Centro de Servicios y Atención Ciudadana (CESAC)

Malinalco, Estado de México 1

Ady Patricia Carrera Hernández 2

Introducción
El Estado mexicano posrevolucionario, aunque formalmente una federación,
generó una dinámica de aguda centralización en la cual el municipio se convirtió en la
esfera de gobierno más débil, siempre supeditada a la voluntad tanto de la federación
como de los estados. La reforma al Artículo 115 constitucional de 1983, aunque
fundamental para el fortalecimiento del marco institucional de los gobiernos locales,
enfrentó a éstos con un conjunto de responsabilidades y facultades a los cuales pocos
pudieron responder debido, entre otros factores, a su falta de capacidad institucional.

El proceso de descentralización de la década de los 1990s vino a hacer más

patentes los problemas de gestión que prevalecen en la mayor parte de los gobiernos
locales de nuestro país. La evidencia empírica a nivel internacional señala que uno de los
principales obstáculos que obstruye el desarrollo y éxito de cualquier proceso de
descentralización, es la falta de capacidad institucional entre los gobiernos locales
(Smoke, 2000). En la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo
Social 2002, los rubros que los municipios consideraron como los tres más importantes en
materia de fomento al desarrollo institucional fueron los de capacitación de personal,
mayor equipamiento, y búsqueda de asistencia técnica.

Aunque la inmensa mayoría de gobiernos locales lo necesitan, en general, son los

municipios urbanos y con mayor grado de desarrollo los que han adoptado medidas para
mejorar sus estructuras y procesos administrativos a fin de elevar la calidad de su gestión
pública. Si se analizan las experiencias más destacadas documentadas en el rubro
“Prácticas para Mejorar la Gestión Municipal” en las últimas tres ediciones del Premio
Gobierno y Gestión Local, se encuentra que la mayor parte de ellas proviene de
municipios urbanos o metropolitanos (véase Cuadro 1).

1
Pablo Rojo Calzada y la autora desean expresar su agradecimiento al Ing. Germán Amilpa Orihuela,
Presidente Municipal Constitucional del H. Ayuntamiento de Malinalco, al Arq. Hugo D. García Osorio, a la
Arq. Judith Garza Fassio, y a los demás funcionarios y servidores públicos de este ayuntamiento por las
facilidades otorgadas y la información proporcionada durante nuestra visita a este municipio.
2
Profesora-Investigadora de la Universidad Autónoma del Estado de México.

1
 Por las razones arriba mencionadas, el caso de Malinalco, en el Estado de México
se ubica como un ejemplo sobresaliente de cómo un municipio pequeño es capaz de
desarrollar políticas exitosas para mejorar su gestión, a través del uso de tecnología,
impactando de manera sustantiva no sólo los servicios que ofrece a su comunidad, sino
también otras áreas de su administración, y dando mayor transparencia a sus acciones.

Cuadro 1
Prácticas para Mejorar la Gestión Municipal del Premio Gobierno y Gestión Local
EDICIÓN No. TOTAL DE PRÁCTICAS No. DE PRÁCTICAS
PARA MEJORAR LA DESARROLLADAS POR
GESTIÓN MUNICIPAL MUNICIPIOS RURALES Y/O
PEQUEÑOS
3
2002 14 3
4
2003 14 2
5
2004 14 4
Fuentes: Cabrero, 2003; García, 2004; y Guillén & Rojo, 2005.

I. Malinalco
Malinalco se ubica en el extremo sur de la porción occidental del Estado de
México, a 65 kilómetros de Toluca, y a 95 de la Ciudad de México. Tiene una extensión de
266.17 kilómetros cuadrados en los cuales se encuentran 9 pueblos, 7 colonias, y 14
rancherías. Malinalco es un municipio pequeño que de acuerdo con cifras del INEGI; en
2000 tenía una población de 21,712 habitantes, la mayor parte de ella asentada en la
cabecera municipal. Su actividad económica está basada en la agricultura, la ganadería y
el turismo. En 1995, ocupaba el lugar 831 entre los municipios con mejor calidad en el
país en el Índice de Desarrollo Humano, pero en 2000, cayó al sitio 1,177. De acuerdo
con el mismo índice, en 1995 ocupaba el sitio 79 entre los municipios del estado; y en
2000 descendió a la posición 81.

Tradicionalmente este municipio había sido gobernado por ayuntamientos

emanados del Partido de la Revolución Institucional (PRI), pero actualmente vive su
primera experiencia de alternancia política. El H. Ayuntamiento para el período 2003-2006
está integrado de la manera siguiente: Presidente Municipal y 6 Regidores, que
pertenecen al Partido Acción Nacional (PAN); 3 Regidores provienen del PRI, y 1 Regidor
es del Partido de la Revolución Democrática (PRD).

3
Tepalcingo y Yecapixtla en Morelos, y Atempan en Puebla (Cabrero, 2003).
4
Mocorito en Sinaloa y Pijijiapan en Chiapas (García, 2004).
5
Motozintla, Chiapas; Huanímaro, Guanajuato; Asociación de Municipios de la Zona Norte de Guerrero; y La
Huacana, Michoacán (Guillén & Rojo, 2005).

2
 II. Origen y evolución del CESAC

Al asumir la presidencia Municipal de Malinalco en agosto de 2003, el Ing. Germán

Amilpa Orihuela realizó un diagnóstico acerca de la problemática que enfrentaba su
aparato administrativo para poder satisfacer las demandas y necesidades de la población
a través de una gestión eficaz y eficiente. Con base en ello se determinó que había cinco
problemas fundamentales relacionados con la administración pública del municipio:

• Inexistencia de plataforma tecnológica para desarrollar las funciones

administrativas y de gobierno.

• Bajos niveles de recaudación de impuestos y derechos, motivados por la falta de

actualización del padrón catastral.

• Imposibilidad de manejar y dar respuesta a las demandas ciudadanas.

• Desvinculación de la ciudadanía respecto al tratamiento de los asuntos públicos.

• Carencia de una política de eficiencia del servicio público municipal.

De acuerdo con lo arriba señalado, el Plan Municipal de Desarrollo 2003-2006,

determinó como sus objetivos fundamentales en materia de Modernización Integral de la
Administración Pública:

• Mejorar los procesos administrativos del ayuntamiento, con el fin de aumentar la

respuesta de éste a las demandas de la población.

• Mejorar los servicios que ofrece el ayuntamiento, tomando siempre en cuenta la

actitud de los servidores públicos ante los ciudadanos; a fin de mantener un
control sobre las acciones de los servidores públicos y tomar decisiones
correctivas.

En este contexto, la atención a las demandas de la ciudadanía es una de las

principales prioridades de la actual administración municipal de Malinalco. El programa
Centro de Servicios y Atención Ciudadana (CESAC) constituye la acción más importante
para lograr los objetivos mencionados. El propósito del CESAC es proporcionar atención
eficiente y eficaz a las solicitudes de servicios e información de la población, a través de la
utilización de un avanzado sistema de cómputo, con el fin de brindar una mejor gestión
que redunde en beneficio de la comunidad y contribuya a fortalecer la gobernabilidad en
el municipio.

3
 Como se describirá más adelante, el programa tiene un diseño sumamente integral, el
cual ha permitido no sólo responder de manera eficiente y eficaz a las demandas de la
ciudadanía, sino que además ha tenido un impacto fundamental en otra área neurálgica
de la gestión municipal: sus finanzas públicas.

III. Funcionamiento del CESAC

El CESAC tiene como base de su funcionamiento un programa de cómputo (software),

el cual fue donado por Arne aus den Ruthen Haag, antiguo Delegado Político de la Miguel
Hidalgo en el Distrito Federal. Este programa de cómputo fue una de las muchas
herramientas usadas durante la administración del Sr. Ruthen para hacer más eficiente la
gestión de la delegación.

A través de vínculos personales, el Presidente Municipal de Malinalco recibió la visita

del Sr. Ruthen quien ofreció donar el programa de cómputo con el fin de apoyar el interés
del ayuntamiento por mejorar el funcionamiento de su aparato administrativo. Es
importante señalar que el costo de este programa es de más de un millón de pesos.
Además de esta donación, se ofreció al municipio de Malinalco la posibilidad de adaptar el
sistema a las necesidades de su administración. Y no sólo eso, además, se proporcionó
capacitación de manera gratuita a las personas que serían encargadas de su operación y
control.

Del perfil de los servidores públicos depende en gran medida el éxito o fracaso de los
programas de gobierno. En el caso del CESAC, un elemento clave ha sido el hecho de
que el Arq. Hugo D. García Osorio, responsable directo del programa, tiene una amplia
experiencia en la gestión municipal. El Arq. García ha colaborado en administraciones
municipales en Metepec y Valle de Bravo, lo cual lo convierte en un servidor público
altamente calificado con un perfil difícil de encontrar en el ámbito municipal.

Para poder echar a andar el CESAC, el ayuntamiento de Malinalco requería

infraestructura tecnológica así como la adecuación de algunos espacios de trabajo. El
ayuntamiento se dio a la tarea de gestionar ante la SEDESOL el uso del 2% de los
recursos provenientes del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) que le
correspondían a Malinalco, para la adquisición de equipo de cómputo y la habilitación de
espacios de trabajo, entre los cuales se construyó el Módulo de Atención y Servicio

4
(MAS). Esta inversión representó 300 mil pesos aproximadamente y todos estos recursos
provinieron del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal.

El MAS es un pequeño módulo ubicado en el acceso principal del Palacio Municipal y

es la base de operación desde la cual funciona el CESAC; cuenta con tres personas que
son responsables de la operación del programa de cómputo, para lo cual fueron
capacitadas. En este módulo se reciben las demandas y solicitudes de la ciudadanía,
cada una es capturada en el sistema de cómputo con un número de registro único, el cual
le es proporcionado a la persona que presentó la solicitud para que pueda hacer su
seguimiento. Las solicitudes o demandas también pueden hacerse por escrito, o vía
telefónica. Cuando el ciudadano presenta su demanda también se le informa del tiempo
en el que el ayuntamiento se compromete a responderle. Para ello, cada área
administrativa llevó a cabo un análisis de los tiempos de respuesta para cada servicio o
trámite de los cuales es responsable. Una vez que estos tiempos fueron calculados, esta
información se integró al sistema de cómputo, de tal manera que en el momento en que el
ciudadano registra su solicitud, el sistema genera de manera automática el período en el
que se le dará respuesta. Una vez que la solicitud es registrada, se entrega copia de ella
al ciudadano, y se generan otras dos copias, una de ellas es enviada el mismo día al área
responsable, y la otra se guarda en el MAS. Cuando la demanda ha sido turnada se
registra en el sistema un avance de un 20 por ciento, y una vez que la solicitud ha sido
respondida, se captura en el sistema un avance del 100%.

Las diferentes áreas administrativas reciben las solicitudes y son responsables de

responderlas en el tiempo que le ha sido indicado al ciudadano. Como se verá más
adelante, en la mayor parte de las ocasiones estas demandas son satisfechas en el
tiempo fijado, pero hay algunas, las relacionadas con obra pública, que son atendidas
posteriormente, ya que involucran recursos que deben ser oportunamente
presupuestados. Todas las solicitudes son respondidas, sin embargo, no en todos los
casos se puede satisfacer al ciudadano. En algunas ocasiones, el ayuntamiento no puede
proporcionarle a las personas lo que solicitaron, casos en los que los solicitantes reciben
por escrito las razones por las cuales su petición no pudo ser satisfecha. Asimismo, hay
algunas solicitudes cuya respuesta no es competencia del municipio, por lo cual éste
gestiona su canalización a las agencias estatales o federales correspondientes.

Es necesario añadir que además de recibir las solicitudes de la ciudadanía, el MAS

también funciona como oficialía de partes; Módulo de Transparencia y Acceso a la

5
Información Pública; y a partir de 2005, forma parte del Sistema de Ingresos del Municipio
de Malinalco (SIMMA).

El costo aproximado para el funcionamiento operativo del CESAC es de 25 mil pesos,

lo cual representa cerca del 5% del gasto administrativo del municipio.

IV. Impacto del Programa

El actual ayuntamiento de Malinalco tomó posesión el 3 de agosto de 2003. El MAS

inició operaciones seis meses más tarde, el 24 de enero de 2004. En agosto de ese
mismo año, en el Primer Informe de Gobierno, el Ing. Amilpa señaló que en sus seis
primeros meses de funcionamiento, se habían atendido 3,977 solicitudes ciudadanas. De
agosto de 2004 a septiembre de 2005, se registraron 5,823 peticiones, de las cuales se
atendieron satisfactoriamente 5,575, es decir el 80%. Las 248 restantes se encuentran en
trámite por las razones señaladas en el apartado anterior. Así pues, se han registrado
9,800 solicitudes hasta la fecha.

El impacto del CESAC no puede evaluarse solamente en función del número de

demandas que han atendido. La operación de este programa ha tenido efectos
sustanciales en diferentes aspectos de la gestión municipal de Malinalco. En primer lugar,
la aplicación del programa de cómputo obligó a revisar el fundamento jurídico de la
gestión municipal con el fin de determinar qué demandas eran competencia del
ayuntamiento y cuáles correspondían a otras instancias. Con ello, los funcionarios se
dieron cuenta de que existía un número importante de actividades que son facultad
municipal pero que anteriores administraciones nunca habían llevado a cabo. En algunos
casos, esas actividades podían representar una fuente de ingreso propio para la
Tesorería municipal, como es el caso de licencias para la instalación de antenas
parabólicas.

La operación del programa también obligó a realizar un análisis acerca del

funcionamiento de la administración pública municipal con el fin de determinar a qué área
administrativa correspondía cada tarea. De esa forma se eliminó el traslape de funciones,
logrando una mayor claridad en la asignación de tareas y en la coordinación en el trabajo
que corresponde a cada dependencia administrativa. Con base en esta revisión se integró
un catálogo de servicios a la ciudadanía que en un principio contaba con 180 opciones. A
la fecha se tienen registrados 222 servicios.

6
 El sistema de cómputo es bastante sofisticado y es, sin duda alguna, la base operativa
del CESAC. El sistema almacena toda la información desde que inició actividades, lo cual
ha ido generando una especie de memoria institucional que puede servir para evaluar el
desempeño de las diferentes dependencias de la administración municipal. De hecho, el
Presidente Municipal solicita periódicamente reportes acerca de la situación que guardan
las respuestas a la ciudadanía y ello le sirve de retroalimentación para discutir cada
semana las actividades que llevan a cabo los responsables de cada dependencia.

El tiempo que se requiere para registrar una queja, si se realiza directamente en el

MAS del Palacio Municipal es en promedio de 5 minutos. Los días lunes, que es el día del
mercado, y los miércoles, que son los días en que el Presidente Municipal y todos sus
directores reciben a quien quiera verlos, es cuando más gente solicita el registro de
alguna petición. Según nos comentaron, el número máximo de personas que llegan a
estar formadas es de cinco. En algunos casos de trámites sencillos, como la expedición
de una constancia de vecindad, el tiempo de espera para ver satisfecha su solicitud es de
menos de una hora.

Si se considera que el municipio cuenta con 37 localidades, y algunas de ellas se

encuentran a una distancia de más de dos horas, se concluye que para los habitantes de
estas comunidades poder realizar en un solo día trámites sencillos es de gran beneficio ya
que no tienen que gastar más dinero ni tiempo.

Por otra parte, los habitantes tienen medios bien definidos y legales de ver satisfechas
muchas de sus peticiones que anteriormente les obligaban a entrar en contubernio con
servidores públicos. Tal es el caso de las solicitudes que realizan las comunidades para
contar con servicio de seguridad pública durante sus celebraciones religiosas. Ahora sólo
les basta con solicitarlo para que ese mismo día la instrucción sea girada a la
comandancia de policía, la cual no debe requerirles el pago de ninguna cantidad para que
cuenten con este servicio al que tienen derecho.

Las acciones arriba señaladas contribuyeron a transparentar la gestión pública

municipal ya que si antes muchos de estos servicios se proporcionaban solamente a
través del cohecho, propiciando corrupción entre los servidores públicos, los ciudadanos
ahora tienen la certeza de que sus peticiones y quejas son atendidas de manera
institucional con estricto apego a la ley y que cualquier irregularidad puede ser
denunciada.

7
 En el caso del pago de los impuestos, el programa ha sido una herramienta altamente
eficaz para incentivar a los contribuyentes para que cumplan con sus obligaciones fiscales
con el ayuntamiento. Al tomar posesión, la actual administración de Malinalco encontró 10
computadoras que no funcionaban bien, entre otras cosas porque los modelos eran muy
antiguos. A raíz de la implementación del CESAC, actualmente se cuenta con 45
computadoras de modelo reciente.

A principios de 2005 el SIMMA empezó a operar como parte del CESAC. Éste permite
que con sólo teclear la clave catastral o apellido del contribuyente se pueda saber:

• Datos generales (nombre y dirección), fecha del último pago, y el monto del
mismo.

• Superficie y valor del terreno.

• Superficie y valor de la construcción.

• Valor catastral que tiene el predio para saber el impuesto que tiene que pagar
cada contribuyente.

El CESAC forma parte de la estrategia integral que ha emprendido la actual

administración de Malinalco, la cual también incluye otras acciones tales como el
Programa Integral de Modernización Catastral gracias al que se ha logrado actualizar de
manera gráfica y alfanumérica, más de 6,700 predios, es decir, el 70% de los que integran
la cabecera municipal.

El hecho de que la consulta de adeudos y la realización de pagos se puedan llevar a

cabo de manera tan expedita y sencilla ha contribuido en gran medida al fortalecimiento
de los ingresos propios del municipio. Gracias a este sistema, para agosto de 2005, los
ingresos propios de Malinalco aumentaron en un 58% respecto al período agosto 2003-
julio 2004, integrándose de la siguiente manera:

CONCEPTO MONTO ($)

Impuestos 5,060,531.24

Derechos 958,649.51

Productos 144,435.04

Aportaciones por Ciudadanos 17,413.00

Aprovechamientos 397,099.12

8
 Otro hecho importante es que la experiencia de Malinalco ha sido difundida entre
otros municipios que tienen la misma filiación política, los cuales han adaptado el uso del
mismo programa de cómputo a sus necesidades particulares. Adicionalmente, el caso ha
sido difundido en la entidad a través del Foro Hacendario (publicación del Instituto
Hacendario del Estado de México).

Gracias a la labor desarrollada por el ayuntamiento de Malinalco para modernizar

su administración pública con en el fin de proporcionar una mejor atención a las
demandas de su ciudadanía, ha sido invitado a participar en el Premio de Ciudades
Digitales Latinoamericanas. Este concurso lo organiza el Instituto para la Conectividad en
las Américas (ICA) en colaboración con la Asociación Hispanoamericana de Centros de
Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET). Este concurso premia las
iniciativas de desarrollo y modernización de municipios latinoamericanos y está abierto a
ciudades que se encuentran en cualquier etapa de su proceso de modernización y que
hayan integrado las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) en la vida
económica, social y cultural de su ciudad. Malinalco participa en la categoría de
Comunidad Pequeña.

V. Lecciones derivadas del CESAC

Las razones que hacen del CESAC una práctica excepcional son diversas. Una de
las más importantes es que Malinalco es un municipio pequeño cuya actividad económica
depende de la agricultura, la ganadería y el turismo, y su grado de marginación es
importante en comparación con los municipios próximos. Lo anterior significa que su
capacidad de desarrollo es limitada y por lo tanto, de acuerdo con la evidencia empírica,
parecería tener muy pocas posibilidades de hacer de la tecnología una herramienta que
mejore su gestión pública.

No obstante lo anterior, Malinalco se ha convertido en ejemplo de que un municipio

pequeño y sin muchos recursos también puede adoptar de manera exitosa este tipo de
estrategias. Esto quiere decir que cuando las autoridades locales llevan a cabo una
adecuada gestión y aprovechamiento de apoyos, es posible generar acciones que en el
corto plazo redunden en beneficio de la ciudadanía. Por otra parte, este caso también
demuestra que es posible adaptar prácticas gerenciales en contextos en donde no se
cuenta con un elevado grado de desarrollo económico o institucional.

9
 El costo del programa de cómputo, que constituye la base operativa de esta
práctica, significaba que su uso por parte de este ayuntamiento hubiera sido imposible si
no se hubiera contado con el apoyo de otros actores políticos que están dispuestos a
compartir no sólo sus experiencias, sino también los recursos con los que cuentan. La
experiencia a nivel internacional indica que el intercambio horizontal de mejores prácticas
entre los gobiernos subnacionales quizá sea más efectivo para mejorar la capacidad
institucional de estos gobiernos que los programas formales de asistencia técnica (Bird,
2000).

Si bien el acceso a esos recursos se debió básicamente a la pertenencia a un

mismo partido político, este tipo de práctica es poco común y constituye un buen ejemplo
de la forma en que una experiencia exitosa puede ser replicada y adaptada a contextos
completamente diferentes para los cuales fue diseñada originalmente.

El CESAC promueve un cambio de cultura al interior de la administración pública

del municipio porque a partir de la creación del programa, los responsables de cada área
y el personal a su cargo tienen una visión diferente del trabajo que realizan; el cual es
visto como una obligación de servicio a la sociedad y no como un medio para poder sacar
provecho de la ciudadanía.

Por lo anterior, el CESAC también contribuye a estimular una nueva relación

gobierno-ciudadanía porque esta última tiene mecanismos institucionales y accesibles
para hacer saber a las autoridades sus peticiones y demandas. Esto promueve sin duda
alguna mayor confianza en el gobierno, lo cual fortalece la legitimidad de éste último y por
lo tanto la gobernabilidad. Por las misma razones, esta práctica transparenta la gestión
del municipio, ya que la ciudadanía sabe con certeza qué área es responsable de
responder a sus solicitudes, y sabe con precisión cuándo podrá conocer la respuesta de
las autoridades.

Este programa también ha impactado positivamente otras áreas de la gestión

municipal. El fortalecimiento de los ingresos propios municipales guarda una estrecha
relación con la operación del CESAC, ya que gracias a la adopción de la tecnología como
herramienta de la gestión pública ha sido posible ofrecer a los contribuyentes medios más
expeditos y accesibles para cumplir con sus obligaciones fiscales ante su ayuntamiento.

Por otra parte, la infraestructura que se requirió para poner en operación el

CESAC fue financiada con parte de las transferencias federales. Sin embargo, esto lejos
de debilitar más la autonomía fiscal del municipio le ha servido como base para fortalecer

10
su esfuerzo fiscal. Es decir, es un raro caso en el que el uso de las transferencias
federales en lugar de debilitar al municipio, lo fortalecen.

Por último, es necesario señalar que como en todos los casos de buenas prácticas
entre los gobiernos municipales mexicanos, la mayor debilidad de esta excepcional
experiencia es la falta de certidumbre para que pueda conservarse cuando se produzca el
cambio de administración en agosto de 2006. Como ocurre en todos los casos, no existen
condiciones jurídico-institucionales que garanticen su permanencia. El Ing. Germán
Amilpa Orihuela, actual Presidente Municipal, confía en que la comunidad sabrá exigir a la
próxima administración la conservación de este programa que beneficia de forma tan
clara a la ciudadanía.

11
Referencias:
• Bird, Richard (2000), Intergovernmental Fiscal Relations in Latin America: Policy
Design and Policy Outcomes, IDB, Washington, D. C.

• Cabrero, Enrique (2003), Gobiernos locales trabajando: un recorrido a través de

programas municipales que funcionan, CIDE-INAFED-Fundación Ford-LVII
Legislatura. Cámara de Diputados, México

• García, Rodolfo (2004), Gestión local creativa: experiencias innovadoras en

México, CIDE-INAFED- Fundación Ford, México

• Guillén, Tonatiuh & Pablo Rojo (2005), Gobernar con calidad y para el desarrollo.
Experiencias de innovación en los municipios mexicanos, CIDE- Fundación Ford

• SEDESOL, INEGI, INDESOL, CONAPO (2002), Encuesta Nacional a Presidentes

Municipales sobre Desarrollo Social 2002, México

• Smoke, Paul (2000), Building Capacity for Effective Local Governments in

Developing Countries: Adapting The Garden Cities Concept, APA National
Planning Conference, USA

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