la ley 27.541.
(30)  Hasta el día 31/12/2020, conforme declara el art. 1º de la ley 24.541.
(31)  Fallos 331:2406.
(32)  Su última prórroga fue la de la ley 26.519. Un análisis de la caducidad concreta de cada una de las
delegaciones preexistentes puede verse en CASTRO VIDELA, Santiago - MAQUEDA FOURCADE, Santiago,
"¿Qué parte del Estado regulatorio está vigente? Decodificando la Disposición Transitoria Octava de la
Constitución", LA LEY, 2018-F, 1081.
(33)  Se sigue, sin perjuicio de las citas que se individualizan en cada caso, la exposición de ROSATTI, Horacio,
"Tratado de derecho constitucional", ob. cit., t. II, ps. 135-136.
(34)  Es decir, aquellos que se ofrecen en condiciones ventajosas para el Estado y no son enteramente
voluntarios, pues se recurre a la propaganda para obtener la adhesión (VILLEGAS, Héctor, "Curso de
finanzas...", ob. cit., p. 118), donde los suscriptores no buscan una inversión ventajosa, sino contribuir con sus
ahorros a una causa común (JARACH, Dino, "Finanzas públicas y derecho tributario", ob. cit., ps. 879-890).
(35)  En este punto, Rosatti, siguiendo a Gelli, señala que la reforma constitucional de 1994 suprimió la
expresión "en dinero" del actual art. 75, inc. 4º, y de esta manera receptó la posibilidad de recibir empréstitos en
valores o títulos (ROSATTI, Horacio, "Tratado de derecho constitucional", ob. cit., p. 136).
(36)  Art. 58 del dec. 1344/2007.
(37)  Giuliani Fonrouge refuta a Gastón Jèze en este punto, quien propone el criterio de la divisa en la cual se
encuentra denominado el título; entiende que la obligación financiera internacional es "aquella que es adeudada
en una o varias plazas extranjeras, siendo pagadera, además, en uno o varios centros financieros del exterior,
mediante una transferencia de valores" (GIULIANI FONROUGE, ob. cit., p. 956). Coincide con esta postura
Villegas, para quien la deuda es externa cuando el pago debe hacerse en el exterior, mediante transferencia de
valores (VILLEGAS, Héctor, "Curso de finanzas...", ob. cit., p. 110).
(38)  JARACH, Dino, "Finanzas públicas y derecho tributario", ob. cit., ps. 881-882.
(39)  GIULIANI FONROUGE, ob. cit., ps. 956-957.
(40)  La consolidación es la deuda flotante o a corto plazo, en deuda de mediano o largo plazo y, al tratarse de
una conversión unilateral, implica una alteración del equilibrio contractual inicial [cfr. GIULIANI FONROUGE,
 

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ob. cit., ps. 996 y 998; cfr., asimismo, arts. 56, inc. a), 57, último párrafo, y 82 de la ley 24.156]. Las Letras del
Tesoro son una forma sofisticada de deuda flotante, que en su mayoría se compone de facturas impagas,
salarios, pagos a proveedores y los financiamientos del Banco Central (JARACH, Dino, "Finanzas públicas y
derecho tributario", ob. cit., ps. 883-884).
(41)  Al recurrir a la naturaleza jurídica, uno bien puede estar: i) indagando sobre la esencia de un instituto
determinado, con la finalidad de definirlo y comprenderlo; ii) razonando con base en una "jurisprudencia de
conceptos", que intente encuadrar este instituto en otro que se entiende conceptualmente superior y ya
previamente definido, para así obtener soluciones generales; iii) aplicando un razonamiento por analogía, a fin
de construir una solución de un caso que no tiene reglas claras sobre la base de otro similar que sí las tiene (a fin
de profundizar estas cuestiones, cfr. ASCÁRATE, Andrés, "Tipificación de la infracción administrativa", Ed.
Cathedra Jurídica, Buenos Aires, 2019, ps. 11-16 y 22-24).
(42)  Seguiremos, a continuación, los conceptos que surgen de PIAGGIO, Lucas A., "Naturaleza jurídica del
empréstito público...", ob. cit., ps. 45-73; ROSATTI, Horacio, "El empréstito público", ob. cit., ps. 94-100;
GUILIANI FONROUGE, ob. cit., ps. 974-980; SACRISTÁN, Estela, "Naturaleza contractual del empréstito
público", ob. cit.; y VILLEGAS, Héctor, "Curso de finanzas...", ob. cit. Se deja aquí de lado la denominada tesis
de la "deuda de honor", ya que, al postular que el empréstito no tendría efectos de carácter vinculante u
obligatorio, no merece, como principio, consideración jurídica.
(43)  Resulta, aquí, relevante destacar lo apuntado por Piaggio, quien señala que Luis María Drago propugnaba
su tesis unilateralista únicamente para los casos en los cuales el empréstito se formalizaba mediante la emisión
de títulos [el ya analizado "empréstito propiamente dicho" al que hace referencia el art. 57, inc. a), de la ley
24.156]. En cambio, Drago reconocía el carácter contractual del "préstamo" que suscribía el Estado con un
prestamista singular.
(44)  Cfr. GIULIANI FONROUGE, ob. cit., p. 976. Sin embargo, cabe señalar que este autor, pese a adherir a la
tesis unilateral, consideraba que la conversión forzosa de la deuda constituye un procedimiento arbitrario que
perjudica al crédito público y no es admisible en nuestro régimen constitucional (ob. cit., p. 996).
(45)  MARIENHOFF, Miguel, "Tratado de derecho administrativo", ob. cit., ps. 528-529.
(46)  Por todos, cfr. SACRISTÁN, Estela, "Naturaleza contractual del empréstito público", ob. cit. La autora
lleva a cabo un profundo alegato en favor de la tesis contractual, con argumentos en diversos planos: normativo,
doctrinario jurídico, doctrinario ético, jurisprudencial de derecho comparado y jurisprudencial nacional.
(47)  Art. 743: "Los títulos de renta pública emitidos por la Nación, por las provincias o municipalidades,
estarán sometidos a las leyes de su creación, en cuanto a sus efectos orgánicos, y a las disposiciones de este
título, en cuanto no estatuyan las leyes especiales mencionadas".
(48)  294 US 330 (1935).
(49)  504 US 607 (1992).
(50)  CS, Fallos 311:2065 (1988).
(51)  CS, Fallos 328:690 (2005).
(52)  MARIENHOFF, Miguel, "Tratado de derecho administrativo", ob. cit., p. 534.
(53)  PIAGGIO, Lucas A., "Naturaleza jurídica del empréstito público...", ob. cit., p. 106.
(54)  GORDILLO, Agustín, "El contrato de crédito externo", Revista de Administración Pública, 97:423,
Madrid, 1982; y "Tratado de derecho administrativo", Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires,
2013, t. VII, cap. XXIV.
(55)  GIULIANI FONROUGE, ob. cit., p. 976.
(56)  Se trató de un default parcial, ya que algunos aportes a organismos y deudores del exterior se continuaron
efectuando (v.gr.: cuotas al Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, BID y préstamos garantizados) (cfr.
VILLEGAS, Héctor, "Curso de finanzas...", ob. cit., p. 124, y GIULIANI FONROUGE, ob. cit., p. 1015).
(57)  Leyes 25.827, 25.967, 26.078, 26.198, 26.337, 26.422, 26.546, el dec. 2053/2010 y las leyes 26.728,
26.784, 26.895, 27.008, 27.198, 27.341, 27.431, y art. 44 de la ley 27.467.
(58)  Decisión administrativa 1/2020.
 

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(59)  Véase https://www.lanacion.com.ar/economia/con-una-adhesion-al-canje-del-76-la-argentina-dejo-atras-el-

default-nid684583/, al 08/06/2020.
(60)  Véase https://www.lanacion.com.ar/economia/de-2005-2020-como-fueron-ultimos-canjes-nid2354968, al
08/06/2020.
(61)  Fue prorrogada por las leyes 25.972, 26.077, 26.204, 26.339, 26.456, 26.729, 26.204 y 27.200.
(62)  CS, Fallos 328:690.
(63)  LIENDO, Horacio T. (J.) - LIENDO, Gustavo C., "El ius variandi en los contratos de empréstito público.
Del caso 'Brunicardi' al caso 'Galli'", LA LEY, 2005-E. La referencia a la "regularidad" del crédito por parte del
autor se debe a que en el caso "Brunicardi" la Corte había consagrado la tesis unilateral para los empréstitos
irregulares, es decir, aquellos que implicaron la transformación compulsiva de deuda privada en deuda pública,
llevados a cabo en el país en 1982.
(64)  Sostener lo contrario implicaría, p. ej., reconocer que la Corte ha modificado la naturaleza del contrato de
mutuo privado, al dictar sentencia en el caso "Massa". En párrafo aparte, y por otro carril, corren las críticas que
puedan enrostrarse tanto a "Galli" como a "Massa" dentro de la lógica propia de la doctrina de la emergencia
económica.
(65)  CS, Fallos 333:855.
(66)  CS, "Tonelli, Pablo G. y otro c. PEN - ley 25.561 - dec. 1570/2001 214/02 s/ amparo",
AR/JUR/103921/2010
(67)  CS, Fallos 337:133.
(68)  Señala Boggiano que la doctrina de "Claren" supone que el cobro ejecutivo de títulos no renegociados no
podía hacerse en la Argentina por la excepción de orden público; "no es que las cláusulas de jurisdicción y
derecho aplicable fueran nulas, sino simplemente que el cobro de esos títulos no eran ejecutables en la Argentina
por las dificultades económicas que se erigieron en principios de orden público o en normas internacionalmente
imperativas" [BOGGIANO, Antonio, "Deuda externa y reforma económica. Bases para una política económica
argentina (segunda parte)", ED del 07/05/2020].
(69)  Cfr. SACRISTÁN, Estela, "Empréstito público. Desarrollos recientes", LA LEY, 2013-F, 712-727.
(70)  Explica Liendo, con relación a la cláusula pari passu: "hay un acuerdo generalizado acerca de que la
cláusula tiene como objetivo evitar que el acreedor sea subordinado contra su voluntad, a través del dictado de
leyes que pudiesen reducir el rango de su crédito" y, por ese motivo, los actos que perjudican a ciertos
acreedores sobre otros son denominados "actos de subordinación" en este tipo de procesos (LIENDO, Horacio
T., "Sobre pari passu y el dilema de la deuda soberana", LA LEY, 2015-A, 603).
(71)  Véase https://www.lanacion.com.ar/economia/el-gobierno-les-pago-us-9300-millones-a-los-fondos-buitre-
y-dejo-atras-el-default-nid1892068, al 08/06/2020. Asimismo, cfr. BOGGIANO, Antonio, "Deuda externa y
reforma económica...", ob. cit.
(72)  BO del 29/08/2019.
(73)  La medida alcanzó a diferentes Letras del Tesoro (Letes, Lecaps, Lelink y Lecer) (cfr. anexo al dec.
596/2019). La motivación del dec. 596/2019 señaló que "a los fines de mejorar la actual curva de vencimientos,
resulta necesario promover la modificación voluntaria del perfil de los vencimientos de los compromisos
financieros de los títulos representativos de deuda pública nacional de mediano y largo plazo" (destacado
agregado).
(74)  Art. 1º del dec. 346/2020. En su art. 2º se precisan los títulos exceptuados de este nuevo diferimiento.
(75)  Todo el proceso culminó con una alta aceptación, y la emisión de los nuevos títulos se concretó el día 04
de septiembre de este año. La adhesión fue del 98% (cfr. https://www.lanacion.com.ar/economia/canje-deuda-
ministro-martin-guzman-brinda-conferencia-nid2440794, al 08/09/2020). Si bien este canje no alcanzó a la
totalidad de la deuda local, los títulos que quedaron fuera de la reestructuración fueron principalmente deudas
con el sector público (cfr. https://www.cronista.com/economiapolitica/Mas-alla-del-canje-los-us-63.000-
millones-de-deuda-local-que-no-se-van-a-reestructurar-20200811-0039.html, al 08/09/2020).
(76)  Mensaje del PEN 46/2020, del 16/07/2020.
 

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(77)  En concreto, el Estado Nacional se obligó a hacer extensiva cualquier oferta a los acreedores del canje
dispuesto por el dec. 582/2020 desde la sanción de la ley hasta el quinto aniversario de la fecha de liquidación
dispuesta en ese decreto, esto es, el 04/09/2020. Los titulares de deuda pública bajo ley argentina, así, tienen
"derecho a participar de un nuevo canje por nuevos instrumentos de similares características que incorporen las
mejores condiciones financieras que dicha mejor oferta". Ello así, salvo que "la mejora ofrecida se realizara en
cumplimiento de una orden judicial o un laudo arbitral de carácter final y no apelable".
(78)  Cfr. art. 4º del dec. 676/2020.
(79)  Los títulos elegibles más antiguos de la nueva reestructuración local son de 2003.
(80)  Cfr. CS, Fallos 115:111; 123:106; 127:167; 182:398; 236:168; 273:228; 295:455; 306:1560; 318:1256,
citados en Fallos 342:411.
(81)  CS, Fallos 327:3677; 329:2986; 331:1715; 332:433; y 340:1795.
(82)  Passim, CIANCIARDO, Juan, "El principio de razonabilidad. Del debido proceso sustantivo al moderno
juicio de proporcionalidad", Ed. Ábaco, Buenos Aires, 2004.
(83)  LINARES, Juan F., "Razonabilidad de las leyes", Ed. Astrea, Buenos Aires, 1970, citado en ROSATTI,
Horacio, "Tratado de derecho constitucional", ob. cit., p. 191.
(84)  ROSATTI, Horacio, "Tratado de derecho constitucional", ob. cit.

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Voces: DEUDA PUBLICA ~ FINANZAS PUBLICAS ~ PRESTAMO ~ CONSTITUCION NACIONAL ~

CONSTITUCIONALIDAD ~ NATURALEZA JURIDICA ~ ESTADO NACIONAL ~ RENEGOCIACION DE
LA DEUDA PUBLICA

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