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El Principio de Continuidad de Infracciones.

Dentro de los Principios rectores de la Potestad Sancionadora de la Administracin


Pblica, se puede nombrar al Principio de Continuacin de Infracciones, el cual determina
que: Para imponer sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma
continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) das desde la fecha
de la imposicin de la ltima sancin y se acredite haber solicitado al administrado que
demuestre haber cesado la infraccin dentro de dicho plazo.
Del contenido de este Principio se puede inferir que el legislador al incorporarlo busca
frenar el accionar de la Administracin Pblica para que imponga sanciones, otorgando

una garanta al ciudadano ante el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado. Ello se
materializa cuando se han cometido infracciones de manera continua; de tal manera que el
administrado obtiene una proteccin al existir la imposibilidad de la administracin de
aplicarle sanciones siempre que previamente se haya detectado la comisin de la misma y
se haya verificado que el infractor ya no comete dicha infraccin.
De darse estas condiciones la Administracin Pblica no podr aplicar sanciones mientras
no transcurra el plazo de los treinta das antes mencionados.
Ser aplicable este principio a todo tipo de infracciones que imponga la Administracin
Pblica?. En realidad solo sera aplicable cuando se trata de una infraccin de tipo
continuado, es decir aquellas infracciones cuya realizacin se prolonga en el tiempo
mientras se persista en la condicin que establezca el supuesto infractor. Respecto a las
infracciones de ejecucin inmediata no les sera aplicable este principio, toda vez que la
configuracin misma de la infraccin se dio en un momento determinado, el cual es
perfectamente identificable en el tiempo.
La comisin de las infracciones en materia tributaria.Considerando que la Administracin Tributaria forma parte de la Administracin Pblica, a
continuacin se analizar como se presenta la comisin de las infracciones en materia
tributaria.
Para determinar la aplicacin de sanciones en materia tributaria, se debe primero
configurar la infraccin. En materia tributaria es posible encontrar algunas clases de
infracciones clasificadas en funcin a su oportunidad de comisin, en tal sentido se
clasifican en Infracciones Continuas e Infracciones de Ejecucin Inmediata. Como se
observa estas dos modalidades de infracciones la administracin tributaria al realizar un
proceso de fiscalizacin y deteccin de la infraccin, impone la sancin.
INFRACCIONES CONTNUAS: Son aquellas infracciones cuya realizacin se prolonga en
el tiempo mientras se persista en la condicin que establezca el supuesto infractor.
Ejemplo de este tipo de infraccin sera el no llevar los libros y registros contables de
acuerdo a las normas legales pertinentes .
En el caso de las infracciones continuas la aplicacin del Principio de Continuidad de
Infracciones es vlida, toda vez que se le permite al infractor una oportunidad para que
subsane la omisin o cambie su estado. En este tipo de infracciones se requiere para
lograr la subsanacin de la misma que se produzca una accin o hecho posterior.

Lo que se pretende es evitar un abuso por parte de la Administracin Tributaria (la cual
forma parte de la Administracin Pblica), ya que esta podra imponer varias sanciones al
infractor.
Se debe aclarar que la limitacin que le impone a la Administracin Tributaria el principio
materia del presente comentario, es con respecto a la aplicacin de la sancin y no con
respecto a la infraccin.
INFRACCIONES DE EJECUCIN INMEDIATA: Son aquellas infracciones en las cuales
no es necesario verificar que la infraccin se cometa de manera continuada en el tiempo
sino que la conducta antijurdica se presenta en un solo momento. Ejemplo de este tipo de
infraccin sera el no otorgar comprobantes de pago .
En el caso de las infracciones de ejecucin inmediata no sera aplicable el Principio de
Continuidad de Infracciones, toda vez que la comisin de la infraccin se da en un solo
momento, independiente de un siguiente hecho.
En el caso planteado anteriormente si una persona no entrega comprobante de pago, se
configura la infraccin tipificada en el Cdigo Tributario como un hecho N 1 y si es
detectado por la Administracin Tributaria dentro de un proceso de fiscalizacin, se le
impondr una sancin . Si nuevamente no entrega comprobante de pago, se produce un
hecho N 2 y es detectado por la Administracin Tributaria, se habr configurado una
nueva infraccin sancionada por sta. En caso de detectarse una nueva infraccin el
procedimiento descrito anteriormente se aplicara al existir un hecho N 3, de tal modo que
si existe un nmero indeterminado de infracciones cometidas por un infractor, existir un
igual nmero de sanciones aplicadas por la Administracin Tributaria.
Por la propia naturaleza jurdica de este tipo de infraccin, no sera aplicable el Principio de
Continuidad de Infracciones comentado anteriormente, toda vez que es posible diferenciar
cada uno de los hechos de manera independiente.
Es posible aplicar el Principio de Continuidad de Infracciones en el mbito tributario?.Respecto al Derecho Tributario una parte de la doctrina seala que el mismo es autnomo
con relacin a otras ramas del Derecho, por una cuestin de especialidad ste aplica
diversas reglas que para otras ramas del Derecho no tienen idntico criterio.
Existe una regla contenida en la Norma IX del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario, que
seala textualmente lo siguiente: En lo no previsto por este Cdigo o en otras normas
tributarias podrn aplicarse norma distinta a las tributarias siempre que no se les opongan

ni las desnaturalicen. Supletoriamente se aplicarn los Principios del Derecho Tributario, o


en su defecto, los Principios del Derecho Administrativo y los Principios Generales del
Derecho.
Sin embargo, se debe mencionar que desde el punto de vista de las normas jurdicas
mismas, el Derecho debe ser siempre considerado un todo armnico (a pesar de que a
veces no necesariamente lo sea, por lo menos, que no lo sea a plenitud). La regla bsica
de aplicacin del Derecho en este punto consiste en que siempre debemos buscar la forma
aplicativa que armonice hasta donde sea posible las diversas normas jurdicas existentes,
y el contenido de todas ellas con los Principios del Derecho. No es correcto, a la primera
divergencia entre normas, asumir contradiccin y elegir una de ellas. Esto slo debe
hacerse cuando no quede otra posibilidad pero, generalmente, la posibilidad de
armonizacin existe, aunque, desde luego, no siempre nos guste.
Consideramos que el Principio de Continuidad de Infracciones solo ser aplicable a las
infracciones de carcter continuado ms no as a las infracciones de ejecucin inmediata,
por razones de la propia naturaleza de imposicin de la misma y no por la autonoma del
Derecho Tributario.
5.3.15 Principio de causalidad
La responsabilidad administrativa funcional en el mbito de la potestad
sancionadora de la Contralora General, recae en el funcionario o servidor pblico
que, debiendo y pudiendo actuar de manera diligente, realiz la conducta omisiva o
activa constitutiva de infraccin grave o muy grave. No se pueden imponer
sanciones por acciones u omisiones que no sean imputables a la persona.
Conforme se advierte, la naturaleza del principio de causalidad, tanto en los
procedimientos sancionadores como en los disciplinarios, es la misma, esto es, que
la responsabilidad administrativa debe recaer en aquel que realice la conducta
(accin) o deje de realizar una conducta (omisin), el cual se tipifique como
infraccin administrativa.
El principio invocado se refiere a la imputacin del hecho, sea accin u omisin
(Plano Objetivo), no se refiere a la voluntad de presunto infractor (Plano Subjetivo),
el cual, conforme al principio de razonabilidad en los procedimientos sancionadores,
sirve para graduar la sancin. En ese entender, Pea Cabrera y Jimnez Vivas nos
dice que () se tienen dos posiciones: una que apunta nicamente a un plano
objetivo y la otra, que considera que s resulta necesario la imputacin subjetiva a
ttulo de dolo o culpa. Elementos en cuestin que no se encuentran recogidos en la
LPAG, lo que no necesariamente debe llevarnos a la conclusin de que en un
procedimiento administrativo sancionador no deban acreditarse dichos

aspectos subjetivos; ms bien estos deben tomarse en cuenta para


graduar la magnitud de la sancin a imponer.[4]
As, el Principio de Razonabilidad se encuentra regulada en el inciso 3. del artculo
230 de la LPAG y nos dice:
Las autoridades deben prever que la comisin de la conducta sancionable no
resulte ms ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir
la sancin. Sin embargo, las decisiones a ser aplicadas debern ser proporcionales
al incumplimiento calificado como infraccin, debiendo observar los siguientes
criterios que en orden de prelacin se sealan a efectos de su graduacin:
a) La gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico protegido;
b) El perjuicio econmico causado;
c) La repeticin y/o continuidad en la comisin de la infraccin;
d) Las circunstancias de la comisin de la infraccin;
e) El beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
Al respecto, Pea Cabrera y Jimnez Vivas sealan que el principio de
razonabilidad constituye un postulado que, en cierta medida, racionaliza la
actividad sancionadora de la Administracin evitando que la autoridad
administrativa desborde su actuacin represiva y encauzando sta dentro de un
criterio de ponderacin, mesura y equilibrio. Dicho de otra manera, el principio en
mencin supone una correspondencia entre la infraccin y la sancin, con
interdiccin de medidas innecesarias o excesivas. ().[5]
Asimismo, es importante resaltar la Resolucin N 1438-2007-TC-S3 del Tribunal de
Contrataciones del Estado, cuya sumilla seala que (p)ara la configuracin de
una infraccin basta medir la responsabilidad objetiva del infractor, sin que
resulte relevante tomar en cuenta factores como la intencionalidad, diligencia
debida o dao causado, los cuales podrn entrar a tallar nicamente al momento
de graduar la sancin.
Finalmente, el Plano Objetivo en los procedimientos sancionadores tambin se
encuentra regulado en la normativa de contratacin pblica. As, el artculo 245 del
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado nos dice lo siguiente:
Artculo 245.- Determinacin gradual de la sancin

Para graduar la sancin de inhabilitacin temporal a imponerse, conforme a


las disposiciones del presente Ttulo, el Tribunal considerar los siguientes
criterios:
1. Naturaleza de la infraccin.
2. Intencionalidad del infractor.
3. Dao causado.
4. Reiterancia.
5. El reconocimiento de la infraccin cometida antes de que sea detectada.
6. Circunstancias de tiempo, lugar y modo.
7. Condiciones del infractor.
8. Conducta procesal del infractor.
En caso de incurrir en ms de una infraccin en un proceso de seleccin o en la
ejecucin de un contrato, se aplicar la que resulte mayor.

Principio de presuncin de licitud


En el presente caso, el Tribunal hace nfasis en el principio de presuncin de licitud,
establecido en el numeral 9) del artculo 230 de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, Ley N 27444, ms conocido como el principio de
presuncin de inocencia, que significa un estado de certeza provisional por la que el
imputado adquiere atributos a ser respetados durante el procedimiento
administrativo, tales como la absolucin en caso de insuficiencia probatoria o duda
razonable, conocido tambin como indubio pro reo.
Al respecto, hay que tener en consideracin lo que consiste la falsedad de un
documento. As, la falsedad consiste en que un documento cuestionado no haya
sido expedido por quien aparece como su emisor, o que, aun cuando el documento
haya sido vlidamente expedido, ste haya sido posteriormente adulterado en su
contenido. Asimismo, se considera un documento inexacto las manifestaciones o
informaciones proporcionadas por los administrados que constituyan una forma de
falseamiento de la realidad; es decir, que contengan datos discordantes con el
plano fctico y que no se ajusten a la verdad.
Estos principios tambin tiene relacin con el principio de privilegio de controles
posteriores de los documentos y de las declaraciones juradas presentadas por los
particulares durante un procedimiento administrativo (recordemos que la Licitacin

Pblica es un procedimiento administrativo especial), de acuerdo al numeral 1.7 del


artculo IV del Ttulo Preliminar y el artculo 42 de la LPAG.
Complementariamente, el inciso 4) del artculo 56 del mismo cuerpo legal estipula
como uno de los deberes generales de los administrados, la comprobacin de la
autenticidad previamente a su presentacin ante la Entidad, de la documentacin
sucednea y de cualquier otra informacin que se ampare en la presuncin de
veracidad.
Finalmente, cabe precisar que la presuncin de veracidad, ya sea como principio o
como norma, no tiene un carcter absoluto. Por lo tanto, si nos remitimos al texto
mismo de las normas reseadas, observamos que la sola existencia de una prueba
en contra de lo afirmado en el mencionado documento limita la operatividad plena
de dicho instrumento, obligando a las autoridades administrativas a abandonar la
referida presuncin.

El principio "Non bis in idem"


Este inciso es inconstitucional, en la parte que dice NO REGISTRAR
SANCIONES, puesto que no se puede tomar en cuenta sanciones anteriores
que ya fueron cumplidas para impedir el ejercicio de derechos, esto sera
sancionar dos veces una misma falta administrativa por las razones que se
explican a continuacin. El principio "Non bis in idem", literalmente significa
"No dos veces por igual causa". Es decir que no cabe aplicar dos sanciones
por una misma infraccin, ni acusar por segunda vez por el mismo hecho. La
Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en su artculo
230 inciso10 seala los principios de la potestad sancionadora
administrativa: "La potestad sancionadora de todas las entidades est
regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: ...10.Non bis
in idem.- No se podr imponer sucesiva o simultneamente una pena y una
sancin administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la
identidad del sujeto, hecho y fundamento"; este dispositivo legal fue
modificado, por el D. Leg. N 1029, de fecha 24062008, mediante el cual
se agreg el prrafo siguiente: "Dicha prohibicin se extiende tambin a las
sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de
continuacin de infracciones a que se refiere el inciso 7".
En la Constitucin de 1979 el principio de Non bis in dem estaba regulado
explcitamente en el artculo 233 inciso 11. Hoy en da, la Constitucin de
1993, no lo regula literalmente, sin embargo, su presencia es obvia dentro
de las garantas establecidas en el artculo 139, en donde encontramos la
prohibicin de revivir procesos fenecidos con resolucin ejecutoriada y la
observancia del debido proceso.

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