1.

Introducción: la potestad sancionadora

La potestad sancionadora de la administración posee una justificación de

carácter social, en tanto representa una garantía frente al mantenimiento del
orden y el establecimiento de la convivencia ciudadana, quienes, a su vez, se
convierten en los principales vigilantes para que dichas facultades se realicen
respetando los límites establecidos por el orden jurídico.

2. Los principios de la potestad sancionadora

2.1. Legalidad

La legalidad significa que solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las
entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las
consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de
libertad.

En esa línea, autores como Rubio Llorente señalan que este principio implica la
sujeción plena de la Administración a la Ley. Esto puede suceder tanto cuando
realiza actos concretos, como cuando, en ejercicio de la potestad reglamentaria,
establece las normas a las que, en lo sucesivo, ella misma habrá de sujetarse

2.2. Debido procedimiento

La doctrina entiende el debido proceso una garantía formal para el administrado.

Es posible entender esto en el sentido de que deben cumplirse todos los actos y/o
fases procedimentales que la ley exige. En esa línea, el objetivo es que una
decisión o resolución (acto final) pueda calificarse con validez a la luz del
ordenamiento jurídico.

El TUO de la Ley 27444 exige que para imponer sanciones si debe tramitar
el procedimiento respectivo, respetando las garantías.
Asimismo, los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad
sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.

2.3. Razonabilidad

Según este principio las autoridades deben prever que la comisión de la conducta
sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas
infringidas o asumir la sanción. Al respecto, Sapag sostiene que este principio se
vincula con la interpretación y aplicación del principio de igualdad.

En esa línea, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al

incumplimiento calificado como infracción. El TUO de la Ley 27444 observa
los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación:

a. El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;

b. La probabilidad de detección de la infracción;

c. La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;

d. EI perjuicio económico causado;

e. La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un

(1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.

f. Las circunstancias de la comisión de la infracción; y

g. La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

2.4. Tipicidad

Para entender este principio recogemos lo señalado por Ramírez Torrado

respecto al principio general de lex scripta, que corresponde a la frase nulla
poena sine lege scripta, la cual busca rechazar la aplicación de la costumbre
como sustento del ejercicio del poder sancionador del Estado.
Continuando con esta idea, podemos afirmar que la tipicidad significa que solo
constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones
previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación
como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los

administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas
previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.

2.5. Irretroactividad

De acuerdo con este principio, las disposiciones sancionadoras son vigentes en el

momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que
las posteriores le sean más favorables.

Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en

cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la
tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción,
incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva
disposición.

2.6. Concurso de infracciones

La Ley señala que cuando una misma conducta califique como más de una
infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad,
sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las
leyes.

Cabe precisar que que el presente principio no es comparable con el de non bis in
idem, tal como ha sostenido la doctrina en ocasiones anteriores. Al respecto, el
jurista Cano Campos ha señalado lo siguiente:

La distinción entre el concurso de infracciones (o de delitos) y el principio non

bis in idem me parece clara. El non bis in idem prohibe la imposición de dos
sanciones por la comisión de un único hecho ilícito (o antijurídico), mientras que
el concurso de infracciones parte precisamente de lo contrario, de la pluralidad de
ilícitos, como su propio nombre indica. El concurso real de infracciones no
ofrece dudas, pues parte de una pluralidad de hechos que suponen una pluralidad
de infracciones.

2.7. Continuación de infracciones

La Ley indica que para determinar la procedencia de la imposición de sanciones

por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere
que hayan transcurrido por lo menos treinta días hábiles desde la fecha de la
imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado
que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.

Asimismo, las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto

de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:

 Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro

del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última
sanción administrativa.
 Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto
administrativo firme.
 Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa
original haya perdido el carácter de infracción administrativa por
modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio
de irretroactividad.

2.8. Causalidad

De acuerdo con este principio, la responsabilidad debe recaer en quien realiza la

conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable. Al respecto,
Morón Urbina señala que conforme a este principio es una condición
indispensable para la aplicación de cualquier sanción a un administrado que la
conducta tenga una relación «causa-efecto». Es decir, la configuración del hecho
debe encontrarse prevista en el tipo como sancionable.

En ese sentido, de acuerdo con este autor, la acción de hacer responsable y

sancionable a un administrado significa algo más que solo calzar hechos en tipos
previamente determinados por la ley, sin ninguna valoración adicional.
2.9. Presunción de licitud

Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus
deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. Sobre este principio,
Morón Urbina resalta que, en primer lugar, este principio se encuentra vinculado
a la presunción de inocencia, de corrección. Esto tiene asidero en que las
autoridades se encuentran en la obligación de presumir que el administrado actuó
conforme a la ley. Esta presunción opera mientras no exista evidencia en
contrario, que permita ser declarada mediante resolución administrativa firme.

De acuerdo a este autor, esta presunción cubre al imputado durante el

procedimiento sancionador, y puede desaparecer o confirmarse gradualmente, y
finalmente definirse a través de un acto administrativo. Asimismo, esta
presunción solo cederá si la entidad une evidencia suficiente sobre la acción
infractora.

2.10. Culpabilidad

De acuerdo a lo señalado por el TUO de la Ley 27444, la responsabilidad

administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se
disponga la responsabilidad administrativa objetiva.

Al respecto, el jurista Morón Urbina afirma que la culpabilidad «atañe a un límite

del ius puniendi estatal. Cuando la Administración Pública ejerce su potestad
sancionadora tiene como finalidad aplicar un mal jurídico que genere un
perjuicio en el administrado por la comisión de una infracción, debiendo existir
una justificación para su aplicación»

2.11. Non bis in idem

No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción

administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del
sujeto, hecho y fundamento.

De acuerdo a la Ley, esta prohibición de imponer una sanción por un mismo

hecho se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia
del supuesto de continuación de infracciones.
3. Conclusiones

La potestad sancionadora es una garantía de ordenación para los administrados y

tiene parámetros que le permiten regir de manera adecuada la consecución de los
procedimientos sancionadores.

Existen once principios reconocidos por el TUO de la Ley 27444 los cuales
garantizan los derechos del administrado y la legalidad durante un procedimiento
administrativo sancionador. Estos son: Legalidad, Debido Procedimiento,
Razonabilidad, Tipicidad, Irretroactividad, Concurso de Infracciones,
Continuación de Infracciones, Causalidad, Presunción de Licitud, Culpabilidad,
y Non bis in idem,

Los once principios se podrían resumir de la siguiente forma:

 Legalidad: El procedimiento se debe regular a lo dispuesto por la ley.

 Debido procedimiento: El procedimiento debe seguir todas las pautas que lo
regula.
 Razonabilidad: Las medidas tomadas frente a una infracción deben ser
razonables y proporcionales a la conducta.
 Tipicidad: La conducta sancionada debe estar debidamente tipificada.
 Irretroactividad: No es posible aplicar normativa de manera retroactiva, salvo
que esta sea favorable al administrado.
 Concurso de infracciones: En caso de darse varias sanciones, se aplica la de
mayor gravedad.
 Continuación de infracciones: Para infracciones continuas, se requiere que
transcurran al menos 30 días hábiles desde la imposición de la última
sanción y que se acredite haber solicitado demostrar haber cesado la
infracción dentro de dicho plazo.
 Causalidad: Una sanción debe estar debidamente motivada en una infracción
comprobada.
 Presunción de licitud: Se presume la legalidad de la actuación del
administrado, hasta que se demuestre lo contrario.
 Culpabilidad: la responsabilidad administrativa es subjetiva
 Non bis in idem: No se puede imponer más de una sanción administrativa por
un mismo hecho.
4. Bibliografía

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derecho constitucional, 1993, no 39, p. 9-42.

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[1] RUBIO LLORENTE, Francisco . El principio de legalidad. Revista española

de derecho constitucional, 1993, no 39, p. 22.

[2] ROJAS FRANCO, Enrique. El debido procedimiento

administrativo. Derecho PUCP: Revista de la Facultad de Derecho, 2011, no 67,
p. 184.

[3] SAPAG, Mariano. El principio de proporcionalidad y razonabilidad como

límite constitucional de poder al Estado: un estudio comparado. Díkaion, 2008,
vol. 17, p. 180.

[4] RAMIREZ TORRADO, María Lourdes. La tipicidad en el derecho

administrativo sancionador. Estudios de derecho, 2011, vol. 68, no 151, p. 39.
[5] CANO CAMPOS, Tomás. Non bis in idem, prevalencia de la vía penal y
teoría de los concursos en el derecho administrativo sancionador. Revista de
administración pública, 2001, no 156, p. 244.

[6] MORÓN ÚRBUNA, Juan Carlos. (2019) Comentarios a la Ley del

proceidmiento administrativo general. Nuevo texto único ordenado de la Ley N°
27444 (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS). Tomo I. Décima Edición. Lima,
Gaceta Jurídica, p. 444.

[7] MORÓN ÚRBUNA, Juan Carlos. Ídem., p. 449.

[8] MORÓN ÚRBUNA, Juan Carlos. Ídem, p. 455.