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Manual Finanzas Municipales

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INTRODUCCIÓN

Una consulta entre especialistas, autoridades y funcionarios municipales nos dio como resultado que el tema financiero era escasamente manejado por los miembros de la corporación municipal y que se reservaba a los especialistas en planificación y presupuesto y, lo que era más preocupante, es que no había comunicación entre las áreas municipales dedicadas a la recaudación (ingresos) con las áreas administrativas que atienden las obligaciones (egresos). En ese sentido, consideramos importante que el tema de las finanzas municipales sea comprendido por todos los integrantes de la Municipalidad, sean estos autoridades o funcionarios, para que facilite una planificación estratégica de los programas y proyectos municipales, que no sólo atienda las necesidades urgentes de la localidad sino que se proyecte al futuro. Por tanto, este es un manual para no especialistas, con el ánimo de entregar la información necesaria para que cualquier miembro de la municipalidad pueda tener elementos para la toma de decisiones en el terreno financiero municipal. De otro lado, siendo una de las funciones de los gobiernos locales el de promover el desarrollo, este manual centra sus esfuerzos en la promoción del desarrollo con énfasis en lo que denominamos desarrollo sostenible, como un modelo que permitirá, adaptado creativamente, mejorar la calidad de vida de las poblaciones actuales y con una perspectiva de futuro. Así, este manual contiene temas financieros, normativos y de planificación del desarrollo. El primer módulo abarca el tema del Desarrollo Sostenible y su relación con las finanzas municipales. Aquí encontramos los conceptos de desarrollo sostenible y su importancia en el ámbito local, a demás de una explicación de las dimensiones del desarrollo, señalando los elementos para aplicar la planificación estratégica la planificación del desarrollo local. Asimismo, se dan las pistas par acondicionar la acción de las municipalidades a los requerimientos de los planes de desarrollo sostenible, planteando las condiciones de viabilidad y sostenibilidad para estos y la manera de adecuar el organigrama y las finanzas municipales bajo estos principios de modo tal de reconvertir la institución municipal a un nuevo modelo de gestión. Finalmente, se explica cómo establecer, dentro de este nuevo modelo de gestión las Oficinas de Gestión Ambiental, cómo órgano encargado de

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proponer y supervisar los programas y proyectos referidos a la gestión ambiental local, así como los mecanismos par que las inversiones municipales sean aplicadas a programas y proyectos de desarrollo. En su segundo módulo se trata sobre lo que es el marco institucional de las finanzas municipales y la competencia sobre la promoción del desarrollo. Analizando problemas como la débil relación entre Municipalidad Provincial y Distrital, el poco cumplimiento de la normatividad Municipal por parte de la ciudadanía, la insuficiencia de los recursos Fiscales; el insuficiente manejo de Instrumentos de Gestión (como son los planes de desarrollo sostenible, planes urbanos y planes institucionales): la falta de calificación de los recursos humanos; las insuficientes Finanzas Municipales; la falta de planificación para la provisión de Servicios y la débil capacidad de planificación de las Inversiones Locales. Otro tema importante que analiza este primer módulo son las formas de gestión municipal, explicitando la existencia de un viejo modelo estático y burocrático, frente a un nuevo modelo, flexible y dinámico. Finalmente, se alude a las as funciones e instrumentos de los ingresos municipales, explicando el sistema de funciones básicas para la administración de los ingresos recaudados directamente. En el tercer módulo se explica la forma de analizar las finanzas municipales, en la medida que es de necesidad tener un análisis del funcionamiento financiero municipal para la correcta toma de decisiones. En este caso se explican los diferentes tipos de indicadores que se aplican para determinar el estado financiero municipal. Continuando, el cuarto módulo nos indica cómo se hace un presupuesto y que pasos hay que dar para que este sea un presupuesto equilibrado. Asimismo, y ante un requerimiento observado entre funcionarios y autoridades municipales sobre el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) otorgado en virtud del D.L 776 se ha hecho una sección especial sobre este tema, así como se ha insertado una sección sobre el denominado Presupuesto Participativo, como un nuevo enfoque de concertación entre la municipalidad y los vecinos para la gestión de los recursos. Finalmente, el quinto módulo trae algunas novedades para muchos gobiernos locales que sufren el problema del bajo índice de recaudación por moras e incumplimientos tributarios de los vecinos. La novedad son las experiencias innovativas que algunas municipalidades han aplicado para mejorar su recaudación, un problema siempre latente. Entre estas

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innovaciones para ingresos están: la fiscalización tributaria selectiva, la premiación al buen contribuyente; el canje de deuda por especies, el canje de deuda por trabajo y el denominado cumple más y paga menos. Todos estos mecanismos han sido aplicados con mayor o menor éxito en diferentes municipalidades y son un ejemplo de cómo aplicar creativamente la legislación y las capacidades de la población para lograr mejorar los ingresos municipales. Asimismo, este módulo trae un mecanismo para incrementar los ingresos municipales, como es el mecanismo de las concesiones, que se explica como una forma creativa de aprovechar las oportunidades del entorno para hacer aplicar formas de asociación pública y privada en beneficio de la Municipalidad y la localidad. El espíritu con el que se ha elaborado el Manual de Finanzas Municipales para el Desarrollo Sostenible, es el de entregar una herramienta a los gobiernos locales para que sus miembros puedan conocer este campo y orientar sus acciones en forma planificada para que sus resultados permitan mejorar la gobernabilidad local y atender los requerimientos presentes y futuros de sus habitantes. En ese sentido lo que quiere expresar este manual es la intención de darle a los gobiernos locales una herramienta de oriente su gestión a través de divulgar algunos procedimientos financieros y algunas experiencias que han permitido a otras municipalidades mejorar sus ingresos y mejorar su gestión ante la comunidad, así como orientar sus inversiones hacia el desarrollo. Lo que aquí se ha vertido es un cúmulo de experiencias municipales que pueden enriquecerse, perfeccionarse y nuevamente sistematizarse con el objetivo de hacer Municipalidades más eficientes y con un mayor compromiso con el desarrollo de sus pueblos. Sin embargo, todo lo escrito puede quedar de lado, si es que no se percibe una voluntad política de las autoridades municipales por cambiar el sentido de la institución municipal hacia una gestión que priorice la promoción del desarrollo a las acostumbradas tareas de proveer servicios y administrar el suelo urbano. Esto constituye un cambio que muchos alcaldes y regidores han dado en varios rincones del país. Han entendido que promover el desarrollo es parte importante de su misión como autoridades y que requiere además de instrumentos como los desarrollados en este manual, los cuales les pueden facilitar la planificación del desarrollo.

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Finalmente quiero agradecer al equipo que ha apoyado el trabajo de este manual. Al economista César Barrientos Mendoza, consultor en tributación municipal, ex funcionario municipal y candidato a Magíster en Gestión Urbano Ambiental, quien con sus conocimientos en materia tributaria aportó sobre todo en la parte relativa a las innovaciones en recaudación de ingresos. Por otro lado, quiero referirme a Oscar Butteler Hernández, Director de Servicios Públicos de la Municipalidad de Villa María del Triunfo y especialista en planificación del desarrollo local, quien dio su aporte en varios de los módulos y la revisión del documento. También hay que indicar el aporte de Percy Erazo Aybar que tuvo a cargo el levantamiento de datos técnicos y legales, así como realizó el trabajo de campo sobre las innovaciones en cuanto a recaudación. Finalmente, al economista Vicente Malásquez Chiri actual director de Administración dela Municipalidad de El Agustino, por sus aportes en el tema presupuestal. Sin ellos este manual no hubiese sido posible.

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TABLA DE CONTENIDOS
MÓDULO 1 FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
1. EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y LOS GOBIERNOS LOCALES 2. PLANIFICANDO EL DESARROLLO LOCAL 3. EL NUEVO MODELO DE GESTIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE. 4. LAS OFICINAS DE GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL 5. LA GESTIÓN FINANCIERA DE LAS MUNICIPALIDADES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE.

MODULO 2 MARCO INSTITUCIONAL DE LAS FINANZAS MUNICIPALES
1. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES 2. LOS PROBLEMAS MUNICIPALES 3.OTROS ELEMENTOS IMPORTANTES EN LA PROBLEMÁTICA MUNICIPAL 4. FORMAS DE GESTIÓN MUNICIPAL. 5. FINANZAS PÚBLICAS Y FINANZAS PRIVADAS. 6. ¿QUÉ SON LAS FINANZAS MUNICIPALES?. 7. ESTRUCTURA DEL FINANCIAMIENTO MUNICIPAL. 8. FASES DEL CICLO DE LA GERENCIA FINANCIERA MUNICIPAL. 9. SISTEMA DE FUNCIONES BÁSICAS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LOS INGRESOS RECAUDADOS DIRECTAMENTE

MODULO 3 ANÁLISIS DE LAS FINANZAS MUNICIPALES
CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE EL ANÁLISIS FINANCIERO CONCEPTO DE ANÁLISIS FINANCIERO PRINCIPIOS DEL ANÁLISIS FINANCIERO MUNICIPAL ANÁLISIS DE INDICADORES

MODULO 4 EL PRESUPUESTO MUNICIPAL: CONCEPTO, ESTRUCTURA Y CRONOGRAMA DE ELABORACIÓN
1. CONCEPTOS 2. USOS DEL PRESUPUESTO

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3. COMO ESTRUCTURAR EL PRESUPUESTO MUNICIPAL EN FUNCIÓN AL DESARROLLO LOCAL 5. FONDO DE COMPENSACIÓN MUNICIPAL 6. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

MÓDULO 5 ESTRATEGIAS, ALTERNATIVAS Y EXPERIENCIAS INNOVADORAS PARA LA CAPTACIÓN DE INGRESOS MUNICIPALES
1. ESTRATEGIAS INNOVATIVAS PARA LA CAPTACIÓN DE INGRESOS 2. EXPERIENCIAS PARA UNA RECAUDACIÓN MÁS EFICIENTE 3. EXPERIENCIAS INNOVATIVAS PARA LA MAYOR RECAUDACIÓN

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MÓDULO 1
FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

1. EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y LOS GOBIERNOS LOCALES
Cuando hablamos de desarrollo, muchos pensamos en el crecimiento económico, en los indicadores el PBI y la balanza de pagos. Sin embargo, ese viejo concepto ha sido superado largamente al verse las limitaciones que tiene en cuanto a que la riqueza no genera necesariamente bienestar para todos, ya que las naciones más “desarrolladas” no han podido erradicar la pobreza de muchos de sus individuos. Así como que históricamente está demostrado que la riqueza de un pueblo hace 100 años no necesariamente es la misma en la actualidad o que una economía basada en un recurso natural puede venirse abajo cuando este recurso se agota o aparece una innovación que lo deja de lado. El mejor ejemplo es la “bonanza” de la economía peruana de inicios de la época republicana con el guano y el salitre, se vino abajo cuando aparecieron los fertilizantes sintéticos. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD propone que entendamos el desarrollo como un proceso conducente a la ampliación de las opciones de que disponen las personas para alcanzar, principalmente, una vida larga y saludable, poder adquirir conocimientos y poder tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decorosa. Estas opciones pueden ser infinitas y cambiar a lo largo del tiempo.

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El desarrollo requiere, además, otras condiciones. Entre ellas, en

el plano político, la existencia de seguridad y paz social, la generación de mecanismos de participación ciudadana y construcción de regímenes democráticos; en el plano social, el incremento equitativo de los ingresos de las personas y de los hogares en función del crecimiento de la economía, la satisfacción de las necesidades básicas del conjunto de la población (incluyendo prioritariamente el acceso a la educación y a la salud); finalmente, la existencia de políticas de preservación de los recursos naturales, especialmente de los no renovables de un país. En ese sentido se ha dado también en llamarlo Desarrollo Sostenible. Una definición del desarrollo sostenible más sintética es la siguiente: “Es aquel desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometerse la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias”1 Esto quiere decir que el desarrollo sostenible es un proceso de cambio en el cual los recursos naturales, la dirección de las inversiones, la orientación del desarrollo tecnológico y el cambio institucional, todos están en armonía entre ellos, y aumentan la actual y la futura posibilidad para satisfacer a las necesidades y aspiraciones humanas.2 Para su mejor comprensión el Desarrollo Sostenible contiene tres dimensiones: Ambiental.- que implica el medio ambiente físico y los recursos naturales  Social y cultural.- que incluye los aspectos sociales, políticos, culturales y educativos  Económica. Que implica la producción, la generación de empleo, los ingresos y la distribución de la riqueza.

En estas tres dimensiones se engloba todo el quehacer humano y es el punto de partida para la planificación del desarrollo. Estas tres dimensiones no se excluyen entre sí y cuando son integradas permiten tener unas visión completa dela realidad.
1 2

Informe dela Comisión Brundtland (1976) Ibidem

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El siguiente diagrama lo grafica mejor:

AMBIENTAL

SOCIO CULTURAL ECONÓMICA

INDIVIDUO

A partir de esta concepción del desarrollo se reunió en Río de Janeiro, la Cumbre de la Tierra sobre el Medio Ambiente, denominada Río 92, donde se suscribió la llamada Agenda 21, un acuerdo suscrito por la gran mayoría de naciones del mundo donde se comprometen a establecer políticas y tomar medidas para conservar el ambiente dentro de la óptica del desarrollo sostenible. El Perú fue uno de los firmantes del acuerdo, ratificado por el Congreso, con lo cual se compromete a promover el desarrollo sostenible a nivel de gobierno central y gobiernos locales. Esto se plasma en la construcción de Agendas 21 Locales o Planes de acción para el desarrollo local sostenible3. En ese sentido analizando e interpretando la Constitución Política de 1993, la Ley Orgánica de Municipalidades (ley 23583) y otras normas complementarias, podemos decir que dentro de las funciones municipales se encuentran las siguientes4:

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Díaz Palacios, J. Manual de direcciones de Gestión Ambiental Municipal – PEGUP 2001 4 Ibidem

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          

Planificar el Desarrollo Sostenible Local. Coordinar la política ambiental. Proteger el medio ambiente. Regular el uso del suelo en armonía con el medio ambiente. Proteger el abastecimiento y la calidad de agua. Manejo ambiental de los residuos sólidos. Prevención de riesgos. Control y monitoreo de la calidad del aire. Desarrollo de la educación ambiental. Evaluación de la situación del ambiente. Protección y manejo de cuencas y tierras agrícolas.

Estas funciones constituyen la matriz de la gestión ambiental local que debe realizarse en cada gobierno municipal. Como podemos ver, estas funciones son elementales para sentar las bases de un desarrollo local que permita mejorar la calidad de vida de sus habitantes hoy y permitir que las nuevas generaciones tengan recursos suficientes para mantener o mejorar esa calidad de vida en el futuro.

2. PLANIFICANDO EL DESARROLLO LOCAL
Si ya tenemos en cuenta sobre que dimensiones vamos a planificar el desarrollo local sostenible, debemos ver que requisitos son necesarios para realizarlo, una somera mirada nos dice que necesitamos:     Voluntad política de las autoridades locales. Capacidad de liderazgo Equipo técnico multidisciplinario. Capacidad de convocatoria y concertación hacia los actores y agentes sociales.

Con estos requisitos podemos iniciar un proceso de planificación del desarrollo que nos permitirá obtener un Plan de Desarrollo Sostenible para el espacio local. Este Plan de Desarrollo Sostenible debe ser participativo en donde las autoridades locales, los agentes y actores sociales participen y en consensos logren construir una visión de futuro y

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definan los pasos a seguir en cada una de las dimensiones del desarrollo sostenible, así como se comprometan para realizar acciones que lo lleven a su ejecución. En su elaboración cuenta con varias fases que son:5 1. ELABORACIÓN DE LA VISIÓN DE DESARROLLO 2. ELABORACIÓN DE LÍNEAS Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS. 3. FORMULACIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS. 4. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL PDS.

La elaboración de la Visión de Desarrollo es el primer momento de la elaboración del Plan de Desarrollo Local. La elaboración de la Visión de Desarrollo se realiza sobre la base de un análisis prospectivo de construcción de tres escenarios:
 El escenario DESEABLE  El escenario PROBABLE  El escenario POSIBLE

En el escenario deseable se identifican los deseos, anhelos y sueños, que la población del distrito tiene sobre su futuro. El escenario probable, identifica las tendencias o procesos que caracterizan el desarrollo del distrito. En él se ubica el diagnóstico técnico-participativo de cada una de las dimensiones del desarrollo, priorizadas como insumo para su elaboración. Finalmente, el escenario posible surge de la confrontación entre el escenario deseable y el probable, convirtiéndose en la visión de Desarrollo. La Visión es la apuesta que la localidad asume para orientar su futuro. El siguiente cuadro nos explica el proceso:

ESCENARIO DESEABLE (SUEÑOS)

ESCENARIO PROBABLE (TENDENCIAS)

Diagnóstico Técnicoparticipativo por dimensiones (como insumo)

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Grey Figueroa, Carlos y Butteler H. Oscar. Manual de Planificación y Proyectos para ESCENARIO el Desarrollo Local –APRISABAC – CAJAMARCA 2000

POSIBLE (VISIÓN DE 11 DESARROLLO)

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Elaboración de las Líneas y Objetivos Estratégicos Este es un segundo momento, que tiene como característica definir las grandes rutas por las cuales debe transitar la localidad para alcanzar la realización de la visión. En esta fase, el diagnóstico estratégico o análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) se aplica a los diferentes componentes de la Visión a fin de medir los factores y éxito o fracaso (internos y externos a lo local) y definir los objetivos locales. Esta fase sirve para ir generando espacios de concertación o Mesas de Concertación6 (con la participación de la Municipalidad y los actores y agentes sociales de la localidad) para la posterior gestión del Plan. Formulación de Programas y Proyectos En esta fase se identifican y formulan las iniciativas más específicas para dar cumplimiento a los objetivos formulados en la fase anterior. Asimismo, se van consolidando los espacios de concertación de manera que estos puedan estar funcionando antes de pasar a la fase de implementación del Plan. Institucionalización del Plan Este es el momento de viabilizar las propuestas del Plan, en este momento todo el proceso debe ya estar sistematizado y convertido en un documento.
La institucionalización consiste en que el plan sea legitimado por las diferentes instancias y organizaciones públicas y privadas de la localidad, es decir, que se convierta en un instrumento de gestión técnico, político y de promoción de la participación ciudadana. La institucionalización se inicia con la presentación del documento del plan y continua con la implementación de los mecanismos de gestión que el Plan defina, entre ellos los espacios de concertación. La institucionalización no es una fase que se instaure por decreto u ordenanza, requiere de un periodo de implementación de medidas que permitan la viabilidad y la sostenibilidad del proceso.

3. EL NUEVO MODELO DE GESTIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

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Ibidem

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Existe una modelo de gestión municipal tradicional, manejado dentro del marco de una institucionalidad burocrática, en donde lo importante es cumplir con las normas y las leyes, antes que hacer un uso creativo de las múltiples posibilidades de lo local para promover el desarrollo. Este modelo de gestión cada vez está quedando obsoleto conforme avanza la globalización, la competitividad es más fuerte y los ciudadanos son cada vez más conscientes de sus derechos y hacen ejercicio pleno de su ciudadanía. Por ello plateamos a lo largo de este manual la necesidad de avanzar hacia un nuevo modelo de gestión donde la promoción del desarrollo sostenible sea la clave para que nuestros municipios puedan ser mejores lugares para vivir y donde sus habitantes cuenten con facilidades para potenciar sus capacidades y cumplir sus aspiraciones. La elaboración de Planes de desarrollo Sostenible nos dan la posibilidad de estructurar toda una planificación que permite convertir las aspiraciones de los ciudadanos en proyectos concretos para la realización de éstas. Sin embargo, las Municipalidades no siempre se encuentran en disposición para asumir este tipo de trabajos, que requiere, sobre todo, de cambiar la cultura organizacional de las municipalidades, es decir, se requiere hacer una reingeniería de la administración municipal para lograr adaptarse a este nuevo modelo. De no hacer esto la planificación puede quedar simplemente en las buenas intenciones. Por ello hay que darle a los Planes de Desarrollo Sostenible la viabilidad y sostenibilidad necesaria, entendiéndose por viabilidad, las condiciones previas o requerimientos para la aplicación del PDS y como sostenibilidad las condiciones estructurales para que el PDS se sostenga en el tiempo y sea cumplido. En cuanto a la viabilidad de iniciar la ejecución del PDS se proponen a continuación una serie de acciones y/o medidas necesarias para desarrollar capacidades y fortalezas de la gestión municipal para con los requerimientos del PDS.

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ACCIONES Y MEDIDAS PROPUESTAS PARA LA VIABILIDAD      

Capacitación del equipo de gestión y los funcionarios municipales. Organización de actividades conjuntas de fortalecimiento de los espacios de concertación. Elaboración de una estrategia de Información, Educación y Comunicación (IEC) para el posicionamiento de la Municipalidad. Reajuste de la estructura orgánica de la Municipalidad. Incorporación de Proyectos del PDS al Plan Operativo Institucional de la Municipalidad. Generar alianzas para la gestión de proyectos. Generar instrumentos normativos que permitan la institucionalización del PDS.7

El desarrollo de estas acciones es el siguiente: a) Capacitación del equipo de gestión y los funcionarios municipales Se plantea la necesidad de capacitar al equipo de gestión y a los funcionarios municipales en las herramientas necesarias para la gestión del Plan. En ese sentido se sugiere la elaboración y realización de módulos de capacitación que aborden los temas de:  CONTENIDOS DEL PLAN DE DESARROLLO SOSTENIBLE. (conocimiento del plan, internalización de visión, líneas y objetivos)  GESTIÓN LOCAL PARA EL DESARROLLO, (conocimiento de herramientas de desarrollo, diseño y ejecución de proyectos)  MANEJO DE GERENCIA EN REDES (formación de equipos de trabajo multidisciplinarios, gerencia de espacios de concertación, manejo de proyectos consorciados)  COMUNICACIÓN (mecanismos de comunicación inter y extra municipales para la gestión del Plan, manejo de elementos de imagen institucional) Estas acciones de capacitación tendrían como resultado mejorar las capacidades municipales para el manejo de los procesos de concertación y los proyectos que se desprenden del Plan de Desarrollo Sostenible. b) Organización de actividades conjuntas de fortalecimiento de los espacios de concertación.
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Instituto Metropolitano de Planificación / Plan de Desarrollo Integral de Villa María del Triunfo 2001-2010

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Como complemento a la actividad anterior y como forma de ir desarrollando en la práctica las nuevas capacidades del equipo de gestión y los funcionarios, así como impulsar, fortalecer y legitimar los espacios o Mesas de Concertación; logrando la compenetración de los responsables municipales con los otros actores y agentes sociales que están comprometiéndose con el Plan. Como resultado de estas acciones se lograrán afianzar los espacios de concertación, generar mayor participación de los actores sociales y generar una mayor confianza para trabajos en conjunto con las instituciones. c) Elaboración de una estrategia de Información, Educación y Comunicación (IEC) para el posicionamiento de la Municipalidad. Es necesario la elaboración y puesta en práctica de una estrategia que permita a la institución municipal mejorar su imagen institucional. Como producto se obtendrá una política de imagen institucional acorde a los requerimientos del plan y una serie de instrumentos, herramientas y productos comunicacionales que permitan que la población conozca el Plan y lo haga suyo. d) Reajuste de la estructura orgánica de la Municipalidad. Se requiere la revisión y el reajuste de la estructura orgánica municipal a fin de adecuar el actual organigrama a las líneas estratégicas del PDS. Este nuevo organigrama debería estar acompañado de los instrumentos de gestión correspondientes como son el Manual de Organización y Funciones (MOF) y el Cuadro de Asignación de Personal (CAP). En este marco se inscribe la organización de las Oficinas de Gestión Ambiental, que más adelante explicaremos. Este reajuste producirá un organigrama más funcional, sintético y realista en la medida que determine las instancias que asumirían los roles de conducción del PDS. e) Incorporación de Proyectos del PDS al Plan Operativo Institucional de la Municipalidad. En este aspecto debemos indicar que la manera de viabilizar los proyectos del PDS, es que la Municipalidad los asuma como propios y los incorpore dentro de su programación de actividades. Esto permite que los proyectos elaborados participativamente sean acogidos y ejecutados, o al menos considerados por la Municipalidad.

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Para ello se requiere incluirlos dentro de la elaboración del Plan Operativo Institucional (POI), asignarles los recursos posibles y cronogramarlos y presupuestarlos para su ejecución. Asimismo es importante considerar que proyectos son factibles de ser considerados como de pre-inversión para que sus costos sean asumidos con los recursos del Fondo de Compensación Municipal. El producto de esta acción será tener un POI con proyectos y actividades concordadas con el PDS y permitir el apalancamiento de fondos de otras instituciones públicas y privadas. f) Generar alianzas para la gestión de proyectos. Con esta medida se busca que la Municipalidad asuma una política de alianzas que permita su relacionamiento con las instituciones y los actores locales, para la gestión de los proyectos. Se debe elaborar una estrategia para el acercamiento interinstitucional y realizar un trabajo de equipo a nivel de funcionarios para concretar estas alianzas. Como producto la municipalidad obtendrá nuevos socios que faciliten y aporten a la gestión de los proyectos logrando que las iniciativas de las instituciones estén ligadas al PDS y a la Municipalidad. g) Generar instrumentos normativos que permitan la institucionalización del PDS. Finalmente, para asegurar el marco normativo donde se desarrollaría el PDS se requiere la emisión de los dispositivos legales municipales necesarios para que el proceso de viabilidad y sostenibilidad sea factible. La generación de Acuerdos de Concejo, Decretos de alcaldía, Resoluciones y otros son la garantía legal y normativa que permite la continuidad del Plan. Por ejemplo, las Municipalidades de Comas, Villa El Salvador y Villa María del Triunfo (en Lima) establecieron la institucionalidad del Plan a través de su aprobación mediante Acuerdos de Concejo, esto sirvió para darle a sus planes el rango de norma municipal y por tanto es de cumplimiento. Por lo antes dicho, consideramos que hay algunas acciones y/o medidas que deberían implementarse para asegurar que el PDI sea sostenible en el tiempo. Las que sugerimos son las siguientes:

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ACCIONES Y MEDIDAS SOSTENIBILIDAD DEL PDS.   

PROPUESTAS

PARA

LA

Consolidar los espacios de concertación generados. Gestión de proyectos Institucionalización del modelo de gestión

a) Consolidar los espacios de concertación generados. Motivando y promoviendo la participación de los actores y agentes sociales, lo que dará como resultado el funcionamiento de todos los espacios de concertación del PDS. En algunas Municipalidades como es el caso de Ilo y Villa El Salvador, los espacios de concertación han sido reconocidos por la municipalidad como interlocutores válidos para los asuntos relacionados con su temática. b) Gestión de proyectos Implica que la Municipalidad a través de sus instancias correspondientes promueva la gestión compartida de proyectos, buscando contrapartes, oportunidades y concertando esfuerzos. Esto se está convirtiendo en una práctica común en las Municipalidades. Por ejemplo en el caso de Villa María del Triunfo se han reunido a varias ONGs para realizar alianzas y formular proyectos de su Plan de Desarrollo, como es el caso de los proyectos de la línea de desarrollo económico que se realizan con la ONG FOVIDA. c) Institucionalización del modelo de gestión. Esta medida implica crear un equipo técnico que sostenga las acciones del Plan, generar capacidades en los actores sociales y generar la normatividad que consagre los espacios de concertación en un real modelo de gestión local participativa por el desarrollo. Uno de los resultados del proceso de planificación estratégica siempre es el de la modificación de los organigramas municipales. Como se sabe, los órganos municipales son de tres tipos: de asesoría de apoyo y de línea. Esta tipología nos trae casi siempre como consecuencia una mayor ponderación de los órganos de apoyo (como son las áreas de rentas y administración ) por sobre los órganos de línea (servicios comunales o públicos, servicios

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sociales, participación vecinal) lo que dificulta a estos últimos su accionar. Por ello toda modificación del organigrama debería no sólo ser un simple reacomodo de áreas o la creación de otras nuevas (en algunas municipalidades se han creado Direcciones de Desarrollo Humano con programas de género, juventud, ambiente desarrollo económico local, entre otras), como en los casos de los gobiernos locales de VES y Villa María; sino una recategorización que asigne a los órganos de apoyo y de línea una misma jerarquía en la realidad. Esto se puede lograr trabajando en grupos mixtos de funcionarios para cada proyecto o programa de tal manera que no existan descoordinaciones entre ambas ramas de la administración y se de fluidez en los requerimientos de gastos en función de los ingresos reales. Sin embargo es necesaria la existencia de una oficina que centralicen este accionar, proponga políticas, planifiquen, ordene y haga las labores de monitoreo y evaluación de los proyectos referidos al Plan de Desarrollo Sostenible. Esta oficina serían la Oficina de Gestión Ambiental.

4. LAS OFICINAS DE GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL
Como se explica líneas arriba, esta oficina o dirección (ya que es un órgano de asesoría y debe tener el rango de dirección) tiene como misión la de organizar regular y/o prestar los servicios ambientales que correspondan formular las políticas, normar e investigar, atender y resolver los problemas que afectan al medio ambiente físico y social, desde el punto de vista previsor y corrector, en coordinación con los organismos competentes del estado y las organizaciones de la sociedad civil8. Es una instancia responsable de gestionar el medio ambiente en los espacios urbanos y rurales en la perspectiva del desarrollo sostenible. Tiene carácter de órgano de dirección del más alto nivel, en la instancia de la estructura orgánica de los gobiernos locales metropolitanos y provinciales, así como en los gobiernos distritales que lo requieran9 en función a su volumen de población o problemática ambiental.

8 9

Díaz Palacios, J. Op. Cit. Ibidem

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Pareciera que esta dirección, por su nombre, sólo estará circunscrita a la temática ambiental; pero si apreciamos que el modelo de desarrollo sostenible esta basado en la gestión del medio ambiente como soporte de todas las actividades humanas podemos aclarar esta posible confusión. Las Direcciones de Gestión Ambiental, por tanto no sólo tratan los temas del ambiente físico y sus problemas, sino también del medio ambiente social, aunque su intervención se verá más concreta en temas como saneamiento básico, limpieza pública, agua potable y alcantarillado, ya que estos son temas cotidianos en el quehacer municipal. Sus funciones generales son10: POLITICAS  Incorporar las consideraciones ambientales en la planificación del desarrollo urbano y ordenamiento de territorio.  Proteger , conservar y manejar la flora y fauna.  Promover proyectos relevantes para el mejoramiento ambiental.  Señalar las políticas y pautas para la elaboración del plan de prevención y atención de desastres, y aprobar los planes de contingencia. PLANIFICADORAS  Ordenamiento territorial  Aparte planes urbanos  Planes de gestión ambiental  Agendas 21 locales NORMATIVAS Y REGULADORAS  Dictar normas y fijar estándares para la protección del ambiente así como regular los impactos ambientales.  Supervisar y evaluar el trabajo de fiscalización respecto de la aplicación de la legislación ambiental vigente. FISCALIZADORA  Controlar el cumplimiento de las normas y estándares ambientales.  Encargar estudios e investigaciones respecto a problemas ambientales específicos.  Establecer un sistema de vigilancia ambiental. INFORMATIVAS Y DE COMUNICACIÓN  Construir la base de datos para la gestión ambiental.
10

Ibidem

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 Difundir la información de carácter público sobre medio ambiente. EDUCATIVAS  Promover la toma de conciencia sobre los problemas ambientales y la importancia de la protección y manejo racional del medio ambiente.  Elaborar la política de educación ambientas.  Promover diseñar y establecer los contenidos curriculares referidos al tema ambiental.  Diseñar y establecer programas de control de calidad de alimentos. Como podemos apreciar las funciones de esta Dirección tocan diversos ámbitos de la estructura orgánica municipal y sirve como ente rector que define las políticas del desarrollo sostenible en la municipalidad, quedando la ejecución a los órganos de línea respectivos. La creación de una Dirección de este tipo permite además desconcentrar diversas funciones que la oficina de Planificación y Presupuesto no puede atender por la carga administrativa que el cumplimiento de la normatividad en materia financiera le genera.

5. LA GESTIÓN FINANCIERA DE LAS MUNICIPALIDADES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE.
A estas alturas quizás podemos preguntarnos qué tienen que ver las finanzas municipales con la creación de una Dirección de Desarrollo Sostenible. La respuesta es que si tenemos un Plan de Desarrollo Sostenible en marcha y una Dirección que debe aunar los esfuerzos de las diferentes instancias municipales para que este se haga realidad, lo ambiental toma cuerpo en las decisiones para el gasto de manera fundamental. La Dirección de Gestión Ambiental (DGA) debe participar de la planificación del presupuesto y este debe estar en función a los programas y proyectos de desarrollo. Las formas de participación son de diversos tipos ya que esta Dirección tiene que plantear en la planificación presupuestal la inclusión y priorización de proyectos, con una perspectiva de corto y mediano plazo. Esto implica que se debe pasar de la planificación anual a una panificación quinquenal para que los

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proyectos no se vean recortados entre uno y otro ejercicio presupuestal. Asimismo, la DGA tiene que trabajar creativamente para generar alianzas en las cuales la Municipalidad actúe como animador de los proyectos de desarrollo y se busque dentro de la sociedad civil, los organismos del estado o la cooperación técnica internacional contrapartes para la gestión de los proyectos, de esta manera se optimiza la inversión municipal (que sirve como fondo de apalancamiento) y es más factible ejecutar proyectos que sean exitosos. Por otra parte, la DGA puede participar en las estrategias de ingresos a través de dar un contenido ambiental a los mecanismos innovadores para incrementar la recaudación, como por ejemplo en el caso de concesiones o como en el caso de canje de deuda por trabajo ya que en este caso se puede aplicar a obras de mejoramiento ambiental. El caso de Ilo es aleccionador en este sentido. Finalmente, podemos decir que las DGA pueden ser instrumentos que optimicen y hagan más eficiente la inversión municipal en desarrollo, bien planificando, logrando alianzas o encausando algunas fuentes de ingresos hacia lo ambiental.

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MODULO 2

MARCO INSTITUCIONAL DE LAS FINANZAS MUNICIPALES

1. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES
Para abordar el campo de las finanzas municipales, tema central de este manual, tenemos que referirnos en primer lugar a las competencias existentes en función al marco institucional y legal en el que se desarrollan las municipalidades en el Perú. En ese sentido, podemos decir que la Constitución Política del Perú, promulgada en 1993, y la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº23853 establecen para las Municipalidades las funciones y competencias siguientes:
Administrar el territorio, planificando el uso del suelo (publico y privado), mediante la gestión y provisión del equipamiento; tanto para apoyo a la producción y desarrollo como para uso social y comunitario. Satisfacer las necesidades de la comunidad, garantizando que la población cuente con la infraestructura y los servicios locales básicos (agua, energía eléctrica, distribución de alimentos, alcantarillado, drenaje, comunicaciones, etc.), servicios públicos (alumbrado, limpieza, transporte público, vías y veredas, entre otros) y servicios sociales (educación, salud, recreación, etc. ). Promover el desarrollo local en sus jurisdicciones promoviendo el crecimiento económico, la acumulación de excedentes y la disminución de la marginalidad; en cuanto al acceso a las oportunidades, el uso sostenible del suelo y la satisfacción de las necesidades.

Hay que indicar que de estas tres grandes funciones y competencias, las dos primeras han sido las que tradicionalmente han sido atendidas por las municipalidades, configurando,
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además, un modelo de gestión burocrático y administrativo con una cultura organizacional que muchas veces ha sido un freno para el desarrollo local. Asimismo, la tercera competencia, la de promoción del desarrollo, es novedosa pero no ha sido lo suficientemente trabajada por los gobiernos municipales en toda su potencialidad. En este manual nuestro interés está en abordar las finanzas municipales en función a como ellas son importantes para el desarrollo local.

2. LOS PROBLEMAS MUNICIPALES
A pesar de los continuos recortes en sus atribuciones, muchas de las municipalidades en el Perú, han buscado formas de aprovechar una serie de potencialidades que son inherentes a su trabajo, como son la capacidad de concertación con los vecinos, la planificación del desarrollo local, y sobre todo, la participación ciudadana. Existen varios casos aleccionadores de esto como los de Ilo, Villa el Salvador y otros, que buscan hacer una gestión más cerca de la ciudadanía. Sin embargo estos buenos ejemplos no siempre son replicados en otros gobiernos locales lo que configura una problemática municipal compleja. Las municipales, tienen como sus principales problemas: la insuficiencia de sus recursos para el financiamiento de los programas y proyectos; la carencia de personal calificado y de recursos operativos y logísticos; la yuxtaposición de funciones y competencias con otros niveles de gobiernos, la falta de autonomía para normar, controlar y resolver sus propias decisiones administrativas.

Los vecinos manifiestan que la Municipalidad no atiende las necesidades de la comunidad, que además la población no está debidamente informada de sus beneficios y obligaciones, que los trámites son complicados y lentos, y que la Municipalidad no cumple con brindar servicios adecuados y de calidad. Los problemas municipales se agudizan por el modelo de gestión tradicional de estas instituciones, que a lo largo del tiempo mantiene estructuras administrativas y burocráticas, con exceso de normatividad y reglamentarismo. Esto deviene en que

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las municipalidades no contemplan de manera realista los requerimientos de los vecinos, ni generan los consensos necesarios para administrar la ciudad. Como resultado de lo anterior, se percibe una imagen generalizada de incompetencia municipal generada ante los ojos de muchos ciudadanos. Las Municipalidades en el Perú proyectan esa imagen sobre el cumplimiento de sus funciones, aunque las capacidades y desempeño, en la práctica, sea muy variado en cada una de ellas.

OTROS ELEMENTOS IMPORTANTES EN LA PROBLEMÁTICA MUNICIPAL
3. Uno de los principales elementos es el de la relación entre los gobiernos locales y el Gobierno central. La dinámica municipal está estrechamente ligada a las decisiones del gobierno central en la medida que la legislación establece una sujeción de las municipalidades a las acciones del Poder Ejecutivo. Asimismo, hay que indicar que las acciones orientadas a la descentralización político administrativa han ocasionado contradicciones con la legislación vigente, como son las atribuciones de los Consejos Transitorios de Administración Regional – (CTAR) que compiten con las municipalidades provinciales y las excluyen de todo tipo de coordinación para la ejecución de los proyectos promovidos por el Gobierno Central. Además, todo indica que las propuestas de descentralización y regionalización no lograrían superar este escollo, en la medida que se orientan a sustituir a las CTARs por Gobiernos Regionales, con similares funciones y no incorporan plenamente a los gobiernos locales en la estructura de decisión de los gobiernos regionales. Además, la tendencia centralista del estado, buscó concentrar un mayor nivel de poder en el Gobierno Central quitando una serie de funciones y atribuciones a los gobiernos locales; por ello, hoy en día no existe claridad en la delimitación entre las funciones de las Municipalidades (que actúan en el ámbito local) y los organismos públicos (como los Ministerios o los órganos desconcentrados de Gobierno Central), que en muchos casos atienden los mismos problemas, hacen obras similares y se duplican esfuerzos y gastos de ambas partes. Esta situación se encuentra en proceso de cambio. El Gobierno Transitorio, que sucedió al gobierno Fujimori, buscó restablecer la
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gobernabilidad en el país y ha desarrollado iniciativas que tienden a devolver las atribuciones suprimidas por el gobierno anterior a los gobiernos locales. Se considera que el actual gobierno continué con la devolución de facultades a las municipalidades como lo ha venido haciendo en su primer año de gobierno Se perfila así, una tendencia dentro de la clase política de fortalecer a los gobiernos locales. El grado de ello se verá posteriormente, aunque el proyecto de la nueva Ley orgánica de Municipalidades muestra un consenso significativo para restituir las facultades suprimidas de los gobiernos locales. Como hemos referido anteriormente, además de las relaciones municipalidad-vecinos y gobierno central-municipalidades hay otros elementos en la problemática que a continuación exponemos:

 Débil relación entre Municipalidad Provincial y Distrital  Poco cumplimiento de la normatividad Municipal por parte de la ciudadanía  Pocos recursos Fiscales  Insuficiente manejo de Instrumentos de Gestión como los planes de desarrollo, planes urbanos y planes institucionales  Falta de calificación de los recursos humanos  Insuficientes Finanzas Municipales  Falta de planificación para la provisión de Servicios

 Débil capacidad de planificación de las Inversiones Locales

a) Débil relación entre Municipalidad Provincial y Distrital La Constitución no establece diferencias claras entre las funciones de la Municipalidad Provincial y Distrital lo que origina problemas en el límite de actuación y no permite la determinación de responsabilidades en la prestación de servicios públicos o ejecución de obras, lo que crea duplicidad o yuxtaposición de funciones. Por ejemplo, en la ciudad de Lima no existe una coordinación entre los alcaldes distritales y el provincial sobre la prioridad de obras metropolitanas a ejecutarse, por falta de mecanismos de consulta. Así tenemos que mientras falta infraestructura deportiva o de servicios en los conos de la capital, el dinero se invierte en la remodelación del centro histórico.

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b) Poco cumplimiento de la Normatividad Municipal La Legislación Municipal en general es frondosa en cuanto a dispositivos (los cuales muchas veces son contradictorios o reiterativos). Sin embargo, en cuanto a las normas emanadas por la propia municipalidad se percibe un bajo nivel de cumplimiento, tanto por el descenso de nivel de autoridad de los alcaldes, como por sus propias debilidades como la excesiva carga política que hay detrás de sus decisiones. Existen alcaldes que razonan la normatividad anteponiendo su imagen personal, el efecto que podría tener una acción municipal en su caudal electoral; antes que evaluar el efecto para el desarrollo del distrito. También se convierte en un problema la poca colaboración de los organismos públicos, así como por el uso (a veces excesivo) que hacen algunos vecinos de los mecanismos de impugnación que ofrecen nuestro ordenamiento jurídico (caso de las acciones de amparo y las acciones de revocatoria de Alcaldes). c) Pocos Recursos Fiscales El Gobierno Central solo asigna a las Municipalidades el 3% del Presupuesto de la Republica para el gasto institucional, en tanto el 93% los gasta el propio gobierno central en sus otros pliegos. En lo concerniente a la asignación de recursos la Constitución asegura a las Municipalidades ingresos provenientes de los Impuestos, Contribuciones y Tasas, así como algunas transferencias como el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) o el Programa del Vaso de Leche. Sin embargo, estas transferencias son exiguas y focalizadas a obras de infraestructura y asistencia alimentaria, sin considerar proyectos de desarrollo de otro tipo. Así, el Gobierno Central gasta aproximadamente el 97% del Presupuesto de la Republica y las municipalidades solo gastan el 3%. Por lo que deberían existir mecanismos que hagan que el Gobierno Central transfiera mayores recursos que permita a las municipalidades un rol protagónico en el desarrollo local. d) Insuficiente manejo de los Instrumentos de Gestión La mayoría de las Municipalidades no cuenta con instrumentos o documentos de gestión en que se establezca la planificación de sus actividades y proyectos, la estimación de sus ingresos y egresos, su organización interna, el cobro de sus tasas y contribuciones, los requisitos y costos de sus procedimientos.

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Los instrumentos de gestión , son la clave de toda administración municipal eficiente, siendo los principales:

INSTRUMENTO

FUNCIÓN

Plan de Desarrollo Integral Local – Plan Documento rector de la gestión municipal. Director Señala las líneas y los objetivos de la gestión. Plan Operativo Institucional Es el documento que traduce estos grandes lineamientos en acciones concretas, como son programas, proyectos y actividades. Presupuesto Operativo Institucional Es la proyección de ingresos y gastos que hace en la municipalidad para cumplir con las metas de su plan operativo Reglamento de Organización y Reglamenta las funciones de las áreas y de Funciones (ROF) los funcionarios de la municipalidad, que debe estar de acuerdo con los objetivos institucionales. Manual de Organización y Funciones Señala las atribuciones y competencias de (MOF) cada área y del personal de la municipalidad. Texto Único de Procedimientos Señala los procedimientos y plazos de Administrativos (TUPA) ejecución deben tener los expedientes que ingresan a la Municipalidad, así como el valor que tienen dichos trámites. Cuadro de Asignación de Personal Define cuanto personal debe tener cada área (CAP) de la Municipalidad y que perfil profesional debe tener dicho personal Reglamento de Aplicación de Define los casos en que la municipalidad Sanciones impone sanciones a sus contribuyentes en función a sus ordenanzas (distritales y provinciales) y reglamentos. Asimismo, las formas y procedimientos que deben seguirse para la imposición de sanciones. Cuadro Único de Infracciones y Es el listado de infracciones y los montos o Sanciones acciones que se aplican en cada caso.

Un estudio realizado por el Instituto INICAM, en una muestra a nivel nacional arroja que el 24.5% de las Municipalidades no cuenta con instrumentos de gestión. Este porcentaje está compuesto principalmente por municipios distritales que hacienden al 35.2% de su universo, frente al 8% de los provinciales.

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Los resultados de encuesta a nivel de los instrumentos de gestión de las municipalidades son: Reglamento de Organización y Funciones ROF (52%), Plan de Desarrollo Local PDL (31%), Plan Operativo Institucional (23%), Texto Único de Procedimientos Administrativos TUPA (40%). e) Falta de calificación de los Recursos Humanos Las Municipalidades tienen una inmensa debilidad en recursos humanos calificados. En las Municipalidades de las ciudades más grandes (que generalmente tienen mas personal) la presencia de profesionales y técnicos es menor a 15%; mientras que, en el otro extremo las Municipalidades de centros urbanos muy pequeños tienen poco personal y escasamente técnicos. Las Municipalidades Provinciales medianas y Distritales grandes tienen un componente cercano al 20% de tecnificación. f) Insuficientes Recursos Municipales La disponibilidad de recursos financieros no corresponde con las funciones y competencias asignadas a los gobiernos locales, y son insuficientes con relación a la atención de las necesidades básicas actuales y acumuladas. Ello le impide el Gobierno Local cumplir eficientemente su rol de agente promotor del desarrollo y responsable de la prestación de servicios públicos a la población. La capacidad de generar ingresos propios es limitada si partimos del hecho que los principales ingresos provienen de disposiciones legales emitidos por el Gobiernos Central, como son el Impuesto Predial, las Transferencias por Fondo de Compensación Municipal y para el Programa del Vaso de Leche; lo que en una estructura de ingresos municipales promedio significa alrededor del 60%. Sobre estas fuentes, el Gobierno Central maneja los cálculos y los montos de acuerdo a sus prioridades de recaudación para el tesoro Público, es decir no actualiza las variables que intervienen en el cálculo de los Impuestos sobre todo el Impuesto Predial; no se actualiza los valores arancelarios; de acuerdo a la valorización de los predios por las mejoras a la infraestructura urbana y de servicios. Las transferencias se definen vía oficio del Ministerio de Economía y Finanzas para cada Municipalidad; no se informa las variables y la metodología que intervienen en el cálculo de estos; que permiten a las Municipalidades verificar que los montos transferidos son los correctos de acuerdo a Ley. Además las finanzas se manejan de manera empírica y no de manera técnica. Aproximadamente solo el 42% de las

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Municipalidades realizan la presentación de su información presupuestal. Por otra parte, la autonomía que tienen las Municipalidades para determinar las tarifas de los servicios públicos y los servicios administrativos no es adecuadamente utilizada, ya que estas tasas no se fijan en función a los costos de los servicios. Aun siendo hartamente conocido que los ingresos de las Municipalidades son estacionales; es decir que el mayor volumen de ingresos será en algunos meses del año (al cumplimiento de los plazos de pago del impuesto por los arbitrios) no se ejecuta una programación del gasto coherente con la estacionalidad de los ingresos. g) Falta de Planificación para La Provisión de Servicios Existe una evidente relación entre mejores niveles de prestación entre los servicios y el tamaño de la población de los municipios. Esta relación se verifica en función de la ubicación regional del municipio ya sea en la costa, sierra o selva. Se espera que los sistemas de prestación de los servicios locales estén mas desarrollados en los municipios con mayor concentración de población, dadas las economías de escala que estas concentraciones posibilitan. h) Débil capacidad de planificación de las inversiones locales Los mecanismos de asignación de inversiones locales todavía son respuestas mayoritariamente dependiente de los Alcaldes y de interpretación de las necesidades que ellos formulan a partir de las audiencias que conceden a la población. Esta confía mas en la atención de sus necesidades a partir de una entrevista con el Alcalde que en la utilidad de los instrumentos técnicos de gestión. La excepción la constituyen las municipalidades más grandes, donde están más institucionalizados los instrumentos de planificación y consulta de la comunidad. La priorización de las inversiones locales esta mayormente orientada hacia las obras de vialidad, pistas y veredas urbanas, caminos vecinales, puentes y otros. Como una segunda opción, sobre todo en las municipalidades pequeñas, la priorización esta condicionada por la oferta notándose una tendencia en la construcción de equipamiento educativo.

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4. FORMAS DE GESTIÓN MUNICIPAL
Existe un enfoque tradicional de la gestión municipal, que tiene las siguientes características:

MODELO DE GESTIÓN TRADICIONAL
 Municipalidad enmarcada en cumplir funciones burocráticas  Prioriza el funcionamiento de la administración municipal. antes que la prestación de los servicios.  Ejecuta los ingresos recaudados “hasta donde alcance”.  Se sostienen niveles de gasto de funcionamiento creciente y la inversión es residual.  Se mantienen esquemas de prestación directa de servicios públicos.  Excesivo énfasis en los procedimientos y las normas.  Control sobre legalidad del tramite.  Organización estática.  Logro depende de calidad de las normas.

Fuente: Manual de l Instructor Gerencia Financiera Municipal. IULA-CELCADEL. 1995

Este modelo de gestión es el que comúnmente observamos en las municipalidades del país. Por ejemplo, en muchas municipalidades prevalece la idea de que los vecinos son contribuyentes; es decir, que su participación se limita al cumplimiento de trámites municipales y pagar sus tributos, bajo pena de sanción. Esto forma parte de la cultura organizacional de las municipalidades tradicionales.

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Asimismo, vemos que en muchas municipalidades los funcionarios dejan de actuar ante problemas graves y urgentes, por falta de autorización de su superior, o por falta de dinero para hacer una adquisición. Existe una suerte de temor por el cumplimiento de las normas, fundamentado en los posibles problemas que los funcionarios, y hasta alcaldes, pueden tener con las oficinas de control interno, quienes priorizan la formalidad en el trámite antes que la urgencia. Esto puede parecer exagerado; pero es parte de una realidad en donde los procesos administrativos no se renuevan; donde cada año se discuten los documentos de gestión como el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) sólo pensando en los costes a cobrar y no en la facilitación de los procesos.. Además se puede observar en gobiernos locales que son los órganos administrativos los que señalan los procedimientos y se mantienen aferrados a ellos en cualquier circunstancia, dejando a los órganos de línea , muchas veces, atados de manos para resolver problemas concretos. Frente a ese modelo, por demás ineficiente, hoy existe un nuevo enfoque gerencial de la gestión de finanzas municipales, que implica una concepción empresarial y más dinámica de la gestión financiera para poder superar las trabas del modelo tradicional. Este nuevo enfoque ayuda a que las municipalidades sean vistas por la población como un espacio propio de gobierno local, y que la provisión de servicios no se perciba como una relación donde el vecino paga lo justo por un servicio que recibe, donde las municipalidades son proveedores de servicios básicos. Este nuevo enfoque consiste asume que la tarea central de la municipalidad es estar al servicio de los problemas concretos de los vecinos; es decir, buscar el desarrollo local y, en este marco, proveer de los servicios básicos. En este caso, la admninistración se dinamiza por objetivos, adaptando estos al marco legal, sin que éste se convierta en una traba para su accionar. Para este nuevo enfoque se requiere contar con instrumentos de gestión modernos que sean elaborados en función a los nuevos conceptos de gerencia, calidad total y eficiencia sin que por ello se convierta en una institución ajena a las necesidades de la población. Por tanto debe ser una gestión abierta a la participación . Sus principales características son:

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NUEVO ENFOQUE
 Municipalidad orientada a resolver problemas  Prioriza la prestación de los servicios.  Genera los ingresos que necesita produciendo los recursos necesarios para el Desarrollo.  Se busca maximizar los recursos para inversión y reducir el gasto de funcionamiento a niveles de eficiencia.  Se busca garantizar la prestación del servicios públicos, aunque la provisión este en otros.  Hace énfasis en los objetivos y las estrategias de gestión de desarrollo local.  Control sobre logros de resultados.  Logro depende de la capacidad de la gente  Organización dinámica y flexible  Realiza procesos administrativos eficientes y rápidos

Este nuevo enfoque ayuda a cimentar los ingresos municipales (parte importantísima de sus manejos financieros) porque la población asumirá un compromiso real cuando perciba que la Municipalidad sí está interesado en atenderlo, resolver sus problemas y promover el desarrollo. Por ejemplo, una gestión municipal moderna es más ágil y eficiente en sus trámites; resuelva los problemas de servicios públicos de manera oportuna y con calidad, donde los vecinos no tengan que regresar continuamente a sus oficinas para ver si sus trámites están listos. Tenemos así, que en el país hay municipalidades que entregan licencias de funcionamiento para locales comerciales en sólo 48 horas mientras que un trámite igual, en otras dura entre 5 o 6 meses. Igualmente, hay distritos de Lima, donde el servicio de limpieza pública pasa en horarios establecidos, mientras que en otros no es así . Es importante que la municipalidad sea vista (por propios y extraños) en su exacta dimensión, tal como se indica en el siguiente cuadro:

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LA MUNICIPALIDAD COMO INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS ÓRGANOS DE GOBIERNO Y DIRECCIÓN CONCEJO ALCALDE FUNCIONARIOS FUNCIONES: LA COMUNIDAD COMO FUENTE DE PODER CIUDADANO PLANEACION
Prever, dirigir, ordenar y estimular el desarrollo social, económico, territorial, ambiental y administrativo local. Formular los planes reguladores de desarrollo urbano, ambiental e integral. Controlar y planificar el crecimiento urbano. Promoción de las iniciativas económicas

ADMINISTRACION
Administrar los recursos humanos. Administrar los recursos materiales. Determinar organización y procedimientos. Manejar la información. Prestar servicios administrativos y técnicos.

FINANZAS
Captar y administrar fondos recaudados Presupuestar recursos. Ejecutar el presupuesto. Contabilizar, analizar y proyectar. Monitoreo y modernización de los sistemas de recaudación Fijar tasas y tarifas de contribuciones y servicios públicos. Garantizar financiamiento de la municipalidad. Administrar bienes.

PRODUCTOS PARA LA COMUNIDAD:

SERVICIOS PUBLICOS
Recolección y disposición de residuos sólidos (basura). Suministro de agua potable(en coordinación con las empresas prestadoras del servicio). Mercados. Transportes y vialidad Camales. Cementerios y otros. Mantenimiento de áreas verdes

OBRAS PUBLICAS
Construcción de vías. Construcción de infraestructura básica.

PROMOCION SOCIAL
Programas de salud. Programas de promoción del empleo DEMUNAS. Programas de apoyo alimentario (Vaso de Leche y otros) Programas de promoción cultural y deportiva. Programas de promoción juvenil. Programas de promoción de la mujer y la familia. Programas de promoción al discapacitado.

Si los vecinos no aprecian a la municipalidad como una institución pública de servicios y promoción del Desarrollo, la población no siente la necesidad imperiosa de aportar o pagar los tributos que corresponden, mas aún cuando no existe forma taxativa de eliminar del servicio a quien no aporta. Por tanto, las municipalidades son asumidas como benefactoras y no como una institución pública de servicios y promoción del Desarrollo. Cuya misión es promover el bienestar de todos sus habitantes. Pero por otra parte, las municipalidades no asumen un rol gerencial de sus finanzas debido al temor de alcaldes y regidores de generar conflictos con los vecinos que pueden afectar la viabilidad política de una reelección.

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Estos y otros temas iremos desarrollando en este manual en las secciones siguientes, pero es importante no perder de vista la enorme implicancia que tienen para las finanzas municipales los asuntos político institucionales y las imágenes y percepciones que tiene la población, sobretodo si queremos buscar formas de mejorar las finanzas municipales como una manera de mejorar la capacidad de las municipalidades para atender a sus objetivos. Seguidamente veremos como el panorama se hace más complejo incorporando a nuestro análisis otros elementos importantes de la problemática municipal.

5. FINANZAS PÚBLICAS Y FINANZAS PRIVADAS
Para hablar de finanzas municipales o de finanzas en general debemos partir por un concepto. Las Finanzas es la ciencia que estudia la administración de los recursos económicos y su aplicación oportuna con el propósito de cumplir con determinados objetivos. Entendemos, operativamente, que las finanzas son las técnicas y los instrumentos del manejo de los recursos económicos en función a una planificación, un plan o un presupuesto con la misión de proveer de recursos de manera oportuna, suficiente y con un mínimo costo; y por el lado del gasto, hacer uso de los recursos económicos de manera eficiente, racional y programada, todo ello orientado al logro del desarrollo local. La administración de las finanzas toma formas distintas según el régimen en la que ellas se encuentren (público o privado), así podemos decir que hay finanzas privadas y finanzas públicas. Las finanzas privadas están en relación con los imperativos de la actividad privada, es decir que en el caso de las empresas e instituciones están sujetas al cumplimiento de sus objetivos institucionales o empresariales. Esto impone una dinámica de gestión financiera en donde la empresa debe tener recursos a tiempo, racionalizar sus gastos y capitalizar sus ganancias, siempre pensando en el mercado. Por otra parte, las finanzas públicas son un conjunto de relaciones fiscales entre diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local). Estas relaciones se refieren a la distribución por niveles de las funciones, por generación de ingresos (poder

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de imponer y recaudar tributos) y de realización del gasto publico y de transferencias de recursos entre niveles.

6. ¿QUÉ SON LAS FINANZAS MUNICIPALES?
Es el conjunto de actividades que desarrolla el gobierno local en el manejo de su economía, para proveer de recursos que permitan brindar adecuadamente los servicios públicos, administrar el territorio y promover el desarrollo local, en concordancia con la Ley Orgánica de Municipalidades Una característica importante de las finanzas publicas municipales es su debilidad estructural. Esta es resultado de dos elementos complementarios entre sí, y que limitan el desarrollo de una instancia local más eficiente. Estos son: La baja capacidad de autofinanciación de las municipalidades, lo que se refleja en su pobre captación de ingresos fiscales propicios y los incentivos económicos que provienen del Gobierno Central, desmotivan una eficiente gestión municipal, tanto en los aspectos de recaudación como de generación y mantenimiento de proyectos de inversión para la prestación de servicios locales. Las finanzas municipales, como en todas las finanzas públicas está regida por una frondosa legislación y normatividad, lo que hace sus procedimientos bastante complicados y con una excesiva carga burocrática, lo que a veces no permite desarrollar las actividades municipales con prontitud, o hace que los funcionarios sean altamente dependientes de las normas, sacrificando la eficiencia en la gestión. En ese sentido, un enfoque más gerencial de las finanzas municipales busca desarrollar instrumentos para analizar la situación y poder tomar decisiones sobre las finanzas locales, con el objetivo de resolver los problemas y cumplir con as metas de la gestión municipal, y no simplemente para cumplir con normas o procedimientos. Aquí podemos ver un cuadro sobre los alcances de la gerencia financiera municipal.

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ALCANCES DE LA GERENCIA FINANCIERA
Es un conjunto de actividades: LIDERADAS por el Alcalde, Director Municipal y por los directores de Planificación y Presupuesto, Administración y Rentas. CON EL SOPORTE de los análisis, orientaciones y técnicas del Area Financiera. Para tomar DECISIONES RELATIVAS A:  Políticas tributarias y tarifarias.  Mecanismos y procedimientos de recaudación.  Presupuestos y control de gastos.  Inversión y endeudamiento.  Sistemas de catastro y registros.  Viabilidad de los proyectos. Que AFECTA también las actividades de las ÁREAS:  Administrativa  Planificación  Rentas  Servicios ( Sociales, Comunales y Obras Publicas)

7. ESTRUCTURA DEL FINANCIAMIENTO MUNICIPAL
La estructura financiera de los gobiernos locales consiste en la relación que tienen los elementos que componen las fuentes de ingresos y las diversas partidas de gasto. Así en primer lugar podemos indicar que el financiamiento se estructura en dos grandes temas: los ingresos y los gastos. a) Los ingresos Los ingresos son, como su nombre lo dice todos los recursos que recibe o recauda la Municipalidad y que sirven para atender sus costos operativos, administrativos e inversiones. Podemos decir además que los ingresos son de dos tipos, según su procedencia:  Ingresos corrientes propios, que son los que recauda la municipalidad directamente.  Ingresos por Transferencias, que son los que recibe la Municipalidad del gobierno central.
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 Ingreso por Endeudamiento Por ejemplo, dentro de los ingresos corrientes propios están los impuestos prediales y los arbitrios, así como las multas y , si existen, ingresos por alquiler de maquinarias o equipos o rentas como por alquiler de estadios u otras propiedades. Los ingresos por transferencias son el FONCOMÚN, el canon y sobrecanon, los derechos de vigencia minera, las trasferencias del Vaso de Leche y otras que otorga el Gobierno Central. De otro lado, los ingresos por endeudamiento son los préstamos o pagarés bancarios que solicita la municipalidad a la banca estatal o privada. Sobre las transferencias debemos detenernos para explicar su justificación. Uno de los criterios por el cual el gobierno central transfiere recursos a las municipalidades es por la existencia de desequilibrios regionales, que tratan de ser compensados dándoles mayores ingresos a zonas con menor desarrollo, así como atender la extrema pobreza. Por otro lado, las transferencias son un mecanismo de compensación que permite a las Municipalidades cubrir los servicios básicos en el caso de que hayan pocos contribuyentes o estos no estén en capacidad de pagar por los servicios. Finalmente estas transferencias son para reforzar un determinado objetivo nacional (Ej. vaso de leche) o para controlar la asignación del gasto (Ej. las partidas del Foncomún). Adicionalmente, existen fondos reembolsables como en el caso de los créditos de la cooperación internacional (BID; BM; y otros) así como también créditos del gobierno para adquisición de bienes de capital (maquinarias, etc.); además, hay créditos no reembolsables y donaciones en efectivo o bienes. b) Los gastos Son aquellos egresos de dinero u otros que realiza la municipalidad para atender sus gastos administrativos, operativos e inversión y poder cumplir con sus objetivos institucionales de administrar el territorio, brindar servicios y promover el desarrollo local.. Los gastos son de dos tipos:
Gastos corrientes, que son los que permiten el funcionamiento de la municipalidad (sueldos y salarios, servicios básicos, comunicaciones, tec.). Gastos no corrientes, que son los de capital, endeudamiento y las partidas del Vaso de Leche.

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Tanto los tipos de ingresos como de gastos se subdividen en otros rubros que a continuación señalamos y que serán ampliados al momento de tratar el tema del presupuesto municipal para ver cada uno de ellos. El siguiente listado nos indica estos: INGRESOS CORRIENTES a) Recaudados Directamente  Tributarios:  Impuestos: predial, alcabala, eventos públicos no deportivos.  Tasas: limpieza pública, parques y jardines, seguridad ciudadana (serenazgo), licencias de funcionamiento, licencias de construcción.  Contribuciones  No Tributarios:  venta o alquiler de bienes  prestación de servicios  rentas de la propiedad  multas sanciones y otros  Otros ingresos como son los proyectos compartidos en asociación con operadores privados INGRESOS NO CORRIENTES a) Transferencias  Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN)  Canon petrolero  Canon minero.  Rentas de aduana b) Transferencias • Programa de Vaso de Leche GASTOS CORRIENTES a) Gastos de Funcionamiento  Personal y Obligaciones Sociales  Obligaciones Previsionales (AFPs, ONP; IPSS)  Bienes y Servicios  Otros Gastos Corrientes GASTOS NO CORRIENTES a) Alimentos de Personal • Programa de Vaso de Leche b) Gastos de Capital  Estudios

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 Equipamiento  Obras c) Gastos del Servicio de la Deuda  Intereses y cargos.  Amortizaciones

8. FASES DEL CICLO DE LA GERENCIA FINANCIERA MUNICIPAL
La gerencia financiera municipal debe tener una metodología para su correcta aplicación. En ese sentido podemos distinguir 4 fases que son:

EL CICLO DE LA GERENCIA FINANCIERA
1 DIAGNÓSTICO Y EVALUACIÓN *ANÁLISIS SITUACIONAL *ANÁLISIS FINANCIERO 4. SEGUIMIENTO Y CONTROL * CONTROL GERENCIAL * CONTROL CIUDADANO 2. PLANEACIÓN * PROYECCIÓN * EL PLAN FINANCIERO

3. EJECUCIÓN * GESTIÓN FINANCIERA * GESTIÓN DE SERVICIOS (ÁREA OPERATIVA Y ADMINISTRATIVA

Veamos, a continuación, fase por fase este proceso: FASE 1 Diagnostico y evaluación financiera, aplica instrumentos de análisis para establecer el estado de las finanzas, sus principales problemas y sus causas para proponer alternativas de solución. El diagnóstico y la evaluación es la aplicación de elementos de análisis para establecer el estado actual de las finanzas y sus proyecciones. Este análisis debe buscar cuales son las fortalezas,

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y las debilidades de la institución municipal en el plano financiero, así como las oportunidades externas de financiamiento y las amenazas posibles, para determinar y proponer las alternativas más viables, es decir, los factores de éxito que aparecen de unir nuestras fortalezas con las debilidades y evitar los factores de fracaso que son la suma de nuestras debilidades y amenazas. Es importante que nuestro análisis tenga como punto de referencia nuestro Plan de Desarrollo, es decir, que tengamos claros nuestros objetivos como gestión municipal para saber si estos objetivos son factibles de realizar con los elementos financieros que tenemos, de tal manera que podamos hacer una programación realista y un presupuesto equilibrado. El recuadro siguiente nos lo explica. ANÁLISIS SITUACIONAL DE LAS FINANZAS MUNICIPALES OBJETIVOS  Anticipar posibles impactos de cambios en el contexto externo sobre las finanzas municipales y proponer alternativas para aprovecharlos.  Establecer factores para impulsar el cambio  Evaluar la situación actual de la municipalidad en relación a sus FODAS (fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas), que pueden afectar, impulsar o frenar el logro de los objetivos financieros municipales: Solvencia, Eficiencia, Sostenibilidad. INSTRUMENTOS  Diagnóstico FODA  Análisis de la economía urbana.  Análisis de los objetivos de desarrollo. De manera resumida podemos decir que, en primer lugar la Municipalidad a través de sus funcionarios debe verificar el estado de las finanzas. Para ello debe saber que fortalezas o ventajas tiene y que problemas o debilidades existen. Luego debemos determinar si los objetivos del Plan de Desarrollo pueden apoyar las fortalezas o minimizar las debilidades o convertirse en oportunidades para mejorar las finanzas. Por ejemplo, si lograr un distrito saludable es un objetivo de este Plan, hay que ver que las inversiones en limpieza, salud o otros son aceptadas por la población. Esto facilitará mejores contribuciones de los vecinos, y por tanto mayor disponibilidad económica en la municipalidad.

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FASE 2 La plantación Financiera incluye los procesos de proyección de la situación actual en el futuro y de los posibles escenarios alternativos para evaluar su conveniencia e incluirla en la formulación de planes. El proceso de planeación financiera debe enmarcarse en las prioridades de inversión del Plan de Desarrollo, diseñando la estrategia financiera para generar los recursos requeridos. La estrategia se plasma en un plan operativo – financiero de mediano plazo y en mayor detalle en los presupuestos anuales. El planeamiento también debe recomendar ajustes en la estructura tributaria necesarios para mantener los niveles de ingreso y para aumentarlos; diseñar propuestas de actividades que mejoren la eficiencia y eficacia de las unidades que ejecuta las funciones operativas. Otro tema importante es la formulación de Planes y programas de captación de ingresos programando su ejecución de manera tal que no afecten simultáneamente a los contribuyentes con cargas tributarias excesivas. FASE 3 La ejecución de la gestión financiera es el conjunto de procesos administrativos y operativos, algunos rutinarios y otros implantados expresamente, para lograr el cumplimiento de los objetivos y actividades propuestas en el plan.

EJECUCIÓN
GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA
     PRESUPUESTO ABASTECIMIENTO TESORERÍA CONTABILIDAD RENTAS

GESTIÓN OPERATIVA
 ÁREA DE SERVICIOS COMUNALES: LIMPIEZA PUBLICA, PARQUES Y JARDINES, SEGURIDAD CIUDADANA.  ÁREA DE OBRAS PUBLICAS E INFRAESTRUCTURA URBANA  ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES
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FASE 4 El seguimiento y control son el conjunto de procesos de control emprendidos por el Alcalde y/o Director Municipal, el Órgano de Control o la comunidad, para evaluar y asegurar el adecuado uso de los recursos, el avance de los planes y el logro de los resultados. Las actividades de seguimiento permiten identificar las desviaciones en el avance de los planes, determinar sus causas y poner los medios para corregirlos. Las actividades de control se refieren principalmente a la evaluación de los resultados de los planes medidos por los indicadores de impacto. En esta evaluación será conveniente involucrar a la unidad mediante la divulgación de resultados y la participación permanente en la toma de decisiones. Asimismo, hay que implementar procesos de seguimiento y control presupuestal, no como medidas de simple fiscalización, sino como evaluaciones periódicas que nos indiquen el estado de la situación y nos permitan aplicar medidas correctivas como impulsar los ingresos o racionalizar el gasto.

1. DEBEMOS DIAGNOSTICAR PARA SABER CUAL ES LA SITUACIÓN ACTUAL Y SUS TENDENCIAS. 2. DEBEMOS PLANIFICAR PARA SABER QUE PASOS DAREMOS PARA CUMPLIR CON NUESTROS OBJETIVOS. 3. DEBEMOS EJECUTAR PARA CUMPLIR CON NUESTRAS METAS. 4. DEBEMOS MONITOREAR (EVALUAR CONSTANTEMENTE) PARA VER COMO HEMOS EJECUTADO NUESTRAS ACCIONES

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El siguiente cuadro nos recuerda los pasos a seguir:
DIAGNOSTICO FINANCIERO (indica el estado de las finanzas) PLAN DE DESARROLLO (indica las necesidades y prioridades de inversión y gasto)

ESTRATEGIA FINANCIERA (cómo generar recursos para ejecutar el gasto y las inversiones)

ELABORACIÓN DEL PLAN DE INVERSIONES Y EL PLAN OPERATIVO (flujo de fondos: ingresos y gastos)

PRESUPUESTO

EJECUCION PRESUPUESTAL

SEGUIMIENTO Y MONITOREO

9. SISTEMA DE FUNCIONES BÁSICAS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LOS INGRESOS RECAUDADOS DIRECTAMENTE
En toda municipalidad existe un sistema de funciones básicas para administrar los ingresos. En este manual queremos incorporar este tema ya que muchas veces se desconocen las

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funciones y atribuciones de las diferentes oficinas. gráfico lo indica:
FUNCIÓN DE DIRECCIÓN Y COORDINACIÓN FUNCIÓN DE ASESORAMIENTO O NORMATIVA

El siguiente

FUNCIONES DE APOYO

FUNCIONES OPERATIVAS O EJECUTORAS * Control y Recaudación * Administración Tributaria * Fiscalización Tributaria * Ejecutoria Coactiva

* Conducción de la * Asesoramiento organización legal administrativa * Planeamiento * Presupuesto.

* Registro y actualización de base de datos. * Procesamiento de la base de datos

A continuación la especificación de cada una de estas funciones: a) FUNCIÓN DE DIRECCIÓN Y COORDINACIÓN

La Dirección encargada de la Administración de Ingresos tienen la responsabilidad de conducir a la organización administrativa en la ejecución de las funciones orientadas al logro de los objetivos de los planes financieros. Asimismo deben de impartirse políticas y estrategias de recaudación. Estas funciones requieren de conductores con pleno conocimiento del sistema tributario, fines y objetivos de la Administración Tributaria, y capacidad suficiente para sincronizar ordenadamente la interrelación y los esfuerzos que realizan las oficinas de la Administración Tributaria. Debemos señalar que, por regla general, existen en las municipalidades de grandes ciudades o distritos un Director de Rentas, encargado del manejo de los ingresos y un Director de Administración, que es el que maneja el gasto. Con esto queremos decir que la función financiera casi siempre se encuentra desagregada y no integrada. Esto suele ocurrir porque la normatividad tributaria y administrativa es frondosa. Sin embargo, hay algunas gestiones municipales en el país que están integrando ambas funciones en lo que se denomina la Dirección de Finanzas.

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b) FUNCIÓN DE ASESORAMIENTO O NORMATIVA Asesoramiento Legal Proporciona orientación Legal en materia de recaudación de ingresos a las unidades ejecutoras, corresponde a esta función principalmente las funciones siguientes  Interpretar y divulgar las disposiciones tributarias vigentes que son aprobadas por el poder legislativo, poder ejecutivo, Municipalidad Provincial y la Municipalidad Distrital.  Supervisar que la afectación y la recaudación de los ingresos municipales se efectúen de acuerdo a la normatividad vigente.  Sistematizar las leyes, ordenanzas municipales, reglamentos y toda disposición sobre los ingresos municipales.  Opinar sobre consultas y reclamaciones respecto de la administración de los ingresos. Planeamiento Formulación del Plan Financiero y de Mejoramiento de la captación de ingresos. El proceso de planeamiento financiero debe marcarse en las prioridades de inversión del Plan de Desarrollo, diseñando las estrategias financieras necesarias para generar los recursos requeridos. Presupuesto. En materia de presupuesto, a la administración tributaria le compete las siguientes funciones, a través de las direcciones de Asesoría Legal y Planificación y Presupuesto:  La estimación de los ingresos anuales de la Municipalidad de acuerdo a la directiva que emite cada año el Ministerio de Economía y Finanzas. Directiva que norma la programación, formulación y aprobación de los presupuestos institucionales de los gobiernos locales. Norma que es de cumplimiento obligatorio y que se publica en el diario El Peruano regularmente en el mes de Setiembre.  Emitir y enviar los reportes diarios de ingresos a la oficina de Presupuesto.  La evaluación de los ingresos ejecutados que consiste en verificar el cumplimiento de las metas presupuéstales de ingresos de manera mensual y/o trimestral.

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c) FUNCIONES DE APOYO Existen dos elementos principales para que los Gobiernos Locales puedan contar con la información suficiente sobre los contribuyentes y son: Registro y actualización de base de datos. Permite contar con los datos veraces y exactos de los contribuyentes, necesarios para efectuar el calculo y la cobranza de los ingresos. Esta función se realiza principalmente mediante las siguientes formas:

 La presentación de la Declaración Jurada de los contribuyentes  El levantamiento de información de campo de acuerdo a los requerimientos de los tributos.  El Catastro Fiscal Distrital, que es el instrumento técnico más adecuado para contar con información básica para el cálculo de los tributos. Procesamiento de la base de datos Luego de registrar la Base de Datos es necesario depurarla clasificarla y acondicionarla para que sea factible efectuar el cálculo de los ingresos. Esta Función es posible mediante un sistema informático ya que este permite procesar con rapidez y exactitud la Base de Datos. El Sistema Informático debe permitir las opciones siguientes: Registrar la Base de Datos Actualización y clasificación de la Base de Datos. El cálculo de los Ingresos Tributarios. La Actualización de las variables necesarias para el cálculo del tributo.  Contar con una cuenta corriente para cada contribuyente en la que figure las obligaciones por pagar, se descargue en tiempo real los pagos efectuados y se actualicen las deudas.  La emisión de los Recibos de cobranza.  La situación de cobranza de las deudas, sea que estas hayan sido fraccionadas, estén comprendidas en compromisos de pago o se encuentren en cobranza coactiva.    
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 Emisión de reportes de cumplimientos de pagos por pueblos, zonas, tipo de contribuyentes, tipo de tributo  Descripción de la operatividad de los ingresos definidas por diversas áreas.  Coordinación entre oficinas. d) FUNCIONES OPERATIVAS O EJECUTORAS Se identifican dentro de las funciones operativas la función de recaudación, de control, fiscalización tributaria, y ejecución coactiva. Recaudación  Lo primero es tener debidamente aprobadas los documentos que autorizan el cobro de ingreso directamente recaudado.  Para cada tributo formular un calendario de pago donde se establezca las fechas de vencimiento. De acuerdo a la propia programación que establezca la administración tributaria de la municipalidad.  Luego de calculados el monto de los tributos y definidas las fechas de pagos se debe emitir los recibos de cobranza para cada contribuyente de acuerdo a la periodicidad de los tributos. Los recibos deben ser notificados a los domicilios fiscales de los contribuyentes (respecto al impuesto predial y la tasa de Arbitrios).  Implementar los diversas procedimientos administrativos para la recepción de pagos y de las Declaraciones Juradas de índole tributario. Dependiendo del volumen de contribuyentes y de la ubicación de los predios en la jurisdicción distrital; además de los centros de pagos instaladas en la Municipalidad se podrán instalar otros en Agencias Municipales ubicadas en zonas estratégicas, también se podrán efectuar convenios con las entidades bancarias para la recepción de los pagos de los contribuyentes . Por regla general, estas tareas se encargan a una unidad de administración tributaria con rango de jefatura. Control de pagos y fiscalización tributaria Tiene por finalidad determinar el incumplimiento de las obligaciones tributarias y realizar un conjunto de acciones para exigir el pago de las mismas. Las principales acciones son las siguientes:

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 Control de Pagos  Clasificación de los contribuyentes de acuerdo a su mayor importancia tributaria y a la actividad económica que realiza.  Control de pagos y cobranzas selectivas.  Cobranza masiva por vencimiento de plazos de pago de tributos. Una vez vencido los plazos emitir valores de cobranzas que pueden ser Resoluciones de Determinación y Ordenes de Pago11.  Fiscalización Tributaria  Ejecución de programas de fiscalización tributaria.  Tiene por finalidad detectar los omisos, subvaluadores y morosos en el pago de las obligaciones tributarias.   En muchas municipalidades existe la división o unidad de fiscalización tributaria cuando la magnitud de la población así lo requiere. Cobranza coactiva Es el conjunto de actos que puede emplear la Municipalidad de acuerdo a lo establecido en la Ley de Procedimientos de Ejecución Coactiva, Ley Nº 26979 y sus modificatorias, para exigir el pago de las deudas tributarias y no tributarias. En otras palabras, la ejecución coactiva es el procedimiento legal que faculta a la administración tributaria ejercer su derecho de exigir y obtener el pago de una deuda o la ejecución de una obligación de naturaleza tributaria o no tributaria.

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Ver Caso de Fiscalización Tributaria en el Modulo 5.

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MÓDULO 3
ANÁLISIS DE LAS FINANZAS MUNICIPALES

1. CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE EL ANÁLISIS FINANCIERO
El análisis financiero busca identificar las causas y efectos de una determinada situación de las finanzas municipales para permitir una adecuada toma de decisiones, que permitan mejorar las condiciones de calidad de vida de una localidad y alcanzar su desarrollo sostenible. En este módulo se han tomado como bases los alcances realizados en el Manual del instructor sobre "Gerencia financiera Municipal". Elaborado por IULA. – CELCADEL. En ese sentido, los objetivos del análisis financiero, se orientan ha lograr las condiciones de: Solvencia, Eficacia y Eficiencia que deben caracterizar una buena gestión financiera. Asimismo, los indicadores de la gestión financiera son variables que permiten medir el logro de los principios, y esto se hace a través de los indicadores de liquidez, accesibilidad, autocosteabilidad y sostenibilidad. Como podemos ver en el siguiente cuadro SOLVENCIA O LIQUIDEZ EFICACIA EFICIENCIA SOSTENIBILIDAD Puede medirse adecuadamente mediante el análisis de los flujo de caja que registren operaciones efectivas de tesorería Puede medirse, a través de indicadores de accesibilidad tales como: Calidad del Servicio, Cobertura Adecuada y Precio Equitativo. Puede medirse mediante indicadores de Autocosteabilidad. puede medirse mediante indicadores de costo de largo plazo de los servicios que internalicen y den cuenta de los costos del impacto ambiental y financiero, cuando estos se producen por decisiones tecnológicas y financieras equivocadas.

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Sin embargo, no debemos de dejar de señalar que no sólo es necesario que una gestión sea eficiente, solvente y tenga liquidez, sino también que tenga credibilidad ante la población,. Por ello la trasparencia de la gestión financiera es importante como condición política que influye en el aspecto financiero. Una buena gestión financiera debe estar orientada a garantizar la solvencia de las finanzas. Esto es, asegurar que la administración disponga en todo momento de un flujo de recursos oportunos y suficientes para atender los requerimientos de gastos programados. Asimismo, existen varios indicadores de liquidez que reflejan, en un momento dado, la solvencia financiera de la entidad. El principal indicador de Liquidez es el Estado de Caja, es decir, las disponibilidades inmediatas de dinero en efectivo para atender las exigencias inmediatas de gasto. Para asegurar una situación solvente debe partirse de un presupuesto equilibrado de ingresos y de gastos y de una programación presupuestal que evite situaciones de iliquidez o insolvencia temporal. El flujo de caja mensual programado (basado en el presupuesto), igualmente permite prever la situación o el Estado de Caja que se presentaría mes a mes y anticipar los posibles momentos de iliquidez para tomar medidas de reprogramación, en los gastos o de incremento en los ingresos. En cuanto a la eficacia, una gestión financiera debe ser eficaz, por cuanto garantiza el cumplimiento del objetivo de prestación de servicios a la comunidad- Es decir que se orienta al logro de resultados en la provisión de servicios suficientes, adecuados y al alcance de los contribuyentes del Municipio. Por otra parte, como indicadores de una gestión eficaz tenemos la accesibilidad, tanto física como económica. En primer término, una gestión eficaz es la que garantiza el acceso de todos los habitantes al suministro adecuado, oportuno y suficiente de los servicios que brinda la Municipalidad. Con esto queremos decir que se deben asegurar las inversiones que permitan mejorar la cobertura de atención a la población, permitir la expansión permanente de los servicios públicos acorde con el crecimiento poblacional de la demanda; y a garantizar estándares de calidad del servicio. Esto puede medirse mediante indicadores de cobertura.

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En segundo lugar, una gestión financiera es eficaz cuando garantiza a los usuarios al suministro del servicio. Es decir, que incorpora criterios de equidad vertical (se cobra más a quien más tiene) y de equidad horizontal (se cobra mas a quien más consume), en el cobro de cada servicio para garantizar que todos los usuarios tengan la capacidad económica suficiente para obtener un nivel adecuado de servicio. Por tanto, una gestión financiera optima debe buscar la Eficiencia: es decir, lograr el máximo resultado al mínimo costo posible. En este sentido debe de incorporar criterios de costo/eficiencia en la prestación de los servicios, seleccionando las alternativas tecnológicas y de gestión menos costosas tanto en términos de inversión como en los requerimientos de operación y mantenimiento de los servicios. Igualmente, se debe buscar optimizar la eficiencia de la administración general de la municipalidad garantizando niveles mínimos de gasto corriente. La Autocosteabilidad de la administración se mide como la relación (Cociente) entre los ingresos corrientes y los gastos corrientes de un año dado. Existe autocosteabilidad cuando el indicador es igual a la unidad: cuando es inferior existe déficit, y cuando es superior existe superávit. Los indicadores de autocosteabilidad permiten aproximarse a una medición de la eficiencia, mediante la comparación entre ingresos y costos de una operación de servicio o de la operación general de la administración municipal. Finalmente, un objetivo esencial de la buena gestión financiera es garantizar una situación estable, planificada y controlada en las finanzas locales, a corto y a largo plazo. Por lo tanto las decisiones que afecten a las finanzas deben evalúa no solo su impacto inmediato sino también las implicaciones de largo plazo. Un instrumento que permite medir la sostenibilidad de la situación financiera municipal son las proyecciones financieras. En donde puede evaluarse el impacto por ejemplo de los costos de largo plazo de operación y mantenimiento de un proyecto.

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RELACIÓN ENTRE LOS OBJETIVOS Y LOS INDICADORES DE LA BUENA GESTIÓN FINANCIERA OBJETIVOS
CARACTERÍSTICAS Y/O CONDICIONES DE UNA BUENA GESTIÓN FINANCIERA.

INDICADORES
VARIABLES O INDICADORES QUE PERMITEN MEDIR EL LOGRO Y APLICACIÓN DE LOS OBJETIVOS.

SOLVENCIA
• • Aplicado al presupuesto Aplicado al Flujo de Caja.

LIQUIDEZ

EFICACIA
• • • Calidad Cobertura Precio Equitativo

ACCESIBILIDAD

Accesibilidad Física Accesibilidad Económica.

• EFICIENCIA
• • Mínimo costo y Máximo Resultado

AUTOCOSTEABILIDAD
• • • • Autocosteabilidad de Operaciones Autocosteabilidad Total De Servicios De la Administración Municipal

SOSTENIBILIDAD

ESTABILIDAD DE COSTOS DE LARGO PLAZO DE LOS SERVICIOS
Externalidades Negativas Controladas. (Ejm. Mínimo impacto ambiental de las tecnologías de los servicios)

Tomado de: Manual del instructor "Gerencia financiera Municipal". IULA.CELCADEL- 1995

2.- EL CONCEPTO DE ANÁLISIS FINANCIERO
El análisis financiero es uno de los procesos que debe realizar toda entidad antes de tomar decisiones financieras importantes

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como realizar nuevas inversiones, adquirir deudas o ampliar su capacidad operativa. Como todo proceso de Análisis, el análisis financiero examina, evalúa, compara y estudia la situación financiera de la entidad utilizando, para ello, un conjunto de instrumentos y criterios propios, con dos propósitos principales: • •

Establecer el efecto de cambios o decisiones, internos o externos sobre la situación futura de la entidad. Identificar las causas, internas o externas que han determinado la situación actual de la entidad.

El análisis financiero explica la situación financiera de una entidad, mediante la evaluación de sus recursos financieros, ya sea en dinero, en inversiones, en papeles o en especies; tratando que estos se utilicen de la manera más productiva y rentable para la institución. Los objetivos generales del análisis financiero son los siguientes: 1. Identificar las fuentes de ingresos nuevas o subutilizadas. 2. Reorientar o controlar el gasto corriente y la inversión. 3. Proyectar el futuro financiero de la entidad dentro de supuestos alcanzables 4. Mejorar la administración financiera del municipio 5. Evaluar el impacto producido por cambios en el régimen tarifario y en el régimen impositivo o por la contratación de empréstitos. 6. Calcular y evaluar la capacidad de endeudamiento de la entidad dentro de distintas condiciones de los créditos o de las variables administrativas, operativas y comerciales del municipio. 7. Evaluar el impacto de los costos de inversión y operación de un nuevo proyecto de infraestructura de servicios, sobre las finanzas del servicio y el consolidado municipal.

El análisis financiero es un instrumento valioso para la toma de decisiones y la planeación financiera, que debe ser adoptado en forma permanente por el municipio y no simplemente para justificar la consecución de recursos crediticios.

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3.- PRINCIPIOS DEL ANÁLISIS FINANCIERO MUNICIPAL
Los fundamentos o principios del Análisis Financiero Municipal aseguran que, desde el punto de vista financiero las decisiones que tome la administración municipal contribuyan efectivamente a mejorar la calidad de vida de los habitantes y a aprovechar todos los recursos del municipio, en la mejor forma, para la promoción de un desarrollo integral en su territorio. Tres son los principios del análisis financiero municipal que se definen como: 1) Principio de Liquidez 2) Principio de Eficacia 3) Principio de Eficiencia Como vimos anteriormente, los principios de eficacia y eficiencia están relacionados con el cumplimiento de los objetivos y de que este cumplimiento se realice con el mejor servicio al menor costo. En cuanto al principio de liquidez, este se relaciona con la necesidad de mantener una disponibilidad suficiente de dinero en efectivo, o en otros activos que puedan ser fácilmente convertibles en efectivo. La liquidez es el primer indicador de solvencia de una entidad, porque señala su capacidad para atender los compromisos de pago que tenga en un corto o mediano plazo. La aplicación del principio de liquidez, en el análisis financiero municipal, puede hacerse mediante instrumentos como el presupuesto y los flujos de caja. En su presupuesto anual, la Municipalidad calcula los ingresos que espera recibir, de acuerdo con las tasas, contribuciones e impuestos establecidos, así como los gastos que, de acuerdo a sus compromisos, debe asumir. La diferencia entre ingresos y gastos es la disponibilidad presupuestal o superávit fiscal. No obstante, esto no quiere decir que efectivamente exista este dinero en caja, al finalizar el año, ya que es común que muchos ingresos no se hayan recaudados o se hayan retrasado y, por lo tanto, se tengan que retrasar, igualmente, los pagos a los acreedores de la Municipalidad.

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4. EL ANÁLISIS DE INDICADORES
Para poder analizar el desempeño financiero de la Municipalidad debemos recurrir al llamado Análisis de Indicadores. Este análisis nos sirve como referencia para realizar una evaluación rápida del estado de las finanzas municipales y de los factores que las están afectando mediante el caculo de relaciones entre valores financieros y relaciones con variables de gestión y resultados. Los indicadores que componen este análisis podemos señalarlos de la siguiente manera: INDICADORES FINANCIEROS INDICADORES DE SOLVENCIA Y EFICIENCIA • • • • • • • • • Dependencia Financiera Autonomía Financiera Solvencia Financiera Déficit / Superávit Autosuficiencia Ahorro Corriente Relación Mínima Autocosteabilidad del servicio Subsidio / Beneficio % INDICADORES DE EFICACIA DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO • • • Cobertura Calidad Accesibilidad

INDICADORES GERENCIALES O DE GESTIÓN INDICADORES DE EFICIENCIA EN LA FACTURACIÓN • • • Eficiencia en la facturación. Potencial de facturación. Cobertura de contribuyentes INDICADORES DE EFICIENCIA EN LA RECAUDACIÓN • • • Eficiencia en el recaudo. Cobertura en el recaudo. Índice de morosidad INDICADORES DE EFICIENCIA EN LA PRESUPUESTACIÓN • • Eficiencia en la formulación. Eficiencia en la ejecución

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A continuación el concepto de cada uno de ellos: I.- INDICADORES FINANCIEROS Buscan medir los resultados financieros de la administración para determinar si esta presenta una situación solvente, eficiente, y sustentable. Los principales indicadores para medir la solvencia y eficiencia de la gestión financiera son: a.- Dependencia Financiera Mide el peso relativo de los ingresos por transferencia sobre el total de los ingresos. Permite saber hasta donde las finanzas locales son controladas por la administración o dependen de las transferencias del gobierno central. Cuanto mas dependientes sean las finanzas, mas reducidas las posibilidades de hacer una planificación financiera confiable. b.- Autonomía Financiera Es una medida complementaria a la anterior, que expresa directamente el grado de autonomía en las finanzas locales. Se calcula como la relación porcentual entre los ingresos propios (sin transferencias) y los ingresos totales. Cuanto más es la importancia de los ingresos propios, La Municipalidad tiene mayor control sobre la situación financiera y puede planificar de mejor manera sus actividades, de acuerdo a las prioridades locales y sin depender de otros (ingresos) para realizarlos. c.- Solvencia Financiera Indica la capacidad de la administración para cubrir los gastos corrientes con el flujo de los ingresos corrientes disponible, ya sea que estos provengan de fuentes propias o externas. Cuando este cociente es igual a la unidad o 100% en términos porcentuales, indica que se tiene suficiente solvencia financiera, pero si el índice es mayor, es mejor la situación. d.- Déficit / Superávit Mide el saldo corriente de los flujos financieros, en términos porcentuales, es un indicador de la capacidad de ahorro o desahorro que tiene la administración como un todo. e.- Autosuficiencia Mide la capacidad de la administración para cubrir su gasto corriente de funcionamiento con sus propios recursos. Señala el grado de desarrollo institucional, por cuanto entre mayor sea la autosuficiencia, mayor la disponibilidad de recursos para asignar a objetivos diferentes al funcionamiento básico de la administración. f.- Ahorro corriente
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Es calculado como el saldo o diferencia entre los Ingresos y los Gastos Corrientes, durante una ejecución o periodo presupuestal. Cuando es positivo, constituye un ahorro que la administración puede utilizar o capitalizar para inversiones del siguiente año (siempre que las normas presupuestarias se lo permitan). En caso de tener un saldo negativo, constituye un desahorro que puede significar la acumulación de pasivos. g.- Relación Mínima Se denomina así al indicador que mide el cociente entre el gasto en remuneraciones del personal de la administración municipal y los ingresos de recaudación propia. Cuando este valor es superior a la unidad (o 100% en términos porcentuales) señala una situación financiera débil o vulnerable ya que, en este caso, La Municipalidad depende de otros recursos para garantizar el funcionamiento de la operación de los servicios. h.- Autocosteabilidad del Servicio Es un indicador que se aplica a las finanzas de cualquier servicio particular tomado como centro de costos. Indica si los ingresos derivados de la explotación de dicho servicio, comúnmente a través de tarifas, permiten sostener o mantener los costos de operación del servicio en un periodo dado. i.- Subsidio / Beneficio % Indica el saldo corriente de los flujos financieros, en términos porcentuales, de los ingresos del servicio, menos los costos del servicio; entre el gasto del servicio. Es un indicador de la capacidad de subsidio o beneficio que tiene la administración municipal por la prestación del servicio. j.- Cobertura Mide el grado de satisfacción de las necesidades de la población en relación a la prestación de un servicio. Ejem. El servicio de limpieza publica. El servicio de agua potable. La medida común de cobertura relaciona, en forma porcentual, el numero de usuarios efectivamente servidos o atendidos por conexión al servicio en comparación con el total de usuarios potenciales de la población. k.- Calidad Existen diferentes indicadores de calidad de los servicios dependiendo de las características propias de cada uno. En general, se buscan estándares de continuidad, consumo mínimo por habitante, o calidad del producto proporcionado por el servicio. En el servicio de limpieza pública se puede medir en términos de Toneladas por habitante día recolectadas.

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l.- Accesibilidad económica Este indicador se refiere a la accesibilidad económica de los servicios, que mide la capacidad de la población para pagar las tarifas básicas por el suministro del servicio. El indicador puede calcularse por ejemplo, tomando como referencia la tarifa básica por el consumo mínimo de servicio y comparando porcentualmente su peso en el ingreso familiar básico. II.- INDICADORES GERENCIALES O DE GESTIÓN Los indicadores de gestión son medidas de la eficiencia interna de la administración y sirven para explicar algunos de los resultados financieros obtenidos en los anteriores indicadores de solvencia, eficiencia y eficacia. Entre los mas útiles se encuentran. a.- Eficiencia en la facturación El indicador de eficiencia en la facturación sirve por una parte, para estimar el porcentaje del total de usuarios o contribuyentes a los que la administración municipal hace una diligencia de cobro o facturación por las tasas, impuestos y contribuciones. b.- Potencial de facturación Igualmente, la medida inversa potencial de facturación- es decir, el cociente entre el monto potencial a facturar y el valor efectivamente facturado, da una indicación el monto del monto que adicionalmente se podría recaudar si se facturara a todos los usuarios o contribuyentes con una buena gestión. c.- Cobertura de contribuyentes En lugar de un cociente entre valores monetarios, este indicador se calcula como el porcentaje de contribuyentes totales a los cuales se ha hecho una gestión de facturación o cobro. d.- Eficiencia en el Recaudo El indicador de eficiencia en la recaudación, calcula la relación porcentual entre los valores recaudados efectivamente y los que fueron facturados por la administración. Como parámetro referencial se considera "Aceptable" una eficiencia de la recaudación de entre 60% y el 80%; los valores inferiores a este parámetro reflejan una administración deficiente que contribuye a una mala situación financiera. e.- Cobertura en el Recaudo Se puede medirse la eficiencia en el recaudo a partir de la relación entre el numero de contribuyentes que efectivamente

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pagaron, y aquellos a los cuales se les facturo, que indica en términos porcentuales la cobertura del Recaudo. f.- Índice de Morosidad El indicador de morosidad de la recaudación, mide la relación porcentual entre los valores no recaudados (adeudados) y los que fueron facturados por la administración. Como parámetro referencial se considera “Excelente” una tasa de 0%, aceptable de 20% a 40% y mayor a 40% se considera deficiente si se esta en este nivel la situación financiera será deficitaria. g.- Eficiencia en la Formulación Presupuestal Se mide como la relación porcentual (para cada rubro de impuestos o tarifas cuyos valores de emisión o facturación se conocen con anticipación o para los gastos correspondientes a compromisos conocidos) entre el monto facturado (o comprometido en el rubro de gasto) y el monto presupuestado. Un resultado inferior al 90% indica que, en el proceso de presupuestación, se ignoro toda información disponible en el área de tesorería o rentas. h.- Eficiencia en la Ejecución Presupuestal Se mide, comparando los valores ejecutados mes a mes (recaudados o gastados) en cada rubro, hasta esa fecha del año con los valores inicialmente presupuestados. Esto indica el grado de acercamiento a la meta propuesta en el presupuesto y el esfuerzo adicional requerido para cumplirla. Las siguientes tablas nos indican las fórmulas sencillas de cálculo de cada uno de estos indicadores. Para ello es necesario contar con la información de base que está constituida por: 1Presupuesto ejecutado de la municipalidad 2Base de datos de la emisión de los tributos del área de rentas o informática 3Datos de catastro (o de Cofopri para el caso de Lima) de los predios existentes en la localidad

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ANÁLISIS FINANCIEROS ANÁLISIS DE INDICADORES I. INDICADORES FINANCIEROS A. INDICADORES DE SOLVENCIA Y EFICIENCIA
1 Dependencia Financiera ingresos de Transferencias Ingresos Totales 2 Autonomía Financiera Ingresos Propios Ingresos Totales 3 Solvencia Financiera Ingresos Corrientes Gastos Corrientes 4 Déficit/Superávit % Ingresos corrientes-Gastos Corrientes Gastos Corrientes 5 Autosuficiencia Ingresos Propios Gastos Corrientes 6 Ahorro Corriente Ingresos corrientes - Gastos Corrientes 7 Relación Mínima Gastos en Remuneraciones Ingresos Propios x 100 = 100% 0% Alta Ninguna

x 100 =

100% 0%

Alta Ninguna

x 100 =

100% 0% > 0% < 0%

Alta Ninguna Superávit Déficit

x 100 =

x 100 =

>= 100% Alta 0% Ninguna

x 100 =

< 100 % Deseable > 100 % Insostenible

8 Autocosteabilidad Servicio Ingresos propios del servicio Gastos totales de explotación del servicio

x 100 =

< 100 % No autocosteable > 100 % Costeable o con excedente

9 Subsidio / Beneficio %
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Ingr del Servicio - Costo del Servicio Gasto del Servicio B. INDICADORES DE EFICACIA 10 Cobertura Nº de usuarios servidos Nº de usuarios potenciales (servidos+no servidos) 11 Calidad Unidades de servicio suministrado Nº de usuarios 12 Accesibilidad económica Tarifa económica Ingreso Familiar Básico

x 100 =

>0% <0%

Excedente Subsidio

x 100

=

100% 80% < 40%

Total Aceptable Baja critica

=

Vs Estándar de consumo

=

> 10% <8%

Innaccesible Accesible

II
A

INDICADORES GERENCIALES O DE GESTIÓN INDICADORES DE EFICIENCIA EN LA FACTURACIÓN

13 Eficiencia en la Facturación Valor Facturado Monto total de recaudo potencial 14 Potencial de Facturación Monto total de recaudo potencial Valor Facturado Total

x 100

=

< 50 %

Deficiente

x 100

=

> 50 %

Deficiente se requiere hacer una gestión

15 Cobertura de Contribuyentes Nº de contribuyentes facturados Nº de contribuyentes totales

x 100

=

< 50 %

Deficiente ampliar la cobertura de la facturación

B

INDICADORES DE EFICIENCIA EN LA RECAUDACIÓN 100% total = 60% - 80% aceptable

16 Eficiencia de la recaudación Valor Recaudado Efectivamente
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x 100

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Valor Emitido (facturado)

< 60%

deficiente

17 Cobertura de la Recaudación Nº Contribuyentes que pagan Nº Contribuyentes facturados 18 Índice de Morosidad Valor Adeudado Valor Emitido (facturado) C

x 100

100% total = 60% - 80% aceptable < 60% deficiente 0% Excelente = 40% - 20% aceptable > 40% deficiente

x 100

INDICADORES DE EFICIENCIA EN EL PRESUPUESTO

19 Eficiencia de Formulación Monto de valores emitidos Monto de valores presupuestados

x 100

< =

90%

deficiente

20 Eficiencia de la ejecución presupuestal Monto de valor ejecutado efectivamente x 100 Monto de valores presupuestados

< =

90%

deficiente

EJEMPLO DE ESTUDIO DE CASO: MUNICIPALIDAD DE SAN JORGE La municipalidad de San Jorge de la provincia de Lima, se ubica en la zona periférica y de mayor pobreza de la ciudad y tiene un aproximado de 360,000 habitantes. En este caso vamos a aplicar los indicadores al Presupuesto de la Municipalidad PRESUPUESTO EJECUTADO DE LA MUNICIPALIDAD
PRESUPUESTO MUNICIPALIDAD DE SAN JORGE 1999
INGRESOS INGRESOS CORRIENTES Impuestos Tasas Venta de bienes prestación de servicios Rentas de la propiedad Multas, Sanciones y otros TRANSFERENCIAS Fondo de Compens. Ejecutado 2000 4,665,048.00 1,480,066.00 2,039,329.00 7,934.00 839,443.00 243,938.00 54,338.00 14,408,160.00 7,432,182.00 EGRESOS GASTOS CORRIENTES Personal y Obligaciones Sociales Obligaciones Previsionales Bienes y Servicios (*) Otros Gastos Corrientes Ejecutado 2000 8,736,817.00 3,795,802.00 858,461.00 4,059,876.00 22,678.00

GASTOS DE CAPITAL Inversiones

11,210,009.00 3,489,102.00

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Municipal Transf. del Sector no Publico Programa del Vaso de Leche FINANCIAMIENTO

1,050.00 6,974,928.00 0.00

Otros Gastos de Capital Vaso de Leche SERVICIO DE LA DEUDA Interes y cargos de Deuda amortizacion de la deuda TOTAL (*) se ha excluido el vaso de leche y se ha puesto como gasto de capital

745,979.00 6,974,928.00 0.00 0.00 0.00 19,946,826.00

TOTAL

19,073,208.00

I. ANÁLISIS FINANCIEROS I INDICADORES FINANCIEROS
A. INDICADORES DE SOLVENCIA Y EFICIENCIA 1 Dependencia Financiera ingresos de Transferencias X 100 = 14,408,160.00 Ingresos Totales 19,073,208.00 2 Autonomía Financiera Ingresos Propios Ingresos Totales 3 Solvencia Financiera Ingresos Corrientes Gastos Corrientes 4 Déficit/Superávit % Ingresos corrientes-Gastos Corrientes Gastos Corrientes 5 Autosuficiencia Ingresos Propios Gastos Corrientes 6 Ahorro Corriente Ingresos corrientes-Gastos Corrientes 7 Relación Mínima Gastos en Remuneraciones Ingresos Propios

75.54

X 100

=

4,665,048.00 19,073,208.00

24.46

X 100

=

4,665,048.00 8,736,817.00

53.40

X 100

=

-4,071,769.00 8,736,817.00

-46.6

X 100

=

4,665,048.00 8,736,817.00

53.40

=

-4,071,769.00

X 100

=

3,795,802.00 4,665,048.00

81.37

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INFORMACIÓN DE LA BASE DE DATOS DE LA OFICINA DE RENTAS O INFORMÁTICA MUNICIPALIDAD DE SAN JORGE -1999 TRIBUTO EMITIDO, RECAUDADO Y PENDIENTE DE PAGO POR IMPUESTO PREDIAL Y ARBITRIOS DE LIMPIEZA PUBLICA Y PARQUES Y JARDINES
TRIBUTO EMITIDO
Numero de predios IMPUESTO PREDIAL LIMPIEZA PUBLICA PARQUES Y JARDÍN TOTAL 46,078 51,758 51,758 Monto S/. 2,279,003 2,475,364 112,063 4,866,430

TRIBUTO RECAUDADO
Numero de predios 8,950 10,495 8,120 Monto S/. 657,861 674,000 31,617 1,363,478

TRIBUTO ADEUDADO
Numero de predios 37,128 41,263 43,638 Monto S/. 1,621,141 1,801,363 80,445 3,502,949

3, INFORMACIÓN DE REGISTROS PREDIALES Y COMISIÓN DE FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD INMUEBLE (ORGANISMOS DEL ESTADO) Numero de Predios Pago Promedio año Monto Potencial 61,000 49 2,989,000

II A

INDICADORES GERENCIALES O DE GESTIÓN
INDICADORES DE EFICIENCIA EN LA FACTURACIÓN
13 Eficiencia en la Facturación Valor Facturado Monto total de recaudo potencial 14 Potencial de Facturación Monto total de recaudo potencial Valor Facturado Total x 100 = 2,279,003 = 2,989,000 76% < 50 % Deficiente

x 100

=

2,989,000 2,279,003

=

131%

> 50 %

Deficiente se requiere hacer una gestión

15 Cobertura de Contribuyentes # de contribuyentes facturados # de contribuyentes totales

x 100

=

46,078 = 61,000

76%

< 50 %

Deficiente ampliar la cobertura de la facturación

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B

INDICADORES DE EFICIENCIA EN LA RECAUDACIÓN
B1 Impuesto Predial 16 Eficiencia de Recaudo Valor Recaudado Efectivamente x 100 Valor Emitido (facturado) 17 Cobertura de Recaudo # Contribuyentes que pagan # Contribuyentes facturados 18 Índice de Morosidad Valor Adeudado Valor Emitido (facturado)

=

657,861 = 2,279,003

29%

100% total 60% - 80% aceptable < 60% deficiente 100% total 60% - 80% aceptable < 60% deficiente 0% total 40% - 20% aceptable > 40% deficiente

x 100

=

8,950 = 46,078

19%

x 100

=

1,621,141 = 2,279,003

71%

B2 Limpieza Publica 16 Eficiencia de la recaudación Valor Recaudado Efectivamente x 100 Valor Emitido (facturado) 17 Cobertura de Recaudo Nº Contribuyentes que pagan Nº Contribuyentes facturados 18 Índice de Morosidad Valor Adeudado Valor Emitido (facturado)

=

674,000 = 2,475,364

27%

100% total 60% - 80% aceptable < 60% deficiente 100% total 60% - 80% aceptable < 60% deficiente 0% total 40% - 20% aceptable > 40% deficiente

x 100

=

10,495 = 51,758

20%

x 100

=

1,801,363 = 2,475,364

73%

Con este ejemplo práctico, podemos ver cómo se hace un análisis de la situación financiera de una Municipalidad y cómo esto puede servir de instrumento para la definición de políticas financieras.

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MODULO 4

EL PRESUPUESTO MUNICIPAL: CONCEPTO, ESTRUCTURA Y CRONOGRAMA DE ELABORACIÓN

1. CONCEPTOS
El presupuesto municipal es la previsión de Ingresos y Gastos debidamente equilibrada, que aprueban las Municipalidades para un año fiscal determinado. El presupuesto municipal debe permitir el cumplimiento de los objetivos institucionales y metas presupuestarias trazadas para un año fiscal. Los niveles de gastos considerados en el presupuesto municipal constituyen la autorización máxima de egresos cuya ejecución se sujetan a la efectiva captación, recaudación y obtención de los recursos que administran los gobiernos locales. De acuerdo a lo dispuesto en las Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Publico, la Formulación, Aprobación y Presentación del Presupuesto de cada gobierno local es de carácter obligatorio. El presupuesto municipal se sustenta en las siguientes normas: En Septiembre de cada año el Ministerio de Economía y Finanzas

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NORMAS LEGALES QUE SUSTENTAN EL PRESUPUESTO  Ley No 27209 Ley de Gestión Presupuestaria del Estado  Ley No 23853 Ley Orgánica de Municipalidades y sus Modificatorias.  Ley Anual del Presupuesto del Sector Publico  Decreto Legislativo No 776 Ley de Tributación Municipal y Normas Modificatorias.  Directiva Anual del Ministerio de Economía y Finanzas para la Programación, Formulación y Aprobación de los Presupuestos Institucionales de los Gobiernos Locales.

(MEF) emite una Directiva especifica para gobiernos locales, donde se establecen los procedimientos, conceptos, disposiciones, responsabilidades, cronogramas para la programación, formulación y aprobación de los presupuestos institucionales de los gobiernos locales.

2. USOS DEL PRESUPUESTO
Los usos que tiene el presupuesto se pueden señalar de la siguiente manera 1. Conocer la real capacidad de ingreso. 2. Conocer la máxima capacidad de gasto. 3. Priorizar la ejecución de las obras. 4. Priorizar la atención de los servicios públicos municipales. 5. Permite definir los objetivos institucionales de la gestión para promover el desarrollo local. 6. Permite asignar a cada área los recursos para el cumplimiento de sus objetivos específicos. 7. Permite hacer un seguimiento de las metas de ingresos y egresos. 8. Permite hacer un seguimiento de las metas de cada área. 9. La evaluación del presupuesto permite tomar medidas correctivas para el cumplimiento de las metas. 10. El presupuesto sirve para prever el gasto de acuerdo a la estacionalidad de los ingresos.

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3. COMO ESTRUCTURAR EL PRESUPUESTO MUNICIPAL EN FUNCIÓN AL DESARROLLO LOCAL
El presupuesto municipal es un documento de gran complejidad, cuyo manejo siempre ha estado reservado a los técnicos, sin embargo es importante conocer como se organiza a fin de poder entenderlo y hacer el correcto seguimiento de su ejecución. Planeamiento Estratégico, es una poderosa herramienta que permite definir los objetivos institucionales; ya que es el proceso que permite a la entidad municipal definir su propósito y elegir las estrategias para la consecución de sus objetivos institucionales, si como parea conocer el grado de satisfacción de las necesidades de la población a la que brinden los bienes y servicios. Para que nuestro presupuesto tenga una coherencia con las reales necesidades de nuestra jurisdicción, es conveniente realizar un proceso de planificación estratégica, considerando dos niveles:

A nivel del desarrollo local, donde se establezcan las líneas de desarrollo a seguir para el mejoramiento de la calidad de vida de los vecinos. Esto se logra mediante la elaboración de un Plan de Desarrollo Local, que debe ver el distrito de forma integral y debe ser elaborado participativamente con la población y las instituciones

A nivel del manejo institucional de la Municipalidad, en donde se establezcan los objetivos que la institución debe alcanzar y que defina cómo se plantea hacer realidad lo señalado en el Plan de Desarrollo. Esto se logra con un Plan Estratégico Institucional Municipal. Este Plan Estratégico debe comprender el fortalecimiento y mejoramiento de la corporación municipal, buscando mejorar su calidad en recursos humanos para incrementar la productividad de sus trabajadores; su soporte informático que le permita tener una gestión más eficiente y una amplitud de criterio que le permita aprovechar las oportunidades que están fuera del distrito.

Este proceso de planificación es esencial para que las autoridades locales y la corporación municipal “sintonicen” con las necesidades de la población, y el presupuesto esté dirigido a atender las necesidades más sentidas de los vecinos, y sea una palanca del desarrollo local, y no una lista de ingresos y egresos sin una coherencia con lo que es la realidad y las necesidades del desarrollo.

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En el módulo 2 explicamos en un cuadro la estructura del financiamiento municipal, este a su vez debe ser organizado. En esta sección daremos algunos alcances para la elaboración del presupuesto. FASES DE PROGRAMACIÓN Es la fase del proceso presupuestario en la cual el gobierno local establece los objetivos institucionales a lograr en el año fiscal, se estima los ingresos que por todo concepto se espera captar, recaudar u obtener a nivel de fuentes de financiamiento, asimismo se calcula la demanda de gastos que se prevé tener durante el año fiscal en función a las probables metas presupuestarias que se propongan para su consideración definitiva durante la fase de formulación presupuestaria. La estimación de los ingresos Los ingresos se pueden clasificar en cuatro fuentes de financiamiento: 1. 2. 3. 4. Recursos directamente recaudados Transferencias del Gobierno central Operaciones oficiales de crédito ( endeudamiento) Donaciones y transferencias.

Recursos directamente recaudados Son los ingresos que recauda la municipalidad con sus propios medios, los cuales son: Impuesto Predial, Arbitrios, Licencias, Derechos y Contribuciones. Estimación de los recursos directamente recaudados Se realiza teniendo en cuenta el comportamiento de la evolución histórica de los ingresos y de los factores que inciden en su ejecución, los cuales son: factores estaciónales, aplicación de normas legales, ajustes tarifarios, ampliación de la cobertura del servicio, reducción de los índices de morosidad en cobranzas, mejoramiento del nivel de eficiencia, desaparición de ciertos conceptos de ingresos, captación de nuevos conceptos de ingresos y cualquier otro factor adicional que incida en el comportamiento de los ingresos. 1. Definición de objetivos institucionales: En primer lugar, para una correcta estructuración del presupuesto debemos empezar por que nuestro presupuesto debe estar guiado por los llamados Objetivos Institucionales que pueden definirse como los propósitos establecidos por el titular del pliego (que en este caso es el Alcalde, quien puede hacerlo en

Podemos decir que los Objetivos Institucionales son las metas a las que se quiere arribar en ese año con ese presupuesto.

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coordinación con los regidores, asesores y funcionarios) para cumplirse en el año fiscal y que constituyen las políticas que sirven de base para elaborar el presupuesto. Estos propósitos, o políticas, se traducen en Objetivos Institucionales de carácter General, Parcial y Específico en esa jerarquía. En el siguiente cuadro un ejemplo de ello:
JERARQUÍA PRIMER NIVEL DEFINICION
PROPÓSITO Política , meta que se desea alcanzar por parte de la Municipalidad OBJETIVO GENERAL Enuncian a grandes rasgos las políticas institucionales para cumplir con el propósito

EJEMPLO
Mejorar la calidad ambiental del distrito

SEGUNDO NIVEL

Realizar acciones para lograr un medio ambiente equilibrado

TERCER NIVEL

OBJETIVO PARCIAL Mejorar la calidad del aire con Se desprenden del anterior y de acuerdo a la siembra de plantones las necesidades subdividen el objetivo general OBJETIVOS ESPECIFICOS Propósito particular que es más detallado que el objetivo parcial y general Ejecutar acciones de forestación y reforestación de 50 Has de áreas verdes

CUARTO NIVEL

En la actualidad, existe una tendencia dentro del gobierno central y los organismos encargados de supervisar los presupuestos de los gobiernos locales de requerir que las municipalidades asuman este tipo de estructura en los presupuestos que presentan al gobierno central. En segundo lugar, los objetivos así definidos tenemos la guía que nos dice que debemos incorporar en nuestro presupuesto de gastos. Sin embargo, debemos tomar en cuenta nuestras prioridades y jerarquizarlas. Así por ejemplo, si tenemos un distrito que tiene como políticas la promoción del deporte, la protección del medio ambiente y la promoción educativa; se debe hacer un cuadro de prioridades para asignar los fondos en función a la importancia de cada uno de estos temas. Para un mejor diseño de nuestro presupuesto es conveniente hacer un proceso de planificación estratégica que nos puede dar con claridad el nivel de las prioridades. Existen otras

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metodologías como la del presupuesto participativo que nos pueden ayudar del cual hablaremos más adelante. Programación de los Gastos En la previsión de los gastos deben de observarse los siguientes lineamientos: 1. Prever sus gastos de acuerdo a la normatividad vigente para el uso de los ingresos, considerando proyectos en centros poblados menores. 2. Los recursos públicos que puedan ser usados en gasto corriente deben de garantizar el funcionamiento administrativo y prestación de servicios de la Municipalidad y complementar demandas de gastos de capital y servicio de la deuda. Por ejemplo, la suma de los ingresos directamente recaudados, más la suma del 30% hábil del FONCOMÚN para gasto corriente, debe ser igual al costo de servicios y administrativo. 3. La oficina de administración debe informar el monto de los gastos ineludibles de carácter operativo que la municipalidad requiere 4. Este monto debe contemplar, por ejemplo, los gastos de tarifas de servicios (alquiler, luz, agua, teléfono, correo), racionamiento, combustible, carburantes, útiles de oficina, equipamiento, reposición de equipo (de ser posible) y otros gastos para la operatividad del pliego. 5. La oficina de administración solicitará a cada unidad orgánica sus necesidades, con lo cual elaborara el cuadro de necesidades (incluye SNP, SPJ, seguros y demás servicios necesarios). 6. La oficina de personal debe enviar a presupuesto el monto de gasto en personal, obligaciones sociales, y previsiones. Incluye devengados. 7. La oficina de infraestructura o de inversiones, debe remitir a presupuesto los proyectos, (los estudios, obras y respectivas supervisiones). Deben de informar si cuentan con el respectivo expediente técnico aprobado. 8. La ejecución de obras o adquisición de equipo con cargo al Foncomun por más de un año, debe preverse el monto correspondiente a pagar en el año. Por ejemplo, si se compra maquinaria a plazos, se debe consignar el costo de las letras por pagara durante el ejercicio fiscal. 9. Otros gastos ineludibles que respondan a funciones o servicios imprescindibles deben de hacerse de conocimiento de presupuesto para que los prevea, por ejemplo, el caso de pagos de relleno sanitario o de uniformes para trabajadores de limpieza pública 10. Si la demanda de gastos superase la estimación de ingresos deberá procederse a priorizar los gastos en función de la

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escala de prioridades fijadas por el titular del pliego. En este caso, se aplica la racionalización y se puede lograr de diferentes maneras disminuyendo costos en actividades o insumos 11. El presupuesto que se aprueba debe estar debidamente equilibrado. PRECISIONES PARA PREVISIÓN DE GASTOS. Se debe precisar lo siguiente: 1. Fondo de Compensación Municipal hasta el 30% para gasto corriente (Ley No. 27082), los recursos provenientes de la Ley No. 27298 y el Decreto de Urgencia No. 066-2000 se utilizara solo para proyectos de inversión. 2. Derechos de vigencia de minas y canon minero se usaran solo para pagar gastos de inversión. 3. 2% de Renta de aduana y canon y sobre canon petrolero se puede usar hasta el 20% en gasto corriente (Decreto de Urgencia No. 0194) 4. Recursos por operaciones oficiales de crédito interno se usaran exclusivamente en obras o servicios públicos, no a gastos corrientes (Art. 60 L.O.M.) 5. Programa del Vaso de Leche se usará para ese destino. FORMULACIÓN PRESUPUESTARIA El Ministerio de Economía y Finanzas ha creado las llamadas categorías presupuestarias, que son ítems en las que deben y pueden contenerse los propósitos y objetivos generales, parciales y específicos que la Municipalidad ha contemplado para su presupuesto. Las categorías presupuestarias, por orden jerárquico son:
1.

FUNCIÓN, es una categoría presupuestaria que representa la mayor agregación de las acciones que desarrollan las entidades del estado “respecto a un deber primordial” de este. Existen 8 funciones registradas en el clasificador de los gastos públicos municipales. PROGRAMA, Es una categoría presupuestaria que reúne las acciones que desarrollan las entidades del estado para el cumplimiento de sus propósitos y políticas, que desarrollan para el año fiscal. En tal sentido, comprende a los objetivos institucionales de carácter general.

2.

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3.

SUBPROGRAMA, reúne acciones parciales para el logro de un programa. Responde a objetivos institucionales parciales, que son necesarios identificar, para el correcto desarrollo de un determinado programa.

4.

ACTIVIDAD, es el conjunto de operaciones permanentes y continuas en el tiempo, que concurren en la operatividad y mantenimiento de los servicios públicos o administrativos existentes. Representa la producción de bienes y servicios que el organismo lleva a cabo de acuerdo a sus funciones y atribuciones, dentro de los procesos y tecnologías acostumbrados. PROYECTO, es el conjunto de operaciones limitadas en el tiempo, de las cuales resulta un producto final ( metas presupuestarias), que concurre a la expansión de la acción de gobierno. Representa la creación, ampliación y/o modernización de la producción de los bienes y servicios, implicando la variación sustancial o el cambio de proceso y /o tecnología utilizada por la entidad. Luego de su culminación generalmente se integra o da origen a una actividad.

5.

Estas se encuentran especificadas, en su contenido y ámbito, en la directiva Nº 008-2000-EF/76.01 publicada el 30 de setiembre del año 2000. Para facilitarnos las cosas podemos decir que definiendo claramente los propósitos y las prioridades es bastante sencillo ubicarlas en las categorías y entender, si vale el término, el presupuesto municipal. Así tenemos: OBJETIVOS GENERALES OBJETIVOS PARCIALES OBJETIVOS ESPECÍFICOS PROGRAMA (a) SUBPROGRAMA ACTIVIDAD/PROYECTO

De esta manera el presupuesto hace que haya una correspondencia entre todos sus elementos y que a cada proyecto o actividad le corresponda un objetivo dentro de un programa. Según la directiva para la elaboración del presupuesto de los gobiernos locales para el año 2001, existen 8 funciones en las cuales la Municipalidad puede, o debe, programar su presupuesto. En el siguiente cuadro lo graficamos:

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1. Administración y planeamiento 2. Asistencia y previsión social 3. Educación y cultura 4. Energía y recursos minerales FUNCIONES 5. Industria comercio y servicios 6. Salud y saneamiento 7. Transporte

Asimismo, y también de acuerdo al dispositivo antes mencionado tenemos un ejemplo desarrollado de una función:
Programa Subprograma

8. Vivienda y desarrollo urbano Actividades Proyectos

Salud individual

Atención medica básica

Atención básica de salud

Infraestructura De salud

Función: Salud y saneamiento Protección del medio ambiente Salud ambiental Control sanitarios Evaluación Del Impacto ambiental

Control, aprovechamiento y calidad ambiental

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4. CRONOGRAMA DE ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL
Como se indicó anteriormente, existe un proceso, con responsabilidades definidas que nos señala en que momento y quienes tienen bajo su responsabilidad los diferentes pasos que se requieren para la elaboración del presupuesto municipal. Este cronograma es referencial ya que las fechas exactas se publican con la circular del MEF en el diario Oficial el Peruano. CRONOGRAMA GUÍA PARA LA PROGRAMACIÓN, FORMULACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES
MES ORGANISMO ENCARGADO Min. Economía y Finanzas ACCIONES A REALIZAR

SETIEMBRE

Emisión de la Directiva para la Programación, Formulación y Aprobación de los Presupuestos.

OCTUBRE

Área de Planificación Elaborar los Objetivos Estratégicos que deben y presupuesto tomarse En cuenta para elaborar los Objetivos Específicos de todos las Áreas Cada área de la municipalidad Elaborar su Plan de Acción y determinen sus Actividades y Proyectos así como los gastos imprescindibles para la ejecución de estos. Todos las Áreas remitan sus Planes de Acción y sus requerimientos de gastos al área de Planificación. Procesa y Consolida la información para elaborar el Presupuesto Institucional de Apertura. (PIA). Eleva al Alcalde para su revisión el Anteproyecto de Presupuesto.

Área de Planificación y Presupuesto

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NOVIEMBRE

Alcaldía

Expresa su consentimiento y/u observaciones para su corrección y ajustes pertinentes.

Área de Planificación Corrige y efectúa los ajustes correspondientes Y Presupuesto Alcaldía Aprueba el Anteproyecto del PIA y consideración del Concejo Municipal Formula las observaciones pertinentes. remite a

Concejo Municipal

que considere

Área de Planificación Absuelve las observaciones del Concejo Municipal Y Presupuesto DICIEMBRE Concejo Municipal Alcaldía Suscribe el Acuerdo de Concejo que aprueba el PIA El Titular del Pliego promulga mediante Resolución de Alcaldía el PIA La Alcaldía distrital a través de la Oficina de Planificación remite a la Municipalidad Provincial el PIA La Alcaldía Provincial consolida los presupuestos distritales y presentan a la Comisión de Presupuesto del Congreso de la República, a la Contraloría General de La República y a la Dirección Nacional del Presupuesto Publico.

ENERO

Alcaldía

Oficina de Planificación de la alcaldía provincial

5. FONDO DE COMPENSACIÓN MUNICIPAL
En la medida que para muchos Concejos Provinciales y Distritales el denominado Fondo de Compensación Municipal o FONCOMUN, es una importante fuente de ingresos para las municipalidades, hemos visto por conveniente dedicarle un acápite en este manual a fin de poder comprenderlo mejor y aprovechar sus posibilidades de financiamiento en cuanto a proyectos.

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CONCEPTO El Fondo de Compensación Municipal fue establecido por el inciso 4) del Articulo 193 de la Constitución Política del Perú a efecto de asignarle recursos a las Municipalidades para lograr el desarrollo integral del País. En los Artículos 86, 87, 88 y 89 del Decreto Legislativo No 776 se regula el mecanismo para su aplicación, administración y distribución. COMPOSICION DEL FONDO El Fondo de Compensación Municipal esta constituido por los siguientes recursos: a) b) c) d) El rendimiento del Impuesto de Promocional Municipal El rendimiento del Impuesto al Rodaje El rendimiento del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. El 25% del impuesto a las Apuestas

CRITERIOS PARA SU DISTRIBUCION Los criterios para la distribución del Fondo de Compensación Municipal, son determinados anualmente por Decreto Supremo, con el voto aprobatorio del Concejo de Ministros, teniendo en consideración los siguientes principios generales: a) El Fondo se distribuirá entre las Municipalidades Provinciales y Distritales, preferentemente de zonas rurales y urbanomarginales, teniendo en consideración criterios de población, pobreza, desarrollo urbano, violencia y recursos naturales. b) El porcentaje que se le asigne a las Municipalidades Provinciales no será mayor del 20% del Fondo. FORMA DE ASIGNACION GEOGRAFICA DE LOS RECURSOS DEL FONDO La asignación geográfica por Provincia se obtendrá de la utilización de los siguientes índices estadísticos: a) Tasa de mortalidad infantil publicada por el Instituto de Nacional de Estadística e Informática y, b) La población total de la jurisdicción respectiva. El 20% corresponde a la Municipalidad Provincial El 80% corresponde a las Municipalidades Distritales de la Provincia. Los Distritos del Cercado o capitales de Provincia participan como distrito en esta asignación con los mismos criterios que el resto de Distritos.

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Existen dos formas de distribución para las Municipalidades las cuales son: I) DISTRIBUCION DISTRITAL A NIVEL NACIONAL SIN CONSIDERAR LIMA METROPOLITANA a) La asignación distrital otorga prioridad a las zonas rurales ponderando la población rural distrital por dos (2) y b) La población urbana por uno (1). II) DISTRIBUCION EN LOS DISTRITOS DE LA PROVINCIA DE LIMA Y CALLAO En los Distritos de las Provincia de Lima y Callao la asignación distrital otorga prioridad a las zonas urbano-marginales, mediante un factor de distribución que se obtiene de utilizar los siguientes indicadores estadísticos: a) b) c) d) e) f) g) h) Población Tasa de analfabetismo en personas mayores de 15 años Hogares con al menos un niño que no asiste a la escuela. Hogares sin agua dentro de la vivienda Hogares sin desagüe dentro de la vivienda Hogares sin alumbrado eléctrico Hogares con vivienda improvisada Hogares con tres (3) o más personas por dormitorio.

ÍNDICE DE DISTRIBUCIÓN Los índices de distribución del Fondo serán determinados anualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas mediante Resolución Ministerial, en el marco de los criterios establecidos por el Decreto Supremo. El Ministerio de Economía y Finanzas, teniendo en consideración que, la recaudación tiene carácter estacional y variable, aprueba los índices de distribución para cada ejercicio fiscal a nivel de cada Municipalidad, La captación de los fondos y la distribución se realiza a través de: EL BANCO DE LA NACION El Banco de la Nación centralizara la recaudación de los tributos que conforman el Fondo, para dicho fin abrirá una cuenta corriente especial denominada FONDO COMPENSACION MUNICIPAL e informara dentro de los primeros cinco días de vencimiento de cada mes a la Dirección General del Presupuesto Publico del Ministerio de Economía y Finanzas los montos recaudados por el Fondo de Compensación Municipal. Para su distribución. 81

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El responsable de la transferencia del fondo es:

EL MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS La Dirección General de Presupuesto Publico del Ministerio de Economía y Finanzas distribuirá los recursos del Fondo de Compensación Municipal y el Banco de la Nacional los abonara en las Cuentas Corrientes respectivas de cada Municipalidad.

UTILIZACIÓN DE LOS FONDOS DE COMPENSACIÓN MUNICIPAL De acuerdo a lo establecido en el articulo 89 del Decreto Legislativo Nº 776, los recursos que perciben las Municipalidades por concepto del Fondo de Compensación Municipal no podrán ser empleados en gasto Corriente, bajo responsabilidad administrativa del Director Municipal o quien haga sus veces. Serán usados para inversión o gasto de capital El Decreto de Urgencia 01-94 en su articulo 2, dispone que las Municipalidades podrán aplicar hasta el 20% del total de los ingresos Municipales, excluidos los ingresos propios y las transferencias, para el, Programa del Vaso de Leche, a Gasto Corriente. Posteriormente el Fondo de Compensación Municipal ha sido ampliado a utilizarse hasta un 30% en gasto corriente12. RENDICIÓN DE CUENTAS DEL USO DE LOS RECURSOS DEL FONDO Las Municipalidades deben publicar cuando menos en el Local Municipal y dentro de los (2) meses siguientes a la culminación de cada semestre, el destino dado a los ingresos percibidos del Fondo, siguiendo el presente formato

12

El DL 776 ha sido modificado en la pasada legislatura con lo cual el año 2003 los montos del FONCOMÚN son de libre disponibilidad para los Concejo, siempre y cuando haya un acuerdo del Concejo en ese sentido.

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UTILIZACIÓN ESPECIFICA DEL FONDO PRE-INVERSIÓN     Estudios Proyectos Expedientes técnicos Estudios de planes de desarrollo integral INVERSIÓN  Obras físicas, pistas, veredas, equipamiento comunal, parques, losas deportivas, estadios, auditorios  Maquinarias. Camiones, volquetes,  Consultorios  Supervisión de obra

Si se elabora un proyecto de inversión en el que se requiere la compra de bienes en la categoría de gastos corrientes es factible el uso del Fondo de Compensación Municipal, ejemplo plan de instalación de áreas verdes. Además, el Fondo de Compensación Municipal puede ser utilizado como un medio de apalancamiento financiero, constituyéndose como garantía para la obtención de un crédito bancario, para la ejecución de obras y la compra de bienes de capital.

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Muchos municipios dejan de realizar muchas acciones con los recursos del Foncomun por la idea de que sólo es posible aplicar el 70% de su monto para obras. La legislación establece que es factible usarse para proyectos y esto es bastante genérico. Por ejemplo el caso del distrito de Comas en el año 1999 asignó un monto de un millón de soles para le proyecto de instalación de áreas verdes. Para muchos esto no sería una obra en el sentido clásico (construcción de infraestructura) sin embargo es factible hacerse por el Foncomún13. Sin embargo hay que destacar que no es posible aplicar este proyecto para el mantenimiento de parques y jardines. Otro caso se ha dado en Villa María, que ante el grave problema de su flota de limpieza pública decidió elaborar un proyecto de repotenciación de unidades vehiculares, lo que significaba hacer una conversión y reparación integral de las unidades. Esto se considera una inversión en bienes de capital porque se restituye la capacidad operativa de una flota cosa distinta de una reparación o un mantenimiento que sí deben ser cubiertos por los recursos propios14. Lo importante en estos casos es que se aplica la normatividad en su espíritu y se permite realizar programas y proyectos que estas municipalidades no podrían realizar con recursos propios. Sin embargo no hay que ir al otro extremo por lo cual proyectos de este tipo han sido sustentados técnica y legalmente para no caer en falta administrativa.

6. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Una forma innovadora de hacer un presupuesto es el que se denomina Presupuesto Participativo, el cual explicamos a fin de ilustrar esta modalidad. Existen varias experiencias, en nuestras ciudades de Latino América respecto al Presupuesto Participativo, una más desarrolladas que otras pero que todas tienen un denominador común: Tratan de procesos de descentralización y democratización, basados en los planes de desarrollo. El presupuesto participativo es una herramienta que sirve para que las decisiones de gasto e inversión de los gobiernos locales

13

Información proporcionada por el Eco. Charles López, Director de Servicios Públicos de la Municipalidad de Comas 14 Información proporcionada por Oscar Butteler, Director de Servicios Públicos de la Municipalidad de Villa María del Triunfo

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sea concordada y consensuada democráticamente con la población, la cual es la directa beneficiaria del accionar municipal. El presupuesto participativo como idea innovadora se basa en los siguientes postulados: 1. Fortalecimiento a los gobiernos locales como la base para la democracia Local. 2. Hacer que las decisiones sobre el desarrollo de la ciudad y aprobación del presupuesto Municipal sea con participación de la población , aprobando proyectos y priorizando en función al plan de desarrollo de la ciudad. Esto permite optimizar al máximo el presupuesto Municipal para las inversiones en la ciudad, legitimar a las autoridades y mejorar las condiciones de gobernabilidad de los Municipios. La mejor manera de entender este proceso innovador es estudiando el caso de Villa el Salvador, pionero en la aplicación de los presupuestos participativos Caso Villa El Salvador15 Villa El Salvador tiene un plan de Desarrollo Integral que define el modelo de distrito que aspira a ser. Este Plan fue elaborado de manera participativa por lo cual cuenta con el consenso de sus pobladores. Un siguiente proceso para enrumbar hacia el desarrollo consiste en seguir varios pasos para poder llegar a un presupuesto participativo en donde se determina un porcentaje del presupuesto municipal para que la población decida que obras prioritarias son necesarias en cada zona del distrito. Estas son: Reforma del aparato Administrativo Municipal, para instaurar el orden, salir de las crisis económica de la municipalidad y estar a la altura de los retos del desarrollo y los cambios que este requiere. Esto implica además realizar una zonificación del distrito en zonas con aspectos sociales, económicos y geográficos más o menos homogéneos. 2. Trabajar con las Organizaciones de base, en la instauración de la organización, la credibilidad de estas
1.
15

Información proporcionada por la Arq. Gina Chambi E. Ex jefe de catastro de la Municipalidad de VES

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hacia el gobierno local, y crear un espacio de paz a través de actividad de educación y cultural. 3. Organizar el proceso para discutir el Presupuesto Participativo Municipal. Donde se pone a discusión los ingresos de la Municipalidad transferidos por el gobierno central, para definir los proyectos que serán en el presente año. 4. Definir los Criterios de Inversión: Número de Habitantes, necesidades insatisfechas, aporte tributario, carácter estratégico de la inversión, impacto Distrital, beneficio común. La idea es generar un compromiso de todos, las municipalidad aporta, pero también los vecinos. Los 3 primeros pasos requieren un trabajo de la Municipalidad de promoción: pero el último es un trabajo político y de gabinete que debe definir en primer término cuánto del presupuesto global de la municipalidad será distribuido entre las zonas sin afectar las obligaciones propias de su funcionamiento y que no comprometa las inversiones distritales. Es decir que lo que se va a otorgar a cada zona es un monto en el que la población va a decidir su uso en obras de infraestructura, equipamiento o proyectos sociales y productivos. Además se necesita asumir criterios para que el grueso de los recursos presupuestados por la Municipalidad sean distribuidos de manera proporcional en cada una de las 07 zonas. Los criterios que en este caso se usaron fueron: Nivel de Morosidad (peso 20) que implica cuánto de compromiso financiero tienen los vecinos con la Municipalidad  Número de predios (peso 30) Para establecer la población total de cada zona de planificación.  Nivel de NBI (50) Que son las necesidades básicas insatisfechas de cada zona

Con estos indicadores se elaboró el índice de distribución que se dividió entre el importe del presupuesto asignado para su distribución (que en este caso fueron 2 millones de nuevos soles) para hacer una asignación por cada zona, como vemos en el cuadro siguiente:

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Indicadores para la distribución del presupuesto participativo Municipal
Parámetro Sector Nivel de Número de Nivel de Morosida predios NBI d (peso (peso 30) (peso50) 20) 18.50 18.34 17.57 16.80 15.15 y 18.04 16.56 10.26 5.36 5.82 40.98 42.62 35.25 69.28 64.54 61.07 13.01 12.12 11.47 100% 260,221.23 242,417.41 229,383.82 2,000.000 16.83 16.98 14.31 30.00 3.42 27.87 29.51 31.15 31.15 30.00 Total puntaje acumula do 63.20 64.83 63.03 77.95 68.57 Indices de distribu ción % 11.87 12.18 11.84 14.64 12.88 Importe por asignar 237,384.27 243,506.88 236,745.45 292,786.45 257,554.42

Sector I Sector II Sector III Sector III Pachacamac, Parque Metropolitano AA.HH. Sector IV Sector VII y Oasis

Zona Agropecuaria y 20.00 playas TOTAL

En este caso los montos asignados por cada zona fueron sometidos a consulta con los representantes vecinales, los cuales definieron en talleres las prioridades en obras y proyectos sociales que requerían haciendo más democrático el proceso de definición de obras que comúnmente se realizaban de manera vertical por arte de la autoridad. Asimismo, se encontró una excelente oportunidad para mostrar ante la población el destino de los dineros municipales y buscar la concordancia con otras instancias del gobierno para no duplicar esfuerzos Las ventajas del presupuesto participativo en VES pueden resumirse de la siguiente manera:

 Se realiza una distribución del Presupuesto Municipal; Gastos Corrientes, prestación de servicios públicos, Obras de emergencia o de gran envergadura y el porcentaje que entra al Presupuesta Participativo.  Por parte de la población, se crea un nivel de compromiso para pagar sus tributos.  Se cambio de lógica desde el Alcalde, los funcionarios y lo pobladores hacia la gestión compartida de la ciudad. (reorganización del aparato administrativo en función de la misión y Objetivos Estratégicos)

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A manera de reflexión final podemos decir que el presupuesto participativo como una herramienta de gestión financiera permite que autoridades y vecinos asuman mayores compromiso, la imagen del gobierno local se fortalezca, crezca el sentimiento de ciudadanía y por tanto se creen mayores facilidades para el fortalecimiento de las finanzas municipales. Asimismo, existe otra manera de plantear una asignación de gastos e inversiones por parte de la Municipalidad. A partir de la aplicación de algunos criterios empleados en el proceso de presupuesto participativo, la autoridad municipal puede asignar recursos de manera más equitativa, sobre todo en el caso de provincias con varios distritos en donde la Municipalidad provincial cuenta con ingresos por trasferencias que pueden ser aplicados en los distritos. Este es el caso de la provincia de Oyón (sierra de Lima), que en el mes de diciembre del 2001 realizó este trabajo.

Caso Oyón En el caso de esta provincia, la Municipalidad con el concurso de consultores de la Dirección de Apoyo a la Gestión Local del Ministerio de la Presidencia16 trabajó dentro del enfoque de asumir que el Presupuesto Participativo es una herramienta que permite la concreción de los objetivos estratégicos de un Plan de Desarrollo, es decir que es un instrumento que debe ser aplicado posteriormente y como corolario de un proceso de Planificación del Desarrollo local. En ese sentido el equipo municipal asumió las premisas de transparencia y desconcentración en el gasto como validas, lo que implica una actitud positiva frente a los nuevos retos por lograr un modelo de gestión más participativo y democrático. Asimismo se establecieron, los criterios para la determinación del Presupuesto Participativo. Los criterios usados en Oyón fueron de dos tipos. En primer lugar se definió zonificar el distrito capital de Oyón (por su peso poblacional, principalmente) así como se asumió que cada uno de lo distritos de la provincia sería asumido como una zona de planificación.

16

Consultoría realizada por Eco. Carlos Grey Figueroa y Oscar Butteler H.

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En el caso de la Provincia se determinó como criterio que cada uno de os distritos era una zona, quedando como zonas para el Presupuesto Participativo los distritos de: • • • • • Andajes Cochamarca Caujul Naván Pachangara

Asimismo, para la zonificación del distrito de Oyón, por su peso demográfico, los criterios utilizados fueron: • Población de cada zona • Continuo urbano y organización social. • Número de manzanas (en el caso de la zona urbana de Oyón) Como resultado dieron la determinación de las siguientes zonas de planificación:

Zona 1 Zona 2 Zona 3 Zona 4

Barrios de Puente Piedra - Nuevo Horizonte Barrio de Uschnupata Barrios de Ocros, Quirca y Capillapata Centros Poblados Rurales del distrito

ASIGNACIÓN DE RECURSOS. CRITERIOS GENERALES La autoridad Municipal considera que el monto recibido por concepto del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) que ascendió al año 2001 a la suma de 1’088,000.00 debe ser destinado al distrito capital de la Provincia (Oyón) Por otra parte, los fondos provenientes por el Derecho de Vigencia de Minas (que ascendió a la suma de 135,000 nuevos soles el año 2001) se invierte en lo otros distritos de la provincia. En este cuadro de se aprecia lo señalado:

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LUGAR OYÓN DISTRITO 5 DISTRITOS DE LA PROVINCIA

FUENTE Integro del FONCOMUN Integro de las derechos de vigencia minera

MONTO 1’088,000.00 135,000.00

ASIGNACIÓN DE RECURSOS PARA EL DISTRITO CAPITAL (OYON) En el proceso de talleres con autoridades y funcionarios de la Municipalidad, se indicó que el monto del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) es del orden de 1’088,000 nuevos soles (recibidos el año 2001). La gestión Municipal divide de esta cantidad los siguientes ítems: • • 30% que se transfiere al Gasto Corriente (por la modificatoria del D.L. 776) 70% que se usa en obras, bienes de capital y estudios de inversión.

De este último monto, y tomando en consideración que existen compromisos de pago por las maquinarias adquiridas por la Municipalidad al PREBAM, queda el monto de 540,000 nuevos soles para inversiones directas en infraestructura y/o bienes de capital. La asignación de recursos para este monto final se ponderó con los siguientes criterios: • • • • Población Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) Tasa de Morosidad calculada en arbitrios y otros tributos municipales. Inversión realizada en por la comuna en los últimos 2 años

Asimismo se asignaron pesos específicos a cada uno de estos criterios como se indica en el cuadro siguiente: CRITERIO PESO PONDERADO 25 35 15

• • •

Población Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) Tasa de Morosidad calculada en arbitrios y otros tributos
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municipales. • Inversión realizada en por la comuna en los últimos 2 años 25 100

TOTAL Estos criterios fueron asumidos por el equipo municipal de manera concertada y se definió además una puntuación para cada ítem de manera proporcional teniendo como valor máximo 10 puntos. La matriz resultante es la siguiente:
CRITERIO PESO PONDERADO ZONA 1 ZONA 2 ZONA 3

ZONA 4

POBLACIÓN 25 N.B.I. 35 TASA DE MOROSIDAD (inversa al porcentaje real) INVERSIÓN REALIZADA EN LOS DOS ÚLTIMOS AÑOS PUNTAJE PORCENTAJE A DESTINAR MONTO APROXIMADO **** 15

112.5* 4.5 350 10 90 6

112.5 4.5 70 2 120 8

100.0 4 70 2 120 8

250 10 350 10 0** 0

25

43,000***
162.5 6.5

73,500.00
100 4

20,000.00 210 8.4

125,000 0 0

100

715

402.5

500

600

100%

32%

18%

23%

27%

540,000.00

172,800.00

97,200.00

124,200.00

145,800.00

*En gris se indica el puntaje producto del factor con el peso específico del criterio ** Dato no disponible porque tributan directamente al Centro Poblado Menor *** Inversión realizada en nuevos soles ****Tomando en consideración la suma de 540,000.00 nuevos soles

ASIGNACIÓN DE RECURSOS PARA (EXCEPTO EL DISTRITO CAPITAL)

LOS

DISTRITOS

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En este caso los criterios utilizados fueron los mismos que para el distrito capital, salvo que el criterio de Tasa de Morosidad no fue considerado en la medida que el cobro de tributos no es competencia de la Municipalidad Provincial (además no se contaban con datos precisos). Esto se asumió en la siguiente matriz:
CRITERIO POBLAC. 25 NBI 50 INVER SIÓN 105,300 25 PUNTAJE %A DESTINAR MONTO 100 100% 135,000 PESO POND. ANDAJES 75 3 200 4 13,800.00 182,5 7.3 475.5 16% 21,600.00 CAUJUL 62.5 2.5 400 8 16,500.00 170 6.8 632.5 21% 21,600.00 NAVÁN 62.5 2.5 400 8 12,800.00 187.5 7.5 650 21% 21,600.00 PACHAN GARA 250 10 200 4 11,200.00 195 7.8 645 21% 21,600.00 COCHA MARCA 150 6 500 10 51,000.00 0 0 650 21% 21,600.00

Es de destacar que el peso asignado por la Municipalidad a las NBI es mayor, en la medida que es evidente que los distritos tienen mayores necesidades sin satisfacer. Los criterios usados para determinar los montos a aplicarse en el PP deben asumir un principio de equidad y responsabilidad social, para que los fondos asignados para obras y proyectos de inversión busquen generar oportunidades de desarrollo de manera equitativa y puedan ser palanca para otros aportes, ya asea de la población o de otros agentes sociales. En ese sentido, es adecuado que no sólo sea el presupuesto municipal aquel que se someta a un proceso participativo, sino también los presupuestos de instituciones del gobierno central (sobre todo para la realización de obras) de tal forma que no se dupliquen esfuerzos o se dejen sectores sin atender. Asimismo, el proceso de PP debe ser considerado como una parte del proceso de planificación del desarrollo, es decir, que deben ser la concreción presupuestal de las líneas, objetivos y proyectos de un Plan de Desarrollo Local, de otra manera el PP

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quedaría como una simple repartición de recursos sin un plan orgánico que busque el desarrollo local.

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MÓDULO 5

ESTRATEGIAS, ALTERNATIVAS Y EXPERIENCIAS INNOVADORAS PARA LA CAPTACIÓN DE INGRESOS MUNICIPALES

1. ESTRATEGIAS INNOVATIVAS PARA LA CAPTACIÓN DE INGRESOS
Como se ha venido refiriendo, la falta de recursos económicos es uno de los más grandes problemas que afrontan los gobiernos locales debido a factores externos como la crisis económica, la recesión y la dependencia del gobierno central; pero agudizados por factores internos como el debilitamiento de la estructura municipal y los bajos niveles de confiabilidad que tienen ante la población. El tema de la captación de recursos, sobre todo los que son ingresos directamente recaudados, es siempre una preocupación para autoridades y funcionarios, debido a los bajos niveles de recaudación de impuestos y tasas que presentan la mayoría de municipalidades del país. Tradicionalmente las Municipalidades han hecho uso de las cobranzas coactivas, procedimiento legal estipulado por la ley que permite recuperar deudas atrasadas de los contribuyentes; pero que implican un procedimiento engorroso que muchas veces es más costoso que el monto a recuperar. Asimismo esta medida no es siempre muy popular dentro de los vecinos y si estos no perciben su justificación lo consideran un abuso. Esto ha llevado a muchos gobiernos locales a plantearse mecanismos “innovadores” dentro de sus estrategias para mejorar sus niveles de recaudación y evitar la morosidad de sus contribuyentes, o buscar otras formas de incrementar las arcas municipales para cubrir sus necesidades.
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Este tipo de mecanismos tienen por característica general ser focalizados y coyunturales, con esto queremos decir que se aplican en determinados casos donde se identifica un grupo o segmento de contribuyentes ante los cuales estos mecanismos pueden ser aplicados y se dice que es coyuntural en la medida que estos mecanismos se pueden aplicar en un determinado tiempo y en condiciones especiales. Algo que es importante señalar es que estos mecanismos no pueden ser permanentes, ya que desnaturalizarían la política de rentas; ya que estas modalidades deben servir para ampliar la base de contribuyentes y además se convierte en una oportunidad para generar una cultura de pago de sus obligaciones de estos nuevos contribuyentes. Para aplicar uno de los mecanismos nuevos debemos considerar la existencia de las siguientes premisas: 1. Iniciativa del gobierno municipal para que se apliquen mecanismos de recaudación diferentes a los ya usados 2. Capacidad profesional dentro de la administración municipal para diseñar y aplicar el mecanismo sin que se transgreda la ley o aplicándola creativamente. 3. Verificación de las oportunidades existentes en el medio para la aplicación de un nuevo mecanismo de recaudación. 4. Iniciativa de un contribuyente o un segmento de ellos que plantee la aplicación de un mecanismo diferente de recaudación. (este último es deseable, aunque no siempre se presenta de manera explícita) Por otra parte, muchas municipalidades, sobre todo las de distritos rurales, optan por incrementar sus ingresos ofreciendo otros servicios a sus vecinos, como es el caso de alquilar maquinaria pesada (camiones, tractores, cargadores frontales, etc.) de propiedad de la municipalidad. Con un criterio más gerencial, muchos gobiernos locales han incursionado en novedosos mecanismos que les permiten mejorar su recaudación a través de dos formas:

 Mejoramiento de los ingresos por captación más eficiente  Mejoramiento de los ingresos por ampliación de las fuentes de ingreso

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Sobre estas dos modalidades, explicaremos en las siguientes secciones.

2. EXPERIENCIAS PARA UNA RECAUDACIÓN MÁS EFICIENTE
Para hacer la recaudación más eficiente se requiere tener un contexto en el cual el mecanismo elegido pueda ser el más conveniente. Para aplicar estos mecanismos o modalidades de recaudación debemos tener en cuenta ciertos requisitos como: 1. DECISIÓN POLÍTICA DE APLICAR ALGUNA O VARIAS DE ESTAS MODALIDADES. 2. IDENTIFICACIÓN DE UN GRUPO OBJETIVO AL QUE SE PUEDA APLICAR UNA DE ESTAS MODALIDADES. 3. MARCO NORMATIVO LOCAL QUE NO CONTRAVENGA A NORMAS LEGALES DE MAYOR NIVEL. 4. ANÁLISIS DEL COSTO-BENEFICIO QUE TRAERÍA LA APLICACIÓN DE ALGUNA DE ESTAS MODALIDADES. 5. ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN QUE PERMITA LA DIFUSIÓN AMPLIA DE ESTA MODALIDAD. 6. CAPACIDAD DE MEDIR LOS RESULTADOS. Estas son algunas modalidades para mejorar los ingresos municipales que con diferentes resultados se vienen aplicando en varias municipalidades. Podemos mencionar algunas que son las que mejores resultadas dan y que son:

    

FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA SELECTIVA PREMIACIÓN AL BUEN CONTRIBUYENTE CANJE DE DEUDA POR ESPECIES. CAJE DE DEUDA POR TRABAJO. CUMPLE MÁS Y PAGA MENOS

Estos mecanismos son una innovación creativa de varios gobiernos locales que se basan en las posibilidades que brinda la legislación en materia tributaria municipal. El marco legal en el que se inscriben está dado por la constitución y por la ley orgánica de municipalidades, cuando dicen que las Municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas Tienen

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autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia .
17

Asimismo, se plantea que las municipalidades tienen a su cargo la administración de los tributos, que los impuestos a favor del Gobierno Local son el impuesto predial y otros, y le corresponde a la Municipalidad la recaudación, administración y fiscalización del impuesto predial18. Estos dispositivos legales son lo bastante flexibles como para que los gobiernos locales puedan determinar mecanismos nuevos para una mejor captación. Aquí veremos el desarrollo y ejemplos de cómo funcionan estos mecanismos innovadores

a) FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA SELECTIVA
DESCRIPCIÓN Su principio es el de fiscalización, que implica que cada cierto tiempo se supervisa a los grandes contribuyentes (empresas) a fin de verificar la actualización de sus declaraciones juradas de autoavaluo. Es selectiva en la medida que tiene por grupo objetivo a un grupo selecto de grandes contribuyentes (en algunos casos son los 10 o 20 principales contribuyentes ). Esta modalidad está basada en que el código tributario permite que los valores sobre los que se paga el impuesto predial puedan ser actualizados a través de peritajes que determinen el valúo del predio sobre el cual se aplique el monto a pagar por el impuesto 19. Es el método más generalizado dentro de las innovaciones CONTEXTO Este tipo de mecanismo puede ser usado cuando se presentan los siguientes casos: a) Predio subvaluado: Se dice cuando el contribuyente no declara las características reales del predio, los cuales no están de acuerdo con los valores de la tabla de valorización aprobado por el Consejo Nacional de Tasaciones (CONATA) b) Predio declarado sin actualizar: Es aquel predio que ha sido declarado y después han construido nuevos

17 18

Constitución Política del Perú art. 191 Ley Orgánica de Municipalidades 23852 de mayo de 1994 arts. 5,6,8 y 92 19 Código tributario art. 62

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ambientes, los cuales no han sido declarados en el autoavalúo. Las Municipalidades deben para estos casos contar con técnicos capacitados del área de Desarrollo Urbano y de Rentas para hacer las mediciones y valorizaciones respectivas. Cuando no se cuente con personal calificado en la Municipalidad se puede recurrir al auxilio de un consultor privado o perito tasador, cosa que está permitida por la ley 20. PROCEDIMIENTO En este caso los pasos a seguir son los siguientes: PASO 1
a)

Formación del Equipo Técnico profesional en Valorizaciones y tasaciones especializado para el proceso normativo de Fiscalización, para la identificación y valorización de la propiedad e instalaciones. Coordinación con la Oficina de Rentas para la implementación administrativa del proceso de administración tributaria interna. Identificación de la Empresa Verificación de su existencia en la base de datos del contribuyente. Emitir un informe sobre su situación de registro: Predial, Arbitrios, Licencias. Emitir un reporte del estado de su cuenta corriente tributaria. Revisar planos de propiedad registrados en la Municipalidad. Revisión de los Planos de Zonificación Urbana de la Municipalidad Provincial o Metropolitana. Solicitar planos a la Empresa. Solicitar a Registros Públicos, Ficha de Inscripción de propiedad. Elaboración de un Informe Resumen sobre la identificación de la Empresa. Revisión de su situación: Zonificación y Compatibilidad de Uso. Ubicar en los planos de zonificación y en las definiciones de compatibilidad si la propiedad está habilitada para el desarrollo de sus actividades.

b)

c)

d)

20

Ibidem..

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Visita de campo: para el conocimiento inicial de la ubicación y dimensiones de la propiedad, características de las instalaciones, actividades desarrolladas. PASO 2 e) Política de trato con la EMPRESA: Se le envía una comunicación avisando el día de fiscalización e invitando a sus representantes para que acompañe en calidad de observadores al levantamiento de datos. Esta coordinación es importante para evitar desconfianza o disconformidad de la empresa y para cerciorarse de la información que se recoge. PASO 3 f) Proceso de recojo de información y determinación de la deuda Se considera todas las edificaciones, instalaciones, infraestructura vial; que están dentro del área de su propiedad: Minera, Industrial, Urbana. Se realizan las mediciones, descripción de las características, uso, así como su tiempo de construcción, Comprende: edificaciones, pistas, cercos, tanques, obras de concreto armado, otros. Ubicadas en zona de Concesión y privadas. Por lo cual: Se elabora un mapa de la propiedad y la ubicación de las instalaciones. Como referencia descriptiva. Se revisa los Planos de Zonificación Urbana de la Municipalidad Provincial o Metropolitana, para definir sus conceptos de ubicación y definir la compatibilidad de uso. En gabinete se realiza la valorización de las edificaciones e instalaciones utilizando las Tablas de Valores de edificaciones, depreciación, los Planos arancelarios para aplicarlos en el área minera, industrial o urbana, según corresponda; así como la valorización especializada de las obras complementarias para aquellas instalaciones que no están contenidas en las tablas referidas y en las cuales se utiliza los parámetros especificados en el Reglamento Nacional de Tasaciones, Reglamento Nacional de Construcciones, Reglamento Provincial de Construcciones y las referencias comerciales de valorización elaboradas por la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO) o la Revista especializada ½ de Construcción. Se elabora el Expediente Técnico de valorización que es el antecedente para futuras fiscalizaciones. Finalmente, se elabora la Orden de Determinación y la Orden de Pagos de los tributos fiscalizados.

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PASO 4 g) Proceso de Negociación: Luego del proceso de valorización, determinación y liquidación de la deuda, se coordinan reuniones de trabajo con los representantes: ejecutivos y asesores de la empresa, para la presentación de los resultados obtenidos, con la intención de convencer y obtener su satisfacción que permita la aceptación y el compromiso de la empresa, firmando un acta de conformidad de preferencia con la participación del Alcalde, Regidores y los Gerentes de la empresa fiscalizada. Producto de las coordinaciones con la Gerencia, del trato personalizado, de la descripción educativa de sus obligaciones tributarias y especificaciones de las valorizaciones y la determinación del tributo. La estrategia de reunirse permite que la empresa se comprometa al pago y no opte por un comportamiento de rebeldía y no aceptación de los resultados de la fiscalización; lo que llevaría a un proceso judicial que dilate, aumente el tributo y ocasione gastos judiciales: que perjudica a le empresa y al Municipio. PASO 5 i) Resultado Se logra que la empresa acepte el resultado de la fiscalización y se comprometa a asumir el pago del monto total de la deuda tributaria predial.

EJEMPLO
Se realizó una fiscalización a una Fábrica de Cementos, denominada Cementitos S.A. Para ello se incorporó al equipo de fiscalización un perito tasador y un perito tributario

En la Municipalidad se percibía que había un desfase entre lo declarado por Cementitos y lo que realmente tenía como área construida, por lo cual , y ante la solicitud del área de Rentas, se contrató a una empresa consultora para hacer los cálculos correspondientes . Esta consultora cumplió con recopilar toda la información requerida para determinar si había una subvaluación y esto quedó demostrado. La Municipalidad, junto con los técnicos contratados iniciaron una serie de reuniones con los directivos de Cementitos S.A. y se llegó a un acuerdo de pago, que la empresa

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cumplió lográndose incrementar en un significativo porcentaje El monto que paga por El impuesto predial.

ANÁLISIS Esta modalidad de mejoramiento de la recaudación permite concentrar los esfuerzos de la Municipalidad en lograr un justo pago por parte de los grandes contribuyentes, y al encargarse esto a una consultora particular, a la que se paga en proporción a lo recaudado, evita la posibilidad de actos de corrupción de funcionarios.

b) PREMIACIÓN AL BUEN CONTRIBUYENTE
DESCRIPCIÓN Este mecanismo trata de dar un estímulo material (premio) al buen contribuyente, es decir al que se encuentra al día en sus pagos, esta modalidad es la inversa a las tan socorridas Amnistías Tributarias, que condonan intereses y moras a los incumplidos La premiación al buen contribuyente, implica que todos aquellos que a determinada fecha hayan pagado todas sus cuotas del año en curso, participan en un sorteo de un bien, que pueden ser vehículos, artefactos u otros bienes que la Municipalidad adquiere para tal fin. Hay que destacar que una de las cosas que siempre motiva el pago o adquisición de un bien o un servicio, es el estímulo al cliente o usuario. El marketing moderno nos ofrece a cada paso premios por una compra o un pago, configurando en la sicología de los consumidores una ilusión por conseguir el premio para lo cual debe adquirir el producto. En este caso, dicen los entendidos, el esfuerzo por pagar queda en un segundo plano ante la ilusión de obtener el premio mayor. CONTEXTO Esta modalidad puede ser usada al inicio de una campaña predial para incentivar el pago adelantado de las cuotas de todo el año, sobre todo cuando la Municipalidad requiere contar con liquidez por anticipado para programar sus gastos e inversiones. Asimismo debe calcularse dentro del universo de contribuyentes, cuántos han sido cumplidos el pasado año y cuántos pueden incorporarse a esta categoría, a fin de determinar el costo beneficio de la campaña. Esto determina su viabilidad. PROCEDIMIENTO Este debe contar con los siguientes pasos:

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PASO 1 a) Preparación de la campaña La Dirección de Rentas (o quien haga las veces) debe preparar un proyecto que sustente las posibilidades de aplicar este mecanismo. El proyecto del cálculo de la campaña debe contar con un estudio de mercado que permita establecer metas mínimas y máximas de recaudación de tal manera que el premio ofertado y la campaña publicitaria anexa justifiquen su costo por la mayor recaudación. El Concejo debate este proyecto y lo aprueba mediante un Acuerdo de Concejo, encargando a una comisión especial la implementación del mecanismo y sus bases, señalando la duración de la campaña, que bien puede ser de un trimestre para que un mayor número de contribuyentes puedan acogerse a ésta. Esta comisión especial hace los trámites para la adquisición de los premios y gestiona ante el Ministerio del Interior la autorización para el sorteo. Hay que tener cuidado en cumplir con la legislación vigente en cuanto a sorteos, que depende del Ministerio del Interior y se requiere, además, que las bases y el proceso de sorteo sea lo más transparente posible para evitar reacciones adversas de los vecinos Se emiten las órdenes de pago (cupones u otros) hacia los contribuyentes PASO 2 b) Sensibilización y lanzamiento La Municipalidad debe realizar una campaña de sensibilización y una activa propaganda en la que se indiquen con claridad los beneficios del pago adelantado de los tributos y los premios a sortearse. Estos deben ser lo suficientemente atractivos para que los contribuyentes encuentren un aliciente al pronto pago. PASO 3 c) Sostenimiento y monitoreo Una vez lanzada la campaña se realizan periódicos monitoreos para ver su impacto (semanales o quincenales). Se puede tomar como medida el número de contribuyentes que hicieron el pronto pago en el primer trimestre del año anterior para determinar el impacto de la campaña y aplicar refuerzos publicitarios cuando se considere conveniente. PASO 4 d) Premiación Vencido el plazo para acogerse a la campaña se programa en acto público, y con la presencia de un notario, El sorteo del o los premios para los contribuyentes más cumplidos y luego se realiza

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la entrega. Es conveniente que sobre este acto haya una gran publicidad para que el total de contribuyentes vea que esto es un beneficio por el pago anticipado. EJEMPLO Veamos el ejemplo de Villa El Salvador :
El año 1999; se inicio un nuevo periodo municipal, las nuevas autoridades elegidas comienzan a ejercer sus funciones, y buscan renovar y mejorar la administración de los ingresos municipales orientándolos al desarrollo integral del distrito. El Premio al Mejor Contribuyente, trata de incentivar el cumplimiento al pago de los tributos para elevar la cantidad y mejorar la calidad de la base tributaria y garantizar la recaudación presupuestada para el ejercicio vigente, que permita ejecutar las acciones administrativas y de promoción local que la nueva Autoridad Municipal se plantee. En este caso el premio era el sorteo de un automóvil entre los contribuyentes que estén al día en sus pagos y cancelen el integro del impuesto predial anual 1999, hasta el día 26 de Febrero de 1999. FASE 1 Para lograr esto el Concejo Municipal de VES emitió una ordenanza indicando la modalidad del sorteo y otros beneficios adicionales. Se incorporó el Premio al Mejor Contribuyente a una Campaña general anual del Autoavaluo 1999, la que contenía, además, una política de tratamiento especial, facilidades e incentivos a los diversos tipos de contribuyentes (mejores, intermedios y morosos). Motivando al cumplimiento, presentando una tratamiento tributario adecuado, flexible y sugerente; e invitándolos a participar y acogerse a los beneficios ofertados.

FASE 2
La Oficina de Comunicación, se encargo del diseño de la Campaña de Propagandización: Elaboración y aprovisionamiento de materiales, puntos de promoción y distribución, uso de los medios de comunicación distrital. FASE 3 Se elaboraron: trípticos, afiches, notas para radio, televisión como acciones de sostenimiento de la campaña. FASE 4 Finalmente se realizó el sorteo otorgándose el premio mayor (un automóvil nuevo) a un contribuyente Como resultado podemos decir que: Contribuyentes al día en el Imp. Predial 1998 : 3,000 Contribuyentes al día en el Imp. Predial 1999 : 7,429 Incremento: 248% Total Recaudado Febrero 1998: S/. 94,500 Total Recaudado Febrero 1999: S/. 456,700 Incremento: 483 %21

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Otro caso que podemos señalar es el siguiente: El caso de el Agustino con la finalidad de obtener mayores ingresos se busca gratificar a los contribuyentes puntuales en el pago de sus tributos; así como de estimular a los contribuyentes morosos para que se pongan al día en el pago de sus tributos; se aprobó vía Ordenanza el Programa de estímulo al Contribuyente Puntual consistente con el Sorteo de Artefactos Electrodomésticos hasta por un número de 50 unidades.        05 Refrigeradoras 05 Televisores 05 Lavadoras 10 Cocinas 10 Mini componentes 10 Licuadoras 05 Planchas

Podían participar en el sorteo todos aquellos contribuyentes que se encontrasen al día en el pago del Impuesto Predial y Arbitrios Municipales a la fecha de realización del sorteo. La modalidad consistiría en emitir 24 horas antes de la fecha del sorteo; la Relación de contribuyentes al día en el Pago de sus Tributos así como los respectivos boletos de cada uno de ellos; los que entrarían a la ánfora del sorteo. Finalmente se tendría 50 contribuyentes premiados el efecto fue el siguiente: Contribuyentes al día antes del Primer Sorteo de 1997 : 610 Contribuyentes al día antes del Primer Sorteo de 1998 : 1,290 Incremento : 47% Contribuyentes al día antes del Segundo Sorteo de 1997: 1,250 Contribuyentes al día antes del Segundo Sorteo de 1998: 2,560 Incremento : 49% De un año a otro (1997 a 1998) de 610 contribuyentes al día se paso a 2,560; es decir un incremento de 419%. ANÁLISIS En el caso de esta modalidad, las experiencias de distritos como Villa El Salvador o El Agustino, en Lima, se pueden considerar como exitosas, ya que se incrementó el número de contribuyentes que pagaron por adelantado y se incremento el monto total de lo

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Gentileza por la información: Sra. Noelia Morales Yarlaque. Responsable de la Función de Control, Recaudación y Cobranza Coactiva; de la Dirección de Rentas de la Municipalidad Distrital de Villa El Salvador.

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recaudado en el lapso que duró la campaña en relación a similares periodos de años anteriores. Esto permitió que estas Municipalidades contaran con una liquidez mayor en corto tiempo y redujera en algunos puntos el porcentaje de morosidad de los contribuyentes.

c) CUMPLE MÁS Y PAGA MENOS
DESCRIPCIÓN Este es un incentivo que premia con un descuento sobre sus obligaciones al contribuyente por su pago puntual. Es similar a la modalidad de premios aunque en este caso se saca al sorteo la exoneración de un o varios recibos de arbitrios de futuro pago, con lo cual se está premiando a quienes cumplen y motiva un pago a los demás con la esperanza de también ser favorecidos en un siguiente sorteo. Este mecanismo consiste, en el sorteo que premiara mensualmente a un contribuyente con la exoneración al pago de tres (3) recibos correspondientes al concepto de arbitrios para el periodo en ejercicio, si es persona natural; y con dos (2) recibos si es empresa. También es un mecanismo considerado contrario al recurso de las ‘amnistías”. CONTEXTO. Este incentivo tributario puede ser ofrecido cuando existe una masa de contribuyentes puntuales en sus pagos, con el fin de mantener este cumplimiento e incentivar a los morosos a ponerse al día, lo que permite a la Municipalidad contar con liquidez a lo largo del año, a cambio de exonerar de pagos a algunos contribuyentes. Puede ser aplicado en cualquier momento del año, aunque es preferible hacerlo antes del primer trimestre. PROCEDIMIENTO PASO 1 a) PLANEACIÓN El área de Rentas presenta un proyecto con la descripción del mecanismo, los cálculos de costo/beneficio y sus metas de captación. El Concejo, mediante una ordenanza, institucionaliza el mecanismo, estableciendo los requisitos y bases de los sorteos. PASO 2 b) DIFUSIÓN
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Se hace una campaña promocional a nivel del distrito explicando el mecanismo y sus ventajas a los contribuyentes. Además se difunde mediante los medios masivos este mecanismo. Todo esto es con el fin de que la mayor cantidad de contribuyentes conozca esta modalidad. PASO 3 c) EJECUCIÓN El área de Rentas lleva el control de pagos para determinar qué contribuyentes son elegibles para el sorteo. Para esto se deben determinar fechas de corte para generar los listados que servirán para el sorteo Los contribuyentes elegidos participan en el sorteo, siendo los elegidos notificados. El área de Rentas da por cancelados los recibos de los premiados y se les notifica. EJEMPLO La Municipalidad de Surquillo, en Lima, implementó este mecanismo.
En primer lugar se generó un marco normativo: El marco Normativo Local es la Ordenanza No. 039/MDS. 18/05/1999: Publicada el 21.05.1999 y que dice: “Art. Cuarto. Incentivo Tributario “Cumple más y Paga Menos”. Establecer por el presente periodo el sorteo mensual que premiará con una exoneración del pago de tres recibos correspondientes al concepto de arbitrios del periodo 1999 a personas naturales ganadoras y con dos recibos de pago a las empresas. El sorteo público se llevará a cabo entre todas las personas que se encuentren al día en el pago de sus tributos hasta 1998. Las bases del sorteo serán establecidas por la Dirección de Rentas.” La periodicidad de su aplicación es un sorteo mensual para todo el año 1999. Luego se efectuaron los cortes y se declaró la elegibilidad de los contribuyentes puntuales, haciéndose los listados de los que pasaban al sorteo. Elegidos los sorteados, en un número porcentual de todos los elegibles se les notificó de sus premios y se les envió una resolución de determinación cancelando las cuotas con las que salieron favorecidos

ANÁLISIS Este mecanismo tiene determinadas ventajas como la de ser funcional, no requiere de procesos administrativos complejos cuando existe una buena base de datos de contribuyentes que se encuentra permanentemente actualizada. Sin embargo, deben tomarse las medidas adecuadas para que los contribuyentes vea
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una cierta transparencia en el sorteo y debe hacerse una difusión adecuada. Además, el premio otorgado puede no ser tan atractivo como en el caso de la premiación descrita en el caso anterior.

e) CANJE DE DEUDA POR ESPECIES.
DESCRIPCIÓN Se trata de generar una facilidad, sobre todo al segmento de contribuyentes dedicados al comercio, servicios o industria a fin de cumplan con sus obligaciones usando bienes como medio de pago. Esto se puede hacer como una medida de emergencia y sólo si los contribuyentes producen o comercializan bienes y servicios que la Municipalidad requiera para su funcionamiento o implementación. En esta categoría podemos hablar de bienes como: alimentos, mobiliario, repuestos de maquinaria, equipos y servicios varios que requiera la Municipalidad. Todo esto dentro de un sistema de valorización adecuado y concertado. Esto es posible en la medida que El código tributario señala que mediante Decreto Supremo, refrendado por el Ministerio de Economía y Finanzas, se podrá disponer el pago de tributos en especie, los mismos que serán valuados según el valor del mercado en la fecha que se efectúen22 y lo que se indica en el sentido que las ordenanzas son normas de rango equivalente a la ley, aquellas por las que conforme a la Constitución se puede crear, modificar, suspender o suprimir tributos y conceder beneficios tributarios. Toda referencia a la ley se entenderá referida también a las normas de rango equivalente23. CONTEXTO La situación de crisis y recesión económica, expresada en el bajo nivel de ingresos familiares, el desempleo y subempleo, en el alto costo de vida; afecta principalmente a los sectores populares del país. Esto da como resultado que no tengan el dinero suficiente para cumplir sus obligaciones tributarias con la Municipalidad del Distrito en la cual residen, formando parte de su cartera pesada. Existe un segmento de los contribuyentes que se dedican a las actividades comerciales, de servicios e industriales los cuales por razones de la recesión y la caída en las ventas no cuentan con la liquidez suficiente (o a tiempo) para hacer un pago en dinero; pero poseen activos y mercadería que son factibles de usar como medio de pago para el cumplimiento de estas obligaciones. A este segmento va dirigida esta modalidad.
22 23

Código Tributario. Art. 32 Ibidem Normas III y IV

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Asimismo, es mejor que exista una iniciativa por parte de estos contribuyentes para aplicar esta medida, o por lo menos se necesita realizar un sondeo para determinar si existe una voluntad de los contribuyentes para acogerse a esta modalidad. Hay que señalar que esta modalidad es coyuntural y no es conveniente que se convierta en una política permanente de la administración de rentas, para no desnaturalizar ésta. PROCEDIMIENTO PASO 1 a) Planeación Mediante un informe de la Dirección de Rentas se deben determinar a qué segmento de contribuyentes va dirigida esta modalidad, cuáles son los límites para ésta, los requisitos para acogerse a esta modalidad y el procedimiento. El Concejo estudia la propuesta, la perfecciona y mediante Ordenanza se establecen los mecanismos y se crea una Comisión Técnica de Pago de Tributo en Especie. Se hace la difusión correspondiente. PASO 2 b) OPERACIÓN Se reciben los expedientes donde los contribuyentes que deseen acogerse a esta modalidad presentan su solicitud, con el listado de bienes y/o servicios que ofertan, sus precios y condiciones. La Dirección de Rentas determina el valor de la deuda tributaria, La Dirección de Administración determina qué bienes y/o servicios ofertados son requeridos por la Municipalidad, y si los costos son los del mercado. Ambos informes son evaluados por la Comisión y esta determina su procedencia, conciliando las deudas con lo ofertado, lo cual se comunica al contribuyente para tener su aceptación. PASO 3 C) EJECUCIÓN Aceptado el canje por el contribuyente Administración recibe los bienes o vales de servicio y Rentas emite la resolución correspondiente.

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EJEMPLO Tenemos el caso del distrito de Surquillo en Lima, aquí fueron los trabajadores ambulantes los que por cierta cercanía a la gestión municipal buscaron este mecanismo. En este caso se efectuaron canjes por mercadería en pequeña escala por la dificultad de su colocación en relación con los requerimientos de la Municipalidad. Por otra parte, en distritos rurales, donde escasea la moneda como medio de pago, algunas municipalidades aceptan el pago en especies; pero en menor escala. ANÁLISIS Este mecanismo es una modalidad que si bien en teoría es factible de aplicar, cuenta en la práctica con un gran inconveniente, que es la conciliación entre lo ofertado, su precio en el mercado y lo requerido por la Municipalidad, lo que hace que no sea practicable en todos los casos. Además cuando se trata de montos pequeños de duda tributaria, no se justifica el esfuerzo que tiene que hacer la administración municipal. Por otra parte, el mecanismo de conciliación de deudas es complejo y sus beneficios pueden no compensar este esfuerzo y tiempo invertidos.

e) CANJE DE DEUDA POR TRABAJO.
DESCRIPCIÓN Esta modalidad se refiere a la aceptación del servicio de mano de obra, para el pago de la deuda de naturaleza tributaria que el contribuyente acumula en un tiempo determinado. Es similar a la anterior y su base legal es la misma CONTEXTO En distritos de menores recursos de las grandes ciudades, se ve el problema de la insuficiencia de pagos entre la población en extrema pobreza, así como los requerimientos de mano de obra para instalación de áreas verdes, construcción de obras comunales y otros Cuando existe dentro del universo de contribuyentes un segmento en extrema pobreza es factible contar con este mecanismo, que a

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diferencia de comerciantes y productores, permite a los contribuyentes usar su fuerza de trabajo como medio de pago.

PROCEDIMIENTO PASO 1 a) PLANEACIÓN Mediante un informe de la Dirección de Rentas se deben determinar qué contribuyentes pueden acogerse esta modalidad, los requisitos para acogerse y el procedimiento. El Concejo estudia la propuesta, la perfecciona y mediante ordenanza se establecen los mecanismos y se crea una Comisión Técnica de Canje de Deuda por Trabajo la cual debe estar conformada por las áreas de Rentas y Servicios Sociales Se hace la difusión correspondiente. PASO 2 b) OPERACIÓN Se recepcionan expedientes donde los que planteen acogerse a esta modalidad presentan su solicitud. La Dirección de Rentas determina el valor de la deuda tributaria, La Dirección Municipal determina a solicitud de las áreas de servicios públicos, desarrollo urbano, abastecimientos y otros qué tipo de trabajos son requeridos por la Municipalidad, determinando la cantidad de horas/hombre requeridos y/o tareas necesarias (árboles plantados, metros de pista pintados, metros de vereda realizados, etc.) . Asimismo, la Dirección de Servicios Sociales hace una evaluación del contribuyente para determinar si su situación económica lo hace elegible para esta modalidad. Estos informes son evaluados por la Comisión y esta determina su procedencia, conciliando las deudas y determinando cuantas jornadas de trabajo equivalen a su deuda y en que actividades puede desempeñarse, lo cual se comunica al contribuyente para tener su aceptación. PASO 3 C) EJECUCIÓN Aceptado el canje por el contribuyente la Administración determina que trabajo o labor de la municipalidad se destinará al contribuyente, y esta asignará la tarea y tendrá un control sobre su cumplimiento. Al cumplirse con lo estipulado, la Dirección de Rentas emite la resolución de cancelación correspondiente. EJEMPLO
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Esta experiencia se ha planteado en Villa El Salvador y se resume así:

ITEM

DESCRIPCIÓN

“Las personas naturales y/o jurídicas que tengan deudas de naturaleza Marco Normativo Local: Ordenanza No. tributaria con la Municipalidad de Villa El Salvador, podrán realizar el pago total o parcial en especie o mediante la prestación de servicios....” 007-000/MVES. 22/02/2000:Publicado: 27.02.2000 Población Objetivo: Familias de extrema pobreza. Consideradas insolventes. Que tienen deudas de naturaleza tributaria con la Municipalidad de Villa El Salvador; y por ello son parte de la cartera pesada. Aplicable solo a la deuda acumulada correspondiente al Impuesto Predial. 1. 2. 3. Ser contribuyente en situación de extrema pobreza e insolvente. Solicitud de acogerse al beneficio. Someterse a una evaluación socioeconómica que lo califique como contribuyente en extrema pobreza e insolvente. 4. Evaluación de su capacidad para designarle el trabajo comunal a realizar. 5. Aceptación y cumplimiento del trabajo designado 1. Se presenta el Expediente a la Oficina de Rentas. Emite reporte de la deuda. 2. Pasa al Area de Bienestar Social, evalúa la situación de extrema pobreza e insolvencia. Califica positivo continua el procedimiento o negativo rechazando el pedido de beneficiarse. 3. Luego el Area de Desarrollo Humano y Servicios Públicos, califica la capacidad del solicitante, asigna el trabajo a realizar, monitorea y controla su cumplimiento. 4. Finalmente el Area de Rentas por intermedio de la función de Control, Recaudación y Cobranza Coactiva; visto el informe de cumplimiento cancela la deuda tributaria Predial a la que se acogió el contribuyente. 1. Se incorporo el Beneficio de Canje de deuda por trabajo comunal a una Campaña general anual del Autoavaluo 1999, la que contenía una política de tratamiento especial, facilidades e incentivos a los diversos tipos de contribuyentes (mejores, intermedios y morosos). Motivando al cumplimiento en pro del desarrollo distrital, presentando una tratamiento tributario adecuado, flexible y sugerente; e invitándolos a participar y acogerse a los beneficios ofertados. 2. La Oficina de Comunicación, se encargo del diseño de la Campaña de Propagandización: Elaboración y aprovisionamiento de materiales, puntos de promoción y distribución, uso de los medios de comunicación distrital. Se elaboraron: trípticos, afiches, notas para radio, televisión.

Ambito Tributario Requisitos

Procedimiento

Sensibilización

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3.

Internamente para la promoción y distribución, coordinaron con la Oficina de Participación Vecinal y la Agencias Municipales Sectoriales.

Problemas

El Area de Desarrollo Humano y Servicios Públicos no elaboró el Reglamento de Aplicación para la calificación, valuación, asignación, control y evaluación del trabajo a realizar. Lo que no permitió que la experiencia se cristalizara.

Otro caso interesante de esta modalidad es el de la experiencia del Programa de Compensación Tributaria con Trabajo de la provincia de Ilo24. El PCT es un programa que brinda facilidades a la población para que pueda cumplir con la actualización y regularización de sus obligaciones tributarias a través del pago con trabajo. Este programa contribuye a disminuir el elevado índice de morosidad generada por el contexto de crisis económica que afecta a la municipalidad de Ilo con un 50% de morosidad. También contribuye a disminuir el elevado índice de evasión tributaria e informalidad en la declaración y registro por parte de los contribuyentes. Y de esta manera tener una política para con los contribuyentes de extrema pobreza que tienen voluntad de pago. Este programa ofrece beneficios a nivel de Exoneración total de pago de arbitrios, permitiéndole la opción de trabajo por el pago del impuesto predial. Trabajo comunales que permiten pagar sus impuestos predial y arbitrios con faenas comunales.

Las familias a quienes está dirigido el programa son personas de extrema pobreza, ancianos desvalidos en abandono moral y físico y que no perciben pensión de jubilados. Las actividades que realiza las personas beneficiarios son: Limpieza de calles, plazas y focos infecciosos Forestación hoyos, cerco, pintado y mantenimiento de áreas verdes Pintado de locales Apoyo a la administración.

El proceso del programa consta de varias etapas
24

Fuente: Nelly Sánchez, Oficina del programa de Compensación Municipal de la Municipalidad Provincial de Ilo

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FASE 1 FASE 2 FASE 3 FASE 4 FASE 5 FASE 6

-

Inscripción de postulantes por líderes de la comunidad y la municipalidad de Ilo

Evaluación socioeconómica Calificación por la Municipalidad Programación del trabajo Ejecución de trabajos comunales Entrega de bono de compensación

Este programa ha requerido el desarrollo de instrumentos normativos municipales como decretos de alcaldía, ordenanzas y resoluciones de calificación y emisión de bonos de compensación. Legalmente están sustentados en el art. 3,8 y 60 del decreto legislativo N° 776 sobre ingresos tributarios, por el art. 32 del DL. N° 816 código tributario de las formas de pago de la deuda tributaria y por último respaldo por la constitución política del estado art. 200 inc. 4 sobre el rango de ley de las ordenanzas. El impacto que este programa es la ayuda a la población mas pobre para formalizar su situación tributaria de igual manera. Se ha mejorado la evasión tributaria al haberse identificado claramente los casos sociales y se está contribuyendo el crear una conciencia tributaria. Como un resultado que podemos apreciar veremos su efectividad en el siguiente cuadro: AÑO Nº DE PREDIOS BENEFICIADOS MONTO VALORIZADO DE TRABAJO

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1998 1999

534 1,002

S/. 106,701.00 S/. 253,122.00

ANÁLISIS Al margen de los problemas explicados en esta experiencia, es importante destacar que el mecanismo en sí es una forma innovadora de captar un ingreso en la forma de trabajo comunal. Valdría la pena tomarlo en cuenta ya que puede ser una alternativa a los gobiernos locales para cubrir ciertos servicios en cuanto a limpieza, forestación y otros.

3. EXPERIENCIAS INNOVATIVAS PARA LA MAYOR RECAUDACIÓN
La concesión es una experiencia que permite una mayor recaudación. Se define como el Acto Administrativo por el cual el organismo municipal concedente, a través de los procedimientos de Licitación Pública Especial o de Concurso De Proyectos Integrales, otorga a personas jurídicas nacionales o extranjeros la ejecución de determinadas Obras de Infraestructuras o de Servicios Públicos, aceptados o fijados previamente por el organismo municipal, por un plazo establecido, cediendo como contraprestación su explotación. La base legal para las concesiones está dada por la Constitución Política del Estado25, así como la Ley Orgánica de Municipalidades. Ley Nº 23853 art. 53 y 55, que da facultades a las municipalidades para otorgar concesiones para obras de infraestructura y de servicios públicos municipales. Los pasos para hacer una concesión son: 1. 2. 3. 4. El inversionista presenta la iniciativa La municipalidad lo evalúa Se convoca a concurso publico Adjudicación

PASO 1 En este tipo de casos el inicio del proceso se da a través de la iniciativa de un inversionista privado, que presenta un proyecto que puede ser de construcción de infraestructura o servicios turística, recreativa, servicios públicos y otros, planteando las condiciones generales como: El tipo de obra o servicio, el tiempo
25

Constitución Política del Estado arts. 191 y 200

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de administración para usufructuar la posesión, el tipo de pago y el tiempo del mismo hacia la municipalidad por la explotación d la inversión realizada.26 PASO 2 Al recibir la propuesta del inversionista, la Municipalidad, evalúa las condiciones planteadas por el empresario y en la mayoría de los casos accede a los servicios de un experto o equipo de expertos, que harán la proyección dela vida útil del proyecto, su rentabilidad y el periodo de recuperación dela inversión realizada. Con estos datos básicos, la municipalidad realizará una contraoferta que incluye el periodo de la concesión, la prima (el juanillo o ingreso inicial) las cuotas mensuales y las condiciones del mantenimiento de la infraestructura y el momento en que la infraestructura o servicio desarrollado revierte ala municipalidad en su defecto se inicia un nuevo proceso de negociación en otras condiciones. PASO 3 La Municipalidad, aceptando la iniciativa procede a convocar a Licitación Pública o a Concurso de Proyectos Integrales, según sea el caso27. Al realizarse la convocatoria se toma como base la propuesta original del empresario con los reajustes hechos por la municipalidad, concediéndole al postor original un puntaje adicional, Si en el proceso de adjudicación resultara ganadora una propuesta de otro empresario, el autor dela idea original tiene derecho de igual esa oferta, y si lo hace gana la adjudicación. Sin embargo, si no pudiera hacerlo el ganador compensará al autor de la idea con un monto fijado en las bases del proceso. PASO 4 La municipalidad adjudica la obra o servicio, aunque en algunos casos lo puede hacer hasta 90 días de realizado el concurso. EJEMPLO Proyecto MARINA CLUB BARRANCO PASO 1 A iniciativa de un grupo de inversionistas privados se plantea la construcción de un embarcadero de yates e instalaciones recreativas y de servicios conexas, ofreciendo a la Municipalidad de Barranco una compensación.

26 27

Ordenanza 098-96 MML Ibidem

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PASO 2

La Municipalidad evaluó la oferta inicial y un estudio de factibilidad hecho por un experto contratado por la municipalidad evaluaba que la inversión se amortizaba en un plazo de 8 años, quedando 22 años más para que la empresa obtenga la utilidad correspondiente, con lo cual el plazo de concesión será de 30 años. Sobre esta base se hace la oferta pública. Asimismo, se fija como una prima (juanillo) por derecho de concesión de 200,000 dólares y un pago mensual de 10,000 dólares La municipalidad de Barranco ha convocado públicamente a concurso de proyectos integrales. Aun se encuentra en proceso

PASO 3

PASO 4

Por otra parte hay otra modalidad en la que no existe una contraprestación económica de parte de los concesionarios ; pero que significa un aporte a la municipalidad en la medida que entregando infraestructura o servicios se evita incurrir en gastos de mantenimiento. Estas cesiones en uso se hacen con instituciones a través de convenios de cooperación interinstitucionales, como en el ejemplo que vemos a continuación. EJEMPLO: Concesión del estadio municipal de Barranco al Club Alianza Lima PASO 1 Una iniciativa privada en este caso, el club Alianza Lima a través de la Asociación Niño Intimo, institución sin fines de lucro. La iniciativa busca que mejorar el campo deportivo la Unión de propiedad de la municipalidad de Barranco. El plazo de la concesión propuesta por la asociación niños Íntimos fue de 7 años, la contrapropuesta de la municipalidad fue de 5 años, lo que acepto finalmente. En ese plazo se proyecta que la Institución recupera su inversión realizada Compromiso de la Institución Privada Construir una tribuna, una loza de concreto de uso multiproposito, mejorar el vestuario, sembrar y mantener el gras, construir una playa de estacionamiento, el beneficio para el club es el uso de las instalaciones para sus divisiones inferiores Beneficios para la Municipalidad Los clubs de Barranco también podrán usar las instalaciones del campo , previa coordinación con la institución intima,

PASO 2

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La División de Cultura, también puede utilizar el estadio. Al comprometerse el club a darle mantenimiento al estadio, la municipalidad logra disminuir sus costos de mantenimiento, pero también resuelve su problema de tener a su disposición el estadio para sus actividades culturales, esto en el contexto anterior ya no era posible, por que la liga deportiva había asumido el uso monopólico del campo deportivo. PASO 3 Se firmó un convenio de cooperación donde se establecen plazos y condiciones. La municipalidad entrega en uso el estadio

PASO 4

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BIBLIOGRAFIA
♦ Constitución Política del Perú. ♦ Díaz Palacios, J. Manual de direcciones de Gestión Ambiental Municipal – PEGUP 2001. ♦ Grey Figueroa, Carlos y Butteler H. Oscar. Manual de Planificación y Proyectos para el Desarrollo Local – APRISABAC – Cajamarca 2000 ♦ Informe dela Comisión Brundtland (1976) ♦ Instituto Metropolitano de Planificación / Plan de Desarrollo ♦ Integral de Villa María del Triunfo 2001-2010 ♦ Ley Orgánica de Municipalidades, 23852 ♦ Manual de l Instructor Gerencia Financiera Municipal. IULA-CELCADEL. 1995

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