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INTRODUCCIÓN

Una consulta entre especialistas, autoridades y funcionarios


municipales nos dio como resultado que el tema financiero era
escasamente manejado por los miembros de la corporación
municipal y que se reservaba a los especialistas en planificación y
presupuesto y, lo que era más preocupante, es que no había
comunicación entre las áreas municipales dedicadas a la
recaudación (ingresos) con las áreas administrativas que atienden
las obligaciones (egresos).

En ese sentido, consideramos importante que el tema de las


finanzas municipales sea comprendido por todos los integrantes
de la Municipalidad, sean estos autoridades o funcionarios, para
que facilite una planificación estratégica de los programas y
proyectos municipales, que no sólo atienda las necesidades
urgentes de la localidad sino que se proyecte al futuro.

Por tanto, este es un manual para no especialistas, con el ánimo


de entregar la información necesaria para que cualquier miembro
de la municipalidad pueda tener elementos para la toma de
decisiones en el terreno financiero municipal.

De otro lado, siendo una de las funciones de los gobiernos locales


el de promover el desarrollo, este manual centra sus esfuerzos en
la promoción del desarrollo con énfasis en lo que denominamos
desarrollo sostenible, como un modelo que permitirá, adaptado
creativamente, mejorar la calidad de vida de las poblaciones
actuales y con una perspectiva de futuro.

Así, este manual contiene temas financieros, normativos y de


planificación del desarrollo.

El primer módulo abarca el tema del Desarrollo Sostenible y su


relación con las finanzas municipales. Aquí encontramos los
conceptos de desarrollo sostenible y su importancia en el ámbito
local, a demás de una explicación de las dimensiones del
desarrollo, señalando los elementos para aplicar la planificación
estratégica la planificación del desarrollo local. Asimismo, se dan
las pistas par acondicionar la acción de las municipalidades a los
requerimientos de los planes de desarrollo sostenible, planteando
las condiciones de viabilidad y sostenibilidad para estos y la
manera de adecuar el organigrama y las finanzas municipales
bajo estos principios de modo tal de reconvertir la institución
municipal a un nuevo modelo de gestión. Finalmente, se explica
cómo establecer, dentro de este nuevo modelo de gestión las
Oficinas de Gestión Ambiental, cómo órgano encargado de
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

proponer y supervisar los programas y proyectos referidos a la


gestión ambiental local, así como los mecanismos par que las
inversiones municipales sean aplicadas a programas y proyectos
de desarrollo.

En su segundo módulo se trata sobre lo que es el marco


institucional de las finanzas municipales y la competencia sobre la
promoción del desarrollo. Analizando problemas como la débil
relación entre Municipalidad Provincial y Distrital, el poco
cumplimiento de la normatividad Municipal por parte de la
ciudadanía, la insuficiencia de los recursos Fiscales; el
insuficiente manejo de Instrumentos de Gestión (como son los
planes de desarrollo sostenible, planes urbanos y planes
institucionales): la falta de calificación de los recursos humanos;
las insuficientes Finanzas Municipales; la falta de planificación
para la provisión de Servicios y la débil capacidad de planificación
de las Inversiones Locales. Otro tema importante que analiza este
primer módulo son las formas de gestión municipal, explicitando la
existencia de un viejo modelo estático y burocrático, frente a un
nuevo modelo, flexible y dinámico. Finalmente, se alude a las as
funciones e instrumentos de los ingresos municipales, explicando
el sistema de funciones básicas para la administración de los
ingresos recaudados directamente.

En el tercer módulo se explica la forma de analizar las finanzas


municipales, en la medida que es de necesidad tener un análisis
del funcionamiento financiero municipal para la correcta toma de
decisiones. En este caso se explican los diferentes tipos de
indicadores que se aplican para determinar el estado financiero
municipal.

Continuando, el cuarto módulo nos indica cómo se hace un


presupuesto y que pasos hay que dar para que este sea un
presupuesto equilibrado. Asimismo, y ante un requerimiento
observado entre funcionarios y autoridades municipales sobre el
Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) otorgado en
virtud del D.L 776 se ha hecho una sección especial sobre este
tema, así como se ha insertado una sección sobre el denominado
Presupuesto Participativo, como un nuevo enfoque de
concertación entre la municipalidad y los vecinos para la gestión
de los recursos.

Finalmente, el quinto módulo trae algunas novedades para


muchos gobiernos locales que sufren el problema del bajo índice
de recaudación por moras e incumplimientos tributarios de los
vecinos. La novedad son las experiencias innovativas que
algunas municipalidades han aplicado para mejorar su
recaudación, un problema siempre latente. Entre estas

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Instrumentos para una mejor gestión financiera

innovaciones para ingresos están: la fiscalización tributaria


selectiva, la premiación al buen contribuyente; el canje de deuda
por especies, el canje de deuda por trabajo y el denominado
cumple más y paga menos. Todos estos mecanismos han sido
aplicados con mayor o menor éxito en diferentes municipalidades
y son un ejemplo de cómo aplicar creativamente la legislación y
las capacidades de la población para lograr mejorar los ingresos
municipales.

Asimismo, este módulo trae un mecanismo para incrementar los


ingresos municipales, como es el mecanismo de las concesiones,
que se explica como una forma creativa de aprovechar las
oportunidades del entorno para hacer aplicar formas de
asociación pública y privada en beneficio de la Municipalidad y la
localidad.

El espíritu con el que se ha elaborado el Manual de Finanzas


Municipales para el Desarrollo Sostenible, es el de entregar una
herramienta a los gobiernos locales para que sus miembros
puedan conocer este campo y orientar sus acciones en forma
planificada para que sus resultados permitan mejorar la
gobernabilidad local y atender los requerimientos presentes y
futuros de sus habitantes.

En ese sentido lo que quiere expresar este manual es la intención


de darle a los gobiernos locales una herramienta de oriente su
gestión a través de divulgar algunos procedimientos financieros y
algunas experiencias que han permitido a otras municipalidades
mejorar sus ingresos y mejorar su gestión ante la comunidad, así
como orientar sus inversiones hacia el desarrollo. Lo que aquí se
ha vertido es un cúmulo de experiencias municipales que pueden
enriquecerse, perfeccionarse y nuevamente sistematizarse con el
objetivo de hacer Municipalidades más eficientes y con un mayor
compromiso con el desarrollo de sus pueblos.

Sin embargo, todo lo escrito puede quedar de lado, si es que no


se percibe una voluntad política de las autoridades municipales
por cambiar el sentido de la institución municipal hacia una
gestión que priorice la promoción del desarrollo a las
acostumbradas tareas de proveer servicios y administrar el suelo
urbano. Esto constituye un cambio que muchos alcaldes y
regidores han dado en varios rincones del país. Han entendido
que promover el desarrollo es parte importante de su misión como
autoridades y que requiere además de instrumentos como los
desarrollados en este manual, los cuales les pueden facilitar la
planificación del desarrollo.

3
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

Finalmente quiero agradecer al equipo que ha apoyado el trabajo


de este manual. Al economista César Barrientos Mendoza,
consultor en tributación municipal, ex funcionario municipal y
candidato a Magíster en Gestión Urbano Ambiental, quien con sus
conocimientos en materia tributaria aportó sobre todo en la parte
relativa a las innovaciones en recaudación de ingresos.

Por otro lado, quiero referirme a Oscar Butteler Hernández,


Director de Servicios Públicos de la Municipalidad de Villa María
del Triunfo y especialista en planificación del desarrollo local,
quien dio su aporte en varios de los módulos y la revisión del
documento.

También hay que indicar el aporte de Percy Erazo Aybar que tuvo
a cargo el levantamiento de datos técnicos y legales, así como
realizó el trabajo de campo sobre las innovaciones en cuanto a
recaudación.

Finalmente, al economista Vicente Malásquez Chiri actual director


de Administración dela Municipalidad de El Agustino, por sus
aportes en el tema presupuestal.

Sin ellos este manual no hubiese sido posible.

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MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

TABLA DE CONTENIDOS
MÓDULO 1
FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE
1. EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y LOS GOBIERNOS LOCALES
2. PLANIFICANDO EL DESARROLLO LOCAL
3. EL NUEVO MODELO DE GESTIÓN PARA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE.
4. LAS OFICINAS DE GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL
5. LA GESTIÓN FINANCIERA DE LAS MUNICIPALIDADES PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE.

MODULO 2
MARCO INSTITUCIONAL DE LAS FINANZAS MUNICIPALES
1. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES
2. LOS PROBLEMAS MUNICIPALES
3.OTROS ELEMENTOS IMPORTANTES EN LA PROBLEMÁTICA MUNICIPAL

4. FORMAS DE GESTIÓN MUNICIPAL.


5. FINANZAS PÚBLICAS Y FINANZAS PRIVADAS.
6. ¿QUÉ SON LAS FINANZAS MUNICIPALES?.
7. ESTRUCTURA DEL FINANCIAMIENTO MUNICIPAL.
8. FASES DEL CICLO DE LA GERENCIA FINANCIERA MUNICIPAL.
9. SISTEMA DE FUNCIONES BÁSICAS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LOS
INGRESOS RECAUDADOS DIRECTAMENTE

MODULO 3
ANÁLISIS DE LAS FINANZAS MUNICIPALES
CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE EL ANÁLISIS FINANCIERO
CONCEPTO DE ANÁLISIS FINANCIERO
PRINCIPIOS DEL ANÁLISIS FINANCIERO MUNICIPAL
ANÁLISIS DE INDICADORES

MODULO 4
EL PRESUPUESTO MUNICIPAL: CONCEPTO, ESTRUCTURA
Y CRONOGRAMA DE ELABORACIÓN
1. CONCEPTOS
2. USOS DEL PRESUPUESTO

5
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

3. COMO ESTRUCTURAR EL PRESUPUESTO MUNICIPAL EN FUNCIÓN AL


DESARROLLO LOCAL
5. FONDO DE COMPENSACIÓN MUNICIPAL
6. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

MÓDULO 5
ESTRATEGIAS, ALTERNATIVAS Y EXPERIENCIAS INNOVADORAS PARA
LA CAPTACIÓN DE INGRESOS MUNICIPALES
1. ESTRATEGIAS INNOVATIVAS PARA LA CAPTACIÓN DE INGRESOS

2. EXPERIENCIAS PARA UNA RECAUDACIÓN MÁS EFICIENTE

3. EXPERIENCIAS INNOVATIVAS PARA LA MAYOR RECAUDACIÓN

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MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

MÓDULO 1
FINANZAS MUNICIPALES PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE

1. EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y LOS


GOBIERNOS LOCALES

Cuando hablamos de desarrollo, muchos pensamos en el


crecimiento económico, en los indicadores el PBI y la balanza de
pagos. Sin embargo, ese viejo concepto ha sido superado
largamente al verse las limitaciones que tiene en cuanto a que la
riqueza no genera necesariamente bienestar para todos, ya que
las naciones más “desarrolladas” no han podido erradicar la
pobreza de muchos de sus individuos.

Así como que históricamente está demostrado que la riqueza de


un pueblo hace 100 años no necesariamente es la misma en la
actualidad o que una economía basada en un recurso natural
puede venirse abajo cuando este recurso se agota o aparece una
innovación que lo deja de lado. El mejor ejemplo es la “bonanza”
de la economía peruana de inicios de la época republicana con el
guano y el salitre, se vino abajo cuando aparecieron los
fertilizantes sintéticos.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD


propone que entendamos el desarrollo como un proceso
conducente a la ampliación de las opciones de que disponen las
personas para alcanzar, principalmente, una vida larga y
saludable, poder adquirir conocimientos y poder tener acceso a
los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida
decorosa. Estas opciones pueden ser infinitas y cambiar a lo largo
del tiempo.

7
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

El desarrollo requiere, además, otras condiciones. Entre ellas, en


el plano político, la existencia de seguridad y paz social, la
generación de mecanismos de participación ciudadana y
construcción de regímenes democráticos; en el plano social, el
incremento equitativo de los ingresos de las personas y de los
hogares en función del crecimiento de la economía, la satisfacción
de las necesidades básicas del conjunto de la población
(incluyendo prioritariamente el acceso a la educación y a la
salud); finalmente, la existencia de políticas de preservación de
los recursos naturales, especialmente de los no renovables de un
país. En ese sentido se ha dado también en llamarlo Desarrollo
Sostenible.

Una definición del desarrollo sostenible más sintética es la


siguiente:

“Es aquel desarrollo que satisface las necesidades del


presente sin comprometerse la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer las propias”1

Esto quiere decir que el desarrollo sostenible es un proceso de


cambio en el cual los recursos naturales, la dirección de las
inversiones, la orientación del desarrollo tecnológico y el cambio
institucional, todos están en armonía entre ellos, y aumentan la
actual y la futura posibilidad para satisfacer a las necesidades y
aspiraciones humanas.2

Para su mejor comprensión el Desarrollo Sostenible contiene tres


dimensiones:

 Ambiental.- que implica el medio ambiente físico y los


recursos naturales
 Social y cultural.- que incluye los aspectos sociales,
políticos, culturales y educativos
 Económica. Que implica la producción, la generación de
empleo, los ingresos y la distribución de la riqueza.

En estas tres dimensiones se engloba todo el quehacer humano y


es el punto de partida para la planificación del desarrollo. Estas
tres dimensiones no se excluyen entre sí y cuando son integradas
permiten tener unas visión completa dela realidad.

1
Informe dela Comisión Brundtland (1976)
2
Ibidem

8
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

El siguiente diagrama lo grafica mejor:

AMBIENTAL

SOCIO CULTURAL

ECONÓMICA

INDIVIDUO

A partir de esta concepción del desarrollo se reunió en Río de


Janeiro, la Cumbre de la Tierra sobre el Medio Ambiente,
denominada Río 92, donde se suscribió la llamada Agenda 21,
un acuerdo suscrito por la gran mayoría de naciones del mundo
donde se comprometen a establecer políticas y tomar medidas
para conservar el ambiente dentro de la óptica del desarrollo
sostenible.

El Perú fue uno de los firmantes del acuerdo, ratificado por el


Congreso, con lo cual se compromete a promover el desarrollo
sostenible a nivel de gobierno central y gobiernos locales. Esto se
plasma en la construcción de Agendas 21 Locales o Planes de
acción para el desarrollo local sostenible3.

En ese sentido analizando e interpretando la Constitución Política


de 1993, la Ley Orgánica de Municipalidades (ley 23583) y otras
normas complementarias, podemos decir que dentro de las
funciones municipales se encuentran las siguientes4:

3
Díaz Palacios, J. Manual de direcciones de Gestión Ambiental Municipal – PEGUP
2001
4
Ibidem

9
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

 Planificar el Desarrollo Sostenible Local.


 Coordinar la política ambiental.
 Proteger el medio ambiente.
 Regular el uso del suelo en armonía con el medio
ambiente.
 Proteger el abastecimiento y la calidad de agua.
 Manejo ambiental de los residuos sólidos.
 Prevención de riesgos.
 Control y monitoreo de la calidad del aire.
 Desarrollo de la educación ambiental.
 Evaluación de la situación del ambiente.
 Protección y manejo de cuencas y tierras agrícolas.

Estas funciones constituyen la matriz de la gestión ambiental local


que debe realizarse en cada gobierno municipal. Como podemos
ver, estas funciones son elementales para sentar las bases de un
desarrollo local que permita mejorar la calidad de vida de sus
habitantes hoy y permitir que las nuevas generaciones tengan
recursos suficientes para mantener o mejorar esa calidad de vida
en el futuro.

2. PLANIFICANDO EL DESARROLLO LOCAL

Si ya tenemos en cuenta sobre que dimensiones vamos a


planificar el desarrollo local sostenible, debemos ver que
requisitos son necesarios para realizarlo, una somera mirada nos
dice que necesitamos:

 Voluntad política de las autoridades locales.


 Capacidad de liderazgo
 Equipo técnico multidisciplinario.
 Capacidad de convocatoria y concertación hacia los
actores y agentes sociales.

Con estos requisitos podemos iniciar un proceso de planificación


del desarrollo que nos permitirá obtener un Plan de Desarrollo
Sostenible para el espacio local.

Este Plan de Desarrollo Sostenible debe ser participativo en


donde las autoridades locales, los agentes y actores sociales
participen y en consensos logren construir una visión de futuro y

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definan los pasos a seguir en cada una de las dimensiones del


desarrollo sostenible, así como se comprometan para realizar
acciones que lo lleven a su ejecución.

En su elaboración cuenta con varias fases que son:5

1. ELABORACIÓN DE LA VISIÓN DE DESARROLLO


2. ELABORACIÓN DE LÍNEAS Y OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS.
3. FORMULACIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS.
4. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL PDS.

La elaboración de la Visión de Desarrollo es el primer momento


de la elaboración del Plan de Desarrollo Local. La elaboración de
la Visión de Desarrollo se realiza sobre la base de un análisis
prospectivo de construcción de tres escenarios:

 El escenario DESEABLE
 El escenario PROBABLE
 El escenario POSIBLE

En el escenario deseable se identifican los deseos, anhelos y


sueños, que la población del distrito tiene sobre su futuro. El
escenario probable, identifica las tendencias o procesos que
caracterizan el desarrollo del distrito. En él se ubica el diagnóstico
técnico-participativo de cada una de las dimensiones del
desarrollo, priorizadas como insumo para su elaboración.

Finalmente, el escenario posible surge de la confrontación entre el


escenario deseable y el probable, convirtiéndose en la visión de
Desarrollo. La Visión es la apuesta que la localidad asume para
orientar su futuro.

El siguiente cuadro nos explica el proceso:

ESCENARIO ESCENARIO Diagnóstico


DESEABLE PROBABLE Técnico-
participativo por
(SUEÑOS) (TENDENCIAS) dimensiones
(como insumo)

5
Grey Figueroa, Carlos y Butteler H. Oscar. Manual de Planificación y Proyectos para
ESCENARIO
el Desarrollo Local –APRISABAC – CAJAMARCA 2000
POSIBLE
(VISIÓN DE
11
DESARROLLO)
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Elaboración de las Líneas y Objetivos Estratégicos


Este es un segundo momento, que tiene como característica
definir las grandes rutas por las cuales debe transitar la localidad
para alcanzar la realización de la visión. En esta fase, el
diagnóstico estratégico o análisis FODA (Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades y Amenazas) se aplica a los
diferentes componentes de la Visión a fin de medir los factores y
éxito o fracaso (internos y externos a lo local) y definir los
objetivos locales. Esta fase sirve para ir generando espacios de
concertación o Mesas de Concertación6 (con la participación de
la Municipalidad y los actores y agentes sociales de la localidad)
para la posterior gestión del Plan.

Formulación de Programas y Proyectos


En esta fase se identifican y formulan las iniciativas más
específicas para dar cumplimiento a los objetivos formulados en la
fase anterior. Asimismo, se van consolidando los espacios de
concertación de manera que estos puedan estar funcionando
antes de pasar a la fase de implementación del Plan.

Institucionalización del Plan


Este es el momento de viabilizar las propuestas del Plan, en este
momento todo el proceso debe ya estar sistematizado y
convertido en un documento.

La institucionalización consiste en que el plan sea legitimado por las


diferentes instancias y organizaciones públicas y privadas de la
localidad, es decir, que se convierta en un instrumento de gestión
técnico, político y de promoción de la participación ciudadana. La
institucionalización se inicia con la presentación del documento del plan
y continua con la implementación de los mecanismos de gestión que el
Plan defina, entre ellos los espacios de concertación.

La institucionalización no es una fase que se instaure por decreto u


ordenanza, requiere de un periodo de implementación de medidas que
permitan la viabilidad y la sostenibilidad del proceso.

3. EL NUEVO MODELO DE GESTIÓN PARA EL


DESARROLLO SOSTENIBLE

6
Ibidem

12
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

Existe una modelo de gestión municipal tradicional, manejado


dentro del marco de una institucionalidad burocrática, en donde
lo importante es cumplir con las normas y las leyes, antes que
hacer un uso creativo de las múltiples posibilidades de lo local
para promover el desarrollo.

Este modelo de gestión cada vez está quedando obsoleto


conforme avanza la globalización, la competitividad es más fuerte
y los ciudadanos son cada vez más conscientes de sus derechos
y hacen ejercicio pleno de su ciudadanía. Por ello plateamos a lo
largo de este manual la necesidad de avanzar hacia un nuevo
modelo de gestión donde la promoción del desarrollo sostenible
sea la clave para que nuestros municipios puedan ser mejores
lugares para vivir y donde sus habitantes cuenten con facilidades
para potenciar sus capacidades y cumplir sus aspiraciones.
La elaboración de Planes de desarrollo Sostenible nos dan la
posibilidad de estructurar toda una planificación que permite
convertir las aspiraciones de los ciudadanos en proyectos
concretos para la realización de éstas.

Sin embargo, las Municipalidades no siempre se encuentran en


disposición para asumir este tipo de trabajos, que requiere, sobre
todo, de cambiar la cultura organizacional de las municipalidades,
es decir, se requiere hacer una reingeniería de la administración
municipal para lograr adaptarse a este nuevo modelo. De no
hacer esto la planificación puede quedar simplemente en las
buenas intenciones.

Por ello hay que darle a los Planes de Desarrollo Sostenible la


viabilidad y sostenibilidad necesaria, entendiéndose por
viabilidad, las condiciones previas o requerimientos para la
aplicación del PDS y como sostenibilidad las condiciones
estructurales para que el PDS se sostenga en el tiempo y sea
cumplido.

En cuanto a la viabilidad de iniciar la ejecución del PDS se


proponen a continuación una serie de acciones y/o medidas
necesarias para desarrollar capacidades y fortalezas de la gestión
municipal para con los requerimientos del PDS.

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Instrumentos para una mejor gestión financiera

ACCIONES Y MEDIDAS PROPUESTAS PARA LA VIABILIDAD

 Capacitación del equipo de gestión y los funcionarios municipales.


 Organización de actividades conjuntas de fortalecimiento de los espacios
de concertación.
 Elaboración de una estrategia de Información, Educación y
Comunicación (IEC) para el posicionamiento de la Municipalidad.
 Reajuste de la estructura orgánica de la Municipalidad.
 Incorporación de Proyectos del PDS al Plan Operativo Institucional de la
Municipalidad.
 Generar alianzas para la gestión de proyectos.
 Generar instrumentos normativos que permitan la institucionalización del
PDS.7

El desarrollo de estas acciones es el siguiente:

a) Capacitación del equipo de gestión y los funcionarios


municipales
Se plantea la necesidad de capacitar al equipo de gestión y a los
funcionarios municipales en las herramientas necesarias para la
gestión del Plan. En ese sentido se sugiere la elaboración y
realización de módulos de capacitación que aborden los temas
de:

 CONTENIDOS DEL PLAN DE DESARROLLO SOSTENIBLE.


(conocimiento del plan, internalización de visión, líneas y
objetivos)
 GESTIÓN LOCAL PARA EL DESARROLLO, (conocimiento de
herramientas de desarrollo, diseño y ejecución de proyectos)
 MANEJO DE GERENCIA EN REDES (formación de equipos
de trabajo multidisciplinarios, gerencia de espacios de
concertación, manejo de proyectos consorciados)
 COMUNICACIÓN (mecanismos de comunicación inter y extra
municipales para la gestión del Plan, manejo de elementos de
imagen institucional)

Estas acciones de capacitación tendrían como resultado mejorar


las capacidades municipales para el manejo de los procesos de
concertación y los proyectos que se desprenden del Plan de
Desarrollo Sostenible.

b) Organización de actividades conjuntas de fortalecimiento


de los espacios de concertación.

7
Instituto Metropolitano de Planificación / Plan de Desarrollo Integral de Villa María
del Triunfo 2001-2010

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Instrumentos para una mejor gestión financiera

Como complemento a la actividad anterior y como forma de ir


desarrollando en la práctica las nuevas capacidades del equipo
de gestión y los funcionarios, así como impulsar, fortalecer y
legitimar los espacios o Mesas de Concertación; logrando la
compenetración de los responsables municipales con los otros
actores y agentes sociales que están comprometiéndose con el
Plan.

Como resultado de estas acciones se lograrán afianzar los


espacios de concertación, generar mayor participación de los
actores sociales y generar una mayor confianza para trabajos en
conjunto con las instituciones.

c) Elaboración de una estrategia de Información, Educación


y Comunicación (IEC) para el posicionamiento de la
Municipalidad.
Es necesario la elaboración y puesta en práctica de una
estrategia que permita a la institución municipal mejorar su
imagen institucional. Como producto se obtendrá una política de
imagen institucional acorde a los requerimientos del plan y una
serie de instrumentos, herramientas y productos
comunicacionales que permitan que la población conozca el Plan
y lo haga suyo.

d) Reajuste de la estructura orgánica de la Municipalidad.


Se requiere la revisión y el reajuste de la estructura orgánica
municipal a fin de adecuar el actual organigrama a las líneas
estratégicas del PDS. Este nuevo organigrama debería estar
acompañado de los instrumentos de gestión correspondientes
como son el Manual de Organización y Funciones (MOF) y el
Cuadro de Asignación de Personal (CAP). En este marco se
inscribe la organización de las Oficinas de Gestión Ambiental, que
más adelante explicaremos.

Este reajuste producirá un organigrama más funcional, sintético y


realista en la medida que determine las instancias que asumirían
los roles de conducción del PDS.

e) Incorporación de Proyectos del PDS al Plan Operativo


Institucional de la Municipalidad.
En este aspecto debemos indicar que la manera de viabilizar los
proyectos del PDS, es que la Municipalidad los asuma como
propios y los incorpore dentro de su programación de actividades.
Esto permite que los proyectos elaborados participativamente
sean acogidos y ejecutados, o al menos considerados por la
Municipalidad.

15
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

Para ello se requiere incluirlos dentro de la elaboración del Plan


Operativo Institucional (POI), asignarles los recursos posibles y
cronogramarlos y presupuestarlos para su ejecución. Asimismo es
importante considerar que proyectos son factibles de ser
considerados como de pre-inversión para que sus costos sean
asumidos con los recursos del Fondo de Compensación
Municipal.

El producto de esta acción será tener un POI con proyectos y


actividades concordadas con el PDS y permitir el apalancamiento
de fondos de otras instituciones públicas y privadas.

f) Generar alianzas para la gestión de proyectos.


Con esta medida se busca que la Municipalidad asuma una
política de alianzas que permita su relacionamiento con las
instituciones y los actores locales, para la gestión de los
proyectos. Se debe elaborar una estrategia para el acercamiento
interinstitucional y realizar un trabajo de equipo a nivel de
funcionarios para concretar estas alianzas.

Como producto la municipalidad obtendrá nuevos socios que


faciliten y aporten a la gestión de los proyectos logrando que las
iniciativas de las instituciones estén ligadas al PDS y a la
Municipalidad.

g) Generar instrumentos normativos que permitan la


institucionalización del PDS.
Finalmente, para asegurar el marco normativo donde se
desarrollaría el PDS se requiere la emisión de los dispositivos
legales municipales necesarios para que el proceso de viabilidad
y sostenibilidad sea factible.

La generación de Acuerdos de Concejo, Decretos de alcaldía,


Resoluciones y otros son la garantía legal y normativa que
permite la continuidad del Plan.

Por ejemplo, las Municipalidades de Comas, Villa El Salvador y


Villa María del Triunfo (en Lima) establecieron la institucionalidad
del Plan a través de su aprobación mediante Acuerdos de
Concejo, esto sirvió para darle a sus planes el rango de norma
municipal y por tanto es de cumplimiento.

Por lo antes dicho, consideramos que hay algunas acciones y/o


medidas que deberían implementarse para asegurar que el PDI
sea sostenible en el tiempo. Las que sugerimos son las
siguientes:

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MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

ACCIONES Y MEDIDAS PROPUESTAS PARA LA


SOSTENIBILIDAD DEL PDS.

 Consolidar los espacios de concertación generados.


 Gestión de proyectos
 Institucionalización del modelo de gestión

a) Consolidar los espacios de concertación generados.


Motivando y promoviendo la participación de los actores y
agentes sociales, lo que dará como resultado el funcionamiento
de todos los espacios de concertación del PDS.

En algunas Municipalidades como es el caso de Ilo y Villa El


Salvador, los espacios de concertación han sido reconocidos por
la municipalidad como interlocutores válidos para los asuntos
relacionados con su temática.

b) Gestión de proyectos
Implica que la Municipalidad a través de sus instancias
correspondientes promueva la gestión compartida de proyectos,
buscando contrapartes, oportunidades y concertando esfuerzos.

Esto se está convirtiendo en una práctica común en las


Municipalidades. Por ejemplo en el caso de Villa María del Triunfo
se han reunido a varias ONGs para realizar alianzas y formular
proyectos de su Plan de Desarrollo, como es el caso de los
proyectos de la línea de desarrollo económico que se realizan con
la ONG FOVIDA.

c) Institucionalización del modelo de gestión.


Esta medida implica crear un equipo técnico que sostenga las
acciones del Plan, generar capacidades en los actores sociales y
generar la normatividad que consagre los espacios de
concertación en un real modelo de gestión local participativa por
el desarrollo.

Uno de los resultados del proceso de planificación estratégica


siempre es el de la modificación de los organigramas municipales.
Como se sabe, los órganos municipales son de tres tipos: de
asesoría de apoyo y de línea. Esta tipología nos trae casi siempre
como consecuencia una mayor ponderación de los órganos de
apoyo (como son las áreas de rentas y administración ) por sobre
los órganos de línea (servicios comunales o públicos, servicios

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Instrumentos para una mejor gestión financiera

sociales, participación vecinal) lo que dificulta a estos últimos su


accionar.

Por ello toda modificación del organigrama debería no sólo ser un


simple reacomodo de áreas o la creación de otras nuevas (en
algunas municipalidades se han creado Direcciones de Desarrollo
Humano con programas de género, juventud, ambiente desarrollo
económico local, entre otras), como en los casos de los gobiernos
locales de VES y Villa María; sino una recategorización que
asigne a los órganos de apoyo y de línea una misma jerarquía en
la realidad.

Esto se puede lograr trabajando en grupos mixtos de funcionarios


para cada proyecto o programa de tal manera que no existan
descoordinaciones entre ambas ramas de la administración y se
de fluidez en los requerimientos de gastos en función de los
ingresos reales.

Sin embargo es necesaria la existencia de una oficina que


centralicen este accionar, proponga políticas, planifiquen, ordene
y haga las labores de monitoreo y evaluación de los proyectos
referidos al Plan de Desarrollo Sostenible. Esta oficina serían la
Oficina de Gestión Ambiental.

4. LAS OFICINAS DE GESTIÓN AMBIENTAL


MUNICIPAL

Como se explica líneas arriba, esta oficina o dirección (ya que es


un órgano de asesoría y debe tener el rango de dirección) tiene
como misión la de organizar regular y/o prestar los servicios
ambientales que correspondan formular las políticas, normar e
investigar, atender y resolver los problemas que afectan al medio
ambiente físico y social, desde el punto de vista previsor y
corrector, en coordinación con los organismos competentes del
estado y las organizaciones de la sociedad civil8.

Es una instancia responsable de gestionar el medio ambiente en


los espacios urbanos y rurales en la perspectiva del desarrollo
sostenible. Tiene carácter de órgano de dirección del más alto
nivel, en la instancia de la estructura orgánica de los gobiernos
locales metropolitanos y provinciales, así como en los gobiernos
distritales que lo requieran9 en función a su volumen de población
o problemática ambiental.

8
Díaz Palacios, J. Op. Cit.
9
Ibidem

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MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Pareciera que esta dirección, por su nombre, sólo estará


circunscrita a la temática ambiental; pero si apreciamos que el
modelo de desarrollo sostenible esta basado en la gestión del
medio ambiente como soporte de todas las actividades humanas
podemos aclarar esta posible confusión.

Las Direcciones de Gestión Ambiental, por tanto no sólo tratan los


temas del ambiente físico y sus problemas, sino también del
medio ambiente social, aunque su intervención se verá más
concreta en temas como saneamiento básico, limpieza pública,
agua potable y alcantarillado, ya que estos son temas cotidianos
en el quehacer municipal.

Sus funciones generales son10:

POLITICAS
 Incorporar las consideraciones ambientales en la planificación
del desarrollo urbano y ordenamiento de territorio.
 Proteger , conservar y manejar la flora y fauna.
 Promover proyectos relevantes para el mejoramiento
ambiental.
 Señalar las políticas y pautas para la elaboración del plan de
prevención y atención de desastres, y aprobar los planes de
contingencia.

PLANIFICADORAS
 Ordenamiento territorial
 Aparte planes urbanos
 Planes de gestión ambiental
 Agendas 21 locales

NORMATIVAS Y REGULADORAS
 Dictar normas y fijar estándares para la protección del
ambiente así como regular los impactos ambientales.
 Supervisar y evaluar el trabajo de fiscalización respecto de la
aplicación de la legislación ambiental vigente.

FISCALIZADORA
 Controlar el cumplimiento de las normas y estándares
ambientales.
 Encargar estudios e investigaciones respecto a problemas
ambientales específicos.
 Establecer un sistema de vigilancia ambiental.

INFORMATIVAS Y DE COMUNICACIÓN
 Construir la base de datos para la gestión ambiental.
10
Ibidem

19
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

 Difundir la información de carácter público sobre medio


ambiente.

EDUCATIVAS
 Promover la toma de conciencia sobre los problemas
ambientales y la importancia de la protección y manejo
racional del medio ambiente.
 Elaborar la política de educación ambientas.
 Promover diseñar y establecer los contenidos curriculares
referidos al tema ambiental.
 Diseñar y establecer programas de control de calidad de
alimentos.

Como podemos apreciar las funciones de esta Dirección tocan


diversos ámbitos de la estructura orgánica municipal y sirve como
ente rector que define las políticas del desarrollo sostenible en la
municipalidad, quedando la ejecución a los órganos de línea
respectivos.

La creación de una Dirección de este tipo permite además


desconcentrar diversas funciones que la oficina de Planificación y
Presupuesto no puede atender por la carga administrativa que el
cumplimiento de la normatividad en materia financiera le genera.

5. LA GESTIÓN FINANCIERA DE LAS


MUNICIPALIDADES PARA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE.

A estas alturas quizás podemos preguntarnos qué tienen que ver


las finanzas municipales con la creación de una Dirección de
Desarrollo Sostenible. La respuesta es que si tenemos un Plan de
Desarrollo Sostenible en marcha y una Dirección que debe aunar
los esfuerzos de las diferentes instancias municipales para que
este se haga realidad, lo ambiental toma cuerpo en las decisiones
para el gasto de manera fundamental. La Dirección de Gestión
Ambiental (DGA) debe participar de la planificación del
presupuesto y este debe estar en función a los programas y
proyectos de desarrollo.

Las formas de participación son de diversos tipos ya que esta


Dirección tiene que plantear en la planificación presupuestal la
inclusión y priorización de proyectos, con una perspectiva de corto
y mediano plazo. Esto implica que se debe pasar de la
planificación anual a una panificación quinquenal para que los

20
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

proyectos no se vean recortados entre uno y otro ejercicio


presupuestal.

Asimismo, la DGA tiene que trabajar creativamente para generar


alianzas en las cuales la Municipalidad actúe como animador de
los proyectos de desarrollo y se busque dentro de la sociedad
civil, los organismos del estado o la cooperación técnica
internacional contrapartes para la gestión de los proyectos, de
esta manera se optimiza la inversión municipal (que sirve como
fondo de apalancamiento) y es más factible ejecutar proyectos
que sean exitosos.

Por otra parte, la DGA puede participar en las estrategias de


ingresos a través de dar un contenido ambiental a los
mecanismos innovadores para incrementar la recaudación, como
por ejemplo en el caso de concesiones o como en el caso de
canje de deuda por trabajo ya que en este caso se puede aplicar
a obras de mejoramiento ambiental. El caso de Ilo es
aleccionador en este sentido.

Finalmente, podemos decir que las DGA pueden ser instrumentos


que optimicen y hagan más eficiente la inversión municipal en
desarrollo, bien planificando, logrando alianzas o encausando
algunas fuentes de ingresos hacia lo ambiental.

21
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

22
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

MODULO 2
MARCO INSTITUCIONAL DE LAS
FINANZAS MUNICIPALES

1. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES

Para abordar el campo de las finanzas municipales, tema central


de este manual, tenemos que referirnos en primer lugar a las
competencias existentes en función al marco institucional y legal
en el que se desarrollan las municipalidades en el Perú.

En ese sentido, podemos decir que la Constitución Política del


Perú, promulgada en 1993, y la Ley Orgánica de Municipalidades,
Ley Nº23853 establecen para las Municipalidades las funciones y
competencias siguientes:

Administrar el territorio, planificando el uso del suelo (publico y privado),


mediante la gestión y provisión del equipamiento; tanto para apoyo a la
producción y desarrollo como para uso social y comunitario.

Satisfacer las necesidades de la comunidad, garantizando que la población


cuente con la infraestructura y los servicios locales básicos (agua, energía
eléctrica, distribución de alimentos, alcantarillado, drenaje, comunicaciones,
etc.), servicios públicos (alumbrado, limpieza, transporte público, vías y
veredas, entre otros) y servicios sociales (educación, salud, recreación, etc. ).

Promover el desarrollo local en sus jurisdicciones promoviendo el


crecimiento económico, la acumulación de excedentes y la disminución de la
marginalidad; en cuanto al acceso a las oportunidades, el uso sostenible del
suelo y la satisfacción de las necesidades.

Hay que indicar que de estas tres grandes funciones y


competencias, las dos primeras han sido las que tradicionalmente
han sido atendidas por las municipalidades, configurando,

23
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

además, un modelo de gestión burocrático y administrativo con


una cultura organizacional que muchas veces ha sido un freno
para el desarrollo local.

Asimismo, la tercera competencia, la de promoción del desarrollo,


es novedosa pero no ha sido lo suficientemente trabajada por los
gobiernos municipales en toda su potencialidad.

En este manual nuestro interés está en abordar las finanzas


municipales en función a como ellas son importantes para el
desarrollo local.

2. LOS PROBLEMAS MUNICIPALES

A pesar de los continuos recortes en sus atribuciones, muchas de


las municipalidades en el Perú, han buscado formas de
aprovechar una serie de potencialidades que son inherentes a su
trabajo, como son la capacidad de concertación con los vecinos,
la planificación del desarrollo local, y sobre todo, la participación
ciudadana.

Existen varios casos aleccionadores de esto como los de Ilo, Villa


el Salvador y otros, que buscan hacer una gestión más cerca de
la ciudadanía. Sin embargo estos buenos ejemplos no siempre
son replicados en otros gobiernos locales lo que configura una
problemática municipal compleja.

Las municipales, tienen como sus principales problemas:

- la insuficiencia de sus recursos para el financiamiento de


los programas y proyectos;
- la carencia de personal calificado y de recursos operativos
y logísticos;
- la yuxtaposición de funciones y competencias con otros
niveles de gobiernos, la falta de autonomía para normar,
controlar y resolver sus propias decisiones administrativas.

Los vecinos manifiestan que la Municipalidad no atiende las


necesidades de la comunidad, que además la población no está
debidamente informada de sus beneficios y obligaciones, que los
trámites son complicados y lentos, y que la Municipalidad no
cumple con brindar servicios adecuados y de calidad.

Los problemas municipales se agudizan por el modelo de


gestión tradicional de estas instituciones, que a lo largo del
tiempo mantiene estructuras administrativas y burocráticas, con
exceso de normatividad y reglamentarismo. Esto deviene en que

24
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

las municipalidades no contemplan de manera realista los


requerimientos de los vecinos, ni generan los consensos
necesarios para administrar la ciudad.

Como resultado de lo anterior, se percibe una imagen


generalizada de incompetencia municipal generada ante los
ojos de muchos ciudadanos. Las Municipalidades en el Perú
proyectan esa imagen sobre el cumplimiento de sus funciones,
aunque las capacidades y desempeño, en la práctica, sea muy
variado en cada una de ellas.

3.OTROS ELEMENTOS IMPORTANTES EN LA


PROBLEMÁTICA MUNICIPAL

Uno de los principales elementos es el de la relación entre los


gobiernos locales y el Gobierno central. La dinámica municipal
está estrechamente ligada a las decisiones del gobierno central
en la medida que la legislación establece una sujeción de las
municipalidades a las acciones del Poder Ejecutivo.

Asimismo, hay que indicar que las acciones orientadas a la


descentralización político administrativa han ocasionado
contradicciones con la legislación vigente, como son las
atribuciones de los Consejos Transitorios de Administración
Regional – (CTAR) que compiten con las municipalidades
provinciales y las excluyen de todo tipo de coordinación para la
ejecución de los proyectos promovidos por el Gobierno Central.

Además, todo indica que las propuestas de descentralización y


regionalización no lograrían superar este escollo, en la medida
que se orientan a sustituir a las CTARs por Gobiernos Regionales,
con similares funciones y no incorporan plenamente a los
gobiernos locales en la estructura de decisión de los gobiernos
regionales.

Además, la tendencia centralista del estado, buscó concentrar un


mayor nivel de poder en el Gobierno Central quitando una serie
de funciones y atribuciones a los gobiernos locales; por ello, hoy
en día no existe claridad en la delimitación entre las funciones de
las Municipalidades (que actúan en el ámbito local) y los
organismos públicos (como los Ministerios o los órganos
desconcentrados de Gobierno Central), que en muchos casos
atienden los mismos problemas, hacen obras similares y se
duplican esfuerzos y gastos de ambas partes.

Esta situación se encuentra en proceso de cambio. El Gobierno


Transitorio, que sucedió al gobierno Fujimori, buscó restablecer la

25
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

gobernabilidad en el país y ha desarrollado iniciativas que tienden


a devolver las atribuciones suprimidas por el gobierno anterior a
los gobiernos locales. Se considera que el actual gobierno
continué con la devolución de facultades a las municipalidades
como lo ha venido haciendo en su primer año de gobierno

Se perfila así, una tendencia dentro de la clase política de


fortalecer a los gobiernos locales. El grado de ello se verá
posteriormente, aunque el proyecto de la nueva Ley orgánica de
Municipalidades muestra un consenso significativo para restituir
las facultades suprimidas de los gobiernos locales.

Como hemos referido anteriormente, además de las relaciones


municipalidad-vecinos y gobierno central-municipalidades hay
otros elementos en la problemática que a continuación
exponemos:

 Débil relación entre Municipalidad Provincial y Distrital


 Poco cumplimiento de la normatividad Municipal por parte de la
ciudadanía
 Pocos recursos Fiscales
 Insuficiente manejo de Instrumentos de Gestión como los planes de
desarrollo, planes urbanos y planes institucionales
 Falta de calificación de los recursos humanos
 Insuficientes Finanzas Municipales
 Falta de planificación para la provisión de Servicios
 Débil capacidad de planificación de las Inversiones Locales

a) Débil relación entre Municipalidad Provincial y Distrital


La Constitución no establece diferencias claras entre las
funciones de la Municipalidad Provincial y Distrital lo que origina
problemas en el límite de actuación y no permite la determinación
de responsabilidades en la prestación de servicios públicos o
ejecución de obras, lo que crea duplicidad o yuxtaposición de
funciones.

Por ejemplo, en la ciudad de Lima no existe una coordinación


entre los alcaldes distritales y el provincial sobre la prioridad de
obras metropolitanas a ejecutarse, por falta de mecanismos de
consulta. Así tenemos que mientras falta infraestructura deportiva
o de servicios en los conos de la capital, el dinero se invierte en la
remodelación del centro histórico.

26
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

b) Poco cumplimiento de la Normatividad Municipal


La Legislación Municipal en general es frondosa en cuanto a
dispositivos (los cuales muchas veces son contradictorios o
reiterativos).
Sin embargo, en cuanto a las normas emanadas por la propia
municipalidad se percibe un bajo nivel de cumplimiento, tanto por
el descenso de nivel de autoridad de los alcaldes, como por sus
propias debilidades como la excesiva carga política que hay
detrás de sus decisiones.
Existen alcaldes que razonan la normatividad anteponiendo su
imagen personal, el efecto que podría tener una acción municipal
en su caudal electoral; antes que evaluar el efecto para el
desarrollo del distrito.
También se convierte en un problema la poca colaboración de los
organismos públicos, así como por el uso (a veces excesivo) que
hacen algunos vecinos de los mecanismos de impugnación que
ofrecen nuestro ordenamiento jurídico (caso de las acciones de
amparo y las acciones de revocatoria de Alcaldes).

c) Pocos Recursos Fiscales


El Gobierno Central solo asigna a las Municipalidades el 3% del
Presupuesto de la Republica para el gasto institucional, en tanto
el 93% los gasta el propio gobierno central en sus otros pliegos.
En lo concerniente a la asignación de recursos la Constitución
asegura a las Municipalidades ingresos provenientes de los
Impuestos, Contribuciones y Tasas, así como algunas
transferencias como el Fondo de Compensación Municipal
(FONCOMUN) o el Programa del Vaso de Leche.
Sin embargo, estas transferencias son exiguas y focalizadas a
obras de infraestructura y asistencia alimentaria, sin considerar
proyectos de desarrollo de otro tipo. Así, el Gobierno Central
gasta aproximadamente el 97% del Presupuesto de la Republica
y las municipalidades solo gastan el 3%. Por lo que deberían
existir mecanismos que hagan que el Gobierno Central transfiera
mayores recursos que permita a las municipalidades un rol
protagónico en el desarrollo local.

d) Insuficiente manejo de los Instrumentos de Gestión


La mayoría de las Municipalidades no cuenta con instrumentos o
documentos de gestión en que se establezca la planificación de
sus actividades y proyectos, la estimación de sus ingresos y
egresos, su organización interna, el cobro de sus tasas y
contribuciones, los requisitos y costos de sus procedimientos.

27
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Los instrumentos de gestión , son la clave de toda administración


municipal eficiente, siendo los principales:

INSTRUMENTO FUNCIÓN
Plan de Desarrollo Integral Local – Plan Documento rector de la gestión municipal.
Director Señala las líneas y los objetivos de la gestión.
Plan Operativo Institucional Es el documento que traduce estos grandes
lineamientos en acciones concretas, como
son programas, proyectos y actividades.
Presupuesto Operativo Institucional Es la proyección de ingresos y gastos que
hace en la municipalidad para cumplir con las
metas de su plan operativo
Reglamento de Organización y Reglamenta las funciones de las áreas y de
Funciones (ROF) los funcionarios de la municipalidad, que debe
estar de acuerdo con los objetivos
institucionales.
Manual de Organización y Funciones Señala las atribuciones y competencias de
(MOF) cada área y del personal de la municipalidad.
Texto Único de Procedimientos Señala los procedimientos y plazos de
Administrativos (TUPA) ejecución deben tener los expedientes que
ingresan a la Municipalidad, así como el valor
que tienen dichos trámites.
Cuadro de Asignación de Personal Define cuanto personal debe tener cada área
(CAP) de la Municipalidad y que perfil profesional
debe tener dicho personal
Reglamento de Aplicación de Define los casos en que la municipalidad
Sanciones impone sanciones a sus contribuyentes en
función a sus ordenanzas (distritales y
provinciales) y reglamentos. Asimismo, las
formas y procedimientos que deben seguirse
para la imposición de sanciones.
Cuadro Único de Infracciones y Es el listado de infracciones y los montos o
Sanciones acciones que se aplican en cada caso.

Un estudio realizado por el Instituto INICAM, en una muestra a


nivel nacional arroja que el 24.5% de las Municipalidades no
cuenta con instrumentos de gestión. Este porcentaje está
compuesto principalmente por municipios distritales que
hacienden al 35.2% de su universo, frente al 8% de los
provinciales.

28
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Los resultados de encuesta a nivel de los instrumentos de gestión


de las municipalidades son: Reglamento de Organización y
Funciones ROF (52%), Plan de Desarrollo Local PDL (31%), Plan
Operativo Institucional (23%), Texto Único de Procedimientos
Administrativos TUPA (40%).

e) Falta de calificación de los Recursos Humanos


Las Municipalidades tienen una inmensa debilidad en recursos
humanos calificados. En las Municipalidades de las ciudades más
grandes (que generalmente tienen mas personal) la presencia de
profesionales y técnicos es menor a 15%; mientras que, en el otro
extremo las Municipalidades de centros urbanos muy pequeños
tienen poco personal y escasamente técnicos. Las
Municipalidades Provinciales medianas y Distritales grandes
tienen un componente cercano al 20% de tecnificación.

f) Insuficientes Recursos Municipales


La disponibilidad de recursos financieros no corresponde con las
funciones y competencias asignadas a los gobiernos locales, y
son insuficientes con relación a la atención de las necesidades
básicas actuales y acumuladas. Ello le impide el Gobierno Local
cumplir eficientemente su rol de agente promotor del desarrollo y
responsable de la prestación de servicios públicos a la población.

La capacidad de generar ingresos propios es limitada si partimos


del hecho que los principales ingresos provienen de disposiciones
legales emitidos por el Gobiernos Central, como son el Impuesto
Predial, las Transferencias por Fondo de Compensación Municipal
y para el Programa del Vaso de Leche; lo que en una estructura
de ingresos municipales promedio significa alrededor del 60%.

Sobre estas fuentes, el Gobierno Central maneja los cálculos y los


montos de acuerdo a sus prioridades de recaudación para el
tesoro Público, es decir no actualiza las variables que intervienen
en el cálculo de los Impuestos sobre todo el Impuesto Predial; no
se actualiza los valores arancelarios; de acuerdo a la valorización
de los predios por las mejoras a la infraestructura urbana y de
servicios.

Las transferencias se definen vía oficio del Ministerio de


Economía y Finanzas para cada Municipalidad; no se informa las
variables y la metodología que intervienen en el cálculo de estos;
que permiten a las Municipalidades verificar que los montos
transferidos son los correctos de acuerdo a Ley.

Además las finanzas se manejan de manera empírica y no de


manera técnica. Aproximadamente solo el 42% de las

29
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Municipalidades realizan la presentación de su información


presupuestal.

Por otra parte, la autonomía que tienen las Municipalidades para


determinar las tarifas de los servicios públicos y los servicios
administrativos no es adecuadamente utilizada, ya que estas
tasas no se fijan en función a los costos de los servicios.

Aun siendo hartamente conocido que los ingresos de las


Municipalidades son estacionales; es decir que el mayor volumen
de ingresos será en algunos meses del año (al cumplimiento de
los plazos de pago del impuesto por los arbitrios) no se ejecuta
una programación del gasto coherente con la estacionalidad de
los ingresos.

g) Falta de Planificación para La Provisión de Servicios


Existe una evidente relación entre mejores niveles de prestación
entre los servicios y el tamaño de la población de los municipios.
Esta relación se verifica en función de la ubicación regional del
municipio ya sea en la costa, sierra o selva.

Se espera que los sistemas de prestación de los servicios locales


estén mas desarrollados en los municipios con mayor
concentración de población, dadas las economías de escala que
estas concentraciones posibilitan.

h) Débil capacidad de planificación de las inversiones locales


Los mecanismos de asignación de inversiones locales todavía son
respuestas mayoritariamente dependiente de los Alcaldes y de
interpretación de las necesidades que ellos formulan a partir de
las audiencias que conceden a la población. Esta confía mas en
la atención de sus necesidades a partir de una entrevista con el
Alcalde que en la utilidad de los instrumentos técnicos de gestión.

La excepción la constituyen las municipalidades más grandes,


donde están más institucionalizados los instrumentos de
planificación y consulta de la comunidad.

La priorización de las inversiones locales esta mayormente


orientada hacia las obras de vialidad, pistas y veredas urbanas,
caminos vecinales, puentes y otros. Como una segunda opción,
sobre todo en las municipalidades pequeñas, la priorización esta
condicionada por la oferta notándose una tendencia en la
construcción de equipamiento educativo.

30
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

4. FORMAS DE GESTIÓN MUNICIPAL

Existe un enfoque tradicional de la gestión municipal, que


tiene las siguientes características:

MODELO DE GESTIÓN TRADICIONAL


 Municipalidad enmarcada en cumplir funciones
burocráticas
 Prioriza el funcionamiento de la administración
municipal. antes que la prestación de los
servicios.
 Ejecuta los ingresos recaudados “hasta donde
alcance”.
 Se sostienen niveles de gasto de funcionamiento
creciente y la inversión es residual.
 Se mantienen esquemas de prestación directa de
servicios públicos.
 Excesivo énfasis en los procedimientos y las
normas.
 Control sobre legalidad del tramite.
 Organización estática.
 Logro depende de calidad de las normas.

Fuente: Manual de l Instructor Gerencia Financiera Municipal.


IULA-CELCADEL. 1995

Este modelo de gestión es el que comúnmente observamos en


las municipalidades del país. Por ejemplo, en muchas
municipalidades prevalece la idea de que los vecinos son
contribuyentes; es decir, que su participación se limita al
cumplimiento de trámites municipales y pagar sus tributos, bajo
pena de sanción. Esto forma parte de la cultura organizacional de
las municipalidades tradicionales.

31
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Asimismo, vemos que en muchas municipalidades los


funcionarios dejan de actuar ante problemas graves y urgentes,
por falta de autorización de su superior, o por falta de dinero para
hacer una adquisición. Existe una suerte de temor por el
cumplimiento de las normas, fundamentado en los posibles
problemas que los funcionarios, y hasta alcaldes, pueden tener
con las oficinas de control interno, quienes priorizan la formalidad
en el trámite antes que la urgencia.

Esto puede parecer exagerado; pero es parte de una realidad en


donde los procesos administrativos no se renuevan; donde cada
año se discuten los documentos de gestión como el Texto Único
de Procedimientos Administrativos (TUPA) sólo pensando en los
costes a cobrar y no en la facilitación de los procesos..

Además se puede observar en gobiernos locales que son los


órganos administrativos los que señalan los procedimientos y
se mantienen aferrados a ellos en cualquier circunstancia,
dejando a los órganos de línea , muchas veces, atados de
manos para resolver problemas concretos.

Frente a ese modelo, por demás ineficiente, hoy existe un nuevo


enfoque gerencial de la gestión de finanzas municipales, que
implica una concepción empresarial y más dinámica de la gestión
financiera para poder superar las trabas del modelo tradicional.

Este nuevo enfoque ayuda a que las municipalidades sean vistas


por la población como un espacio propio de gobierno local, y que
la provisión de servicios no se perciba como una relación donde el
vecino paga lo justo por un servicio que recibe, donde las
municipalidades son proveedores de servicios básicos.

Este nuevo enfoque consiste asume que la tarea central de la


municipalidad es estar al servicio de los problemas concretos de
los vecinos; es decir, buscar el desarrollo local y, en este marco,
proveer de los servicios básicos. En este caso, la admninistración
se dinamiza por objetivos, adaptando estos al marco legal, sin que
éste se convierta en una traba para su accionar.

Para este nuevo enfoque se requiere contar con instrumentos de


gestión modernos que sean elaborados en función a los nuevos
conceptos de gerencia, calidad total y eficiencia sin que por ello
se convierta en una institución ajena a las necesidades de la
población. Por tanto debe ser una gestión abierta a la
participación . Sus principales características son:

32
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

NUEVO ENFOQUE
 Municipalidad orientada a resolver problemas
 Prioriza la prestación de los servicios.
 Genera los ingresos que necesita produciendo los
recursos necesarios para el Desarrollo.
 Se busca maximizar los recursos para inversión y
reducir el gasto de funcionamiento a niveles de
eficiencia.
 Se busca garantizar la prestación del servicios
públicos, aunque la provisión este en otros.
 Hace énfasis en los objetivos y las estrategias de
gestión de desarrollo local.
 Control sobre logros de resultados.
 Logro depende de la capacidad de la gente
 Organización dinámica y flexible
 Realiza procesos administrativos eficientes y rápidos

Este nuevo enfoque ayuda a cimentar los ingresos municipales


(parte importantísima de sus manejos financieros) porque la
población asumirá un compromiso real cuando perciba que la
Municipalidad sí está interesado en atenderlo, resolver sus
problemas y promover el desarrollo.

Por ejemplo, una gestión municipal moderna es más ágil y


eficiente en sus trámites; resuelva los problemas de servicios
públicos de manera oportuna y con calidad, donde los vecinos no
tengan que regresar continuamente a sus oficinas para ver si sus
trámites están listos.

Tenemos así, que en el país hay municipalidades que entregan


licencias de funcionamiento para locales comerciales en sólo 48
horas mientras que un trámite igual, en otras dura entre 5 o 6
meses. Igualmente, hay distritos de Lima, donde el servicio de
limpieza pública pasa en horarios establecidos, mientras que en
otros no es así .

Es importante que la municipalidad sea vista (por propios y


extraños) en su exacta dimensión, tal como se indica en el
siguiente cuadro:

33
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

LA MUNICIPALIDAD COMO INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS


ÓRGANOS DE GOBIERNO Y DIRECCIÓN
CONCEJO ALCALDE FUNCIONARIOS
FUNCIONES: LA COMUNIDAD COMO FUENTE DE PODER CIUDADANO
PLANEACION ADMINISTRACION FINANZAS

Prever, dirigir, ordenar y Administrar los recursos Captar y administrar fondos


estimular el desarrollo social, humanos. recaudados
económico, territorial, Administrar los recursos Presupuestar recursos.
ambiental y administrativo materiales. Ejecutar el presupuesto.
local. Determinar organización Contabilizar, analizar y proyectar.
Formular los planes y procedimientos. Monitoreo y modernización de los
reguladores de desarrollo Manejar la información. sistemas de recaudación
urbano, ambiental e integral. Prestar servicios Fijar tasas y tarifas de contribuciones
Controlar y planificar el administrativos y y servicios públicos.
crecimiento urbano. técnicos. Garantizar financiamiento de la
Promoción de las iniciativas municipalidad.
económicas Administrar bienes.

PRODUCTOS PARA LA COMUNIDAD:


SERVICIOS PUBLICOS OBRAS PUBLICAS PROMOCION SOCIAL

Recolección y disposición de Construcción de vías. Programas de salud.


residuos sólidos (basura). Construcción de Programas de promoción del empleo
Suministro de agua potable(en infraestructura básica. DEMUNAS.
coordinación con las empresas Programas de apoyo alimentario
prestadoras del servicio). (Vaso de Leche y otros)
Mercados. Programas de promoción cultural y
Transportes y vialidad deportiva.
Camales. Programas de promoción juvenil.
Cementerios y otros. Programas de promoción de la mujer
Mantenimiento de áreas verdes y la familia.
Programas de promoción al
discapacitado.

Si los vecinos no aprecian a la municipalidad como una institución


pública de servicios y promoción del Desarrollo, la población no
siente la necesidad imperiosa de aportar o pagar los tributos que
corresponden, mas aún cuando no existe forma taxativa de
eliminar del servicio a quien no aporta. Por tanto, las
municipalidades son asumidas como benefactoras y no como una
institución pública de servicios y promoción del Desarrollo. Cuya
misión es promover el bienestar de todos sus habitantes.

Pero por otra parte, las municipalidades no asumen un rol


gerencial de sus finanzas debido al temor de alcaldes y regidores
de generar conflictos con los vecinos que pueden afectar la
viabilidad política de una reelección.

34
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Estos y otros temas iremos desarrollando en este manual en las


secciones siguientes, pero es importante no perder de vista la
enorme implicancia que tienen para las finanzas municipales los
asuntos político institucionales y las imágenes y percepciones que
tiene la población, sobretodo si queremos buscar formas de
mejorar las finanzas municipales como una manera de mejorar la
capacidad de las municipalidades para atender a sus objetivos.

Seguidamente veremos como el panorama se hace más complejo


incorporando a nuestro análisis otros elementos importantes de la
problemática municipal.

5. FINANZAS PÚBLICAS Y FINANZAS PRIVADAS

Para hablar de finanzas municipales o de finanzas en general


debemos partir por un concepto.

Las Finanzas es la ciencia que estudia la administración


de los recursos económicos y su aplicación oportuna con
el propósito de cumplir con determinados objetivos.

Entendemos, operativamente, que las finanzas son las técnicas y


los instrumentos del manejo de los recursos económicos en
función a una planificación, un plan o un presupuesto con la
misión de proveer de recursos de manera oportuna, suficiente y
con un mínimo costo; y por el lado del gasto, hacer uso de los
recursos económicos de manera eficiente, racional y programada,
todo ello orientado al logro del desarrollo local.

La administración de las finanzas toma formas distintas según el


régimen en la que ellas se encuentren (público o privado), así
podemos decir que hay finanzas privadas y finanzas públicas. Las
finanzas privadas están en relación con los imperativos de la
actividad privada, es decir que en el caso de las empresas e
instituciones están sujetas al cumplimiento de sus objetivos
institucionales o empresariales.

Esto impone una dinámica de gestión financiera en donde la


empresa debe tener recursos a tiempo, racionalizar sus gastos y
capitalizar sus ganancias, siempre pensando en el mercado.

Por otra parte, las finanzas públicas son un conjunto de


relaciones fiscales entre diferentes niveles de gobierno (nacional,
regional y local). Estas relaciones se refieren a la distribución
por niveles de las funciones, por generación de ingresos (poder

35
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

de imponer y recaudar tributos) y de realización del gasto publico


y de transferencias de recursos entre niveles.

6. ¿QUÉ SON LAS FINANZAS MUNICIPALES?

Es el conjunto de actividades que desarrolla el gobierno local en


el manejo de su economía, para proveer de recursos que
permitan brindar adecuadamente los servicios públicos,
administrar el territorio y promover el desarrollo local, en
concordancia con la Ley Orgánica de Municipalidades

Una característica importante de las finanzas publicas municipales


es su debilidad estructural. Esta es resultado de dos elementos
complementarios entre sí, y que limitan el desarrollo de una
instancia local más eficiente. Estos son:

La baja capacidad de autofinanciación de las municipalidades,


lo que se refleja en su pobre captación de ingresos fiscales
propicios y los incentivos económicos que provienen del
Gobierno Central, desmotivan una eficiente gestión municipal,
tanto en los aspectos de recaudación como de generación y
mantenimiento de proyectos de inversión para la prestación de
servicios locales.

Las finanzas municipales, como en todas las finanzas públicas


está regida por una frondosa legislación y normatividad, lo que
hace sus procedimientos bastante complicados y con una
excesiva carga burocrática, lo que a veces no permite desarrollar
las actividades municipales con prontitud, o hace que los
funcionarios sean altamente dependientes de las normas,
sacrificando la eficiencia en la gestión.

En ese sentido, un enfoque más gerencial de las finanzas


municipales busca desarrollar instrumentos para analizar la
situación y poder tomar decisiones sobre las finanzas locales, con
el objetivo de resolver los problemas y cumplir con as metas de la
gestión municipal, y no simplemente para cumplir con normas o
procedimientos.
Aquí podemos ver un cuadro sobre los alcances de la gerencia
financiera municipal.

36
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

ALCANCES DE LA GERENCIA FINANCIERA

Es un conjunto de actividades:

LIDERADAS por el Alcalde, Director Municipal y por los directores de


Planificación y Presupuesto, Administración y Rentas.
CON EL SOPORTE de los análisis, orientaciones y técnicas del Area
Financiera.
Para tomar DECISIONES RELATIVAS A:
 Políticas tributarias y tarifarias.
 Mecanismos y procedimientos de recaudación.
 Presupuestos y control de gastos.
 Inversión y endeudamiento.
 Sistemas de catastro y registros.
 Viabilidad de los proyectos.

Que AFECTA también las actividades de las ÁREAS:


 Administrativa
 Planificación
 Rentas
 Servicios ( Sociales, Comunales y Obras Publicas)

7. ESTRUCTURA DEL FINANCIAMIENTO MUNICIPAL

La estructura financiera de los gobiernos locales consiste en la


relación que tienen los elementos que componen las fuentes de
ingresos y las diversas partidas de gasto. Así en primer lugar
podemos indicar que el financiamiento se estructura en dos
grandes temas: los ingresos y los gastos.

a) Los ingresos
Los ingresos son, como su nombre lo dice todos los recursos
que recibe o recauda la Municipalidad y que sirven para
atender sus costos operativos, administrativos e inversiones.
Podemos decir además que los ingresos son de dos tipos,
según su procedencia:
 Ingresos corrientes propios, que son los que recauda la
municipalidad directamente.
 Ingresos por Transferencias, que son los que recibe la
Municipalidad del gobierno central.

37
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

 Ingreso por Endeudamiento

Por ejemplo, dentro de los ingresos corrientes propios están los


impuestos prediales y los arbitrios, así como las multas y , si
existen, ingresos por alquiler de maquinarias o equipos o rentas
como por alquiler de estadios u otras propiedades.

Los ingresos por transferencias son el FONCOMÚN, el canon y


sobrecanon, los derechos de vigencia minera, las trasferencias
del Vaso de Leche y otras que otorga el Gobierno Central.

De otro lado, los ingresos por endeudamiento son los préstamos o


pagarés bancarios que solicita la municipalidad a la banca estatal
o privada.

Sobre las transferencias debemos detenernos para explicar su


justificación. Uno de los criterios por el cual el gobierno central
transfiere recursos a las municipalidades es por la existencia de
desequilibrios regionales, que tratan de ser compensados
dándoles mayores ingresos a zonas con menor desarrollo, así
como atender la extrema pobreza.

Por otro lado, las transferencias son un mecanismo de


compensación que permite a las Municipalidades cubrir los
servicios básicos en el caso de que hayan pocos contribuyentes o
estos no estén en capacidad de pagar por los servicios.
Finalmente estas transferencias son para reforzar un determinado
objetivo nacional (Ej. vaso de leche) o para controlar la asignación
del gasto (Ej. las partidas del Foncomún).

Adicionalmente, existen fondos reembolsables como en el caso


de los créditos de la cooperación internacional (BID; BM; y otros)
así como también créditos del gobierno para adquisición de
bienes de capital (maquinarias, etc.); además, hay créditos no
reembolsables y donaciones en efectivo o bienes.

b) Los gastos
Son aquellos egresos de dinero u otros que realiza la
municipalidad para atender sus gastos administrativos,
operativos e inversión y poder cumplir con sus objetivos
institucionales de administrar el territorio, brindar servicios y
promover el desarrollo local.. Los gastos son de dos tipos:
Gastos corrientes, que son los que permiten el funcionamiento de la
municipalidad (sueldos y salarios, servicios básicos, comunicaciones, tec.).
Gastos no corrientes, que son los de capital, endeudamiento y las partidas del
Vaso de Leche.

38
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Tanto los tipos de ingresos como de gastos se subdividen en otros


rubros que a continuación señalamos y que serán ampliados al
momento de tratar el tema del presupuesto municipal para ver
cada uno de ellos. El siguiente listado nos indica estos:

INGRESOS CORRIENTES

a) Recaudados Directamente
 Tributarios:
 Impuestos: predial, alcabala, eventos públicos no
deportivos.
 Tasas: limpieza pública, parques y jardines, seguridad
ciudadana (serenazgo), licencias de funcionamiento,
licencias de construcción.
 Contribuciones
 No Tributarios:
 venta o alquiler de bienes
 prestación de servicios
 rentas de la propiedad
 multas sanciones y otros
 Otros ingresos como son los proyectos compartidos en
asociación con operadores privados

INGRESOS NO CORRIENTES

a) Transferencias
 Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN)
 Canon petrolero
 Canon minero.
 Rentas de aduana
b) Transferencias
• Programa de Vaso de Leche

GASTOS CORRIENTES

a) Gastos de Funcionamiento
 Personal y Obligaciones Sociales
 Obligaciones Previsionales (AFPs, ONP; IPSS)
 Bienes y Servicios
 Otros Gastos Corrientes

GASTOS NO CORRIENTES

a) Alimentos de Personal
• Programa de Vaso de Leche
b) Gastos de Capital
 Estudios

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Instrumentos para una mejor gestión financiera

 Equipamiento
 Obras
c) Gastos del Servicio de la Deuda
 Intereses y cargos.
 Amortizaciones

8. FASES DEL CICLO DE LA GERENCIA


FINANCIERA MUNICIPAL

La gerencia financiera municipal debe tener una metodología


para su correcta aplicación. En ese sentido podemos
distinguir 4 fases que son:

EL CICLO DE LA GERENCIA FINANCIERA

1 DIAGNÓSTICO Y
EVALUACIÓN
*ANÁLISIS
SITUACIONAL
*ANÁLISIS
FINANCIERO

4. SEGUIMIENTO Y CONTROL 2. PLANEACIÓN


* CONTROL GERENCIAL * PROYECCIÓN
* CONTROL CIUDADANO * EL PLAN FINANCIERO

3. EJECUCIÓN
* GESTIÓN
FINANCIERA
* GESTIÓN DE
SERVICIOS (ÁREA
OPERATIVA Y
ADMINISTRATIVA

Veamos, a continuación, fase por fase este proceso:

FASE 1
Diagnostico y evaluación financiera, aplica instrumentos de
análisis para establecer el estado de las finanzas, sus principales
problemas y sus causas para proponer alternativas de solución.
El diagnóstico y la evaluación es la aplicación de elementos de
análisis para establecer el estado actual de las finanzas y sus
proyecciones. Este análisis debe buscar cuales son las fortalezas,

40
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

y las debilidades de la institución municipal en el plano financiero,


así como las oportunidades externas de financiamiento y las
amenazas posibles, para determinar y proponer las alternativas
más viables, es decir, los factores de éxito que aparecen de unir
nuestras fortalezas con las debilidades y evitar los factores de
fracaso que son la suma de nuestras debilidades y amenazas.

Es importante que nuestro análisis tenga como punto de


referencia nuestro Plan de Desarrollo, es decir, que tengamos
claros nuestros objetivos como gestión municipal para saber si
estos objetivos son factibles de realizar con los elementos
financieros que tenemos, de tal manera que podamos hacer una
programación realista y un presupuesto equilibrado. El recuadro
siguiente nos lo explica.

ANÁLISIS SITUACIONAL DE LAS FINANZAS MUNICIPALES

OBJETIVOS
 Anticipar posibles impactos de cambios en el contexto externo
sobre las finanzas municipales y proponer alternativas para
aprovecharlos.
 Establecer factores para impulsar el cambio
 Evaluar la situación actual de la municipalidad en relación a sus
FODAS (fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas), que
pueden afectar, impulsar o frenar el logro de los objetivos
financieros municipales: Solvencia, Eficiencia, Sostenibilidad.

INSTRUMENTOS
 Diagnóstico FODA
 Análisis de la economía urbana.
 Análisis de los objetivos de desarrollo.

De manera resumida podemos decir que, en primer lugar la


Municipalidad a través de sus funcionarios debe verificar el estado
de las finanzas. Para ello debe saber que fortalezas o ventajas
tiene y que problemas o debilidades existen.

Luego debemos determinar si los objetivos del Plan de Desarrollo


pueden apoyar las fortalezas o minimizar las debilidades o
convertirse en oportunidades para mejorar las finanzas. Por
ejemplo, si lograr un distrito saludable es un objetivo de este Plan,
hay que ver que las inversiones en limpieza, salud o otros son
aceptadas por la población. Esto facilitará mejores contribuciones
de los vecinos, y por tanto mayor disponibilidad económica en la
municipalidad.

41
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

FASE 2

La plantación Financiera incluye los procesos de proyección de la


situación actual en el futuro y de los posibles escenarios
alternativos para evaluar su conveniencia e incluirla en la
formulación de planes. El proceso de planeación financiera debe
enmarcarse en las prioridades de inversión del Plan de
Desarrollo, diseñando la estrategia financiera para generar los
recursos requeridos. La estrategia se plasma en un plan
operativo – financiero de mediano plazo y en mayor detalle en los
presupuestos anuales.

El planeamiento también debe recomendar ajustes en la


estructura tributaria necesarios para mantener los niveles de
ingreso y para aumentarlos; diseñar propuestas de actividades
que mejoren la eficiencia y eficacia de las unidades que ejecuta
las funciones operativas.

Otro tema importante es la formulación de Planes y programas de


captación de ingresos programando su ejecución de manera tal
que no afecten simultáneamente a los contribuyentes con cargas
tributarias excesivas.

FASE 3
La ejecución de la gestión financiera es el conjunto de procesos
administrativos y operativos, algunos rutinarios y otros
implantados expresamente, para lograr el cumplimiento de los
objetivos y actividades propuestas en el plan.

EJECUCIÓN
GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA
 PRESUPUESTO
 ABASTECIMIENTO
 TESORERÍA
 CONTABILIDAD
 RENTAS

GESTIÓN OPERATIVA
 ÁREA DE SERVICIOS COMUNALES: LIMPIEZA PUBLICA, PARQUES
Y JARDINES, SEGURIDAD CIUDADANA.
 ÁREA DE OBRAS PUBLICAS E INFRAESTRUCTURA URBANA
 ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES

42
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

FASE 4

El seguimiento y control son el conjunto de procesos de control


emprendidos por el Alcalde y/o Director Municipal, el Órgano de
Control o la comunidad, para evaluar y asegurar el adecuado uso
de los recursos, el avance de los planes y el logro de los
resultados.
Las actividades de seguimiento permiten identificar las
desviaciones en el avance de los planes, determinar sus causas y
poner los medios para corregirlos. Las actividades de control se
refieren principalmente a la evaluación de los resultados de los
planes medidos por los indicadores de impacto. En esta
evaluación será conveniente involucrar a la unidad mediante la
divulgación de resultados y la participación permanente en la
toma de decisiones.

Asimismo, hay que implementar procesos de seguimiento y


control presupuestal, no como medidas de simple fiscalización,
sino como evaluaciones periódicas que nos indiquen el estado de
la situación y nos permitan aplicar medidas correctivas como
impulsar los ingresos o racionalizar el gasto.

1. DEBEMOS DIAGNOSTICAR PARA SABER CUAL ES LA


SITUACIÓN ACTUAL Y SUS TENDENCIAS.

2. DEBEMOS PLANIFICAR PARA SABER QUE PASOS


DAREMOS PARA CUMPLIR CON NUESTROS
OBJETIVOS.

3. DEBEMOS EJECUTAR PARA CUMPLIR CON NUESTRAS


METAS.

4. DEBEMOS MONITOREAR (EVALUAR


CONSTANTEMENTE) PARA VER COMO HEMOS
EJECUTADO NUESTRAS ACCIONES

43
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

El siguiente cuadro nos recuerda los pasos a seguir:

PLAN DE
DIAGNOSTICO
DESARROLLO
FINANCIERO
(indica las necesidades y
(indica el estado de las
prioridades de inversión y
finanzas)
gasto)

ESTRATEGIA FINANCIERA
(cómo generar recursos para
ejecutar el gasto y las inversiones)

ELABORACIÓN DEL PLAN DE


INVERSIONES Y EL PLAN OPERATIVO
(flujo de fondos: ingresos y gastos)

PRESUPUESTO

EJECUCION PRESUPUESTAL SEGUIMIENTO


Y MONITOREO

9. SISTEMA DE FUNCIONES BÁSICAS PARA LA


ADMINISTRACIÓN DE LOS INGRESOS
RECAUDADOS DIRECTAMENTE

En toda municipalidad existe un sistema de funciones básicas


para administrar los ingresos. En este manual queremos
incorporar este tema ya que muchas veces se desconocen las

44
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

funciones y atribuciones de las diferentes oficinas. El siguiente


gráfico lo indica:

FUNCIÓN DE FUNCIÓN DE FUNCIONES DE FUNCIONES


DIRECCIÓN Y ASESORAMIENTO APOYO OPERATIVAS O
COORDINACIÓN O NORMATIVA EJECUTORAS

* Conducción de la * Asesoramiento * Registro y * Control y


organización legal actualización de Recaudación
administrativa * Planeamiento base de datos. * Administración
* Presupuesto. * Procesamiento Tributaria
de la base de * Fiscalización
datos Tributaria
* Ejecutoria Coactiva

A continuación la especificación de cada una de estas funciones:

a) FUNCIÓN DE DIRECCIÓN Y COORDINACIÓN

La Dirección encargada de la Administración de Ingresos tienen la


responsabilidad de conducir a la organización administrativa en la
ejecución de las funciones orientadas al logro de los objetivos de
los planes financieros. Asimismo deben de impartirse políticas y
estrategias de recaudación.

Estas funciones requieren de conductores con pleno conocimiento


del sistema tributario, fines y objetivos de la Administración
Tributaria, y capacidad suficiente para sincronizar ordenadamente
la interrelación y los esfuerzos que realizan las oficinas de la
Administración Tributaria.

Debemos señalar que, por regla general, existen en las


municipalidades de grandes ciudades o distritos un Director de
Rentas, encargado del manejo de los ingresos y un Director de
Administración, que es el que maneja el gasto.

Con esto queremos decir que la función financiera casi siempre


se encuentra desagregada y no integrada. Esto suele ocurrir
porque la normatividad tributaria y administrativa es frondosa. Sin
embargo, hay algunas gestiones municipales en el país que están
integrando ambas funciones en lo que se denomina la Dirección
de Finanzas.

45
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

b) FUNCIÓN DE ASESORAMIENTO O NORMATIVA

Asesoramiento Legal
Proporciona orientación Legal en materia de recaudación de
ingresos a las unidades ejecutoras, corresponde a esta función
principalmente las funciones siguientes
 Interpretar y divulgar las disposiciones tributarias
vigentes que son aprobadas por el poder legislativo,
poder ejecutivo, Municipalidad Provincial y la
Municipalidad Distrital.
 Supervisar que la afectación y la recaudación de los
ingresos municipales se efectúen de acuerdo a la
normatividad vigente.
 Sistematizar las leyes, ordenanzas municipales,
reglamentos y toda disposición sobre los ingresos
municipales.
 Opinar sobre consultas y reclamaciones respecto de la
administración de los ingresos.

Planeamiento
Formulación del Plan Financiero y de Mejoramiento de la
captación de ingresos.
El proceso de planeamiento financiero debe marcarse en las
prioridades de inversión del Plan de Desarrollo, diseñando
las estrategias financieras necesarias para generar los
recursos requeridos.
Presupuesto.
En materia de presupuesto, a la administración tributaria le
compete las siguientes funciones, a través de las direcciones
de Asesoría Legal y Planificación y Presupuesto:
 La estimación de los ingresos anuales de la
Municipalidad de acuerdo a la directiva que emite cada
año el Ministerio de Economía y Finanzas. Directiva que
norma la programación, formulación y aprobación de los
presupuestos institucionales de los gobiernos locales.
Norma que es de cumplimiento obligatorio y que se
publica en el diario El Peruano regularmente en el mes
de Setiembre.
 Emitir y enviar los reportes diarios de ingresos a la oficina
de Presupuesto.
 La evaluación de los ingresos ejecutados que consiste en
verificar el cumplimiento de las metas presupuéstales de
ingresos de manera mensual y/o trimestral.

46
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

c) FUNCIONES DE APOYO

Existen dos elementos principales para que los Gobiernos Locales


puedan contar con la información suficiente sobre los
contribuyentes y son:

Registro y actualización de base de datos.


Permite contar con los datos veraces y exactos de los
contribuyentes, necesarios para efectuar el calculo y la
cobranza de los ingresos. Esta función se realiza
principalmente mediante las siguientes formas:

 La presentación de la Declaración Jurada de


los contribuyentes
 El levantamiento de información de campo de
acuerdo a los requerimientos de los tributos.
 El Catastro Fiscal Distrital, que es el
instrumento técnico más adecuado para contar
con información básica para el cálculo de los
tributos.

Procesamiento de la base de datos


Luego de registrar la Base de Datos es necesario depurarla
clasificarla y acondicionarla para que sea factible efectuar el
cálculo de los ingresos. Esta Función es posible mediante un
sistema informático ya que este permite procesar con rapidez y
exactitud la Base de Datos. El Sistema Informático debe permitir
las opciones siguientes:

 Registrar la Base de Datos


 Actualización y clasificación de la Base de Datos.
 El cálculo de los Ingresos Tributarios.
 La Actualización de las variables necesarias para el
cálculo del tributo.
 Contar con una cuenta corriente para cada contribuyente
en la que figure las obligaciones por pagar, se descargue
en tiempo real los pagos efectuados y se actualicen las
deudas.
 La emisión de los Recibos de cobranza.
 La situación de cobranza de las deudas, sea que estas
hayan sido fraccionadas, estén comprendidas en
compromisos de pago o se encuentren en cobranza
coactiva.

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MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

 Emisión de reportes de cumplimientos de pagos por


pueblos, zonas, tipo de contribuyentes, tipo de tributo
 Descripción de la operatividad de los ingresos definidas
por diversas áreas.
 Coordinación entre oficinas.

d) FUNCIONES OPERATIVAS O EJECUTORAS

Se identifican dentro de las funciones operativas la función de


recaudación, de control, fiscalización tributaria, y ejecución
coactiva.

Recaudación
 Lo primero es tener debidamente aprobadas los
documentos que autorizan el cobro de ingreso
directamente recaudado.
 Para cada tributo formular un calendario de pago donde
se establezca las fechas de vencimiento. De acuerdo a la
propia programación que establezca la administración
tributaria de la municipalidad.
 Luego de calculados el monto de los tributos y definidas
las fechas de pagos se debe emitir los recibos de
cobranza para cada contribuyente de acuerdo a la
periodicidad de los tributos. Los recibos deben ser
notificados a los domicilios fiscales de los contribuyentes
(respecto al impuesto predial y la tasa de Arbitrios).
 Implementar los diversas procedimientos administrativos
para la recepción de pagos y de las Declaraciones
Juradas de índole tributario.

Dependiendo del volumen de contribuyentes y de la ubicación de


los predios en la jurisdicción distrital; además de los centros de
pagos instaladas en la Municipalidad se podrán instalar otros en
Agencias Municipales ubicadas en zonas estratégicas, también se
podrán efectuar convenios con las entidades bancarias para la
recepción de los pagos de los contribuyentes . Por regla general,
estas tareas se encargan a una unidad de administración
tributaria con rango de jefatura.

Control de pagos y fiscalización tributaria


Tiene por finalidad determinar el incumplimiento de las
obligaciones tributarias y realizar un conjunto de acciones para
exigir el pago de las mismas. Las principales acciones son las
siguientes:

48
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

 Control de Pagos
 Clasificación de los contribuyentes de acuerdo a su
mayor importancia tributaria y a la actividad económica
que realiza.
 Control de pagos y cobranzas selectivas.
 Cobranza masiva por vencimiento de plazos de pago de
tributos. Una vez vencido los plazos emitir valores de
cobranzas que pueden ser Resoluciones de
Determinación y Ordenes de Pago11.
 Fiscalización Tributaria
 Ejecución de programas de fiscalización tributaria.
 Tiene por finalidad detectar los omisos, subvaluadores y
morosos en el pago de las obligaciones tributarias.

 En muchas municipalidades existe la división o unidad de
fiscalización tributaria cuando la magnitud de la población
así lo requiere.

Cobranza coactiva

Es el conjunto de actos que puede emplear la Municipalidad


de acuerdo a lo establecido en la Ley de Procedimientos de
Ejecución Coactiva, Ley Nº 26979 y sus modificatorias, para
exigir el pago de las deudas tributarias y no tributarias. En
otras palabras, la ejecución coactiva es el procedimiento
legal que faculta a la administración tributaria ejercer su
derecho de exigir y obtener el pago de una deuda o la
ejecución de una obligación de naturaleza tributaria o no
tributaria.

11
Ver Caso de Fiscalización Tributaria en el Modulo 5.

49
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

50
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

MÓDULO 3
ANÁLISIS DE LAS FINANZAS
MUNICIPALES

1. CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE EL ANÁLISIS


FINANCIERO

El análisis financiero busca identificar las causas y efectos de una


determinada situación de las finanzas municipales para permitir
una adecuada toma de decisiones, que permitan mejorar las
condiciones de calidad de vida de una localidad y alcanzar su
desarrollo sostenible. En este módulo se han tomado como bases
los alcances realizados en el Manual del instructor sobre
"Gerencia financiera Municipal". Elaborado por IULA. –
CELCADEL.
En ese sentido, los objetivos del análisis financiero, se orientan ha
lograr las condiciones de: Solvencia, Eficacia y Eficiencia que
deben caracterizar una buena gestión financiera. Asimismo, los
indicadores de la gestión financiera son variables que permiten
medir el logro de los principios, y esto se hace a través de los
indicadores de liquidez, accesibilidad, autocosteabilidad y
sostenibilidad. Como podemos ver en el siguiente cuadro

SOLVENCIA O Puede medirse adecuadamente mediante el análisis de los


LIQUIDEZ flujo de caja que registren operaciones efectivas de tesorería
EFICACIA Puede medirse, a través de indicadores de accesibilidad tales
como: Calidad del Servicio, Cobertura Adecuada y Precio
Equitativo.
EFICIENCIA Puede medirse mediante indicadores de Autocosteabilidad.
SOSTENIBILIDAD puede medirse mediante indicadores de costo de largo plazo
de los servicios que internalicen y den cuenta de los costos del
impacto ambiental y financiero, cuando estos se producen por
decisiones tecnológicas y financieras equivocadas.

51
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Sin embargo, no debemos de dejar de señalar que no sólo es


necesario que una gestión sea eficiente, solvente y tenga liquidez,
sino también que tenga credibilidad ante la población,. Por ello la
trasparencia de la gestión financiera es importante como
condición política que influye en el aspecto financiero.

Una buena gestión financiera debe estar orientada a garantizar la


solvencia de las finanzas. Esto es, asegurar que la administración
disponga en todo momento de un flujo de recursos oportunos y
suficientes para atender los requerimientos de gastos
programados.

Asimismo, existen varios indicadores de liquidez que reflejan, en


un momento dado, la solvencia financiera de la entidad. El
principal indicador de Liquidez es el Estado de Caja, es decir, las
disponibilidades inmediatas de dinero en efectivo para atender las
exigencias inmediatas de gasto.

Para asegurar una situación solvente debe partirse de un


presupuesto equilibrado de ingresos y de gastos y de una
programación presupuestal que evite situaciones de iliquidez o
insolvencia temporal.

El flujo de caja mensual programado (basado en el presupuesto),


igualmente permite prever la situación o el Estado de Caja que se
presentaría mes a mes y anticipar los posibles momentos de
iliquidez para tomar medidas de reprogramación, en los gastos o
de incremento en los ingresos.

En cuanto a la eficacia, una gestión financiera debe ser eficaz, por


cuanto garantiza el cumplimiento del objetivo de prestación de
servicios a la comunidad- Es decir que se orienta al logro de
resultados en la provisión de servicios suficientes, adecuados y al
alcance de los contribuyentes del Municipio.

Por otra parte, como indicadores de una gestión eficaz tenemos la


accesibilidad, tanto física como económica. En primer término,
una gestión eficaz es la que garantiza el acceso de todos los
habitantes al suministro adecuado, oportuno y suficiente de los
servicios que brinda la Municipalidad.

Con esto queremos decir que se deben asegurar las inversiones


que permitan mejorar la cobertura de atención a la población,
permitir la expansión permanente de los servicios públicos acorde
con el crecimiento poblacional de la demanda; y a garantizar
estándares de calidad del servicio. Esto puede medirse mediante
indicadores de cobertura.

52
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

En segundo lugar, una gestión financiera es eficaz cuando


garantiza a los usuarios al suministro del servicio. Es decir, que
incorpora criterios de equidad vertical (se cobra más a quien más
tiene) y de equidad horizontal (se cobra mas a quien más
consume), en el cobro de cada servicio para garantizar que todos
los usuarios tengan la capacidad económica suficiente para
obtener un nivel adecuado de servicio.

Por tanto, una gestión financiera optima debe buscar la Eficiencia:


es decir, lograr el máximo resultado al mínimo costo posible. En
este sentido debe de incorporar criterios de costo/eficiencia en la
prestación de los servicios, seleccionando las alternativas
tecnológicas y de gestión menos costosas tanto en términos de
inversión como en los requerimientos de operación y
mantenimiento de los servicios. Igualmente, se debe buscar
optimizar la eficiencia de la administración general de la
municipalidad garantizando niveles mínimos de gasto corriente.

La Autocosteabilidad de la administración se mide como la


relación (Cociente) entre los ingresos corrientes y los gastos
corrientes de un año dado. Existe autocosteabilidad cuando el
indicador es igual a la unidad: cuando es inferior existe déficit, y
cuando es superior existe superávit. Los indicadores de
autocosteabilidad permiten aproximarse a una medición de la
eficiencia, mediante la comparación entre ingresos y costos de
una operación de servicio o de la operación general de la
administración municipal.

Finalmente, un objetivo esencial de la buena gestión financiera es


garantizar una situación estable, planificada y controlada en las
finanzas locales, a corto y a largo plazo. Por lo tanto las
decisiones que afecten a las finanzas deben evalúa no solo su
impacto inmediato sino también las implicaciones de largo plazo.

Un instrumento que permite medir la sostenibilidad de la situación


financiera municipal son las proyecciones financieras. En donde
puede evaluarse el impacto por ejemplo de los costos de largo
plazo de operación y mantenimiento de un proyecto.

53
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

RELACIÓN ENTRE LOS OBJETIVOS Y LOS INDICADORES DE


LA BUENA GESTIÓN FINANCIERA

OBJETIVOS INDICADORES
CARACTERÍSTICAS Y/O VARIABLES O
CONDICIONES DE UNA INDICADORES QUE
BUENA GESTIÓN PERMITEN MEDIR EL
FINANCIERA. LOGRO Y APLICACIÓN DE
LOS OBJETIVOS.

SOLVENCIA LIQUIDEZ
• Aplicado al presupuesto
• Aplicado al Flujo de Caja.

EFICACIA ACCESIBILIDAD
• Calidad • Accesibilidad Física
• Cobertura • Accesibilidad
• Precio Equitativo Económica.

EFICIENCIA AUTOCOSTEABILIDAD
• Mínimo costo y • Autocosteabilidad de
• Máximo Resultado Operaciones
• Autocosteabilidad Total
• De Servicios
• De la Administración
Municipal

SOSTENIBILIDAD ESTABILIDAD DE
COSTOS DE LARGO
PLAZO DE LOS
SERVICIOS
Externalidades Negativas
Controladas. (Ejm. Mínimo
impacto ambiental de las
tecnologías de los servicios)

Tomado de: Manual del instructor "Gerencia financiera Municipal".


IULA.CELCADEL- 1995

2.- EL CONCEPTO DE ANÁLISIS FINANCIERO

El análisis financiero es uno de los procesos que debe realizar


toda entidad antes de tomar decisiones financieras importantes

54
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

como realizar nuevas inversiones, adquirir deudas o ampliar su


capacidad operativa.

Como todo proceso de Análisis, el análisis financiero examina,


evalúa, compara y estudia la situación financiera de la entidad
utilizando, para ello, un conjunto de instrumentos y criterios
propios, con dos propósitos principales:

• Establecer el efecto de cambios o decisiones, internos o


externos sobre la situación futura de la entidad.
• Identificar las causas, internas o externas que han
determinado la situación actual de la entidad.

El análisis financiero explica la situación financiera de una


entidad, mediante la evaluación de sus recursos financieros, ya
sea en dinero, en inversiones, en papeles o en especies; tratando
que estos se utilicen de la manera más productiva y rentable para
la institución.

Los objetivos generales del análisis financiero son los siguientes:

1. Identificar las fuentes de ingresos nuevas o subutilizadas.


2. Reorientar o controlar el gasto corriente y la inversión.
3. Proyectar el futuro financiero de la entidad dentro de
supuestos alcanzables
4. Mejorar la administración financiera del municipio
5. Evaluar el impacto producido por cambios en el régimen
tarifario y en el régimen impositivo o por la contratación de
empréstitos.
6. Calcular y evaluar la capacidad de endeudamiento de la
entidad dentro de distintas condiciones de los créditos o de
las variables administrativas, operativas y comerciales del
municipio.
7. Evaluar el impacto de los costos de inversión y operación de
un nuevo proyecto de infraestructura de servicios, sobre las
finanzas del servicio y el consolidado municipal.

El análisis financiero es un instrumento valioso para la toma de


decisiones y la planeación financiera, que debe ser adoptado en
forma permanente por el municipio y no simplemente para
justificar la consecución de recursos crediticios.

55
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

3.- PRINCIPIOS DEL ANÁLISIS FINANCIERO


MUNICIPAL

Los fundamentos o principios del Análisis Financiero Municipal


aseguran que, desde el punto de vista financiero las decisiones
que tome la administración municipal contribuyan efectivamente a
mejorar la calidad de vida de los habitantes y a aprovechar todos
los recursos del municipio, en la mejor forma, para la promoción
de un desarrollo integral en su territorio.

Tres son los principios del análisis financiero municipal que se


definen como:

1) Principio de Liquidez
2) Principio de Eficacia
3) Principio de Eficiencia

Como vimos anteriormente, los principios de eficacia y eficiencia


están relacionados con el cumplimiento de los objetivos y de que
este cumplimiento se realice con el mejor servicio al menor costo.
En cuanto al principio de liquidez, este se relaciona con la
necesidad de mantener una disponibilidad suficiente de dinero en
efectivo, o en otros activos que puedan ser fácilmente
convertibles en efectivo.

La liquidez es el primer indicador de solvencia de una entidad,


porque señala su capacidad para atender los compromisos de
pago que tenga en un corto o mediano plazo.

La aplicación del principio de liquidez, en el análisis financiero


municipal, puede hacerse mediante instrumentos como el
presupuesto y los flujos de caja.

En su presupuesto anual, la Municipalidad calcula los ingresos


que espera recibir, de acuerdo con las tasas, contribuciones e
impuestos establecidos, así como los gastos que, de acuerdo a
sus compromisos, debe asumir. La diferencia entre ingresos y
gastos es la disponibilidad presupuestal o superávit fiscal.

No obstante, esto no quiere decir que efectivamente exista este


dinero en caja, al finalizar el año, ya que es común que muchos
ingresos no se hayan recaudados o se hayan retrasado y, por lo
tanto, se tengan que retrasar, igualmente, los pagos a los
acreedores de la Municipalidad.

56
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

4. EL ANÁLISIS DE INDICADORES

Para poder analizar el desempeño financiero de la Municipalidad


debemos recurrir al llamado Análisis de Indicadores. Este análisis
nos sirve como referencia para realizar una evaluación rápida del
estado de las finanzas municipales y de los factores que las están
afectando mediante el caculo de relaciones entre valores
financieros y relaciones con variables de gestión y resultados.

Los indicadores que componen este análisis podemos señalarlos


de la siguiente manera:

INDICADORES FINANCIEROS

INDICADORES DE SOLVENCIA Y INDICADORES DE EFICACIA DE LA


EFICIENCIA PRESTACIÓN DEL SERVICIO

• Dependencia Financiera • Cobertura


• Autonomía Financiera • Calidad
• Solvencia Financiera • Accesibilidad
• Déficit / Superávit
• Autosuficiencia
• Ahorro Corriente
• Relación Mínima
• Autocosteabilidad del servicio
• Subsidio / Beneficio %

INDICADORES GERENCIALES O DE GESTIÓN

INDICADORES DE INDICADORES DE INDICADORES DE


EFICIENCIA EN LA EFICIENCIA EN LA EFICIENCIA EN LA
FACTURACIÓN RECAUDACIÓN PRESUPUESTACIÓN

• Eficiencia en la • Eficiencia en el • Eficiencia en la


facturación. recaudo. formulación.
• Potencial de • Cobertura en el • Eficiencia en la
facturación. recaudo. ejecución
• Cobertura de • Índice de
contribuyentes morosidad

57
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

A continuación el concepto de cada uno de ellos:

I.- INDICADORES FINANCIEROS


Buscan medir los resultados financieros de la administración para
determinar si esta presenta una situación solvente, eficiente, y
sustentable. Los principales indicadores para medir la solvencia y
eficiencia de la gestión financiera son:

a.- Dependencia Financiera


Mide el peso relativo de los ingresos por transferencia sobre el
total de los ingresos. Permite saber hasta donde las finanzas
locales son controladas por la administración o dependen de las
transferencias del gobierno central. Cuanto mas dependientes
sean las finanzas, mas reducidas las posibilidades de hacer una
planificación financiera confiable.

b.- Autonomía Financiera


Es una medida complementaria a la anterior, que expresa
directamente el grado de autonomía en las finanzas locales. Se
calcula como la relación porcentual entre los ingresos propios (sin
transferencias) y los ingresos totales. Cuanto más es la
importancia de los ingresos propios, La Municipalidad tiene mayor
control sobre la situación financiera y puede planificar de mejor
manera sus actividades, de acuerdo a las prioridades locales y sin
depender de otros (ingresos) para realizarlos.

c.- Solvencia Financiera


Indica la capacidad de la administración para cubrir los gastos
corrientes con el flujo de los ingresos corrientes disponible, ya sea
que estos provengan de fuentes propias o externas. Cuando este
cociente es igual a la unidad o 100% en términos porcentuales,
indica que se tiene suficiente solvencia financiera, pero si el índice
es mayor, es mejor la situación.

d.- Déficit / Superávit


Mide el saldo corriente de los flujos financieros, en términos
porcentuales, es un indicador de la capacidad de ahorro o
desahorro que tiene la administración como un todo.

e.- Autosuficiencia
Mide la capacidad de la administración para cubrir su gasto
corriente de funcionamiento con sus propios recursos. Señala el
grado de desarrollo institucional, por cuanto entre mayor sea la
autosuficiencia, mayor la disponibilidad de recursos para asignar
a objetivos diferentes al funcionamiento básico de la
administración.

f.- Ahorro corriente

58
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Es calculado como el saldo o diferencia entre los Ingresos y los


Gastos Corrientes, durante una ejecución o periodo presupuestal.
Cuando es positivo, constituye un ahorro que la administración
puede utilizar o capitalizar para inversiones del siguiente año
(siempre que las normas presupuestarias se lo permitan). En caso
de tener un saldo negativo, constituye un desahorro que puede
significar la acumulación de pasivos.

g.- Relación Mínima


Se denomina así al indicador que mide el cociente entre el gasto
en remuneraciones del personal de la administración municipal y
los ingresos de recaudación propia. Cuando este valor es superior
a la unidad (o 100% en términos porcentuales) señala una
situación financiera débil o vulnerable ya que, en este caso, La
Municipalidad depende de otros recursos para garantizar el
funcionamiento de la operación de los servicios.

h.- Autocosteabilidad del Servicio


Es un indicador que se aplica a las finanzas de cualquier servicio
particular tomado como centro de costos. Indica si los ingresos
derivados de la explotación de dicho servicio, comúnmente a
través de tarifas, permiten sostener o mantener los costos de
operación del servicio en un periodo dado.

i.- Subsidio / Beneficio %


Indica el saldo corriente de los flujos financieros, en términos
porcentuales, de los ingresos del servicio, menos los costos del
servicio; entre el gasto del servicio. Es un indicador de la
capacidad de subsidio o beneficio que tiene la administración
municipal por la prestación del servicio.

j.- Cobertura
Mide el grado de satisfacción de las necesidades de la población
en relación a la prestación de un servicio. Ejem. El servicio de
limpieza publica. El servicio de agua potable. La medida común
de cobertura relaciona, en forma porcentual, el numero de
usuarios efectivamente servidos o atendidos por conexión al
servicio en comparación con el total de usuarios potenciales de la
población.

k.- Calidad
Existen diferentes indicadores de calidad de los servicios
dependiendo de las características propias de cada uno. En
general, se buscan estándares de continuidad, consumo mínimo
por habitante, o calidad del producto proporcionado por el
servicio. En el servicio de limpieza pública se puede medir en
términos de Toneladas por habitante día recolectadas.

59
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

l.- Accesibilidad económica


Este indicador se refiere a la accesibilidad económica de los
servicios, que mide la capacidad de la población para pagar las
tarifas básicas por el suministro del servicio. El indicador puede
calcularse por ejemplo, tomando como referencia la tarifa básica
por el consumo mínimo de servicio y comparando
porcentualmente su peso en el ingreso familiar básico.

II.- INDICADORES GERENCIALES O DE GESTIÓN


Los indicadores de gestión son medidas de la eficiencia interna de
la administración y sirven para explicar algunos de los resultados
financieros obtenidos en los anteriores indicadores de solvencia,
eficiencia y eficacia. Entre los mas útiles se encuentran.

a.- Eficiencia en la facturación


El indicador de eficiencia en la facturación sirve por una parte,
para estimar el porcentaje del total de usuarios o contribuyentes a
los que la administración municipal hace una diligencia de cobro o
facturación por las tasas, impuestos y contribuciones.

b.- Potencial de facturación


Igualmente, la medida inversa potencial de facturación- es decir,
el cociente entre el monto potencial a facturar y el valor
efectivamente facturado, da una indicación el monto del monto
que adicionalmente se podría recaudar si se facturara a todos los
usuarios o contribuyentes con una buena gestión.

c.- Cobertura de contribuyentes


En lugar de un cociente entre valores monetarios, este indicador
se calcula como el porcentaje de contribuyentes totales a los
cuales se ha hecho una gestión de facturación o cobro.

d.- Eficiencia en el Recaudo


El indicador de eficiencia en la recaudación, calcula la relación
porcentual entre los valores recaudados efectivamente y los que
fueron facturados por la administración. Como parámetro
referencial se considera "Aceptable" una eficiencia de la
recaudación de entre 60% y el 80%; los valores inferiores a este
parámetro reflejan una administración deficiente que contribuye a
una mala situación financiera.

e.- Cobertura en el Recaudo


Se puede medirse la eficiencia en el recaudo a partir de la
relación entre el numero de contribuyentes que efectivamente

60
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

pagaron, y aquellos a los cuales se les facturo, que indica en


términos porcentuales la cobertura del Recaudo.

f.- Índice de Morosidad


El indicador de morosidad de la recaudación, mide la relación
porcentual entre los valores no recaudados (adeudados) y los que
fueron facturados por la administración. Como parámetro
referencial se considera “Excelente” una tasa de 0%, aceptable de
20% a 40% y mayor a 40% se considera deficiente si se esta en
este nivel la situación financiera será deficitaria.

g.- Eficiencia en la Formulación Presupuestal


Se mide como la relación porcentual (para cada rubro de
impuestos o tarifas cuyos valores de emisión o facturación se
conocen con anticipación o para los gastos correspondientes a
compromisos conocidos) entre el monto facturado (o
comprometido en el rubro de gasto) y el monto presupuestado. Un
resultado inferior al 90% indica que, en el proceso de
presupuestación, se ignoro toda información disponible en el área
de tesorería o rentas.

h.- Eficiencia en la Ejecución Presupuestal


Se mide, comparando los valores ejecutados mes a mes
(recaudados o gastados) en cada rubro, hasta esa fecha del año
con los valores inicialmente presupuestados. Esto indica el grado
de acercamiento a la meta propuesta en el presupuesto y el
esfuerzo adicional requerido para cumplirla.

Las siguientes tablas nos indican las fórmulas sencillas de cálculo


de cada uno de estos indicadores. Para ello es necesario contar
con la información de base que está constituida por:

1Presupuesto ejecutado de la municipalidad

2Base de datos de la emisión de los tributos del área de rentas o


informática

3Datos de catastro (o de Cofopri para el caso de Lima) de los


predios existentes en la localidad

61
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

ANÁLISIS FINANCIEROS

ANÁLISIS DE INDICADORES
I. INDICADORES FINANCIEROS

A. INDICADORES DE SOLVENCIA Y EFICIENCIA

1 Dependencia Financiera
ingresos de Transferencias x 100 = 100% Alta
Ingresos Totales 0% Ninguna

2 Autonomía Financiera
Ingresos Propios x 100 = 100% Alta
Ingresos Totales 0% Ninguna

3 Solvencia Financiera
Ingresos Corrientes x 100 = 100% Alta
Gastos Corrientes 0% Ninguna

4 Déficit/Superávit %
Ingresos corrientes-Gastos Corrientes x 100 = > 0% Superávit
Gastos Corrientes < 0% Déficit

5 Autosuficiencia
Ingresos Propios x 100 = >= 100% Alta
Gastos Corrientes 0% Ninguna

6 Ahorro Corriente
Ingresos corrientes - Gastos Corrientes

7 Relación Mínima
Gastos en Remuneraciones x 100 = < 100 % Deseable
Ingresos Propios > 100 % Insostenible

8 Autocosteabilidad Servicio
Ingresos propios del servicio x 100 = < 100 % No
autocosteable
Gastos totales de explotación del servicio > 100 % Costeable o
con excedente

9 Subsidio / Beneficio %

62
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

Ingr del Servicio - Costo del Servicio x 100 = >0% Excedente


Gasto del Servicio <0% Subsidio

B. INDICADORES DE EFICACIA

10 Cobertura 100% Total


Nº de usuarios servidos x 100 = 80% Aceptable
Nº de usuarios potenciales < 40% Baja critica
(servidos+no servidos)

11 Calidad
Unidades de servicio suministrado = Vs Estándar de consumo
Nº de usuarios

12 Accesibilidad económica
Tarifa económica = > 10% Innaccesible
Ingreso Familiar Básico <8% Accesible

II INDICADORES GERENCIALES O DE GESTIÓN

A INDICADORES DE EFICIENCIA EN LA FACTURACIÓN

13 Eficiencia en la Facturación
Valor Facturado x 100 = < 50 % Deficiente
Monto total de recaudo potencial

14 Potencial de Facturación
Monto total de recaudo potencial x 100 = > 50 % Deficiente
Valor Facturado Total se requiere
hacer una
gestión

15 Cobertura de Contribuyentes
Nº de contribuyentes facturados x 100 = < 50 % Deficiente
Nº de contribuyentes totales ampliar la
cobertura
de la facturación

B INDICADORES DE EFICIENCIA EN LA RECAUDACIÓN

16 Eficiencia de la recaudación 100% total


Valor Recaudado Efectivamente x 100 = 60% - 80% aceptable

63
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Valor Emitido (facturado) < 60% deficiente

17 Cobertura de la Recaudación 100% total


Nº Contribuyentes que pagan x 100 = 60% - 80% aceptable
Nº Contribuyentes facturados < 60% deficiente

18 Índice de Morosidad 0% Excelente


Valor Adeudado x 100 = 40% - 20% aceptable
Valor Emitido (facturado) > 40% deficiente

C INDICADORES DE EFICIENCIA EN EL PRESUPUESTO

19 Eficiencia de Formulación
Monto de valores emitidos x 100 < 90% deficiente
Monto de valores presupuestados =

20 Eficiencia de la ejecución
presupuestal
Monto de valor ejecutado efectivamente x 100 < 90% deficiente
Monto de valores presupuestados =

EJEMPLO DE ESTUDIO DE CASO: MUNICIPALIDAD DE


SAN JORGE
La municipalidad de San Jorge de la provincia de Lima, se ubica
en la zona periférica y de mayor pobreza de la ciudad y tiene un
aproximado de 360,000 habitantes. En este caso vamos a aplicar
los indicadores al Presupuesto de la Municipalidad

PRESUPUESTO EJECUTADO DE LA MUNICIPALIDAD

PRESUPUESTO MUNICIPALIDAD DE SAN JORGE 1999

Ejecutado Ejecutado
INGRESOS 2000 EGRESOS 2000
INGRESOS CORRIENTES 4,665,048.00 GASTOS CORRIENTES 8,736,817.00
Impuestos 1,480,066.00 Personal y Obligaciones Sociales 3,795,802.00
Tasas 2,039,329.00 Obligaciones Previsionales 858,461.00
Venta de bienes 7,934.00 Bienes y Servicios (*) 4,059,876.00
prestación de servicios 839,443.00 Otros Gastos Corrientes 22,678.00
Rentas de la propiedad 243,938.00
Multas, Sanciones y otros 54,338.00

TRANSFERENCIAS 14,408,160.00 GASTOS DE CAPITAL 11,210,009.00


Fondo de Compens. 7,432,182.00 Inversiones 3,489,102.00

64
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

Municipal
Transf. del Sector no Publico 1,050.00 Otros Gastos de Capital 745,979.00
Programa del Vaso de Leche 6,974,928.00 Vaso de Leche 6,974,928.00
FINANCIAMIENTO 0.00 SERVICIO DE LA DEUDA 0.00
Interes y cargos de Deuda 0.00
amortizacion de la deuda 0.00

TOTAL 19,073,208.00 TOTAL 19,946,826.00

(*) se ha excluido el vaso de leche y


se ha puesto como gasto de capital

I. ANÁLISIS FINANCIEROS

I INDICADORES FINANCIEROS

A. INDICADORES DE SOLVENCIA Y EFICIENCIA


1 Dependencia Financiera
ingresos de Transferencias X 100 = 14,408,160.00 75.54
Ingresos Totales 19,073,208.00

2 Autonomía Financiera
Ingresos Propios X 100 = 4,665,048.00 24.46
Ingresos Totales 19,073,208.00

3 Solvencia Financiera
Ingresos Corrientes X 100 = 4,665,048.00 53.40
Gastos Corrientes 8,736,817.00

4 Déficit/Superávit %
Ingresos corrientes-Gastos Corrientes X 100 = -4,071,769.00 -46.6
Gastos Corrientes 8,736,817.00

5 Autosuficiencia
Ingresos Propios X 100 = 4,665,048.00 53.40
Gastos Corrientes 8,736,817.00

6 Ahorro Corriente
Ingresos corrientes-Gastos Corrientes = -4,071,769.00

7 Relación Mínima
Gastos en Remuneraciones X 100 = 3,795,802.00 81.37
Ingresos Propios 4,665,048.00

65
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

INFORMACIÓN DE LA BASE DE DATOS DE LA OFICINA DE


RENTAS O INFORMÁTICA

MUNICIPALIDAD DE SAN JORGE -1999

TRIBUTO EMITIDO, RECAUDADO Y PENDIENTE DE PAGO POR IMPUESTO PREDIAL


Y ARBITRIOS DE LIMPIEZA PUBLICA Y PARQUES Y JARDINES

TRIBUTO EMITIDO TRIBUTO RECAUDADO TRIBUTO ADEUDADO


Numero Monto Numero Monto Numero Monto
de predios S/. de predios S/. de predios S/.
IMPUESTO PREDIAL 46,078 2,279,003 8,950 657,861 37,128 1,621,141
LIMPIEZA PUBLICA 51,758 2,475,364 10,495 674,000 41,263 1,801,363
PARQUES Y JARDÍN 51,758 112,063 8,120 31,617 43,638 80,445
TOTAL 4,866,430 1,363,478 3,502,949

3, INFORMACIÓN DE REGISTROS PREDIALES Y COMISIÓN DE FORMALIZACIÓN DE LA


PROPIEDAD INMUEBLE (ORGANISMOS DEL ESTADO)

Numero de Predios 61,000


Pago Promedio año 49
Monto Potencial 2,989,000

II INDICADORES GERENCIALES O DE GESTIÓN

A INDICADORES DE EFICIENCIA EN LA FACTURACIÓN


13 Eficiencia en la Facturación
Valor Facturado x 100 = 2,279,003 = 76% < 50 % Deficiente
Monto total de recaudo 2,989,000
potencial

14 Potencial de Facturación
Monto total de recaudo x 100 = 2,989,000 = 131% > 50 % Deficiente
potencial
Valor Facturado Total 2,279,003 se requiere
hacer una gestión

15 Cobertura de Contribuyentes
# de contribuyentes facturados x 100 = 46,078 = 76% < 50 % Deficiente
# de contribuyentes totales 61,000 ampliar la cobertura
de la facturación

66
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

B INDICADORES DE EFICIENCIA EN LA RECAUDACIÓN

B1 Impuesto Predial
16 Eficiencia de Recaudo 100% total
Valor Recaudado Efectivamente x 100 = 657,861 = 29% 60% - 80% aceptable
Valor Emitido (facturado) 2,279,003 < 60% deficiente

17 Cobertura de Recaudo 100% total


# Contribuyentes que pagan x 100 = 8,950 = 19% 60% - 80% aceptable
# Contribuyentes facturados 46,078 < 60% deficiente

18 Índice de Morosidad 0% total


Valor Adeudado x 100 = 1,621,141 = 71% 40% - 20% aceptable
Valor Emitido (facturado) 2,279,003 > 40% deficiente

B2 Limpieza Publica
16 Eficiencia de la recaudación 100% total
Valor Recaudado Efectivamente x 100 = 674,000 = 27% 60% - 80% aceptable
Valor Emitido (facturado) 2,475,364 < 60% deficiente

17 Cobertura de Recaudo 100% total


Nº Contribuyentes que pagan x 100 = 10,495 = 20% 60% - 80% aceptable
Nº Contribuyentes facturados 51,758 < 60% deficiente

18 Índice de Morosidad 0% total


Valor Adeudado x 100 = 1,801,363 = 73% 40% - 20% aceptable
Valor Emitido (facturado) 2,475,364 > 40% deficiente

Con este ejemplo práctico, podemos ver cómo se hace un análisis


de la situación financiera de una Municipalidad y cómo esto puede
servir de instrumento para la definición de políticas financieras.

67
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

68
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

MODULO 4
EL PRESUPUESTO MUNICIPAL:
CONCEPTO, ESTRUCTURA
Y CRONOGRAMA DE ELABORACIÓN

1. CONCEPTOS

El presupuesto municipal es la previsión de Ingresos y Gastos


debidamente equilibrada, que aprueban las Municipalidades para
un año fiscal determinado.

El presupuesto municipal debe permitir el cumplimiento de los


objetivos institucionales y metas presupuestarias trazadas para un
año fiscal. Los niveles de gastos considerados en el presupuesto
municipal constituyen la autorización máxima de egresos cuya
ejecución se sujetan a la efectiva captación, recaudación y
obtención de los recursos que administran los gobiernos locales.

De acuerdo a lo dispuesto en las Leyes Anuales de Presupuesto


del Sector Publico, la Formulación, Aprobación y Presentación del
Presupuesto de cada gobierno local es de carácter obligatorio. El
presupuesto municipal se sustenta en las siguientes normas:
En Septiembre de cada año el Ministerio de Economía y Finanzas

69
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

NORMAS LEGALES QUE SUSTENTAN EL PRESUPUESTO

 Ley No 27209 Ley de Gestión Presupuestaria del Estado


 Ley No 23853 Ley Orgánica de Municipalidades y sus
Modificatorias.
 Ley Anual del Presupuesto del Sector Publico
 Decreto Legislativo No 776 Ley de Tributación Municipal y
Normas Modificatorias.
 Directiva Anual del Ministerio de Economía y Finanzas para la
Programación, Formulación y Aprobación de los Presupuestos
Institucionales de los Gobiernos Locales.

(MEF) emite una Directiva especifica para gobiernos locales,


donde se establecen los procedimientos, conceptos,
disposiciones, responsabilidades, cronogramas para la
programación, formulación y aprobación de los presupuestos
institucionales de los gobiernos locales.

2. USOS DEL PRESUPUESTO

Los usos que tiene el presupuesto se pueden señalar de la


siguiente manera

1. Conocer la real capacidad de ingreso.


2. Conocer la máxima capacidad de gasto.
3. Priorizar la ejecución de las obras.
4. Priorizar la atención de los servicios públicos municipales.
5. Permite definir los objetivos institucionales de la gestión para
promover el desarrollo local.
6. Permite asignar a cada área los recursos para el
cumplimiento de sus objetivos específicos.
7. Permite hacer un seguimiento de las metas de ingresos y
egresos.
8. Permite hacer un seguimiento de las metas de cada área.
9. La evaluación del presupuesto permite tomar medidas
correctivas para el cumplimiento de las metas.
10. El presupuesto sirve para prever el gasto de acuerdo a la
estacionalidad de los ingresos.

70
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

3. COMO ESTRUCTURAR EL PRESUPUESTO


MUNICIPAL EN FUNCIÓN AL DESARROLLO LOCAL

El presupuesto municipal es un documento de gran complejidad,


cuyo manejo siempre ha estado reservado a los técnicos, sin
embargo es importante conocer como se organiza a fin de poder
entenderlo y hacer el correcto seguimiento de su ejecución.

Planeamiento Estratégico, es una poderosa herramienta que


permite definir los objetivos institucionales; ya que es el proceso
que permite a la entidad municipal definir su propósito y elegir las
estrategias para la consecución de sus objetivos institucionales, si
como parea conocer el grado de satisfacción de las necesidades
de la población a la que brinden los bienes y servicios.

Para que nuestro presupuesto tenga una coherencia con las


reales necesidades de nuestra jurisdicción, es conveniente
realizar un proceso de planificación estratégica, considerando dos
niveles:

 A nivel del desarrollo local, donde se establezcan las líneas de


desarrollo a seguir para el mejoramiento de la calidad de vida de los
vecinos. Esto se logra mediante la elaboración de un Plan de Desarrollo
Local, que debe ver el distrito de forma integral y debe ser elaborado
participativamente con la población y las instituciones

 A nivel del manejo institucional de la Municipalidad, en donde se


establezcan los objetivos que la institución debe alcanzar y que defina
cómo se plantea hacer realidad lo señalado en el Plan de Desarrollo.
Esto se logra con un Plan Estratégico Institucional Municipal. Este Plan
Estratégico debe comprender el fortalecimiento y mejoramiento de la
corporación municipal, buscando mejorar su calidad en recursos
humanos para incrementar la productividad de sus trabajadores; su
soporte informático que le permita tener una gestión más eficiente y una
amplitud de criterio que le permita aprovechar las oportunidades que
están fuera del distrito.

Este proceso de planificación es esencial para que las


autoridades locales y la corporación municipal “sintonicen” con las
necesidades de la población, y el presupuesto esté dirigido a
atender las necesidades más sentidas de los vecinos, y sea una
palanca del desarrollo local, y no una lista de ingresos y egresos
sin una coherencia con lo que es la realidad y las necesidades del
desarrollo.

71
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

En el módulo 2 explicamos en un cuadro la estructura del


financiamiento municipal, este a su vez debe ser organizado. En
esta sección daremos algunos alcances para la elaboración del
presupuesto.

FASES DE PROGRAMACIÓN
Es la fase del proceso presupuestario en la cual el gobierno local
establece los objetivos institucionales a lograr en el año fiscal, se
estima los ingresos que por todo concepto se espera captar,
recaudar u obtener a nivel de fuentes de financiamiento, asimismo
se calcula la demanda de gastos que se prevé tener durante el
año fiscal en función a las probables metas presupuestarias que
se propongan para su consideración definitiva durante la fase de
formulación presupuestaria.

La estimación de los ingresos


Los ingresos se pueden clasificar en cuatro fuentes de
financiamiento:

1. Recursos directamente recaudados


2. Transferencias del Gobierno central
3. Operaciones oficiales de crédito ( endeudamiento)
4. Donaciones y transferencias.

Recursos directamente recaudados


Son los ingresos que recauda la municipalidad con sus propios
medios, los cuales son: Impuesto Predial, Arbitrios, Licencias,
Derechos y Contribuciones.

Estimación de los recursos directamente recaudados


Se realiza teniendo en cuenta el comportamiento de la evolución
histórica de los ingresos y de los factores que inciden en su
ejecución, los cuales son: factores estaciónales, aplicación de
normas legales, ajustes tarifarios, ampliación de la cobertura del
servicio, reducción de los índices de morosidad en cobranzas,
mejoramiento del nivel de eficiencia, desaparición de ciertos
conceptos de ingresos, captación de nuevos conceptos de
ingresos y cualquier otro factor adicional que incida en el
comportamiento de los ingresos.

1. Definición de objetivos institucionales:


En primer lugar, para una correcta estructuración del presupuesto Podemos decir que
debemos empezar por que nuestro presupuesto debe estar los Objetivos
guiado por los llamados Objetivos Institucionales que pueden Institucionales son
las metas a las que
definirse como los propósitos establecidos por el titular del pliego se quiere arribar
(que en este caso es el Alcalde, quien puede hacerlo en en ese año con
ese presupuesto.

72
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

coordinación con los regidores, asesores y funcionarios) para


cumplirse en el año fiscal y que constituyen las políticas que
sirven de base para elaborar el presupuesto.

Estos propósitos, o políticas, se traducen en Objetivos


Institucionales de carácter General, Parcial y Específico en esa
jerarquía. En el siguiente cuadro un ejemplo de ello:

JERARQUÍA DEFINICION EJEMPLO

PRIMER PROPÓSITO Mejorar la calidad ambiental del


NIVEL Política , meta que se desea alcanzar por distrito
parte de la Municipalidad

SEGUNDO OBJETIVO GENERAL Realizar acciones para lograr


NIVEL Enuncian a grandes rasgos las políticas un medio ambiente equilibrado
institucionales para cumplir con el
propósito

TERCER OBJETIVO PARCIAL Mejorar la calidad del aire con


NIVEL Se desprenden del anterior y de acuerdo a la siembra de plantones
las necesidades subdividen el objetivo
general

CUARTO OBJETIVOS ESPECIFICOS Ejecutar acciones de


NIVEL Propósito particular que es más detallado forestación y reforestación de
que el objetivo parcial y general 50 Has de áreas verdes

En la actualidad, existe una tendencia dentro del gobierno central


y los organismos encargados de supervisar los presupuestos de
los gobiernos locales de requerir que las municipalidades asuman
este tipo de estructura en los presupuestos que presentan al
gobierno central.

En segundo lugar, los objetivos así definidos tenemos la guía que


nos dice que debemos incorporar en nuestro presupuesto de
gastos. Sin embargo, debemos tomar en cuenta nuestras
prioridades y jerarquizarlas. Así por ejemplo, si tenemos un
distrito que tiene como políticas la promoción del deporte, la
protección del medio ambiente y la promoción educativa; se debe
hacer un cuadro de prioridades para asignar los fondos en función
a la importancia de cada uno de estos temas.

Para un mejor diseño de nuestro presupuesto es conveniente


hacer un proceso de planificación estratégica que nos puede dar
con claridad el nivel de las prioridades. Existen otras

73
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

metodologías como la del presupuesto participativo que nos


pueden ayudar del cual hablaremos más adelante.

Programación de los Gastos


En la previsión de los gastos deben de observarse los siguientes
lineamientos:

1. Prever sus gastos de acuerdo a la normatividad vigente para


el uso de los ingresos, considerando proyectos en centros
poblados menores.
2. Los recursos públicos que puedan ser usados en gasto
corriente deben de garantizar el funcionamiento administrativo
y prestación de servicios de la Municipalidad y complementar
demandas de gastos de capital y servicio de la deuda. Por
ejemplo, la suma de los ingresos directamente recaudados,
más la suma del 30% hábil del FONCOMÚN para gasto
corriente, debe ser igual al costo de servicios y administrativo.
3. La oficina de administración debe informar el monto de los
gastos ineludibles de carácter operativo que la municipalidad
requiere
4. Este monto debe contemplar, por ejemplo, los gastos de tarifas
de servicios (alquiler, luz, agua, teléfono, correo),
racionamiento, combustible, carburantes, útiles de oficina,
equipamiento, reposición de equipo (de ser posible) y otros
gastos para la operatividad del pliego.
5. La oficina de administración solicitará a cada unidad orgánica
sus necesidades, con lo cual elaborara el cuadro de
necesidades (incluye SNP, SPJ, seguros y demás servicios
necesarios).
6. La oficina de personal debe enviar a presupuesto el monto de
gasto en personal, obligaciones sociales, y previsiones.
Incluye devengados.
7. La oficina de infraestructura o de inversiones, debe remitir a
presupuesto los proyectos, (los estudios, obras y respectivas
supervisiones). Deben de informar si cuentan con el respectivo
expediente técnico aprobado.
8. La ejecución de obras o adquisición de equipo con cargo al
Foncomun por más de un año, debe preverse el monto
correspondiente a pagar en el año. Por ejemplo, si se compra
maquinaria a plazos, se debe consignar el costo de las letras
por pagara durante el ejercicio fiscal.
9. Otros gastos ineludibles que respondan a funciones o servicios
imprescindibles deben de hacerse de conocimiento de
presupuesto para que los prevea, por ejemplo, el caso de
pagos de relleno sanitario o de uniformes para trabajadores
de limpieza pública
10. Si la demanda de gastos superase la estimación de ingresos
deberá procederse a priorizar los gastos en función de la

74
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

escala de prioridades fijadas por el titular del pliego. En este


caso, se aplica la racionalización y se puede lograr de
diferentes maneras disminuyendo costos en actividades o
insumos
11. El presupuesto que se aprueba debe estar debidamente equilibrado.

PRECISIONES PARA PREVISIÓN DE GASTOS.


Se debe precisar lo siguiente:

1. Fondo de Compensación Municipal hasta el 30% para gasto corriente


(Ley No. 27082), los recursos provenientes de la Ley No. 27298 y el
Decreto de Urgencia No. 066-2000 se utilizara solo para proyectos de
inversión.
2. Derechos de vigencia de minas y canon minero se usaran solo para
pagar gastos de inversión.
3. 2% de Renta de aduana y canon y sobre canon petrolero se puede
usar hasta el 20% en gasto corriente (Decreto de Urgencia No. 01-
94)
4. Recursos por operaciones oficiales de crédito interno se usaran
exclusivamente en obras o servicios públicos, no a gastos corrientes
(Art. 60 L.O.M.)
5. Programa del Vaso de Leche se usará para ese destino.

FORMULACIÓN PRESUPUESTARIA

El Ministerio de Economía y Finanzas ha creado las llamadas


categorías presupuestarias, que son ítems en las que deben y
pueden contenerse los propósitos y objetivos generales, parciales
y específicos que la Municipalidad ha contemplado para su
presupuesto.

Las categorías presupuestarias, por orden jerárquico son:


1. FUNCIÓN, es una categoría presupuestaria que
representa la mayor agregación de las acciones que
desarrollan las entidades del estado “respecto a un deber
primordial” de este. Existen 8 funciones registradas en el
clasificador de los gastos públicos municipales.
2. PROGRAMA, Es una categoría presupuestaria que reúne
las acciones que desarrollan las entidades del estado para
el cumplimiento de sus propósitos y políticas, que
desarrollan para el año fiscal. En tal sentido, comprende a
los objetivos institucionales de carácter general.

75
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

3. SUBPROGRAMA, reúne acciones parciales para el logro de


un programa. Responde a objetivos institucionales parciales,
que son necesarios identificar, para el correcto desarrollo de
un determinado programa.

4. ACTIVIDAD, es el conjunto de operaciones permanentes y


continuas en el tiempo, que concurren en la operatividad y
mantenimiento de los servicios públicos o administrativos
existentes. Representa la producción de bienes y servicios
que el organismo lleva a cabo de acuerdo a sus funciones y
atribuciones, dentro de los procesos y tecnologías
acostumbrados.

5. PROYECTO, es el conjunto de operaciones limitadas en el


tiempo, de las cuales resulta un producto final ( metas
presupuestarias), que concurre a la expansión de la acción
de gobierno. Representa la creación, ampliación y/o
modernización de la producción de los bienes y servicios,
implicando la variación sustancial o el cambio de proceso y
/o tecnología utilizada por la entidad. Luego de su
culminación generalmente se integra o da origen a una
actividad.

Estas se encuentran especificadas, en su contenido y ámbito, en


la directiva Nº 008-2000-EF/76.01 publicada el 30 de setiembre
del año 2000. Para facilitarnos las cosas podemos decir que
definiendo claramente los propósitos y las prioridades es bastante
sencillo ubicarlas en las categorías y entender, si vale el término,
el presupuesto municipal. Así tenemos:

OBJETIVOS GENERALES PROGRAMA

OBJETIVOS PARCIALES (a) SUBPROGRAMA

OBJETIVOS ESPECÍFICOS ACTIVIDAD/PROYECTO

De esta manera el presupuesto hace que haya una


correspondencia entre todos sus elementos y que a cada
proyecto o actividad le corresponda un objetivo dentro de un
programa.

Según la directiva para la elaboración del presupuesto de los


gobiernos locales para el año 2001, existen 8 funciones en las
cuales la Municipalidad puede, o debe, programar su
presupuesto. En el siguiente cuadro lo graficamos:

76
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1. Administración y planeamiento

2. Asistencia y previsión social

3. Educación y cultura

4. Energía y recursos minerales


FUNCIONES

5. Industria comercio y servicios

6. Salud y saneamiento

7. Transporte
Asimismo, y también de acuerdo al dispositivo antes mencionado
tenemos un ejemplo desarrollado de una función:
8. Vivienda y desarrollo urbano

Programa Subprograma Actividades Proyectos

Salud Atención Atención básica


Infraestructura
individual medica básica de salud De
salud

Función:

Salud y
saneamiento
Control
Protección del Salud sanitarios
medio ambiente ambiental
Evaluación
Del
Control,
aprovechamiento y
Impacto
calidad ambiental ambiental

77
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

4. CRONOGRAMA DE ELABORACIÓN DEL


PRESUPUESTO MUNICIPAL

Como se indicó anteriormente, existe un proceso, con


responsabilidades definidas que nos señala en que momento y
quienes tienen bajo su responsabilidad los diferentes pasos que
se requieren para la elaboración del presupuesto municipal.

Este cronograma es referencial ya que las fechas exactas se


publican con la circular del MEF en el diario Oficial el Peruano.

CRONOGRAMA GUÍA PARA LA PROGRAMACIÓN, FORMULACIÓN Y


APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES

MES ORGANISMO ACCIONES A REALIZAR


ENCARGADO

SETIEMBRE Min. Economía y Emisión de la Directiva para la Programación,


Finanzas Formulación y Aprobación de los Presupuestos.

OCTUBRE Área de Planificación Elaborar los Objetivos Estratégicos que deben


y presupuesto tomarse En cuenta para elaborar los Objetivos
Específicos de todos las Áreas

Cada área de la Elaborar su Plan de Acción y determinen sus


municipalidad Actividades y Proyectos así como los gastos
imprescindibles para la ejecución de estos.
Todos las Áreas remitan sus Planes de Acción y sus
requerimientos de gastos al área de Planificación.

Área de Procesa y Consolida la información para elaborar el


Planificación y Presupuesto Institucional de Apertura. (PIA).
Presupuesto Eleva al Alcalde para su revisión el Anteproyecto de
Presupuesto.

78
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

NOVIEMBRE Alcaldía Expresa su consentimiento y/u observaciones para


su corrección y ajustes pertinentes.

Área de Planificación Corrige y efectúa los ajustes correspondientes


Y Presupuesto

Alcaldía Aprueba el Anteproyecto del PIA y remite a


consideración del Concejo Municipal

Concejo Municipal Formula las observaciones que considere


pertinentes.

Área de Planificación Absuelve las observaciones del Concejo Municipal


Y Presupuesto

DICIEMBRE Concejo Municipal Suscribe el Acuerdo de Concejo que aprueba el PIA

Alcaldía El Titular del Pliego promulga mediante Resolución


de Alcaldía el PIA

ENERO Alcaldía La Alcaldía distrital a través de la Oficina de


Planificación remite a la Municipalidad Provincial el
PIA

Oficina de La Alcaldía Provincial consolida los presupuestos


Planificación de la distritales y presentan a la Comisión de
alcaldía provincial Presupuesto del Congreso de la República, a la
Contraloría General de La República y a la
Dirección Nacional del Presupuesto Publico.

5. FONDO DE COMPENSACIÓN MUNICIPAL

En la medida que para muchos Concejos Provinciales y Distritales


el denominado Fondo de Compensación Municipal o
FONCOMUN, es una importante fuente de ingresos para las
municipalidades, hemos visto por conveniente dedicarle un
acápite en este manual a fin de poder comprenderlo mejor y
aprovechar sus posibilidades de financiamiento en cuanto a
proyectos.

79
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

CONCEPTO
El Fondo de Compensación Municipal fue establecido por el inciso
4) del Articulo 193 de la Constitución Política del Perú a efecto de
asignarle recursos a las Municipalidades para lograr el desarrollo
integral del País. En los Artículos 86, 87, 88 y 89 del Decreto
Legislativo No 776 se regula el mecanismo para su aplicación,
administración y distribución.

COMPOSICION DEL FONDO


El Fondo de Compensación Municipal esta constituido por los
siguientes recursos:

a) El rendimiento del Impuesto de Promocional Municipal


b) El rendimiento del Impuesto al Rodaje
c) El rendimiento del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo.
d) El 25% del impuesto a las Apuestas

CRITERIOS PARA SU DISTRIBUCION


Los criterios para la distribución del Fondo de Compensación
Municipal, son determinados anualmente por Decreto Supremo,
con el voto aprobatorio del Concejo de Ministros, teniendo en
consideración los siguientes principios generales:

a) El Fondo se distribuirá entre las Municipalidades Provinciales y


Distritales, preferentemente de zonas rurales y urbano-
marginales, teniendo en consideración criterios de población,
pobreza, desarrollo urbano, violencia y recursos naturales.
b) El porcentaje que se le asigne a las Municipalidades
Provinciales no será mayor del 20% del Fondo.

FORMA DE ASIGNACION GEOGRAFICA DE LOS RECURSOS


DEL FONDO
La asignación geográfica por Provincia se obtendrá de la
utilización de los siguientes índices estadísticos:

a) Tasa de mortalidad infantil publicada por el Instituto de


Nacional de Estadística e Informática y,
b) La población total de la jurisdicción respectiva.

El 20% corresponde a la Municipalidad Provincial


El 80% corresponde a las Municipalidades Distritales de la
Provincia. Los Distritos del Cercado o capitales de Provincia
participan como distrito en esta asignación con los mismos
criterios que el resto de Distritos.

80
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Existen dos formas de distribución para las Municipalidades las


cuales son:

I) DISTRIBUCION DISTRITAL A NIVEL NACIONAL SIN


CONSIDERAR LIMA METROPOLITANA
a) La asignación distrital otorga prioridad a las zonas rurales
ponderando la población rural distrital por dos (2) y
b) La población urbana por uno (1).

II) DISTRIBUCION EN LOS DISTRITOS DE LA PROVINCIA DE


LIMA Y CALLAO
En los Distritos de las Provincia de Lima y Callao la asignación
distrital otorga prioridad a las zonas urbano-marginales, mediante
un factor de distribución que se obtiene de utilizar los siguientes
indicadores estadísticos:

a) Población
b) Tasa de analfabetismo en personas mayores de 15 años
c) Hogares con al menos un niño que no asiste a la escuela.
d) Hogares sin agua dentro de la vivienda
e) Hogares sin desagüe dentro de la vivienda
f) Hogares sin alumbrado eléctrico
g) Hogares con vivienda improvisada
h) Hogares con tres (3) o más personas por dormitorio.

ÍNDICE DE DISTRIBUCIÓN
Los índices de distribución del Fondo serán determinados
anualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas
mediante Resolución Ministerial, en el marco de los criterios
establecidos por el Decreto Supremo.
El Ministerio de Economía y Finanzas, teniendo en
consideración que, la recaudación tiene carácter estacional y
variable, aprueba los índices de distribución para cada
ejercicio fiscal a nivel de cada Municipalidad, La captación de
los fondos y la distribución se realiza a través de:

EL BANCO DE LA NACION
El Banco de la Nación centralizara la recaudación de
los tributos que conforman el Fondo, para dicho fin
abrirá una cuenta corriente especial denominada
FONDO COMPENSACION MUNICIPAL e informara
dentro de los primeros cinco días de vencimiento de
cada mes a la Dirección General del Presupuesto
Publico del Ministerio de Economía y Finanzas los
montos recaudados por el Fondo de Compensación
Municipal. Para su distribución.
81
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

El responsable de la transferencia del fondo es:

EL MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS


La Dirección General de Presupuesto Publico del Ministerio
de Economía y Finanzas distribuirá los recursos del Fondo
de Compensación Municipal y el Banco de la Nacional los
abonara en las Cuentas Corrientes respectivas de cada
Municipalidad.

UTILIZACIÓN DE LOS FONDOS DE COMPENSACIÓN


MUNICIPAL
De acuerdo a lo establecido en el articulo 89 del Decreto
Legislativo Nº 776, los recursos que perciben las Municipalidades
por concepto del Fondo de Compensación Municipal no podrán
ser empleados en gasto Corriente, bajo responsabilidad
administrativa del Director Municipal o quien haga sus veces.
Serán usados para inversión o gasto de capital

El Decreto de Urgencia 01-94 en su articulo 2, dispone que las


Municipalidades podrán aplicar hasta el 20% del total de los
ingresos Municipales, excluidos los ingresos propios y las
transferencias, para el, Programa del Vaso de Leche, a Gasto
Corriente. Posteriormente el Fondo de Compensación Municipal
ha sido ampliado a utilizarse hasta un 30% en gasto corriente12.

RENDICIÓN DE CUENTAS DEL USO DE LOS RECURSOS DEL


FONDO
Las Municipalidades deben publicar cuando menos en el Local
Municipal y dentro de los (2) meses siguientes a la culminación de
cada semestre, el destino dado a los ingresos percibidos del
Fondo, siguiendo el presente formato

12
El DL 776 ha sido modificado en la pasada legislatura con lo cual el año 2003 los
montos del FONCOMÚN son de libre disponibilidad para los Concejo, siempre y
cuando haya un acuerdo del Concejo en ese sentido.

82
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

UTILIZACIÓN ESPECIFICA DEL FONDO

PRE-INVERSIÓN INVERSIÓN

 Estudios  Obras físicas, pistas, veredas,


 Proyectos equipamiento comunal, parques, losas
 Expedientes técnicos deportivas, estadios, auditorios
 Estudios de planes de  Maquinarias. Camiones, volquetes,
desarrollo integral  Consultorios
 Supervisión de obra

Si se elabora un proyecto de inversión en el que se requiere la


compra de bienes en la categoría de gastos corrientes es factible
el uso del Fondo de Compensación Municipal, ejemplo plan de
instalación de áreas verdes.

Además, el Fondo de Compensación Municipal puede ser


utilizado como un medio de apalancamiento financiero,
constituyéndose como garantía para la obtención de un crédito
bancario, para la ejecución de obras y la compra de bienes de
capital.

83
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Muchos municipios dejan de realizar muchas acciones con los


recursos del Foncomun por la idea de que sólo es posible aplicar
el 70% de su monto para obras. La legislación establece que es
factible usarse para proyectos y esto es bastante genérico. Por
ejemplo el caso del distrito de Comas en el año 1999 asignó un
monto de un millón de soles para le proyecto de instalación de
áreas verdes. Para muchos esto no sería una obra en el sentido
clásico (construcción de infraestructura) sin embargo es factible
hacerse por el Foncomún13. Sin embargo hay que destacar que no
es posible aplicar este proyecto para el mantenimiento de parques
y jardines.

Otro caso se ha dado en Villa María, que ante el grave problema


de su flota de limpieza pública decidió elaborar un proyecto de
repotenciación de unidades vehiculares, lo que significaba hacer
una conversión y reparación integral de las unidades. Esto se
considera una inversión en bienes de capital porque se restituye
la capacidad operativa de una flota cosa distinta de una
reparación o un mantenimiento que sí deben ser cubiertos por los
recursos propios14.

Lo importante en estos casos es que se aplica la normatividad en


su espíritu y se permite realizar programas y proyectos que estas
municipalidades no podrían realizar con recursos propios. Sin
embargo no hay que ir al otro extremo por lo cual proyectos de
este tipo han sido sustentados técnica y legalmente para no caer
en falta administrativa.

6. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Una forma innovadora de hacer un presupuesto es el que se


denomina Presupuesto Participativo, el cual explicamos a fin de
ilustrar esta modalidad. Existen varias experiencias, en nuestras
ciudades de Latino América respecto al Presupuesto Participativo,
una más desarrolladas que otras pero que todas tienen un
denominador común: Tratan de procesos de descentralización y
democratización, basados en los planes de desarrollo.

El presupuesto participativo es una herramienta que sirve para


que las decisiones de gasto e inversión de los gobiernos locales

13
Información proporcionada por el Eco. Charles López, Director de Servicios Públicos
de la Municipalidad de Comas
14
Información proporcionada por Oscar Butteler, Director de Servicios Públicos de la
Municipalidad de Villa María del Triunfo

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MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

sea concordada y consensuada democráticamente con la


población, la cual es la directa beneficiaria del accionar municipal.

El presupuesto participativo como idea innovadora se basa en los


siguientes postulados:

1. Fortalecimiento a los gobiernos locales como la base para la


democracia Local.
2. Hacer que las decisiones sobre el desarrollo de la ciudad y
aprobación del presupuesto Municipal sea con participación
de la población , aprobando proyectos y priorizando en
función al plan de desarrollo de la ciudad.

Esto permite optimizar al máximo el presupuesto Municipal para


las inversiones en la ciudad, legitimar a las autoridades y mejorar
las condiciones de gobernabilidad de los Municipios.

La mejor manera de entender este proceso innovador es


estudiando el caso de Villa el Salvador, pionero en la aplicación
de los presupuestos participativos

Caso Villa El Salvador15

Villa El Salvador tiene un plan de Desarrollo Integral que define el


modelo de distrito que aspira a ser. Este Plan fue elaborado de
manera participativa por lo cual cuenta con el consenso de sus
pobladores.

Un siguiente proceso para enrumbar hacia el desarrollo consiste


en seguir varios pasos para poder llegar a un presupuesto
participativo en donde se determina un porcentaje del
presupuesto municipal para que la población decida que obras
prioritarias son necesarias en cada zona del distrito. Estas son:

1. Reforma del aparato Administrativo Municipal, para


instaurar el orden, salir de las crisis económica de la
municipalidad y estar a la altura de los retos del
desarrollo y los cambios que este requiere. Esto implica
además realizar una zonificación del distrito en zonas
con aspectos sociales, económicos y geográficos más o
menos homogéneos.
2. Trabajar con las Organizaciones de base, en la
instauración de la organización, la credibilidad de estas
15
Información proporcionada por la Arq. Gina Chambi E. Ex jefe de catastro de la
Municipalidad de VES

85
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

hacia el gobierno local, y crear un espacio de paz a


través de actividad de educación y cultural.
3. Organizar el proceso para discutir el Presupuesto
Participativo Municipal. Donde se pone a discusión los
ingresos de la Municipalidad transferidos por el
gobierno central, para definir los proyectos que serán
en el presente año.
4. Definir los Criterios de Inversión: Número de
Habitantes, necesidades insatisfechas, aporte tributario,
carácter estratégico de la inversión, impacto Distrital,
beneficio común. La idea es generar un compromiso de
todos, las municipalidad aporta, pero también los
vecinos.

Los 3 primeros pasos requieren un trabajo de la Municipalidad de


promoción: pero el último es un trabajo político y de gabinete que
debe definir en primer término cuánto del presupuesto global de la
municipalidad será distribuido entre las zonas sin afectar las
obligaciones propias de su funcionamiento y que no comprometa
las inversiones distritales.

Es decir que lo que se va a otorgar a cada zona es un monto en


el que la población va a decidir su uso en obras de
infraestructura, equipamiento o proyectos sociales y productivos.

Además se necesita asumir criterios para que el grueso de los


recursos presupuestados por la Municipalidad sean distribuidos
de manera proporcional en cada una de las 07 zonas. Los
criterios que en este caso se usaron fueron:

 Nivel de Morosidad (peso 20) que implica cuánto de


compromiso financiero tienen los vecinos con la
Municipalidad
 Número de predios (peso 30) Para establecer la población
total de cada zona de planificación.
 Nivel de NBI (50) Que son las necesidades básicas
insatisfechas de cada zona

Con estos indicadores se elaboró el índice de distribución que se


dividió entre el importe del presupuesto asignado para su
distribución (que en este caso fueron 2 millones de nuevos soles)
para hacer una asignación por cada zona, como vemos en el
cuadro siguiente:

86
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Indicadores para la distribución del presupuesto participativo Municipal


Parámetro Nivel de Número de Nivel de Total Indices Importe
Sector Morosida predios NBI puntaje de por
d (peso (peso 30) (peso50) acumula distribu asignar
20) do ción %
Sector I 18.50 16.83 27.87 63.20 11.87 237,384.27
Sector II 18.34 16.98 29.51 64.83 12.18 243,506.88
Sector III 17.57 14.31 31.15 63.03 11.84 236,745.45
Sector III 16.80 30.00 31.15 77.95 14.64 292,786.45
Pachacamac, 15.15 3.42 30.00 68.57 12.88 257,554.42
Parque
Metropolitano y
AA.HH.
Sector IV 18.04 10.26 40.98 69.28 13.01 260,221.23
Sector VII y Oasis 16.56 5.36 42.62 64.54 12.12 242,417.41
Zona Agropecuaria y 20.00 5.82 35.25 61.07 11.47 229,383.82
playas
TOTAL 100% 2,000.000

En este caso los montos asignados por cada zona fueron


sometidos a consulta con los representantes vecinales, los cuales
definieron en talleres las prioridades en obras y proyectos
sociales que requerían haciendo más democrático el proceso de
definición de obras que comúnmente se realizaban de manera
vertical por arte de la autoridad.

Asimismo, se encontró una excelente oportunidad para mostrar


ante la población el destino de los dineros municipales y buscar la
concordancia con otras instancias del gobierno para no duplicar
esfuerzos

Las ventajas del presupuesto participativo en VES pueden


resumirse de la siguiente manera:

 Se realiza una distribución del Presupuesto Municipal;


Gastos Corrientes, prestación de servicios públicos, Obras
de emergencia o de gran envergadura y el porcentaje que
entra al Presupuesta Participativo.
 Por parte de la población, se crea un nivel de compromiso
para pagar sus tributos.
 Se cambio de lógica desde el Alcalde, los funcionarios y lo
pobladores hacia la gestión compartida de la ciudad.
(reorganización del aparato administrativo en función de la
misión y Objetivos Estratégicos)

87
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

A manera de reflexión final podemos decir que el presupuesto


participativo como una herramienta de gestión financiera permite
que autoridades y vecinos asuman mayores compromiso, la
imagen del gobierno local se fortalezca, crezca el sentimiento de
ciudadanía y por tanto se creen mayores facilidades para el
fortalecimiento de las finanzas municipales.

Asimismo, existe otra manera de plantear una asignación de


gastos e inversiones por parte de la Municipalidad. A partir de la
aplicación de algunos criterios empleados en el proceso de
presupuesto participativo, la autoridad municipal puede asignar
recursos de manera más equitativa, sobre todo en el caso de
provincias con varios distritos en donde la Municipalidad provincial
cuenta con ingresos por trasferencias que pueden ser aplicados
en los distritos. Este es el caso de la provincia de Oyón (sierra de
Lima), que en el mes de diciembre del 2001 realizó este trabajo.

Caso Oyón

En el caso de esta provincia, la Municipalidad con el concurso de


consultores de la Dirección de Apoyo a la Gestión Local del
Ministerio de la Presidencia16 trabajó dentro del enfoque de
asumir que el Presupuesto Participativo es una herramienta que
permite la concreción de los objetivos estratégicos de un Plan de
Desarrollo, es decir que es un instrumento que debe ser aplicado
posteriormente y como corolario de un proceso de Planificación
del Desarrollo local.

En ese sentido el equipo municipal asumió las premisas de


transparencia y desconcentración en el gasto como validas, lo
que implica una actitud positiva frente a los nuevos retos por
lograr un modelo de gestión más participativo y democrático.

Asimismo se establecieron, los criterios para la determinación del


Presupuesto Participativo. Los criterios usados en Oyón fueron de
dos tipos. En primer lugar se definió zonificar el distrito capital de
Oyón (por su peso poblacional, principalmente) así como se
asumió que cada uno de lo distritos de la provincia sería asumido
como una zona de planificación.

16
Consultoría realizada por Eco. Carlos Grey Figueroa y Oscar Butteler H.

88
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

En el caso de la Provincia se determinó como criterio que cada


uno de os distritos era una zona, quedando como zonas para el
Presupuesto Participativo los distritos de:

• Andajes
• Cochamarca
• Caujul
• Naván
• Pachangara

Asimismo, para la zonificación del distrito de Oyón, por su


peso demográfico, los criterios utilizados fueron:
• Población de cada zona
• Continuo urbano y organización social.
• Número de manzanas (en el caso de la zona urbana de Oyón)

Como resultado dieron la determinación de las siguientes zonas


de planificación:

Zona 1 Barrios de Puente Piedra - Nuevo Horizonte

Zona 2 Barrio de Uschnupata

Zona 3 Barrios de Ocros, Quirca y Capillapata

Zona 4 Centros Poblados Rurales del distrito

ASIGNACIÓN DE RECURSOS. CRITERIOS GENERALES


La autoridad Municipal considera que el monto recibido por
concepto del Fondo de Compensación Municipal
(FONCOMUN) que ascendió al año 2001 a la suma de
1’088,000.00 debe ser destinado al distrito capital de la
Provincia (Oyón)

Por otra parte, los fondos provenientes por el Derecho de


Vigencia de Minas (que ascendió a la suma de 135,000
nuevos soles el año 2001) se invierte en lo otros distritos de la
provincia. En este cuadro de se aprecia lo señalado:

89
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

LUGAR FUENTE MONTO

OYÓN DISTRITO Integro del FONCOMUN 1’088,000.00

5 DISTRITOS DE LA Integro de las derechos de 135,000.00


PROVINCIA vigencia minera

ASIGNACIÓN DE RECURSOS PARA EL DISTRITO CAPITAL


(OYON)
En el proceso de talleres con autoridades y funcionarios de la
Municipalidad, se indicó que el monto del Fondo de
Compensación Municipal (FONCOMUN) es del orden de
1’088,000 nuevos soles (recibidos el año 2001). La gestión
Municipal divide de esta cantidad los siguientes ítems:

• 30% que se transfiere al Gasto Corriente (por la modificatoria


del D.L. 776)
• 70% que se usa en obras, bienes de capital y estudios de
inversión.

De este último monto, y tomando en consideración que existen


compromisos de pago por las maquinarias adquiridas por la
Municipalidad al PREBAM, queda el monto de 540,000 nuevos
soles para inversiones directas en infraestructura y/o bienes de
capital. La asignación de recursos para este monto final se
ponderó con los siguientes criterios:

• Población
• Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)
• Tasa de Morosidad calculada en arbitrios y otros tributos
municipales.
• Inversión realizada en por la comuna en los últimos 2 años

Asimismo se asignaron pesos específicos a cada uno de estos


criterios como se indica en el cuadro siguiente:

CRITERIO PESO
PONDERADO

• Población 25

• Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 35

• Tasa de Morosidad calculada en arbitrios y otros tributos 15

90
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

municipales.

• Inversión realizada en por la comuna en los últimos 2 25


años

TOTAL 100

Estos criterios fueron asumidos por el equipo municipal de


manera concertada y se definió además una puntuación para
cada ítem de manera proporcional teniendo como valor máximo
10 puntos. La matriz resultante es la siguiente:

CRITERIO PESO ZONA 1 ZONA 2 ZONA 3 ZONA 4


PONDERADO

POBLACIÓN 112.5* 112.5 100.0 250


25 4.5 4.5 4 10

N.B.I. 350 70 70 350


35 10 2 2 10

TASA DE 90 120 120 0**


MOROSIDAD 15 6 8 8 0
(inversa al
porcentaje real)

INVERSIÓN 43,000*** 73,500.00 20,000.00 125,000


REALIZADA EN 25 162.5 100 210 0
LOS DOS ÚLTIMOS 6.5 4 8.4 0
AÑOS

PUNTAJE 100 715 402.5 500 600

PORCENTAJE A
DESTINAR 100% 32% 18% 23% 27%

MONTO
APROXIMADO **** 540,000.00 172,800.00 97,200.00 124,200.00 145,800.00

*En gris se indica el puntaje producto del factor con el peso específico del
criterio
** Dato no disponible porque tributan directamente al Centro Poblado Menor
*** Inversión realizada en nuevos soles
****Tomando en consideración la suma de 540,000.00 nuevos soles

ASIGNACIÓN DE RECURSOS PARA LOS DISTRITOS


(EXCEPTO EL DISTRITO CAPITAL)

91
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

En este caso los criterios utilizados fueron los mismos que para el
distrito capital, salvo que el criterio de Tasa de Morosidad no fue
considerado en la medida que el cobro de tributos no es
competencia de la Municipalidad Provincial (además no se
contaban con datos precisos). Esto se asumió en la siguiente
matriz:

CRITERIO PESO ANDAJES CAUJUL NAVÁN PACHAN COCHA


POND. GARA MARCA

POBLAC. 75 62.5 62.5 250 150


25 3 2.5 2.5 10 6

NBI 200 400 400 200 500


50 4 8 8 4 10

INVER 105,300 13,800.00 16,500.00 12,800.00 11,200.00 51,000.00


SIÓN 182,5 170 187.5 195 0
25 7.3 6.8 7.5 7.8 0

PUNTAJE 100 475.5 632.5 650 645 650

%A 100% 16% 21% 21% 21% 21%


DESTINAR

MONTO 135,000 21,600.00 21,600.00 21,600.00 21,600.00 21,600.00

Es de destacar que el peso asignado por la Municipalidad a


las NBI es mayor, en la medida que es evidente que los
distritos tienen mayores necesidades sin satisfacer.

Los criterios usados para determinar los montos a aplicarse en el


PP deben asumir un principio de equidad y responsabilidad
social, para que los fondos asignados para obras y proyectos de
inversión busquen generar oportunidades de desarrollo de
manera equitativa y puedan ser palanca para otros aportes, ya
asea de la población o de otros agentes sociales.

En ese sentido, es adecuado que no sólo sea el presupuesto


municipal aquel que se someta a un proceso participativo, sino
también los presupuestos de instituciones del gobierno central
(sobre todo para la realización de obras) de tal forma que no se
dupliquen esfuerzos o se dejen sectores sin atender.

Asimismo, el proceso de PP debe ser considerado como una


parte del proceso de planificación del desarrollo, es decir, que
deben ser la concreción presupuestal de las líneas, objetivos y
proyectos de un Plan de Desarrollo Local, de otra manera el PP

92
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

quedaría como una simple repartición de recursos sin un plan


orgánico que busque el desarrollo local.

93
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

MÓDULO 5
ESTRATEGIAS, ALTERNATIVAS Y
EXPERIENCIAS INNOVADORAS PARA LA
CAPTACIÓN DE INGRESOS MUNICIPALES

1. ESTRATEGIAS INNOVATIVAS PARA LA


CAPTACIÓN DE INGRESOS

Como se ha venido refiriendo, la falta de recursos económicos es


uno de los más grandes problemas que afrontan los gobiernos
locales debido a factores externos como la crisis económica, la
recesión y la dependencia del gobierno central; pero agudizados
por factores internos como el debilitamiento de la estructura
municipal y los bajos niveles de confiabilidad que tienen ante la
población.

El tema de la captación de recursos, sobre todo los que son


ingresos directamente recaudados, es siempre una preocupación
para autoridades y funcionarios, debido a los bajos niveles de
recaudación de impuestos y tasas que presentan la mayoría de
municipalidades del país.

Tradicionalmente las Municipalidades han hecho uso de las


cobranzas coactivas, procedimiento legal estipulado por la ley que
permite recuperar deudas atrasadas de los contribuyentes; pero
que implican un procedimiento engorroso que muchas veces es
más costoso que el monto a recuperar. Asimismo esta medida no
es siempre muy popular dentro de los vecinos y si estos no
perciben su justificación lo consideran un abuso.

Esto ha llevado a muchos gobiernos locales a plantearse


mecanismos “innovadores” dentro de sus estrategias para mejorar
sus niveles de recaudación y evitar la morosidad de sus
contribuyentes, o buscar otras formas de incrementar las arcas
municipales para cubrir sus necesidades.

94
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Este tipo de mecanismos tienen por característica general ser


focalizados y coyunturales, con esto queremos decir que se
aplican en determinados casos donde se identifica un grupo o
segmento de contribuyentes ante los cuales estos mecanismos
pueden ser aplicados y se dice que es coyuntural en la medida
que estos mecanismos se pueden aplicar en un determinado
tiempo y en condiciones especiales.

Algo que es importante señalar es que estos mecanismos no


pueden ser permanentes, ya que desnaturalizarían la política
de rentas; ya que estas modalidades deben servir para ampliar la
base de contribuyentes y además se convierte en una
oportunidad para generar una cultura de pago de sus obligaciones
de estos nuevos contribuyentes.

Para aplicar uno de los mecanismos nuevos debemos considerar


la existencia de las siguientes premisas:

1. Iniciativa del gobierno municipal para que se apliquen


mecanismos de recaudación diferentes a los ya usados
2. Capacidad profesional dentro de la administración municipal
para diseñar y aplicar el mecanismo sin que se transgreda la
ley o aplicándola creativamente.
3. Verificación de las oportunidades existentes en el medio para
la aplicación de un nuevo mecanismo de recaudación.
4. Iniciativa de un contribuyente o un segmento de ellos que
plantee la aplicación de un mecanismo diferente de
recaudación. (este último es deseable, aunque no siempre se
presenta de manera explícita)

Por otra parte, muchas municipalidades, sobre todo las de


distritos rurales, optan por incrementar sus ingresos ofreciendo
otros servicios a sus vecinos, como es el caso de alquilar
maquinaria pesada (camiones, tractores, cargadores frontales,
etc.) de propiedad de la municipalidad.

Con un criterio más gerencial, muchos gobiernos locales han


incursionado en novedosos mecanismos que les permiten mejorar
su recaudación a través de dos formas:

 Mejoramiento de los ingresos por captación más eficiente


 Mejoramiento de los ingresos por ampliación de las fuentes
de ingreso

95
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Sobre estas dos modalidades, explicaremos en las siguientes


secciones.

2. EXPERIENCIAS PARA UNA RECAUDACIÓN MÁS


EFICIENTE

Para hacer la recaudación más eficiente se requiere tener un


contexto en el cual el mecanismo elegido pueda ser el más
conveniente. Para aplicar estos mecanismos o modalidades de
recaudación debemos tener en cuenta ciertos requisitos como:

1. DECISIÓN POLÍTICA DE APLICAR ALGUNA O VARIAS DE


ESTAS MODALIDADES.
2. IDENTIFICACIÓN DE UN GRUPO OBJETIVO AL QUE SE
PUEDA APLICAR UNA DE ESTAS MODALIDADES.
3. MARCO NORMATIVO LOCAL QUE NO CONTRAVENGA A
NORMAS LEGALES DE MAYOR NIVEL.
4. ANÁLISIS DEL COSTO-BENEFICIO QUE TRAERÍA LA
APLICACIÓN DE ALGUNA DE ESTAS MODALIDADES.
5. ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN
QUE PERMITA LA DIFUSIÓN AMPLIA DE ESTA
MODALIDAD.
6. CAPACIDAD DE MEDIR LOS RESULTADOS.

Estas son algunas modalidades para mejorar los ingresos


municipales que con diferentes resultados se vienen aplicando en
varias municipalidades. Podemos mencionar algunas que son las
que mejores resultadas dan y que son:

 FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA SELECTIVA


 PREMIACIÓN AL BUEN CONTRIBUYENTE
 CANJE DE DEUDA POR ESPECIES.
 CAJE DE DEUDA POR TRABAJO.
 CUMPLE MÁS Y PAGA MENOS

Estos mecanismos son una innovación creativa de varios


gobiernos locales que se basan en las posibilidades que brinda la
legislación en materia tributaria municipal. El marco legal en el
que se inscriben está dado por la constitución y por la ley
orgánica de municipalidades, cuando dicen que las
Municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas Tienen

96
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de


su competencia . 17

Asimismo, se plantea que las municipalidades tienen a su cargo la


administración de los tributos, que los impuestos a favor del
Gobierno Local son el impuesto predial y otros, y le corresponde a
la Municipalidad la recaudación, administración y fiscalización del
impuesto predial18.

Estos dispositivos legales son lo bastante flexibles como para que


los gobiernos locales puedan determinar mecanismos nuevos
para una mejor captación.

Aquí veremos el desarrollo y ejemplos de cómo funcionan estos


mecanismos innovadores

a) FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA SELECTIVA

DESCRIPCIÓN
Su principio es el de fiscalización, que implica que cada cierto
tiempo se supervisa a los grandes contribuyentes (empresas) a fin
de verificar la actualización de sus declaraciones juradas de
autoavaluo. Es selectiva en la medida que tiene por grupo objetivo
a un grupo selecto de grandes contribuyentes (en algunos casos
son los 10 o 20 principales contribuyentes ).

Esta modalidad está basada en que el código tributario permite


que los valores sobre los que se paga el impuesto predial puedan
ser actualizados a través de peritajes que determinen el valúo del
predio sobre el cual se aplique el monto a pagar por el impuesto 19.
Es el método más generalizado dentro de las innovaciones

CONTEXTO
Este tipo de mecanismo puede ser usado cuando se presentan
los siguientes casos:

a) Predio subvaluado: Se dice cuando el contribuyente no


declara las características reales del predio, los cuales no
están de acuerdo con los valores de la tabla de valorización
aprobado por el Consejo Nacional de Tasaciones
(CONATA)
b) Predio declarado sin actualizar: Es aquel predio que ha
sido declarado y después han construido nuevos

17
Constitución Política del Perú art. 191
18
Ley Orgánica de Municipalidades 23852 de mayo de 1994 arts. 5,6,8 y 92
19
Código tributario art. 62

97
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

ambientes, los cuales no han sido declarados en el


autoavalúo.

Las Municipalidades deben para estos casos contar con técnicos


capacitados del área de Desarrollo Urbano y de Rentas para
hacer las mediciones y valorizaciones respectivas. Cuando no se
cuente con personal calificado en la Municipalidad se puede
recurrir al auxilio de un consultor privado o perito tasador, cosa
que está permitida por la ley 20.

PROCEDIMIENTO
En este caso los pasos a seguir son los siguientes:

PASO 1

a) Formación del Equipo Técnico profesional en


Valorizaciones y tasaciones especializado para el
proceso normativo de Fiscalización, para la identificación
y valorización de la propiedad e instalaciones.
b) Coordinación con la Oficina de Rentas para la
implementación administrativa del proceso de
administración tributaria interna.

c) Identificación de la Empresa
Verificación de su existencia en la base de datos del
contribuyente.
Emitir un informe sobre su situación de registro: Predial,
Arbitrios, Licencias.
Emitir un reporte del estado de su cuenta corriente
tributaria.
Revisar planos de propiedad registrados en la
Municipalidad.
Revisión de los Planos de Zonificación Urbana de la
Municipalidad Provincial o Metropolitana.
Solicitar planos a la Empresa.
Solicitar a Registros Públicos, Ficha de Inscripción de
propiedad.
Elaboración de un Informe Resumen sobre la identificación
de la Empresa.
d) Revisión de su situación: Zonificación y
Compatibilidad de Uso.
Ubicar en los planos de zonificación y en las definiciones
de compatibilidad si la propiedad está habilitada para el
desarrollo de sus actividades.

20
Ibidem..

98
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Visita de campo: para el conocimiento inicial de la


ubicación y dimensiones de la propiedad, características de
las instalaciones, actividades desarrolladas.

PASO 2

e) Política de trato con la EMPRESA:


Se le envía una comunicación avisando el día de fiscalización e
invitando a sus representantes para que acompañe en calidad de
observadores al levantamiento de datos. Esta coordinación es
importante para evitar desconfianza o disconformidad de la
empresa y para cerciorarse de la información que se recoge.

PASO 3

f) Proceso de recojo de información y determinación de


la deuda
Se considera todas las edificaciones, instalaciones, infraestructura
vial; que están dentro del área de su propiedad: Minera,
Industrial, Urbana. Se realizan las mediciones, descripción de las
características, uso, así como su tiempo de construcción,
Comprende: edificaciones, pistas, cercos, tanques, obras de
concreto armado, otros. Ubicadas en zona de Concesión y
privadas. Por lo cual:

Se elabora un mapa de la propiedad y la ubicación de las


instalaciones. Como referencia descriptiva.
Se revisa los Planos de Zonificación Urbana de la
Municipalidad Provincial o Metropolitana, para definir sus
conceptos de ubicación y definir la compatibilidad de uso.
En gabinete se realiza la valorización de las edificaciones e
instalaciones utilizando las Tablas de Valores de
edificaciones, depreciación, los Planos arancelarios para
aplicarlos en el área minera, industrial o urbana, según
corresponda; así como la valorización especializada de las
obras complementarias para aquellas instalaciones que no
están contenidas en las tablas referidas y en las cuales se
utiliza los parámetros especificados en el Reglamento
Nacional de Tasaciones, Reglamento Nacional de
Construcciones, Reglamento Provincial de Construcciones
y las referencias comerciales de valorización elaboradas
por la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO) o la
Revista especializada ½ de Construcción.
Se elabora el Expediente Técnico de valorización que es el
antecedente para futuras fiscalizaciones.

Finalmente, se elabora la Orden de Determinación y la Orden de


Pagos de los tributos fiscalizados.

99
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

PASO 4
g) Proceso de Negociación:
Luego del proceso de valorización, determinación y liquidación de
la deuda, se coordinan reuniones de trabajo con los
representantes: ejecutivos y asesores de la empresa, para la
presentación de los resultados obtenidos, con la intención de
convencer y obtener su satisfacción que permita la aceptación y el
compromiso de la empresa, firmando un acta de conformidad de
preferencia con la participación del Alcalde, Regidores y los
Gerentes de la empresa fiscalizada.

Producto de las coordinaciones con la Gerencia, del trato


personalizado, de la descripción educativa de sus obligaciones
tributarias y especificaciones de las valorizaciones y la
determinación del tributo. La estrategia de reunirse permite que la
empresa se comprometa al pago y no opte por un
comportamiento de rebeldía y no aceptación de los resultados de
la fiscalización; lo que llevaría a un proceso judicial que dilate,
aumente el tributo y ocasione gastos judiciales: que perjudica a le
empresa y al Municipio.

PASO 5

i) Resultado
Se logra que la empresa acepte el resultado de la fiscalización y
se comprometa a asumir el pago del monto total de la deuda
tributaria predial.

EJEMPLO

Se realizó una fiscalización a una Fábrica de Cementos,


denominada Cementitos S.A. Para ello se incorporó al
equipo de fiscalización un perito tasador y un perito tributario

En la Municipalidad se percibía que había un desfase entre lo


declarado por Cementitos y lo que realmente tenía como área
construida, por lo cual , y ante la solicitud del área de Rentas, se
contrató a una empresa consultora para hacer los cálculos
correspondientes . Esta consultora cumplió con recopilar toda la
información requerida para determinar si había una subvaluación y
esto quedó demostrado. La Municipalidad, junto con los técnicos
contratados iniciaron una serie de reuniones con los directivos de
Cementitos S.A. y se llegó a un acuerdo de pago, que la empresa

100
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

cumplió lográndose incrementar en un significativo porcentaje El


monto que paga por El impuesto predial.

ANÁLISIS
Esta modalidad de mejoramiento de la recaudación permite
concentrar los esfuerzos de la Municipalidad en lograr un justo
pago por parte de los grandes contribuyentes, y al encargarse
esto a una consultora particular, a la que se paga en proporción a
lo recaudado, evita la posibilidad de actos de corrupción de
funcionarios.

b) PREMIACIÓN AL BUEN CONTRIBUYENTE


DESCRIPCIÓN
Este mecanismo trata de dar un estímulo material (premio) al
buen contribuyente, es decir al que se encuentra al día en sus
pagos, esta modalidad es la inversa a las tan socorridas
Amnistías Tributarias, que condonan intereses y moras a los
incumplidos

La premiación al buen contribuyente, implica que todos aquellos


que a determinada fecha hayan pagado todas sus cuotas del año
en curso, participan en un sorteo de un bien, que pueden ser
vehículos, artefactos u otros bienes que la Municipalidad adquiere
para tal fin.

Hay que destacar que una de las cosas que siempre motiva el
pago o adquisición de un bien o un servicio, es el estímulo al
cliente o usuario. El marketing moderno nos ofrece a cada paso
premios por una compra o un pago, configurando en la sicología
de los consumidores una ilusión por conseguir el premio para lo
cual debe adquirir el producto. En este caso, dicen los entendidos,
el esfuerzo por pagar queda en un segundo plano ante la ilusión
de obtener el premio mayor.

CONTEXTO
Esta modalidad puede ser usada al inicio de una campaña predial
para incentivar el pago adelantado de las cuotas de todo el año,
sobre todo cuando la Municipalidad requiere contar con liquidez
por anticipado para programar sus gastos e inversiones.
Asimismo debe calcularse dentro del universo de contribuyentes,
cuántos han sido cumplidos el pasado año y cuántos pueden
incorporarse a esta categoría, a fin de determinar el costo
beneficio de la campaña. Esto determina su viabilidad.

PROCEDIMIENTO
Este debe contar con los siguientes pasos:

101
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

PASO 1
a) Preparación de la campaña
La Dirección de Rentas (o quien haga las veces) debe
preparar un proyecto que sustente las posibilidades de aplicar
este mecanismo. El proyecto del cálculo de la campaña debe
contar con un estudio de mercado que permita establecer
metas mínimas y máximas de recaudación de tal manera que
el premio ofertado y la campaña publicitaria anexa justifiquen
su costo por la mayor recaudación.
El Concejo debate este proyecto y lo aprueba mediante un
Acuerdo de Concejo, encargando a una comisión especial la
implementación del mecanismo y sus bases, señalando la
duración de la campaña, que bien puede ser de un trimestre
para que un mayor número de contribuyentes puedan
acogerse a ésta.
Esta comisión especial hace los trámites para la adquisición de
los premios y gestiona ante el Ministerio del Interior la
autorización para el sorteo. Hay que tener cuidado en cumplir
con la legislación vigente en cuanto a sorteos, que depende
del Ministerio del Interior y se requiere, además, que las bases
y el proceso de sorteo sea lo más transparente posible para
evitar reacciones adversas de los vecinos
Se emiten las órdenes de pago (cupones u otros) hacia los
contribuyentes

PASO 2
b) Sensibilización y lanzamiento
La Municipalidad debe realizar una campaña de sensibilización y
una activa propaganda en la que se indiquen con claridad los
beneficios del pago adelantado de los tributos y los premios a
sortearse. Estos deben ser lo suficientemente atractivos para que
los contribuyentes encuentren un aliciente al pronto pago.

PASO 3
c) Sostenimiento y monitoreo
Una vez lanzada la campaña se realizan periódicos monitoreos
para ver su impacto (semanales o quincenales). Se puede tomar
como medida el número de contribuyentes que hicieron el pronto
pago en el primer trimestre del año anterior para determinar el
impacto de la campaña y aplicar refuerzos publicitarios cuando se
considere conveniente.

PASO 4
d) Premiación
Vencido el plazo para acogerse a la campaña se programa en
acto público, y con la presencia de un notario, El sorteo del o los
premios para los contribuyentes más cumplidos y luego se realiza

102
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

la entrega. Es conveniente que sobre este acto haya una gran


publicidad para que el total de contribuyentes vea que esto es un
beneficio por el pago anticipado.

EJEMPLO
Veamos el ejemplo de Villa El Salvador :

El año 1999; se inicio un nuevo periodo municipal, las nuevas autoridades elegidas
comienzan a ejercer sus funciones, y buscan renovar y mejorar la administración de los
ingresos municipales orientándolos al desarrollo integral del distrito.
El Premio al Mejor Contribuyente, trata de incentivar el cumplimiento al pago de los
tributos para elevar la cantidad y mejorar la calidad de la base tributaria y garantizar la
recaudación presupuestada para el ejercicio vigente, que permita ejecutar las acciones
administrativas y de promoción local que la nueva Autoridad Municipal se plantee.
En este caso el premio era el sorteo de un automóvil entre los contribuyentes que estén
al día en sus pagos y cancelen el integro del impuesto predial anual 1999, hasta el día
26 de Febrero de 1999.

FASE 1
Para lograr esto el Concejo Municipal de VES emitió una ordenanza indicando la
modalidad del sorteo y otros beneficios adicionales. Se incorporó el Premio al Mejor
Contribuyente a una Campaña general anual del Autoavaluo 1999, la que contenía,
además, una política de tratamiento especial, facilidades e incentivos a los diversos tipos
de contribuyentes (mejores, intermedios y morosos). Motivando al cumplimiento,
presentando una tratamiento tributario adecuado, flexible y sugerente; e invitándolos a
participar y acogerse a los beneficios ofertados.

FASE 2
La Oficina de Comunicación, se encargo del diseño de la Campaña de
Propagandización: Elaboración y aprovisionamiento de materiales, puntos de promoción
y distribución, uso de los medios de comunicación distrital.

FASE 3
Se elaboraron: trípticos, afiches, notas para radio, televisión como acciones de
sostenimiento de la campaña.

FASE 4
Finalmente se realizó el sorteo otorgándose el premio mayor (un automóvil nuevo) a un
contribuyente

Como resultado podemos decir que:


Contribuyentes al día en el Imp. Predial 1998 : 3,000
Contribuyentes al día en el Imp. Predial 1999 : 7,429

Incremento: 248%
Total Recaudado Febrero 1998: S/. 94,500
Total Recaudado Febrero 1999: S/. 456,700

Incremento: 483 %21

103
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Otro caso que podemos señalar es el siguiente:

El caso de el Agustino con la finalidad de obtener mayores ingresos se busca


gratificar a los contribuyentes puntuales en el pago de sus tributos; así como
de estimular a los contribuyentes morosos para que se pongan al día en el
pago de sus tributos; se aprobó vía Ordenanza el Programa de estímulo al
Contribuyente Puntual consistente con el Sorteo de Artefactos
Electrodomésticos hasta por un número de 50 unidades.

 05 Refrigeradoras
 05 Televisores
 05 Lavadoras
 10 Cocinas
 10 Mini componentes
 10 Licuadoras
 05 Planchas

Podían participar en el sorteo todos aquellos contribuyentes que se


encontrasen al día en el pago del Impuesto Predial y Arbitrios Municipales a la
fecha de realización del sorteo.
La modalidad consistiría en emitir 24 horas antes de la fecha del sorteo; la
Relación de contribuyentes al día en el Pago de sus Tributos así como los
respectivos boletos de cada uno de ellos; los que entrarían a la ánfora del
sorteo. Finalmente se tendría 50 contribuyentes premiados el efecto fue el
siguiente:

Contribuyentes al día antes del Primer Sorteo de 1997 : 610


Contribuyentes al día antes del Primer Sorteo de 1998 : 1,290
Incremento : 47%
Contribuyentes al día antes del Segundo Sorteo de 1997: 1,250
Contribuyentes al día antes del Segundo Sorteo de 1998: 2,560
Incremento : 49%
De un año a otro (1997 a 1998) de 610 contribuyentes al día se paso a
2,560; es decir un incremento de 419%.

ANÁLISIS
En el caso de esta modalidad, las experiencias de distritos como
Villa El Salvador o El Agustino, en Lima, se pueden considerar
como exitosas, ya que se incrementó el número de contribuyentes
que pagaron por adelantado y se incremento el monto total de lo

21
Gentileza por la información: Sra. Noelia Morales Yarlaque. Responsable de la Función de
Control, Recaudación y Cobranza Coactiva; de la Dirección de Rentas de la Municipalidad
Distrital de Villa El Salvador.

104
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

recaudado en el lapso que duró la campaña en relación a


similares periodos de años anteriores.

Esto permitió que estas Municipalidades contaran con una


liquidez mayor en corto tiempo y redujera en algunos puntos el
porcentaje de morosidad de los contribuyentes.

c) CUMPLE MÁS Y PAGA MENOS

DESCRIPCIÓN
Este es un incentivo que premia con un descuento sobre sus
obligaciones al contribuyente por su pago puntual. Es similar a la
modalidad de premios aunque en este caso se saca al sorteo la
exoneración de un o varios recibos de arbitrios de futuro pago,
con lo cual se está premiando a quienes cumplen y motiva un
pago a los demás con la esperanza de también ser favorecidos en
un siguiente sorteo.

Este mecanismo consiste, en el sorteo que premiara


mensualmente a un contribuyente con la exoneración al pago
de tres (3) recibos correspondientes al concepto de arbitrios
para el periodo en ejercicio, si es persona natural; y con dos
(2) recibos si es empresa. También es un mecanismo
considerado contrario al recurso de las ‘amnistías”.

CONTEXTO.
Este incentivo tributario puede ser ofrecido cuando existe
una masa de contribuyentes puntuales en sus pagos, con el
fin de mantener este cumplimiento e incentivar a los morosos
a ponerse al día, lo que permite a la Municipalidad contar con
liquidez a lo largo del año, a cambio de exonerar de pagos a
algunos contribuyentes. Puede ser aplicado en cualquier
momento del año, aunque es preferible hacerlo antes del
primer trimestre.

PROCEDIMIENTO

PASO 1
a) PLANEACIÓN
El área de Rentas presenta un proyecto con la descripción del
mecanismo, los cálculos de costo/beneficio y sus metas de
captación.
El Concejo, mediante una ordenanza, institucionaliza el
mecanismo, estableciendo los requisitos y bases de los
sorteos.

PASO 2
b) DIFUSIÓN

105
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

Se hace una campaña promocional a nivel del distrito


explicando el mecanismo y sus ventajas a los contribuyentes.
Además se difunde mediante los medios masivos este
mecanismo. Todo esto es con el fin de que la mayor cantidad
de contribuyentes conozca esta modalidad.

PASO 3
c) EJECUCIÓN
El área de Rentas lleva el control de pagos para determinar
qué contribuyentes son elegibles para el sorteo. Para esto se
deben determinar fechas de corte para generar los listados
que servirán para el sorteo
Los contribuyentes elegidos participan en el sorteo, siendo los
elegidos notificados.
El área de Rentas da por cancelados los recibos de los
premiados y se les notifica.

EJEMPLO
La Municipalidad de Surquillo, en Lima, implementó este
mecanismo.

En primer lugar se generó un marco normativo:


El marco Normativo Local es la Ordenanza No. 039/MDS.
18/05/1999: Publicada el 21.05.1999 y que dice:

“Art. Cuarto. Incentivo Tributario “Cumple más y Paga Menos”.


Establecer por el presente periodo el sorteo mensual que premiará
con una exoneración del pago de tres recibos correspondientes al
concepto de arbitrios del periodo 1999 a personas naturales
ganadoras y con dos recibos de pago a las empresas. El sorteo
público se llevará a cabo entre todas las personas que se
encuentren al día en el pago de sus tributos hasta 1998. Las bases
del sorteo serán establecidas por la Dirección de Rentas.”

La periodicidad de su aplicación es un sorteo mensual para todo el


año 1999. Luego se efectuaron los cortes y se declaró la
elegibilidad de los contribuyentes puntuales, haciéndose los listados
de los que pasaban al sorteo. Elegidos los sorteados, en un número
porcentual de todos los elegibles se les notificó de sus premios y se
les envió una resolución de determinación cancelando las cuotas
con las que salieron favorecidos

ANÁLISIS
Este mecanismo tiene determinadas ventajas como la de ser
funcional, no requiere de procesos administrativos complejos
cuando existe una buena base de datos de contribuyentes que se
encuentra permanentemente actualizada. Sin embargo, deben
tomarse las medidas adecuadas para que los contribuyentes vea

106
MANUAL DE FINANZAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Instrumentos para una mejor gestión financiera

una cierta transparencia en el sorteo y debe hacerse una difusión


adecuada. Además, el premio otorgado puede no ser tan atractivo
como en el caso de la premiación descrita en el caso anterior.

e) CANJE DE DEUDA POR ESPECIES.

DESCRIPCIÓN
Se trata de generar una facilidad, sobre todo al segmento de
contribuyentes dedicados al comercio, servicios o industria a fin
de cumplan con sus obligaciones usando bienes como medio de
pago. Esto se puede hacer como una medida de emergencia y
sólo si los contribuyentes producen o comercializan bienes y
servicios que la Municipalidad requiera para su funcionamiento o
implementación. En esta categoría podemos hablar de bienes
como: alimentos, mobiliario, repuestos de maquinaria, equipos y
servicios varios que requiera la Municipalidad. Todo esto dentro
de un sistema de valorización adecuado y concertado.

Esto es posible en la medida que El código tributario señala que


mediante Decreto Supremo, refrendado por el Ministerio de
Economía y Finanzas, se podrá disponer el pago de tributos en
especie, los mismos que serán valuados según el valor del
mercado en la fecha que se efectúen22 y lo que se indica en el
sentido que las ordenanzas son normas de rango equivalente a la
ley, aquellas por las que conforme a la Constitución se puede
crear, modificar, suspender o suprimir tributos y conceder
beneficios tributarios. Toda referencia a la ley se entenderá
referida también a las normas de rango equivalente23.

CONTEXTO
La situación de crisis y recesión económica, expresada en el bajo
nivel de ingresos familiares, el desempleo y subempleo, en el alto
costo de vida; afecta principalmente a los sectores populares del
país. Esto da como resultado que no tengan el dinero suficiente
para cumplir sus obligaciones tributarias con la Municipalidad del
Distrito en la cual residen, formando parte de su cartera pesada.

Existe un segmento de los contribuyentes que se dedican a las


actividades comerciales, de servicios e industriales los cuales por
razones de la recesión y la caída en las ventas no cuentan con la
liquidez suficiente (o a tiempo) para hacer un pago en dinero; pero
poseen activos y mercadería que son factibles de usar como
medio de pago para el cumplimiento de estas obligaciones. A este
segmento va dirigida esta modalidad.
22
Código Tributario. Art. 32
23
Ibidem Normas III y IV

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Asimismo, es mejor que exista una iniciativa por parte de estos


contribuyentes para aplicar esta medida, o por lo menos se
necesita realizar un sondeo para determinar si existe una voluntad
de los contribuyentes para acogerse a esta modalidad.

Hay que señalar que esta modalidad es coyuntural y no es


conveniente que se convierta en una política permanente de la
administración de rentas, para no desnaturalizar ésta.

PROCEDIMIENTO

PASO 1
a) Planeación
Mediante un informe de la Dirección de Rentas se deben
determinar a qué segmento de contribuyentes va dirigida esta
modalidad, cuáles son los límites para ésta, los requisitos para
acogerse a esta modalidad y el procedimiento.
El Concejo estudia la propuesta, la perfecciona y mediante
Ordenanza se establecen los mecanismos y se crea una
Comisión Técnica de Pago de Tributo en Especie.
Se hace la difusión correspondiente.

PASO 2
b) OPERACIÓN
Se reciben los expedientes donde los contribuyentes que
deseen acogerse a esta modalidad presentan su solicitud, con
el listado de bienes y/o servicios que ofertan, sus precios y
condiciones.
La Dirección de Rentas determina el valor de la deuda
tributaria,
La Dirección de Administración determina qué bienes y/o
servicios ofertados son requeridos por la Municipalidad, y si los
costos son los del mercado.
Ambos informes son evaluados por la Comisión y esta
determina su procedencia, conciliando las deudas con lo
ofertado, lo cual se comunica al contribuyente para tener su
aceptación.

PASO 3
C) EJECUCIÓN
Aceptado el canje por el contribuyente Administración recibe los
bienes o vales de servicio y Rentas emite la resolución
correspondiente.

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Instrumentos para una mejor gestión financiera

EJEMPLO

Tenemos el caso del distrito de Surquillo en Lima, aquí fueron los


trabajadores ambulantes los que por cierta cercanía a la gestión
municipal buscaron este mecanismo. En este caso se efectuaron
canjes por mercadería en pequeña escala por la dificultad de su
colocación en relación con los requerimientos de la Municipalidad.
Por otra parte, en distritos rurales, donde escasea la moneda
como medio de pago, algunas municipalidades aceptan el pago
en especies; pero en menor escala.

ANÁLISIS
Este mecanismo es una modalidad que si bien en teoría es
factible de aplicar, cuenta en la práctica con un gran
inconveniente, que es la conciliación entre lo ofertado, su precio
en el mercado y lo requerido por la Municipalidad, lo que hace
que no sea practicable en todos los casos. Además cuando se
trata de montos pequeños de duda tributaria, no se justifica el
esfuerzo que tiene que hacer la administración municipal. Por otra
parte, el mecanismo de conciliación de deudas es complejo y sus
beneficios pueden no compensar este esfuerzo y tiempo
invertidos.

e) CANJE DE DEUDA POR TRABAJO.

DESCRIPCIÓN
Esta modalidad se refiere a la aceptación del servicio de mano de
obra, para el pago de la deuda de naturaleza tributaria que el
contribuyente acumula en un tiempo determinado. Es similar a la
anterior y su base legal es la misma

CONTEXTO
En distritos de menores recursos de las grandes ciudades, se ve
el problema de la insuficiencia de pagos entre la población en
extrema pobreza, así como los requerimientos de mano de obra
para instalación de áreas verdes, construcción de obras
comunales y otros

Cuando existe dentro del universo de contribuyentes un segmento


en extrema pobreza es factible contar con este mecanismo, que a

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Instrumentos para una mejor gestión financiera

diferencia de comerciantes y productores, permite a los


contribuyentes usar su fuerza de trabajo como medio de pago.

PROCEDIMIENTO

PASO 1
a) PLANEACIÓN
Mediante un informe de la Dirección de Rentas se deben
determinar qué contribuyentes pueden acogerse esta
modalidad, los requisitos para acogerse y el procedimiento.
El Concejo estudia la propuesta, la perfecciona y mediante
ordenanza se establecen los mecanismos y se crea una
Comisión Técnica de Canje de Deuda por Trabajo la cual debe
estar conformada por las áreas de Rentas y Servicios Sociales
Se hace la difusión correspondiente.

PASO 2
b) OPERACIÓN
Se recepcionan expedientes donde los que planteen acogerse
a esta modalidad presentan su solicitud.
La Dirección de Rentas determina el valor de la deuda
tributaria,
La Dirección Municipal determina a solicitud de las áreas de
servicios públicos, desarrollo urbano, abastecimientos y otros
qué tipo de trabajos son requeridos por la Municipalidad,
determinando la cantidad de horas/hombre requeridos y/o
tareas necesarias (árboles plantados, metros de pista
pintados, metros de vereda realizados, etc.) .
Asimismo, la Dirección de Servicios Sociales hace una
evaluación del contribuyente para determinar si su situación
económica lo hace elegible para esta modalidad.
Estos informes son evaluados por la Comisión y esta
determina su procedencia, conciliando las deudas y
determinando cuantas jornadas de trabajo equivalen a su
deuda y en que actividades puede desempeñarse, lo cual se
comunica al contribuyente para tener su aceptación.

PASO 3
C) EJECUCIÓN
Aceptado el canje por el contribuyente la Administración
determina que trabajo o labor de la municipalidad se destinará al
contribuyente, y esta asignará la tarea y tendrá un control sobre
su cumplimiento. Al cumplirse con lo estipulado, la Dirección de
Rentas emite la resolución de cancelación correspondiente.

EJEMPLO

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Esta experiencia se ha planteado en Villa El Salvador y se resume


así:

ITEM DESCRIPCIÓN

Marco Normativo “Las personas naturales y/o jurídicas que tengan deudas de naturaleza
Local: Ordenanza No. tributaria con la Municipalidad de Villa El Salvador, podrán realizar el pago
007-000/MVES. total o parcial en especie o mediante la prestación de servicios....”
22/02/2000:Publicado:
27.02.2000

Población Objetivo: Familias de extrema pobreza. Consideradas insolventes. Que tienen deudas
de naturaleza tributaria con la Municipalidad de Villa El Salvador; y por ello
son parte de la cartera pesada.

Ambito Tributario Aplicable solo a la deuda acumulada correspondiente al Impuesto Predial.

Requisitos 1. Ser contribuyente en situación de extrema pobreza e insolvente.


2. Solicitud de acogerse al beneficio.
3. Someterse a una evaluación socioeconómica que lo califique como
contribuyente en extrema pobreza e insolvente.
4. Evaluación de su capacidad para designarle el trabajo comunal a
realizar.
5. Aceptación y cumplimiento del trabajo designado

Procedimiento 1. Se presenta el Expediente a la Oficina de Rentas. Emite reporte de


la deuda.
2. Pasa al Area de Bienestar Social, evalúa la situación de extrema
pobreza e insolvencia. Califica positivo continua el procedimiento o
negativo rechazando el pedido de beneficiarse.
3. Luego el Area de Desarrollo Humano y Servicios Públicos, califica la
capacidad del solicitante, asigna el trabajo a realizar, monitorea y
controla su cumplimiento.
4. Finalmente el Area de Rentas por intermedio de la función de Control,
Recaudación y Cobranza Coactiva; visto el informe de cumplimiento
cancela la deuda tributaria Predial a la que se acogió el contribuyente.

Sensibilización 1. Se incorporo el Beneficio de Canje de deuda por trabajo comunal a una


Campaña general anual del Autoavaluo 1999, la que contenía una
política de tratamiento especial, facilidades e incentivos a los diversos
tipos de contribuyentes (mejores, intermedios y morosos). Motivando al
cumplimiento en pro del desarrollo distrital, presentando una tratamiento
tributario adecuado, flexible y sugerente; e invitándolos a participar y
acogerse a los beneficios ofertados.
2. La Oficina de Comunicación, se encargo del diseño de la Campaña de
Propagandización: Elaboración y aprovisionamiento de materiales,
puntos de promoción y distribución, uso de los medios de comunicación
distrital. Se elaboraron: trípticos, afiches, notas para radio, televisión.

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3. Internamente para la promoción y distribución, coordinaron con la


Oficina de Participación Vecinal y la Agencias Municipales Sectoriales.

Problemas El Area de Desarrollo Humano y Servicios Públicos no elaboró el Reglamento


de Aplicación para la calificación, valuación, asignación, control y evaluación
del trabajo a realizar. Lo que no permitió que la experiencia se cristalizara.

Otro caso interesante de esta modalidad es el de la experiencia


del Programa de Compensación Tributaria con Trabajo de la
provincia de Ilo24.

El PCT es un programa que brinda facilidades a la población para


que pueda cumplir con la actualización y regularización de sus
obligaciones tributarias a través del pago con trabajo.

Este programa contribuye a disminuir el elevado índice de


morosidad generada por el contexto de crisis económica que
afecta a la municipalidad de Ilo con un 50% de morosidad.
También contribuye a disminuir el elevado índice de evasión
tributaria e informalidad en la declaración y registro por parte de
los contribuyentes. Y de esta manera tener una política para con
los contribuyentes de extrema pobreza que tienen voluntad de
pago.

Este programa ofrece beneficios a nivel de

- Exoneración total de pago de arbitrios, permitiéndole la opción de trabajo


por el pago del impuesto predial.
- Trabajo comunales que permiten pagar sus impuestos predial y arbitrios
con faenas comunales.

Las familias a quienes está dirigido el programa son personas de


extrema pobreza, ancianos desvalidos en abandono moral y físico
y que no perciben pensión de jubilados. Las actividades que
realiza las personas beneficiarios son:

- Limpieza de calles, plazas y focos infecciosos


- Forestación hoyos, cerco, pintado y mantenimiento de áreas verdes
- Pintado de locales
- Apoyo a la administración.

El proceso del programa consta de varias etapas


24
Fuente: Nelly Sánchez, Oficina del programa de Compensación Municipal de la
Municipalidad Provincial de Ilo

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- Inscripción de postulantes por líderes de la comunidad y la


FASE 1 municipalidad de Ilo

FASE 2 Evaluación socioeconómica

FASE 3 Calificación por la Municipalidad

FASE 4 Programación del trabajo

FASE 5 Ejecución de trabajos comunales

FASE 6 Entrega de bono de compensación

Este programa ha requerido el desarrollo de instrumentos


normativos municipales como decretos de alcaldía, ordenanzas y
resoluciones de calificación y emisión de bonos de compensación.
Legalmente están sustentados en el art. 3,8 y 60 del decreto
legislativo N° 776 sobre ingresos tributarios, por el art. 32 del DL.
N° 816 código tributario de las formas de pago de la deuda
tributaria y por último respaldo por la constitución política del
estado art. 200 inc. 4 sobre el rango de ley de las ordenanzas.

El impacto que este programa es la ayuda a la población mas


pobre para formalizar su situación tributaria de igual manera. Se
ha mejorado la evasión tributaria al haberse identificado
claramente los casos sociales y se está contribuyendo el crear
una conciencia tributaria.

Como un resultado que podemos apreciar veremos su efectividad


en el siguiente cuadro:

AÑO Nº DE PREDIOS MONTO VALORIZADO


BENEFICIADOS DE TRABAJO

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1998 534 S/. 106,701.00

1999 1,002 S/. 253,122.00

ANÁLISIS
Al margen de los problemas explicados en esta experiencia, es
importante destacar que el mecanismo en sí es una forma
innovadora de captar un ingreso en la forma de trabajo comunal.
Valdría la pena tomarlo en cuenta ya que puede ser una
alternativa a los gobiernos locales para cubrir ciertos servicios en
cuanto a limpieza, forestación y otros.

3. EXPERIENCIAS INNOVATIVAS PARA LA MAYOR


RECAUDACIÓN

La concesión es una experiencia que permite una mayor


recaudación. Se define como el Acto Administrativo por el cual el
organismo municipal concedente, a través de los procedimientos
de Licitación Pública Especial o de Concurso De Proyectos
Integrales, otorga a personas jurídicas nacionales o extranjeros la
ejecución de determinadas Obras de Infraestructuras o de
Servicios Públicos, aceptados o fijados previamente por el
organismo municipal, por un plazo establecido, cediendo como
contraprestación su explotación.

La base legal para las concesiones está dada por la Constitución


Política del Estado25, así como la Ley Orgánica de
Municipalidades. Ley Nº 23853 art. 53 y 55, que da facultades a
las municipalidades para otorgar concesiones para obras de
infraestructura y de servicios públicos municipales.

Los pasos para hacer una concesión son:

1. El inversionista presenta la iniciativa


2. La municipalidad lo evalúa
3. Se convoca a concurso publico
4. Adjudicación

PASO 1
En este tipo de casos el inicio del proceso se da a través de la
iniciativa de un inversionista privado, que presenta un proyecto
que puede ser de construcción de infraestructura o servicios
turística, recreativa, servicios públicos y otros, planteando las
condiciones generales como: El tipo de obra o servicio, el tiempo

25
Constitución Política del Estado arts. 191 y 200

114
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Instrumentos para una mejor gestión financiera

de administración para usufructuar la posesión, el tipo de pago y


el tiempo del mismo hacia la municipalidad por la explotación d la
inversión realizada.26

PASO 2
Al recibir la propuesta del inversionista, la Municipalidad, evalúa
las condiciones planteadas por el empresario y en la mayoría de
los casos accede a los servicios de un experto o equipo de
expertos, que harán la proyección dela vida útil del proyecto, su
rentabilidad y el periodo de recuperación dela inversión realizada.

Con estos datos básicos, la municipalidad realizará una


contraoferta que incluye el periodo de la concesión, la prima (el
juanillo o ingreso inicial) las cuotas mensuales y las condiciones
del mantenimiento de la infraestructura y el momento en que la
infraestructura o servicio desarrollado revierte ala municipalidad
en su defecto se inicia un nuevo proceso de negociación en otras
condiciones.

PASO 3
La Municipalidad, aceptando la iniciativa procede a convocar a
Licitación Pública o a Concurso de Proyectos Integrales, según
sea el caso27. Al realizarse la convocatoria se toma como base la
propuesta original del empresario con los reajustes hechos por la
municipalidad, concediéndole al postor original un puntaje
adicional, Si en el proceso de adjudicación resultara ganadora
una propuesta de otro empresario, el autor dela idea original
tiene derecho de igual esa oferta, y si lo hace gana la
adjudicación. Sin embargo, si no pudiera hacerlo el ganador
compensará al autor de la idea con un monto fijado en las bases
del proceso.

PASO 4
La municipalidad adjudica la obra o servicio, aunque en algunos
casos lo puede hacer hasta 90 días de realizado el concurso.

EJEMPLO Proyecto MARINA CLUB BARRANCO

PASO 1 A iniciativa de un grupo de inversionistas privados se plantea la


construcción de un embarcadero de yates e instalaciones recreativas y
de servicios conexas, ofreciendo a la Municipalidad de Barranco una
compensación.

26
Ordenanza 098-96 MML
27
Ibidem

115
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PASO 2 La Municipalidad evaluó la oferta inicial y un estudio de factibilidad hecho


por un experto contratado por la municipalidad evaluaba que la inversión
se amortizaba en un plazo de 8 años, quedando 22 años más para que
la empresa obtenga la utilidad correspondiente, con lo cual el plazo de
concesión será de 30 años. Sobre esta base se hace la oferta pública.
Asimismo, se fija como una prima (juanillo) por derecho de concesión de
200,000 dólares y un pago mensual de 10,000 dólares

PASO 3 La municipalidad de Barranco ha convocado públicamente a concurso de


proyectos integrales.

PASO 4 Aun se encuentra en proceso

Por otra parte hay otra modalidad en la que no existe una


contraprestación económica de parte de los concesionarios ; pero
que significa un aporte a la municipalidad en la medida que
entregando infraestructura o servicios se evita incurrir en gastos
de mantenimiento. Estas cesiones en uso se hacen con
instituciones a través de convenios de cooperación
interinstitucionales, como en el ejemplo que vemos a
continuación.

EJEMPLO: Concesión del estadio municipal de Barranco al Club


Alianza Lima

PASO 1 Una iniciativa privada en este caso, el club Alianza Lima a través de la
Asociación Niño Intimo, institución sin fines de lucro. La iniciativa busca que
mejorar el campo deportivo la Unión de propiedad de la municipalidad de
Barranco.

PASO 2 El plazo de la concesión propuesta por la asociación niños Íntimos fue de 7


años, la contrapropuesta de la municipalidad fue de 5 años, lo que acepto
finalmente.
En ese plazo se proyecta que la Institución recupera su inversión realizada
Compromiso de la Institución Privada
Construir una tribuna, una loza de concreto de uso multiproposito, mejorar el
vestuario, sembrar y mantener el gras, construir una playa de
estacionamiento, el beneficio para el club es el uso de las instalaciones para
sus divisiones inferiores
Beneficios para la Municipalidad
Los clubs de Barranco también podrán usar las instalaciones del campo ,
previa coordinación con la institución intima,

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Instrumentos para una mejor gestión financiera

La División de Cultura, también puede utilizar el estadio. Al comprometerse


el club a darle mantenimiento al estadio, la municipalidad logra disminuir sus
costos de mantenimiento, pero también resuelve su problema de tener a su
disposición el estadio para sus actividades culturales, esto en el contexto
anterior ya no era posible, por que la liga deportiva había asumido el uso
monopólico del campo deportivo.

PASO 3 Se firmó un convenio de cooperación donde se establecen plazos y


condiciones.

PASO 4 La municipalidad entrega en uso el estadio

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BIBLIOGRAFIA

♦ Constitución Política del Perú.

♦ Díaz Palacios, J. Manual de direcciones de Gestión


Ambiental Municipal – PEGUP 2001.

♦ Grey Figueroa, Carlos y Butteler H. Oscar. Manual de


Planificación y Proyectos para el Desarrollo Local –
APRISABAC – Cajamarca 2000

♦ Informe dela Comisión Brundtland (1976)

♦ Instituto Metropolitano de Planificación / Plan de Desarrollo

♦ Integral de Villa María del Triunfo 2001-2010

♦ Ley Orgánica de Municipalidades, 23852

♦ Manual de l Instructor Gerencia Financiera Municipal.


IULA-CELCADEL. 1995

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