TEMA 3 DE ADMINISTRATIVO I: LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

I. SIGNIFICADO DE LAS FUENTES PARA EL DERECHO ADMINISTRATIVO

La constitución es la ley suprema del ordenamiento jurídico y organiza todo el
sistema de producción de normas en el derecho español. Por debajo de la
constitución se sitúan el derecho internacional integrado por los tratados
internacionales que hayan sido válidamente ratificados por España y la ley.
Destaca el principio de competencia, es decir, un reparto horizontal del poder
normativo lo cual da lugar a que todo el sistema se estructure no solamente en
sentido vertical sino a la vez horizontalmente. Toda esta complejidad trata de
armonizarla la Constitución mediante la cláusula de cierre es decir, la prevalencia
del derecho estatal en caso de conflicto y la supletoriedad del derecho estatal.
La practica totalidad del impulso normativo es obra de los gobiernos y sus
respectivas administraciones.
El ejecutivo mismo es la principal fuente material del derecho. Ciertamente, el
conjunto de normas con valor de ley y de disposiciones reglamentarias es
incomparablemente mayor al de las normas con rango de ley que surgen de los
parlamentos. Además, un alto porcentaje de ese gran cúmulo de normas se dirige
a regular las normas autónomas, para distinguirlas de las heterónomas, destinadas
a disciplinar otras ramas del ordenamiento distintas del derecho administrativo y
que también son productos normativos del ejecutivo.
También, por otra parte, hay que tener en cuenta que el ordenamiento jurídico
administrativo tiene unas características muy peculiares que no se dan en otras
ramas del derecho. Esto es la abundancia y aceleración en la creación de las
normas, es decir, de la llamada motorización legislativa. Es decir, en conclusión, un
ordenamiento que se configura como un cosmos de normas bipolares.

II. LA POTESTAD LEGISLATIVA DEL PODER EJECUTIVO

Esta potestad está conferida al gobierno o a los consejos de gobierno de las
comunidades, por la constitución o los estatutos de autonomía. Pueden dictar
disposiciones que no son leyes parlamentarias pero que tienen la misma
importancia. Pero este ejercicio está limitado entendiéndose que solo se dará en
situaciones excepcionales. Pero este fenómeno ha ido aumentando a lo largo del
tiempo.
1. EL REAL DECRETO-LEY
El real decreto-ley se dará en caso de extraordinaria y urgente necesidad el
gobierno podrá dictar disposiciones normativas provisionales que tomarán la
forma de decretos-leyes, y que no podrán afectar al ordenamiento de las
instituciones básicas del estado, a los derechos, deberes y libertades de los
ciudadanos regulados en el título I al régimen de las CCAA ni al derecho
electoral general.
- En cuanto a los límites formas o procedimentales: señalamos que el
decreto-ley aunque este definido como una norma provisional es ley
vigente desde el momento de su publicación. La razón de ese calificativo
es que ha de sr convalidado por el congreso en el plazo de treinta días. Si
 el decreto-ley no es convalidado, se pone fin a su vigencia, si bien se
mantienen los actos que se hayan dictado en el escaso tiempo en que
estuvo en vigor, o sea, la denegación no conlleva per se efectos
retroactivos. Si el decreto-ley es convalidado, pierde su carácter
provisional y mantiene de forma indefinida su vigencia como cualquier
otra ley.
Durante este plazo de 30 días las cortes pueden tramitarlos como
proyectos de ley por el procedimiento de urgencia, lo cual permite
someter el proyecto a debate parlamentario.
- Respecto a sus límites materiales hay que resaltar dos aspectos: primero
que su uso está reservado para situaciones de extraordinaria y urgente
necesidad. Exige una necesidad extraordinaria y urgente. Segundo, el
control ha de referirse a las materias excluidas de su regulación, y es que
el decreto-ley no puede afectar a lo anteriormente citado. El sentido del
término afectar es que el decreto-ley no puede regular o establecer el
régimen jurídico de esas materias, aunque puntualmente si es posible que
incidan en ellas. Las materias en cuestión son precisamente las reservadas
a la ley formal. Por instituciones básicas del estado hay que entender sus
altos órganos. La prohibición de invadir el régimen de las CCAA no impide
que puedan delimitar competencias cumpliendo el papel de ley básica
estatal.
2. EL REAL DECRETO LEGISLATIVO
Son disposiciones con valor de ley dictadas por el gobierno previa habilitación
expresa de las cortes generales, siendo este un elemento diferencial respecto
a los decretos-leyes, en el sentido de que la habilitación para dictar estos
últimos proviene directamente de la constitución; en cambio, el decreto
legislativo es fruto de una delegación de las cortes a favor del gobierno de la
nación.
Su existencia se explica como una forma de delegar en el gobierno la
confección técnica de normas complejas o dispersas, una vez que las
autenticas decisiones políticas han sido ya tomadas por las cortes. Existen dos
tipos de decretos legislativos: los textos articulados y los refundidos. Los
primeros son autorizados por una ley de bases que establece las líneas
generales de la regulación de una materia. Los refundidos se autorizan por una
ley de delegación para unificar en un solo texto la regulación de una materia
que se encuentra dispersa en diversas normas. Hay que distinguir entre la ley
delegante y la ley delegada o decreto legislativo (la primera emana de las
cortes y la segunda son textos articulados y refundidos)
- Los límites comunes a ambos tipos son:
 La delegación ha de tener un carácter expreso
 La delegación se ha de otorgar para materia concreta y ha de fijar el
plazo para su ejercicio; la delegación caduca cuando el plazo se
cumple.
 La delegación no puede afectar a materias cuya regulación este
reservada a la ley orgánica.
  La ley delegante no puede permitir la subdelegación a autoridades
distintas del propio gobierno.
 La delegación caduca con el uso que se haga de ella.
- En cuanto a los límites específicos:
 En el caso de la delegación mediante leyes de bases estas han de
determinar con precisión el objeto y alcance de la delegación
legislativa y fijar los principios y criterios que han de seguirse en su
ejercicio. Además, las leyes de bases no podrán, autorizar la
modificación de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas
con carácter retroactivo.
 En el caso de la delegación otorgada para refundición de textos
legales, la ley que autorice al gobierno para dictar un texto refundido
debe determinar el ámbito normativo a que se refiere el contenido de
la delegación y especificar si la delegación se circunscribe a la mera
formulación de un texto único o si incluye la de regularizar, aclarar y
armonizar los textos legales que han de ser refundidos. Si la ley
delegante no previera nada al respecto se tratará de una mera
refundición.
- Procedimiento de elaboración y controles:
Al tratarse de una norma del gobierno, su procedimiento de la elaboración
ha de ajustarse a las reglas que regulan con carácter general de
disposiciones normativas por este órgano.
El decreto legislativo se incorpora al ordenamiento jurídico como norma
con valor de ley siempre que su elaboración y contenido respeten los
límites establecidos por la ley delegante. Cuando un decreto legislativo
exceda de la delegación, pierde su valor de ley quedando este reducido al
de un reglamento, que es el tipo de norma cuyo control compete de
ordinario a dicha jurisdicción. Además, las leyes de delegación podrán
establecer en cada caso formulas adicionales de control.
III. EL REGLAMENTO
Los reglamentos van dirigidos a una pluralidad de personas a modo impersonal.
Define supuestos de hecho con carácter general y abstracto: un conjunto de reglas
o preceptos, produce efectos y subordinada a la ley.
1. ORIGENES Y FUNDAMENTO DE LA POTSTAD REGLAMENTARIA
Esta potestad es el poder atribuido a los distintos órganos del ejecutivo para
dictar disposiciones de rango inferior a la ley. El principio de jerarquía
presupone un sistema escalonado compuesto de leyes y disposiciones es decir,
un poder combinado legitimado por la investidura del presidente del gobierno
por parte del congreso de los diputados. El reglamento resulta más idónea
para adaptarse a las cambiantes circunstancias, amén de su capacidad para
regular los últimos detalles, aquellos contenidos técnicos a los que la ley no
sabe ni quiere llegar.
2. TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
Todas las administraciones territoriales tienen reconocido el poder
reglamentario.
a) ADMINISTRACIONES TERRITORIALES
- En cuanto al ámbito estatal el artículo 97 de la CE: el poder atribuido al
gobierno dimana directamente de la CE y se trata de una potestad
originaria de ámbito general y de ejercicio muy libre, sin más limitaciones
que las que resultan de la CE o las que puedan imponer las propias leyes.
En cambio para el resto de los reglamentos la potestad para dictarlos
viene atribuida por las leyes institucionales. En lo que se refiere al consejo
de ministros la CE la LO 50/1997 establece que les corresponde aprobar
los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo
dictamen del consejo de estado, así como las demás disposiciones
reglamentarias que procedan.
Se establecen los dos tipos básicos de reglamentos estatales ordenados
según la siguiente jerarquía: las disposiciones aprobadas por real decreto
del presidente del gobierno o consejo de ministros y las disposiciones
aprobadas por orden ministerial.
*Circulares: instrucciones u órdenes de servicio. Estas no están
contempladas en la ley del gobierno.
Los reglamentos aprobados bajo la forma de real decreto que entre los
emanados del consejo de ministros y los dictados por el presidente del
gobierno no existe relación de jerarquía. También cabe puntualizar que
aunque lo normal es que los aprobados por orden ministerial sean
suscritos por el ministro competente por razón de la materia, pueden ser
expedidos por el ministro de la presidencia cuando la disposición afecta a
distintos ministerios.
La LG les atribuye a los ministros: ejercer la potestad reglamentaria en la
materia propia de su departamento, ejercer cuantas otras competencias
les atribuyan las leyes las normas de organización y el funcionamiento del
gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
- En el ámbito de las CCAA la situación es muy similar a la existente en la
AAPP: el ejercicio de potestades reglamentarias corresponde al consejo de
gobierno de acuerdo con la CE, el estatuto de autonomía y de las leyes.
Además, las personas titulares de las consejerías tiene potestad
reglamentaria en lo relativo a la organización y materias internas de las
mismas. Fuera de estos supuestos, solo podrán dictar reglamentos cuando
sean específicamente habilitadas para ello por una ley o por un
reglamento del consejo de gobierno.
- En las corporaciones locales la potestad reglamentaria corresponde a los
municipios, provincias e islas: la competencia para dictar esos reglamentos
viene atribuida al pleno del ente local de que se trate, señaladamente el
del ayuntamiento y la diputación en el caso del municipio y la provincia.
El tema de la potestad reglamentaria en el ámbito local ofrece
especificidades de sumo interés en aspectos tales como los tipos de
ordenanzas, procedimiento de elaboración, reserva de ley, cuyo
tratamiento excedería de los límites y finalidad de esta obra.
 b) ADMINISTRACION INSTITUCIONAL
Son los estatutos de cada ente los que por vía singular fijarán las funciones
y competencias del organismo, con indicación de las potestades
administrativas generales que pueda ostentar. Nunca una entidad tipo las
universidades podrán dictar regulaciones generales vinculantes para todos
ciudadanos.
3. LA NATURALEZA DE LOS REGLAMENTOS:
3.1) DISTINCIÓN CON LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:
Los actos administrativos son el resultado o producto de la aplicación de estas.
Los actos quedan situados en un escalón inferior al de las normas
reglamentarias.
Los reglamentos y actos ofrecen ciertas similitudes pero lo importante es que
en la práctica se dan no pocos supuestos que plantean la duda real de si
estamos ante una u otra categoría.
Suelen plantear dudas los actos administrativos dirigidos a una pluralidad de
personas pues esta es precisamente una característica típica de los
reglamentos. Pero también puede darse el caso inverso, que un reglamento se
dirija a un grupo reducido de sujetos esto es que ofrezca similitudes con los
efectos o características que son propios de los actos.
Por eso para distinguirlos usamos el criterio de la ordinamentalidad según el
cual los reglamentos son normas jurídicas en tanto que los actos
administrativos son siempre actos de aplicación del derecho.
Los actos administrativos se agotan en su cumplimiento mientras que los
reglamentos no se consumen con su aplicación, nacen con la vocación de ser
aplicados cuantas veces proceda mientras estén vigentes.
3.2) LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS
Esta regla dice que las resoluciones administrativas de carácter particular no
podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque
aquellas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la
disposición general. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo
establecido en una disposición reglamentaria, aunque debe matizarse que la
nulidad de los actos o resoluciones es algo que ha de resultar de lo dispuesto
en los artículos 47 y 48 de propia ley.
4. RELACIONES DEL REGLAMENTO CON LA LEY
A) PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA
Este principio revela la absoluta primacía de la ley sobre e reglamento
primacía que supone la imposibilidad de que un reglamento establezca
determinaciones contrarias a las de una ley previa o que tales reglamentos
puedan subsistir pese a regulaciones de contrario contenidas en una ley
sobrevenida.
Destacamos que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los
preceptos de otra de rangos superior.
La infracción de este principio conlleva la invalidez del reglamento.
B) PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY
 Constituye la demostración definitiva de la primacía de la ley y la
subordinación a esta del reglamento. Destacamos la acepción formal y
material.
- Se habla de reserva de ley formal: cuando el legislador decide abordar la
regulación de una determinada materia o asunto siempre que pertenezca
a la esfera competencial del legislador de que se trate.
- Se habla de reserva de ley en sentido propio cuando existen materias cuya
regulación solamente puede hacerse por ley porque así lo dispone la CE de
tal modo que nunca el reglamento podría espontáneamente entrar a
regular la materia en cuestión. Pueden establecerse tres grandes bloques:
i. Las materias reservadas dimanantes: referido a leyes orgánicas y las
demás previstas en la CE
ii. Reserva de ley que de modo genérico s establece los derechos y
libertades reconocidos en el capítulo segundo del presente título
vinculan a todos los poderes públicos. Solo por ley, que en todo caso
deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de
tales derechos y libertades
iii. Los numerosos preceptos constitucionales: remiten a la ley la
regulación de la materia de que se trate.

“los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la CE

o las leyes ni regular aquellas materias que la CE o los estatutos de
autonomía reconocen de la competencia de las cortes generales o de las
asambleas legislativas de las CCAA. Sin perjuicio de su función de
desarrollo con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o
infracciones administrativas, establecer penas o sumarios, así como
tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales
so patrimoniales de carácter público” las materias suelen arrastrar
materias conexas

La posibilidad de que los reglamentos se entrometan en materias

reservadas a la ley se inserta a la profundidad con la que el legislado rhaya
cubierto la reserva en cada materia concreta y la consiguiente habilitación
que este haya dado al gobierno.

En resumen, puede decirse que un reglamento está en línea respetuosa

con el principio de reserva de ley cuando sus contenidos responden a lo
que era previsible a la vista de la ley de referencia o sea, lo que de
antemano ya podría presumirse como lógico y necesario, lo cual abona la
idea de que la norma reglamentaria no estaría aportando un auténtico
novum.

C) LA DESLEGALIZACIÓN
Se dice que una ley ha sido deslegalizada cuando la nueva ley declara que
una parte o la totalidad de la materia regulada por la ley anterior será a
partir de ese momento objeto de regulación por normas reglamentarias.
 La técnica de deslegalización no puede darse en el campo de la reserva de
ley.
5. CLASES DE REGLAMENTOS
a) REGLAMENTOS EJECUTIVOS
Son los que se dictan para desarrollar o pormenorizar los contenidos de
una ley previa en la que se contienen las líneas básicas de la regulación de
que se trate.
b) REGLAMENTOS INDEPENDIENTES:
Su potestad reglamentaria no habilitada por ley alguna sino dimanante
directamente del artículo 97 y el reglamento plenamente incoativo o sea,
no ejecutor de un texto legal previo, ello conduce a la conclusión de que el
gobierno podría acometer la regulación de cualquier materia o asunto,
llenando así discrecionalmente todo vacío normativo existente. Solo
tendría vedada esa posibilidad si una ley lo prohibiera expresamente o si
una vez dictado el reglamento sobreviniese una norma con valor legal que
lo derogase o resultare incompatible con él.
c) REGLAMENTOS DE NECESIDAD:
Son aquellos que se aprueban en situaciones de catástrofe o emergencia
pública y se caracterizan porque pueden suspender temporalmente la
legislación vigente mientras dura la situación que intentan solucionar. No
son reglamentos contra legem, de tal modo, que son ejemplos del
fenómeno de la autodeslegalización. Se atribuyen al alcalde. Se aprueban
por órganos que con carácter general no suelen ser los competentes, y
duran durante el tiempo establecido.

6. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACION DE LOS REGLAMENTOS

A) IMPORTANCIA DEL PROCEDIMIENTO
Garantiza que la norma respeta el ordenamiento jurídico y asegura que su
contenido es el que mejor satisface los intereses públicos.
B) PROCEDIMIENTO
a) INICIACION:
 Consultas y memorias: la consulta pública tratará de recabar la opinión
de los sujetos potencialmente afectado por la futura norma sobre su
objeto, su necesidad, los problemas que pretende solucionar… plazo
no inferior a 15 días.
 El órgano al que compete la elaboración de la norma redactará junto a
esta una memoria del análisis del impacto normativo que deberá
contener una serie de apartados de notable importancia.
b) INSTRUCCIÓN
 Estudios e informes: el centro directivo competente recabará cuantos
estudios y consultar se estimen convenientes para garantizar el acierto
y la legalidad del texto.
 Audiencia e información pública: la ley regulará la audiencia de los
ciudadanos directamente o través de las organizaciones y asociaciones
reconocidas por la ley. El plazo minimo de regulación será por lo
 general de 15 días hábiles y que solo podrá omitirse el trámite cuando
existan graves razones de interés público que deberán justificarse en
dicha memoria.
 Dictamen del consejo de estado u órganos consultivos de las CCAA.
Este dictamen es preceptivo para las CCAA que carezcan de órgano
consultivo propio en los mismos casos previstos por esta ley orgánica
para el estado, cuando hayan asumido las competencias
correspondientes.
 Intervención de la comisión general de secretarios de estado y
subsecretarios: cumplidos los trámites anteriores la propuesta se
someterá a la indicada comisión y se elevará al consejo de ministros
bien para su aprobación o bien para su remisión a las cortes si se trata
de un proyecto de ley.
 Control de calidad:
 Aprobación: la entrada en vigor de la disposición requiere su íntegra
publicación en el boletín oficial correspondiente y en general es
aplicable la regla de que la vigencia se inicia en la fecha que la propia
disposición determine a los 20 días de su completa publicación. Si se
trata de normas que impongan nuevas obligaciones a quienes
desempeñen una actividad económica o profesional, el comienzo de
su vigencia será el dos de enero o el uno de julio siguiente s a su
aprobación.
C) TRAMITACIÓN URGENTE
Necesidad de que el consejo de ministros declare la urgencia, no será
preciso el trámite de consulta pública, reducción de los plazos de los
trámites a la mitad, plazo de siete días para los trámites de audiencia o
información pública, la falta de emisión de un dictamen o informe
preceptivo no impedirá la continuación del procedimiento.

7. INVALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS

a) CAUSAS
Serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que
vulneren la constitución, las leyes, u otras disposiciones administrativas de
rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables
o restrictivas de derechos individuales.
b) VÍAS DE CONTROL
- VÍA DE EXCEPCIÓN
Los jueces no aplicaran ninguna disposición contraria a la ley a la CE, etc.
Por tanto si ocurre esto estamos ante unas normas reglamentarias
caracterizadas por: es un medio en poder de los jueces y tribunales, el
órgano jurisdiccional puede inaplicar de oficio el reglamento que
considere inválido sin necesidad, se trata de una simple inaplicación de la
norma al caso concreto.
- VÍA DE CONTROL DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Este control se ejerce a través del recurso directo e indirecto. El recurso es

directo: cuando tiene como objeto el propio reglamento. Este recurso se
interpone en el plazo de dos meses a contar desde la publicación oficial
del reglamento. Están legitimados para interponerlo todas las personas
que acrediten tener un derecho o un interés legitimo afectado por el
reglamento.
El recurso es indirecto cuando tiene por objeto un acto administrativo que
se recurre con fundamento en la invalidez del reglamento que aplica.
- REVISIÓN DE OFICIO
En cualquier momento podrá declarase su nulidad por los órganos
competentes, sin que esto afecte a los casos dictados bajo su vigencia.