CREDITO PÚBLICO

El crédito público es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un

estado para obtener dinero o bienes en préstamo; empréstito es la
operación crediticia concreta mediante la cual el estado obtiene dicho
préstamo y deuda pública es la obligación que contrae el estado con los
prestamistas como consecuencia del empréstito.

“Son operaciones de crédito público los actos o contratos que tienen por objeto
dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su
pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o
garante de obligaciones de pago. Para efectos de lo dispuesto en el presente
decreto, las operaciones de crédito público pueden ser internas o externas. Son
operaciones de crédito público internas las que, de conformidad con las
disposiciones cambiarias, se celebren exclusivamente entre residentes del
territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombiana. Son
operaciones de crédito público externas todas las demás. Se consideran como
residentes los definidos en el artículo 2o. del Decreto 1735 de 1993 y las demás
normas que lo complementen o modifiquen.”(1)

CARACTERÍSTICAS DEL CRÉDITO PÚBLICO

El mencionado auge del crédito público trajo aparejada la discusión

doctrinal acerca de si realmente es un recurso público, y cuáles son los
límites de su racional utilización.

Concepción clásica: Los clásicos distinguen netamente los recursos

públicos propiamente dichos de aquellas otras medidas que no
tienen más objeto que distribuir los recursos en el tiempo al solo fin
de adecuarlos a los gastos.

Esto significa que el crédito público es similar en su esencia al préstamo

privado, ya que el objetivo perseguido es idéntico al que trata de obtener
un particular cuando recurre al crédito para hacer frente a gastos
inmediatos que su presupuesto anual o mensual no puede solventar.

Decreto 2681 de 1993 (1)

De esto se concluye que el crédito publico debe ser utilizado en forma
excepcional y restringidamente, y no para cubrir gastos considerados
normales.

Concepciones modernas: las teorías modernas consideran que el

crédito público es un verdadero recurso, y que no puede estar
limitado por circunstancias excepcionales
Ellos creen que el empréstito estatal es un recurso que nada tiene de
anormal, y que no puede estar rígidamente limitado a “circunstancias
excepcionales” que requieran lugar a gastos imprevistos o urgentes.

Evaluación crítica: no es lo mismo la situación de un suscriptor

individual de crédito público, que la situación de los suscriptores en
su conjunto, así como tampoco deben confundirse los efectos
económicos que el préstamo produce a esos suscriptores, con los
efectos del empréstito sobre la economía nacional.

En cuanto a las diferencias entre deuda pública y deuda privada, las

funciones que modernamente se asignan al estado hacen considerar al
empréstito como un instrumento financiero fundamentalmente diferente
del crédito privado. De ahí que ya sean recursos verdaderos, o anticipos de
recursos futuros, los empréstitos no pueden ser solo utilizados con el
alcance excepcional y restringido que les atribuían los clásicos.

Con respecto a la afirmación de que la carga del empréstito recae sobre las
generaciones presentes o futuras, esta es más que discutible. Si el
empréstito es económicamente interno, o sea suscripto con capital
nacional, no representa una carga propiamente dicha para la generación
futura considerada en su conjunto, pero sí significa para es generación una
redistribución de riqueza, pues los futuros contribuyentes serán privados
de una parte de sus bienes en beneficio de los futuros poseedores de los
títulos.

Si el empréstito es externo, esto eso, el préstamo es otorgado por capital

extranjero, la carga de la deuda sí recae sobre las generaciones futuras
CLASIFICACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA

a) La deuda pública podrá ser interna o externa.

En una consideración económica, la deuda es interna cuando el dinero

obtenido en préstamo por el estado surge de la propia economía nacional,
es decir, corresponde la frase “debernos a nosotros mismos”. En cambio, la
deuda es externa si el dinero prestado proviene de economías foráneas.

Desde este punto de vista, en el momento de la emisión y negociación, la

deuda interna significara una trasferencia del poder de compra privado
hacia el sector publico, lo cual no ocurre en el caso de la deuda externa, ya
que el estado ve incrementadas sus disponibilidades, pero como el dinero
proviene del exterior, ello no significa merma en las disponibilidades
monetarias de las económicas privadas nacionales. También es importante
la diferencia en el momento del reembolso y pago de intereses, ya que si
la deuda es interna esas riquezas permanecen en el país, mientras que si
es externa se traspasan al exterior.

Desde el punto de vista jurídico, deuda interna es aquella que se emite y

se paga dentro del país. En cuanto a la deuda externa no hay unanimidad
doctrinal.
Jurídicamente la deuda es externa cuando el pago debe hacerse en el
exterior mediante transferencia de valores, y especialmente cuando no es
aplicable la ley nacional sino la extranjera.

b) La deuda podrá ser flotante o consolidada.

Esta clasificación carece en la actualidad de importancia. Ahora se

considera mas ajustada la distinción de deuda a largo plazo y a mediando
plazo (30 años aproximadamente en el primer caso y de 3 a 10 años en el
segundo), por oposición a la deuda a corto plazo (generalmente 1 año).
Las deudas a largo y a mediano plazo constituyen los empréstitos
propiamente dichos, mientras que a las deudas a corto plazo se las suele
denominar empréstitos de tesorería.

c) La deuda podrá ser perpetua o redimible

Las deudas perpetuas o no redimibles con las que el estado asume con la
sola obligación del pago de intereses, sin compromiso de reembolso o con
reserva de reembolsar cuando él lo decida.
Las deudas redimibles son aquellas en que el estado se obliga al
reembolso y al pago de intereses, con diferencia en los términos de
duración y planes de amortización.

Posibilidad de contraer deuda externa

Uno de los aspectos preponderantes a tener en cuenta es la relación entre

el costo de la deuda pública externa u la capacidad de un país de generar
recursos por vía de sus exportaciones. En tal sentido, resulta notoriamente
preocupante en los foros financieros y en los centros de decisión
financiera, la creciente desproporción entre ambos conceptos.

Con referencia a nuestro país, hay diversas razones que explican la

cesación de su capacidad de pago: el retroceso de las exportaciones; la
falta de competitividad de vastos sectores de la economía; la relación
entre el servicio de la deuda u los ingresos por exportaciones.
Tales circunstancias pusieron sus propios límites al financiamiento externo.
Llegó un momento en que el crédito fue imposible, aun con tasas de
interés cada vez más elevadas. Los acreedores perdieron su confianza en
nuestro país y se negaron a seguir prestando.
De ahí que se cesó en el pago de la deuda externa., produciendo la grave
consecuencia del default
Régimen legal del crédito publico en general

El art. 56, Párr. 1º de la ley 24.156 dice: “el crédito publico se rige por las
disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueba las
operaciones especificas”.
El segundo Párr. Establece que se entiende por crédito publico “la
capacidad que tiene l estado de endeudarse con el objeto de captar
medios de financiamiento”, y especifica la norma que ellos puede tener la
finalidad de: a) realizar inversiones reproductivas; b) atender casos de
evidente necesidad nacional; c) reestructurar la organización del estado y,
d) refinanciar los pasivos del estado, incluidos los intereses respectivos.

El art. 56, Párr. Ultimo de la ley 24.156 convierte en norma jurídica un

principio de finanzas publicas, reconocido universalmente, cual es el de no
utilizar ingresos procedentes de esta fuente financiera para destinarlos a
gastos corrientes: “Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para
financiar gastos operativos”.

A su vez, el art. 57, Párr. 1º de la ley 24.156 (art. Sustituido por decreto
1387/01, art. 10) denomina deuda publica al endeudamiento resultante de
las operaciones de crédito publico, y su Párr. Final (que remite al art. 82)
excluye de la calificación de deuda publica tanto a la contraída por el
tesoro, como a la derivada de la emisión de letras por la Tesorería General
de la Nación.
Es destacable que le esté vedado a toda entidad del sector publico
nacional iniciar tramites para realice operaciones de crédito publico, sin la
autorización previa de la Secretaria de Hacienda.

Organismo de control y aplicación

El art. 68 establece que “la Oficina Nacional de Crédito Publico será el
órgano rector del sistema de crédito publico, con la misión de asegurar
una eficiente programación, utilización y control de los medios de
financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crédito
publico”. A su vez el art. 69 y el decreto reglamentario 1361/94 le asignan
competencia para:

Participar en la formulación de los aspectos crediticios de la política

financiera que elabore la Secretaria de Hacienda pata el sector
público.
Organizar un sistema de información sobre el mercado de capitales
de crédito.
Coordinar las ofertas de financiamiento recibidas por el sector
público nacional.
Tramitar las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de
crédito público.
Normalizar las operaciones de emisión, colocación y rescate de
empréstitos.
Organizar un sistema de apoyo y orientación a las negociaciones que
se realicen para emitir empréstitos o contraer préstamos e
intervenir en ellas.
Fiscalizar que los medios de financiamiento obtenidos mediante
operaciones de crédito público sean aplicados a sus fines
específicos.
Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento público.
Establecer las estimaciones y proyecciones para el seguimiento,
información y control del uso de los préstamos.
Organizar y mantener actualizado el registro de las operaciones de
crédito publico.
Realizar las estimaciones y proyecciones del servicio de la deuda
publica y de los desembolsos correspondientes a cada operación de
crédito publico.
Servicio de la deuda publica

El Párr. 1º del art. 70 de la ley 24.156 establece que el servicio de la deuda

publica esta constituido por “la amortización del capital y el pago de los
intereses, comisiones y otros cargos que eventualmente puedan haberse
convenido en las operaciones de crédito público”.

El Párr. 2º del art. 70 impone a las entidades del sector público el deber de
formular sus presupuestos previendo los créditos necesarios para atender
el servicio de la deuda. Y a continuación faculta al poder ejecutivo para
debitar, en las cuentas bancarias de las entidades que no cumplan en
término con el pago del servicio de la deuda publica, el monto de dicho
servicio y efectuarlo directamente.

El empréstito en particular

Es la operación mediante la cual el estado recurre al mercado interno o

externo de capitales en demanda de fondos y logra cerrar trato con uno o
varios acreedores, que le prestan dinero contra la promesa de rembolsar
el capital, en la forma y condiciones acordadas, con sus intereses también
convenidos.

Si el empréstito se emite y se cumple en el país, es interno. Si por el

contrario, la obligación surgida es adeudada en el exterior mediante
transferencia de valores y la operación es regida por leyes extranjeras, el
empréstito es externo.

Naturaleza jurídica

a) El empréstito como acto de soberanía

Las razones por las cuales estos autores le niegan naturaleza contractual
son principalmente las siguientes: los empréstitos son emitidos en virtud
del poder soberano del estado; surgen de autorización legislativa; no hay
persona determinada a favor de la cual se establezcan obligaciones; el
incumplimiento de las cláusulas no da lugar a accione judiciales; no hay
acuerdo de voluntades en el empréstito.

b) El empréstito es un contrato

Opinan los autores que el empréstitos es indiscutiblemente un contrato

porque nace de la voluntad de las partes, salvo el caso del empréstito
forzoso, que es una deformación del instituto. Existe un acuerdo de
voluntades creador de una situación jurídica, por lo cual el empréstito no
puede ser sino un contrato. En efecto, la convención se celebra porque el
prestamista voluntariamente desea efectuar el préstamo.

Vemos entonces que el empréstito es un contrato como todos los que

celebra el estado. Si se considera que, por el hecho de ser el estado uno de
los contratantes, el empréstito es un contrato “publico”, nada puede
objetarse al respecto, pero lo cierto es que al hacer suscribir el empréstito
a los prestamistas (es decir, al obtener de ellos los fondos), no hace
ejercicio de su poder soberano.
Coincide Villegas en que el empréstito es un contrato que vincula al estado
deudor con la misma fuerza obligatoria que cualquier contrato que el ente
estatal celebre, y que se caracterización concreta depende del examen del
derecho positivo de cada país.

Empréstitos voluntarios, patrióticos y forzosos

El empréstito es voluntario cuando el estado, sin coacción alguna, recurre

al mercado de capitales en demanda de fondos, con promesa de
reembolso y pago de intereses.

El empréstito patriótico es el que se ofrece en condiciones ventajosas para

el estado, y no es enteramente voluntario, pues se configura en el caso
una especie de coacción. Son empréstitos cuyas cláusulas contienen
ventajas para el estado deudor, y se hacen suscribir mediante propaganda
y apelando a los sentimientos patrióticos de la comunidad. Los casos en
que más frecuentemente se utiliza esta modalidad son las guerras.

En los empréstitos forzosos, los ciudadanos están obligados a suscribir los

títulos.

Según Villegas, dada su adhesión ala teoría contractual, no cree que el

empréstito forzoso pueda ser considerado como un verdadero empréstito,
ante la falta de un acuerdo de voluntades, creador de la vinculación
jurídica. Tiene, en cambio, carácter de tributo, ya que nace como
consecuencia del ejercicio del poder de imperio por parte del estado, con
prescindencia de la voluntad individual.

Garantías y ventajas de los empréstitos

Suelen darse ciertos alicientes o estímulos para que los futuros

prestamistas se decidan a suscribir los títulos, ya sea mediante un
afianzamiento del crédito que les asegure el pago y los proteja de la
desvalorización monetaria o mediante ventajas económicas, fiscales o
jurídicas que tornen más apetecibles las operaciones.

A. Las garantazas reales tiene poca utilización y consisten en la

afectación especial de bienes determinados, mediante prenda o
hipoteca.
B. La garantía personal consiste en el compromiso adoptado por un
tercero de pagar las sumas prestadas en caso de no hacerlo el
deudor.
C. Se habla de las garantías especiales cuando se afectan determinados
recursos del estado deudor.
D. Las garantías contra fluctuaciones monetarias tienden a proteger al
prestamista contra la depreciación del dinero.
Además de las garantías recién mencionadas, los estados necesitados
conceden una serie de ventajas que hagan más conveniente la inversión.

Técnica del empréstito

El acto inicial es la emisión. Si el empréstito es a largo y mediano plazo, es

necesaria una ley que disponga los elementales aspectos de su régimen,

Con respecto a la colocación de los títulos, el decreto 340/96 menciona

como medios la licitación publica, la suscripción directa y la licitación
privada.
La restitución de las sumas prestadas se efectúa mediante la amortización;
ésta puede ser obligatoria, si debe efectuarse en fecha determinada, o
facultativa, si el estado se reserva el derecho de amortizar o no el
empréstito y de fijar las fechas en que se hará efectiva la amortización.
En cuanto a la conversión, en sentido amplio significa la modificación de
cualquiera de las condiciones del empréstito. En sentido restringido, se
dice que hay conversión cuando se modifica el tipo de interés.

Incumplimiento de la deuda publica

Puede suceder que un estado deudor no cumpla con algunas de las

obligaciones contraídas al obtener el empréstito.
Las formas directas de incumplimiento de la deuda pública son:

Repudio de la deuda. Se trata de un acto unilateral mediante el cual el

estado niega la obligaron derivada del empréstito. El repudio
corresponde a una actitud deliberada que importa una lesión al
principio de la buena fe de los actos jurídicos.

Mora, moratoria, bancarrota y “default”. En estos casos, el

incumplimiento se produce por la carencia o insuficiencia de fondos
 para atender debidamente las obligaciones contraídas por medio del
empréstito. Si se tarta de un mero atraso transitorio y el pago se
reanuda a breve plazo, tal situación se denomina MORA; por el
contrario, si el atraso es a largo plazo, recibe el nombre de
MORATORIA; por último, se dice que hay BANCARROTA cuando el
estado suspende los pagos en forma indefinida, y sus finanzas no
permiten prever el cumplimiento en un plazo previsible. Cuando la
situación de un país oscila entre un no muy simple “atraso” a largo
plazo y una mas probable suspensión de pagos en forma indefinida, se
emplea intencionalmente el termino DEFAULT, que significa que se ha
dejado de pagar la deuda pública.

Autoridades que participan en el proceso de

autorización de las operaciones de crédito público en
Colombia

Congreso de la República

El Congreso participa desde su función natural de legislador al autorizar el

Endeudamiento de la Nación destinado a financiar apropiaciones
presupuestales, Programas y proyectos de desarrollo económico y social, y
a garantizar operaciones de crédito público interno, y externo; dicha
autorización se refleja en un monto de recursos que es aumentado una vez
el cupo ha sido utilizado, siendo ajustado por última vez mediante la ley
781 de 2002; es de anotar que el monto por el cual
Autoriza el Congreso al Gobierno está sujeto a la limitación establecida en
el artículo 364 de la Constitución Nacional

Comisión Interparlamentaria Asesora de Crédito Público

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Departamento Nacional

de Planeación
Consejo Nacional de Política Fiscal (Confis)
Banco de la República