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Para ejercer esta potestad sancionadora, la administración requiere que la Ley y la normativa
regulen las infracciones administrativas, que son distintos de los ilícitos de naturaleza penal,
por otro lado, en ambos casos el ilícito administrativo requiere del principio de legalidad para
sustentar la punibilidad de la sanción administrativa que es impuesta por un órgano distinto
del poder judicial, en este caso por la administración o los tribunales contenciosos
administrativos, pero no es una sanción susceptible de ser aplicada por tribunales penales,
pues en este caso estaríamos frente a un delito especial u ordinario y no estaríamos frente al
poder sancionador de la Administración pública. Se debe señalar que el principio de tipicidad
provee seguridad jurídica a la imputación del delito o la infracción de manera que no pueda
arbitrariamente entablarse un caso especial a un presunto responsable
En nuestra normativa, el artículo 235 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, señala que la
potestad sancionadora se ciñe a las siguientes disposiciones:
El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como
consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por
denuncia.
Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad que instruye el
procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones necesarias para el examen de los
hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso,
la existencia de responsabilidad susceptible de sanción.
Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento
concluye determinando la existencia de una infracción y, por ende, la imposición de una
sanción; o la no existencia de infracción. La autoridad instructora formula un informe final de
instrucción en el que se determina, de manera motivada, las conductas que se consideren
probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción; y, la
sanción propuesta o la declaración de no existencia de infracción, según corresponda
2.1 Legalidad
Según el principio de legalidad solo la normativa con rango de Ley le puede atribuir a las
entidades esta potestad sancionadora, así como la tipificación de las sanciones, con la
excepción que las sanciones no pueden disponer de la privación de la libertad. Tampoco es
posible que una institución, por trascendente que la considere para ejercer su potestad
sancionadora, pueda autoatribuirse una competencia sancionadora sobre los administrados,
«ya que debe tener una norma expresa con rango de ley que la habilite»[6].
De acuerdo con este principio, el procedimiento debe ser tramitado respetando los derechos y
garantías de su «origen que es el principio del debido proceso»[7]. Asimismo, estos
procedimientos deben establecer una separación entre la fase de instrucción y la fase de
sanción, confiriéndolas a las diferentes autoridades.
2.3 Razonabilidad
En atención de este principio el inciso 3 del artículo 248 del TUO de la Ley 27444 nos señala los
criterios que deben considerar las autoridades administrativas a efectos de graduar la sanción
aplicable ante la comisión de una infracción para que esta necesaria, idónea y proporcionada:
2.4 Tipicidad
El principio de tipicidad nos señala que para que la administración pública pueda ejercer su
potestad sancionadora, a parte de estar tipificada en una norma con rango de ley, se debe
considerar que se debe prever expresamente la tipificación de las infracciones, así como de sus
consecuencias, es decir sus posibles sanciones, mediante una norma con rango de Ley. De
manera que se pueda determinar la conducta infractora.
2.5 Irretroactividad
Por otro lado, en la administración pública «son aplicables las disposiciones sancionadoras
vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las
posteriores le sean más favorables» cómo lo señala el inciso 5 del artículo 248 del TUO de la
Ley 27444.
ii) la exasperación (o aspiración) de la pena, la cual implica escoger la más grave y además
elevar o intensificar su contenido, aunque sin llegar, naturalmente, a la suma de todas
ellas[10].
En nuestro ordenamiento, el inciso 6 del artículo 248 del TUO de la Ley 27444 nos dice sobre la
misma conducta que califica con más de una infracción, se tendrá que aplicar la de mayor
gravedad, sin detrimento a que se pueda exigir otras responsabilidades determinadas por las
leyes.
La continuación de infracciones contemplada en el TUO de la Ley 27444 nos señala que para
imponer infracciones donde el administrado concurra de manera continuada, se requerirá que
hayan transcurrido por lo menos treinta días desde la fecha de la imposición de la última
sanción, asimismo se le debe solicitar al administrado que demuestre haber cesado con la
infracción dentro de este plazo.
Para Nieto citado por Morón la continuación de infracciones se define como «[…] la realización
de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en
ejecución de un plan preconcebido […]»[11].
Por otro lado, el inciso 7 del artículo 248 del TUO de la Ley 27444 señala que «las entidades,
bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la
sanción respectiva, en los siguientes casos»:
El principio de causalidad nos indica que la sanción que emite la autoridad administrativa debe
recaer en aquel administrado que cometió la infracción que se encuentra tipificada.
En esa línea, este principio incorpora el principio de personalidad de las sanciones por la cual la
responsabilidad solo corresponde a quien incurre en la conducta prohibida por el
ordenamiento jurídico, es decir no se puede responsabilizar a una persona, por hechos ajenos.
Asimismo, debe existir una relación causa efecto sobre el administrado y el hecho considerado
una infracción[12].
El principio de presunción de licitud deriva del literal e del inciso 24 del artículo 2 de la
Constitución Política del Perú sobre el derecho a las personas donde nos señala que: «Toda
persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su
responsabilidad».
Por otro lado, nos explica Nieto citado por la Guía práctica sobre el procedimiento
administrativo sancionador que este principio constituye un derecho subjetivo público y que su
eficacia se sostiene en 2 planos:
(i) opera en situaciones extraprocesales involucrando el derecho a ser tratado como «no
responsable» de los hechos ilícitos y la no aplicación de las consecuencias vinculadas a tales
hechos; y,
Finalmente, nuestro ordenamiento jurídico a través del inciso 9 del artículo 248 del TUO de la
Ley 27444 nos señala lo siguiente que «Las entidades deben presumir que los administrados
han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario».
2.10 Culpabilidad
Principio de culpabilidad, que establece que la acción sancionable debe ser imputada a título
de dolo o culpa, lo que importa la prohibición de la responsabilidad objetiva; esto es, que solo
se puede imponer una sanción si es que la conducta prohibida y su consecuencia están
previstas legalmente.
En nuestro ordenamiento el inciso 10 del artículo 248 del TUO de la Ley 27444 nos señala La
responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo
se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
El principio non bis in ídem es una garantía para el administrado en el sentido que este no
puede ser sancionado por un mismo hecho dos veces, tampoco puede ser objeto de dos
procesos distintos. En ese sentido, Morón nos acota que hay 3 escenarios al respecto:
Para nuestro ordenamiento, según el inciso 11 del artículo no se podrán imponer sucesiva o
simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en
que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende
también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de
infracciones a que se refiere el inciso 7.
Finalmente, es relevante señalar el presupuesto de la triple identidad para excluir una segunda
sanción. Nuestro ordenamiento jurídico nos señala que para excluir una segunda sanción se
debe acreditar que entre esta y la primera sanción no deba existir una triple identidad y esto
es el sujeto, el hecho y los fundamentos[15].
3. La instrucción
En esta primigenia etapa de instrucción estará orientada a actuar la evidencia suficiente para
poder precisar los hechos que motiven el procedimiento sancionador. Se identifican los
presuntos involucrados, las circunstancias relevantes y la evidencia necesaria para que sean
actuadas en el procedimiento. No es una instrucción completa, sino una indagación preliminar
para delimitar la falta y los presuntos responsables.[17]
4. Acto de iniciación
Para el inicio del procedimiento se requiere de un acto administrativo la cual, a través de una
resolución, señala la potestad sancionadora que se activa para el caso en concreto[18].
Este acto de iniciación debe contener la identificación de los antecedentes que impulsan la
apertura (denuncia, orden superior, cumplimiento de un deber legal, entre otros.), de los
administrados objetos del proceso sancionador iniciado, asimismo debe contener el relato de
los hechos que puedan corresponder, las normas que amparan dicho acto de iniciación
procedimiento y de ser necesario, las posibles medidas provisionales que se fueran a
tomar[19]. En adición a eso, y en cumplimiento del artículo 66.5 del TUO de la Ley 27444 sobre
el derecho a los administrados, estos deben ser informados mediante notificación según los
plazos establecidos por el ordenamiento.
5. Notificación
7. Propuesta de sanción
iii) la norma legal que tipifica como ilícito el o los hechos a sancionar;
vi) las razones por las cuales desestiman los descargos presentados por los instruidos; y,
Finalmente, el inciso 5 del artículo 255 del TUO de la Ley 27444 nos señala que:
Recibido el informe final, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción puede
disponer la realización de las actuaciones complementarias, siempre que las considere
indispensables para resolver el procedimiento. El informe final de instrucción debe ser
notificado al administrado para que formule sus descargos en un plazo no menor de cinco (5)
días hábiles.
8. Decisión administrativa
Respecto a los hechos sancionables, estos deben estar fijados explícitamente, así como su
calificación jurídica y la evidencia para cada caso[22].
9. Prescripción
[…] Y, desde la óptica penal, es una causa de extinción de la responsabilidad criminal fundada
en la acción del tiempo sobre los acontecimientos humanos o renuncia del Estado al ius
puniendi, en razón de que el tiempo transcurrido borra los efectos de la infracción, existiendo
apenas memoria social de la misma.
Es decir, que mediante la prescripción se limita la potestad punitiva del Estado, dado que se
extingue la posibilidad de investigar un hecho criminal y, con él, la responsabilidad del
supuesto autor o autores del mismo.
En ese sentido, observamos que la potestad punitiva, que no solo es competencia del ámbito
penal si no también del administrativo, se limita, ya que estamos ante una renuncia a la
sanción hacia el administrado.
La prescripción también se encuentra señalada en el artículo 252.1 del TUO de la Ley 27444
señalando lo siguiente:
Existen una serie de principios que dan garantías al administrado en pro de proteger sus
derechos y que a su vez cumplan con sus obligaciones o sanciones de ser el caso.
[1] Barrera Nettel, Alina del Carmen y Rodríguez Lozano, Luis Gerardo. «El derecho
administrativo sancionador en el ámbito disciplinario de la función pública». En Misión
Jurídica. 2018. p. 112.
[3] Ídem.
[4] Ídem.
[5] Ídem.
[6] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la ley del procedimiento administrativo. Tomo II.
Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 504.
[18] Ídem.
[21] Ídem.
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