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La Revolución francesa (origen del Derecho Administrativo) instaura una Administración en cierto modo
absolutista (con prerrogativas) por considerar que es necesario para que pueda desarrollar sus competencias de
modo eficaz, es por esto que se somete a un derecho especial que le reconoce tales prerrogativas u la sitúa en
una posición privilegiada frente a la ciudadanía.
En la actualidad subsisten las prerrogativas (presunción de legitimidad de los actos administrativos, potestad
sancionadora, expropiación forzosa..), que se sustentan en la finalidad de interés general de la Administración
pero también se ha desarrollado la faceta garantista del Derecho Administrativo, que hoy encuentra
manifestación en:
En esencia, el Derecho Administrativo es la rama del ordenamiento jurídico que regula a la Administración
Pública. Pero su finalidad garantizadora, de los derechos de los ciudadanos frente a los poderes públicos lo
tiene llevado, según Cosculluela Montaner, a ir más allá de la Administración y a regular también a los demás
Poderes Públicos en sus relaciones con los ciudadanos y con su propio personal. Esto lleva a algún autor
incluso a cuestionar la idea de un Derecho Administrativo específico de la Administración.
Siguiendo a Cosculluela Montaner, debemos considerar Administración (objeto del Derecho Administrativo)
al:
Así, pues, bajo el concepto general de Administración Pública se esconde una pluralidad de personalidades
jurídicas que, como tales son sujetas de potestades, derechos y obligaciones, estando en última instancia
sometidas a la ley y a los Tribunales (al poder judicial): algo que viene exigido por el Estado de Derecho, que
implica el sometimiento de los poderes públicos a la ley, como expresión del interés social o, por la voluntad
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popular.
La Administración aparece definida como una estructura instrumental, es un medio para lograr la satisfacción
del interés general.
• Poder legislativo: toda actuación administrativa debe someterse a la ley y al derecho plenamente.
• Poder ejecutivo: el gobierno dirige a la Administración civil y militar. (Art. 97 CE).
• Poder judicial: controla que la Administración se ajuste a la ley y al derecho.
Ahora bien, la Constitución habla de la Administración del Estado (denominada Administración General del
Estado). pero también hay otras entidades políticas (CCAA, provincias, municipios), con otras
administraciones independientes de la Administración General del Estado.
Tanto la Administración Estatal como el resto tienen un esquema muy similar, de carácter piramidal y
jerárquico. Pero además de esta Administración primaria directa hay una paralela (secundaria), que es fruto de
una descentralización funcional, que consiste en atribuir personalidad jurídica propia a organismos para que
cumplan determinadas funciones. Esto se da en los 4 niveles: Estatal, Autonómico, Provincial y Municipal.
Quedan fuera de la misma las organizaciones privadas, aunque desempeñen funciones públicas. Por
Administración Pública se entiende el aparato burocrático al servicio del gobierno estatal y territorial. De esa
manera, la Corona, el Defensor del Pueblo, el Tribunal Constitucional ... quedan fuera de la Administración
Pública.
El Derecho Administrativo.
Su delimitación es compleja.
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• El derecho administrativo como sistema normativo. Hablar de derecho administrativo supone dar por
sentado que la Administración está sujeta al derecho y que nos vamos a ocupar de su sometimiento a un
tipo concreto de derecho, es decir, el Derecho Administrativo. La sumisión del poder político al Derecho
Administrativo no siempre fue así. Comienza a producirse a finales del S. XVIII. Hasta ahí el rey no estuvo
sujeto a la ley. Es una conquista de la Revolución francesa: la ley pasa a ser expresión suprema del pueblo.
El sometimiento al derecho podría efectuarse de diversa forma: la Administración podría estar sometida al
derecho civil, por ejemplo (eso sucede en los países anglosajones). En el continente, no obstante, el Estado
surgido de la Revolución Francesa incorpora, para amen de elementos liberales, en una cierta concepción
absolutista: la administración quedara sometida a un derecho especial. La razón radica en el hecho de que
se pensaba que la Administración debía disponer de ciertas prerrogativas espaciales para llevar a cabo de
modo eficaz las competencias que se le atribuyen (capacidad de expropiación, de dictar normas, potestad
legislativa, potestad sancionadora...) y que consisten en la garantía del interés general. Esto deja a la
Administración en una posición de fuerza respecto de la ciudadanía. Para contrarrestar este poder es que se
somete al Derecho Administrativo y a una jurisdicción especial (contencioso−administrativa), que era en un
principio limites que iban surgiendo para contrarrestar diversas potestades de la Administración, pero que
acabaron por sistematizarse en el Derecho Administrativo, limite esencial del poder de la Administración.
• El derecho Administrativo como sistema científico. Los contenidos del Derecho Administrativo no se
ajustan a la estricta lógica científica. Por tanto, al ocuparse de la sociedad (fuertemente cambiante) se gira
en inestable. Esto de llegar a hablar del Derecho Administrativo como sistema científico sea, cuanto menos,
atrevido. Sistema científico, ya que el derecho administrativo es mudable y cambiante según los diferentes
países.
♦ Principio de legalidad: el cual es la manifestación esencial del Estado de derecho. Rige toda la
actividad de las Administraciones Públicas (art. 93 CE).
♦ Principio democrático: el cual sitúa la soberanía en el pueblo, y estos eligen a sus
representantes.
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monarquías limitadas alemanas. El poder ejecutivo preexiste como factor agente a cualquier habilitación
legal. Sin embargo, hay un ámbito que pertenece al ejecutivo y que no depende de la ley. La administración
o ejecutivo no puede entrar en la libertada y propiedad de los individuos. La ley regula esos dos ámbitos.
Exceptuando estos dos ámbitos, el gobierno tiene legitimidad para actuar discrecionalmente. Aquí la
reserva de ley se aplica a esos dos ámbitos. Consecuencias: principio de legalidad (vinculación negativa de
la Administración, ésta puede hacer todo lo que no le prohíba la ley), poderes discrecionales, relación entre
ley y reglamento (existencia de reglamentos independientes).
• En la Constitución Española de 1978 se recoge el sometimiento a la ley y al derecho de manera plena. Esto
implica que la acción administrativa debe someterse a la totalidad del sistema normativo, y no solo a las
leyes (Constitución Española, Derecho Comunitario Europeo, Tratados, Costumbres...). y que toda la
actividad de la administración debe atenerse a la normas. No hay espacios exentos a las normas escritas o
no (pues los principios generales del derecho también cuentan).
• Para cualquier acto administrativo limitativo de los derechos individuales (expropiación), debe existir ley
previa que los legitime. Esto se recoge en el articulo 53. 1. sólo por ley se puede regular el ejercicio de
derechos y libertades y en el articulo 10.1.protege el libre desarrollo de la personalidad que exige ley previa
Así, la Administración podrá hacer todo lo que la ley no le prohíbe, exceptuando el ámbito limitativo.
Combina, sin embargo, las dos conexiones negativa y positiva. Conexión negativa con carácter general y
positiva en los actos limitativos.
LAS LEYES.
La ley es un conjunto plural. Tenemos las leyes de: las Cortes Generales (pueden ser ordinarias y
orgánicas); los Parlamentos Autonómicos (del mismo rango que las anteriores); las leyes de constitución
e integración de los subsistemas normativos autonómicos (leyes básicas, leyes marco, leyes de
transferencia, leyes de armonización); normas gubernamentales con rango de ley (decreto − ley, decreto
− legislativo). Dentro del concepto de ley también entran los tratados internacionales, las normas del
Derecho Comunitario.
LEYES ESTATALES:
Las materias que deben ser reguladas por ley aparecen recogidas en la CE. 78 a través de la reserva de ley
recogidas en diversos artículos. Determinadas materias especificas serna desarrolladas en leyes orgánicas.
La CE. 78 establece que materias serán reguladas por ley orgánica y en que consisten (cual es el
procedimiento).
El concepto de ley orgánica aparece en el Siglo XIX para referirse a leyes que dan desarrollo inmediato a
determinadas previsiones constitucionales de especial relevancia. Se acude a esta figura en la CE para evitar
desfrenar durante la elaboración de la CE temas especialmente sensibles; evidentemente, también para que el
acuerdo legal finalmente tomado cuente con un consenso suficiente.
En cuanto al rango jerárquico de las leyes orgánicas respecto de las leyes ordinales hay quien asegura que son
superiores a las leyes orgánicas que las leyes ordinarias, pero actualmente tiende a predominar la tesis de que
el criterio jerárquico no es aplicable, pero debe aplicarse al principio de competencia, que quiere decir que
cada tipo de ley regula unas materias y, por tanto, no entran en conflicto, por lo que no es preciso aplicar el
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principio de jerarquía.
Otro problema consiste en que, con cierta frecuencia, en las leyes orgánicas se incluyen regulaciones sobre
materias conexas para las que, en un principio, no estaba prevista la necesidad de ley orgánica. Esto implica 2
cuestiones:
Para la aprobación de las Leyes Orgánicas es precisa la mayoría absoluta del Congreso, que será suficiente si
el Senado no la otorga.
Tienen el mismo rango que las leyes y vienen a erosionar el tradicional monopolio legislativo del Parlamento.
• Denominación: son decretos por provenir del Gobierno. Son ley por tener el mismo rango que las
leyes emanadas de las Cortes Generales.
• Definición. Norma con rango de ley, con carácter provisional elaboradas por el Gobierno en casos de
necesidad urgente. Para ser definitivos deben ser refrendaos por el Parlamento (en los 30 días
siguientes a su promulgación)
• Quién los dicta. El Consejo de Ministros. No los ministros a titulo particular, ni el jefe del Estado.
También pueden los Gobiernos autonómicos si los Estatutos recogen esta competencia. Pero ningún
Estatuto tiene recogido esta posibilidad.
• Contenidos de los decretos. Según el art 86.1. de la Constitución, hay una serie de materias que están
excluidas en todo punto del decreto−ley: todos los derechos y libertades que aparecen en la
Constitución, todo lo referente a la regulación de las instituciones básicas del Estado, el régimen de
las CCAA y el régimen electoral general.
• Circunstancias que posibilitan la aplicación de un Decreto Ley: En caso de extraordinaria y urgente
necesidad. Quiere decir, debe ser algo inusual e inaplazable.
• Formación del Decreto Ley. Cabe diferenciar 2 fases:
• Preparatoria, de carácter gubernamental: delibera el Consejo de Ministros, y decide la emisión del Decreto
Ley. De esta fase, pues, se desprende ya el Decreto Ley, que será sancionado por el Rey y publicado en el
BOE.
• Externa, de carácter parlamentar: será cuando se decida si esa norma provisional será cristalizada en norma
permanente o no.
Hay 30 días de plazo para convalidad el Decreto Ley, si no se hace en ese plazo, no es convalidado.
Para la CE, cabe también la posibilidad alternativa de tramitar ese decreto como proyecto de ley en el plazo de
30 días. Seria otro modo de convalidarlo.
En la realidad, esta posibilidad recogida en la CE no es tomada como alternativa, pero sucesiva: una vez
decidida la convalidación puede ser tramitado como proyecto de ley. Esto sucede porque el plazo de 30 días
para un proyecto de ley es demasiado breve.
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DECRETO−LEGISLATIVO (Arts. 82, 83, 84, 85 de la Constitución).
LOS ESTATUTOS.
En el art. 147.1 se describen como la norma institucional básica de cada CCAA; es la que instituye a
la CCAA y es la que, establece las instituciones básicas. Es una ley orgánica, aunque más específica
debido al proceso de elaboración y al hecho de que los estatutos regulan asuntos específicos.
• Se discute si debe ser considerado norma estatal o autonómica. Atendiendo al origen de la norma y a
la Constitución Española (que estipula que los estatutos son leyes orgánicas), los Estatutos son
normas estatales.
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• Se discute si merece la cualificación de norma paccional(norma pactada entre Estado y CCAA). Al
intervenir la CCAA en la elaboración del Estatuto y al ser también imprescindible su intervención en
la modificación, el Estatuto es paccional.
Todas las CCAA pueden dictar leyes equiparables a las leyes estatales (excepto Ceuta y Melilla que
no pueden dictar leyes).
Esta potestad es reconocida antes por los Estatutos que por la Constitución. Hay algunas
peculiaridades en las leyes autonómicas:
• Puras: las emanadas del Parlamento Gallego sobre materias exclusivas de la CCAA.
• Mixtas: competencias concurrentes.
• Leyes de desarrollo básico del Estatuto: exigen de mayorías especiales y tienen naturaleza
institucional habitualmente. Hay autores que ven un cierto paralelismo entre estas leyes y las
orgánicas del Estado.
♦ LEYES BÁSICAS: emanan del Estado y establecen las líneas legislativas básicas en materia
cuya competencia corresponde al Estado y a las CCAA. Para el Tribunal Constitucional, esta
normalización básica es la fijación de un mínimo común denominador normativo para que
determinadas materias coincidan en aspectos básicos en todo el Estado. En cuanto a la forma
y rango de esta legislación básica el Tribunal Constitucional no se ha pronunciado con
claridad en lo que respecta a la forma. En cuanto al rango, en principio las bases deben tener
rango de ley, pero esa legislación básica podrá, después, desarrollada por el Gobierno
reglamentariamente. Poco a poco el Tribunal Constitucional va exigiendo más, ya empieza a
exigir una forma determinada, con una cierta estructura, claridad en lo que es básico y en lo
que no. Si hay conflicto entre estado y CCAA:
• Si la ley básica es anterior a la norma autonómica: prima la ley básica.
• Si la ley básica es posterior a la norma autonómica: la norma autonómica quedara derogada.
A esto el Tribunal llama inconstitucionalidad sobrevenida. Aquí las normas de las CCAA que
complementan a las leyes básicas son las complementarias.
♦ LEYES MARCO (art. 150.1 CE): son normas que establecen el marco, dentro del que
podrán nombrar las CCAA en materias propias del Estado que las Cortes delegan a todas o
alguna de las CCAA. La forma debe ser legal: su origen debe ser parlamentar. La ley marco
no se puede usar con materias que sean inherentes a la soberanía del Estado. Aquí las leyes de
las CCAA desenvuelven las leyes marco: son las leyes de desenvolvimiento. En cuanto a la
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relación entre las leyes marco y las leyes autonómicas que las desenvuelven se da una
subordinación de las segundas a las primeras. Además, las leyes marco deberán contener,
obligatoriamente las modalidades de control sobre la legislación autonómica de
desenvolvimiento.
♦ LEYES DE ARMONIZACIÓN (art 150.3 CE): emanan del Estado (de las Cortes) y evitan
desviaciones de las leyes autonómicas al respecto de otras leyes autonómicas. Es un tipo de
ley ordinaria. Son limitadoras de las competencias autonómicas o mejor, del ejercicio de esas
competencias. Sólo se podrán elaborar cuando se estime que así lo exige el interés general.
Sean, Congreso y Senado los que decidan cuando estamos en esta situación (por mayoría
absoluta de cada una de las Cámaras). Es un tipo de ley polémica. Solo se uso en LUAPA en
1981, que fue declarada inconstitucional poco después. Se aplican para materias de
competencia con las CCAA, y afectan tanto a leyes como a otro tipo de normas jurídicas.
Contenidos: deben establecer reglas necesarias para lograr esa mínima uniformidad visada.
Procedimiento: cada Cámara deberá aprobar por mayoría absoluta la oportunidad de la ley. Después
de esto se continua con el procedimiento legislativo ordinario.
Momento: la mayor parte de autores asumen que la ley de harmonización deberá producirse siempre
que la ley autonómica a armonizar ya exista, y no antes.
(LOS REGLAMENTOS).
Tienen importancia tanto cualitativa como cuantitativa desde la IIGM. Son, pues, muy numerosos,
variados. Vienen a plasmar una tendencia para la expansión de los poderes ejecutivos frente a los
legislativos. Hoy tienen potestad reglamentaria muchos órganos diversos y no sólo los gobiernos
(incluso las cámaras de comercio) y en diversos niveles territoriales (autonómico y Estatal). Los
reglamentos, sin embargo, están subordinados a la ley (tienen rango inferior). Su rapidez y
versatilidad convierten a los reglamentos en disposiciones normativas necesarias.
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Concepto. La CE los nombra en el art. 97 y en el 106.1, pero no procede a dar una definición.
Podemos definirlos en base a:
• La potestad reglamentaria es atribuida por la CE. Nos remite a la justificación de los reglamentos.
Desde el punto de vista material se admite que el gobierno precisa de potestad normativa. Y, desde el
punto de vista formal, los reglamentos se justifican constitucionalmente.
• Es una potestad normativa. Implica que los reglamentos son normas jurídicas y, por tanto, de
aplicación general (por eso son inderogables singularmente). Sin embargo, en ocasiones, hay
problemas para diferenciar los reglamentos de los actos administrativos(estos son de aplicación
concreta a casos concretos, entre otras diferencias). Hay diversos criterios para diferenciar un
reglamento de un acto administrativo:
♦ Los actos administrativos son de aplicación a casos concretos, y los reglamentos afectan a la
generalidad.
♦ Los reglamentos se integran en el ordenamiento y se aplican a todos los acontecimientos que
se vayan produciendo en el tiempo. Los actos se consumen con su aplicación. Este es el
criterio que usa el Tribunal Constitucional.
Las normas son prioritarias sobre los actos, y los actos son proyecciones de las normas (deben
ser congruentes con las normas).
♦ Ejecutivos de ley: se dictan para la mejor ejecución de la ley. Son aquellos producidos en
virtud de remisiones de las leyes ( las leyes remiten a reglamentos que las desarrollan) y
vienen a desarrollarlas.
♦ Independientes de la ley: son aquellos que no desarrollan o complementan la ley: nacen al
margen de la ley porque el parlamento no dicto leyes en ese ámbito. Su control es más
complicado (no hay ley para decir si son legales o no). No todo el mundo concuerda con que
deban existir, pero el caso es que se dan en el Estado Español. Según Cosculluela los limites
sólo pueden ser 2:
⋅ No pueden regular materias con reserva de ley.
⋅ No pueden regular materias ya reguladas por leyes.
⋅ De necesidad: ligados a situaciones excepcionales. En la CE no (Cosculluela
afirma que si) se reconoce la posibilidad de dictar reglamentos contrarios a la
ley en ese tipo de situaciones.
SUBORDINACIÓN A LA LEY.
REGLAMENTOS ILEGALES.
Sanción: nulidad de pleno derecho. Para poder hacer valer esa nulidad y
erradicar la norma del ordenamiento jurídico.
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Técnicas de Control:
◊ Potestades discrecionales:
♦ Diferenciamos entre potestades regladas de la
Administración y potestades discrecionales: la diferencia es
que las primeras están recogidas en la ley de manera precisa,
mientras las segundas implican que, estando recogidas en la
ley explícitamente, ofrecen diversas opciones entre las que la
administración puede escoger libremente.
♦ Discrecionalidad técnica: aquella que se da en decisiones de
la Administración difícilmente contrastables por exigir de
criterios de carácter técnico: existe discrecionalidad técnica,
por ejemplo, en las decisiones de la comisión evaluadora de
unas oposiciones.
⋅ Control de las potestades discrecionales.
♦ Control de los elementos reglados. Hay determinados
elementos que siempre están reglados, incluso en las
potestades discrecionales: el fin de la actuación de la
Administración, el organismo que debe protagonizar la
actuación, las circunstancias que justifican la actuación.
♦ Control de los principios generales de derecho. Principios
generales del derecho como la obligación de la publicación
de la norma.
♦ Control de la desviación de poder.
2.− Tutela Efectiva. Los jueces velaran por la adecuación de la actuación de
la Administración a la ley. Todas las personas tienen derechos a la tutela
efectiva de los jueces. Ningún acto de las administraciones puede ser
excluido de la judicialización: todos los actos son justiciables. La ciudadanos
no puede padecer indefensión en estos procesos. También conlleva el
derecho a no padecer excesiva dilación judicial sin que este justificada. La
Administración está en situación de autotutela que la ubica en posición
privilegiada respecto de los ciudadanos (hoy discutida por ser demasiado
privilegiada la posición); esto implica que es la propia Administración la que
decide sus propios derechos (decide cuando puede expropiar, cuando nos
pone una multa...); también implica ventajas a la hora de ejecutar las
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condenas judicial impuestas a la Administración porque es ella misma la que
debe ejecutarla.
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Derecho a usar lenguas cooficiales.
Serán las leyes de normalización de las CCAA (arts. 82, 83) las que vengan
concretar exactamente el estatuto de las lenguas cooficiales. Estas primeras
leyes se centran en la Administración, sin exigir demasiado a la ciudadanía
porque nadie estaba escolarizado en su lengua por causa del franquismo.
Se cuentan los días hábiles: todos, sin contar los Domingos y festivos. A no
ser que se establezca otra cosa. Los festivos vienen recogidos en el
calendarios laboral de la Administración que nos esta atendiendo. El cómputo
comienza al día siguiente de la notificación o publicación.
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Artículo 3 CE: el castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos
los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla. Las otras
lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas CCAA de
acuerdo con sus estatutos.
ADMINISTRACIÓN.
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⋅ Tener cuestión litigiosa con el interesado.
⋅ Tener parentesco de consanguinidad hasta el 4º grado, o de afinidad dentro
del 2º grado con los interesados.
⋅ Tener amistad intima o enemistad manifiesta.
INTERESADO.
SE CONSIDERAN INTERESADOS:
REPRESENTACIÓN.
AVISO.
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estimación o desestimación por silencio administrativo.
⋅ Plazos en días:
♦ Se computaran los días hábiles, exceptuando, pues,
Domingos y festivos. A no ser que se advierte expresamente
otra cosa.
♦ Serán días festivos:
♦ Los establecidos por el calendario laboral de la
Administración correspondiente.
♦ Los que afectan a la CCAA o Municipios de la residencia del
interesado.
♦ Plazos en meses y años:
◊ El computo ira de fecha en fecha:
• Si la fecha correspondiente no existe
en el año siguiente (29 Febrero), se
tomara el último día del mismo mes.
• Si la fecha de vencimiento coincide
en un día inhábil se prorrogara al
siguiente día hábil.
• Ampliaciones. La Administración
puede concederlas de oficio o a
solicitud del interesado, no pudiendo
exceder de la mitad del plazo y no
pudiendo perjudicar a terceros.
• Tramitación de urgencia. De
acordarse, lo plazos serán reducidos
a la mitad, salvo los relativos a
recursos y solicitudes.
8.3.− INICIACIÓN.
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tipo de acreditación de su
voluntad.
♦ Órgano, centro o unidad
administrativa a la que se
dirige.
Si son varios solicitantes los que
quieren hacer una solicitud con
fundamentos y contenidos similares
podrán presentar una sola solicitud.
Subsanación u mejora de la
solicitud.
Medidas provisionales.
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la violación de derechos amparadas
por las leyes.
• Se extinguirán: antes de la
iniciación, como fue visto, durante
la tramitación, como visto, o, en
todo caso, con la resolución del
procedimiento.
8.5.− INSTRUCCIÓN.
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♦ En general, deberán ser
emitidos en 10 días.
♦ De no emitirse en el plazo
señalado, el procedimiento
continuara a no ser que sea
un informe preceptivo
determinante, en cuyo caso
se paralizara el
procedimiento.
♦ Si el informe debe emitirlo
otra Administración en
orden a expresar el punto de
vista correspondiente a sus
competencias se podrán
seguir también las
tramitaciones.
• Información Pública. Cuando la
naturaleza del procedimiento lo
aconseje (cuando afecta a intereses
de colectivos definidos, según
Cosculluela), el órgano competente
podrá en un periodo de información
pública, anunciándolo en el BOE,
DOG o BOP (incluso en la prensa en
algún caso). El plazo para las
alegaciones no será inferior a 20
días. La incomparecencia en este
tramite no impedirá a los interesados
interponer recurso contra la
resolución. La comparecencia por si
solo no implica la condición de
interesad, pero si habilita para hacer
alegaciones y recibir respuesta.
• Prueba. Tiene por objetivo
acreditar, por cualquiera de los
medios admitidos en Derecho
(testimonial, documental, pericial) la
realidad de los hechos y
circunstancias que deben ser tenidos
en cuanta para resolver. El periodo
de prueba será acordado por la
Administración de oficio cuando lo
considere necesario y será entre 10 y
30 días. También, pueden los
interesados proponer pruebas, que
solo serán rechazadas si son
manifiestamente improcedente. La
notificación consignará lugar, fecha
y hora en que se practicará la
prueba. Si la prueba pedida por el
interesado comporta gastos que no
debe soportar la Administración esta
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podrá incluso solicitar el anticipo de
los mismos.
• Audiencia del interesado (art. 105
CE y 89 LPC). Tiene por objetivo
permitir que el interesado revise el
expediente antes de la resolución
para que pueda formular alegaciones
o presentar los documentos que
estime.
♦ Tendrá lugar justo antes de
la resolución. Durara entre
10 y 15 días, pudiendo darse
por finalizado antes si lo
manifiesta el interesado.
♦ No será preciso si sólo se
tienen en cuanta
información y documentos
aducidos por el interesado.
8.6.− TERMINACIÓN.
♦ Terminación
convencional. A través de
acuerdos, pactos, convenios
o contratos entre
Administración e
interesados se puede
concluir el procedimiento:
no deben ser contrarios al
Ordenamiento Jurídico y
deben ver el interés público.
♦ Resolución expresa.
♦ En general, la
Administración tiene la
obligación de resolver todos
los procedimientos en el
plazo normativamente
establecido, que no podrá
superar los 6 meses y que
será de 3 si la norma
reguladora del
procedimiento no dice nada.
El plazo es ampliable si el
número de solicitudes lo
exige.
♦ Los titulares y funcionarios
son responsables de cumplir
esta obligación.
♦ La resolución debe decidir
todas las cuestiones que se
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deduzcan del expediente,
pudiendo incluso
manifestarse sobre
cuestiones conexas no
formuladas por el
interesado, en cuyo caso lo
comunicara al interesado,
que tendrá un plazo no
superior a 15 días para
alegar.
♦ Generalmente, también
contendrá la motivación de
las decisiones.
♦ También incluirán los
recursos que proceden
contra ella, el órgano al que
deben presentarlos y el
plazo para hacerlo.
♦ Silencio administrativo:
Objetivo − se pretende poner un
limite a la no resolución de la
Administración, que se puede
producir, por mas que tenga obliga
legar de resolver en el plazo.
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• Cuando deba obtenerse un informe
previo y preceptivo de las
Comunidades Europeas.
• Cuando deba soltarse un informe
preceptivo y determinante para la
resolución.
• Cuando deban realizarse pruebas
propuestas por el interesado.
• Cuando se inicien negociaciones
para la terminación convencional.
Silencio Negativo:
♦ Procedimientos iniciados
por el interesado:
• Procedimientos en los que se ejerza
el derecho de petición del art. 29
CE.
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• Procedimientos cuya estimación
implicase la trasferencia de
facultades relativas al dominio
público.
• Cuando Ley o Derecho Comunitario
así lo establezcan.
♦ Procedimientos en vía de
recurso. Serán negativos con
la excepción vista.
♦ Procedimientos iniciados de
oficio:
• Será negativo cuando se trate de
reconocer o constituir derechos u
otra situación jurídica
individualizada.
• Supondrá caducidad en caso de
procedimientos sancionadores.
♦ Renuncia. Implica la
renuncia al derecho en que
se basa la solicitud, por lo
que el interesado pierde la
titularidad de tal derecho.
No se puede, pues,
reproducir la petición.
♦ Desistimiento.
Manifestación de voluntad
(generalmente) de que el
procedimiento no continué.
Se conserva la titularidad
del derecho, por lo que se
podrá reproducir.
♦ Caducidad. Puede
producirse por:
• Paralización imputable al interesado.
Se le avisa de que dispone de 3
meses para reanudar las acciones o
que en caso contrario, se producirá
la caducidad. Si la acción del
interesado no es indispensable no
podrá acordarse la caducidad; tendrá
que proseguir el procedimiento.
• Paralización imputable a la
Administración, cuando el
procedimiento se tenga iniciado de
oficio y tenga efectos de gravamen,
sanción u otros desfavorables.
La caducidad no implica
prescripción, por lo que la
Administración puede abrir estos
procedimientos en tanto no
prescriban.
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TEMA 9.− LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS.
9.1.− ELEMENTOS Y
REQUISITOS DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS.
Elementos:
• Sujeto: la Administración
competente y el órgano competente.
Con funcionarios validamente
nombrados (tirando a funcionarios
de hecho) y órganos colegiados, que
cumplan las normas de constitución
y funcionamiento, en su caso. Se
podrán abstener o recusar los
funcionarios especialmente ligados
al acto.
• Objeto: el contenido del acto
consistirá en una declaración de
voluntad, conocimiento o juicio. La
declaración de voluntad será
anulable si está viciada por error,
intimidación, dolor, violencia y, en
caso de órganos colegiados, si no
fueron respectadas las reglas de
constitución y funcionamiento.
Deberán ser posibles, ajustados al
Ordenamiento Jurídico y adecuados
a los fines que persiguen.
• Elemento teleológico: el fin concreto
del acto administrativo deberá ser
congruente con la finalidad de
interés público de la potestad que lo
inspira. El control de esta
adecuación viene habitualmente
facilitada por la obligación de
motivación de los actos por parte de
la Administración. Deben de ser
motivados los actos que: limiten
derechos o intereses; resuelvan
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recursos o procedimientos de
arbitraje; o que se separan del
criterio seguido en actuaciones
precedentes o del dictamen de
órganos consultivos; los acuerdos de
tramitación de urgencia o
ampliación de plazos... entre otros.
• Forma: los actos administrativos
serán por escrito a no ser que su
naturaleza exija o permita otra forma
(habitualmente verbal). En este caso,
se deben hacer constar por escrito, el
órgano competente los consignara
de tal modo. Si se trata de actos de
la misma naturaleza
(nombramientos) pueden refundirse
en un solo acto consignado las
circunstancias individualizadoras
para cada interesado.
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disfrute de los mismos.
Notificaciones:
Deberán contener:
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ha recibido.
Si el interesado o el representante se
niegan a recibir la notificación se
consideran notificados.
Recursos: generalmente, la
interposición del recurso no dará
lugar a suspensión, a no ser que los
efectos puedan causar daños de
difícil o imposible reparación o que
el recurso este fundamentado en un
vicio de nulidad de pleno derecho
del acto impugnado. Ante la
solicitud de suspensión por vía de
recurso, ésta se considera otorgada a
los 30 días de ser la solicitud si no
hubo resolución expresa (silencio
positivo). La Administración podrá
adoptar medidas cautelares para
asegurar la eficacia de la resolución
primera, cuando se conceda la
suspensión.
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jurídicamente actos ya dictados de
gravamen o desfavorables cuando
sea permitido por las leyes y
respecte el principio de igualdad, el
ordenamiento jurídico y el interés
público.
NULIDAD.
ANULABILIDAD.
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Cualquiera otra infracción del
ordenamiento produce la
anulabilidad de los actos. Los vicios
de forma o tramite procedimental
sólo producirán anulabilidad si
privan al acto de los elementos
indispensables para alcanzar su fin o
si producen indefensión. Las
actuaciones fuera de plazo sólo
serán anulables si así lo impone la
naturaleza del plazo o termino.
CONVALIDACIÓN,
CONVERSIÓN Y
CONSERVACIÓN DE LOS
ACTOS INVÁLIDOS.
Convalidación: implica la
subsanación de los vicios del acto.
Produce efectos desde la fecha de
convalidación a no ser que quepa la
retroactividad (sólo en actos
anulables).
28
Conservación: el órgano que
declare la nulidad o anule
conservara los actos cuyo contenido
habría sido igual de no haberse
producido el vicio. (nulos y
anulables).
9.4.− LA EJECUCIÓN
FORZOSA DE LOS ACTOS.
Principios generales:
29
Embargos de
nomina, cargos en
cuenta...
◊ Ejecución
subsidiaria: el acto
es ejecutado por la
Administración o
por terceros
cargando los gastos
al administrado.
◊ Compulsión sobre
las personas:
procede cuando se
trate de
obligaciones
personalísimas.
♦ Casos de no hacer o
soportar: sólo se aplicara
con autorización legal
expresa y respecto a los
derechos fundamentales de
la Constitución Española.
♦ Casos de hacer lo que no se
hizo: le corresponderá al
resarcimiento de daños y
prejuicios.
RECURSOS
ADMINISTRATIVOS.
OBJETO:
⋅ Resoluciones.
⋅ Actos de
trámite que
incidan
directa o
indirectamente
en el hondo
del asunto,
impidan
continuar el
procedimiento,
produzcan
30
indefensión
o perjuicio
irreparable.
⋅ No contra
disposiciones
de carácter
general
(excepción:
recurso
indirecto
contra
reglamentos;
se recurre
un acto
concreto
basándose
en la
nulidad del
reglamento
que lo
inspira).
CAUSAS: Las de nulidad y
anulabilidad (es en lo que deben
basarse los recursos).
INTERPOSICIÓN DEL
RECURSO. (Art. 111). Nombre y
Apellidos, domicilio a efectos de
31
notificación, acto recurrido y
motivo, órgano a quien se dirige.
Posibilidad de suspender la
ejecución: prejuicios de difícil
reparación, impugnación por causas
de nulidad.
♦ Acuerdo de suspensión:
puede haber medidas
cautelares.
♦ Se entiende suspendido si
no hay resolución en 30 días
desde la presentación.
♦ Pluralidad de personas:
publicación en el Diario
Oficial.
Audiencia a los interesados:
♦ Nuevos documentos o
hechos que no se hayan
podido presentar en el
tramite de alegaciones (de lo
contrario, no serán tenidos
en cuenta). (10−15 días).
♦ Otros interesados (el trámite
de audiencia se extiende a
estos).
RESOLUCIÓN: congruente, no
puede empeorar.
32
administrativa.
PLAZOS:
♦ Interposición: un mes en
los actos expresos y tres
meses en los presuntos
desde el momentos en que
se produzca los efectos del
silencio, de los contrario los
actos serán firmes a todos
los efectos.
♦ Resolución: tres meses.
SILENCIO: negativo salvo la
excepción del doble silencio.
RECURSO POTESTATIVO DE
REPOSICIÓN
33
SUJETO: el mismo órgano que
dictó el acto.
PLAZOS:
♦ Interposición: un mes en
los actos expresos y tres
meses en los presuntos
desde en momento en que se
produzcan los efectos del
silencio.
♦ Resolución: un mes (en
caso de silencio, siempre
será negativo).
RECURSO EXTRAORDINARIO
DE REVISIÓN.
CAUSAS:
34
♦ Resolución: tres meses, es
preceptivo pero no
vinculante el Dictamen del
Consejo del Estado o del
órgano consultivo de la
CCAA. El silencio siempre
será negativo.
TEMA 10.− CONTRATOS.
REFERENTE A LA
ADMINISTRACIÓN.
Ley de contratación de la
Administración Pública (fue
reformada en Enero del 2004). La
UE ha obligado a las
administraciones a hacer públicos
los contratos, incluso en el boletín
de las comunidades europeas, para
que todos podamos competir en
igualdad en toda la UE. La
publicidad también debe darse con
antelación que señale la UE. La UE
también obliga a homogeneizar la
definición de contrato de la
Administración Pública (de lo
contrario algunos Estado pueden
definir determinados contratos como
no públicos y no publicitarlos, con
lo que los contratistas del propio
país tienen ventaja sobre los de
fuera).
REFERENTE A LA
CIUDADANÍA.
35
contratar con una
Administración.
Requisitos a cumplir:
PROCEDIMIENTO DE
CONTRATACIÓN:
36
♦ AUTORIZACIÓN DEL
GASTO.
♦ PUBLICIDAD DEL
CONTRATO. A partir de
cierta cuantía de los
contratos la publicidad
también se hará a nivel
europeo. Incluye la cuantía
del presupuesto, los plazos a
cumplir para aspirar a ser
contratados...
Clasificación de los
procedimientos
37
empresa que mejor puede
cumplir determinados
requisitos (el tiempo que
tarda en cumplir el contrato;
el uso de ciertos materiales
más deseables...).
♦ ADJUDICACIÓN DE
CONTRATO Y
PUBLICACIÓN DE ESA
ADJUDICACIÓN.
♦ EJECUCIÓN DEL
CONTRATO. A partir de
aquí, en los contratos
privados deja de aplicarse la
ley de contratos. En los
públicos continuara a ser la
ley a aplicar. En los
contratos, a la hora de
computar los plazos se
cuentan todos los días y no
sólo los hábiles.
La Administración, en principio,
paga una vez la prestación está
finalizada. Cabe la posibilidad de
pagar prestaciones parciales a través
de las certificaciones parciales.
Frente a los contratos privados, los
contratos de la Administración se
diferencia en que la Administración
tiene ciertas prerrogativas:
• Potestad de dirección: la
Administración puede dar al
contratista ordenes sobre como debe
ir ejecutando el contrato en
cualquier momento. Si estas ordenes
llevan a que la obra tenga defectos
que en el futuro pueden causar
prejuicio, la Administración puede
tener que indemnizar. Estas ordenes
son registradas en los Libros de
Ordenes para poder reclamar su
ejecución.
• Potestad de interpretación del
contrato: si hubiese discrepancia
entre contratista y Administración
acerca de alguna cláusula, la
Administración es la que se le
atribuye la razón: interpreta, pues,
unilateralmente el contrato. Si bien,
deberá darse audiencia al interesado
y al órgano consultivo que sea
38
oportuno.
• Potestad de modificación del
contrato (ius variandi): esta
potestad tiene sus límites: proyectos
erróneos, nuevas necesidades,
circunstancias sobrevenidas...
Normalmente, lo prejuicios que la
modificación pueda causar al
contratista serán compensados.
• Potestad sancionadora: puede
sanciona las infracciones cometidas.
La sanción puede consistir en
multas, que en la resolución del
contrato o en la prohibición de
contratar con la Administración de
ese contratista.
39
ADMINISTRATIVA DE
ORDENACIÓN
INTRODUCCIÓN: LA
ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA: SUS
FORMAS.
La multiplicidad heterogénea de
la acción administrativa y la
cuestión de su clasificación: las
llamadas formas de la actividad
administrativa.
40
de su densidad, intensidad,
consistencia o afectación política.
Además de inabarcable la
ordenación material de la acción
administrativa resulta opaca, pues no
nos dice nada sobre la cualidad. Si
cabe una ordenación cualitativa
(cualidad, intensidad, consistencia o
proyección jurídica). Podemos
establecer una serie de formatos
lógicos sobre cualquier materia,
resultando finitos y reconducibles, y
también manejables. En concreto 5
formatos que tienen que ver con la
intensidad, estudio sobre los
determinantes jurídicos de la
actividad administrativa.
41
también en el histórico de las figuras
jurídicas de actuación de las
Administraciones Públicas,
conocidas por la acción de policía
(S. XVI). La naturaleza de esta
primera forma permite una
diferenciación con otros moldes de
otra intensidad; además diversidad
con respecto al mundo.
• FOMENTO (promoción o estimulo),
medidas o técnicas de apoyo en
ciertas actividades cuando el poder
político considera ciertos fines como
dignos de promoción.
• SERVICIO PÚBLICO o
PRESTACIÓN, la Administración
Pública se compromete a ofertar
determinadas prestaciones
consideradas de necesidad o
exigencia pública.
42
introducen añadidos que aun no han
conseguido un consenso.
Actividades añadidas como: a)
industrial y producción de bienes; b)
de planificación; c) sancionadora; d)
arbitral.
Regla de la compatibilidad e
intercambiabilidad de dichas
actividades administrativas de modo
que un mismo objetivo pueda ser
procurado y avanzado sirviéndose
de distintas formas de actividad
administrativa y también de sus
técnicas administrativas, al extremo
de poder solaparlas, acumularlas o
también combinarlas, produciéndose
el principio de intercambiabilidad de
formas y técnicas.
PRINCIPIOS GENERALES DE
UBICACIÓN DE LA
ACTIVIDAD
43
ADMINISTRATIVA.
44
por tanto, el título causal de los
poderes y facultades de las
Administraciones Públicas y, así, de
sus acciones jurídicas.
• Principio de Igualdad: art 14 CE,
aplicado a todos los ámbitos de
actividad administrativa.
• Principio de Proporcionalidad:
entre actividades administrativas y
fin basado, entre medios y
resultados.
• Principio de Buena Fé: principio
general de derecho, rige la relación
entre las Administraciones Públicas
y los administrados. Sólo puede
invocarse en determinadas
condiciones.
• Principio de Interés Público: no es
el interés de uno o algunos, aunque
puede coincidir en el interés privado
(actividad de fomento).
La actividad administrativa, o el
poder de hacer de las
Administraciones Públicas como
brazo armado del poder público,
lo que puede hacer el poder
gobernativo administrativo es
siempre una cuestión básica de
todo orden jurídico y
directamente centrado a nuestro
tema central, es decir, el papel ,
poderes y facultades de las normas
jurídicas de actuación del poder
administrativo sobre las
actividades individuales y sociales
es un problema central de orden
jurídico−político.
45
limitación, esta presuponiendo de
todo un ámbito de la iniciativa
privada y autónoma de los
indicadores.
46
todo y cuanto como el mismo, como
mientras del cuerpo soberano, no se
hubiera sustraído a si mismo en el
momento de elaborar la constitución
o en el momento de hacer las leyes.
47
Esta forma de actividad fue
conocida en el antiguo régimen
como función o actividad de policía
concediendo este termino una
dimensión mayor a la de hoy. En
aquel tiempo policía tenia un sentido
mas amplio al punto de que
caracteriza una época el llamado
estado de la policía hasta la
aparición de nuevas formas de
actividad mas moderna acantonaron
este termino para materias de
seguridad.
• sociedad−individuo
• autoridad−libertad
48
La historia del termino policía es
similar al de soberanía, servicio
público...
Policía
49
Con el tiempo irá circunscribiéndose
a esta valencia de poder y orden y
limitación, sobre todo cuando la
monarquía absoluta primero
mercantilista y luego ilustrada
descubra nuevos fines y funciones
estatales y con ello realice nuevas
formas gubernativo−administrativas;
primero cuando se afronte como fin
estatal la promoción y desarrollo de
la riqueza del bienestar social serán
percibidas como otra forma nueva y
diferente de acción administrativa,
no de policía nombrada en el siglo
XVIII Acción de Fomento. Tras la
instalación del Estado liberal del S.
XIX se descubre como nueva forma
de actividad administrativa la
prestación de servicios público; para
monopolizar los servicios prestados
por la iglesia o por otros entes
sociales que pretenden su titularidad.
Servicios cuya prestación pasa a
designar todo un nuevo campo y
forma de acción administrativa.
50
todas cuantas medidas fueran
tomadas por la autoridad para
impedir que las acciones privadas
pudieran interferir en el orden
social.
51
de un fundamentalismo gubernativo
estructurado y perfeccionado bajo el
franquismo y que forma de muchas
administraciones publicas al margen
de su valor político y que forman
parte de la cultura política de los
españoles.
52
representantes políticos.
El establecimiento de ciertas
técnicas de la actividad
administrativa de limitación en un
Estado de Derecho ha de regirse por
una serie de principios que
gobiernen su régimen jurídico y su
empleo. Estos principios son, sobre
todo, formales, aunque los hay
también materiales.
53
potestad reglamentaria pero
es la ley la que tiene que
remitir a ese reglamento
siempre que esta remisión
cumpla los requisitos de
complitud, mensurabilidad y
previsibilidad, es decir,
resolviendo los aspectos
esenciales de los actos
limitativos de forma que no
sea posible una remisión en
blanco o indefinida a dicho
reglamento.
Esta es al menos la visión de
Santamaría Pastor, de un cierto
radicalismo liberal, que se diferencia
de otras lecturas de la Constitución
en las que sólo cabe aplicar el
principio de reserva de ley a
aquellas materias a las que la
Constitución se refiera expresamente
en este sentido. La presencia de
reservas concretas descartaría así la
presunta reserva legal a priori de
todas las libertades defendida por
Santamaría. El único ámbito en el
que operaría sería en las libertades y
derechos fundamentales amparados
por el art. 53, porque si existiese una
reserva global desde el principio nos
preguntaríamos ¿para qué las
reservas específicas constitucionales
entonces? Se trataría de un
pleonasmo. Supondría que, donde
no hubiese reserva legal expresa y
cierta, o una ley previa regulando la
cuestión, ni el Gobierno ni la
Administración podrían reglamentar
la actividad por su cuenta.
54
han de ser tasadas y
singularizadas respecto de
categorías de supuestos de
hecho claramente
individualizadas, sin
posibilidad de establecer
fórmulas generales o de
alcance sectorial
Sin embargo encontramos normas
como la que aparece en el art. 1.1
RSCL por la que se otorgan poderes
genéricos a las autoridades locales.
Es una norma heredada del
franquismo (en el aspecto de policía)
y resulta un cheque en blanco para la
autoridad local a la hora de tomar las
medidas que crea conveniente en
cada momento, siguiendo una
dinámica claramente
anticonstitucional pues, entre otros,
contradice el principio de
especificación. Esta norma sigue
operando porque se ha
reinterpretado de acuerdo con la
Constitución, como todas las
genéricas, de forma que su eficacia
es meramente descriptiva e
interpretativa. La Administración ha
de completarla con otras normas
autorizatorias que concreten el
ámbito de actuación.
PRINCIPIOS MATERIALES DE
LAS FORMAS DE
INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA
• Principio de Proporcionalidad:
55
legalidad, y, por lo tanto, cuando la
norma crea potestades limitadoras
ofreciendo varias alternativas, sólo
es lícito utilizar la menos restrictiva
para las libertades individuales.
15.1.− GRADOS DE
LIMITACIÓN EN LA
LIBERTAD Y DERECHOS DE
LOS PARTICULARES
A)Técnicas de información. El
nivel más bajo estaría ocupado por
las exigencias de información y
comunicación que las
Administraciones Públicas pueden
imponer a los particulares bien sea
mediante inscripción en registro
público o por la obligación de
remisión de información de los
particulares a la administración.
56
sujetos privados deben comunicar a
la Admón.. competente el
acaecimiento de determinados
hechos o circunstancias. Este deber
se ve reforzado por el derecho de la
Admón.. de inspeccionar locales y
documentación para proveerse de
informaciones de su interés.
B)Técnicas de condicionamiento o
sujeción. Consiste en la sujeción
de ciertas acciones a los límites
que impone un examen previo de
la admón. acerca del
cumplimiento de determinados
requisitos legales de la actividad
proyectada por el sujeto, es decir,
la conformidad de la actividad
proyectada con las exigencias del
interés general. La actividad de
los sujetos privados resulta así
limitada a priori por la necesidad
de un pronunciamiento previo de
la admón. en el que se muestre
conforme con dicha actividad.
57
requisitos de aptitud de una
persona
♦ Las homologaciones,
referidas a las condiciones
de idoneidad de un objeto y
del ajuste de sus
características con las de un
modelo predefinido
normativamente.
Las comprobaciones presentan
algunas dificultades en cuanto a su
diferenciación sobre todo de las
autorizaciones regladas, figura con
la que se califican legalmente
supuestos de comprobación como el
permiso de conducir. A pesar de esta
dificultad, el deslinde de ambas
figuras es deseable siempre que se
base no en el automatismo de la
primera con respecto a la segunda,
sino en el margen de apreciación
administrativa al valorar la
idoneidad de los requisitos. Este
margen es muy objetivable en las
comprobaciones, mientras que en las
autorizaciones regladas la
comprobación implica una
valoración adicional sobre la
conveniencia de la actividad (p.e. la
conveniencia de que un sujeto
obtenga el permiso de conducir).
58
aparte en la teoría de la actividad
administrativa, las transferencias
coactivas de bienes, de naturaleza no
expropiatoria (el caso de las
concentraciones parcelarias) y,
como extremo, la eliminación total
de ciertas actividades o titularidades
privadas, medidas que exigen una
gran cautela (nacionalizaciones y
reservas de servicios por parte del
sector público).
59
estableciendo sanciones o multas. Es
decir, se crean limitaciones y se
consiguen ingresos.
60
edificar, delimitado por la
administración en cada caso según el
modelo urbano expuesto en un Plan
de Urbanismo previo en el que se
recojan las razones del interés
general. Las limitaciones derivadas
de esta configuración previa no dan
derecho a ningún tipo de
indemnización fuera de las
compensaciones previstas en el
propio Plan.
La Autorización Administrativa
La autorización significa el
condicionar el ejercicio de un
derecho o actividad particular a un
acto administrativo conforme. Por
tanto consiste de entrada en un acto
administrativo que habilitaría al
particular al ejercicio de un derecho
que en principio correspondería `ex
ante' al acervo jurídico del
particular, de forma que, visto con
perspectiva, el acto de autorización
vendría a liberar el ejercicio de ese
derecho de un obstáculo jurídico en
forma de prohibición inicial
previamente establecida.
61
parte de un mecanismo jurídico
complejo de limitación, ya que el
acto de autorización está dando por
supuesto una facultad previa del
particular, condicionando su
ejercicio a la obtención de la
autorización.
62
fórmulas diferentes según la mayor
o menor flexibilidad concedida por
la ley, según la voluntad
administrativa. Ésta puede ir desde
adaptación a la situación concreta
hasta la mera aplicación reglada al
caso particular de lo previsto en la
norma.
En la concepción autoritaria, la
autorización aparece como un acto
constitutivo de un derecho de
actuación que el particular no
poseería `ex ante'.
63
concede.
64
autorizatoria de la Administración.
La consecuencia es que, al hablar el
reglamento de los actos que entiende
como autorizatorios, los define
como actividades cuyo ejercicio se
permite a os particulares previa
comprobación de su adecuación a
intereses públicos que pudiesen
resultar afectados, todo ello en
virtud a esa potestad de intervención
legalmente atribuida a la
Administración.
65
posteriori un control de los hechos
determinantes en el ejercicio de la
potestad autorizatoria. Cuando los
hechos están claros debemos de
eliminar todo margen de
discrecionalidad en la decisión de la
autorización. Por eso Parada
cuestiona la admisibilidad de que en
el derecho español se hable de
licencias discrecionales o
autorizaciones discrecionales, opina
que los hechos permiten la
objetividad, lo cual puede ser una
simplificación ya que todo hecho es
susceptible de ser interpretado de
diversas maneras, son distintos
según la perspectiva del legislador.
66
y Concesión. Tal ocurre cuando una
actividad queda sujeta a una
autorización que la propia norma
limita a unos pocos sujetos, u
objetos o instalaciones, como por
ejemplo con las licencias de
importación o exportación o con la
apertura de farmacias, de bancos, o
con permisos de pesca o caza. Todo
esto aparece en principio como
teóricas autorizaciones pero que se
decantan como concesiones porque
sólo es obtenido por unos cuantos,
equivaliendo de facto al otorgue ex
novo de un derecho dada su enorme
limitación porque al que no se le dan
le suena a burla el que tenia un
derecho preexistente y al que se la
dan le suena un poco a cínico el que
tenia un derecho preexistente
En la concesión, de entrada, no se
daría ningún derecho preexistente
del particular. El diseño técnico de
la concesión nos dice que ese
derecho resultaría creado por el
mismo acto de concesión.
67
garantizase la igualdad de
oportunidades entre solicitantes
como es de vigor
68
autorización decíamos, que habilita
al ejercicio de un derecho, de una
profesión o de una actividad donde
el control de la Administración
sobre el caso concreto a autorizar es
de entrada inicial y negativo. Es
decir, se limita a la comprobación de
legalidad o compatibilidad del
interés público de tal caso concreto.
A esto le llamamos una autorización
dicha, simple o sencilla, pero
siempre la realidad es mucho más
compleja y esto obliga a discernir de
estas autorizaciones simples de otras
autorizaciones dichas de efecto
continuado o de trato sucesivo.
69
configuran una verdadera situación
jurídica del llamado autorizado.
Ante esta situación, o mejor dicho
ante estas autorizaciones de efecto
continuado y que acaban por
establecer una relación duradera, y
entre lo que ellos ocurre (legitimar
una serie de nuevas formas de
intervención administrativa del
particular). Parada plantea
doctrinalmente un cierto dilema: o
bien dichas autorizaciones de efecto
continuado esconden realmente un
cierto tipo de concesiones, o bien
esas autorizaciones adolecen de una
cierta confusión, confunden 2 cosas:
el acto autorizatorio inicial
(reducido a la remoción de limite
inicial de apertura y consumado
justo en ese efecto) lo confunden
con otros actos o técnicas o
intervenciones posteriores sobre esa
misma actividad ya autorizada, y
que por ello esas intervenciones
posteriores constituirían otros actos
independientes de aquel acto inicial
autoritario de la actividad auque la
presupongan. Estos actos posteriores
vendrán a proyectarse sobre el sujeto
autorizado bajo la forma de una
serie de mandatos, ordenes,
prohibiciones, directivas, etc. pero
tales actos posteriores no encuentran
ya su legitimación jurídica en aquel
acto de autorización inicial, sino que
ahora lo tienen que encontrar en
otras potestades jurídicas que la
regulación normativa venga a
reconocer a la Administración sobre
la actividad concreta ya autorizada.
Porque pretender descansar o fundar
sobre la primera y era autorización
inicial todo el arsenal de técnicas
interventoras posteriores que
acabamos de nombrar, parece harto
excesivo desde la lógica jurídica
porque, en vigor o de otra manera,
se está enmarcado en aquella
autorización inicial estas otras
actuaciones administrativas
posteriores que requieren más bien
un análisis separado de aquella
70
autorización inicial. No faltan
normas que por via intuitiva parecen
haber captado esto, por ejemplo, el
articulo 17 del Reglamento de
servicios de Corporaciones Locales,
que al regular las autorizaciones de
taxis dentro de un concepto amplio
de autorización que utiliza, este
artículo separa y disocia, como
casos distintos, una competencia del
municipio para otorgar la
autorización inicial del taxi, de una
serie de otras competencias para
aprobar las tarifas, fijar las
condiciones técnicas del servicio,
sanciones aplicables o incluso la
revocación de la licencia o
autorización inicial. Potestades todas
estas últimas que vendrían aquí
legitimadas por su propia previsión
reglamentaria, y no era licencia o
permiso inicial autorizante de la
actividad del taxista. Es decir, serian
difíciles de justifica todas estas
potestades basadas en que te he
autorizado. Todo lo cual acaba por
asimilar y acercar, no poco, este tipo
de autorizaciones de efecto
continuado o de trata sucesivo a un
supuesto típico de concesión donde
estas cosas se dan normalmente, son
inherentes a ella.
PROCEDIMIENTO
AUTORIZATORIO.
71
Conforme a esto el procedimiento se
reduce a una tríada secuencial:
1ª fase: solicitud.
72
silencio, no cabe que la resolución
expresa sea desacorde que lo
producido por silencio, y en este
orden de ideas hay que decir que el
art. 44 de esta misma ley, establece
que los actos administrativos
producidos por silencio positivo
valdrán y podrán hacerse valer y
producirá efectos desde el
vencimiento del plazo establecido
para dictar la resolución y
notificarla. Y su existencia, la del
acto producido por silencio, podrá
ser acreditada por cualquier medio
establecido en principio pero
también el llamado certificado
acreditativo del silencio que podrá
solicitarse del órgano que debió
haber resuelto y que está obligado a
emitirlo en el plazo máximo de 15
días. De todo esto resulta el régimen
jurídico más generoso que ha
existido en la historia del régimen
jurídico administrativo, el problema
es que la vida real acaba
imprimiéndose y cada excluido de
este silencio positivo todas las
peticiones referidas a las
autorizaciones fijadas en un anexo
de un reglamento, anexo que
contiene una relación de materias
tan amplio que la regla general
queda de hecho desvirtuada por el
número de excepciones, siendo estas
más numerosas que la propia regla.
Todas estas excepciones están
justificadas porque el ordenamiento
debe partir de que la gente es mala
(por ejemplo, en materia de
extranjería, de seguridad ciudadana,
de transportes y comunicaciones, de
títulos académicos... en todos estos
campos rige la materia contraria, es
decir, que el silencio interpreta
como una denegación o rechazo de
la solicitud pedida, es decir, silencio
negativo).
A.− CONDICIONABILIDAD.
La primera cuestión es la de su
posibilidad de modulación o
73
condicionamiento con cláusulas
accesorias tocantes al derecho o
actividad autorizada.
B.− TRANSMISIBILIDAD.
C.− EXTINCIÓN.
74
• Revocación: no es por razones de
legitimidad, puede ocurrir por:
♦ incumplimiento del
autorizado o
♦ la desaparición de las
circunstancias que dieron
lugar a su otorgue o
denegación, o
♦ por adopción de nuevos
criterios de apreciación del
efecto.
• Anulación de la autorización. Por
sus partes esas licencias podrán ser
ilegales (incluso por la propia
administración). Aquí nos referimos
al error.
ORDENES; MANDATOS Y
PROHIBICIONES.
Modalidades de acción
administrativa limitativa. Aluden a
que la Administración puede
producir o emitir bien ordenes
positivas(definidas como mandatos,
obligando a una cierta actuación u
acción), o bien órdenes negativas
(vetando al particular cierta acción o
actividad).
75
luego la administración
dicte un acto administrativo
aplicado al caso particular.
Tienen un régimen jurídico y han de
estar habilitadas por una norma legal
o reglamentaria. Pueden darse en el
marco de una potestad de
supremacía general (afecta a todo
ciudadano tal cual) y especial (afecta
a los ciudadanos expuestos a una
relación con la administración).
76
que en las de real de sujeción
general.
INTRODUCCIÓN.
77
por supuestas las sanciones
administrativas y las sanciones.
Percepción anglosajona: en
Inglaterra se parte del axioma
judicial para cualquier sanción. Parte
de un principio de la Cámara de los
Comunes que salía de la Carta
Magna por derecho a un juicio legal
(norma penal de donde arranca el
jurado como incompetencia
represiva del monarca y su
administración; que trasladado a
USA, forma parte de su buen hacer.
La policía lleva a los presuntos
infractores ante el Juez, para que
éste decida la existencia de la
78
infracción o no).
79
Esto desde que en 1989 el Consejo
Constitucional francés expresara la
constitucionalidad de las sanciones
administrativas, siempre que
cumpliese una serie de garantías
basadas según el modelo del juicio
de las faltas penales; tendencia que
confluyó con un fenómeno de varios
países europeos consistente en la
despenalización de las infracciones
administrativas y su entrega en las
administraciones.
80
con la posibilidad de que se crease
una resolución para que estas fuesen
mayores, llegado así a tener más
multas las infracciones
administrativas que las faltas
penales.
LA EVOLUCIÓN DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO
ESPAÑOL SE RESUME:
La Restauración; a partir de la
conclusión anterior, mantuvo una
posición bastante comedida y
liberal, a pesar de no dejar de
mantener esa potestad sancionadora
en materia de orden público; la
tónica de la legislación fue atribuir
al poder judicial la aplicación de las
infracciones previstas en ella,
otorgándose a la Administración
unos poderes primarios y mínimos y
remitiendo a los jueces las sanciones
superiores a partir de ciertos limites.
Ej. Normación represiva de fraudes
comerciales vs consumidores:
represión a los jueces (RD de 22 de
Diciembre de 1908, 1ª norma
administrativa de defensa de los
consumidores).
81
defensa del régimen frente a sus
oponentes.
82
judicial, por lo que se busca explicar
nuestro caso como una secuela de la
agresividad de nuestra vida política
y reacción definitiva vs los
opositores al régimen.
♦ La ausencia de funcionarios
administrativos en el
proceso penal de faltas y de
83
su actividad de constatación
de persecución de
infracciones.
♦ La propia condición del
Ministerio Fiscal que
siempre se consideró parte
del poder judicial y ajeno a
las Administraciones
Públicas y de los interese
públicos, al punto que para
compensar esto, la
Administración inventó la
figura del abogado del
Estado de la Administración
Pública. El Ministerio Fiscal
actuaba como defensor de la
Ley paro se lavaba las
manos en infracciones
administrativas (no era
abogado del interés
general).
♦ Fomentaba esta
discrecionalidad la propia
rigidez de la regla de
ninguna sanción sin juicio
previo (simplificación del
proceso criminal completo
que resultaba
desproporcional por
incremento de costes). Falta
de un procedimiento más
flexible porque tal vez, ya
no se pensó en infracciones
administrativas desde un
primer momento = factor
humano como explicación.
Estas disfunciones para poder
aplicarse la sanción de las
infracciones administrativas motivó
que los políticos (legisladores)
encargaran este oficio a la propia
administración. Todo esto explicaría
nuestro particular proceso de
creación y expansión de nuestra
potestad sancionadora implica en
nuestras Administraciones Públicas.
84
supuesto en los Art. 25 y 45.3 de la
CE, y nadie quiso removerlo.
EVOLUCIÓN EUROPEA AL
MODELO MIXTO:
85
en relación con estas infracciones,
ha llevado a atribuir a la
Administración un poder
sancionador, mediante una
despenalización de las infracciones
administrativas, sacándolas del
código penal.
86
colapso del aparato judicial.
NOCIONES PREVIAS:
87
otras medidas desfavorables que no
son sanciones.
88
y de los que resulta privado un
particular por causa de su infracción,
algunos tan conocida como la
privación del carné de conducir pero
también el cierre o la suspensión de
un establecimiento autorizados, una
inhabilitación o suspensión
provisional, el cierre de una
explotación ganadera o de un banco,
etc.
89
vigentes y a cargo de las
Administraciones especializadas en
cada sector público, por otro.
90
mantener todas las formalidades
previstas en el modelo sancionatoria
común pero sin que pueda venir a
justificar el contenido de las
garantías.
91
remite a su materia
especifica.
Pero nada de esto resulta obligado
puesto que los principios
garantísticos en este campo derivan
de la Constitución que admite
matices pero no excepciones.
PRINCIPIOS DE LA
CONFIGURACION O
ESTABLECIMIENTO DEL
SISTEMA SANCIONATORIO.
• PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
En el orden histórico y
preconstitucional fue habitual la
definición de sanciones mediante
normas menores de carácter
reglamentario o sin cobertura legal
formal. La constitución actual (art.
21) no aparece demasiado precisa en
pro de una reserva legal formal y la
insuficiencia de la mera cobertura
reglamentaria pero una STC de 1987
declaro la existencia de tal reserva
de ley respecto al establecimiento de
infracciones y sanciones
administrativas aunque el mismo
tribunal ha matizado que dicha
reserva no es del tipo absoluto al no
impedir que las leyes puedan hacer
revisiones a normas reglamentarias.
Solo vetarían que tales revisiones
fuese genérica vetaría una revisión
genérica. Este principio ha sido
recibido por la ley de régimen
jurídico de 1992/99 art. 127
proclama que la potestad
sancionatoria precisa de una expresa
deducción legal. Complemento del
principio de legalidad es el principio
de retroactividad de las normas
92
sancionadoras.
• PRINCIPIO DE TIPICIDAD. La
norma creadora de la infracción y su
sanción contenga una descripción
especifica y precisa de las conductas
sancionadas del contenido de las
sanciones y su mutuo correlato para
asegurar la mayor certeza del
particular sobre las conductas
especificas prohibidas y de los
efectos de su aplicación. La
Constitución Española no es muy
precisa al respecto pero el Tribunal
Constitucional lo ha asentado así y
la LRJ art. 129: principio de
tipicidad por más que su contenido
no sea muy explicito sobre su
comprensión. Esto provenga de que
al final nunca resulta muy fácil
cumplir dicha exigencia al final
resulta imposible prever todas las
sanciones. Se completa con la
prohibición de aplicar la analogía
art. 129 de la LRJ.
• PRINCIPIO DE
PRESCRIPCIÓN (de perecedeidad
o extinguinbilidad). Art. 132 LRJ:
quedan fijados unos plazos de
prescripción supletorios de otras
leyes, tanto para las infracciones
como para las sanciones y del
régimen de interrupciones de esa
prescripción. Dicho de otra forma,
quedan reflejadas las sanciones, las
reglas sobre el computo de plazos y
régimen de interrupción de las
mismas.
PRINCIPIOS TOCANTES A LA
APLICACIÓN DE LAS
SANCIONES.
• PRINCIPIO DE
CULPABILIDAD O
RESPONSABILIDAD
PERSONAL. Lo que implica que el
causante de la conducta infractora
sea como autor, cómplice o
encubridor resulte imputable
personalmente y en definitiva
culpable. Es decir, que haya actuado
con conciencia y voluntariedad bien
93
sea a titulo intencional, bien a título
culposo. En el orden histórico y
pre−constitucional llegó a ser
aceptado la suficiencia de la
producción objetiva. Pero nuestra
LRJ asume en su art. 130 mejorada
por la lectura del Tribunal
Constitucional. Notable es, que la
ley afirme la responsabilidad de las
personas jurídicas que podrán pues
ser sancionadas
administrativamente. Mientras que
el art. 130.3 LRJ por otra parte
asienta la responsabilidad solidaria
en los casos de múltiple autoría
atribuyendo a uno solo de los
autores los efectos represivos de la
sanción afectantes a todos pero el
Tribunal Supremo ha echado abajo
esta pretensión del articulo apelando
como violado el art. 25 de la CE.
• PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD ENTRE
INFRACCIÓN Y SANCIÓN. Art.
131 LRJ gravedad del hecho
infractor y la sanción aplicada.
Criterios de graduación de la
sanción los siguientes:
• Intencionalidad o reiteración.
• Naturaleza de los prejuicios.
• Reincidencia anual.
94
imponer por los mismos hechos dos
o más sanciones administrativas o
una penal y otra administrativa. Lo
contrario del principio si cabe
cuando las sanciones se le imponga
a un sujeto en régimen de sujeto
especial: estudiantes. La sanción
administrativa y penal pueden
solaparse porque suelen proteger
bienes diferentes. Este principio
siempre otorga prevalencia siempre
a la justicia penal y a sus
determinaciones, tanto procésales
como sustanciales.
95
la que valora de las ganancias las
hace la propia Administración.
SANCIONES ACCESORIAS.
16.3.− PRINCIPIOS
GENERALES DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR: GARANTÍAS
PROCEDIMENTALES.
Mecanismo o procedimiento de
imposición o aplicación de las
sanciones administrativas que en
nuestro derecho han de
materializarse mediante un
procedimiento administrativo que
implique unos rasgos peculiares, no
vale un procedimiento cualquiera.
96
el equívoco de que sólo debería
ocuparse de los principios y reglas
básicas; dedicando sus Art. 134−138
a formular unas normas generales
para remitir luego la regulación
detallada del procedimiento
sancionador a las normas materiales
sectoriales y procésales que en cada
caso quisiera dictar el Estado,
CCAA o los Municipios en el
ámbito de su competencia.
1.− PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES.
97
• Separación entre órganos de
instrucción del expediente y los de
resolución del mismo; principio este
de separación procedente del
derecho penal procesal, fijado como
constitucional en la jurisdicción
penal y que nuestra LRJ ha venido a
extender al procedimiento
administrativo sancionador y por
cuya virtud es claro que el órgano
instructor del expediente y la
autoridad decisora han de ser
distintas; aunque ello no logra
impedir que en nuestra praxis real
existan 2 disfunciones que
relativizan este principio legal:
♦ Los órganos Instructores
suelen ser funcionarios
subordinados
jerárquicamente al órgano
decisor normalmente
político, que tienden a
entrometerse en la
instrucción de los
expedientes propiciando la
proclividad de los
instructores a proponer lo
que ellos saben que su jefe
desea que propongan.
♦ En los campos de sanciones
masificados, la presunta
autoridad decisora suele
desentenderse de tales
menesteres reasignando la
decisión en los instructores,
siendo incluso su firma
mecanizada, de suerte la
persona de instrucción y la
decisoria son en realidad la
misma persona.
PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES DEL
PROCEDIMIENTO.
98
Por más que no poco dificultosa en
su aplicación ante las dificultades de
prueba por parte de los poderes
públicos. No obstante están
responsabilizadas de la persecución
de las conductas infractoras.
99
probatoria sin prejuicio de las
contrapruebas de los administrados.
♦ Hechos imputados.
♦ Infracciones que
comportarían de ser ciertos.
♦ Sanciones que en su caso le
corresponden.
♦ Identidades del instructor y
de la autoridad decisora para
imponerle la sanción.
♦ Las normas otorgantes de
tales competencias.
100
Además de esto, la notificación
también ha de incluir:
101
personales de alcance económico, la
labor inspectora tributaria resultaría
imposible.
16.4.− PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR: FASES Y
CARACTERÍSTICAS.
A.− INICIACIÓN. El
procedimiento sancionador
comienza tan sólo de oficio pero
mediante alguna de las modalidades
del Art. 69 de LRJ cuya más
destacada es la Denuncia; cuyos
requisitos formales fija el Art. 11.1
del mismo reglamento.
102
serie de datos:
♦ Los hechos de la
imputación.
♦ Calificación de los mismos.
♦ Sanción de que fuere
susceptible.
♦ También las personas
presuntas imputables.
De otro lado, ha de contener también
el nombre del instructor y secretario
responsables de la tramitación del
expediente y el órgano competente
para decidir.
♦ A formular alegaciones.
♦ Mas 2 especificaciones
relevantes:
♦ Puede reconocer su
responsabilidad.
♦ Advertirle de que de no
efectuar ninguna alegación
sobre la resolución inicial,
tal iniciación se convierte en
una propuesta ya de
resolución definitiva de
contener un
pronunciamiento ya
suficiente sobre la
responsabilidad del
imputado.
Todo esto da paso a la resolución
final sin más tramites; aunque lo
normal es que el imputado formule
algún tipo de alegación pasando a la
2ª fase.
103
proponer los medios de pruebas de
que pretenda valerse (Art. 16 del
reglamento).
104
indicando los documentos obrantes
en el procedimiento y dándose paso
al fundamental trámite de la vista y
audiencia del interesado para la que
se le entregará el expediente para
que pueda examinarlo y formular
nuevas alegaciones presentando
documentos pertinentes en un plazo
de 15 días.
Requisitos:
♦ Formalmente; en el plazo de
10 días desde la recepción
de la propuesta de
resolución, notificándosela,
acto seguido, al inculpado.
♦ Materialmente; o respecto al
contenido, la resolución
deberá ser motivada y
decidir todas las cuestiones
planteadas por el interesado
o derivadas del
procedimiento (Art. 20 del
Reglamento y 138 de la
LRJ); es decir, la resolución
ha de ser congruente y
limitándose a los hechos
manejados en la fase de
instrucción.
Ahora bien, cabe otra posibilidad,
105
que el órgano decisor no se
conforme con la propuesta de
resolución del instructor, en un
sentido u otro, en cuyo caso se
cree que merece una mayor
sanción que la propuesta, la
notificará así al inculpado para
que alegue en 15 días lo que tenga
por conveniente, contra esa mayor
sanción, que el decisor quiera
imponer (Art. 20 del Reglamento).
LA EJECUCIÓN DE LAS
SANCIONES RESUELTAS.
106
recurso administrativo interpuesto es
rechazado (desestimado), surge el
problema de si la sanción recobra su
ejecutividad inmediata o no la
recobra, incluso aunque el
sancionado interponga el recurso
contencioso − administrativo.
107
judicial sobre la solicitud.
17.1.− CARACTERIZACIÓN
GENERAL Y EVOLUCIÓN
108
social como una de sus metas.
109
novedad con respecto a los
ministerios absolutistas y que sería
matriz durante el XIX de los
ministerios sectoriales que hoy
conocemos (pesca, industria...)
110
extensión e intensidad encargándose
del sostén de la mayoría de las
actividades primarias (agricultura,
sanidad, pesca) y muchas otras de
cultura o entretenimiento, hoy en
manos de ayuntamientos y CC. AA.
111
• Implicar a este ámbito dentro del
Derecho Administrativo,
fundamentándolo en una serie de
principios del mismo como el de
reserva de ley o el de legalidad en
general, p.e. el de legalidad
presupuestaria.
• Su sometimiento al principio de
igualdad, proporcionalidad,
racionalidad...Puesto que los
muchísimos recursos empleados en
este ámbito son públicos y
limitados, por lo tanto se conceden a
costa de sacrificar otros aspectos.
Por ello ha de sujetarse la ayuda
pública a las reglas de transparencia,
publicidad y libre concurrencia.
• La adjudicación de estos recursos ha
de llevarse a cabo mediante
procedimientos administrativos
licitatorios.
• La obtención de tales ayudas no
debe falsear las reglas de la
competencia y del mercado.
TÉCNICAS DE FOMENTO Y SU
CLASIFICACIÓN
112
• Honor
• Privilegio jurídico
• Ventaja económica
• Medios honoríficos
• Medios jurídicos
• Medios económicos
MEDIOS HONORÍFICOS
MEDIOS JURÍDICOS
113
se suma que la mayor parte de estas
ventajas están desfasadas por su
incompatibilidad con los principios
de la competencia y el mercado, o se
han quedado obsoletas ante técnicas
más modernas.
MEDIOS ECONÓMICOS
114
dinero a fondo perdido, sea bajo el
nombre de subvenciones u otros.
115
operantes y con ello un control
judicial sobre los actos de concesión
o rechazo que depende en gran
medida de la capacidad del juez, por
lo que se habla de un derecho
subjetivo. Los actos de estímulo
económico poseen un carácter casi
contractual, y además se les aplican
los convenios de gestión de servicios
públicos (Art. 2 y 3 de la Ley de
Reglamentos de Contratos del
Estado)
116
obligaciones no cifradas en sus
presupuestos y que las disposiciones
de compromiso de gasto no pueden
ir más allá de los créditos otorgados
en los presupuestos. De todas
formas la nulidad del acto de
otorgamiento a favor de un
particular puede ser compensado por
éste de buena fe mediante una
acción de responsabilidad contra la
Administración responsable para
que le compense por los perjuicios
sufridos.
117
mientras que las indirectas se
realizan en base a programas
internos de la Administración en los
que falta una regulación normativa
general pero que se va estabilizando
poco a poco.
LA SUBVENCIÓN: CONCEPTO
Y NATURALEZA JURÍDICA
118
NATURALEZA JURÍDICA
CARACTERES COMUNES
• La necesidad de cobertura
presupuestaria de la obligación que
acarrea la subvención, la cual es un
requisito indispensable para su
otorgamiento, sin el cual es nula de
pleno derecho, si bien esta nulidad
puede no llegar a perjudicar al
beneficiado que podría compensar
su pérdida mediante una acción de
responsabilidad contra la
Administración que otorgó la
concesión.
119
• Su carácter no lucrativo, es decir,
que la cantidad ha de ser inferior a l
coste total de la actividad a
desarrollar, condición que los
beneficiarios burlas hinchando el
proyecto sobre el coste real para
financiar completamente el primero.
• No deben afectar a la competencia
en el mercado. Se tienen como
incompatibles con el mercado
común las ayudas otorgadas por los
estados bajo cualquier forma que
falseen la competencia favoreciendo
a determinadas empresas (Art. 92.1
TCE) salvo en el caso de ayudas que
es declaren expresamente
compatibles por la Comisión
Europea tras haber sido examinado
sus posibles efectos sobre la
competencia.
COMPETENCIAS PARA SU
CONCESIÓN
Establecida legalmente la
subvención, la competencia para su
otorgue corresponde dentro del
Estado a los ministros o presidentes
de o directores de los Organismos
Autónomos, excepto cuando la
cantidad supere los 2000 millones de
pesetas, en cuyo caso será necesario
acuerdo del Consejo de Ministros.
120
GESTIÓN INDIRECTA
PROCEDIMIENTO DE
SUBVENCIÓN
• Principio de publicidad: Es
121
necesario publicar unas bases en el
BOE correspondientes a los
contenidos previstos en el art. 81
LPG . Además las Administraciones
concedentes deben publicar cada
trimestre las subvenciones otorgadas
salvo cuando la ayuda tenga
asignación nominativa en los
Presupuestos Generales del Estado.
• Principio de concurrencia: La
subvención ha de otorgarse
siguiendo un tramitación
competitiva para que se entregue al
peticionario que presente las
mejores condiciones. Esto es sólo
obligado cuando la naturaleza o
finalidad de la subvención lo exija,
fórmula que concede un amplio
margen de discrecionalidad al
concedente, aunque siempre
controlada por los jueces.
• Principio de objetividad: Obligación
de establecer las bases a las que nos
hemos venido refiriendo y, en el
juego del principio de competencia,
allí donde se aplique el método
concursal deberá ser resuelto por un
órgano colegiado.
PROCEDIMIENTO EN
SENTIDO ESTRICTO
EL CONTENIDO DE LA
RELACIÓN SUBVENCIONAL
122
beneficiario de la subvención, se
crea a su favor un derecho subjetivo
perfecto, lo que convierte el pago en
una obligación exigible. La
Administración está obligada a
pagar, carece de poder de
revocación de la subvención salvo
en los supuestos de ilegalidad
recogidos en los Art. 102 y 103
LRJAP.
La posición jurídica de la
Administración se concreta en su
obligación de pagar el importe de la
subvención, pero también en una
serie de derechos y potestades
correlativas como:
♦ Derecho a exigir al
beneficiario la plena
realización de la actividad
en base a la cual fue
concedida la subvención
(Art. 81.4 LGP) . Esto le
otorga un amplio poder de
comprobación sobre las
actividades del beneficiario.
♦ Ostenta una potestad de
modificación de la
subvención en caso de
alteración de las condiciones
consideradas en la
concesión así como la
concurrencia de ayudas
otorgadas por otros entes
públicos o administraciones
(Art. 81.8 LGP)
♦ Poder de revocación en caso
de incumplimiento, por
parte del beneficiario, de sus
deberes contractuales. Esto
conlleva para el beneficiario
el deber de reintegro de las
cantidades percibidas, que,
en caso de necesidad, puede
realizarse mediante el
procedimiento de apremio.
♦ El Art. 82 LGP otorga la
potestad sancionadora para
los casos de incumplimiento
por el beneficiario de las
obligaciones antes
123
mencionadas. Las
infracciones pueden ser
sancionadas con multa de
hasta tres veces la cantidad
concedida además de con
inhabilitación de hasta 5
años para obtener
subvenciones o contratar
con el Estado o entes
públicos.
TEMA 18.− LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA DE
SERVICIO PÚBLICO
INTRODUCCIÓN:
CARACTERÍSTICAS
GENERALES, CONCEPTO Y
EVOLUCIÓN
124
encargaba de la justicia, el orden y
la defensa, así como algo de
fomento, pero no se ocupaba de más
actividades como prestaciones
sociales a los ciudadanos, sólo
cubría necesidades abstractas o
generales. Esta visión de las tareas
del Estado mete en el juego al otro
gran protagonista de la época que es
la Iglesia y su organización. A la
Iglesia competen los servicios
asistenciales fundamentales
(sanidad, educación, amparo social).
♦ La resistencia del
liberalismo al protagonismo
estatal en ese campo.
♦ La ausencia de soportes
jurídico−políticos para
asumir estas actividades.
Estos problemas se superaron
mediante 2 argumentos teóricos y
políticos:
125
concesionario interpuesto,
distinguiendo entre la titularidad del
ejercicio de la actividad y la gestión
del servicio.
126
el nacimiento de un régimen jurídico
especial. Formalmente, un
procedimiento jurídico, y
materialmente regido por un
régimen jurídico especial, el
Derecho administrativo.
127
de interés público, aunque algunos
autores lo rechazan porque creen
que esconde una opción justificativa
para otorgar mayores poderes a la
Administración.
CREACIÓN Y FORMAS DE
GESTIÓN DE SERVICIOS
PÚBLICOS
En un principio, la creación de
servicios públicos respondió a una
urgencia práctica, y a finales del
XIX surgió un debate sobre los
mismos con respecto a la libertad de
su creación, a la discrecionalidad de
la decisión de crearlo y a la
informalidad jurídica de la propia
creación.
128
bienestar social. Los límites a su
creación se encuentran en el Art.
128 CE, que afirma que, mediante
ley, se puede reservar la misma a los
poderes públicos. Destacan dos
aspectos fundamentales:
⋅ La amplitud
de realizar
un servicio:
en su forma
más leve de
intervención,
la
Administración
simplemente
entraría en
el mercado
de servicios
para
complementar
la tarea
realizada
por las
entidades
privadas. En
la mayoría
de los
casos, sin
embargo, la
declaración
de una
actividad
como
servicio
público
supone que
la
Administración
establece
reglas para
su
prestación y
controla la
misma (en
grado de
reserva), de
modo que el
campo de
actuación
de los
particulares
129
resulta
limitado.
Estos
aspectos se
rigen
mediante
regímenes
jurídicos
diferentes
que son, en
el caso de la
asunción de
titularidad
sin reserva,
la necesidad
de cumplir
los
requisitos
de
derivados
de la
actividad
referida y la
prohibición
de convertir
en servicio
público las
actividades
que la CE
califica de
derechos
fundamentales;
en el caso
de la
reserva de
actividades,
queda sujeta
a los límites
anteriores y
además,
sólo opera
en
`servicios
esenciales' y
se prohíbe
el
establecimiento
de servicios
públicos
que actúen
como
monopolio
130
comercial
(petróleo,
tabaco)
CARÁCTER VOLUNTARIO U
OBLIGATORIO DE LA
CREACIÓN DE SERVICIOS
PÚBLICOS
La Administración a la que se
declara titular de un servicio público
goza de libertad en la prestación,
aunque enmarcada en dos aspectos:
la técnica organizativa y el régimen
jurídico al que se sujetan las
131
prestaciones.
132
servicio y de relación con usuarios)
y las de privado (aspectos
organizativos).
MODALIDADES DE GESTIÓN
CONTRACTUAL U
INDIRECTA.
133
servicios públicos en concurrencia
con particulares que están
desarrollando esa actividad, y
supone una fórmula de la
Administración para complementar
los servicios que presta. Se limita a
8 años pero admite prórroga.
• Sociedad económica mixta: es el
contrato con una sociedad mercantil
con participación de la
Administración en su capital con la
que se contrata la gestión del
servicio público. Esta asociación
origina el nacimiento de una persona
jurídica distinta que va a gestionar el
servicio. La participación pública
sólo puede alcanzar el 50%, ya que
de lo contrario se trataría de una
sociedad instrumental.
CONTENIDOS DEL
CONTRATO
• La Administración dispone de
poderes para regular las
características del servicio y su
modificación en aras del interés
público, aprobar las tarifas que se
cobran a los usuarios, intervenir en
la prestación del servicio en caso de
incumplimiento del contratista
(puede establecer un órgano de
vigilancia o incluso decidir la
destitución de los gestores), suprimir
el servicio o decidir su rescate (pero
deberá indemnizar al contratista)
• Los derechos y obligaciones del
contratista serían la prestación del
servicio según las condiciones
fijadas, cuidar el buen orden del
servicio, recibir las
contraprestaciones económicas
previstas en el contrato, indemnizar
a terceros por la prestación del
servicio ( a no ser que la
responsabilidad sea de la
Administración) y exigir
compensaciones por las
134
modificaciones introducidas en el
contrato por la Administración.
LA EXTINCIÓN DEL
CONTRATO
RÉGIMEN JURÍDICO DE LA
PRESTACIÓN DE SERVICIOS
135
uniformidad, ya que se debe aplicar
desigualmente según las diversas
situaciones de los ciudadanos.
• Principio de continuidad: se trata de
garantizar que la prestación social
esté cubierta sin depender de
decisiones privadas, que el servicio
se preste de forma regular. Se
establece la obligación de prestar el
servicio con la continuidad
estipulada. Este principio vincula
también a los trabajadores y limita
su derecho de huelga, estableciendo
servicios mínimos.
• Principio de progresión o de
adaptación: significa que el servicio
debe ajustarse a las necesidades
sociales y a los avances
tecnológicos. Los servicios deben
prestarse con el nivel de innovación
adecuado, y la Administración
puede modificar el contrato sin
perjuicio de la compensación al
contratista. El único derecho
subjetivo que ostentan los usuarios,
por su parte, es el de disfrutar de la
prestación en las condiciones
establecidas.
136
USUARIO
137
mismo grado de eficacia requerirán
un mayor gasto o coste.
138
prestación o equivalentes a la
utilidad de los mismos.
◊ De quien presta el
servicio.
◊ De la naturaleza de
ese servicio.
EL SUJETO.
139
Desde su naturaleza puede exigirse
por procedimientos de apremio y
controlarse mediante el recurso
económico−administrativo,
aplicándole los principios de la ley
general tributara y revisión de actos
en vía administrativa. Su importe (el
de explotación) no podrá exceder del
coste del servicio, con arreglo a lo
establecido en la ley de tasas y
tarifas de 1998.
140
máximas a percibir de los usuarios.
Las tarifas han de ser iguales para
todos los preceptores de los mismos
precios.
141