RESUMEN

DERECHO

ADMINISTRATIVO.

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UNIDAD N° 1.

1. Derecho Administrativo. Evolución histórica comparada: Los sistemas jurídicos continental

europeo y anglosajón. Pautas de convergencia. Noción Conceptual. Autonomía. Principios
fundamentales del derecho administrativo clásico y contemporáneo. Codificación. Ciencia de la
administración. 2. El derecho administrativo actual como régimen jurídico exorbitante. Prerrogativas
estatales y garantías individuales. Principios jurídico-políticos del derecho privado y administrativo
liberal. Diferencias. Evolución. El Estado Social de Derecho. El Estado garante. 3. Las funciones del
Estado. Teoría de la separación de los poderes. Las funciones desde el punto de vista orgánico y
material. 4. La Administración Pública. Distintas concepciones. Función administrativa y función de
gobierno. Proyección actual de la Administración.

DERECHO ADMINISTRATIVO.

Es relevante explicar cuáles son las funciones del Estado a fin de establecer el régimen jurídico que
corresponde aplicar a la actividad desarrollada en el ejercicio de esas funciones, a saber:

a) Funciones administrativas → derecho administrativo;

b) Funciones legislativas → derecho parlamentario;
c) Funciones judiciales → derecho judicial.

El concepto de las funciones estatales es relevante jurídicamente porque luego de su interpretación

debe aplicársele un sector específico del derecho.

El Derecho Administrativo nace y crece alrededor de las funciones llamadas administrativas. El

Derecho Administrativo tiene por objeto el estudio de las funciones administrativas y cabe aclarar
que el Poder Ejecutivo siempre ejerce funciones estatales de ese carácter. De modo que es necesario
asociar Derecho Administrativo, funciones administrativas y Poder Ejecutivo como conceptos casi
inseparables.

Concepto Derecho Administrativo (Cassagne): El Derecho Administrativo es la parte del derecho

público interno que regula la organización y las funciones substancia administrativa, legislativa y
jurisdiccional del Poder Ejecutivo y de las entidades jurídicamente descentralizadas, las funciones
administrativas de los restantes órganos (Poder Legislativo y Poder Judicial) y en general todas
aquellas actividades realizadas por personas públicas o privadas a quienes el ordenamiento les
atribuye potestades de poder público derogatorias o exorbitantes del derecho privado.

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EVOLUCIÓN HISTÓRICA (ARGENTINA) Y COMPARADA.

Se cree que el Derecho Administrativo nace en nuestro país en las últimas décadas del siglo XX como
una disciplina jurídica con rasgos propios.

¿El modelo argentino es tributario del régimen anglosajón o europeo? Ciertos autores consideran que
nuestro sistema de Derecho Público es quizás contradictorio ya que, por un lado, sigue el texto
constitucional de los Estados Unidos y, por el otro, el Derecho Administrativo de los países
continentales europeos. Esto es relativo por diferentes razones, primero porque la CN de 1853/60
tiene diferencias sustanciales con el modelo institucional de EEUU y, en segundo lugar, porque en
nuestro país el Derecho Administrativo sigue solo parcialmente el marco europeo (control judicial)
aunque cierto es que mantiene el doble derecho (subsistemas).

Doble derecho (subsistemas).

La cuestión más controversial en el Estado Liberal y en relación a nuestro objeto de estudio (Derecho
Administrativo) fue la creación del Derecho Público como un régimen jurídico exorbitante
comparado con el modelo propio del Derecho Privado, esto es, dos derechos o subsistemas jurídicos.
El otro modelo contrapuesto es de un solo derecho que comprende las actividades públicas y privadas
por igual.

Se sostiene que el Estado fue aceptando paulatinamente su sujeción al Derecho, pero a cambio de
fuertes privilegios, más precisamente, en el marco del doble derecho. Por ejemplo, en el escenario
del doble derecho (Derecho Privado/Derecho Administrativo) el Poder Ejecutivo puede declarar o
decidir derecho, es decir, crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, y a su vez, aplicarlo, es
decir, ejecutar sus propias decisiones sin necesidad de intervención judicial. Así, las decisiones
estatales se presumen legítimas y, además, revisten carácter ejecutorio.

En efecto, el Derecho Administrativo, es decir el Derecho Público de carácter autónomo respecto del
Derecho Privado, prevé un conjunto de privilegios estatales, entre ellos, el carácter ejecutorio de sus
actos, las reglas especiales y protectorias de los bienes de dominio público, el agotamiento de las vías
administrativas como paso previo al reclamo judicial y el carácter meramente revisor de los tribunales
sobre las decisiones del Ejecutivo.

Bases actuales del Derecho Administrativo.

El Derecho Administrativo fue adaptándose de a poco a los nuevos esquemas políticos e

institucionales. En particular, en el siglo XX, el Estado Liberal fue reemplazado por el Estado Social
y Democrático de Derecho, incorporándose los derechos sociales, de modo que el Estado cumple un

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papel mucho más activo con el objeto de extender el bienestar a toda la sociedad mediante
prestaciones activas y no simple abstenciones.

En el marco del DA las consecuencias más visibles e inmediatas fueron el crecimiento de las
estructuras estatales, el desplazamiento de las potestades legislativas al PE, las técnicas de
descentralización del poder territorial e institucional, y las intervenciones del Estado en las
actividades económicas e industriales por medio de las regulaciones y de empresas y sociedades de
su propiedad.

Cabe señalar que el DA recién en las últimas décadas comenzó a afianzar los derechos sociales e
incorporar los derechos de tercera generación en el marco de su conocimiento y avance científico.

Lo más importante a destacar de la relación Estado Social y Democrático de Derecho + Derecho

Administrativo son: la democratización de las estructuras administrativas, el carácter transparente de
las decisiones estatales, la incorporación de las nuevas herramientas tecnológicas y el buen gobierno
como nuevos paradigmas en el desarrollo de la Teoría General del Derecho Administrativo.

AUTONOMÍA.

Si bien el Derecho Administrativo debe apoyarse en el Derecho Público, es cierto que recurrió y
recurre constantemente al Derecho Civil, es decir, al marco propio del Derecho Privado. Esto es así
por razones históricas ya que el Derecho Administrativo nació como un conjunto de reglas especiales
y de excepción respecto del Derecho Civil y se nutrió de las instituciones de este (por ejemplo, el acto
jurídico y el contrato, entre otros conceptos). De todas maneras, en este proceso histórico, el Derecho
Administrativo logra romper este vínculo con el Derecho Civil y regirse por sus propios principios
que le permiten así vertebrar las reglas propias y especificaciones de su conocimiento (este fenómeno
ocurrió recién en el siglo XX).

En este contexto, es posible decir que el Derecho Administrativo es un derecho autónomo y,

particularmente, separado e independiente del Derecho Civil.

LAS FUNCIONES DEL ESTADO. TEORÍA DE LA SEPARACIÓN DE PODERES. LAS

FUNCIONES DESDE EL PUNTO DE VISTA ORGÁNICO Y MATERIAL.

Existen 3 funciones estatales diferenciadas por su contenido material (legislar, ejecutar y juzgar) y,
por el otro, hay 3 poderes que ejercen, en principio, cada una de las competencias mencionadas con

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exclusión de las demás. El esquema institucional básico es simple ya que existen 3 poderes (PL, PE
y PJ) y cada uno de ellos ejerce una función material especial (legislación, ejecución y juzgamiento).

Sin embargo, la practica institucional, inclusive la CN nos dice que, en verdad, cualquiera de los
poderes no solo ejerce las funciones propias y específicas sino también las otras competencias
materiales estatales. En otras palabras, por ejemplo, el PE no solo ejerce funciones de ejecución
(interpretación y aplicación de la ley) sino también otras de contenido materialmente legislativo y
judicial. Así, el PE dicta actos materialmente legislativos (emite reglamentos ejecutivos, delegados y
de necesidad y urgencia) y judiciales (actos dictados por los tribunales de cuentas o por los entes
reguladores de servicios públicos en ejercicio de funciones materialmente judiciales).

Es cierto que cada poder conserva sus competencias propias y originarias, pero también ejerce
competencias ajenas o extrañas, es decir, potestades en principio de los otros poderes con carácter
complementario de las propias o en casos de excepción y con el propósito de reequilibrar los poderes.

El principio de división de poderes en el marco constitucional argentino.

Las competencias materialmente administrativas del PE.

El Presidente es el Jefe de la Nación, del Gobierno y de las fuerzas armadas y es, además, el
responsable político de la Administración general del país. Es quien debe nombrar, con acuerdo del
Senado, a los magistrados de la CSJN y de los tribunales inferiores, conceder jubilaciones, retiros,
licencias y pensiones, remover a los embajadores con acuerdo del Senado, prorrogar sesiones
extraordinarias, etc. (Conforme artículo 99 CN).

Por otra parte, el Jefe de Gabinete de Ministros, ejerce la Administración general del país, efectúa los
nombramientos de los empleados de la administración, hace recaudar las rentas de la Nación, ejecuta
el presupuesto nacional, concurre a las sesiones del Congreso, etc. (Conforme artículo 100 CN).

Las competencias materialmente legislativas del PE.

Por razones de concurrencia: Dictado de decretos internos y reglamentarios que fuesen necesarios
para la ejecución de las leyes cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias (art.
99 CN). El JGM debe remitir al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y Presupuesto y
refrendar decretos reglamentarios.

Por razones de excepción: El Presidente puede, en casos de excepción, dictar DNU y delegados
(Art. 99 inc. 3 y 76 CN) y el JGM debe refrendar los decretos delegados y los DNU y de promulgación
parcial de las leyes (Art. 100).

Las competencias materialmente judiciales del PE.

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Por razones de excepción: El Presidente puede, en ciertos casos, ejercer funciones materialmente
judiciales mediante los tribunales administrativos, sin perjuicio del control judicial posterior y
suficiente.

Desde el punto de vista orgánico y material.

Subjetivo (orgánico): Tiene en cuenta el órgano que realiza la función (teoría de la división de
poderes de Montesquieu). De esta forma, solo habría actividad administrativa en el PE, actividad
legislativa en el PL, etc.

Objetivo (funcional o material): Considera el contenido del acto sin reparar en el órgano que lo
cumple. Es el que debe aplicarse al derecho administrativo, ya que hay actividad materialmente
administrativa en el PL, en el PJ y en los entes públicos no estatales (que tienen potestades por
delegación del Estado).

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Según Marienhoff la administración pública es la actividad permanente, concreta y practica del

Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos
que lo integran.

Esta actividad que consiste en realizar los fines públicos (objeto del derecho administrativo) es
continua y se ocupa del presente (mientras que la legislación se ocupa del futuro, la justicia del pasado
y ambas son discontinuas). La AP está compuesta por órganos y entes estatales.

Administración significa en latín “servir a”.

Función de gobierno: Es la actividad que llevan a cabo los órganos Ejecutivo y Legislativo
(solamente si la CN expresamente les da esa facultad por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia) a través del dictado de actos (políticos o de gobierno o institucionales) cuyo fin es
lograr que subsistan las instituciones organizadas por la CN y que su actuación, como representantes
del país en el exterior, sea correcta.

Estos actos están exentos del control judicial por tener una marcada finalidad política indispensable
para el orden estatal. Ejecutan en forma directa una norma constitucional y son dictados por el PE o
PL en ejercicio de una actividad discrecional.

Ejemplos de actos de gobierno o políticos: firmar la paz o declarar la guerra, firmar tratados, declarar
el Estado de sitio, intervenir provincias, vetar leyes, abrir y cerrar las sesiones del Congreso, nombrar
a los Ministros de la CSJN.

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Antes se aplicaba la Teoría de los Actos de Gobierno, la cual establecía que ningún acto del PE
podía ser revisado por el PJ por ser de naturaleza política. Actualmente, salvo los actos de gobierno,
los demás son revisables por los jueces.

UNIDAD N° 2.

Fuentes. Jerarquía de las fuentes. La Constitución. Los tratados. La ley. El Decreto. Reglamentos.
Clasificación. Delegación legislativa. Zona de reserva de la administración. Límites. Principios
generales. Analogía. Costumbre. Equidad. Jurisprudencia. Doctrina. 2. Relaciones con otras ramas
jurídicas: Derecho Constitucional, Derecho Civil, Derecho Penal, Derecho Financiero. Derecho
Público provincial. Régimen jurídico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

FUENTES. JERARQUÍA DE LAS FUENTES.

Las fuentes son los instrumentos que crean y forman el ordenamiento jurídico (particularmente, las
reglas jurídicas); es decir, el origen del Derecho, su principio y su fundamento. ¿De dónde proviene
el derecho? De sus fuentes, allí nace el derecho.

Habitualmente decimos, sin mayores controversias, que las fuentes son las siguientes: la ley, los
principios generales del derecho y la costumbre. A su vez, se estudia cómo integrarlas y como resolver
posibles conflictos entre ellas.

El criterio más simple de resolución de conflictos es el principio jerárquico, es decir, el juego de

grados superiores e inferiores entre las fuentes y sus respectivas normas. Así, el texto constitucional
es el primer eslabón, es decir, el más alto jerárquicamente hablando. Tras la CN (incluidos los
Tratados Internacionales con rango constitucional), debemos ubicar los tratados, luego las leyes,
después los decretos y, por último, las demás reglamentaciones del PE.

El principio jerárquico comprende, entonces, los siguientes postulados:

a) Las normas superiores modifican o derogan todas las inferiores;

b) Las normas inferiores no pueden modificar o derogar las superiores;
c) Las normas inferiores que contradicen a las superiores deben ser tachadas por inválidas.

Las distintas fuentes.

La CN: Es la principal fuente del derecho y en especial, del derecho administrativo. En efecto,
cualquier tópico del derecho administrativo nace necesariamente de los mandatos constitucionales y
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debe ser acorde a estos. Por ejemplo, las funciones estatales, los principios de legalidad y de reserva
legal, las situaciones jurídicas subjetivas, etc. Se dice que el derecho administrativo es el derecho
constitucional concretizado.

Los tratados: En este punto corresponde distinguir entre: (a) los tratados internacionales con
jerarquía constitucional; (b) los otros tratados (sin jerarquía constitucional); y (c) los tratados de
integración.

a) Tratados con jerarquía constitucional: En 1994 se introdujo el concepto de tratados con

jerarquía constitucional. Entre los que tienen jerarquía constitucional cabe mencionar: (1)
Declaración Amerciana de los Derechos y Deberes del Hombre; (2) Declaración Universal de
Derechos Humanos; (3) La Convención Americana sobre Derechos Humanos; (4) Pacto
Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, etc.

Estos tratados tienen rango constitucional en los siguientes términos, de conformidad con el
inciso 22 del artículo 75 de la CN: “en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía
constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben
entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”.

b) Tratados sin rango constitucional: Siempre se plantea la siguiente cuestión ¿el tratado tiene
igual jerarquía que la ley? Ya que el artículo 31 de la CN expresa “esta Constitución, las leyes
de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias
extranjeras son ley suprema de la Nación”. Sin embargo, esta cuestión es resuelta por la CN
a partir de la reforma de 1994, ya que el artículo 75 inc. 22 establece de modo expreso que
“los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes”, es decir, la ley no puede
derogar o modificar un tratado suscripto por el Estado.

Existe un tratado internacional que incide fuertemente en el Derecho Administrativo y es el

Convenio sobre Arreglo de Diferencias relativas a Inversores entre Estados y Nacionales
de otros Estados (1996) que creó el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias sobre
Inversiones (CIADI). El CIADI es un organismo internacional autónomo, aunque está
fuertemente ligado al Banco Mundial. Actúa como árbitro en los conflictos de naturaleza
jurídica que surjan entre los Estados parte y un nacional de otro Estado parte en materia de
inversiones.

c) Tratados de integración: Conforme la CN, el Estado argentino puede transferir competencias

siempre que estén presentes las condiciones de reciprocidad e igualdad y, a su vez, el respeto

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 por el orden democrático y los derechos humanos. A su vez, estos tratados tienen jerarquía
superior a las leyes según el primer párrafo del inciso 24 del artículo 75 de la CN.
En estos tratados el Congreso debe declarar la conveniencia del tratado de integración y, luego
aprobarlo. La declaración debe ser votada por la mayoría absoluta de los miembros presentes
de cada Cámara y la aprobación debe contar con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros del Congreso. Un ejemplo es el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) que fue
creado a partir del Tratado de Asunción (1991) entre Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil.
Actualmente el MERCOSUR es una unión aduanera, es decir, una zona de libre comercio
política comercial común.

La ley: Es toda norma obligatoria dictada por el Congreso sobre el núcleo de las materias a través del
procedimiento especifico que prevé la CN. Son reglas de carácter general, abstracto y obligatorio.

Los reglamentos: Son actos de alcance general, abstracto y obligatorio que dicta el PE con efectos
jurídicos directos sobre las personas (situaciones jurídicas) en virtud de una atribución del poder
constitucional. Por tanto, el reglamento comprende el poder regulatorio complementario. Cabe añadir
que el PE debe aplicar la ley (es decir, ejecutar las políticas públicas definidas por el legislador) por
medio de 2 instrumentos jurídicos, a saber: (1) el ejercicio del poder regulatorio complementario
(reglamentos) y (2) la aplicación propiamente dicha del bloque jurídico (Constitución, ley,
reglamento), es decir: actos, contratos, hechos y omisiones, entre otras formas jurídicas.

El decreto debe definirse por su objeto material, es decir, el detalle o complemento de las materias,
el órgano competente, y el procedimiento constitucional o legal.

Los decretos tienen un alcance sub legal, es decir, su sujeción a las leyes del Congreso, a la CN y a
los tratados. En otras palabras, los reglamentos, salvo aquellos con rango legislativo (decretos
delegados y de necesidad) deben subordinarse a la ley. Más simple aún, los decretos están por debajo
de las leyes.

En síntesis, en nuestro ordenamiento jurídico el reglamento solo puede abarcar el ámbito secundario
regulatorio que dejó librado la ley, y, asimismo, no puede contradecir o derogar las disposiciones
legales o suplir la ley en caso de omisión del legislador.

El reglamento debe ser dictado por el órgano constitucionalmente competente y con absoluta
observancia de las normas de rango superior (CN, tratados y leyes) pero, además, su validez depende
del respeto a los principios generales del derecho.

Clasificación de los decretos.

En general, se distingue entre los siguientes tipos de decretos:

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 a) Decretos autónomos;
b) Decretos internos;
c) Decretos de ejecución (reglamentos);
d) Decretos delegados;
e) Decretos de necesidad y urgencia.

Decretos autónomos. Zona de reserva de la administración: Es aquella norma de alcance general

que dicta el PE sobre materias que son de su exclusiva competencia de ordenación y regulación y
que, por ende, excluye la intervención del legislador. En tal caso, el PE regula el nucleo y los detalles
de tales materias, constituyéndose así una zona propia de él (zona de reserva de la administración) en
el ámbito normativo (es decir, el decreto autónomo comprende el campo regulatorio legislativo y
reglamentario).

El decreto autónomo es, entonces, para los autores que creen en él, el decreto que dicta el PE sobre
materias que son de su exclusiva competencia regulatoria y que, consecuentemente, comprende el
núcleo y complemento del objeto regulado, de modo tal que el PE prescinde de las leyes sancionadas
por el Congreso. Es más, si el PL dicta una ley sobre esta materia, siempre prevalecerá el decreto del
PE.

Cabe aclarar, que los decretos autónomos no son reglamentos de ejecución sino normas de alcance
general sobre materias que no pueden ser reguladas por la ley, sino solo por el PE en sus aspectos
centrales y periféricos (núcleo y detalles). Por ello, estos reglamentos son denominados también
decretos independientes, es decir, decretos que no dependen de las leyes del Congreso.

Los decretos autónomos encuentran su fundamento en la zona de reserva de la administración pública

con sustento en el inciso 1 de los artículos 99 y 100 de la CN sobre la Jefatura de la Administración
Pública.

En la práctica los decretos autónomos han sido utilizados en ciertos casos particulares, por ejemplo,
en la creación de entes autárquicos, o sobre cuestiones en el marco salarial del sector público.

Reglamentos internos: Los reglamentos internos son decretos meramente formales porque no
regulan situaciones jurídicas y, por tanto, no incluyen proposiciones jurídicas, es decir, solo tienen
efectos dentro del marco del PE. Así, los reglamentos internos del PE solo regulan su propia
organización.

El fundamento de los reglamentos internos es la titularidad, responsabilidad y ejercicio de la Jefatura

de la Administración Pública, en tanto solo comprende aspectos internos de la organización y

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funcionamiento del Estado que, en ningún caso, alcanza situaciones jurídicas, derechos ni
obligaciones de las personas.

El ámbito del decreto interno comprende las potestades reguladoras del PE sobre cuestiones de
organización propia que no tiene efecto sobre terceros y siempre que, además, la materia de que se
trate no se encuentre reservada al legislativo por mandato constitucional o haya sido objeto de
regulación por el Congreso.

Decretos de ejecución (reglamentos): Los reglamentos de ejecución son los actos que dicta el PE
con el propósito de fijar los detalles o pormenores de las leyes sancionadas por el PL, es decir, las
reglas de carácter general, abstracto y obligatorio, pero con ese alcance específico y periférico.

Así, el PE conforme a la CN, expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la
ejecución de las leyes. A su vez, la CN establece un límite en el ejercicio de estas potestades que
consiste en la prohibición de alterar el espíritu de la ley mediante excepciones reglamentarias.

Cabe agregar que el limite constitucional de potestad reglamentaria del PE, es decir, el hecho de no
alterar el espíritu de la ley con excepciones, debe interpretarse en los siguientes términos: (a) el
decreto no puede modificar, derogar o sustituir la ley “so pretexto de reglamentación” ni invadir la
zona del legislador y, además, (b) el Presidente debe observar el trámite que prevé la CN.

El reglamento solo debe incluir aquello que sea imprescindible para la aplicación, ejecución,
desarrollo o interpretación de la ley. Es decir, las disposiciones reglamentarias deben limitarse a
establecer reglas cuyo contenido sea la explicación, interpretación, aclaración y precisión conceptual
de la ley de modo de lograr la correcta aplicación y cumplimiento de ésta.

En efecto, los decretos no pueden establecer nuevos mandatos normativos, salvo aquellos meramente
instrumentales (por ejemplo, cuestiones de organización o procedimiento) que no alteren el contenido
del texto ni el sentido legal.

Decretos delegados: Se entiende por tales a los actos de alcance general que dicta el Presidente sobre
materias legislativas, previa autorización del Congreso. Aquí, evidentemente, el PE ingresa en el
círculo central propio del legislador.

Es decir, el legislador traspasa al PE materias propias que, en vez de ser regladas por la ley a través
de un trámite parlamentario, son reguladas por el Presidente por medio de decretos. Por tanto,
debemos distinguir entre la ley de delegación (es decir, la ley que transfiere competencias legislativas)
y el decreto delegado (esto es, la ley dictada por el PE en virtud de una ley de delegación que completa
el círculo central).

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La delegación legislativa es una alteración circunstancial y excepcional del sistema de división y
equilibrio entre poderes que prevé el propio texto constitucional. En otras palabras, el instituto de la
delegación amplía el ámbito regulatorio del PE, exceptuándose así del modelo ordinario de
distribución de competencias constitucionales entre ley y decreto (PL/PE). Los decretos delegados
son de naturaleza legislativa y dictados por el PE en virtud de una transferencia de competencias del
legislador.

Los decretos delegados son una figura introducida por la reforma de 1994 a la CN (anteriormente no
estaban previstos, pero se realizaban de todas maneras y fueron, en ciertas ocasiones, amparados por
la CSJN). La CN de 1994 dispone que “se prohíbe la delegación legislativa en el PE, salvo en materias
determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio dentro de
las bases de la delegación que el Congreso establezca” (Art. 76 CN).

Por su parte, el JGM debe “refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso,
los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente” (Art. 100, inc. 12 CN).

Entonces, queda prohibida la delegación legislativa, pero a su vez se prevé como excepción que el
legislador delegue y, consecuentemente, el PE dice decretos delegados si se cumplen los siguientes
requisitos:

 La delegación debe tratar sobre materias determinadas de administración o emergencia

pública;
 El legislador debe fijar las bases legislativas; y
 El legislador debe decir también cuál es el plazo de la delegación (esto es, el término en el
cual el PE puede dictar la ley).

En otras palabras, la CN exige los siguientes requisitos respecto de los decretos delegados:

 Requisito material: esto es, materias determinadas de administración o emergencia pública.

Las materias prohibidas son: cuestiones penales; tributarias; electorales y de partidos
políticos. En síntesis, el PL no puede transferir las atribuciones de gobierno, administración,
jurisdiccionales, de control y constituyentes. Las materias llamadas administrativas, son,
entre otras, las relativas a las estructuras administrativas, los procedimientos administrativos,
los agentes del sector público y las contrataciones del Estado, es decir, solo las materias donde
el Estado es parte. En cuanto a lo llamado emergencia pública (situaciones de hecho
excepcionales y extraordinarias) también existe un límite negativo en razón de la materia (así
el art. 99 en su inc. 3 de la CN, principio de legalidad, las mayorías o procedimientos
especiales, las potestades legislativas de control, las competencias materialmente

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 administrativas y los actos complejos entre otros). Pero, el resto de las materias (residuo), es
parte de las cuestiones que sí puede delegar el PL en el PE siempre en un marco de situaciones
de emergencia.
 Requisito subjetivo y de forma: Esto es el órgano competente y el trámite constitucional. El
Presidente no puede subdelegar en sus órganos inferiores las potestades legislativas
transmitidas ni siquiera con autorización del Congreso. En cuanto al trámite, el procedimiento
que debe seguir la ley de delegación es el trámite de formación y sanción de las leyes, y el
trámite de los decretos delegados implica la firma del Presidente con el refrendo del JGM y
los Ministros del ramo, y el JGM debe elevarlo a la Comisión Bicameral Permanente (la CN
no establece plazo).
 Requisito de admisibilidad: Las leyes de delegación deben comprender las bases y el plazo
para el ejercicio de las potestades delegadas. Las bases son el objeto que debe fijar el
legislador y el alcance de este, es decir, deben comprender las directrices para el dictado de
normas de delegación, es decir, los principios y criterios que debe seguir el PE.
 Requisito de control: Esto es, la intervención de la Comisión Bicameral Permanente y el pleno
de las Cámaras.

Los decretos de necesidad y urgencia: Son las normas de alcance general que dicta el PE sobre
materias legislativas (regulaciones), sin autorización previa del Congreso. Es decir, la diferencia que
existe entre los decretos delegados y estos es que, en este caso, no existe una habilitación previa del
órgano deliberativo.

Los DNU tampoco estaban previstos en la CN antes de la reforma de 1994, sin embargo, casi todos
los gobiernos de nuestro país recurrieron a la práctica de dictarlos.

La CN de 1994 dispuso, en su art. 99 inc. 3, que el PE no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la CN para la sanción
de leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de
partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos
en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos conjuntamente con el JGM.

Luego, la CN agrega que el JGM personalmente y dentro de los 10 días someterá la medida a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la
proposición de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta Comisión elevará su despacho en
un plazo de 10 días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato
considerarán las Cámaras.

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El DNU es de carácter extraordinario y provisorio ya que, por un lado, solo procede cuando estén
presentes los supuestos de hecho tasados en la CN y, por el otro, el decreto debe ser aprobado
inmediatamente por el Congreso.

Debe tratarse de una situación de carácter extraordinario y excepcional, esto es, un hecho no habitual,
imprevisible o difícilmente previsible. A su vez, este estado de emergencia, por su carácter
extraordinario, debe ser necesariamente transitorio. En conclusión, el estado de emergencia no
justifica por si solo el dictado de decretos si, además, no se cumple con los recaudos que con carácter
específico prevé el art. 99 de la CN (imposibilidad de seguir el trámite legislativo ordinario).

Por otra parte, las medidas estatales dictadas en este contexto deben ser necesarias y urgentes. El acto
es necesario cuando la crisis es de suma gravedad y constituye el único medio institucional idóneo
para superar la situación excepcional. Es más, la necesidad está vinculada con las circunstancias
extraordinarias (inusuales, imprevisibles o de muy difícil previsión). A su vez, el decreto es urgente
cuando el Estado debe responder de modo súbdito o rápido, es decir que este debe adoptar en términos
inmediatos e inaplazables medidas de contenido legislativo y que, en caso de no hacerlo, se causaría
un daño sumamente grave.

El carácter necesario y urgente de la decisión supone necesariamente que el Congreso no pueda

intervenir o que, en caso de que así lo hiciese, el procedimiento para la formación y sanción de leyes,
en razón de su complejidad y consecuente extensión en el tiempo, hace que las medidas sean
ineficaces con el propósito de sortear las circunstancias excepcionales.

Ahora bien, si el PL, ante tales circunstancias y habiendo podido expedirse al respecto no lo hace,
entonces el PE no puede arrogarse potestades legislativas y dictar el DNU consecuente. El estado de
inacción del órgano legislativo por sus propias decisiones y de modo deliberado no puede justificar,
en ningún caso, el dictado de decretos legislativos.

Cabe añadir que los DNU solo pueden comprender las cuestiones que fueren imprescindibles e
inaplazables para superar el estado excepcional y solo por un tiempo determinado.

La ley 26.122 dispone que:

 En caso de que el JGM no remita en el plazo establecido a la Comisión…los decretos…, dicha

Comisión se abocará de oficio a su tratamiento (art. 18). La Comisión puede iniciar de oficio
el procedimiento;
 La Comisión debe expedirse acerca de la validez o invalidez del DNU;
 Si vence el plazo que tiene la Comisión para elevar el despacho, las Cámaras se abocarán al
expreso e inmediato tratamiento del decreto (art. 20);
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  El rechazo o la aprobación deberá ser expreso;
 Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto debiendo
expedirse simplemente por la aprobación o el rechazo mediante el voto de la mayoría absoluta
de los miembros presentes;
 El rechazo de ambas Cámaras implica la derogación del DNU, quedando a salvo los derechos
adquiridos;
 Etc.

Los principios generales: Los principios constitucionales que son relevantes en el marco del
Derecho Administrativo son, entre otros, los siguientes:

 El principio rector del sistema democrático (art. 36/38/75 inc. 19 y 24 CN);

 Los principios de división de poderes y legalidad (art. 1/75/99 CN);
 Los principios de autonomía personal e igualdad (art. 16/19 CN);
 El principio sobre el reconocimiento y exigibilidad de los derechos (art. 14/28/33 CN);
 El principio de tutela judicial efectiva (art. 18 CN);
 El principio de responsabilidad estatal (art. 16/17 CN);
 Etc.

En este punto, es necesario agregar los principios generales del DA – instrumentales o secundarios
– derivados de los principios constitucionales enumerados anteriormente, por ejemplo, el debido
proceso adjetivo (art. 1, apartado f LPA) que es un principio instrumental derivado del principio
constitucional de defensa en juicio (art. 18 CN).

Finalmente, los principios reconocidos por el ordenamiento jurídico como principios propios y
específicos del DA como, por ejemplo, in dubio pro administrado, es decir, en caso de dudas a favor
del administrado. Otro principio puede ser el de la obligación de motivar las decisiones estatales y el
carácter presuntamente legítimo de estas.

Otros principios, que, si bien nacieron en el Derecho Civil, son considerados por el DA son:

 Buena fe;
 Actos propios;
 Prohibición de enriquecimiento sin causa.

La costumbre: La costumbre es la observancia de comportamientos constantes en el tiempo,

uniformes y, según se cree, obligatorios. Las costumbres son normas jurídicas cuando son

14
reconocidas por los órganos del sistema jurídico. Las costumbres NO son fuente de derecho SALVO
aquellas que son concordantes con las leyes (costumbre secundum legem).

Jurisprudencia: Los antecedentes judiciales, sin perjuicio de crear derecho con alcance singular e
incidir sobre las otras fuentes creadoras del derecho, solo son fuente directa en los siguientes casos:

 Los fallos de la Corte, en tanto son obligatorios para los otros tribunales;
 Los fallos plenarios que son obligatorios para los miembros de la propia Cámara y los otros
jueces del fuero;
 Las sentencias con efectos absolutos.

En los otros casos, las sentencias solo son obligatorias respecto del propio tribunal.

Doctrina: Ciertos autores creen que el criterio doctrinal, es decir, las ideas de los estudiosos del
derecho, constituyen una fuente indirecta porque si bien no tienen base en el orden positivo, y, por
tanto, no son fuente del ordenamiento jurídico, si contribuyen a crear el derecho.

RELACIONES DEL DA CON OTRAS RAMAS JURÍDICAS.

Con el Derecho Constitucional: El derecho constitucional (DC) es la parte general y fundamental

del derecho público, es un tronco del cual derivan las diferentes ramas, es, por consiguiente, lógico
que el DA tenga vinculación estrecha con el DC. El DC comprende las normas que regulan la
estructura del Estado, determina sus funciones, define sus atribuciones y sus límites. Es la base de
todo sistema de derecho público de casi cualquier país. El DA tiene mayor vinculación con el que
cualquier otra rama del derecho.

Con el Derecho Civil: En general, el Código Civil y Comercial se aplica directamente cuando la ley
administrativa no dice nada sobre un tema, por ejemplo, capacidad de las personas, clasificación de
las personas, bienes (cesión de créditos, dominio estatal, expropiación, privilegios, locación de cosas,
etc.).

Con el Derecho Penal: El DA, para hacer cumplir eficientemente sus normas, necesita de la fuerza
represiva del DP. La administración actúa antes y después de la pena: reglamenta cárceles, derechos
y deberes del penado dentro de ella, etc.

Con el Derecho Financiero: El fin de esta rama del derecho es regular la actividad financiera y
tributaria del Estado (cobros, recaudación, gastos, etc.).

UNIDAD N° 3.

15
Organización administrativa. Principios jurídicos de organización administrativa. Teoría del órgano.
Competencia y jerarquía. Relaciones interorgánicas e interadministrativas. 2. Personas jurídicas:
públicas y privadas, estatales y no estatales. Centralización, descentralización y desconcentración. 3.
Administración central: Presidente, Jefe de gabinete, Ministerios y Secretarías de Estado. Organismos
desconcentrados. Organización provincial y municipal. Administración consultiva y de contralor.
Procuración del Tesoro de la Nación. Sindicatura General de la Nación. Auditoría General de la
Nación. Defensor del Pueblo. Ministerio Público. Consejo de la Magistratura. 4. Entes autárquicos
institucionales. Autonomía y autarquía. Clasificación. Régimen jurídico. Contralor de los actos. 5.
Otras formas de organización administrativa: empresas del estado, sociedades del estado, sociedades
de economía mixta, participación estatal en sociedades anónimas.

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LA TEORÍA DEL ÓRGANO.

Cabe recordar que en un principio el poder político, es decir, el Estado, no estaba constituido como
sujeto de derecho y que esto solo fue posible a través de un proceso histórico complejo. También,
cabe aclarar, las ventajas que introdujo la personificación del Estado, a saber:

 Permitió construir relaciones jurídicas entre el Estado y los particulares;

 Permitió responsabilizar al Estado por sus conductas, trátese de acciones u omisiones;
 Permitió garantizar las obligaciones estatales con el patrimonio estatal; y
 Permitió posibilitar la organización interna del Estado en términos coherentes y de unidad.

Una vez reconocido el Estado como persona jurídica (esto es, centro de imputación de derechos y
obligaciones) cabe analizar, como el Estado manifiesta su voluntad y traba así sus vínculos con
terceros (situaciones jurídicas).

Es obvio que el Estado debe expresar su voluntad a través de personas físicas que son parte de su
estructura, pero el problema es cómo imputamos las conductas de las personas físicas en el seno de
las personas jurídicas, es decir, cómo traspasamos las acciones u omisiones desde los agentes al
Estado. Históricamente se intentó contestar estos interrogantes según las construcciones propias de
la Teoría General del Derecho Privado acudiendo a la tesis de la representación y del mandato que
son propias de este derecho.

Con los fallos “Devoto” (1933) y “Ferrocarril Oeste” (1938) la CSJN no sólo reconoció la
responsabilidad del Estado, sino, además, su responsabilidad por las conductas ilícitas de sus
dependientes (agentes públicos). En efecto, el Tribunal imputó al Estado las decisiones ilícitas de sus
agentes (personas físicas).
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Sin embargo, más adelante, en el marco del Derecho Público se rechazó el traslado indirecto de
imputación de las conductas propio del Derecho Civil (por el canal principal-dependiente), pues el
agente es el propio Estado constituyendo, entonces, un centro único de imputación y no dos centros
como ocurre en el escenario principal-dependiente.

Así, nace la teoría del órgano, en cuyo marco no cabe distinguir entre las personas físicas y jurídicas,
sino que ambas, por decisión del legislador, se superponen y entremezclan sus voluntades. De modo
que no es posible discernir entre la voluntad del Estado (persona jurídica) y la del agente (persona
física), sino que la ley ha creado un hecho ficticio cuando dice que la voluntad del agente y su decisión
es directamente el decisorio estatal. Por tanto, no es necesario trasladar ni imputar conductas porque
el centro decisor es uno solo.

Más claro y simple: el agente es el propio Estado. Así, cualquier conducta que realice aquél es lisa y
llanamente estatal (trátese de acciones u omisiones). La CSJN reconoció la teoría del órgano desde el
caso “Vadell” (1985) en adelante.

Sin embargo, esto no es enteramente así, ya que existen excepciones y, en consecuencia, no es posible
trasladar cualquier conducta de los agentes al Estado. La responsabilidad del Estado por los actos de
sus agentes es de alcance directo y no indirecto.

En conclusión, el Estado es un sujeto de derecho con personalidad jurídica propia, capaz de adquirir
derechos y contraer obligaciones y que está integrado por órganos (es decir, personas físicas que son
quienes dicen directamente cuál es su voluntad).

El órgano es una pieza fundamental en el esquema de la organización estatal. El órgano es una unidad
(compuesta por el factor humano y material) dentro del aparato estatal que tiene un conjunto de
competencias y, particularmente, la virtualidad de imputar su voluntad – en sus relaciones jurídicas
con terceros – al propio Estado. Es decir, el órgano es el conjunto de potestades, personas físicas y
elementos materiales del propio cargo.

COMPETENCIA Y JERARQUÍA.

Hay que ver ahora como se distribuyen las competencias (poderes o potestades) entre los órganos
estatales.

Las competencias estatales.

La competencia es la suma de potestades que surge del ordenamiento jurídico, esto es, la aptitud de
los poderes públicos para obrar y cumplir así con sus fines.
17
El principio básico en cualquier Estado Democrático de Derecho es que el Estado no puede actuar,
salvo que la ley lo autorice a hacerlo. Es decir, el Estado no puede hacer ni actuar, sino solo aquello
que le esté permitido. Aquí, entonces, el principio es la prohibición y las excepciones son las
permisiones. Este último postulado de permisiones es el concepto de competencias estatales.

En síntesis, el Estado no puede obrar (principio prohibitivo) pero sí puede hacerlo cuando existe
autorización normativa que lo autorice (excepciones de permisión). Es decir, necesariamente la ley
(concepto que debe ser entendido ampliamente incluyendo CN, leyes y reglamentos) debe autorizar
al Estado para actuar.

Por su parte, la Ley de Procedimientos Administrativos (Ley N° 19.549) establece que “la
competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la CN, de las leyes
y de los reglamentos dictados en su consecuencia” y, agrega, el ejercicio de las competencias es
obligatorio e improrrogable (Art. 3 LPA).

Existen diferentes criterios sobre construcción de la teoría de las competencias del Estado, a saber:

Las competencias expresas: El PE es competente, en principio y según el criterio de legalidad,

cuando así surge del texto normativo (literalidad). Las competencias expresas son pues permisiones
que nacen del propio texto normativo (es decir, de su literalidad).

Sin embargo, es obvio que las normas no pueden prever expresamente TODAS las competencias del
Presidente y sus órganos inferiores que resulten necesarias para el cumplimiento de sus objetivos,
fines o cometidos, por ello, es necesario repensar otros criterios de reconocimiento de competencias.

Las competencias implícitas: Debido a la imposibilidad del legislador de plasmar todas y cada una
de las competencias de manera expresa surgen otros mecanismos atributivos de competencias, entre
ellos, el mecanismo de las competencias implícitas.

Así, la norma reconoce y el órgano estatal recibe, no solo las facultades textuales sino también
aquellas otras que surgen de modo implícito del bloque de legalidad, sin que este las mencione
(potestades implícitas).

El reconocimiento de competencias implícitamente atribuidas a los órganos administrativos cuenta

con importantes precedentes jurisprudenciales. En particular, el caso Font (1962) el Tribunal afirmó
que “la omisión del legislador no priva… al Estado del ejercicio de las atribuciones que inviste y que
le han sido conferidas con vistas al resguardo de las garantías constitucionales y la protección y
promoción del bien común.

¿Cuáles son las potestades implícitas? Existen diferentes criterios:

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  Son aquellas necesarias para el ejercicio de las facultades expresas, es decir, el órgano solo
puede ejercer sus potestades explicitas si reconocemos en él las otras potestades que no están
escritas en el texto de las normas;
 Son el conjunto de competencias que resulten necesarias e incluso convenientes en el marco
de las facultades explícitas;
 Son las que se deducen de modo racional y en términos sistemáticos o finalistas de las normas.

Los tipos de competencia.

La competencia puede clasificarse en razón de los siguientes criterios: (a) materia; (b) territorio; (c)
tiempo y, por último, (d) grado. Estos conceptos son jurídicamente relevantes ya que las nulidades de
los actos estatales (igual que cualquier otro decisorio del Estado) difiere si el vicio del elemento
competencia recae sobre la materia, el territorio, el tiempo o el grado.

Así, el Art. 14 de la LPA dice que el acto administrativo es nulo de nulidad absoluta e insanable
cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, el territorio, el tiempo o el
grado, salvo en este último supuesto (grado) si la delegación o sustitución estuvieren permitidas. Por
su parte, el Art. 19 de la LPA agrega que el acto administrativo anulable puede ser saneado mediante
ratificación por el órgano superior cuando el acto hubiere sido dictado con incompetencia en razón
del grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fuesen procedentes.

La competencia en razón de la materia es un criterio que depende del contenido de las facultades
estatales (sustancia). Por ejemplo, el Ministro del Interior es competente en razón de la materia, entre
otros asuntos, para “entender en las cuestiones institucionales en que estén en juego los derechos y
garantías de los habitantes”.

La competencia en razón del territorio es definida por el ámbito físico, por ejemplo, el Ministerio
de Salud de la Provincia de Chaco es competente para ejecutar políticas públicas de prevención de
enfermedades en el ámbito territorial de la provincia.

La competencia en razón del tiempo es un modo atributivo de facultades por un plazo determinado.

La competencia en razón del grado es un criterio cuyo eje distintivo es el nivel jerárquico de los
órganos administrativos y no la materia, el territorio ni el tiempo. Es decir, si comparamos dos
órganos estatales puede ocurrir, y ello es habitual, que ambos tengan igual competencia en razón de
las materias, el territorio y el tiempo, pero no así respecto del grado jerárquico.

Los conflictos de competencias.

19
Cuando 2 o más órganos creen que son competentes existe un conflicto positivo entre ellos. El otro
conflicto posible ocurre cuando los órganos entienden que no deben conocer sobre el asunto. Es decir,
en el primer caso concurren 2 o más órganos y en el segundo ninguno.

¿Cómo deben resolverse estos conflictos? ¿Quién debe resolverlos? → La LPA dice que el Ministro
resolverá las siguientes controversias competenciales:

 Los conflictos entre los órganos que dependen de él;

 Los conflictos entre los entes que actúen en el ámbito de su competencia;
 Los conflictos entre órganos y entes que actúen en su esfera de competencias.

Por su parte, el Presidente debe resolver los conflictos de competencia entre:

 Los ministros;
 Los órganos o entes que actúen en el ámbito de distintos ministerios.

¿Cómo es el procedimiento? → La LPA en su Art. 5 establece, en su primera parte, que “cuando un

órgano, de oficio o a petición de parte, se declare incompetente, remitirá las actuaciones al que
reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habilitada para
resolver el conflicto”. En este caso, existe un conflicto negativo de competencias, toda vez que los
órganos rechazan su intervención en el asunto bajo análisis.

A su vez, la norma regula el modo de resolución de los conflictos positivos de competencias. Si 2

órganos se consideran competentes, el último que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión,
de oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe resolverla.

PERSONAS JURÍDICAS: PÚBLICAS Y PRIVADAS, ESTATALES Y NO ESTATALES.

Las personas, es decir, los entes susceptibles de adquirir derechos y contraer obligaciones pueden ser
sujetos de existencia visible o ideal. Así, y en términos propios del CCCN, las llamamos personas
físicas o jurídicas.

Luego, el CCCN distingue entre las personas jurídicas de carácter público y privado. Tienen
carácter privado las sociedades, las asociaciones civiles, las simples asociaciones, las fundaciones,
las iglesias, confesiones, comunidades o entidades religiosas, las mutuales, las cooperativas, el
consorcio de propiedad horizontal y toda otra contemplada en ese Código o en otras leyes (conf. Art.
148 CCCN).

20
Por su parte, las personas jurídicas de carácter público son, según el mismo Código (Art. 146), las
siguientes:

a) El Estado Nacional, las Provincias, la CABA, los municipios, las entidades autárquicas y las
demás organizaciones constituidas en la República a las que el ordenamiento jurídico atribuya
ese carácter;
b) Los Estados extranjeros, las organizaciones a las que el derecho internacional público
reconozca personalidad jurídica y toda otra persona jurídica constituida en el extranjero cuyo
carácter público resulte de su derecho aplicable;
c) La Iglesia Católica.

¿Qué sucede cuando existen sujetos que no están incluidos de manera expresa en uno u en otro? →
Se han desarrollado diferentes teorías para saber dónde ubicarlos, por ejemplo, según el origen o
creación por ley o por decisión de sus propios miembros, las finalidades de carácter público en
términos inmediatos o mediatos, las prerrogativas estatales, la prestación de servicios públicos, el
control estatal, el origen público o privado de sus recursos, etc.

En un principio, las personas públicas se constituyeron bajo formas jurídicas de Derecho Público,
caracterizadas por el ejercicio de poderes públicos y cuya regulación le corresponde al Derecho
Administrativo. Sin embargo, este esquema se resquebrajó porque en ciertos casos el Estado
constituyó personas bajo formas privadas y regidas por el Derecho Privado (empresas y sociedades
del estado, entre otras). A su vez, el Estado reconoció el ejercicio de poderes públicos a personas no
estatales (Colegios Profesionales o concesionarios de servicios públicos). Por eso, es necesario
intentar reconstruir este concepto, sin desconocer sus casi inevitables imperfecciones.

Cabe remarcar que este criterio sobre sujetos públicos y privados es relevante por el régimen jurídico
aplicable, esto es, el Derecho Público o Privado (principios y reglas).

Las personas jurídicas pueden ser públicas o privadas, y a su vez, las personas públicas pueden ser
estatales o no estatales.

Entendemos que aquí el criterio distintivo es su inserción en la estructura estatal. Pero ¿en qué casos
debe interpretarse que el sujeto es parte del Estado y sus estructuras? Los aspectos más relevantes en
este proceso de configuración del sujeto como “sujeto estatal” son el ejercicio de funciones estatales
y su vínculo con el Estado.

Así, el criterio propuesto es el de carácter material de las actividades que desarrolla el sujeto y sobre
todo la dependencia del Estado, esto es, la composición de sus órganos, el control y las fuentes de
financiamiento.
21
Si seguimos este criterio básico cabe concluir que las personas jurídicas públicas estatales son el
Estado Nacional, las provincias, los municipios, la CABA, los entes autónomos y los entes
descentralizados.

Por su parte, las personas jurídicas públicas no estatales, cabe indicar a la Iglesia Católica, los colegios
o los consejos profesionales que ejercen el poder de la ordenación, regulación y control sobre el
ejercicio de las profesiones liberales, las cajas de previsión y las obras sociales.

El régimen jurídico de las personas públicas estatales es ciertamente el Derecho Público y en el caso
de las personas públicas no estatales el Derecho Privado concurre fuertemente en el armado de su
bloque normativo.

CENTRALIZACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCETRACIÓN.

El Estado fue incorporando cada vez más competencias y agentes en un cuadro de organización más
complejo y cuyos caracteres son, por un lado, el principio jerárquico de las estructuras con estilo
militar (es decir, de corte piramidal y con cargos impersonales). Por el otro, el principio de división
de trabajo entre los distintos órganos o departamentos.

El régimen centralizado fue luego matizado con estructuras descentralizadas de distribución de poder,
llamadas comúnmente entes autárquicos o descentralizados.

El criterio básico de distinción entre centralización y descentralización de las estructuras es el grado

de autonomía de las unidades de organización en relación con el poder central (es decir, el Presidente).
Así, el ente cercano es concentrado y el más lejano descentralizado.

¿Cuándo un cuerpo deja de ser centralizado y pasa a ser descentralizado? → Ocurre cuando el
ordenamiento jurídico le reconoce personalidad, es decir, capacidad para adquirir derechos y contraer
obligaciones.

Entonces, es posible afirmar que existen básicamente 2 modelos de organización estatal, uno de ellos
de corte jerárquico y vertical, y el otro más horizontal y autónomo.

¿Cómo funciona en nuestro país? → La CN creó 3 órganos en el esquema institucional, ellos son (a)
el Presidente, (b) el JGM y (c) los Ministros. Por otro lado, el Convencional previó el dictado de una
Ley de Ministerios cuyo objeto es crear los órganos administrativos inferiores y distribuir
(desconcentrar) las competencias entre éstos.

22
Por su parte, el principio de división de trabajo está plasmado en la distribución de competencias
entre esos órganos acorde a los artículos 99, 100 y 103 de la CN.

Por último, la CN incluyó también ciertos entes descentralizados y autónomos, tales como los entes
de regulación de servicios públicos, el Banco Central y las Universidades.

En síntesis, nuestro modelo está integrado por la Administración Central compuesta por órganos y la
Administración Descentralizada (entes públicos estatales).

El modelo y las estructuras estatales.

La teoría de la organización estatal debe construirse con el uso de 2 instrumentos teóricos básicos: el
órgano y el ente. El concepto de órgano surge de la CN y la Ley de Ministerios. A su vez, los entes
nacen de la CN y de las respectivas leyes o decretos de creación.

La diferencia esencial consiste en que los órganos no tienen personalidad jurídica propia, sino que
formar parte del Estado que sí es sujeto de derecho; mientras que los entes si revisten el carácter de
personas jurídicas y, consecuentemente, son capaces de establecer relaciones jurídicas por sí mismos
(es decir, de adquirir derechos y contraer obligaciones).

Partiendo de estos conceptos (órgano y ente), es común distinguir entre las ideas de administración
centralizada y descentralizada.

En síntesis, en el marco del PE existen órganos y entes que son parte de él; sin perjuicio de que los
primeros no tienen personalidad jurídica propia, sino solo cierto grado de subjetividad, y los segundos
si son personas jurídicas.

El Estado centralizado es aquel que está integrado por los órganos estatales y, por su parte, el Estado
descentralizado está compuesto por entes estatales. Como ejemplo de órganos podemos citar los
ministerios, las secretarías de Estado, las subsecretarías, las direcciones, y así sucesivamente en el
orden jerárquico decreciente. Entre los entes, cabe mencionar a los entes de regulación de los
servicios públicos (El Ente Nacional de Regulación de Energía Eléctrica, el Ente Nacional de
Regulación de Gas) y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).

Por último, habría que agregar en el marco de las descentralizaciones a las entidades que llevan
adelante actividades industriales y comerciales, esto es, las empresas del Estado, las sociedades de
economía mixta, las sociedades del Estado, las sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria y las sociedades anónimas de propiedad del Estado.

Los órganos estatales.

23
El órgano es básicamente el centro de imputación de competencias estatales (aspecto objetivo) que
está integrado por personas físicas (aspecto subjetivo) y que, a su vez, dispone de ciertos recursos
(aspecto material).

El órgano es parte de la estructura del Estado y no tiene personalidad jurídica propia, sin perjuicio de
que sí posee cierto grado de subjetividad que le permite interactuar con otros órganos. Por ejemplo,
el Ministerio de Interior, la Secretaría de Salud y la Dirección Nacional del Registro de la Propiedad
Automotor, entre otros tantos.

El órgano es, entonces, un concepto jurídico complejo porque está compuesto por las personas físicas
que son los titulares de este, el conjunto de funciones o poderes públicos y los elementos materiales
de que se vale el titular con el objeto de ejercer dichas funciones.

Los órganos son parte de la AP de carácter centralizado, en contraposición con el Estado

descentralizado que está integrado por los entes con personalidad y que se encuentran ubicados más
lejos de los órganos centrales y, especialmente, del Presidente.

Pues bien, los órganos estatales son parte del sujeto jurídico Estado Nacional y no tienen, por
consiguiente, personalidad jurídica. Es más, no es posible diferenciar el órgano del Estado Nacional
respecto de sus relaciones con terceros.

Sin embargo, los órganos si bien no tienen personalidad jurídica propia y no son sujetos derecho, si
tienen cierto grado de subjetividad. Ello trae 2 consecuencias en términos jurídicos: (a) por un lado,
los órganos pueden relacionarse entre sí, pero siempre que estén contenidos por un mismo sujeto
jurídico (Estado Nacional); (b) y, por otro lado, es posible trasladar e imputar su voluntad al Estado,
es decir, al sujeto de derecho del cual son parte.

¿Qué es la jerarquía? → Es el modo de relación jurídica entre órganos. Es decir, el Estado, como ya
sabemos, está estructurado por órganos que están ubicados en distintos niveles o grados, en posiciones
relativas de poder y de modo piramidal, y en cuya cúspide se encuentra el Presidente.

En este cuadro existen grados o categorías superiores e inferiores, de modo que un órgano que está
ubicado en un cierto orden de escala jerárquica o escalafón burocrático está por debajo de unos, por
encima de otros. El superior jerárquico debe dirigir, ordenar y controlar al inferior.

La jerarquía supone identidad de materias y superioridad de unos sobre otros en razón de los intereses
públicos específicos que persigue cada órgano.

¿Cuál es el contenido de la jerarquía? → La jerarquía es un modo de relación entre los órganos

ubicados en los distintos niveles o grados de escalafón.
24
¿Cuál es entonces el alcance de ese poder? → El superior jerárquico puede con respecto al órgano
inferior, en principio y en términos teóricos:

1) Designar y remover al agente que ocupa el órgano inferior;

2) Dictar instrucciones de alcance general mediante resoluciones, planes o programas;
3) Dar órdenes de alcance particular respecto de asuntos concretos;
4) Coordinar las funciones de los órganos inferiores entre sí de modo de imprimirles unidad de
acción en sus tareas;
5) Controlar o fiscalizar el desempeño del inferior;
6) Aplicar sanciones al inferior, según el marco jurídico vigente;
7) Transferir competencias propias en el órgano inferior (delegar);
8) Avocarse respecto de cuestiones propias del inferior;
9) Revocar, modificar o sustituir las decisiones del inferior por petición de parte interesada – a
través de reclamos o recursos administrativos por razones de legalidad u oportunidad – y;
10) Resolver los conflictos de competencias entre órganos inferiores, siempre que sea el superior
jerárquico común respecto de estos.

Así, el decreto reglamentario de la LPA (decreto 1759/72) establece que el órgano superior podrá:

1) Dirigir o impulsar la acción de sus inferiores mediante órdenes, instrucciones, circulares y

reglamentos internos;
2) Delegarles facultades;
3) Intervenirlos; y
4) Avocarse al conocimiento y decisión de los asuntos que tramiten ante ellos.

Existen ciertos límites sobre el alcance de este poder, como, por ejemplo, cuando el órgano inferior
tiene atribuidas competencias con carácter exclusivo (exclusividad por especialidad) y, por ende, no
compartidas por sus superiores.

Los entes estatales.

El ente estatal es un centro de imputación de competencias (aspecto objetivo) desempeñado por un

sujeto jurídico con personalidad propia (aspecto subjetivo) e inserto en las estructuras del Estado.

Las organizaciones centralizadas están diseñadas sobre el criterio de división de trabajo y unidad de
mando y, por su parte, las estructuras descentralizadas (entes) se apoyan en el postulado de división
de trabajo y pluralismo de mando.

25
Es posible diferenciar entre el ente descentralizado con fines estatales específicos y directos y otros
con fines industriales o comerciales. El primero de ellos es un ente descentralizado autárquico y el
segundo es no autárquico.

El ente autárquico es el ente descentralizado con fines estrictamente públicos y cuyo cumplimiento
es de alcance inmediato, excluyendo a los entes con fines industriales o comerciales que constituyen
otra de las especies (entes descentralizados no autárquicos). Estos últimos son básicamente las
empresas y sociedades del estado.

El marco jurídico de los entes autárquicos es el derecho público y, en cambio, en el caso de los entes
no autárquicos, el derecho privado es parte de su entramado normativo.

¿Cómo están organizados los entes descentralizados? → Debemos señalar que están estructurados
internamente de modo reflejo o espejo al Estado central. Es decir, su estructura es un conjunto de
órganos con subjetividad y sin personalidad jurídica que están relacionados entré sí por el nexo
jerárquico.

¿Cuál es el vínculo entre los entes descentralizados y los órganos centralizados? → El vínculo entre
el ente y los órganos de la Administración Central no es claramente jerárquico porque si fuese así se
rompería el distanciamiento entre el ente y el Presidente – y sus órganos – que es básicamente el valor
que persigue legislador en este contexto de descentralización del poder. Por otro lado, si bien debe
preservarse el distanciamiento es necesario rescatar el principio de unidad del Estado y de su
actuación de modo que el legislador debe unir esas piezas (es decir, órganos y entes). ¿Cómo hacerlo?
El criterio es el control del órgano central sobre el ente descentralizado. Este poder es conocido en
términos técnicos como control o tutela administrativa.

¿En qué consiste este control o tutela? → Comprende las siguientes atribuciones del poder central
(Presidente y órganos) sobre el ente estatal:

1) Designar a los agentes que integran los órganos máximos del ente;
2) Dar directivas generales;
3) Controlar los actos a instancia de parte; y
4) Intervenir al ente en casos extremos, es decir, remover los agentes de conducción de este

Es posible, a partir del análisis de los entes existentes, inferir algunos elementos comunes, a saber:

1) Personalidad jurídica;
2) Asignación legal de recursos;
3) Patrimonio estatal;

26
 4) Gobierno, conducción y administración propia;
5) Control estatal.

A su vez, los entes descentralizados se pueden clasificar en:

1) Autárquicos;
2) No autárquicos;
3) Autónomos.

¿Cuál es la diferencia entre autárquicos y autónomos? → Históricamente se ha dicho que el concepto

de autarquía comprende el poder del ente de administrarse a sí mismo y, por su parte, el carácter
autónomo supone la potestad de dictar sus propias normas e incluso, en ciertos casos, elegir sus
propias autoridades.

Técnicas de distribución de competencias. La desconcentración y la descentralización.

La distribución de competencias o funciones en este esqueleto de órganos y entes (estructuras

administrativas) es fundamental, ya que es absurdo y materialmente imposible que el Presidente
concentre el ejercicio de todas las competencias estatales propias del PE.

¿Cuáles son las técnicas clásicas de distribución de competencias en el aparato propio del PE? →
Estas son la centralización y descentralización, y ambas tienen por objeto justamente distribuir las
funciones estatales en razón del principio de división de trabajo.

En términos simples y sencillos existen 2 modos de distribución: la desconcentración es la

herramienta de distribución de competencias estatales entre los órganos que integran el Estado
Central, mientras que la descentralización es el instrumento de traslado de competencias, pero no en
órganos sino en entes estatales que componen el llamado Estado descentralizado. Es decir, en el
primer caso (desconcentración) el Estado transfiere potestades en sujetos sin personalidad y, en el
segundo (descentralización) hace lo mismo, pero en sujetos con personalidad jurídica. A su vez, en
ambos casos, se transfiere titularidad y ejercicio.

Las características de la desconcentración son las siguientes:

1) Su fuente es una norma de alcance general y no particular (CN, ley o reglamento);

2) El traslado es decisión del Convencional, el legislador o el PE, pero en ningún caso el propio
órgano;
3) Es un instrumento de traslado y reconocimiento de titularidad y no simplemente de ejercicio
de competencias;

27
 4) Es un conjunto o bloque de competencias y no competencias específicas, singulares o
particulares;
5) Es de carácter permanente y no transitorio, y;
6) Es posible dejar sin efecto el traslado de competencias por derogación o modificación de las
normas atributivas de alcance general.

A su vez, la descentralización reviste prácticamente las mismas características enumeradas

anteriormente para la desconcentración, pero con una distinción importante, el reconocimiento de la
personalidad jurídica al ente estatal.

Las técnicas de redistribución de competencias. La delegación y la avocación.

Una vez que son distribuidas las competencias por desconcentración y descentralización, la ley
permite a los propios órganos que modifiquen la distribución de esas facultades a través de 2 técnicas.

¿Cuáles son las técnicas? → delegación y avocación.

Delegación → Consiste en la transferencia de una competencia específica o puntual desde un órgano

a otro y con carácter transitorio. En verdad, el órgano no traslada la titularidad de sus potestades sino
simplemente su ejercicio, y por eso, el órgano delegante y titular de las competencias sigue siendo
responsable por su ejercicio junto con el órgano receptor (órgano delegado). Básicamente es el
traslado de competencias desde el órgano superior hacia el órgano inferior en el marco de la jerarquía.
La técnica de delegación es solo posible si existe igual competencia material y vinculo jerárquico
entre los órganos delegante y delegado.

En el plano normativo, la LPA establece que, en principio, las delegaciones están prohibidas, pues
las competencias son improrrogables. Sin embargo, el legislador aclaró que el traspaso, en términos
de delegación, está permitido con carácter excepcional.

¿Cuándo es posible delegar? → La ley dice que es posible traspasar competencias del superior al
inferior cuando esté expresamente autorizado. El ordenamiento jurídico permite que los órganos
superiores deleguen en los inferiores sus competencias dictando el respectivo acto de traslado.

Así, el decreto reglamentario de la LPA establece que los ministros, secretarios de presidencia de la
nación y órganos directivos de entes descentralizados podrán… delegar facultades… en los órganos
inferiores, sin más precisiones (art. 2). En igual sentido, la Ley de Ministerios establece que el
Presidente puede delegar en los ministros y en los secretarios sus competencias. A su vez, los
ministros pueden delegar la resolución de los asuntos sobre el régimen económico y administrativo
de sus respectivos departamentos en los agentes inferiores.

28
Además de las delegaciones como técnicas de traslación de competencias específicas entre órganos
es posible mencionar 3 figuras más:

1) Delegación de firmas → No hay trasferencia de facultades sino simplemente una sustitución

de firma de un órgano por otro;
2) Sustitución → Reemplazo de un agente físico por otro, no hay transferencia de competencias;
3) Encomienda de gestión → Se transfiere el aspecto o contenido simplemente material de las
decisiones (es decir, su cumplimiento o ejecución), pero no las decisiones.

En nuestro derecho positivo estas técnicas no están reguladas, salvo las sustituciones.

Avocación → Es el conocimiento de asuntos por el superior jerárquico que son competencia del
inferior, es decir, el superior atrae o llama ante sí un asunto que está sometido a examen y decisión
del inferior. Se arroga el conocimiento de una competencia propia del inferior.

Tiene iguales caracteres que la delegación, a saber:

1) Es un medio de traslación del ejercicio de competencias y no de titularidad;

2) Es un medio de traslación de competencias específicas y no generales;
3) Es de carácter transitorio y no permanente;
4) Es realizado por medio de actos de alcance particular y no general.

La LPA dice que la avocación será procedente a menos que una norma expresa diga lo contrario, y el
decreto reglamentario de la LPA dice que no procederá cuando una norma hubiere atribuido
competencia exclusiva al inferior.

ADMINISTRACIÓN CENTRAL.

Presidente → El PE es unipersonal, lo ejerce el Presidente de la República quien es jefe de Estado y

de Gobierno. El Presidente y el Vicepresidente son elegidos directamente por el pueblo a través del
voto universal y no pueden ser removidos salvo que sean sometidos a juicio político. El Presidente es
supremo, es el único jefe de Estado, es decir, que representa a la Nación en el exterior (pero no está
por encima de los otros 2 poderes). Es jefe de Gobierno, cabeza de la administración, es decir, es
el superior jerárquico de todos los órganos creados en el ámbito del PE y tiene el control sobre las
entidades descentralizadas. Es comandante en jefe de las FFAA y representa al país en el exterior y
ante organismos internacionales. El JGM ejerce la administración general del país mientras que el
Presidente es el responsable político de la administración general del país.

29
Atribuciones (Art. 99 CN):

 Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de
la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
 Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace
publicar.
 Nombra los magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del Senado por dos tercios de sus
miembros presentes, en sesión pública, convocada al efecto.
 Nombra los demás jueces de los tribunales federales inferiores en base a una propuesta
vinculante en terna del Consejo de la Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesión pública,
en la que se tendrá en cuenta la idoneidad de los candidatos.
 Puede indultar o conmutar las penas por delitos sujetos a la jurisdicción federal, previo
informe del tribunal correspondiente, excepto en los casos de acusación por la Cámara de
Diputados.
 Concede jubilaciones, retiros, licencias y pensiones conforme a las leyes de la Nación.
 Nombra y remueve a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios
con acuerdo del Senado; por sí solo nombra y remueve al jefe de gabinete de ministros y a los
demás ministros del despacho, los oficiales de su secretaría, los agentes consulares y los
empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por esta Constitución.
 Hace anualmente la apertura de las sesiones del Congreso, reunidas al efecto ambas Cámaras,
dando cuenta en esta ocasión del estado de la Nación, de las reformas prometidas por la
Constitución, y recomendando a su consideración las medidas que juzgue necesarias y
convenientes.
 Prorroga las sesiones ordinarias del Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias, cuando
un grave interés de orden o de progreso lo requiera.
 Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la
recaudación de las rentas da la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de
gastos nacionales.
 Entre otras.

JGM → En teoría la figura del JGM fue creada para atenuar el poder del Presidente controlándolo,
pero en la práctica esto no se da así, ya que entre ambos existe una relación de jerarquía. Es el
colaborador inmediato del Presidente, actúa como un Ministro más (aunque está por encima de los
demás) que se ocupa de la parte administrativa delegada por el Presidente.

Atribuciones (art. 100 CN):

30
  Ejercer la administración general del país.
 Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye
este artículo y aquellas que le delegue el presidente de la Nación, con el refrendo del ministro
secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera.
 Efectuar los nombramientos de los empleados de la administración, excepto los que
correspondan al presidente.
 Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el presidente de la Nación y, en acuerdo
de gabinete resolver sobre las materias que le indique el Poder Ejecutivo, o por su propia
decisión, en aquellas que por su importancia estime necesario, en el ámbito de su competencia.
 Coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete de ministros, presidiéndolas en caso
de ausencia del presidente.
 Enviar al Congreso los proyectos de ley de ministerios y de presupuesto nacional, previo
tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.
 Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional.
 Refrendar los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que dispongan la prórroga de
las sesiones ordinarias del Congreso o la convocatoria de sesiones extraordinarias y los
mensajes del presidente que promuevan la iniciativa legislativa.
 Concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no votar.
 Entre otras.

Ministerios → Cada Ministro integra el órgano ministerial (que depende jerárquicamente del órgano
ejecutivo, quien los nombra y remueve). Hoy en día los Ministerios son los siguientes:

 Del Interior  De Salud

 De Relaciones Exteriores, Comercio  De Desarrollo Social
Internacional y Culto  De las Mujeres, Géneros y Diversidad
 De Defensa  De Educación
 De Economía  De Cultura
 De Desarrollo Productivo  De Ciencia, Tecnología e Innovación
 De Agricultura, Ganadería y Pesca  De Trabajo, Empleo y Seguridad Social
 De Transporte  De Ambiente y Desarrollo Sostenible
 De Obras Públicas  De Turismo y Deportes
 De Justicia y Derechos Humanos  De Desarrollo Territorial y Hábitat
 De Seguridad

31
Los Ministros tienen funciones como jefes de su Ministerio y como secretarios del Presidente:

 Cada ministro es responsable de los actos que legaliza; y solidariamente de los que acuerda
con sus colegas.
 Los ministros no pueden por sí solos, en ningún caso, tomar resoluciones, a excepción de lo
concerniente al régimen económico y administrativo de sus respectivos departamentos.
 Luego que el Congreso abra sus sesiones, deberán los ministros del despacho presentarle una
memoria detallada del estado de la Nación en lo relativo a los negocios de sus respectivos
departamentos.
 No pueden ser senadores ni diputados, sin hacer dimisión de sus empleos de ministros.
 Pueden los ministros concurrir a las sesiones del Congreso y tomar parte en sus debates, pero
no votar.
 Gozarán por sus servicios de un sueldo establecido por la ley, que no podrá ser aumentado ni
disminuido en favor o perjuicio de los que se hallen en ejercicio.

Secretarías de Estado → Tanto ellas como sus subsecretarías dependen del PE, están por debajo de
los Ministros y sus funciones se establecen por reglamentos.

ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA Y DE CONTRALOR.

La Administración tiene diferentes estructuras que se encargan puntualmente de controlar

(administración de contralor) y de asesorar (administración consultiva) a los demás integrantes de la
Administración. Dichas estructuras son:

 Órgano de Control Externo del sector público en su aspecto patrimonial, económico y

financiero → es la Auditoria General de la Nación (AGN) que funciona dentro del PL.
 Órgano de Control Interno del sector público en su aspecto patrimonial, económico y
financiero → es la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) que funciona dentro del PE.
 Órgano de Asesoramiento Jurídico → es el Procurador del Tesoro de la Nación que también
funciona dentro del PE.

Auditoría General de la Nación → Se encarga del control externo patrimonial, económico,

financiero y operativo del sector público nacional. Con la reforma de la CN de 1994 adquiere rango
constitucional (pero ya existía a través de la ley 24.156 de Administración Financiera).

Artículo 85: El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen
y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración
32
pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación. Este organismo
de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca
la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta
de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a propuesta del
partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Tendrá a su cargo
el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública
centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás
funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo
de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.

La AGN no depende jerárquicamente del Congreso porque tiene autonomía funcional y personería
jurídica, de manera que no recibe instrucciones de ninguna autoridad ni integra ningún poder.

Se compone de 7 miembros auditores (1 presidente y 6 auditores generales) que deben ser argentinos
y tener título universitario de abogado o contador. El presidente de la AGN debe ser elegido por el
partido opositor que más legisladores tenga en el Congreso, para lograr mayor transparencia en el
organismo. Duran 8 años en su cargo y pueden ser reelectos.

Sindicatura General de la Nación → Se encarga del control interno de la AP. Depende del PE, tiene
personalidad jurídica propia, autarquía administrativa y financiera, es un órgano de supervisión a
cargo de un funcionario llamado Sindico General de la Nación nombrado por el Presidente.

Funciones de la SIGEN:

 Se ocupa del control contable y financiero interno del sector público (controla que los recursos
públicos sean obtenidos y aplicados cumpliendo con principios como regularidad financiera,
legalidad, economicidad y eficacia).
 Brinda información sobre cómo se comporta el sistema financiero del sector público, en forma
oportuna y confiable para localizar así quien es responsable de cada área administrativa.
Periódicamente le informa también a la opinión pública.

Está compuesto por Unidades de Auditoría Interna que recopilan información, detectan
irregularidades y le informan a la SIGEN. Fijan las normas de contabilidad pública. Si la SIGEN
detecta una irregularidad o sospecha de un funcionario se lo comunica al Presidente y a la AGN.

Procurador del Tesoro de la Nación → Es el asesor jurídico de la AP (asesora jurídicamente al PE,

ministros y titulares de entes descentralizados). El nombre se debe a que antiguamente era el
recaudador judicial de impuestos.

33
Funciones:

 Lleva el control de todos los juicios en que el Estado sea parte y lo representa en dichos juicios
cuando este así lo dispone.
 Asesora a los abogados del Estado y resuelve conflictos de poco monto entre órganos o entes
nacionales.
 Asesora sobre los recursos contra los ministros y realiza sumarios disciplinarios a los agentes
superiores. Es una Secretaría de Estado y depende jerárquicamente del Ministerio de Justicia.
Se expresa a través de dictámenes que pueden ser particulares o generales.

Defensor del Pueblo → (Artículo 86 CN) El Defensor del Pueblo es un órgano independiente
instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin
recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos
humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante
hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones
administrativas públicas.

El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal. Es designado y removido por el Congreso con el
voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cámaras. Goza de las
inmunidades y privilegios de los legisladores. Durará en su cargo cinco años, pudiendo ser
nuevamente designado por una sola vez.

La organización y el funcionamiento de esta institución serán regulados por una ley especial.

Ministerio Público → (Artículo 120 CN) El Ministerio Público es un órgano independiente con
autonomía funcional y autarquía financiera que tiene por función promover la actuación de la justicia
en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad en coordinación con las demás
autoridades de la República.

Está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la Nación y los demás
miembros que la ley establezca.

Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones.

Consejo de la Magistratura → (Artículo 114 CN) El Consejo de la Magistratura, regulado por una
ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara,
tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial.

El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación
de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de
34
los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito
académico y científico, en el número y la forma que indique la ley.

Serán sus atribuciones:

 Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores.

 Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de
los tribunales inferiores.
 Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración
de justicia.
 Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados.
 Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar
la suspensión, y formular la acusación correspondiente.
 Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que
sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de
los servicios de justicia.

ORGANIZACIÓN PROVINCIAL Y MUNICIPAL.

Provincias.

Autonomía provincial → Los principios de la organización provincial están en los arts.

5/121/122/123 de la CN y se resumen en la autonomía que tienen las provincias:

1) Las Provincias se dan sus propias instituciones;

2) Dictan su propia constitución teniendo en cuenta:
 Que deben respetar las declaraciones, derechos y garantías de la CN;
 Que deben asegurar la administración de justicia, autonomía municipal y educación
primaria.
3) Se le dan atribuciones exclusivas (por ejemplo, eligen a sus autoridades y se rigen por las
normas que así mismas se dan, autoadministrándose) o en concurrencia con el Estado
Nacional (por ejemplo, promover la industria, la inmigración, etc.).

Participan en la formación de la voluntad de la Nación a través de sus Senadores dentro del PL y

deben subordinarse a los principios básicos de la organización nacional porque el Estado Federal es
titular de la soberanía y prevalece sobre aquellas.

35
Municipios → Se encargan de atender las necesidades sociales de tipo local. Se les reconoce
autonomía municipal a través del fallo RIVADEMAR c/ Municipalidad de Rosario.

OTRAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: EMPRESAS DEL ESTADO;

SOCIEDADES DEL ESTADO; SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA Y
PARTICIPACIÓN ESTATAL EN SOCIEDADES ANÓNIMAS.

Empresas del Estado.

Son personas jurídicas públicas (regidas por la ley 13.653) cuyo fin es:

 Desarrollar una actividad comercial o industrial; o

 Prestar un servicio público industrial o comercial (a diferencia de las entidades autárquicas
que realizan servicios sociales, de enseñanza, culturales, etc.) que el Estado, por razones de
interés público, considera que es necesario realizar.

Fue instrumentado durante el primer mandato de Juan Domingo Perón por la ley 13. 653 del Régimen
de Empresas del Estado de 1949, modificada posteriormente por otras disposiciones. Previamente a
la creación del tipo Empresa del Estado, las empresas públicas funcionaban como direcciones o
administraciones integradas en la estructura ministerial.

Las empresas del Estado se caracterizan por tener un doble régimen "con un mayor acento en el
derecho público que en el derecho privado”. En las empresas del Estado, los actos administrativos y
los funcionarios superiores pertenecen a la administración pública, mientras que la explotación
comercial, el personal y las relaciones con terceros se rigen por el derecho privado. El Estado ejerce
su control sobre las empresas del Estado en forma externa, nombrando a su dirección y regulando sus
actos mediante acciones administrativas.

La ley 13.653 preveía que el Poder Ejecutivo Nacional incluyera en la ley de Presupuesto los sueldos
y gastos de las empresas del Estado. En 1954, la ley 14380 otorgó mayor autonomía a las empresas
al marcar que serían estas las que debieran elevar al Poder Ejecutivo "el plan de acción a desarrollar
[...] y un presupuesto explotación que contemple en forma integral y por grandes rubros los recursos
y erogaciones que han de realizarse, así como la estimación de los probables resultados a obtener".

Años más tarde, la ley 19550 de Sociedades Comerciales sancionada durante la dictadura de Juan
Carlos Onganía posibilitó la creación de empresas estatales o mixtas en el marco del derecho privado.
Finalmente, en 1974, a instancias del plan económico del ministro José Ber Gelbard durante el tercer
gobierno de Perón, fue sancionada la ley 20705 de Sociedades del Estado, permitiendo un mayor

36
nivel de agilidad administrativa al homologar su funcionamiento con el de las sociedades comerciales.
La ley 20705 dispuso la conversión de las empresas del Estado en sociedades del Estado,5 proceso
que durante los años siguientes transformó en SE a Yacimientos Petrolíferos Fiscales, Gas del
Estado, Agua y Energía Eléctrica, Subterráneos de Buenos Aires, Aerolíneas Argentinas,
la Administración General de Puertos y otras empresas públicas. No obstante lo anterior, algunas
empresas, como Ferrocarriles Argentinos, continuaron funcionando bajo el régimen de Empresa del
Estado.

Características de las empresas del estado:

a) Derecho que se les aplica (art. 1): Se les aplica un régimen mixto:
- Derecho Privado → para las actividades específicas que realizan (actividades industriales
o comerciales, como cuando prestan un servicio comercial o industrial a terceros, a través
del transporte); y
- Derecho Público → para sus relaciones con la administración central o con otra entidad
estatal (provincias, entidades autárquicas, etc.) y con el servicio público que tuviera a su
cargo.
b) Tienen personalidad jurídica propia y se autoadministran;
c) Son creadas y extinguidas por el PE y funcionan bajo su dependencia (la relación es
administrativa o de tutela, no jerárquica) el cual les designará un síndico a cada empresa para
que controle sus actos y le informe sobre la marcha financiera de la empresa (art. 7).
d) Las empresas deben presentarle al PE el plan de acción (o memoria) que van a desarrollar en
el año (detallando los fines, qué actividades harán para lograrlos, el presupuesto de esas
actividades, es decir, los créditos para gastos e inversiones).
e) El control del presupuesto lo realizan la Contaduría General de la Nación y la Sindicatura
General de Empresas Públicas;
f) Sus bienes son estatales;
g) Los funcionarios superiores son funcionarios públicos;
h) Etc.

Sociedades del Estado.

Es un tipo societario existente en Argentina para regular el funcionamiento de empresas públicas,

aunque bien pueden emplearse otros. Fue creado mediante la ley 20705 de 1974 a instancias de José
Ber Gelbard, ministro de Economía del tercer gobierno de Juan Domingo Perón, como una forma de
dotar de mayor autonomía, transparencia y agilidad a las empresas públicas. Las sociedades del
Estado tienen la estructura general de una Sociedad Anónima según la tipología de la ley 19550 de
37
Sociedades Comerciales y funcionan mayormente en el marco del derecho privado, aunque tienen
diferentes obligaciones y responsabilidades que otros tipos societarios por lo que "siempre resta algún
margen de aplicación del derecho público". En ese sentido, se trata de un tipo jurídico que se ubica a
medio camino entre una Sociedad Anónima y la anterior figura de Empresa del Estado.

Las sociedades del Estado no pueden declararse en quiebra y en caso de dar pérdidas tienen que ser
subvencionadas por el Estado Nacional, que en última instancia puede declararlas en disolución.
Además, el capital de una Sociedad del Estado tiene que estar completamente en manos de
instituciones o de otras empresas estatales, no pudiendo participar en ella ningún representante del
sector privado. El Estado ejerce su control sobre ellas en forma interna, a través de su representación
en los órganos de gobierno de la sociedad, en contraposición al control administrativo externo sobre
el tipo Empresa del Estado. Son auditadas por la Auditoría General de la Nación y la Sindicatura
General de la Nación, órganos controladores del sector público.

En el pasado, casi todas las empresas públicas argentinas fueron sociedades del Estado, como la
petrolera Yacimientos Petrolíferos Fiscales o Gas del Estado, la primera privatizada luego de cambiar
su tipo societario y la última disuelta. Sin embargo, este tipo societario sigue en uso, lo que puede
verse en empresas como la Lotería Nacional, la Administración General de Puertos o la Operadora
Ferroviaria. Un caso particular es el de la ex operadora del subterráneo de la Ciudad de Buenos
Aires, Subterráneos de Buenos Aires, que siguió existiendo como dueña de la red y encargada de las
obras de expansión a pesar de que la prestación de servicios fue concesionadas a la empresa
privada Metrovías.

Sociedades de economía mixta.

Están reguladas por la ley 12.962.

Concepto → (art. 1) Son sociedades que forma el Estado Nacional, los estados provinciales, las
municipalidades o las entidades administrativas autárquicas dentro de sus facultades legales, por una
parte, y los capitales privados por la otra, para la explotación de empresas que tengan por finalidad la
satisfacción de necesidades de orden colectivo o la implantación, el fomento o el desarrollo de las
actividades económicas. En otras palabras, por un lado está el Estado y por el otro un particular.

Su objeto social puede consistir en:

- Satisfacer necesidades colectivas (y en este caso será una persona de derecho público); o
- Desarrollar actividades económicas (será una persona de derecho privado).

Características:

38
 - Los aportes del Estado pueden ser de cualquier clase (art. 4), ya sea dinero, títulos
públicos, especie, concesión de bienes en usufructo, subvenciones, etc.
- El Presidente de la sociedad, el síndico y al menos 1/3 del número de directores son
nombrados por el Estado y lo representan, los demás directores son designados por los
accionistas particulares;
- No pueden ser declaradas en quiebra, pero sí liquidadas;
- La responsabilidad del Estado se limita a su aporte societario (art. 14);

Ejemplo de sociedades de economía mixta:

- Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina (SOMISA);

- Editorial Universitaria de Buenos Aires (EUDEBA).

Participación estatal en Sociedades Anónimas.

Están reguladas en la ley de sociedades comerciales.

Concepto → (art. 308) Quedan comprendidas en esta Sección las sociedades anónimas que se
constituyan cuando el Estado nacional, los estados provinciales, los municipios, los organismos
estatales legalmente autorizados al efecto, o las sociedades anónimas sujetas a este régimen sean
propietarias en forma individual o conjunta de acciones que representen por lo menos el 51 % del
capital social y que sean suficientes para prevalecer en las asambleas ordinarias y extraordinarias.

(art. 309) Quedarán también comprendidas en el régimen de esta Sección las sociedades anónimas en
las que se reúnan con posterioridad al contrato de constitución los requisitos mencionados en el
artículo precedente, siempre que una asamblea especialmente convocada al efecto así lo determine y
que no mediare en la misma oposición expresa de algún accionista.

Directores y síndicos → (art. 310 y 311) para designarlos se aplican las inhabilidades e
incompatibilidades de la S.A. (no pueden ser los fallidos ni los condenados penalmente por delitos
dolosos, pero sí puede ser un funcionario público, lógicamente) y si el capital privado alcanza el 20%
podrá esta minoría elegir al menos 1 síndico.

Ejemplos de sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria:

- Corporación Antiguo Puerto Madero.

- Compañía Azucarera las Palmas.

Diferencias entre autonomía, autarquía, autarcía y soberanía.

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Autonomía: Potestad que tiene una entidad política o administrativa (dentro del Estado) para dictar
las leyes que regularán sus intereses particulares siempre que sean dictadas dentro del marco
normativo general dado por un ente superior.

Autarquía: La entidad autárquica se auto administra, pero de acuerdo con una norma establecida por
una autoridad superior que la vigila (no es independiente como la soberanía). Recibe la ley desde
afuera, es decir, no se da sus propias normas como ocurre con los entes autónomos, pero es capaz de
darse su propio estatuto, y de regirse libremente dentro del marco de la norma que lo ha creado. El
ente autárquico debe tener personalidad y patrimonio para cumplir con sus fines, que deben ser
públicos (por ejemplo, la Universidad, el Banco Nación).

Autarcía: Facultad que tiene un ente de ser económicamente autosuficiente.

Soberanía: El Estado soberano tiene poder sobre las personas y cosas que están dentro suyo; es la
independencia total.

UNIDAD N° 4.

1. La actividad administrativa: actividad reglada y discrecional; la legitimidad y oportunidad.

Clasificación: administrativa, consultiva, de contralor y jurisdiccional. 2. Límites jurídicos de la
discrecionalidad administrativa. 3. Derecho Administrativo y Función Administrativa. La función
administrativa en la Constitución Nacional. La denominada actividad administrativa jurisdiccional.

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.

Actividad reglada y discrecional.

La discrecionalidad conceptualmente es la potestad del PE de elegir entre 2 o más soluciones

igualmente posibles dentro del ordenamiento jurídico. Cualquiera de ellas es, entonces, jurídicamente
meritoria e igualmente razonable.

Es decir, cualquier solución indiferente en términos jurídicos de valor. Así, el PE puede optar por
cualquiera de ellas, según su propio criterio. ¿Este criterio es jurídico? Sí, en tanto esté incorporado
en el orden jurídico. De todos modos, el criterio discrecional está contenido en el ordenamiento, pero
no existen reglas específicas predeterminadas que guíen su ejercicio y, por tanto, es libre.

A su vez, las potestades del PE son claramente regladas cuando su ejercicio depende de criterios casi
automáticos; es decir, cuando éste debe, en el marco de un supuesto de hecho determinado, aplicar
40
las consecuencias prefijadas claramente por el orden jurídico. Es decir, en tal caso el PE no puede
optar entre 2 o más consecuencias legalmente posibles e igualmente válidas en términos de derecho,
sino que debe limitarse a aplicar cierto consecuente preciso y determinado.

Ciertos aspectos deben estar regulados necesariamente por las leyes dictadas por el PL. Por caso, el
qué (aquello que el PE puede o no hacer); es decir, las competencias del PE deben estar regladas por
la ley. En ningún caso este puede reconocerse así mismo competencias, sin perjuicio de que sí puede
– respetando el principio de legalidad – decidir el cómo y el cuándo en el ejercicio de aquellas.

Entonces, hay que preguntarse qué otro aspecto prevé o debe prever la ley:

a) ¿Qué puede hacer o no hacer el PE?;

b) ¿Cuándo puede hacerlo?
c) ¿Cómo puede hacerlo?

El legislador necesariamente debe decirnos: (a) si el PE puede o no hacerlo (el qué), pero puede
reconocerle al PE la facultad de decidir (b) en qué momento (el cuándo) y, por último, (c) de qué
modo hacerlo (el cómo). Es decir, el punto (a) es necesariamente reglado y los puntos (b) y (c) pueden
ser reglados o discrecionales.

El cuándo es el aspecto temporal y pude elegir entre 2 o más momentos posibles. El cómo comprende
la posibilidad del PE de optar entre 2 o más consecuencias posibles y siempre debe justificarlo, es
decir, motivarlo.

El acto estatal como mixtura de aspectos reglados y discrecionales.

No existen potestades íntegramente libres porque, como mínimo, el aspecto puntual sobre qué puede
o no hacer el PE debe estar reglado por el legislador. Esto es, el acto particular a dictar por el PE no
es íntegramente discrecional, en ningún caso, porque al menos el legislador debe necesariamente
regular el aspecto competencial.

Si el órgano competente reguló todos los aspectos (es decir, el cuándo y el cómo hacerlo) el asunto
está reglado y, consecuentemente, el acto que dicte el PE es ciertamente reglado. El PE solo debe
comprobar el supuesto de hecho previsto en la norma, y en caso de que sea cierto, aplicar la regla ya
que no puede actuar de otro modo.

Si el órgano competente sólo regló algunos de esos aspectos, entonces las potestades son en parte
discrecionales y el acto dictado en consecuencia también reviste, al menos parcialmente, este carácter.

Por ejemplo, el PL establece que el PE debe cancelar ciertas obligaciones en el término de 1 año, pero
no dice cómo hacerlo; puede cancelarlas con dinero en efectivo o títulos públicos. Entonces, el
41
legislador no reguló uno de los aspectos, es decir, el cómo el PE debe ejercer sus potestades. Por lo
tanto, el acto en este aspecto discrecional, pues el PE puede válidamente ejercer sus facultades de una
manera u otra.

En conclusión, así como no existen potestades enteramente discrecionales, también es muy difícil
hallar en el ordenamiento jurídico potestades íntegramente regladas. Las potestades estatales son más
o menos regladas y más o menos discrecionales. Es decir, los actos son casi siempre en parte reglados
y discrecionales.

El criterio de potestades regladas o discrecionales según el desarrollo de las reglas.

La distinción entre potestades regladas y discrecionales no es la existencia o no de reglas sino el

contenido de éstas.

Las reglas específicas describen poderes reglados y las reglas generales e inespecíficas se
corresponden con poderes discrecionales ya que permiten al PE optar entre 2 o más soluciones
jurídicamente posibles.

¿Cuál es entonces el estándar? → El grado de densidad o especificidad de las reglas. Así, si éstas son
específicas y su contenido es denso en relación al caso a resolver, entonces, las potestades son
regladas y el acto a dictarse consecuentemente será reglado. Ahora, si las reglas son vagas, imprecisas
e inespecíficas, entonces, las potestades y los actos a dictarse consecuentemente serán discrecionales.
En efecto, este mandato vago e impreciso permite al PE elegir entre 2 o más soluciones posibles
dentro del marco jurídico.

Las potestades estatales no son regladas o discrecionales en términos absolutos, sino que esas
potestades son más o menos regladas o discrecionales en sus diversos aspectos.

Así, cabe distinguir entre distintas situaciones, según las reglas preexistentes y su densidad:

a) La existencia de una regla clara y detallada sobre el ejercicio del PE → Potestad reglada.
b) La inexistencia de reglas específicas → Potestad discrecional.
c) La existencia de una regla imprecisa o incompleta → Potestad parcialmente discrecional.

El contenido de la discrecionalidad estatal. Los elementos del acto administrativo.

La competencia, entre los elementos del acto, es siempre reglada.

Pero, ¿Qué ocurre con los otros elementos? Obviamente que ciertos elementos del acto son
habitualmente discrecionales porque, en caso contrario, el acto estatal siempre sería reglado. En

42
principio, los elementos procedimiento y finalidad son reglados, y los otros, en particular el objeto, a
veces sí y en otros casos no.

En síntesis, los actos son en parte reglados y discrecionales, y con sus elementos pasa exactamente lo
mismo.

¿Qué pasa con el fin? Algunes autores creen que debe ser reglado, incluso eso cree la CSJN, pero es
algo relativo. Por un lado, el fin debe estar previsto en las leyes o en el ordenamiento en general, pero,
por el otro, es posible que el PE, partiendo de ese fin más general, deba integrar ese elemento en el
marco del caso puntual, definiendo así el fin del acto en términos más específicos. Por tanto, es
plausible afirmar que el fin es en parte reglado y en parte discrecional.

En conclusión, ciertos aspectos de los elementos del acto estatal son reglados y otros discrecionales.
De esta manera conviven aspectos reglados y aspectos discrecionales en los elementos de un mismo
acto.

La legitimidad y la oportunidad. Limites jurídicos a la discrecionalidad administrativa.

El alcance de la discrecionalidad. La oportunidad, el mérito y la conveniencia.

¿Cuál es el criterio que debe seguir el PE para ejercer sus facultades discrecionales? La respuesta es
relativamente sencilla, a saber: la oportunidad, el mérito y la conveniencia.

La discrecionalidad y la oportunidad son 2 categorías fuertemente entrelazadas y casi imposibles de

separar en términos lógicos y prácticos. ¿Por qué? Porque una vez que nos ubicamos en el campo de
la discrecionalidad y que, por tanto, el PE puede elegir legítimamente entre 2 o más opciones
igualmente válidas, el criterio o móvil de aquel para resolver el caso es el mérito u oportunidad. Este
es el motivo por el cual el PE decide, en el caso concreto y singular, de un modo y no de otro.

Por ello, el carácter discrecional es la posibilidad del PE de optar entre 2 o más soluciones, y el criterio
de oportunidad o mérito es el motivo por el cual aquél, en el caso puntual, eligió esa solución entre
varias posibles.

¿En qué consiste el criterio de oportunidad o mérito? El concepto de oportunidad o mérito es el modo
en que el PE decide interpretar y rellenar el concepto de interés público en el marco del caso concreto
– ya definido por el legislador en términos más abstractos a través del bloque de legalidad -.

Es decir, el PE debe optar entre 2 o más soluciones posibles según el criterio de oportunidad o mérito;
esto es, el PE debe componer el interés colectivo en el caso concreto, según su propio criterio, y de
conformidad con el marco jurídico general.

El bloque jurídico y los principios generales del derecho.

43
Los limites en el ejercicio de las potestades discrecionales surgen de las mismas normas de
reconocimiento de competencias y, asimismo, del ordenamiento jurídico en general.

En consecuencia, el aspecto discrecional del acto tiene 2 caracteres. Por un lado, el reconocimiento
normativo y, por el otro, los limites. ¿Cuáles son esos límites?

a) Por un lado, la propia ley que reconoce el ejercicio de las potestades discrecionales constituye
ese límite.
b) Por el otro, el bloque jurídico. Así, cualquier mandato de > o < densidad que esté en el
ordenamiento jurídico y que resulte aplicable al caso (es decir, las reglas en sentido estricto –
normas jurídicas – y los tópicos – principios generales del derecho).

Cabe recordar que “los principios son mandatos de optimización. Exigen que algo se realice
en la mayor medida posible dentro de las posibilidades jurídicas y fácticas. Su forma de
aplicación es la ponderación. Son mandatos definitivos.

c) En particular, el principio de razonabilidad.

En efecto, el principio más paradigmático es, quizás, el carácter razonable, o sea el contenido no
arbitrario de las decisiones estatales discrecionales. ¿Cuándo el acto estatal discrecional es razonable
y, por tanto, cumple con este estándar? Pues bien, las decisiones estatales discrecionales son
razonables cuando:

 El acto y sus consecuencias son adecuadas al fin que persigue el Estado;

 Los medios son proporcionados y conducentes a ese fin;
 No es posible elegir otras decisiones menos gravosas sobre los derechos;
 Las ventajas son mayores que las desventajas.

La obligatoriedad de la motivación de los actos discrecionales.

La motivación del acto estatal discrecional es un presupuesto básico porque si no está motivado no
es posible controlarlo o, quizás, el control es más difuso y débil en este contexto.

Es simple, el PE debe explicar por qué optó por una de las tantas soluciones jurídicamente posibles y
el juez, entonces, controlar si aquel cumplió con los límites que prevé el ordenamiento jurídico. El
acto es arbitrario o no, básicamente, por el análisis de los motivos que justificaron su dictado, de allí
que sea sustancial conocer cuáles son esas razones.

Es decir, el PE debe explicar por qué optó, entre 2 o más soluciones posibles, por esa y no por otra, y
tal explicación debe estar debidamente justificada, razonada y explicitada.

44
Si el PE no da razones sobre su elección, aun cuando la decisión sea jurídicamente válida, no es
posible controlarla en términos ciertos. Quizás la decisión del PE sea razonable, pero ¿cómo es
posible afirmarlo si desconocemos cuales son las razones?

En particular, el PE debe explicar: (a) el marco normativo, (b) el interés público comprometido, (c)
los antecedentes del caso, (d) las opciones posibles, (e) cuál es, según su criterio, el nexo entre tales
antecedentes, el interés público y su decisorio.

El control judicial de la discrecionalidad estatal.

Nuestra CN garantiza en su art. 18 el acceso a la justicia de todos los habitantes al = que los Tratados
incorporados con nivel constitucional (art. 75, inc. 22 CN).

Por otro lado, el art. 116 de la CN dice que “corresponde a la CSJN y a los tribunales inferiores de la
Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas”, sin exclusiones.

La zona de discrecionalidad estatal está dentro del marco jurídico y, por tanto, del control judicial
con el límite de que el juez no puede sustituir al PE cuando este elige una de las soluciones
normativamente posibles en términos justificados y razonables, según su propio criterio de
oportunidad y mérito. Así, la decisión del PE es válida e irremplazable, salvo casos de violación de
los principios generales o de cualquier regla complementaria del ordenamiento jurídico, en cuyo
supuesto el juez debe declarar la nulidad de las decisiones estatales.

Pues bien, ante el ejercicio de una potestad estatal discrecional ¿hasta dónde debe llegar el control
judicial? ¿Qué debe controlar el juez?

El juez debe controlar, primero si el legislador previó el ejercicio de la potestad bajo estudio. Segundo,
si es o no discrecional y que aspectos comprende (su alcance o radio). Tercero, cuales son los
mandatos a aplicar (por ejemplo, los principios de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad).
Cuarto, las cuestiones de hecho, particularmente su existencia y su valoración en términos jurídicos.
Quinto, luego de circunscripto el ámbito de discrecionalidad y sus límites, debe analizarse si su
ejercicio cumplió con las reglas antes detalladas. Es decir, si el PE debe explicar las razones de su
decisión y su relación con el interés público comprometido. Por su parte, el juez debe decir si ello
cumple o no con los principios y reglas del ordenamiento. Sexto, superado el paso anterior, el juez
debe declarar su validez, aunque no comparta el criterio de oportunidad y merito seguido por el PE.

Hemos dicho que el juez debe controlar la discrecionalidad estatal y que, en caso de arbitrariedad,
debe anular el acto. Este es nulo cuando no esté motivado o cuando, a pesar de estar motivado, sea
arbitrario o irrazonable.

45
¿Puede el juez, además de anular la decisión estatal, sustituirla por otra? El juez si pueden, a veces,
modificar el acto, pero en ningún caso sustituirlo por otro, salvo que el nuevo acto esté impuesto de
modo claro y reglado por el ordenamiento jurídico. En síntesis, el juez puede anular y dictar el acto
respectivo siempre que fuese reglado pues, en tal caso, debe limitarse a aplicar la ley. Por el contrario,
si el acto es discrecional, el juez debe anularlo, pero no puede sustituirlo por otro, salvo cuando se
tratase de la modificación de ciertos aspectos (conversión de los actos).

El alcance del control judicial.

El control judicial es procedente y los jueces aceptan el control sobre la discrecionalidad del PE en
términos de legitimidad, es decir, legalidad, sobre los elementos reglados y razonabilidad para los
elementos discrecionales.

En general, los jueces controlan fuertemente los antecedentes fácticos y el contexto procedimental;
sin embargo, respecto de la interpretación y la discrecionalidad del acto, el control es + atenuado,
salvo el cumplimiento de los principios generales (razonabilidad, proporcionalidad, igualdad y no
discriminación).

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.

El PE realiza 2 tipos de actividades: la política y la administrativa. La actividad o función

administrativa es donde actúa como poder administrador y realiza actos administrativos. Dicha
actividad está limitada por la ley y los administrados tienen recursos para proteger sus derechos de
estos actos. Esta actividad, a diferencia de la actividad política, está sometida a control jurisdiccional.
Las actividades políticas (como declarar el estado de sitio, declarar la guerra o firmar la paz,
promulgar y vetar leyes, etc.) no son revisables judicialmente.

¿Cómo se exterioriza la función administrativa? → Se exterioriza a través de diferentes formas:

1) Reglamento administrativo → Declaración unilateral que causa efectos jurídicos generales en

forma directa;
2) Simple acto de la administración → Declaración unilateral interna o entre órganos que causa
efectos jurídicos individuales en forma indirecta.
3) Hechos administrativos → Comportamiento físico que realiza la AP para ejecutar el acto
administrativo (hacer lo que dice el acto)
4) Contrato administrativo → Declaración bilateral que causa efectos jurídicos entre 2 o más
personas, de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa.
46
 5) Acto administrativo → Declaración unilateral que produce efectos jurídicos individuales en
forma directa. Por ejemplo → una autorización, una aprobación, un permiso, una concesión,
una renuncia, una admisión, etc.

UNIDAD N° 5.

1. Hechos administrativos. Noción conceptual de acto administrativo. Actos administrativos y actos

internos. Clasificación. 2. Acto de gobierno e institucionales. Concepto. Origen y fundamentos. Su
justiciabilidad. Jurisprudencia. 3. Elementos: Competencia, Causa, Objeto, Procedimiento,
Motivación. Finalidad. La forma: Actos formales, verbales y tácitos. El silencio administrativo. 4.
Nulidades; Diferencias con nulidades civiles. Nulidades manifiestas. Nulidades absolutas y relativas.
Actos inexistentes. Vías de hecho. 5. Vicios en los elementos subjetivos y objetivos, en la causa,
forma, motivación y finalidad. El error y el dolo. Otros vicios. La lesión. La arbitrariedad. 6.
Caracteres: presunción de legitimidad, ejecutoriedad, estabilidad. 7. Extinción: Revocación por
ilegitimidad y por oportunidad. Saneamiento, ratificación y confirmación. La conversión.

HECHOS ADMINISTRATIVOS.

De los hechos en general.

Los hechos comprenden un evento. En algunos casos de este evento surgen efectos jurídicos. Estos
hechos serían jurídicamente relevantes, pero existen también, hechos jurídicamente irrelevantes para
el derecho que serían aquellos que, produciéndose, no traen apareado el nacimiento de efectos
jurídicos.

Es un hecho natural la destrucción por causas naturales de una cosa o la muerte de una persona física.
Es un hecho humano el comportamiento o actividad material de una persona. El derecho civil dice
que los hechos de que trata el Código son todos los acontecimientos susceptibles de producir alguna
adquisición, modificación, transferencia o extinción de derechos u obligaciones (art. 896 CC). Este
precepto comprende no solo los hechos producidos por el hombre sino también los de origen natural.
En el DA tienen importancia jurídica los hechos naturales y los hechos humanos que tengan
relevancia jurídica. Los hechos humanos con relevancia jurídica pueden ser administrativos por
corresponder a un comportamiento material de órganos de la Administración. Por ejemplo, la
actividad que desarrolla un órgano para ejecutar un acto administrativo, así en el caso de demolición
de una construcción que amenaza con derrumbarse.

Hechos administrativos.

47
Son los comportamientos materiales de la AP. En muchas oportunidades la actividad de la
administración no se agota en la formulación de los actos administrativos, sino que exige una
operación material de carácter administrativo que sirve para la ejecución del acto. La ejecución
material de un acto administrativo comporta un hecho administrativo. Así, la demolición de un
edificio ordenada por la comuna por ser insalubre y que se realiza por la misma, comporta un hecho
administrativo.

Puede ocurrir que, en algunos casos, la AP actúe sin que exista previamente el acto como declaración
de voluntad. Los hechos administrativos son realizados por la AP con el objeto de obtener un
determinado resultado. En algunos supuestos, los hechos administrativos traen aparejados para la AP
resultados que no han tenido a la vista cuando se realizó. Por ejemplo, la realización de una obra
pública que pueda ocasionar daños a los particulares que la AP deba indemnizar.

En resumen, el hecho administrativo es un comportamiento, mientras que el acto administrativo

implica, en algunos casos, una declaración de voluntad que va a producir efectos jurídicos directos.
Una diferencia importante es que, contra los actos que afecten los derechos subjetivos o los intereses
legítimos de los particulares, estos pueden iniciar recurso en vía administrativa mientras que los
hechos no son, en principio, susceptibles de tal vía de impugnación, ya que no traducen
explícitamente la voluntad del Estado (art. 73, Decreto 1759/72).

ACTO ADMINISTRATIVO.

Dice el CCCN que “el acto jurídico es el acto voluntario lícito que tiene por fin inmediato la
adquisición, modificación o extinción de relaciones o situaciones jurídicas” (art. 259). A su vez, “el
acto voluntario es el ejecutado con discernimiento, intención y libertad, que se manifiesta por un
hecho exterior” (art. 260) y el acto involuntario es tal por “falta de discernimiento” (art. 261). Por
último, los actos “pueden exteriorizarse oralmente, por escrito, por signos inequívocos o por la
ejecución de un hecho material (art. 262). El acto jurídico es entonces, en principio, el acto entre
privados.

Por su parte, el acto administrativo es un acto jurídico, pero con fuertes matices. Entonces, ¿qué es el
acto administrativo? El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular
dictada por el Estado, en ejercicio de sus funciones administrativas, que produce efectos
jurídicos directos e inmediatos sobre terceros.

Por ejemplo, si leemos el Boletín Oficial encontraremos múltiples ejemplos. Así:

- “El Ministro de Justicia y Derechos Humanos resuelve otorgar un registro de Propiedad

Automotor a favor de …”;

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 - “El Director Nacional dispone aplicar una sanción de X $ por incumplimiento de ciertos
deberes…”

En primer término, el acto administrativo es aquel dictado en ejercicio de funciones administrativas

y, como explicamos anteriormente, estas comprenden en principio las funciones propias del PE.

Cabe señalar que la LPA, no nos dice puntualmente que es el acto administrativo, aun cuando su título
III establece sus elementos.

Sin embargo, cierto es que el título I sobre “Procedimiento Administrativo” y su ámbito de aplicación
(LPA) parte del concepto subjetivo que nos permite trasladar ese estándar sobre el ámbito conceptual
del acto estatal. Esto es, definir el acto administrativo con contenido subjetivo (acto dictado por el
PE).

De todos modos, es importante recordar que las legislaciones locales más recientes hacen uso del
concepto objetivo o mixto.

En segundo término, si bien es cierto que el acto administrativo es aquel dictado en ejercicio de
funciones administrativas, cabe preguntarse si cualquier actividad que desarrolle el Estado en
ejercicio de sus funciones administrativas es, necesariamente y en términos conceptuales, acto
administrativo. Balbín cree que no. Tal como surge del concepto descrito anteriormente, el acto
administrativo es una declaración unilateral de alcance individual que produce efectos jurídicos
directos sobre las personas.

Entonces, cabe excluir de su marco conceptual al contrato en razón de su carácter bilateral; al

reglamento, es decir, el acto de alcance general; a los hechos y las vías de hecho, toda vez que
constituyen comportamientos materiales (esto es, decisiones estatales sin exteriorización previa de
voluntad); al silencio que es simplemente una decisión tácita estatal; y, por último, a los actos internos
que no tienen efectos directos sobre terceros.

Continuemos con el análisis puntual de los elementos que surgen de la definición. El acto
administrativo es una decisión estatal de carácter unilateral y de alcance particular.

El acto administrativo es particular cuando dice quiénes son sus destinatarios y, además, ese campo
es cerrado.

Es decir, el acto es particular (acto administrativo) si individualiza a los sujetos destinatarios, aun
cuando se trate de un conjunto de individuos y no de un solo sujeto, y, además, ese campo es cerrado;
mientras que el reglamento es de alcance general porque su campo subjetivo es indeterminado y
abierto.

49
Por ejemplo:

a) Si el Estado dicta un acto ordenando que el propietario de un inmueble determinado tribute

una tasa especial;
b) Si el Estado dicta igual acto con respecto a los sujetos que fueron propietarios el año
anterior y cuyas propiedades están ubicadas en determinadas zonas de la ciudad y, en el
anexo respectivo, detalla el nombre de los propietarios; y
c) Si el Estado impone dicha obligación sobre los propietarios de los inmuebles situados en
determinadas zonas de la ciudad, sin individualización de los sujetos obligados y sin
solución de continuidad.

En el primer caso (a), el sujeto está individualizado por su condición de propietario o directamente
por su nombre. En el segundo caso (b), es igual al anterior, ya que, aun tratándose de una pluralidad
de sujetos, estos están claramente individualizados y es un colectivo de sujetos cerrado (propietarios
de inmuebles del año anterior); es decir, no es posible intercambiar sujetos. En ambos supuestos el
acto es de alcance particular.

Por último, el tercer supuesto (c) es un reglamento porque el destinatario de la decisión es plural
(conjunto de sujetos), el sujeto no fue individualizado y, especialmente, el acto es abierto en su
contorno subjetivo.

El acto y su definición nace entonces de entrecruzar los conceptos de funciones administrativas,

carácter unilateral y alcance particular, pero ¿qué debe entenderse por efectos jurídicos directos e
inmediatos? El acto administrativo es aquel que crea, modifica, transfiere, conserva, declara o
extingue derechos en términos directos y, por sí mismo, sin detenerse en otros actos intermedios.

ACTOS DE GOBIERNO E INSTITUCIONALES.

Los actos de gobierno, políticos e institucionales pueden definirse conceptualmente como aquellos
que tienen como fin la organización o subsistencia del Estado y que, por aplicación del principio de
división de poderes, no están alcanzados por el control judicial. Estos actos son más conocidos como
“cuestiones políticas no justiciables”.

Esta categoría no es razonable y no tiene sustento constitucional, de modo que estos actos están
sujetos inexcusablemente al control del PJ, sin perjuicio del respeto del campo discrecional de los
poderes políticos.

ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

50
La LPA tiene 4 capítulos, ellos son: 1) el procedimiento administrativo (Título I); 2) la competencia
del órgano (Título II); 3) los requisitos esenciales del acto administrativo (Título III); y, 4) la
impugnación judicial de los actos administrativos (Título IV). De modo que el capítulo que aquí
importa es el Título III sobre los requisitos o elementos del acto.

Los elementos esenciales del acto.

Los art. 7 y 8 de la LPA dicen claramente cuáles son los elementos del acto, aunque, más adelante, el
art. 14 de la LPA sobre las nulidades del acto introduce otros conceptos o categorías que no coinciden
con el cuadro de los elementos descritos en el texto de las disposiciones de los art. 7 y 8 de la ley.

Entonces, hay que ver cuál es el contenido de estos artículos y, luego, cómo es posible conciliar ambas
disposiciones en un contexto armónico, de modo que unas normas no desplacen a las otras, sino que
integremos ambos textos en un cuerpo jurídico único, coherente y sistemático.

Dice el art. 7 del Título III (requisitos esenciales del acto administrativo) que son requisitos esenciales
del acto los siguientes:

a) Competencia;
b) Causa;
c) Objeto;
d) Procedimiento;
e) Motivación; y
f) Finalidad.

Por su parte, el art. 8 de la LPA agrega el elemento forma.

Ante todo, estos preceptos deben interpretarse en conjunto con el art. 16 de la LPA que establece “la
invalidez de una clausula accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la nulidad de
éste, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido”.

De modo que es simple concluir que el acto administrativo está compuesto por elementos esenciales
y, en ciertos casos, por otros elementos llamados accesorios.

LA COMPETENCIA.

Artículo 7: “Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: … a) ser dictado por
autoridad competente”.

La competencia es uno de los elementos esenciales del acto y consiste en la aptitud del órgano o ente
estatal para obrar y cumplir así con sus fines.

51
El principio básico en el estado democrático de derecho es que el Estado no puede actuar, salvo que
la ley lo autorice a hacerlo. Esto surge claramente del art. 19 de la CN.

En sentido concordante, el Título II de la LPA dice que “la competencia de los órganos
administrativos será la que resulte, según los casos, de la CN, de las leyes y de los reglamentos
dictados en su consecuencia”.

La competencia puede clasificarse en razón de los siguientes criterios: a) materia; b) territorio; c)

tiempo y; d) grado jerárquico.

La competencia en razón de la materia es un criterio cuyo contorno depende del contenido o sustancia
de los poderes estatales (es decir, el ámbito material). Por su parte, la competencia en virtud del
territorio es definida por el ámbito físico o territorial en el que el órgano debe desarrollar sus
funciones. A su vez, la competencia en razón del tiempo es un modo atributivo de facultades por un
período temporal determinado (el ámbito aquí es temporal y no material o territorial). Por último, la
competencia en razón del grado es un criterio cuyo eje rector es el nivel jerárquico de los órganos
estatales.

Estas clasificaciones son relevantes porque el marco jurídico de las nulidades es distinto cuando el
vicio recae sobre las materias, el territorio, el tiempo o el grado. Así, el art. 14 de la LPA dice que el
acto es nulo de nulidad absoluta e insanable… cuando fuere emitido mediando incompetencia en
razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la
delegación o sustitución estuvieren permitidas.

Por su parte, el art. 19 de la LPA, establece que el acto administrativo anulable puede ser saneado
mediante: a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con
incompetencia en razón del grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren
procedentes.

Asimismo, los caracteres de las competencias estatales son la obligatoriedad e improrrogabilidad. Es

decir, los órganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y, a su vez, no pueden
trasladarlas. En este sentido, el art. 3 de la LPA dice claramente que el ejercicio de la competencia
constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable.

El Estado tiene la obligación de resolver y hacerlo en los plazos que prevén las normas, o sea, que el
ejercicio de las competencias estatales es obligatorio y debe hacerse en tiempo oportuno.

LA CAUSA.

52
Artículo 7: “Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: …b) deberá sustentarse
en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable”.

El art. 7 de la LPA establece que el acto deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan
de causa y en el derecho aplicable. Así, el elemento causa comprende los hechos y el derecho en que
el Estado apoya sus decisiones.

En particular, los hechos son antecedentes fácticos que tuvo en cuenta el órgano y que, junto con el
marco jurídico, constituyen el fundamento del acto; es decir las circunstancias anteriores que dan
sustento estatal. El acto administrativo está dividido está dividido en los vistos, considerandos y
finalmente, su parte resolutiva. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de los
considerandos del acto bajo estudio.

Se ha discutido si los antecedentes pueden estar descritos en otro acto administrativo, o en los actos
preparatorios que estén incorporados al expediente. Es decir, ¿los antecedentes de hecho y derecho
deben estar detallados necesariamente en el propio acto? ¿Es suficiente con un relato sucinto? ¿Puede
el acto remitirse y apoyarse en otros actos – anteriores o posteriores?

El acto puede remitirse a otros actos, pero siempre que los trazos básicos – hechos y derechos – surjan
del propio acto de modo indubitable; solo así es posible recurrir a otros actos previos para completar
su integridad en términos de antecedentes. El acto puede describir los hechos y completar sus detalles
por remisión y, en igual sentido, decir cuál es el derecho básico aplicable y reenviar simplemente los
detalles – contemplados en los textos normativos –.

Sin embargo, el Estado en ningún caso puede completar tales antecedentes luego de su dictado (es
decir, por medio de actos posteriores).

Los antecedentes deben ser previos, claros y precisos según el texto del acto, sin perjuicio de que sea
posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con anterioridad, trátese de actos
preparatorios del propio acto o de otros actos administrativos.

Cabe agregar que los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.

Además, los antecedentes deben guardar relación con el objeto y el fin del acto. Más claro, el acto
estatal y su contenido es básicamente el trípode integrado por los siguientes elementos: los
antecedentes (causa), el objeto y el fin, entrelazados unos con otros.

Las causas y el objeto deben conducirnos necesariamente al otro elemento, es decir, la finalidad. En
sentido concordante, el objeto y la finalidad nos llevan hacia el antecedente y, por último, el
antecedente y la finalidad nos guían hacia el objeto.

53
Si no es posible entrelazar estos tres elementos el acto está claramente viciado y, por ende, es nulo,
ya que el acto es incoherente e irrazonable.

EL OBJETO.

Artículo 7: “Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: … c) el objeto debe ser
cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede
involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos
adquiridos”.

El objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. El objeto debe ser cierto, y física y
jurídicamente posible, de modo que puede consistir en un dar, hacer o no hacer, pero en cualquier
caso debe ser determinado (cierto) y materialmente posible.

El objeto no puede ser jurídicamente imposible, esto último supone un objeto ilícito, según el
ordenamiento jurídico; por ello, el vicio específico del elemento del objeto es la violación de la ley.

También dice la ley que el acto debe decidir todas las pretensiones de las partes e, inclusive, resolver
otras cuestiones no propuestas siempre que no afecte derechos adquiridos.

El objeto (contenido) está estrechamente ligado y entrelazado con las causas y el fin del acto. Es decir,
los antecedentes, de hecho y derecho, y el fin definen el contorno del objeto del acto, pues constituyen
sus límites externos.

En general, el objeto está incorporado en la parte resolutiva del acto, mientras que los otros elementos
surgen habitualmente de los considerandos y vistos.

PROCEDIMIENTO.

Artículo 7: “Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: …d) antes de su
emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten
implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales,
considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento
jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos”.

El procedimiento es, entonces, un conjunto de actos previos, relacionados y concatenados entre sí.

Cabe aclarar que, por aplicación de los principios constitucionales, el concepto de procedimiento
implícito que utilizó el legislador en el texto del art. 1 de la LPA no debe interpretarse en ningún caso
en perjuicio de las personas.

54
A su vez, la ley dice que cuando el acto afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses
legítimos, el dictamen del servicio permanente de asesoramiento jurídico – procedimiento – es de
carácter esencial y, por tanto, obligatorio. El estado debe cumplir con los procedimientos esenciales
que surjan de modo expreso e implícito del ordenamiento jurídico y, además, el dictamen jurídico es
obligatorio y debe adjuntarse como antecedente del acto cuando afecte o pudiere afectar derechos
subjetivos o intereses legítimos.

Es decir, la ley previó el procedimiento como elemento esencial del acto y, a su vez, reguló un
procedimiento esencial especial, esto es, el dictamen jurídico.

En particular, el dictamen jurídico comprende el análisis detallado y reflexivo del marco jurídico
aplicable sobre el caso concreto, y tiene por finalidad garantizar los derechos de las personas y la
juridicidad de las conductas estatales, evitando así nulidades del acto. Sin embargo, el dictamen
jurídico no es de carácter vinculante; es decir, el órgano competente puede resolver en sentido
coincidente o no con el criterio del asesor jurídico.

El dictamen es obligatorio en el sentido de que debe producirse sí o sí en el marco del trámite

administrativo, pero no es vinculante respecto del órgano decisor.

Más allá del dictamen jurídico existen otros procedimientos generales dependiendo del contexto del
acto.

LA MOTIVACIÓN.

Artículo 7: “Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: … e) deberá ser
motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando,
además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo”.

El elemento motivación nace básicamente del principio de razonabilidad y publicidad de los actos
estatales; es decir, el Estado debe dar a conocer el acto y, en especial, sus razones.

A su vez, la reconstrucción del elemento motivación y su inserción en el en marco de la Teoría

General del acto administrativo y sus nulidades, permite garantizar un Estado más transparente y
respetuoso de los derechos.

La motivación del acto es simplemente el detalle y exteriorización o explicación de los antecedentes

de hecho y derecho que preceden al acto y que el Estado tuvo en cuenta para su dictado. Es decir, no
se trata de exteriorizar solo en los considerandos del acto los hechos y derechos que sirven de marco
o sustento, sino explicar cuáles son las razones o motivos en virtud de los cuales el Ejecutivo dictó el
acto.

55
Cabe agregar, que, tratándose de actos reglados, el elemento motivación es más difuso que en el caso
de los actos discrecionales e, incluso, en ciertos supuestos (actos claramente reglados) se superpone
lisa y llanamente con el elemento causal.

Por el contrario, en el marco de un acto parcialmente discrecional, la distinción entre ambos elementos
(esto es, las causas y la motivación) es sumamente clara y, en tal caso, el PE debe explicar los
antecedentes de hecho y derecho y, a su vez, decir algo más sobre sus decisiones (motivarlas).

Los operadores sostienen, quizás mayoritariamente, que el elemento motivación debe vincularse con
las causas y la finalidad del acto. En igual sentido, se pronunció la Corte en el antecedente “Puente”
(1997). Sin embargo, otros autores entienden que la motivación es parte de la forma del acto, en tanto
comprende la exteriorización de las causas y el fin.

Dicho en otros términos, la motivación es, por tanto, la relación o correspondencia entre la causa y el
objeto y, a su vez, entre el objeto y la finalidad. De modo que el PE debe explicar cuál es el vínculo
entre las causas y el objeto, y entre éste y la finalidad; y sólo en tal caso, el acto está debidamente
motivado en términos racionales y jurídicos.

El elemento motivación del acto debe unir, pero no de cualquier modo sino de forma racional y
proporcional, las causas, el objeto y el fin, dándole al acto un sentido coherente y sistemático.

Dicho en otras palabras, si el particular no conoce cuales son los motivos del acto, cómo puede,
entonces, argumentar y dar otras razones en sentido contrario a aquellos argumentos que desconoce
y que simplemente intuye.

Además, el juez solo puede controlar eficazmente el acto estatal a través del análisis y juicio de los
motivos que justificaron el dictado de ese acto.

Cabe agregar que el Estado, habitualmente, no motiva sus actos y que, en muchos casos, las razones
dadas son poco claras e insuficientes.

LA FINALIDAD.

Artículo 7: “Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: … f) habrá de cumplirse
con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor,
sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican
el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas
a aquella finalidad”.

56
La ley dice que “habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las
facultades pertinentes del órgano emisor” y que, además, “las medidas que el acto involucre deben
ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad”.

Es decir, el acto debe cumplir con el fin que prevén las normas. En general, el fin del acto surge de
las disposiciones normativas que atribuyen las competencias y que dicen cuál es el fin que debe
perseguir el órgano estatal.

Es más, el fin del acto debe ser siempre público, esto es, un propósito colectivo de modo que acto no
puede perseguir nunca un fin privado, ni tampoco un fin público distinto de aquel que establece la
norma ya dictada.

Cabe resaltar que el elemento finalidad nace de la norma atributiva de competencias y que, además,
su contenido es de carácter general y abstracto. En verdad, si este concepto es particularizado y
concreto se superpone y confunde con el propio objeto del acto.

En fin, según el concepto legal, comprende también la proporcionalidad entre medios y fines (objeto
y finalidad). Así, las medidas que ordene el acto – decisiones, resoluciones o declaraciones – deben
guardar proporcionalidad con el fin que se persigue.

LA FORMA.

Actos verbales, formales y tácitos.

Artículo 8: “El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y
fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las
circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta”.

Por último, la ley menciona la forma como otro de los elementos esenciales del acto y manifiesta lo
expresado en el artículo 8.

Aquí cabe analizar 2 casos complejos. Por un lado, el acto no escrito; y, por el otro, el acto dictado
en soporte digital y, además, cuya firma es digital.

El acto, en principio, es escrito, pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos (tal
es el caso de una señal de tránsito ubicada en la vía pública o la orden impartida por un agente público
verbalmente).

Por otro lado, la Ley de Firma Digital (Ley 25.506), reglamentada por el Decreto 2628/02, introdujo
el concepto de acto administrativo digital; esto es, reconoce validez legal al acto estatal dictado en
soporte y con firma digital. En particular, el texto legal prevé el uso de la firma digital por el Estado

57
“en su ámbito interno y en relación con los administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen
reglamentariamente en cada uno de sus poderes”.

NULIDADES.

Es un modo de extinción de los actos administrativos.

La revocación y la nulidad están apoyadas básicamente en las irregularidades o vicios del acto (es
decir, sus contradicciones con el ordenamiento jurídico). Sin embargo, existen dos aspectos centrales
que dividen las aguas entre estos. Por un lado, las revocaciones proceden también por motivos de
inoportunidad, y no solo por ilegitimidad como ocurre con las nulidades. Por el otro, la revocación es
obra del PE y la nulidad del juez.

En términos más sintéticos, es posible decir que la nulidad es un modo de extinción de los actos
administrativos por el juez y en razón de los vicios que impiden su subsistencia.

El régimen de nulidades en el Derecho Civil.

El CCCN distingue entre las siguientes categorías:

Actos de nulidad absoluta y relativa: El acto de nulidad absoluta es aquel que contraviene “el orden
público, la moral o las buenas costumbres”. De modo que el legislador no utilizó un estándar de lista
o enumeración, sino que definió el criterio rector de distinción entre estas categorías jurídicas
(nulidades absolutas o relativas), a saber: el interés público o privado.

A su vez, la nulidad absoluta por su gravedad (afecta el orden público, la moral o las buenas
costumbres) puede ser declarada por el juez, sin petición de parte, y siempre que fuese manifiesta al
momento de dictarse la sentencia.

Cabe aclarar que este vicio no puede sanearse por la confirmación del acto ni por la prescripción.

Las consecuencias de la nulidad absoluta son las siguientes:

a) La nulidad pronunciada por los jueces vuelve las cosas al mismo estado en que se hallaban
antes del acto declarado nulo y obliga a las partes a restituirse mutuamente lo que han recibido.
Estas restituciones se rigen por las disposiciones relativas a la buena o mala fe según sea el
caso (art. 390)
b) Los actos jurídicos nulos, aunque no produzcan los efectos de los actos válidos, dan lugar en
su caso a las consecuencias de los hechos en general y a las reparaciones que correspondan
(art. 391).

58
 c) Efectos respecto de terceros en cosas registrables. Todos los derechos reales o personales
transmitidos a terceros sobre un inmueble o mueble registrable, por una persona que ha
resultado adquirente en virtud de un acto nulo, quedan sin ningún valor, y pueden ser
reclamados directamente del tercero, excepto contra el subadquirente de derechos reales o
personales de buena fe y a título oneroso (art. 392).

Por su parte, la nulidad es relativa cuando “la ley impone esta sanción sólo en protección del interés
de ciertas personas”.

Esta nulidad solo puede ser declarada a instancia de las partes interesadas “en cuyo beneficio se
establece”. A su vez, “la parte que obró con ausencia de capacidad de ejercicio para el acto, no puede
alegarla si obró con dolo”; y “excepcionalmente puede invocarla la otra parte, si es de buena fe y ha
experimentado un perjuicio importante”.

Este vicio menor puede ser saneado por la confirmación del acto o por la prescripción de la acción.
Así, pues, existe confirmación “cuando la parte que puede articular la nulidad relativa manifiesta
expresa o tácitamente su voluntad de tener al acto por válido, después de haber desaparecido la causa
de nulidad”. Y, asimismo, “el acto de confirmación no requiere la conformidad de la otra parte” (art.
393). Por último, “la retroactividad de la confirmación no perjudica los derechos de terceros de buena
fe” (art. 395).

El régimen de nulidades en el derecho público.

El DA recurrió en un principio al Derecho Privado con el propósito de rellenar las innumerables

lagunas y desentrañar el marco jurídico de los actos administrativos y, en particular, sus nulidades.

En este punto, cabe preguntarse si debemos recurrir al Derecho Privado y, en particular, al régimen
de nulidades del CCCN. La respuesta obviamente es que no. Este es un aspecto básico del régimen
de nulidades del Derecho Público que fue explicado por la Corte desde el antecedente “Los Lagos
S.A. Ganadera c/ Gobierno Nacional” (1941).

En este precedente, el Tribunal sostuvo que: (a) la teoría de nulidad de los actos administrativos es
autónoma del Derecho Privado; (b) el principio básico en el régimen de nulidades del Derecho
Público es la presunción de validez de los actos estatales; (c) las nulidades del acto administrativo no
son, en ningún caso, manifiestas; y (d) el acto puede estar viciado de nulidad absoluta, pero por el
carácter no manifiesto de estas el juez no puede declararlas de oficio.

Más adelante, en el caso “Pustelnik” (1975) la CSJN sostuvo, con igual criterio, que la “invalidez de
los actos de derecho público ha de enjuiciarse según las normas de la materia iuspublicista sin que a
ello se oponga el recurso a las reglas del CC en cuanto éstas guarden congruencia con la naturaleza,
59
fines y garantías propias de aquellos actos, de modo que las categorías relativas a la invalidez,
oriundas del derecho privado, pueden concebirse como principios generales del derecho”.

Tipos de nulidades en el D.A.

Lo que hay que tener en cuenta en el tema de las nulidades, para no confundirlas con las
clasificaciones, es que cada autor le pone nombres diferentes, pero siempre son 2 las características
básicas:

1) Mayor o menor gravedad del vicio o defecto del acto (para la mayoría es la clasificación de
nulidad absoluta y relativa).
2) Mayor o menor visibilidad del vicio o defecto (para la mayoría es la clasificación de nulidad
manifiesta y no manifiesta).

Actos nulos y anulables: Esta clasificación no está expresada en la LPA (Se aplican los conceptos
del CCCN) es por eso que autores como Marienhoff y hasta la ley misma los consideran sinónimos
de actos de nulidad absoluta y relativa, respectivamente.

Actos de nulidad absoluta y relativa: La LPA regula esta clasificación en forma expresa en sus
artículos 14 y 15.

Nulidad absoluta (Art. 14 LPA).

Artículo 14: El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto
se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral
ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo
o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas;
falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley
aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.

El acto afectado de nulidad absoluta no goza de presunción de legitimidad por tener un vicio grave,
es decir, que no necesita investigación previa para constatar su nulidad y debe ser revocado en sede
administrativa de oficio (salvo el acto que estuviera firme y consentido y hubiera generado derechos
subjetivos que se estén cumpliendo – art. 17 LPA – en cuyo caso opera solamente la revocación
judicial.

60
Esta nulidad se da cuando el vicio afecta a los elementos esenciales del acto (art. 7 y 8) lesionando el
orden y el interés públicos (por ello no es subsanable, la acción para demandar la nulidad es
imprescriptible y su extinción produce efectos retroactivos).

Nulidad relativa (Art. 15 LPA).

Artículo 15: “Si se hubiere incurrido en una irregularidad u omisión intranscendente o en un vicio
que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable
en sede judicial”.

El acto afectado de nulidad relativa es aquel que tiene un vicio leve, no manifiesto, que no afecta
elementos esenciales del acto, es prescriptible y tiene cierta estabilidad (se presume legítimo y por
eso son tratados como válidos hasta que son anulados o revocados de oficio o a pedido de parte).

Se pide una investigación previa para que el juez determine su invalidez.

El acto puede ser saneado (corregir los vicios leves o defectos que tiene dicho acto) a través de 2
sistemas (art. 19):

 Ratificación por el órgano superior (ante la incompetencia en razón del grado y solamente
cuando está permitida la avocación, delegación o sustitución).
 Confirmación por el órgano que dictó el acto, subsanando este el vicio que afectó a aquel.

Actos nulos de nulidad manifiesta y no manifiesta.

Nulidad manifiesta: Es cuando el vicio que tiene el acto administrativo surge en forma patente y
notoria, sin necesidad de que deba realizarse una investigación de hecho para comprobar su
existencia.

Se puede suspender el mismo en sede administrativa y judicial.

El acto no tiene presunción de legitimidad.

Si además de manifiesta es absoluta (Por ejemplo, afecta elementos esenciales del acto), la AP debe
revocar el acto de inmediato, salvo que el mismo estuviera firme y consentido y hubiera generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo (en este caso se debe anular el acto en sede judicial).
Por ejemplo, el PE dicta un decreto donde revoca por ilegitimidad una concesión dada por el PL).

Nulidad no manifiesta: Como el vicio que tiene el acto administrativo no surge en forma notoria del
mismo, se exige una investigación, juzgamiento para conocer el vicio de hecho y consagrar el acto
nulo.

61
En conclusión, antes, como todo acto se presumía legítimo, aunque el vicio fuera manifiesto debía
hacerse la investigación y la prueba del vicio. Hoy solo se requiere dicha investigación para las
nulidades no manifiestas, ya que las manifiestas carecen de la presunción (porque no es lógico
presumir la validez de algo cuya invalidez está a la vista con la simple lectura del acto).

ACTOS REGULARES E IRREGULARES.

Actos regulares son aquellos actos válidos o anulables. Los actos validos son los actos completamente
conformes al ordenamiento jurídico o con vicios intrascendentes.

Los actos anulables (art. 15) son aquellos que tienen un vicio trascendente pero subsanable.

Los actos irregulares son aquellos que no tienen las condiciones de validez o que tienen un error grave
de derecho. El acto irregular tiene nulidad absoluta y puede ser revocado por quien lo emitió. Son los
actos inexistentes y los nulos.

ACTOS INEXISTENTES. VÍAS DE HECHO.

Acto inexistente: En realidad como sus características son las mismas que la de los actos nulos (o de
nulidad absoluta), los autores consideran que hay que eliminar esta categoría de actos y aplicar
directamente esta última.

Marienhoff dice que hay que excluir esta categoría de actos y aplicar en su lugar las vías de hecho
administrativas (art. 9 LPA).

Vías de hecho.

Son acciones ilícitas realizadas por un funcionario público (violando el principio de legalidad) y que
hacen responsable a la AP. Existen 2 supuestos de estas vías:

a) Que el comportamiento lesione derechos o garantías constitucionales;

b) Que el comportamiento consista en poner en ejecución un acto cuando está pendiente un
recurso administrativo que suspende su ejecutoriedad (por norma expresa) o que, aunque está
resuelto, todavía no se notificó.

Requisitos: El hecho tiene que ser producido con la intervención de un funcionario público, nunca de
un particular (sino sería de derecho privado) y debe ser una acción manifiesta y groseramente ilegal.

Artículo 9: La Administración se abstendrá:

a) De comportamientos que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía

constitucionales;

62
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud
de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose
resuelto, no hubiere sido notificado.

Ejemplo: Atentados graves a la libertad de prensa, como la suspensión arbitraria de un diario; o privar
de libertad a alguien sin juicio previo y por autoridad incompetente.

VICIOS EN LOS ELEMENTOS SUBJETIVOS Y OBJETIVOS.

VICIOS EN LA COMPTENCIA.

La LPA es sumamente clara cuando dice que el acto dictado mediando incompetencia en razón de la
materia, el territorio o el tiempo, es nulo de nulidad absoluta.

Un caso peculiar es la incompetencia en razón del grado porque en tal supuesto el acto dictado por
un órgano incompetente es, en principio, nulo de nulidad absoluta, salvo que la delegación o la
sustitución estuviesen permitidas por el ordenamiento jurídico. Así, cuando la delegación o
sustitución estuviesen aceptadas, el acto es anulable de nulidad relativa, pues el órgano superior puede
ratificar el acto y, consecuentemente, salvar el vicio.

En el caso del acto incompetente, salvo por razón del grado, el vicio nos lleva necesariamente a la
nulidad absoluta e imposibilidad de recuperar el acto.

VICIOS EN LA CAUSA.

La ley establece que el acto es nulo de nulidad absoluta si falta el elemento causa (art. 14). ¿Cuándo
falta la causa? La ley señala 2 supuestos: a) la inexistencia del derecho o los hechos; o b) la falsedad
del derecho o los hechos.

Así, los antecedentes de hecho del acto están viciados cuando el hecho es falso o inexistente por su
inconsistencia material, o por no estar acreditado en el trámite administrativo. Por ejemplo, si el
órgano invoca pruebas inexistentes; contradice las pruebas existentes sin fundamentos; afirma y
rechaza los hechos (contradicción); rechaza los antecedentes relevantes del caso con excesos
formalistas; o prescinde de pruebas decisivas.

Por su parte, los antecedentes de derecho están viciados cuando el derecho citado no existe o no está
vigente. Así, un claro ejemplo del vicio en el elemento causa ocurre si el órgano competente se apoya
en una norma ya derogada.

VICIOS EN EL OBJETO.

63
La LPA establece pautas medianamente claras respecto del elemento del objeto y sus vicios. Así, el
acto es nulo si el objeto no es cierto, o es física o jurídicamente imposible. El primer caso, es decir,
el objeto del acto no es cierto o es físicamente imposible, es simple y no plantea mayores dificultades.
Por ejemplo, si el Estado decide vender tierras que no le pertenecen o nombrar entre los agentes
públicos a personas ya fallecidas.

VICIOS EN LA MOTIVACIÓN.

Todo acto administrativo debe estar motivado (por ejemplo, se motiva un acto cuando se invocan
leyes que le sirven de causa). Si el acto está fundado en elementos falsos o no está motivado o se
motiva en forma ilógica (cuando la conclusión no se relaciona con el argumento usado), la nulidad es
absoluta.

VICIOS EN LA FORMA.

Si el vicio ataca una forma esencial exigida por ley, la nulidad es absoluta (si ataca a una no esencial,
es relativa). Por ejemplo:

 Generan nulidad absoluta los vicios graves o la falta de forma esencial determinada exigida
por la ley (ejemplo, si se exige la forma escrita para un acto determinado y se hace de otra
forma; falta de firma; se dicta el acto sin tener en cuenta reglas esenciales como el quorum de
votación, etc.).
 Generan nulidad relativa la falta de fecha o fecha absurda (sólo si se puede subsanar ese vicio
con su publicidad) o falta del lugar en el documento.

VICIOS EN LA FINALIDAD.

También llamados desviación de poder. Cuando el acto se dicta con un fin distinto al previsto por la
ley (ejemplo, el agente dicta el acto con una finalidad personal o para beneficiar a terceros o con un
interés general pero que no es el que dice la ley, es decir, el interés público). La simulación suele
usarse en estos casos para ocultar la intención real de las partes. Generan nulidad absoluta.

LOS SUPUESTOS VICIOS DE LA VOLUNTAD. EL ERROR Y EL DOLO.

Error esencial: Cuando el conocimiento de algún elemento del acto es falso, deforme o está ausente.
Para aquellos que niegan la existencia de vicios de la voluntad en realidad sería un vicio en la causa.
Para que el error configure la invalidez del acto debe ser esencial excluyente (es decir, cuando la AP
de haberlo conocido no habría emitido el acto o lo hubiera emitido, pero con otro contenido). Este
error vicia al acto de nulidad absoluta.

El error meramente esencial solo vicia al acto de nulidad relativa.

64
El error no esencial no vicia al acto.

Dolo: Es toda aserción de lo que es falso o disimulación de lo verdadero. Cualquier artificio, astucia
o maquinación que se emplee para poder emitir el acto. Este dolo debe ser grave y determinante de
la acción del agente.

Para aquellos que niegan la existencia de vicios de la voluntad, en realidad sería un vicio en la causa.

La existencia de dolo es causal de nulidad absoluta.

Violencia: Obligar al agente público a través de la fuerza (violencia física) o la intimidación

(violencia moral) a emitir o realizar un acto no querido libremente por él. Es causal de nulidad
absoluta. Para aquellos que niegan la existencia de vicios de la voluntad, en realidad sería un vicio en
la causa.

CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD.

Se presume que el acto emanado de la autoridad administrativa es legítimo, es decir, que fue dictado
de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente. Es una presunción iuris tantum: no puede discutirse
su legitimidad salvo prueba en contrario.

Recién luego de dictado el acto quien se sienta con derecho a ello, puede presentar un recurso para
impugnar su legitimidad. Entonces tenemos 2 consecuencias:

1) Los jueces no pueden decretar de oficio la invalidez del acto;

2) La ilegitimidad del acto debe ser alegada y probada por el particular.

Pero esta característica de presunción no es absoluta, ya que aquellos actos con vicios manifiestos no
se presumen legítimos ni tiene la característica de ejecutoriedad (ver fallos Los Lagos y Pustelnik).

EJECUTORIEDAD.

Es la facultad de la AP de disponer que se realice o cumpla con el acto por medios propios, sin la
intervención de un juez, para que su actividad sea eficaz.

El acto se autoprovee sus propias decisiones y salvo que una ley lo ordene, los recursos que presentes
los administrados no suspenden ni su ejecución ni sus efectos.

Ejemplo: los impuestos deben pagarse siempre ya que cualquier reclamo (por ejemplo, error en el
monto a pagar) debe realizarse recién después de haber hecho dicho pago (principio solve et repete).
El reclamo no suspende la ejecución ni los efectos del acto.

65
La ejecutoriedad puede ser propia (cuando la ley le permite a la AP dictar el acto y proveer por sí
sola su cumplimiento); o puede ser impropia (cuando el acto emanada de la AP, pero es ejecutado
por una sentencia judicial, en este caso, la ejecución del acto la decide el juez).

En verdad, la impropia niega la ejecutividad del acto.

La AP también puede realizar el acto por cuenta del administrado (lo realiza la AP cuando debiera
hacerlo el administrado), para asegurar de esta forma que el acto se ejecute.

ESTABILIDAD.

El acto, una vez que el juez competente le dicta sentencia definitiva, goza de validez y permanencia
y no puede ser revocado ni por el órgano administrativo que lo creó.

(Ver fallo Carman de Cantón).

EXTINCIÓN.

Se pueden clasificar en 3 grupos:

1) Las que surgen del mismo acto: es decir, que no se necesita ninguna declaración para producir
la extinción. Son: agotamiento del acto y extinción de pleno derecho.
2) Las que dependen de la voluntad del administrado: cuando la voluntad del administrado es
decisiva para eliminar el acto o cuando se exija su conformidad para configurarlo. Son la
renuncia y el rechazo del acto.
3) Las que dependen de la voluntad de la administración: es decir, que el acto se extingue en
sede administrativa. Son la revocación y la caducidad.

REVOCACIÓN (Art. 17 y 18).

Se le llama así a la extinción del acto en sede administrativa (por ilegitimidad o por oportunidad,
mérito o conveniencia), mientras que se denomina anulación a la extinción (por ilegitimidad) del acto
en sede judicial. La revocación es un acto administrativo por el cual se extingue otro. Puede ser
originada por 2 razones:

1) Por oportunidad, mérito o conveniencia basado en el interés público: surgen porque

cambian las circunstancias sociales que se tuvieron en cuenta cuando se dictó el acto, haciendo
que la AP considere oportuno revocar dicho acto. Los efectos de la revocación se aplican a
partir de su fecha (no es retroactivo) y se debe indemnizar al administrado damnificado. La
revocación es facultativa y se da en actos válidos.
2) Por ilegitimidad del acto a raíz de un vicio: Puede producirse:
- Porque el acto ya nació con un vicio (ilegitimidad originaria); o
66
 - Porque, aunque nació válido se vuelve inválido al dictarse una ley posterior a su
nacimiento que hace que sea ilegitimo para el futuro (ilegitimidad sobreviniente).

Para Marienhoff no existe la legitimidad sobreviniente, ya que, si el acto nació legítimo y

luego cambian las leyes, este acto se revoca por razón de oportunidad; mérito o conveniencia,
pero no por ilegitimidad.

La revocación tiene como fin restablecer la legalidad del acto, ya sean actos nulos o de nulidad
relativa. Los efectos de la revocación se aplican al pasado, desde que nació el acto viciado.

Revocación del acto irregular (nulo o de nulidad absoluta).

El principio es que el acto irregular debe ser revocado por razones de ilegitimidad en sede
administrativa (de oficio o a pedido de parte y sin plazo, por la gravedad del vicio y en forma
inmediata si la nulidad es manifiesta) porque no tiene estabilidad, salvo:

1) Que esté FIRME (que se hayan agotado las instancias o caducado el plazo para impugnarlo)
o CONSENTIDO (que haya sido aceptado expresamente – sin impugnarlo – antes que venza
el plazo). FIRME y CONSENTIDO es aquel acto notificado y no impugnado.
2) Y que haya generado DERECHOS SUBJETIVOS que se estén CUMPLIENDO (si todavía
no se cumplieron, puede ser revocado) y siempre que el PARTICULAR NO CONOZCA EL
VICIO (porque si lo conocía, actuó de mala fe y puede revocarse el acto).

Para revocar el acto firme y consentido que esté cumpliendo derechos subjetivos, se debe pedir
anulación en sede judicial (no en administrativa).

Artículo 17: El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser
revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto
hubiere generado prestaciones que estuviere en vías de cumplimiento solo se podrá impedir su
subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad.

Revocación del acto regular (acto valido y de nulidad relativa).

El acto regular es el acto legalmente perfecto o que solamente tiene un vicio muy pequeño que lo
hace anulable. Estos actos regulares tienen estabilidad y el principio general es que no pueden
revocarse. Solo podrán revocarse (por razones de ilegitimidad o por oportunidad, mérito o
conveniencia) cuando:

1) El administrado conociera el vicio y le fuera imputable;

2) La revocación favorezca a un particular sin perjudicar a terceros (ejemplo, se revoca un
permiso que tenía que ser por un año porque se hizo por 8 meses erróneamente);
67
 3) El acto a revocar haya otorgado derechos a titulo precario (ya que puede ser revocado en
cualquier momento);
4) El administrado pida la revocación del acto cuando todavía no está firme;
5) Del acto no nazcan derechos subjetivos.

Artículo 18: El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de
los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez
notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa
si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo
favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a
título precario. También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.

SANEAMIENTO, RATIFICACIÓN Y CONFIRMACIÓN. LA CONVERSIÓN.

SANEAMIENTO (o convalidación – art. 19): Es la facultad que tiene la AP para arreglar, subsanar
o corregir el vicio que genera en un acto, su nulidad relativa. Dentro de la convalidación o
saneamiento hay especies:

Ratificación: Esta forma de corregir el acto se aplica para los casos en donde hay nulidad relativa
por incompetencia en el grado, pero está permitida la delegación o sustitución o avocación; entonces,
el órgano superior con competencia, ratifica el acto dictado por el inferior incompetente. Por ejemplo,
un prosecretario dicta un acto que le corresponde al Ministro, entonces este lo hace suyo a través de
un escrito donde ratifica dicho acto como si lo hubiese dictado el.

Si la avocación no es procedente el acto sería competencia exclusiva del órgano inferior y si no

procede la delegación, la competencia es exclusiva del poder superior (como en los casos en donde
se da la competencia por una idoneidad especial).

Confirmación: En este caso el mismo órgano que dictó el acto con algún vicio se encarga de
subsanarlo.

Tanto la ratificación como la confirmación tienen efectos retroactivos y deben ser respetadas las
formas originales del acto viciado.

Artículo 19: “El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

Ratificación.

a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en
razón de grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.
68
Confirmación.

b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del
saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación”.

CONVERSIÓN (Art. 20): Se aprovechan los elementos válidos de un acto viciado (y se desechan
los inválidos) para que ellos integren un nuevo acto válido; es decir que se convierte o transforma el
acto invalido en nuevo acto válido, pero siempre que el administrado lo acepte. Tiene efectos
retroactivos.

Artículo 20: Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que
fuere válido, podrá efectuarse su conversión en éste consintiéndolo el administrado. La conversión
tendrá efectos a partir del momento en que se perfeccione el nuevo acto.

UNIDAD N° 6.

1. Procedimiento administrativo. Ámbito de aplicación. Principios generales del procedimiento

administrativo. Oficialidad. Informalismo. Eficacia. Debido proceso adjetivo. Publicidad:
notificación y publicación. Medios de notificación. 2. Situaciones jurídicas subjetivas: Situación
jurídica y relación jurídica. Derecho subjetivo e interés legítimo: consecuencias de la distinción,
criterios de diferenciación. El interés simple, los intereses difusos y los derechos de incidencia
colectiva. 3. El recurso administrativo. Fundamentos. Requisitos. La legitimación. Tramitación del
recurso. Conclusión de los procedimientos. El silencio de la administración. Reclamaciones y
denuncias. 4. Recursos en particular: reconsideración, jerárquico y de alzada. Aclaratoria. El recurso
de revisión. Denuncia de ilegitimidad. La queja. 5. Ley de procedimiento administrativo de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

El procedimiento administrativo es el conjunto de principios y reglas que sigue el PE, por medio de
actos preparatorios y actuaciones materiales, con el objeto de expresas sus decisiones. Así, las
decisiones del Estado se llevan a cabo formalmente por medio de procedimientos reglados y
obligatorios impuestos por el legislador (procedimientos administrativos). Es decir, el procedimiento
es un modo de elaboración de las decisiones estatales y constituye, a su vez, un límite al ejercicio del
poder estatal. Así entonces, el sentido y la finalidad que persigue el procedimiento administrativo
comprende dos aspectos distintos y sustanciales:

69
 - Por un lado, garantizar los derechos de las personas que interactúan con el Estado porque
a través del procedimiento se controvierten y hacen valer los derechos.
- Y, por otro lado, el procedimiento persigue asegurar la legitimidad, racionalidad, acierto
y eficacia de las conductas y decisiones estatales mediante el cumplimiento de ciertas reglas,
de modo de obtener el resultado legítimo y, asimismo, más conveniente a los intereses del
propio Estado.

Procedimiento y proceso.

Es conveniente distinguir entre los conceptos de proceso y procedimiento. Por un lado, el

procedimiento nace como sucedáneo del proceso judicial en el ámbito del PE; de ahí sus similitudes
entre los principios, reglas y estructuras. Por otro lado, existen diferencias profundas entre ambos,
fundamentalmente cual es el poder que resuelve el conflicto y, a su vez, el carácter de sus decisiones.

En el procedimiento administrativo el órgano que resuelve el conflicto es el propio PE. Por su parte,
en el proceso judicial el conflicto es resuelto por un tercero imparcial e independiente (juez). Además,
la decisión judicial tiene fuerza de verdad legal, es decir, reviste carácter definitivo y, en el
procedimiento administrativo el decisorio no es definitivo, en el sentido de que puede ser revisado
posteriormente por el juez.

Ámbito de aplicación.

La LPA regla básicamente 3 cuestiones:

1) El procedimiento administrativo (principios y reglas específicas);

2) El acto administrativo;
3) La impugnación judicial de las decisiones estatales (cuestiones procesales).

Por su parte, el decreto reglamentario de la ley (decreto 1759/72) regula el procedimiento

administrativo y, en particular, el trámite de impugnación de las decisiones estatales.

La LPA dice, en su art. 1, que las normas de procedimiento se aplicarán “ante la Administración
Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los
organismos militares y de defensa y seguridad…”

En primer lugar, cabe recordar que la LPA, igual que el resto de las normas de DA, tiene, en
principio, carácter local ya que las provincias no delegaron en el Estado Federal la regulación de estas
materias, de modo que cada provincia regula el procedimiento administrativo en su ámbito material
y territorial. Esta ley sólo es aplicable a los procedimientos ante el PEN y sus entes descentralizados.

70
En segundo lugar, la LPA establece un criterio subjetivo ya que las normas de procedimiento se
aplican sobre la AP, es decir, el PE y sus entes descentralizados (sujetos), y no según el criterio
material (objetivo).

En tercer lugar, los procedimientos especiales prevalecen sobre el trámite general, y solo cabe
aplicar este último en caso de indeterminaciones de aquellos. Así, el art. 2 de la LPA dice que “la
presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes
especiales subsistan”.

Por último y, en cuarto lugar, el decreto reglamentario de la ley establece expresamente la aplicación
del CPCC con carácter supletorio.

PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

El art. 1 de la LPA establece los principios generales del procedimiento administrativo:

La impulsión e instrucción de oficio (inciso a): “…a) Impulsión e instrucción de oficio, sin
perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones”

El postulado de impulsión e instrucción de oficio establece que el PE debe instar el trámite por sí
mismo, impulsarlo, darle curso y avanzar hasta su resolución, aun cuando la parte interesada no lo
hiciese.

Entonces, el PE debe impulsar el procedimiento, por medio de la ordenación y ejecución de las

medidas que considere pertinentes, con el objeto de descubrir la verdad objetiva y concluir el trámite.

Así, el decreto reglamentario ordena que las actuaciones administrativas deben ser impulsadas por el
órgano competente, sin perjuicio de que el interesado también pueda instarlas (art. 4).

Pero, más adelante, la LPA establece que “transcurridos 60 días desde que un trámite se paralice por
causa imputable al administrado, el órgano competente le notificará que, si transcurren otros 30 días
más de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos, archivándose el
expediente” (art. 1, inc. E, apartado 9).

Pues bien, si la impulsión de oficio recae sobre el estado, ¿Por qué, entonces, castigar a las partes por
su inactividad declarando caduco el procedimiento? → En principio, el PE debe instar el trámite y, en
tal caso, no procede la caducidad. Sin embargo, cuando el Estado, en el marco de un procedimiento
dado no persigue directamente intereses colectivos, es el particular quien debe impulsarlo y aquí si
procede el instituto de la caducidad.

De todos modos, no aplica la caducidad en los siguientes casos:

71
 - Cuando se trate de trámites relativos a la seguridad social;
- Los trámites que, según el Estado, deben continuar por sus particulares circunstancias;
- Los trámites en que esté comprometido un interés colectivo que sobrevino luego de iniciado
el procedimiento (art. 1, inc. E, apartado 9).

La celeridad, economía, sencillez y eficacia (inciso b): “…b) Celeridad, economía, sencillez y
eficacia en los trámites quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el régimen disciplinario
que asegure el decoro y el orden procesal. Este régimen comprende la potestad de aplicar multa de
hasta diez mil pesos ($ 10.000) -cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa-
mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrán fuerza ejecutiva. Este monto máximo será
reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo Nacional, de acuerdo con la variación del índice de
precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos del Ministerio
de Economía de la Nación”.

El art. 1 de la LPA consagra como requisito general y básico del procedimiento administrativo la
“celeridad, economía, sencillez y eficacia de los trámites…”. Sin embargo, la ley no aclara cual es el
contenido de estos conceptos jurídicos.

El principio de celeridad supone rapidez e inmediatez en el desarrollo y resolución de las actuaciones

y, en tal sentido, las normas establecen 2 herramientas. Por un lado, la incorporación de plazos breves
respecto de las actuaciones del Estado, y, por el otro, la regulación del instituto del silencio, de modo
que el vencimiento de los plazos debe interpretarse como rechazo de las pretensiones de las personas.

El principio de economía significa lograr los objetivos con el menor costo posible.

La sencillez implica la simplificación de los trámites.

Y, finalmente, el postulado de la eficacia consiste en el logro de los objetivos propuestos.

Informalismo (inciso c): “c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias
formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente”.

Según este postulado, el particular está excusado de observar las exigencias formales no esenciales,
siempre que puedan ser salvadas posteriormente. Entonces:

a) El principio establece que el trámite es válido, aun cuando el interesado no cumpliese con las
exigencias (formas no esenciales);
b) El principio sólo comprende la actividad del particular en el marco del procedimiento
administrativo, pero no el desempeño del Estado;
c) Estas exigencias formales no esenciales deben cumplirse posteriormente.

72
¿Cuáles son los recaudos formales no esenciales? → Estos son:

- La calificación errónea de los recursos administrativos;

- Las presentaciones realizadas ante el órgano incompetente por error excusable;
- Los defectos formales insustanciales;
- Los defectos que deben ser salvados por el interesado, previa intimación del órgano
competente y bajo el apercibimiento del caso (por ejemplo, el incumplimiento de las
obligaciones de denunciar domicilio real o constituir el domicilio especial).

El debido proceso adjetivo (inciso f): “…f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo,
que comprende la posibilidad”.

La CN garantiza el derecho de defensa de las personas. Este derecho, en el marco del procedimiento
administrativo, es conocido como el debido proceso adjetivo previsto en el inciso f) del art.1 de la
LPA.

¿Cuál es el contenido de ese derecho, según el propio texto de la LPA?

a) El derecho a ser oído → El titular de un derecho o interés debe tener la posibilidad de exponer
sus pretensiones y explicar sus razones. Además, la expresión debe ser amplia y oportuna; es
decir, sin restricciones y de carácter previo a las decisiones estatales.
b) El derecho a ofrecer y producir prueba y controlar la prueba producida → El particular
puede ofrecer todos aquellos medios probatorios de que intente valerse y el Estado, en su
condición de instructor del procedimiento, debe resolver sobre la procedencia o no de tales
medios. A su vez, el rechazo de los medios probatorios por el instructor debe ser justificado.
Este derecho también comprende el control de la prueba producida, trátese de los medios
propuestos por las partes u ordenados de oficio por el Estado.
c) El derecho a una decisión fundada → Una decisión fundada exige que el Estado resuelva los
principales planteos del interesado, previo análisis de sus argumentos, consintiéndolos o
refutándolos y, a su vez, explicite cuál es su decisión y por qué decide de ese modo. A su vez,
las personas solo pueden razonablemente impugnar las decisiones estatales si conocen cuales
son los fundamentos de éstas.
d) El derecho a una decisión en un tiempo razonable y oportuno → Las personas tienen
derecho a una decisión en tiempo oportuno, es decir, el Estado no solo debe decidir y explicar
cuáles con las razones de sus decisiones, sino que debe hacerlo en plazos razonables.
e) El derecho a recurrir las decisiones estatales → El derecho a recurrir supone el acceso de las
partes ante un órgano imparcial e independiente, en términos sencillos y plazos razonables.
73
PUBLICIDAD Y NOTIFICACIÓN.

Las vistas del expediente.

La parte interesada, su representante y su letrado pueden tomar vista de las actuaciones (esto es,
acceder y conocer el expediente y sus anexos), con excepción de aquellos actos, informes y
dictámenes que sean reservados o secretos.

El pedido de vista puede ser escrito o verbal, y se otorga sin necesidad de resolución expresa y en la
oficina en que se encuentre el expediente, aun cuando no sea la mesa de entradas del organismo
instructor. Por su parte, el particular puede solicitar, a su cargo, fotocopias de las piezas de las
actuaciones.

A su vez, si el solicitante requiere un plazo, éste debe fijarse por escrito. Si no se establece plazo,
debe entenderse que es de 10 días.

Las notificaciones y los medios de notificación.

La notificación es el conocimiento de determinadas piezas o actuaciones de modo cierto y fehaciente,

dando certeza de que el particular conoce el contenido del acto, que es objeto de notificación, y cuál
es la fecha de tal comunicación.

Los medios de notificación, según el decreto reglamentario, son los siguientes:

a) El acceso directo;
b) La presentación espontánea de cualquier escrito, siempre que de ello resulte que el interesado
tiene conocimiento fehaciente de las actuaciones previas;
c) La cédula;
d) El telegrama con aviso de entrega;
e) El oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción;
f) La carta documento;
g) Los medios que indique la autoridad postal;
h) Los edictos.

Finalmente, el decreto admite la notificación verbal cuando el acto administrativo no fuese escrito.

Las notificaciones que no cumplan con los recaudos que dice la ley carecen de valor y,
consecuentemente, no tienen efectos jurídicos. Sin embargo, si del expediente resultase que la parte
interesada recibió el instrumento de notificación, entonces, a partir del día siguiente se debe iniciar el
plazo perentorio de 60 días para deducir el recurso administrativo que resultase admisible o el
cómputo del plazo de 90 días para deducir la demanda judicial (art. 44 LPA).
74
Es decir, el precepto normativo prevé la ampliación de los plazos por notificaciones irregulares,
siempre que el interesado haya recibido el instrumento de notificación (según las constancias del
expediente). En tal caso, debe prorrogarse el plazo para interponer el recurso administrativo
respectivo y el plazo de la presentación de las acciones judiciales.

El término para interponer el recurso administrativo (comúnmente de 10 o 15 días) debe reemplazarse

por el de 60 días. Así, el decreto establece que “a partir del día siguiente se iniciará el plazo perentorio
de 60 días, para deducir el recurso administrativo que resulte admisible”.

El acto de notificación debe indicar si el acto objeto de discusión agotó las vías administrativas y, en
su caso, los recursos que deben interponerse para agotarlas y el plazo en el cual debe hacerse. ¿Qué
sucede si el acto de notificación no cumple con tales recaudos?

En particular, en caso de omitirse en el acto de notificación la indicación del recurso que debe
interponerse y el plazo para hacerlo, debe comenzar a contarse el término de 60 días para la
interposición del recurso respectivo a partir del día siguiente al de la notificación. Es decir, en caso
de incumplimiento de estos recaudos, el plazo de impugnación de 10 o 15 días debe reemplazarse por
el de 60 días.

Por su parte, si el acto de notificación omitió indicar que el acto objeto de la impugnación agotó las
instancias administrativas, entonces, el plazo de caducidad del art. 25 de la LPA (es decir, el plazo
para iniciar la acción judicial contra el acto estatal) debe comenzar a computarse luego de
transcurridos sesenta días desde el acto de notificación.

En conclusión, cabe señalar que el decreto reglamentario establece categorías diversas con respecto
a los vicios del acto de notificación: a) por un lado, su invalidez; y b) por el otro, la prórroga de
los plazos.

El primer caso (invalidez) ocurre cuando el acto de notificación no cumple con las pautas legales, y
no surge del expediente que la parte interesada haya recibido el instrumento de notificación.

En el segundo caso (prórroga), el acto es irregular, pero el interesado recibió el instrumento de

notificación; o, en su caso, el acto cumple con los recaudos legales y reglamentarios, pero no indica
los recursos que el interesado debe interponer, cuál es su plazo y si el acto agotó el trámite
administrativo previo.

Los actos que deben notificarse a los interesados son, entre otro, los actos administrativos de alcance
individual de carácter definitivo o asimilable; los actos que resuelven un incidente o afectan derechos
subjetivos o intereses legítimos; los actos que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados;
y los actos que se dicten con motivo o en ocasión de la prueba.
75
Las notificaciones deben practicarse dentro de los 5 días contados a partir del día siguiente al dictado
del acto que es objeto de comunicación.

SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS.

Derecho subjetivo e interés legítimo y el interés simple.

En materia de legitimación, es decir, la capacidad o aptitud para ser parte de un trámite administrativo
o judicial, los operadores del derecho distinguieron en términos clásicos entre las ideas de: derecho
subjetivo, interés legítimo e interés simple, como categorías distintas.

Así, el derecho subjetivo es comúnmente definido como el interés del sujeto sobre un objeto
determinado, con carácter exclusivo y excluyente (esto es, el interés individual y exclusivo del titular
sobre el objeto). Así, el derecho de propiedad es, entre otros, un derecho subjetivo típico y claro.

Por su parte, el interés legítimo es el interés o preferencia de corte personal y directo de un sujeto
sobre un objeto determinado, pero con carácter concurrente respecto de otros sujetos. Por tanto, su
exigibilidad es concurrente e inseparable del resto de los titulares. Por ejemplo, en interés de un grupo
de vecinos en que el Estado construya espacios públicos.

Por último, el concepto de interés simple es visto como el interés común de todos los habitantes. Por
ejemplo, el respeto por el principio de legalidad (es decir, el interés común de todos en el
cumplimiento de las leyes). En igual sentido, históricamente los operadores citaron como caso típico
del interés simple, la conservación o preservación del medio ambiente.

¿Cuál es el sentido, en términos jurídicos, de rellenar conceptualmente estas ideas? → Las personas
solo pueden acceder y ser parte en el proceso judicial y defender así sus intereses si, entre otros
presupuestos, son titulares de derechos subjetivos

Por su parte, en el marco del procedimiento administrativo, solo pueden ser parte y defender sus
intereses, las personas titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos. Es decir, aquí el camino
de acceso es más amplio.

En resumen, el cuadro sería el siguiente:

1. El titular de derechos subjetivos puede recurrir en caso de lesiones sobre estos, por vías
administrativas y judiciales.
2. El titular de intereses legítimos solo puede recurrir por vías administrativas.

76
 3. El titular de intereses simples no puede defender esos valores por vías administrativas ni
judiciales (previo a reforma CN 1994).

La LPA dispone que los actos de alcance general pueden ser cuestionados judicialmente “cuando un
interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos
subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se
diere alguno de los supuestos previstos en el art. 10”.

El decreto reglamentario de la LPA dice expresamente que “los recursos administrativos podrán ser
deducidos por quienes aleguen un derecho subjetivo o un interés legítimo”.

Sin embargo, las leyes más recientes aceptan un mayor grado de legitimación. Así, por ejemplo, la
Ley de Defensa al Consumidor (24.240) reconoce legitimación procesal a: a) el consumidor o usuario;
b) las asociaciones de consumidores o usuarios; c) la autoridad de aplicación nacional o local; d) el
Defensor del Pueblo; y e) el Ministerio Público Fiscal.

Por otra parte, la Ley General del Ambiente dispone que “producido el daño ambiental colectivo,
tendrán legitimación para obtener la recomposición del ambiente dañado, el afectado, el Defensor del
Pueblo y las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental…”.

A su vez, debe agregarse el concepto de derechos colectivos en el proceso judicial (art. 43 CN). Se
entiende que la ampliación de la legitimación (esto es, derechos colectivos) debe extenderse también
al procedimiento administrativo por mandato constitucional.

Los derechos de incidencia colectiva.

El actual art. 43 de la CN, es claramente innovador en cuanto dispone, por un lado, que la acción de
amparo procede “contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que
protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de
incidencia colectiva en general”.

Por el otro, las personas legitimadas son: el afectado, el defensor del pueblo, y las asociaciones que
propenden a esos fines registradas conformes a la ley.

Los interrogantes que platea este precepto son:

a) ¿Cuáles son los derechos colectivos o qué debe entenderse por derechos de incidencia
colectiva?
b) ¿Cuáles son los sujetos afectados?

77
Con el caso “Halabi” se responden estos dos interrogantes. En este precedente del año 2009, la CSJN
modificó el criterio clásico y distinguió entre las siguientes categorías en términos de legitimación y
de conformidad con el nuevo texto constitucional.

a) El derecho subjetivo, esto es, el interés del titular sobre bienes jurídicos individuales. Es más,
en caso de pluralidad de personas (titulares de derechos subjetivos) se trata simplemente de
obligaciones individuales con pluralidad de sujetos.
b) El derecho de incidencia colectiva es el que tiene por objetos bienes colectivos. Aquí el objeto
es indivisible, pertenece a todos y no admite exclusiones. Por un lado, existe pluralidad de
sujetos y por el otro, bienes colectivos (ambiente). Estos bienes no pertenecen a la esfera
individual sino social y no son divisibles de modo alguno.

Cabe señalar que el derecho colectivo, a diferencia de los derechos subjetivos (derechos individuales
y sociales), nos introduce en los procesos colectivos y que, más allá de los derechos colectivos típicos
(ambiente/consumidor), el derecho individual y social se constituye, en ciertos casos, como derecho
colectivo.

EL RECURSO ADMINISTRATIVO.

Es una pretensión deducida ante un órgano administrativo por quien está legitimado para ello con el
fin de obtener la revocación o modificación de un acto administrativo dictado por ese mismo órgano
o por el inferior jerárquico. El administrado puede atacar el acto administrativo por razones de
legitimidad o de oportunidad y su actividad conduce a la defensa de su derecho subjetivo o de su
interés legítimo lesionado por el acto.

En el caso del recurso administrativo no se acude ante un órgano imparcial e independiente del que
dicta el acto impugnado. Es la diferencia más notoria entre los recursos administrativos y las acciones
judiciales. Por eso se dice que el recurso administrativo es una consecuencia de las prerrogativas de
la administración, vale decir del privilegio que se conoce con el nombre de decisión ejecutiva.

El recurso administrativo tiene por objeto la impugnación de un acto administrativo. Por medio del
recurso se impugna un acto anterior, dando lugar a un nuevo procedimiento en sede administrativa.
La administración examina de nuevo el acto dictado por ella y resuelve revocarlo o reformarlo.
También puede resolver confirmarlo. En general, la impugnación en vía administrativa es un requisito
previo a la impugnación procesal. Para que sea admisible la acción judicial es necesario, en general,
agotar previamente los recursos administrativos.

El derecho de peticionar y el derecho a recurrir. Diferencias.

78
La doctrina distingue el derecho de peticionar del derecho de recurrir. El derecho de peticionar está
establecido en la CN, art. 14, donde se ha reconocido a los habitantes el derecho de peticionar ante
las autoridades. Pero no todos los particulares que tienen derecho a peticionar pueden tener también
derecho a recurrir. Esto es así, porque el derecho de peticionar lo tiene toda persona natural o jurídica,
mientras que el derecho a recurrir lo tienen únicamente los que sean interesados, es decir, los titulares
de derechos subjetivos o de intereses legítimos afectados por el acto.

Fundamento de los recursos.

Si la revocación o la modificación se hace como consecuencia de un recurso administrativo, la

administración se encuentra frente a un deber jurídico de actuar en consideración a derechos
subjetivos o a intereses legítimos afectados por el acto que se trata de revocar o de modificar. Por ese
medio, la administración realiza una tutela indirecta de los intereses individuales. Su actividad sigue
siendo administrativa y la decisión que adopte al resolver este recurso será un acto administrativo,
contra el que podrán interponerse los otros recursos administrativos que establezcan el ordenamiento
jurídico y las acciones judiciales pertinentes.

El particular que interpone un recurso tiene un derecho a recurrir porque está legitimado para ello,
pero también tiene un derecho subjetivo a la decisión de la autoridad administrativa.

Requisitos de los recursos.

La doctrina sostiene que para que la administración, al resolver un recurso, examine la cuestión de
fondo que en el recurso se plantea, es necesario que concurra una serie de circunstancias, que son los
requisitos del recurso. En consecuencia, se puede decir que son los requisitos de un recurso
administrativo las circunstancias que han de concurrir para que pueda ser examinada la cuestión de
fondo que se plantea. Por supuesto, el examen de si el recurso cuenta con los requisitos necesarios se
hará de oficio por el órgano ante el que se interpone. La doctrina clasifica los requisitos en 3
categorías:

- Requisitos referentes al sujeto;

- Requisitos referentes al objeto;
- Requisitos referentes a la actividad.

Requisitos referentes al sujeto: En todo recurso administrativo hay que tener en consideración 2
tipos de sujetos: los que deciden el recurso y los que lo interponen, a parte de otros posibles
interesados que pudieran intervenir en el procedimiento. Habrá, entonces, 2 clases de sujetos: la AP
y el recurrente. Será necesario estudiar los requisitos referentes a la AP y los requisitos referentes al
recurrente.

79
En cuanto los requisitos referentes a la AP, es necesario que se trate de una materia que esté dentro
de las atribuciones de la misma administración y no sean de competencia de otro órgano del Estado,
como el PL o el PJ. Al decidir el recurso la AP resolverá si el órgano que dictó el acto actuó dentro
de la esfera de su competencia. Si el acto se dictó en mérito de una delegación administrativa, el
recurso deberá interponerse ante el órgano delegado, pero si la delegación hubiera cesado antes de
interponerse el recurso, el órgano que lo dictó no podrá resolverlo y habrá que recurrir al superior
jerárquico. En cuanto al funcionario, no podrá intervenir en la resolución del recurso si fuera recusado
y si hizo lugar a la recusación, o si se excusara de intervenir por razones particulares.

Por lo que respecta a los particulares podrá decirse que deberán ser capaces, vale decir tener la edad
que fija la ley civil. Pero además de estos particulares, se les reconoce la condición de interesados y,
en consecuencia, facultad para interponer recurso a los menores adultos, a quienes el ordenamiento
positivo les autoriza a intervenir (art. 3 reglam.). Ahora bien, no es suficiente que el particular esté
habilitado por el ordenamiento jurídico para intervenir, en virtud de que tiene capacidad para actuar,
sino que se requiere el requisito de la legitimación, es decir, que el particular debe tener una aptitud
especial para interponer recurso. En otras palabras, el particular ha de verse afectado en sus derechos
subjetivos o en sus intereses legítimos por el acto en que recurre. Solamente si el particular tiene la
legitimación, el órgano correspondiente entrará a examinar la cuestión planteada.

En todo proceso administrativo se señalan 2 clases de legitimación que son: la legitimación para
recurrir, esto es para iniciar el correspondiente procedimiento y la legitimación para intervenir en el
procedimiento del recurso. Serían estos, aquellos que tengan derechos que pueden ser afectados por
la decisión que se adopte, como también aquellos cuyos intereses legítimos, personales y directos,
puedan resultar afectados.

Requisitos referentes al objeto: El objeto de un recurso puede ser solamente un acto administrativo.
La doctrina enseña que los requisitos que debe reunir un acto para ser susceptible de impugnación
varían según la clase de recurso. De tal modo que mientras ciertos actos no son susceptibles de
impugnación mediante cierto tipo de recurso, lo son, en cambio, por otro distinto.

No obstante, existen requisitos generales y comunes a todos los recursos. De allí, entonces, que si no
se dan estos requisitos el acto no será impugnable en vía administrativa, cualquiera sea la clase de
recurso de que se trate.

Para que el acto administrativo sea recurrible es necesario que se den 2 condiciones: que el acto
administrativo no cause estado y que el acto administrativo no sea firme. El acto administrativo puede
resultar de la actividad de un órgano administrativo unilateral o colegiado. El acto debe ser definitivo.

80
La resolución que causa estado es aquella que no es susceptible del recurso administrativo, mientras
que el acto administrativo definitivo implica la resolución del fondo de la cuestión sometida a
conocimiento de la administración pública en alguno de sus niveles. Si el acto definitivo no es
susceptible de recurso, hay que señalar que causa estado y si además transcurren los plazos
establecidos para oponer cualquier tipo de acción en sede judicial, debe admitirse que nos
encontramos frente a un acto firme. Entonces, puede decirse que una resolución es firme cuando, aun
siendo susceptible de acción, esta no ha sido utilizada en tiempo y forma o cuando, habiendo sido
utilizada, ha sido resuelta en un sentido desestimatorio.

El acto administrativo puede ser recurrido en sede administrativa en el caso que no cause estado. Ello
es así porque los actos administrativos no pueden ser indefinidamente expuestos al riesgo de una
revisión por vía de recurso.

La ley señala términos dentro de los cuales pueden interponerse los recursos. Vencido este término,
el recurso no puede resolverse como tal, aunque, nuestra práctica administrativa admite que estos
supuestos pueden tramitarse por la vía de la denuncia de ilegitimidad. En consecuencia, el acto causa
estado una vez vencido los términos para recurrir contra él, o en el supuesto en que, habiéndose hecho
uso del recurso, la resolución final ha sido contraria a la petición del interesado.

No solamente pueden impugnarse por vía de recurso los actos administrativos de carácter concreto
sino también aquellos de carácter general, es decir, reglamentos.

Quedan excluidos todos aquellos actos que derivan de la actividad administrativa de los órganos
legislativo y judicial referentes, por ejemplo, al nombramiento, carrera y disciplina de sus empleados.

Un problema se presenta respecto de los actos de gobierno, pero la doctrina cree que para los mismos
la única vía de impugnación debería ser la judicial, ya que, por ejemplo, un acto de gobierno que es
dictado por el Presidente, jamás podrá ser objeto de un recurso jerárquico.

Se entiende que estarían excluidos de los recursos administrativos los actos internos de la
administración, como las circulares, las ordenes de servicios y aun los pareceres facultativos de los
órganos consultivos. La razón de ser de la imposibilidad de interponer recursos es que tales actos no
producen una lesión de intereses, que es el principio del recurso.

No son admisibles los recursos administrativos contra los actos que conforman uno anterior. Si
interpuesto el recurso administrativo contra el acto, la administración lo confirma, es lógico que no
corresponda un recurso contra este último acto que no tiene contenido propio.

81
Requisitos referentes a la actividad del recurrente: El recurrente debe presentar el recurso por
escrito y en idioma nacional, salvándose todo testado, enmienda o palabras interlineadas. Llevarán
en la parte superior una suma o resumen del petitorio (art. 15 reglam. LPA).

Los requisitos formales para un recurso son:

a) Que el recurso este escrito y firmado;

b) Que se indique nombre, apellido y domicilio del recurrente.

El recurso debe presentarse por escrito en una nota en la mesa de entradas del órgano a quien
corresponda entender. Pero el escrito también puede enviarse por carta simple o certificada.

El recurso debe indicar con claridad el nombre y el domicilio del recurrente, a los efectos de su
identificación. Es posible, sin embargo, que aun cuando no se haya especificado el domicilio del
recurrente, esta falla pueda salvarse.

Por supuesto, el recurso debe consignar una clara manifestación de la voluntad del interesado para
obtener un nuevo pronunciamiento por parte de la AP. Es necesario agregar que no se requiere que el
recurso este fundado en derecho ni que tampoco tenga fundamentación de hecho, siempre que esta
ausencia de explicitación de los hechos no atente contra la claridad de la pretensión.

El recurso debe presentarse en términos para que pueda ser resuelto y si es presentado fuera de
termino es considerado una denuncia de ilegitimidad.

Tramitación del recurso.

Los tramites más importantes de un procedimiento administrativo adquieren una relevancia especial
referida al procedimiento por vía de recurso, lo que es lógico, puesto que esta es la vía elegida para
revisar la legalidad de la actuación administrativa. Naturalmente que en la tramitación del
procedimiento habrá de realizarse la prueba que solicite el interesado, como también la que la
administración estime necesario efectuar de oficio. A los efectos de resolver, la administración deberá
solicitar los informes que considere convenientes. Naturalmente, la administración dará vista al
interesado de los nuevos hechos o de los documentos que no figuraban en el expediente que dio lugar
al acto recurrido. En esta forma, el interesado estará en condiciones de alegar acerca de los nuevos
hechos o documentos que no eran de su conocimiento.

Conclusión de los procedimientos.

La forma de terminar el procedimiento en vía de recurso podrá ser por resolución administrativa
expresa o por silencio de la administración; también se podrán considerar los supuestos del
desistimiento y renuncia del particular. La forma normal de terminación del proceso por vía de recurso
82
es mediante una resolución expresa que dice la administración resolviendo el recurso planteado. La
resolución administrativa debe resolver todas las cuestiones que se deriven del expediente, hayan sido
o no planteadas por los interesados y ha de ser motivada (art. 7 inc c y d LPA). Naturalmente, la
resolución administrativa del recurso, como que es un acto concreto, ha de notificarse al particular.

Se presenta ahora el supuesto en que la administración no resuelva el recurso instaurado. En algunos

casos el derecho positivo establece expresamente los términos para resolverlos (art. 87 y 91 decreto
1759/72 modificado por decreto 3700/77).

En algunos supuestos, la terminación del procedimiento se produce por efecto del desistimiento del
interesado o por renuncia de este. El desistimiento no pondría fin al procedimiento si estuviera
interesado el interés público. También puede terminar por caducidad del procedimiento.

Caducidad del procedimiento: Es una forma de terminación del procedimiento administrativo que
tiene lugar en virtud de una declaración de la AP cuando, paralizado el mismo por causa imputable
al interesado, éste no remueve el obstáculo en el plazo que la ley señala, a pesar de haber sido
requerido para ello por la AP.

El art. 19 inc. E punto 9 de la LPA, establece que transcurridos 60 días desde que un trámite se
paraliza por causa imputable al interesado, el órgano competente le notificará que, si transcurren otros
30 días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos.

Se exceptúan de la caducidad los tramites relativos a previsión social y los que la propia AP considere
que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el interés público.

La declaración de caducidad produce la terminación del procedimiento, pudiendo el interesado hacer

valer sus pretensiones en un nuevo procedimiento en el que podrá utilizar las pruebas ya producidas.

Legitimación.

¿Quiénes pueden interponer los recursos administrativos? → Pueden ser deducidos por los titulares
de derechos subjetivos e intereses legítimos. Este aspecto es sustancialmente diferente del proceso
judicial porque este exige la titularidad de derechos subjetivos como presupuesto de la jurisdicción.

¿Cuáles son los motivos o fundamentos de la impugnación de los actos a través de los recursos? →
El recurso administrativo puede fundarse en las siguientes razones:

- La ilegitimidad;
- La inoportunidad, falta de mérito o inconveniencia del acto impugnado.

83
Los plazos para plantear los recursos son obligatorios y breves, y sabemos también que, luego de su
vencimiento, el interesado pierde el derecho de articularlos. Más claro aún, si el particular no planteó
los recursos y no agoró las vías administrativas no puede luego recurrir ante el juez. Es decir, el acto
está firme y consentido.

La interposición de los recursos interrumpe el curso de los plazos, aun cuando hubieren sido mal
calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano
incompetente por error excusable.

A su vez, el plazo para interponer los recursos administrativos se suspende cuando el interesado
presenta el pedido de vista de las actuaciones a fin de interponer el recurso respectivo.

El silencio de la administración.

La LPA se expresa sobre el silencio administrativo en su artículo 10 que señala que: “El silencio o la
ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento
concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al
silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el
pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el
interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha
resolución, se considerará que hay silencio de la Administración”.

Es necesario intentar distinguir el silencio de la ambigüedad, ya que no son sinónimos y por ende no
podrían tener los mismos efectos. Tal como cita Hector M. Huici en su texto sobre el “Procedimiento
Administrativo”, la Real Academia Española en su diccionario define a la ambigüedad como la
cualidad de ambiguo, y esta última palabra se define como “Dicho especialmente del lenguaje: [que]
puede entenderse de varios modos o admitir distintas interpretaciones y dar, por consiguiente, motivo
a dudas, incertidumbre o confusión”.

Ahora bien, se puede decir que el silencio nada tiene de ambiguo, se reduce simplemente a la falta de
expresión de voluntad o a una omisión, mientras que la ambigüedad supone la existencia de una
decisión cuya interpretación no es del todo clara o puede ser interpretada de varios modos.

Al respecto, Hector M. Huici expresa que “… la equiparación es inconveniente (y riesgosa) para el

particular. Razones de índole prudencial aconsejan al particular que, ante la duda, al menos
interponga un pedido de aclaratoria y eventualmente en subsidio o alternativamente en forma
principal alguno de los medios de impugnación que prevé el reglamento de procedimientos
administrativos”.
84
Las consecuencias establecidas por la LPA para el silencio de la administración han generado grandes
discusiones sobre si el configura un acto administrativo o no, ya sea presunto o tácito.

Al respecto, si el silencio negativo fuera considerado un acto tácito o presunto, deberían devengar de
él todas las consecuencias de este tipo de actos, todas las características propias de los actos
administrativos, es decir, que pueden llegar a ser firmes, definitivos, consentidos y que exista un plazo
de caducidad para demandar su nulidad.

La CSJN se ha expresado al respecto y aclara que cuando en el artículo décimo de la Ley en cuestión
hace referencia al silencio, se refiere exclusivamente a casos en donde se requiere un pronunciamiento
concreto de la administración, dejando de esta manera en claro que no podría interpretarse de otra
manera que no fuese negativa.

En otras palabras, el silencio de la administración, tal como lo expresa la ley, deberá ser siempre
interpretado como una negativa del organismo del que se espera una pronunciación, a menos que
medie disposición expresa en contrario y deba ser interpretado como una respuesta de carácter
positivo.

El silencio como respuesta positiva por parte de la Administración: En contraposición a todo lo

expresado anteriormente sobre el carácter negativo que tiene el silencio por parte de la administración,
el mismo artículo 10 de la Ley expresa que: “…Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse
al silencio sentido positivo”.

El silencio interpretado como positivo viene a responder a la necesidad de dar agilidad administrativa
a determinados sectores, evitando los efectos que la desidia de la administración pueda tener sobre la
agilidad de los negocios, y produce, según el texto de Héctor M. Huici, dos efectos inmediatos: por
un lado, incentiva a la administración a tener que resolver de manera expresa para evitar que
administrado, por el simple paso del tiempo, quede legitimado para actuar en el sentido pedido, y por
el otro, permite que el interesado actué acorde a lo solicitado por el, una vez transcurridos los plazos
pertinentes con la garantía de encontrarse respaldado por un verdadero acto administrativo.

A diferencia del silencio desestimatorio que no configura un acto administrativo, el silencio cuando
es interpretado de manera positiva, implica la existencia de un auténtico y efectivo acto
administrativo. La inactividad del Estado tiene, en este caso, por efecto estimar la pretensión del
particular, considerando que se ha otorgado la aprobación o autorización por el solicitada.

Reclamaciones y denuncias.

85
Reclamos: Son pedidos que hacen los administrados a la AP, de que emita determinado acto o que
lo extinga. En general se hace un reclamo para que se respete un derecho (por ejemplo, el
administrado pide indemnización a la AP por daños causados por ella). La AP no está obligada a
tramitar esos reclamos (salvo en la queja, donde tiene el deber de tramitarlo).

A diferencia de los recursos, los reclamos, en principio no impugnan actos administrativos (impugnan
hechos u omisiones administrativas, reglamentos administrativos, simples actos de la administración,
todo comportamiento, conducta o actividad no impugnable por otra vía).

Reclamo administrativo previo: Cassagne lo define como un reclamo reglado, para diferenciarlo de
los simples reclamos, ya que aquel es un procedimiento previo para poder habilitar la vía judicial y
puede impugnar actos administrativos.

Denuncias: Son presentaciones que interponen los titulares de intereses simples (a diferencia de los
recursos y reclamos) y su fin es poner en conocimiento a la AP sobre un hecho ilícito cometido por
un funcionario o particular o sobre la irregularidad de un acto o reglamento.

La AP no está obligada a tramitarla ni a decidir sobre ella (art. 1 inc. C LPA).

Esta denuncia se toma como un recurso improcedente en su origen, por ser interpuesto fuera del plazo,
y que se transforma en recurso procedente, por ley (al interponer dicha denuncia). Procede entonces
ante 2 situaciones:

1) Cuando se presenta un recurso fuera de termino;

2) Cuando pasó el plazo para interponer un recurso y entonces el administrado pide la denuncia
de ilegitimidad.

Pero no cualquier paso del tiempo es aceptado para presentar la denuncia de ilegitimidad, sino que la
AP va a valorar cada caso concreto para aceptarla o no (el órgano que se encarga de esto, es el mismo
que tiene la competencia para resolver el recurso presentado fuera de plazo).

RECURSOS EN PARTICULAR.

RECURSO DE RECONSIDERACIÓN.

Concepto: El recurso de reconsideración es aquel que se interpone ante la propia autoridad

administrativa que ha dictado el acto que se impugna, para que revoque la decisión recurrida, es
decir, para que la deje sin efecto por contrario imperio. En este sentido es un recurso similar al de la
reposición del procedimiento judicial. La verdadera nota definitoria de este recurso radica en que este
es resuelto por el mismo órgano administrativo que dictó el acto impugnado en el recurso, ante el cual
se presenta y tramita. Dicho recurso, tiene por finalidad lograr que dicho órgano administrativo,
86
tomando en consideración las observaciones y argumentaciones expuestas por el recurrente, disponga
la revocación, reforma o sustitución del acto recurrido sí así lo estima pertinente.

Este recurso tiene por objeto la impugnación de los actos definitivos, asimilables a definitivos, e
interlocutorios o de mero trámite, que lesionen derechos subjetivos o intereses legítimos, sea por
razones de ilegitimidad o inoportunidad.

Cabe señalar que el acto definitivo es aquel que resuelve la cuestión de fondo (por ejemplo, en el
marco de una solicitud de una pensión, el acto de fondo es aquel que decide otorgar o rechazar la
pensión y concluye así el trámite definitivamente). Por su parte, el acto no definitivo es el que no
resuelve la cuestión de fondo, pero – en ciertos casos – es asimilable a aquel porque impide continuar
con el trámite administrativo (por ejemplo, el acto dictado en el marco de cualquier procedimiento
administrativo que resuelve el rechazo del planteo por falta de legitimación del recurrente).

El acto interlocutorio o de mero trámite es aquel que dicta el órgano en el marco del procedimiento
con el propósito de impulsarlo, pero sin expedirse sobre el planteo de fondo bajo debate (por ejemplo,
el que ordena la citación de los testigos).

El recurso de reconsideración también procede, además de los actos definitivos, asimilables a estos o
de simple trámite, contra las decisiones que dicte el Presidente, el JGM, los ministros y los secretarios
de la presidencia con rango ministerial, en la resolución de los recursos administrativos. Es decir, el
objeto de este recurso no es solo el acto dictado por cualquier órgano estatal, sino también el acto que
resuelve el recurso jerárquico.

Los sujetos legitimados son – igual que en cualquier otro recurso – los titulares de derechos subjetivos
e intereses legítimos, tal como prevé el decreto, debiéndose incorporar – según Balbín – a los titulares
de derechos colectivos.

El plazo para interponer el recurso de reconsideración es de 10 días hábiles administrativos, ante

el órgano que dictó el acto que es, a su vez, quien debe resolverlo.

¿Cuál es el plazo para resolver el recurso? → El órgano competente debe hacerlo en el plazo de 30
días hábiles administrativos y, vencido ese término, no es necesario que el particular presente
pedido de pronto despacho, sino que el vencimiento sin resolución del órgano debe interpretarse –
lisa y llanamente – como rechazo del recurso.

Por su parte, el plazo para resolver debe contarse a partir del día siguiente al de interposición del
recurso; salvo que el órgano competente hubiese ordenado la producción de medios probatorios, en
cuyo caso el plazo debe computarse desde que se presentó el alegato o, si la parte no alegó, desde
que venció el plazo para hacerlo.
87
Este recurso tiene una peculiaridad y es que, en caso de rechazo, debe interpretarse por mandato legal
que el interesado interpuso el recurso jerárquico de modo subsidiario.

Así, el órgano competente, una vez resuelto el recurso de reconsideración en sentido contrario a los
intereses del particular, debe necesariamente elevarlo al superior jerárquico, en el término de 5 días
– de oficio o a petición de parte – con el objeto de que aquel trámite el recurso jerárquico.

El aspecto más relevante de este recurso es que no es obligatorio para agotar las vías administrativas,
de modo que el particular puede o no plantearlo y, en su caso, interponer directamente el recurso
jerárquico con el objeto de recorrer las vías administrativas y así agotarlas.

RECURSO DE JERÁRQUICO.

Se puede decir que el recurso jerárquico es el recurso administrativo por excelencia. Es el medio por
el cual todo interesado puede recurrir al órgano superior jerárquico, tanto en la administración central
como en la descentralizada, a los efectos de que se revea la disposición del inferior jerárquico que
haya lesionado el derecho subjetivo o el interés legítimo del recurrente y, en su caso, que la revoque,
suspenda o modifique. El recurso jerárquico puede clasificarse en recurso jerárquico propio (que tiene
aplicación en la AP centralizada) y el recurso jerárquico impropio (que corresponde a la
descentralizada).

El recurso jerárquico es un recurso generalmente necesario para poder recurrir a la vía judicial pues
ordinariamente con él se agota la vía administrativa. En la práctica se habla solamente de recurso
jerárquico al referirse al propio y solo se agrega el aditamento para referirse al segundo (impropio).

El recurso jerárquico solo procede contra los actos administrativos definitivos o asimilables a estos
(es decir, aquellos que impiden totalmente la tramitación del reclamo o causen perjuicios total o
parcialmente irreparables), pero no contra los actos de mero trámite.

Los sujetos legitimados son los titulares de intereses legítimos, derechos subjetivos y, según Balbín,
derechos colectivos. A su vez, el recurso procede por razones de ilegitimidad e inoportunidad.

El plazo para su interposición es de 15 días hábiles administrativos, contados a partir del día
siguiente de la notificación del acto recurrido, y debe interponerse ante el órgano que dictó el acto.
El órgano inferior simplemente debe elevar el recurso interpuesto ante el ministro o secretario – de
oficio y en el término de 5 días – sin expedirse sobre su admisibilidad. Si el órgano inferior no eleva
el recurso ante el superior jerárquico en el plazo que prevé el reglamento, entonces, el particular puede
plantear la queja correspondiente ante este último.

88
El recurso jerárquico es autónomo, de modo que no es necesario que el interesado haya interpuesto
previamente el recurso de reconsideración contra el acto cuestionado, pero – si lo hizo – no es
necesario fundamentar nuevamente el recurso jerárquico, sin perjuicio de que puede mejorar y
ampliar los fundamentos.

¿Cuál es el órgano competente para resolver el recurso? → los ministros y secretarios son quienes
deben resolver el recurso dictado por cualquier órgano inferior. Si el acto fue dictado por el ministro
o secretario, el recurso será resuelto directamente por el presidente “agotándose en ambos casos la
instancia administrativa”.

¿Qué ocurre con el JGM? El decreto 977/95 dice que la relación entre el presidente y el JGM es de
orden jerárquico y que el nexo entre el JGM y los ministros es de coordinación y no de jerarquía. En
consecuencia, los actos de los ministros son recurridos directamente ante el presidente, y no primero
ante el JGM y luego, ante aquel. Los actos del JGM son recurridos ante su superior jerárquico, es
decir, el presidente.

En el trámite del recurso jerárquico, y con carácter previo a su resolución, es necesario requerir con
carácter obligatorio el dictamen del servicio jurídico permanente.

El plazo para resolver es de 30 días hábiles administrativos. ¿Cómo se debe contar ese plazo? →
Del mismo modo que en el caso del recurso de reconsideración, es decir, computando a partir del día
siguiente al de la interposición del recurso o, en caso de que hubiese producido prueba, desde que se
presentó el alegato sobre el mérito de estas o de vencido el plazo para hacerlo. Una vez concluido el
termino de 30 días, no es necesario requerir un pronto despacho para que se configure el rechazo del
recurso por silencio.

Si el recurso jerárquico es subsidiario del recurso de reconsideración, el plazo para resolverlo debe
contarse desde la presentación del alegato o el vencimiento del plazo (= que si fuese autónomo); pero
si la cuestión es de puro derecho, desde que el particular mejoró sus fundamentos o venció el plazo
respectivo.

El recurso jerárquico agota las instancias administrativas y habilita, consecuentemente, el planteo

judicial. Por ello, es obligatorio.

RECURSO DE ALZADA.

El recurso de alzada procede contra los actos administrativos definitivos o asimilables a estos
emanados de las autoridades superiores de los entes descentralizados (art. 94 y 98 bis reglamento).
89
Es un recurso optativo, por cuanto el particular una vez que obtiene la resolución expresa o tácita de
la autoridad superior del ente puede optar entre interponer este recurso o iniciar la acción judicial.
Elegida la vía judicial se pierde la vía administrativa, en cambio no ocurre lo mismo a la inversa, toda
vez que interpuesto el recurso de alzada, puede articularse la demanda judicial hubiere o no
resolución.

Así como el recurso jerárquico es expresión del vínculo jerárquico entre los órganos estatales, el
recurso de alzada es consecuencia del nexo de control o tutela entre los órganos centrales y los entes
estatales.

El recurso de alzada procede entonces contra los actos dictados por los órganos superiores de los
entes descentralizados autárquicos.

La LPA y su decreto reglamentario regulan el régimen de impugnación de los actos dictados por los
órganos superiores de los entes descentralizados autárquicos, pero no así los actos dictados por los
órganos inferiores de estos.

¿Qué ocurre en tal caso? ¿Es necesario agotar las vías administrativas tratándose de actos dictados
por los órganos inferiores de los entes descentralizados autárquicos? → El decreto reglamentario
responde este interrogante en los siguientes términos: “salvo norma expresa en contrario los recursos
deducidos en el ámbito de los entes autárquicos se regirán por las normas generales que para los
mismos se establecen en esta reglamentación”.

Es decir, en el marco del trámite de impugnación de un acto dictado por un órgano inferior de un ente
descentralizado, es necesario analizar el régimen propio del ente y, si este no establece como hacerlo,
entonces debemos ir por el régimen general de la LPA y su decreto – el agotamiento de las instancias
administrativas por medio del recurso jerárquico resuelto por el órgano superior del ente –.

Luego, el siguiente paso es volver al ámbito de aplicación del recurso de alzada – LPA – y allí ya no
es necesario agotar las vías mediante su interposición, sino que el interesado puede ir directamente al
ámbito judicial.

Los sujetos legitimados son el titular de derechos subjetivos o intereses legítimos, tal como prevé el
decreto, debiéndose incorporar (a criterio de Balbín) a los titulares de derechos colectivos.

El recurso debe interponerse ante el órgano superior del ente descentralizado autárquico, quien debe
elevarlo ante el órgano competente de la administración centralizada, para su resolución. El órgano
que debe resolverlo es el secretario, ministro o secretario de presidencia, en cuya jurisdicción actúe
el ente descentralizado.

90
El plazo para presentarlo es de 15 días hábiles administrativos contados a partir del día siguiente
al de la notificación del acto que el interesado pretende impugnar, y el plazo para su resolución es
de 30 días hábiles administrativos.

Si bien los recursos en general proceden por razones de ilegitimidad e inoportunidad, en el marco del
recurso de alzada es necesario hacer la siguiente distinción:

a) En el caso de los entes creados por ley del PL, en ejercicio de sus facultades constitucionales,
el recurso solo procede por cuestiones de ilegitimidad; y el órgano revisor debe limitarse a
revocar el acto y solo, excepcionalmente, modificarlo o sustituirlo por otro.
b) En el caso de los entes creados por decreto del PE, el control es amplio, como si se tratase de
cualquier otro recurso, es decir, procede por razones de ilegitimidad e inoportunidad.

ACLARATORIA.

El art. 102 del reglamento (modificado por decreto 3700/77) contempla la posibilidad de que el
particular pida aclaratoria. Procede para disipar una duda que surge de una contradicción entre la
motivación y la parte dispositiva o en la misma parte dispositiva o para cumplir alguna omisión sobre
alguna de las peticiones o cuestiones planteadas.

No hay sustanciación por efectos de la propia naturaleza de este recurso. Procede solamente contra
autos definitivos y debe interponerse dentro de los 5 días de la notificación del acto, debiendo
resolver el mismo órgano en el plazo de 10 días.

RECURSO DE REVISIÓN.

En el campo del DA el recurso de revisión debe darse contra los actos administrativos que causen
estado, es decir, con respecto a los cuales se ha agotado la vía administrativa o no se ha hecho uso de
los recursos en los términos fijados. Este acto, entonces, no sería posible impugnarlo en vía
administrativa. De allí que pueda decirse que el recurso de revisión es un recurso administrativo que
debe interponerse ante el órgano superior de la administración y tiene por objeto la impugnación de
actos administrativos firmes. También procede contra actos contradictorios que no se encuentren
firmes (art. 22 inc. A LPA).

El acto firme, es decir, aquel que no ha sido impugnado en término por el interesado, no es susceptible
de revisión, salvo revocación por el propio PE siempre que el acto no fuere estable, y por decisión
judicial en el marco de un proceso concreto. Sin embargo, existen pocas excepciones. Ellas son las

91
siguientes: por un lado, la denuncia de ilegitimidad (esto es, el recurso administrativo extemporáneo
interpuesto por el interesado); y por el otro, el recurso de revisión que procede contra los actos firmes.

¿En qué caso puede interponerse el recurso de revisión? → Dice la LPA que el recurso procede:

a) Cuando resulten contradicciones en la parte dispositiva – hallase pedido o no su aclaración –

en tal caso el recurso debe interponerse en el plazo de 10 días desde la notificación del acto.
En verdad, en este caso, el acto objeto de revisión no está firme.
b) Cuando después de dictado el acto se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya
existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como medios probatorios por fuerza mayor
o por terceros; de modo que el interesado obró con diligencia, pero no pudo presentar
oportunamente documentos relevantes para resolver el caso. En este supuesto, el recurso
debe plantearse en el término de 30 días contados a partir de que el particular recobró o
conoció los documentos o, en su caso, desde el cese de la fuerza mayor o de la conducta del
tercero.
c) Cuando el acto hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad
se desconocía o se hubiera declarado después de dictado el acto, debiéndose presentar el
recurso en el plazo de 30 días desde que se comprobó en legal forma la falsedad de los
documentos o se conoció tal circunstancia.
d) Cuando el acto hubiese sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier
maquinación fraudulenta o grave irregularidad. En este caso, el plazo de interposición
también es de 30 días, contados a partir de la constatación legal de los hechos irregulares o
delictivos antes descriptos.

Agreguemos que el recurso de revisión solo comprende los casos de ilegitimidad y no de oportunidad.

El recurso debe interponerse ante el órgano que dictó el acto, pero debe ser resuelto por el órgano
superior, más aun teniendo en consideración que ciertos supuestos de revisión comprenden actos
irregulares o delictivos con participación del propio agente estatal.

El recurso debe ser interpuesto en el plazo de 10 o 30 días, según el caso.

Por su parte, el plazo de resolución es de 10 días por aplicación del art. 1, inciso e), apartado 4 de la
LPA. Además, una vez resuelto el recurso, de modo expreso o tácito por silencio, renace el plazo de
caducidad o prescripción para demandar judicialmente al Estado.

DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD.

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Más que una denuncia es un recurso informal y debilitado. Es, en esencia, un recurso formalmente
improcedente, al que, no obstante, debe darse un trámite y consideración (art. 1, inciso e, punto 6).
Como es un recurso improcedente por vencimiento del plazo para interponerlo, solo puede ejercer
esta denuncia aquel que tenía un derecho subjetivo o un interés legítimo vulnerado. Debe ser tratada,
tramitada y resuelta por la administración, salvo que está dispusiera lo contrario, fundadamente, por
motivos de seguridad jurídica o por el hecho de haber transcurrido un tiempo tal que pudiera
interpretarse que hubo abandono del derecho.

El interesado, según la LPA, no tiene derecho a interponer los recursos administrativos luego de
vencido el plazo legal o reglamentario.

Es decir, el particular debe interponer los recursos en plazos breves y fatales con el propósito de
agotar así las vías administrativas y, si no lo hizo, ya no puede hacerlo.

En síntesis, si el interesado no recurre, el acto está firme y ya no puede ser revisado en sede
administrativa, ni tampoco judicial. Por tanto, el acto simplemente debe ser cumplido. Los plazos son
tan breves y las consecuencias tan graves que el propio legislador previó ciertas válvulas de escape.

Así, el planteo del recurso en términos extemporáneos – más allá del plazo normativo – es
considerado, según la ley, como denuncia de ilegitimidad y debe tramitar como tal.

Pero, ¿Cuál es la diferencia entre ambos institutos (es decir, el recurso interpuesto en el plazo previsto
por las normas y la denuncia de ilegitimidad – recurso extemporáneo)? → En el caso del recurso
administrativo, el PE debe tramitarlo y resolverlo y, por su parte, el interesado tiene derecho a recurrir,
luego, judicialmente la decisión estatal.

Por su parte, en la denuncia de ilegitimidad, el ejecutivo solo está obligado a su tramitación y

resolución siempre que, según su criterio, no existan razones de seguridad jurídica que impidan su
impulso o que el interesado haya excedido razonables pautas temporales.

Además, los intérpretes y los propios jueces consideran que las decisiones administrativas en el marco
del trámite de la denuncia de ilegitimidad no son revisables judicialmente. Y este es, sin dudas, el
aspecto más controversial.

Tengamos presente que, en el procedimiento recursivo, el PE puede: a) rechazar la pretensión del

interesado; o b) hacerle lugar, en cuyo caso, puede sustituir, modificar y revocar – total o parcialmente
– el acto cuestionado.

Por su parte, el trámite de la denuncia de ilegitimidad (es decir, el caso del recurso extemporáneo) la
secuencia es la siguiente: el PE debe dictar el acto sobre la procedencia del trámite (primer acto); y

93
en caso afirmativo, continuar con el procedimiento hasta su conclusión mediante el dictado de otro
acto que resuelve el fondo de la cuestión (segundo acto).

En síntesis, el propio ejecutivo decide si, en cada caso concreto, se presenta alguna de las causales
que habilita el rechazo preliminar y, si no fuese así, resuelve el fondo.

Entonces, en el marco de los recursos administrativos el interesado puede ir ante el juez, mientras que
en el caso de la denuncia de ilegitimidad su único camino es el ejecutivo, sin posibilidad de revisión
judicial ulterior.

Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos se perderá el derecho para
articularlos, y la excepción es que, luego de vencidos los plazos, el interesado puede plantear el
recurso – en términos de denuncia de ilegitimidad – pero con 2 salvedades relevantes. Por un lado, la
AP solo debe darle trámite si no vulnera el principio de seguridad jurídica y siempre que el interesado
no haya excedido razonablemente las pautas temporales. Por el otro, el particular ya perdió el derecho
a recurrir judicialmente en caso de rechazo.

La CSJN dijo, en el antecedente “Gorordo” (1999), que el rechazo en sede administrativa de una
denuncia de ilegitimidad no puede ser objeto de impugnación judicial. Finalmente, concluyó que
“seria claramente irrazonable otorgar el mismo efecto a la denuncia de ilegitimidad que a un recurso
deducido en término”.

Por último, cabe agregar que el órgano ante el cual debe interponerse la denuncia o recurso
extemporáneo, así como el órgano competente para resolverla y el trámite que debe seguirse, son los
mismos que en el caso del recurso administrativo temporáneo respectivo.

LA QUEJA.

El recurso de queja normado por el art. 71 del reglamento de procedimientos administrativos

constituye un recurso nuevo en el sentido de que antes de su implantación no se hallaba regulada con
carácter general por disposición legal o reglamentaria alguna. Si bien la norma dice “podrá ocurrirse
en queja” sin decir si se trata de un recurso o de una reclamación, la doctrina afirma que se trata de
un recurso.

Las partes interesadas en un procedimiento administrativo pueden interponer el recurso de queja

durante el procedimiento o sustanciación de aquel, con el objeto de lograr que se cumplan trámites
procedimentales – lato sensu – omitidos, realizados defectuosamente o demorados, y que se realicen

94
dentro de los plazos legales y reglamentarios que resulten de aplicación. Con la exclusión expresa de
los plazos impuestos para la resolución de los recursos administrativos.

Dice la ley que “podrá ocurrirse en queja ante el inmediato superior jerárquico contra los defectos de
tramitación e incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que se incurriere durante el
procedimiento y siempre que tales plazos no se refieran a los fijados para la resolución de recursos”.

El interesado debe presentar la queja ante el superior jerárquico, quien debe resolverla en el plazo
de 5 días y sin traslado, agregándose el informe del órgano inferior – si fuese necesario – sobre las
razones de la tardanza. Cabe añadir que la resolución del superior no es recurrible. Por su parte, el
decreto 1883/91 incorporó el concepto de que, en ningún caso, debe suspenderse la tramitación del
procedimiento principal.

Por último, si el superior jerárquico hace lugar a la queja, deben iniciarse las actuaciones tendientes
a deslindar la responsabilidad del agente presuntamente responsable por el incumplimiento de los
trámites y plazos, y eventualmente, aplicarle la sanción correspondiente.

UNIDAD Nº 7.

UNIDAD Nº 8.

Contratos administrativos. Noción conceptual. Contratos de la administración. Régimen legal. 2.

Elementos del contrato. Caracteres. Cláusulas exorbitantes. Contratos interadministrativos. 3.
Formación del contrato. Procedimientos de formación de la voluntad administrativa. La licitación
pública. Vicios procedimentales. La adjudicación. Perfeccionamiento del contrato 4. Ejecución de los
contratos. Potestades de la administración. Control y dirección. Sanciones. "Ius Variandi". Límites.
El equilibrio financiero. Derechos y obligaciones de la administración y del contratante. Fuerza
mayor. 5. Extinción normal y anormal del contrato. Revocación y rescate. Caducidad. Extinción por
faltas de la administración y del contratante. Acciones judiciales. 6. Contratos de obra pública,
concesión de obra pública, suministro. Concepto. Régimen legal.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.

Noción conceptual.

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Es común decir que el contrato administrativo es: a) el contrato celebrado por el Estado; b) el acuerdo
que tiene por objeto el ejercicio de las funciones administrativas o, en particular, la prestación de
servicios públicos; c) el convenio que persigue un fin, utilidad o interés público relevante e inmediato;
d) lo que contiene clausulas exorbitantes de modo expreso e inmediato; y e) el contrato reconocido
como tal por el legislador de modo expreso o implícito.

Estos conceptos no son excluyentes, sino que es posible sumarlos y así alcanzar un concepto más
preciso sobre el objeto bajo estudio.

¿Existe el concepto de contrato administrativo? ¿Hay que diferenciarlo del contrato civil?

Balbín entiende que debe aceptarse esta clase de contratos porque las reglas son distintas en un caso
o en el otro; y ello es así por razones conceptuales, y no simplemente por creencias dogmáticas o por
el arbitrio del legislador.

En este sentido, la CSJN sostuvo en el caso YPF (1992) que “si bien la noción de contrato es única,
común al derecho público y al derecho privado, pues en ambos casos configura un acuerdo de
voluntades generador de situaciones jurídicas subjetivas, el régimen jurídico de estos dos tipos es
diferente”.

En cuanto al concepto de contrato administrativo, la CSJN ha dicho que es aquel en que “una de las
partes intervinientes es una persona jurídica estatal, su objeto está constituido por un fin público o
propio de la administración y contiene, explícita o implícitamente, cláusulas exorbitantes del derecho
privado” (Cinplast – 1993).

En síntesis y según el criterio de la CSJN, el contrato es administrativo cuando es celebrado por el

Estado, en ejercicio de funciones públicas, y con la finalidad de satisfacer necesidades públicas. Es
decir, el sujeto, el objeto y el fin.

Si el acuerdo reúne estos caracteres es, entonces, contrato administrativo; y su consecuente jurídico
es que debe regirse por el Derecho Público y no por el Derecho Privado.

En síntesis, los elementos definitorios del contrato administrativo son básicamente: a) el sujeto, b) el
objeto, c) el fin público y d) el marco jurídico, en particular, las cláusulas exorbitantes.

Balbín expresa que, a su criterio, el objeto y el fin público no contribuyen de modo decisivo al
desarrollo conceptual del contrato porque el Estado siempre cumple ese objeto y persigue esos fines.
El Estado siempre ejerce funciones estatales y públicas y no de carácter privado, más allá de su
contenido material, y siempre persigue fines públicos y no privados.

CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN.
96
Otro aspecto básico que debe tratarse es si, junto con los contratos administrativos coexiste otra
categoría de contratos celebrados por el Estado (esto es, los contratos privados de la administración).
Por ejemplo, el alquiler por el Estado de un edificio de propiedad de particulares con el objeto de
destinarlo al alojamiento de personas indigentes.

En tal sentido cabe señalar que “si el locador es una persona jurídica de derecho público, el contrato
se rige en lo pertinente por las normas administrativas y, en subsidio por las del CCCN” (art. 1193
CCCN). Pues bien, vale preguntarse, entonces, qué clase de contrato es aquel en que el Estado es
locatario y no locador.

Así, ¿Es posible diferenciar entre contratos administrativos y contratos privados del Estado? ¿Puede
el Estado celebrar contratos privados o cualquier acuerdo llevado a cabo por él es necesariamente
administrativo? Cualquier acuerdo celebrado entre el Estado y los particulares es un contrato
administrativo que se rige enteramente y en principio por el Derecho Público, aunque en ciertos casos
cabe aplicar normas del Derecho Privado respecto de su objeto.

En conclusión, el régimen propio de los contratos que celebre el Estado es el Derecho Público y, en
ese marco y en ciertos casos, algunos de sus elementos están regidos parcialmente por el Derecho
Privado, pero ello no excluye al Derecho Público.

ELEMENTOS DEL CONTRATO.

I. ESENCIALES:

Son aquellos que necesariamente deben existir para que haya contrato. Si falta alguno de ellos el
contrato es inexistente o no tiene valor. A saber:

Sujetos: Son un ente o un órgano en ejercicio de la función administrativa (PE, PL o PJ) y un

contratista. Las partes del contrato administrativo pueden ser personas físicas o jurídicas (públicas o
privadas), estatales o no, pero al menos uno de los sujetos debe estar en ejercicio de la función
administrativa.

Tenemos por un lado entonces la Administración y por el otro al contratista (que puede ser un
particular o la administración misma).

a) Administración Pública: Puede ser una persona:

- Pública: Estado Nacional (PE, PL, PJ), Provincias, empresas del Estado, Municipios, ente
autárquico, etc.
- Privada: Que ejerza la función administrativa delegada por el Estado,
b) Contratista: Puede ser una persona:

97
 - Pública: (estatal o no);
- Privada: ya sea física (por ejemplo, en los contratos de empleo público) o jurídica (por
ejemplo, en los de concesión de servicios públicos); nacional o extranjera.

Voluntad y consentimiento: Para que exista el contrato se necesitan:

- Dos voluntades válidas opuestas (de la Administración y del contratista); y

- El consentimiento (la exteriorización de esas voluntades) que suele ser expreso, salvo que
se haya pactado en el contrato el consentimiento tácito.

El consentimiento puede surgir de 2 formas:

1) De la discusión entre las partes de las cláusulas del contrato;

2) De la adhesión del contratista al contrato sin discutir dichas cláusulas (se adhiere a estas
cláusulas reglamentarias preredactadas, usadas para contratos en general), por ejemplo, el
pliego de condiciones: se utiliza cuando el Estado necesita contrataciones en forma masiva,
uniformando el contenido de los contratos, haciendo que el contratista solo pueda decidir
adherirse o no ha dicho contrato preredactado.

En general la AP manifiesta su consentimiento a través de una ley, en donde el Congreso consiente o

autoriza que ella celebre el contrato en cuestión.

Los vicios que pueden afectar esta voluntad son el error, el dolo y la violencia.

Competencia o capacidad: Es la aptitud legal para obligarse, celebrar y ejecutar el contrato.

- Competencia es para un órgano (en general la AP contratante);

- Capacidad es para una persona física (en general la persona contratada).

Dentro de su competencia la AP contratante puede:

- Adjudicar, aprobar o modificar los pliegos de condiciones;

- Suspender el procedimiento de selección o hacer la recepción definitiva;
- Disponer la resolución o rescisión del contrato.

Y a su vez, dentro de la competencia del órgano se requiere la capacidad de la persona física que
actúa por el órgano (por ejemplo, si el funcionario que dictó un acto es demente, dicho acto no tiene
validez jurídica).

El art. 135 y 136 del decreto 136/2000 nos indica quienes son capaces e incapaces para contratar con
el Estado Nacional:

98
Artículo 135: PERSONAS HABILITADAS. Podrán contratar con el ESTADO NACIONAL todas
las personas físicas o jurídicas con capacidad para obligarse y que no se encuentren alcanzadas por
las causales previstas en el Artículo siguiente.

Artículo 136: PERSONAS NO HABILITADAS. No podrán contratar con el ESTADO NACIONAL:

a) Las personas físicas o jurídicas que se encontraren suspendidas o inhabilitadas, conforme el

Artículo 144 del presente Reglamento.

b) Los agentes y funcionarios del ESTADO NACIONAL y las empresas en las cuales aquellos
tuvieren una participación suficiente para formar la voluntad social.

c) Los fallidos, interdictos y concursados, salvo que estos últimos presenten la correspondiente
autorización judicial y se trate de contratos donde resulte intrascendente la capacidad económica del
oferente.

d) Los condenados por delitos dolosos.

e) Las personas que se encontraren procesadas por delitos contra la propiedad, o contra la
ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL, o contra la fe pública o por delitos comprendidos en
la Convención Interamericana contra la Corrupción, Ley Nº 24.759.

f) Las personas físicas o jurídicas que no hubieren cumplido con sus obligaciones impositivas y/o
previsionales, de acuerdo con lo que establezca la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO
DE ECONOMIA.

g) Las personas físicas o jurídicas que no hubieren cumplido en tiempo oportuno con las rendiciones
de cuentas a que alude el Artículo 8vo., último párrafo de la Ley Nº 24.156.

Objeto: Es la obligación que surge del contrato, que consiste en una prestación de hacer (una obra
pública), no hacer o dar (prestar un servicio público) siempre destinada a satisfacer un interés público.

Requisitos:

 Debe ser cierto, determinado, licito (no ser contrario a las leyes, al orden público ni a las
buenas costumbres), física y jurídicamente posible, moral;
 Pueden ser cosas que no estén en el comercio (por ejemplo, bienes de dominio público);
 Es mutable (la AP tiene el ius variandi, es decir, que puede variar el objeto en forma unilateral
en beneficio del interés público).

La finalidad es por qué se quiere llegar a cumplir u obtener dicho objeto contractual.

99
Se llama contrato de atribución cuando lo fundamental para el interés público es la prestación que
realiza la AP (por ejemplo, concesión de uso de un bien de dominio público), es decir, que ella pone
el bien a disposición del particular.

Se llama contrato de colaboración cuando lo fundamental es la prestación que el particular debe

hacer al Estado para satisfacer las necesidades de interés general (por ejemplo, contrato de obra
pública o de suministro).

Causa: La causa o motivo del contrato administrativo es satisfacer un fin público. Cuando la finalidad
no sea cumplir con esa necesidad colectiva o servicio público, el contrato será nulo.

Forma: Es el modo concreto en que se documenta o exterioriza la relación contractual, sirviendo de

garantía sobre todo a los particulares. Y es importante saber que, a diferencia del derecho privado, la
formalidad es la regla general.

Según la LPA (art. 8) salvo excepciones, la forma debe ser expresa y escrita (ejemplo, escritura
pública) y con efectos ad probationem.

Si la ley exige una forma específica (por ejemplo, contrato de obra pública debe ser escrito) los efectos
son ad solemnitatem, por lo tanto, si no se cumple con dicha forma los contratos son inválidos.

II. NATURALES:

Son aquellos que naturalmente están en el contrato y forman parte de el por ley, pero que las partes
pueden dejar de lado, por medio de una cláusula expresa. Por ejemplo, el pacto comisorio.

Es decir, que mientras los esenciales deben estar siempre, por ser impuestos por la ley en forma
imperativa, los naturales normalmente están, pero pueden ser excluidos si las partes así lo quieren,
sin que el contrato pierda validez.

III. ACCIDENTALES:

Son aquellos elementos que normalmente no corresponden a un contrato, pero que las partes en forma
voluntaria pueden incorporar por medio de una cláusula expresa. Por ejemplo, la seña.

CLÁUSULAS EXORBITANTES.

El contrato estatal gira alrededor del concepto de las cláusulas exorbitantes que es, sin dudas, el
aspecto más controversial.

En los contratos estatales el principio no es la igualdad porque el Estado está ubicado en un escalón
por encima de la otra parte. ¿En qué consiste ese plano de desigualdad, más allá de su validez o no?
Su contenido es el poder exorbitante que ejerce el Estado en el proceso de formación, ejecución y
100
extinción contractual, y que está reconocido, concretamente, por medio de las clausulas llamadas
exorbitantes.

Pero, ¿Cuándo una disposición contractual es exorbitante? Su tono exagerado es así en relación al
Derecho Privado; es decir, si comparamos el contrato del Derecho Público con el Privado. Por eso,
las cláusulas son exorbitantes cuando son ilícitas o inusuales en el contexto del Derecho Privado.

Cabe aclarar también que las cláusulas exorbitantes reconocen poderes excepcionales al Estado que,
en principio, rompen el equilibrio e igualdad entre las partes.

¿Cuáles son las cláusulas exorbitantes habitualmente incorporadas en el contrato de Derecho Público?
Al menos a título de ejemplo se pueden enumerar las siguientes, el Estado puede: a) Interponer y
modificar unilateralmente el contrato; b) prorrogarlo; y c) revocarlo por su propio interés.

De todos modos, el aspecto más relevante y controvertido es si las disposiciones exorbitantes pueden
ser implícitas o, por el contrario, deben revestir siempre carácter expreso. Así, el tópico más
controversial es, sin dudas, la validez de las cláusulas exorbitantes y, particularmente, la existencia
de las cláusulas exorbitantes implícitas.

En conclusión, los contratos con cláusulas exorbitantes son aquellos cuyo texto prevé tales
disposiciones y, a partir de allí, es posible deducir potestades exorbitantes implícitas.

Pero, ¿Cuál es el método que nos permite deducir razonablemente las potestades implícitas? y ¿Cuál
es el grado de certeza que debe exigirse en el marco de las potestades expresas de modo de inferir
otras competencias subyacentes y tácitas?

Balbín cree que el método es el siguiente:

a) En primer lugar, el intérprete debe identificar cual es la disposición que prevé en términos
literales potestades expresas;
b) En segundo lugar, las potestades implícitas deben cumplir con el siguiente test. El órgano
competente solo puede ejercer sus facultades expresas si el ordenamiento reconoce esas
potestades implícitas.
c) En tercer lugar, en caso de duda, debe rechazarse el reconocimiento de las facultades
subyacentes o implícitas.

Ciertas prerrogativas de fondo o sustanciales pueden ser ejercidas por el PE por sí mismo, sin
intervención del juez y, además, ejecutadas. Por ejemplo, los actos sobre interpretación o
modificación del contrato. En tal caso, es posible distinguir ambos aspectos (sustanciales o formales).

101
El PE modifica el contrato y, asimismo, ejecuta dicha enmienda por sí mismo, sin intervención
judicial.

El aspecto sustancial consiste en que las clausulas reconocen privilegios de fondo (el poder del
Estado, y no así de los particulares, de modificar el acuerdo), y el lado procesal nos dice que tales
poderes se ejercen y llevan a la práctica por el propio PE sin intervención del juez (ejecución forzosa
de las modificaciones).

Entonces, el Estado puede: 1) Interpretar unilateralmente el contrato; 2) Dirigirlo; 3) Exigir el

cumplimiento del contrato, aun cuando hubiere incumplido en sus obligaciones; 4) Imponer sanciones
y penalidades; 5) Modificar por sí el contrato; 6) Revocar el contrato por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia e ilegitimidad; y 7) rescindir el contrato por incumplimiento del contratista.

Estas cláusulas son en principio ajenas, en el sentido de reglas poco habituales o ilegítimas por el
desequilibrio o desigualdad entre las partes, en el marco de los contratos propios del Derecho Privado.

Es claro que, en el Derecho Privado, las partes no pueden de modo unilateral interpretar el contrato,
modificarlo o darlo por extinguido por razones de inoportunidad o ilegitimidad. En efecto, “el
contrato debe interpretarse conforme a la intención común de las partes” (art. 1061 CCCN); y “su
contenido sólo puede ser modificado o extinguido por acuerdo de partes” (art. 959 CCCN).

Hay que tener presente, además, que los actos que dicte el Estado sobre interpretación, modificación
o extinción del contrato gozan de presunción de legitimidad y es el contratista, consecuentemente,
quien debe alegar y probar su invalidez. Cabe sí hacer la salvedad de que el Estado solo puede
extinguir el contrato por razones de ilegitimidad, en los términos de los artículos 17 y 18 LPA
(temporalidad).

CARACTERES.

1) Formalismo: Es imprescindible cumplir con las formalidades exigidas por ley sobre el
procedimiento para celebrar el contrato tanto antes de su confección (pliego de condiciones);
durante el contrato (el acto de adjudicación) y posterior al contrato (su aprobación). También
se debe cumplir con las formas para perfeccionar dicho contrato (la manifestación reciproca
de las voluntades, las notificaciones de la aceptación, de la adjudicación, etc.). Estos contratos
se hacen normalmente por escrito.
2) Clausulas exorbitantes del derecho privado: Son cláusulas que en los contratos privados se
consideran cláusulas ilícitas (porque traspasan el ámbito del derecho privado y de la libertad
contractual), pero se aplican en forma exclusiva a los contratos administrativos (son admitidas

102
 por el derecho público). Basan su validez en las prerrogativas públicas que tiene la AP y su
límite es no violar la CN y ser aplicadas con razonabilidad. Por ejemplo:
a) La falta de libertad contractual: Se reemplaza la autonomía de la voluntad por el
principio de legalidad (los términos los impone la ley y el contratista en principio debe
aceptar o no las condiciones del contrato sin discutirlas);
b) Esta siempre el interés público sobre el privado;
c) La desigualdad jurídica entre las partes: Ya que la AP está en un plano de superioridad
con respecto al contratista;
d) La AP estatal tienen facultades de dirección y control, permanente respecto a cómo el
contratista va cumpliendo con el contrato; también tiene facultades sancionatorias
sobre el contratista (las sanciones pueden ser pecuniarias, coercitivas o resolutorias);
e) Tiene el ius variandi: Facultad de la AP para variar o modificar en forma unilateral las
condiciones del contrato (por ejemplo, su duración, extensión, etc.) fundada
razonablemente en el interés general y manteniendo el equilibrio financiero del co-
contratante (no rige el principio de inmutabilidad);
f) La posibilidad de ejecución forzada del contrato: Facultad de la AP de hacer ejecutar
el contrato por un tercero o hacerlo el mismo, ante el cumplimiento o mora del
contratista;
g) La posibilidad de rescisión: Puede dejar sin efecto el contrato en forma unilateral (sin
ir a la justicia) si la AP lo cree conveniente para el interés público (pero siempre que
indemnice al contratista por los daños ocasionados). En cambio, el cocontratante debe
ir a la justicia para rescindir el contrato.
h) Los derechos y obligaciones en general son intuitu personae (de carácter personal):
Esto significa que el contratista no puede ceder o transferir derechos y obligaciones
surgidos del contrato, ni puede subcontratar un tercero para que cumpla con él, salvo
que la AP lo autorice expresamente.
3) Efectos: Estos contratos producen efectos jurídicos en forma individual para cada parte (a
diferencia del reglamento que produce efectos generales).
4) Legislación: Decreto 1023/2001 sobre el Régimen de Contrataciones de la Administración
Nacional y sus modificaciones + el Decreto reglamentario 1030/2016. Además, se aplican las
normas que se dicten en su consecuencia, los Pliegos de Bases y Condiciones y el contrato o
la orden de compra según corresponda.

FORMACIÓN DEL CONTRATO.

103
El procedimiento en el marco contractual estatal es el conjunto de actos que constituyen el trámite de
formación y perfeccionamiento del contrato.

Este proceso comienza con el plan anual y el acto de previsión presupuestaria (esto es, la afectación
de los recursos públicos necesarios), y concluye habitualmente con el acto de adjudicación del
contrato.

El contrato administrativo se forma con la concurrencia de 2 voluntades y generalmente el

cocontratante se adhiere a las cláusulas pre redactadas. Se perfecciona con su suscripción y su firma.

Procedimiento de contratación.

El procedimiento de contratación administrativa es un procedimiento administrativo especial

compuesto por 2 etapas:

1) Etapa precontractual o interna: Es la etapa previa al contrato en el cual se forma la voluntad

administrativa, se va preparando el contrato. Es todo lo relacionado con la decisión de
contratar: qué se quiere hacer; el presupuesto; preparar el proyecto; la forma y las condiciones
en las que se hará. Esta etapa preparatoria suele adquirir forma de acto, reglamento, hecho o
simple acto administrativo, aunque también pueden existir actos y hechos privados (por
ejemplo, comprar pliegos, preparar ofertas, etc.). Todos estos actos hacen que se vaya
preparando y formando la voluntad administrativa y de esta forma la selección del contratista
no surge de un único acto, sino de varios. Una vez seleccionada la forma de elección se
aprueban los pliegos y se convocan oferentes (cumpliendo con los requisitos de difusión y
publicidad).
Pliego de condiciones: Es el conjunto de documentos escritos que contienen las condiciones
del contrato, realizado por la AP en base al trabajo que necesita, duración, presupuesto, etc.,
para que los futuros oferentes conozcan la actividad que pide. Este pliego integrará el futuro
contrato.
2) Etapa contractual o de ejecución: En ella se selecciona al contratista (o cocontratante) que
en general solo podrá adherirse a un contrato pre redactado. Una vez que se unen ambas
voluntades queda formado el contrato. Todas las contrataciones deben difundirse en el sitio
de internet de la Oficina Nacional de Contrataciones, dependiente del Ministerio de
Economía.

Formas de elegir al contratista.

1) Libre elección: La AP elige directamente a la persona con la que va a contratar, en forma

discrecional y solo cumpliendo con 2 requisitos:

104
 a) Publicidad de la elección; y
b) Motivación suficiente del porqué se eligió a esa persona.

En este caso no se aplica un procedimiento de competencia de antecedentes y precios, no hay

puja de oferentes ni hay formas previas.

Casos en que se usa este sistema: Para negocios de poco monto o concesión de servicios en
donde el carácter personal del contratista es muy importante.

2) Sistemas de restricción: Dentro de este sistema encontramos: licitaciones (públicas y

privadas), subasta, concurso público y contratación directa.
Se elige el sistema más apropiado según los intereses públicos en base a:
a) La característica de los bienes o servicios a contratar;
b) El monto estimado del contrato;
c) Las condiciones de comercialización;
d) Las razones de urgencia o emergencia.

Según el art. 15 del decreto, la adjudicación deberá realizarse en favor de la oferta más conveniente
para el organismo contratante, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y
demás condiciones de la oferta.

Cuando se trate de la compra de un bien o de la contratación de un servicio estandarizado o de uso

común cuyas características técnicas puedan ser inequívocamente especificadas o identificadas, se
entenderá, en principio, como oferta más conveniente la de menor precio. Se desestiman las
presentaciones u ofertas de personas que exhiban reiterados incumplimientos en sus obligaciones.

Los art. 24 y 25 del decreto indican que la selección del contratista se hace por regla general mediante
licitación pública o concurso público y en casos puntuales mediante subasta pública, licitación o
concursos privados o contratación directa. Los procedimientos de selección son:

a) Concurso o licitación públicos: Son públicos cuando el llamado a participar está dirigido a
una cantidad indeterminada de posibles oferentes con capacidad para obligarse. La licitación
pública se realiza cuando el criterio de selección del cocontratante recae primordialmente en
factores económicos. El concurso público se realiza cuando el criterio de selección recae
primordialmente en factores no económicos, tales como la capacidad técnico-científica,
artística u otras, según corresponda.
b) Subasta pública.

105
 c) Concurso o licitación privados: Se usan cuando el llamado a participar está dirigido
exclusivamente a proveedores inscriptos en la base de datos del Órgano Rector. También
serán consideradas las ofertas de quienes no hubiesen sido invitados a participar.
d) Contratación directa.

CONCURSO PÚBLICO.

Concepto: En el concurso público lo que se tiene fundamentalmente en cuenta al momento de elegir,

no es el factor económico. Se elige al contratista teniendo en cuenta la capacidad técnica, científica,
cultural, etc. De los que se presentan al concurso. Es decir que, en el concurso, los más importante no
es el precio sino la capacidad o la idoneidad de la persona elegida para realizar la prestación pública.
Para ocupar ciertos cargos públicos (como los Tribunales inferiores del PJ) el concurso es obligatorio.

Ejemplo: Concurso público para ocupar un cargo como profesor universitario, para confeccionar un
bosquejo o maqueta, para elaborar un proyecto de obra pública, etc.

Características: Las características del concurso público son:

1) Se presentan los aspirantes, indicando sus antecedentes y la AP indica si los acepta o no;
2) Una vez que el Estado selecciona al contratista se produce el equivalente a la adjudicación de
la licitación pública;
3) Esta especie de adjudicación debe realizarse en forma razonable y de buena fe;
4) Las bases del concurso se detallan en el pliego de condiciones y el llamado a concurso (al =
que la licitación) por parte de la AP es un pedido de ofertas (y no la oferta misma del contrato).

LICITACIÓN.

Concepto: En la licitación lo que se tiene fundamentalmente en cuenta al momento de elegir es el

factor económico. La AP hace una invitación a ofertar y una vez que los interesados hacen sus ofertas,
ella va a elegir aquella que ofrezca las condiciones más convenientes económicamente, el mejor
precio. Las bases de la licitación están en el pliego de condiciones, escrito donde se detallan las
características del objeto del contrato (por ejemplo, servicio que se busca o construcción que se quiere
realizar, plazos, requisitos, garantías, etc.). Debe existir igualdad entre los oferentes (durante la
licitación no puede haber ventajas de unos oferentes sobre otros).

Clases de licitación.

Licitación privada: Es aquella en donde solo pueden ofertar las personas o entidades que
expresamente son invitadas en forma personal y directa por la AP. Se suele emplear, por ejemplo,
cuando se necesita una capacitación especial, cuando hay una urgencia. ¿Qué pasa si la licitación

106
privada fracasa porque aquellos invitados a ofertar no aceptan dicha invitación? En ese caso, se
realizará la contratación directa.

Licitación pública: Es el procedimiento de selección del contratista particular, en el cual la AP invita

en forma general al público, a efectuar propuestas sobre un determinado objeto y condiciones, a fin
de seleccionar la oferta más conveniente para celebrar el contrato. La cantidad de oferentes que se
pueden presentar es ilimitada y se va a adjudicar a la oferta más ventajosa.

Las licitaciones públicas pueden ser:

 De etapa única o múltiple: La licitación puede realizarse en una única etapa (en la cual se
comparar ofertas y calidades de los oferentes), o en etapas múltiples (donde, por la
complejidad de la contratación, todo el procedimiento se hace en 2 etapas).
 Nacionales o internacionales: La licitación es nacional cuando la convocatoria esté dirigida a
interesados y oferentes cuyo domicilio o sede principal de sus negocios se encuentre en el
país, o tenga sucursal en el país. La licitación es internacional cuando la convocatoria se
extiende a interesados y oferentes en el exterior.
(Estas clasificaciones se aplican también a los concursos).

Etapas de la licitación pública: Las etapas de la licitación pública son 4 y son las siguientes:

1) Interna o de preparación;
2) El llamado a licitación;
3) El perfeccionamiento del contrato;
4) Ejecución del contrato.

Interna o de preparación.

El Estado analiza la necesidad pública de adquirir elementos o cubrir un servicio público o una obra
pública; estudia si tiene los fondos para obtener la necesidad y en base a eso, decide seleccionar a un
contratista particular a través de la licitación.

Luego se confecciona y aprueba el pliego de condiciones (que es un documento preparado

unilateralmente por la AP que contiene las obligaciones de las partes), especificando el suministro,
obra o servicio que se licita y las normas a seguir en todo el desarrollo de la operación, elementos y
efectos del contrato a celebrarse, el sistema de pago, el plazo, la garantía, el lugar, el día y la hora de
la apertura de sobres. Sus reglas deben cumplirse y no puede ser modificado una vez presentadas las
ofertas.

El pliego de condiciones puede ser:

107
  General: Si contiene las disposiciones aplicables a todos los contratos realizados por un mismo
órgano de la AP (por ejemplo, para todos los contratos de obra pública), o
 Particular: Si contiene derechos y disposiciones de cada contrato en particular o sus
especificaciones técnicas (por ejemplo, hacer tal obra con tales materiales, la cantidad de
personas que deben trabajar, los requisitos de esas personas, etc.).

El pliego se suele vender, su precio sirve para resarcir a la AP por el costo de cada uno y para evitar
la presentación en forma indiscriminada de oferentes. La CSJN ha sostenido en diversos fallos que
los pliegos son “la ley de la licitación”.

El llamado a licitación.

Es la etapa esencial, momento en que la AP invita a ofertar. Está etapa se va desarrollando de la

siguiente manera:

 Se publica en forma clara la invitación en diarios de alcance masivo (con las características y
condiciones del objeto del contrato, lugar donde pueden comprarse los pliegos, cuando deben
presentarse las ofertas y cuando se abren los sobres). De esta forma los eventuales oferentes
se enteran de lo que se está necesitando y buscando el Estado y en base a eso deciden
presentarse o no.
 Los oferentes presentan sus propuestas: estas deben ser secretas, presentarse por escrito, en
idioma nacional y en sobre cerrado (para evitar que los oferentes se pongan de acuerdo en
contra de los intereses económicos de la AP y también para evitar que funcionarios públicos
traten de favorecer a algunos en perjuicio de los demás).
 Las ofertas se presentan en el tiempo y forma establecidos en el pliego; a partir de esta
presentación el oferente se compromete a mantener su oferta hasta que termine la licitación,
es decir, que no puede retirarla porque si lo hace se le aplicaran las sanciones administrativas
correspondientes (por ejemplo, perdidas de las garantías de oferta).
 Ofertas alternativas: Cumplen con las especificaciones técnicas de la prestación previstas
en el pliego de bases y condiciones particulares, y ofrecen distintas soluciones técnicas que
hace que pueda haber distintos precios para el mismo producto o servicio.
 Ofertas variantes: Modifican las especificaciones técnicas de la presentación previstas en el
pliego de bases y condiciones particulares y ofrecen una solución con una mejora que no sería
posible en caso de cumplimiento estricto del mismo.
 Se abren los sobres y se comparan las ofertas: La apertura es un acto solemne realizado en
presencia de un escribano público y al que pueden asistir todos los oferentes. Dicha evaluación

108
 va desde el momento en que los actuados son remitidos a la Comisión Evaluadora, hasta la
notificación del dictamen de evaluación.
 Se labra el acta que debe contener el número de orden asignado a cada oferta, nombre de los
oferentes y monto de las ofertas y de las garantías, y demás observaciones. Se leen en voz alta
todas las ofertas.
 Se adjudica: La adjudicación es el acto que dicta la AP que decide cuál de las ofertas leídas
y estudiadas es la más conveniente.

Si el contrato es complejo, se puede realizar previamente una pre-adjudicación a través de una

Comisión (quien emite una opinión de carácter técnico que no es vinculante, pero suele
coincidir con la futura adjudicación).

Si el contrato es simple se hace en forma directa (por ejemplo, cuando las propuestas se
evalúan según el menor precio).

 Si nadie se presenta, la licitación fracasa.

 Si se presenta una sola persona, pero su oferta no es conveniente para la AP, ésta no tiene la
obligación de adjudicarle el contrato.
 Si hay empate entre 2 ofertas ambos deben mejorarla.
 Un oferente puede impugnar puntos de la oferta de otro licitante o la adjudicación misma,
según lo que establezca el pliego de condiciones.
Es considerable inadmisible la oferta que:
- No este firmada por el oferente o su representante legal;
- Este escrita con lápiz;
- No tenga la garantía o muestras exigidas en el Pliego;
- Es hecha por inhabilitados o incapaces para contratar con el Estado;
- Que tenga condicionamientos;
- Que tenga raspaduras o enmiendas en el precio, cantidad, plazo de entrega, etc., y no estén
salvadas correctamente dichas enmiendas;
- Que tenga contradicciones con las normas que rigen la contratación.

El perfeccionamiento del contrato.

Se notifica la aprobación y adjudicación, y se redacta y se firma el contrato. Dice el art. 20 del decreto
que los contratos quedan perfeccionados en el momento de notificarse la orden de compra o de
suscribirse el instrumento respectivo. Las jurisdicciones o entidades pueden dejar sin efecto el
procedimiento de contratación en cualquier momento anterior al perfeccionamiento del contrato, sin
lugar a indemnización alguna en favor de los interesados u oferentes.
109
 Ejecución del contrato.

Los adjudicatarios deben cumplir la presentación en forma, plazo o fecha y lugar establecido.

Principios de la licitación pública.

a) Libre concurrencia de todos los oferentes: Toda persona que tenga las condiciones legales
para presentar su propuesta, puede hacerlo y es fundamental que se presenten varios, ya que,
a mayor cantidad de oferentes, mayor será la posibilidad de que la AP obtenga un buen precio.
Es por ello que el Decreto 2284/91 de desregulación económica eliminó la inscripción en los
registros de proveedores o de contratistas como requisito previo logrando que sea más amplia
la cantidad de oferentes.
b) Publicidad del llamado a licitación: El llamado a licitación (o sus modificaciones, si las
hubiere) se publica en diarios y en el Boletín Oficial garantizando así los principios de libre
concurrencia e igualdad entre oferentes.
c) Igualdad de todos los oferentes: No puede haber preferencias o ventajas dentro de la licitación.
d) Transparencia: La licitación muestra con claridad la forma en que la AP usa los fondos
públicos y a quienes elige como contratistas, sin privilegios. La obligación de exponer la
licitación en internet es otra consecuencia de su transparencia.

Garantías dentro de la licitación pública.

Son garantías (en dinero o en fianzas) que deben aportar los interesados en ofertar, para avalar sus
ofertas haciendo que la licitación tenga mayor seriedad. Tenemos 2 clases de garantías:

1) De mantenimiento de oferta: Suele ser un porcentaje del 5% del valor total de la oferta que
hizo el interesado. Se devuelve a los que no fueron elegidos, dentro de los 10 días, y al elegido,
al integrar la garantía del cumplimiento o una vez ejecutado el contrato.
2) De cumplimiento de contrato: Es un porcentaje mayor al anterior (suele ser del 10% del valor
de la adjudicación) que aporta el adjudicatario y que se le devuelve cuando termina el contrato
por el que se obligó (es para evitar que incumpla con el contrato y tenga que ser sancionado).

CONTRATACIÓN DIRECTA.

La ley autoriza la contratación directa para casos específicos: trabajos personales, trabajos
suplementarios o que requieran urgencia (ejemplo, falta de leche en las escuelas, compra de vacunas),
reparar vehículos, venta de productos perecederos, material docente o científico de poco monto, etc.

La selección por contratación directa se usa en los siguientes casos:

110
 1) Cuando no fuere posible aplicar otro procedimiento de selección y el monto presunto del
contrato (justiprecio) no supere el máximo que fije la reglamentación.
2) La realización o adquisición de obras científicas, técnicas o artísticas cuya ejecución deba
confiarse a empresas, artistas o especialistas que sean los únicos que puedan llevarlas a cabo.
Se debe fundar en la necesidad de requerir específicamente los servicios de la persona física
o jurídica respectiva. Estas contrataciones deberán establecer la responsabilidad propia y
exclusiva del contratista.
3) La contratación de bienes o servicios cuya venta fuere exclusiva de quienes tengan el
privilegio para ello o que solo posea determinada persona física o jurídica siempre y cuando
no hubiere sustitutos convenientes.
4) Cuando una licitación es desierta o fracasada y se efectúa un nuevo llamado y si esta licitación
también resulta de la misma forma, puede realizarse la contratación directa.
5) Cuando probadas razones de urgencia o emergencia impidan la realización de otro
procedimiento de selección en tiempo oportuno (lo cual deberá ser debidamente acreditado)
y deberá ser aprobado por la máxima autoridad de cada jurisdicción o entidad.
6) Cuando el PEN haya declarado secreta la operación contractual por razones de seguridad o
defensa nacional, facultad esta excepcional e indelegable.
7) Cuando se trate de reparaciones de maquinarias, vehículos, equipos o motores cuyo desarme,
traslado o examen previo sea imprescindible para determinar la reparación necesaria y
resultare más oneroso en caso de adoptarse otro procedimiento de contratación.
8) Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades del Estado Nacional con las
Universidades Nacionales.
9) Entre otras.

El procedimiento de contratación directa puede ser por:

 Compulsa abreviada: Cuando hay más de un potencial oferente con capacidad para
satisfacer la prestación.
 Adjudicación simple: Cuando ya sea por razones legales, por determinadas circunstancias
de hecho, por causas vinculadas con el objeto del contrato o con el sujeto contratista, la AP
deba contratar con determinada persona o esté facultada para elegir un contratista de
naturaleza pública.

En las contrataciones directas en las que corresponda efectuar invitaciones, de acuerdo con la
reglamentación, también serán consideradas las ofertas de quienes no hubiesen sido invitados a
participar.

111
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.

En los contratos administrativos hay 2 principios fundamentales:

1) Continuidad: Su ejecución no puede interrumpirse o suspenderse, salvo en casos

excepcionales:
- Fuerza mayor; hechos de la administración y hechos del príncipe (que retardan la
ejecución o la impiden parcialmente);
- La muerte o quiebra del contratista (que la impiden totalmente).
2) Mutabilidad: La AP puede modificar en forma unilateral las condiciones del contrato (por
ejemplo, duración, modo de cumplir la prestación, etc.) y el contratista deberá cumplirlas
siempre que sean razonables y no pasen el límite del ius variandi (respetar la sustancia del
contrato y la esencia de su objeto y respetar el equilibrio económico en favor del contratista).
Si pasa el límite del ius variandi el contratista tiene derecho a rescindirlo.

El decreto y su reglamento establecen los principios generales a los que deberá ajustarse la gestión
de las contrataciones (desde el inicio de las actuaciones hasta la finalización de la ejecución del
contrato), a saber:

- Razonabilidad: Que el proyecto sea razonable y la contratación eficiente para cumplir con
los fines propuestos;
- Promover la concurrencia de interesados y la competencia entre oferentes;
- Transparencia en los procedimientos y publicidad y difusión de las actuaciones;
- Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o
gestionen las contrataciones;
- Igualdad de tratamiento para interesados y oferentes.

MODALIDAD EN LAS CONTRATACIONES.

Las modalidades son:

 Con orden de compra abierta: Se usa para cuando no se fija en el contrato la cantidad de bienes
o servicios o las fechas o plazos de entrega. Así, el contratante va pidiendo según sus
necesidades durante el tiempo del contrato, al precio unitario adjudicado.
 Acuerdo marco: Cuando la Oficina Nacional de Contrataciones de oficio o a petición de uno
o más organismos, seleccione a proveedores para procurar el suministro directo de bienes o
servicios a las jurisdicciones o entidades contratantes.
 Concursos de proyectos integrales: Cuando la jurisdicción o entidad contratante no pueda
determinar detalladamente en el pliego de bases y condiciones particulares las
112
 especificaciones del objeto del contrato y se propicie de obtener propuestas para obtener la
solución más satisfactoria a sus necesidades.
 Con iniciativa privada: En esta modalidad no es el Estado el que pide, sino que son las
personas quienes presentan iniciativas novedosas, originales e innovadoras (científicas o
tecnológicas). A partir de esta iniciativa, los demás oferentes pueden presentar las suyas y se
adjudica la iniciativa más conveniente a través de la licitación pública.
 Con precio tope: En este caso se pone en el pliego el precio máximo que se piensa pagar por
aquello que se pide.
 Consolidadas: Cuando 2 o más entidades estatales piden una misma prestación, se unifica la
gestión del proceso de contratación para obtener condiciones más favorables que las obtenidas
en forma individual.
 Llave en mano: Cuando se conviene que un mismo proveedor se encargue de realizar todo el
proyecto (por ejemplo, se contratan sistemas complejos para ser entregados ya instalados y
con su puesta en marcha, operación, coordinación o funcionamiento de dichos sistemas, ya
sea entre sí o con otros sistemas a través de tecnologías específicas).

FACULTADES Y OBLIGACIONES.

De la administración:

a) Interpretar los contratos, resolver, las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por
razones de interés público, decretar su caducidad, rescisión o resolución y determinar los
efectos de estas.
b) Aumentar o disminuir hasta un 20% el monto total del contrato, en las condiciones y precios
pactados y con la adecuación de los plazos respectivos.
c) Controlar, inspeccionar y dirigir la contratación.
d) Imponer penalidades a los oferentes y a los contratistas cuando estos incumplieren sus
obligaciones.
e) Proceder a la ejecución directa del objeto del contrato, cuando el contratista no lo hiciese
dentro de los plazos razonables, pudiendo disponer para ello de los bienes y medios del
contratante incumplidor.
f) Inspeccionar las oficinas y los libros que estén obligados a llevar los contratantes.
g) Prorrogar los contratos de suministros de cumplimiento sucesivo o de prestación de servicios.

De los contratistas:

a) El derecho a la recomposición del contrato, cuando acontecimientos extraordinarios o

imprevisibles de origen natural, tornen excesivamente onerosas las prestaciones a su cargo.
113
 b) La obligación de ejecutar el contrato por sí, quedando prohibida la cesión o subcontratación
(salvo consentimiento expreso de la autoridad administrativa).
c) La obligación de cumplir las prestaciones por sí en todas las circunstancias (salvo fuerza
mayor o actos o incumplimientos de la administración que tornen imposible la ejecución del
contrato).

El decreto reglamentario indica cuales son las causales de desestimación de la oferta subsanable (ej.
Cuando error u omisión pueda corregirse) y cuales no (ej. Si el precio cotizado mereciera la
calificación de vil o no cierto).

SANCIONES.

Se aplican sanciones de apercibimiento, suspensión o inhabilitación a los oferentes, adjudicatarios o

contratistas cuando incurran en las siguientes causales:

a) Apercibimiento: Si el oferente manifiesta su voluntad de no mantener su oferta fuera del plazo

fijado para realizar la manifestación o retira su oferta sin cumplir con los plazos de
mantenimiento.
b) Suspensión para contratar por un plazo de hasta un año: Al adjudicatario al que se le hubiere
revocado la adjudicación por causas que le fueren imputables. Al oferente, adjudicatario o
contratista que, intimado para que deposite en la cuenta de la jurisdicción o entidad contratante
el valor de la penalidad aplicada, y no hubiese efectuado el pago en el plazo fijado a tal efecto.
Al proveedor a quien le fuere rescindido parcial o totalmente un contrato por causas que le
fueren imputables.
c) Suspensión para contratar por un plazo mayor 1 año y hasta 2 años: Cuando se constate
fehacientemente que el oferente, adjudicatario o contratista hubieren incurrido en las
conductas de corrupción. Cuando se constate que el interesado presentó documentación o
información falsa o adulterada.
d) Inhabilitación: Serán inhabilitados para contratar por el tiempo que duren las causas de
inhabilitación, quienes se encuentren incursos en algunas de las causas de inhabilidad para
contratar.

Las sanciones son aplicadas por la ONC y se fijan dentro de los límites de tiempo establecidos y de
acuerdo con las circunstancias atenuantes o agravantes.

EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS.

Extinción normal del contrato.

114
 1) Que se cumpla con el objeto del contrato. En este caso se cumple tal como se acordó en el
contrato.
2) Que termine el tiempo de duración del contrato, es decir, se cumplió el plazo acordado en el
contrato.

Extinción anormal del contrato.

Cuando no se terminó de cumplir con el objeto del contrato ni venció su plazo. Son los siguientes:

1) Rescisión bilateral: Cuando ambas partes de común acuerdo deciden ponerle fin al contrato.
2) Rescisión unilateral: La AP puede terminar el contrato en forma unilateral por incumplimiento
del contratista (no debe indemnizar ni devolver la garantía) y por salvaguardar el interés
público (por potestad decisoria y debe indemnizar).
3) Rescate: Cuando la AP decide ponerle fin al contrato en forma unilateral por motivos de
oportunidad, merito o conveniencia y asume en forma directa su ejecución. Se debe
indemnizar por los daños y perjuicios causados por dicha ruptura.
4) Desaparición del objeto del contrato.
5) Fuerza mayor: Son las circunstancias ajenas a las partes que tornan imposible continuar con
el contrato o cumplirlo a término. No hay responsabilidad de ninguna de las partes.
6) Hecho de la administración: Es la conducta de la AP que le impide al contratista continuar
con el contrato o cumplirlo en término. El estado debe indemnizar al contratista (por ejemplo,
falta de pagos, etc.).
7) Por hecho del príncipe: Es el acto lesivo de cualquier órgano estatal que puede modificar las
clausulas o condiciones del contrato lesionando así los derechos del contratista (por ejemplo,
alterar el régimen de importaciones y exportaciones) provocando la imposibilidad definitiva
de seguir con el contrato. El estado debe indemnizar al contratista.
8) Imprevisión: Circunstancias extraordinarias y sobrevinientes (generalmente temporarias)
ajena a la voluntad de las partes, que alteran la ecuación económica del contrato perjudicando
al contratista (inflación imprevista).
9) Muerte del contratista.
10) Quiebra del contratista.
11) Renuncia: Es solo aplicable a determinados contratos (ejemplo, contrato de empleo público).
12) Caducidad: Se interrumpe un contrato que está siendo aplicado, ejecutado, ante un
incumplimiento del contratista de sus obligaciones contractuales. Los efectos de esta
caducidad rigen para el futuro desde el día que se notificó al contratista.

115
CONTRATO DE OBRA PÚBLICA.

Concepto: Es el contrato administrativo a través del cual la AP le encarga a una persona (física o
jurídica) que realice una obra destinada al uso colectivo (sea en forma directa o indirecta) a cambio
de un precio en dinero (se asemeja a la locación de obra del Derecho Privado). Su objeto es la
construcción de una obra pública (inmueble, mueble o servicio).

Definición de una obra pública: (Ley de obra pública 13.064). Es todo bien mueble, inmueble u
objeto inmaterial realizado por el Estado mismo o por cuenta de el con el fin de obtener (directa o
indirectamente) la satisfacción de un interés público. Tenemos 2 formas de realizar una obra pública:

 Que la obra sea construida por la AP;

 Que la obra sea construida con intervención de particulares (a través de un contrato de obra
pública o de concesión de obra pública).

Selección del contratista.

 Para su selección (según el art. 13 de la ley) suele emplearse el sistema de licitación pública
(salvo para los casos donde la ley indica otro procedimiento, ya sea porque la obra es de poco
monto, o los trabajos son urgentes, o se exige alguna capacidad del contratista, etc.).
 El contratista debe estar inscripto en el Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas
para poder presentarse a la licitación pública (art. 13).
 La AP realiza el aviso de la licitación con las características de la obra que se licita, lugar,
quien licita, donde se retiran las bases, lugar y hora de la licitación, importe de la garantía,
etc. (art. 10 y 11).
 Se presentan las ofertas en sobre cerrado y luego se abren y se elige la propuesta más
conveniente según las bases de la licitación (se adjudica la obra y se firma el contrato de obra
pública).

Sistemas de pago de obras públicas. (Art. 5 ley). Hay básicamente 3 sistemas de pago, a saber:

1) Por unidad de medida o precio unitario: Esto significa que la obra se divide en porciones con
un precio para cada una. La ventaja es que la AP puede producir cambios porque le va pagando
por etapas. Se usa para grandes obras. Es el sistema más usado ya que se paga la obra a medida
que se realiza y en períodos generalmente mensuales. ¿Cómo cobra el contratista en este
sistema? Debe presentar en cada oportunidad (generalmente 1 vez por mes) el “certificado de
obra” (documento que expide la AP al contratista en donde dice el precio a pagarse de cada
unidad) y con ese título puede hacer efectivo lo que se adeuda.

116
 2) Por ajuste alzado: Se contrata una obra ya definida por un precio total fijo y ya indicado en el
contrato. Antes de empezar la obra ya se calcula el precio total de la misma (solo podrá ser
modificado ante casos excepcionales como la teoría de la imprevisión ante casos de inflación
imprevista, desinflación, etc.). Se usa para pequeñas obras.
3) Coste y costas: El Estado paga costos (mano de obras, materiales, etc.) y costas (pagarle al
contratista). Se usa para situaciones de urgencia.

Caracteres del contrato: Es bilateral, oneroso, formal (forma escrita y con firma – art. 24 de la ley),
nominado y sucesivo. ¿Cómo se formaliza el contrato? Por la firma del contrato por las partes (art.
21 a 24 de la ley).

Derechos y obligaciones de las partes.

Derechos de la Administración:

 Exigir la ejecución debida al contratista;

 Inspeccionar y controlar la obra.

Derechos del contratista:

 A que la AP cumpla con sus obligaciones;

 A que le paguen el precio acordado;
 Puede rescindir el contrato si la AP suspende por más de 3 meses la ejecución de la obra o
modifica el contrato en más del 20% de su contenido.

Obligaciones del contratista:

 Ejecutar la obra en tiempo y forma;

 Responder por defectos de la obra (durante su ejecución y conservación y hasta que la AP la
reciba definitivamente);
 Luego de firmar el contrato deberá garantizar su cumplimiento con un depósito del 5% del
monto del contrato (art. 21);
 A medida que se le va pagando debe apartar un porcentaje para el fondo de reparos (art. 26 y
27);
 Soportar las modificaciones del contrato por parte de la AP siempre que no supere el 20% ni
la sustancia del contrato (art. 29 y 30);
 Es responsable por la mala ejecución de la obra (la AP puede solicitar su demolición y una
nueva construcción).

Obligaciones de la Administración:
117
  Pagar el precio a medida que se va realizando la obra;
 Si modifica el contrato no puede variar el precio ni la naturaleza del contrato (ni el 20%);
 Recibir la obra. Hay 2 clases de recepción: 1) Provisoria (se recibe y se estudia la obra), y 2)
Definitiva (Se recibe pasado el plazo de garantía y solo responde el contratista en caso de
ruina).

Extinción del contrato.

Modo normal: Que se cumpla con el contrato (se termina la obra y se cobra el precio).

Modos anormales:

 Vencimiento del plazo de duración del contrato;

 Extinción por acuerdo de partes;
 Desaparición del objeto;
 Fuerza mayor, hecho de la administración o hecho del príncipe;
 Etc.

CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA.

Concepto: Es el contrato por medio del cual la AP le encarga a una persona la realización de una
obra pública y a cambio le permite la explotación de dicha obra construida por un tiempo
determinado. Es decir, el contratista la construye a su costo y riesgo y la explota en su beneficio y se
va cobrando de los beneficiarios, contribuyentes o usuarios de la obra, en lugar de recibir dinero de
la AP por su construcción. La obra pertenece al Estado, pero la explotación por el tiempo acordado
la tiene el concesionario.

Por ejemplo, creación de autopista + peaje.

Diferencia entre la concesión y contrato de obra pública: En el contrato la AP paga al contratista

un precio por su trabajo. En la concesión, la financiación de la obra corre por cuenta del usuario al
pagar por los servicios que preste la obra.

¿Cuánto dura el contrato? El tiempo necesario como para que el concesionario pueda cobrar los
gastos que tuvo, más los intereses (costos + ganancias). Esto debe estar pactado en el contrato.

Forma de elección del concesionario o contratista: Generalmente por licitación pública pero
eventualmente puede hacerse por contratación directa.

SUMINISTRO.

118
Concepto: Es el contrato administrativo a través del cual la AP le encarga a una persona o entidad,
la provisión de ciertos elementos o cosas (bienes muebles, generalmente fungibles o consumibles,
estándar o producidos en serie) destinadas al consumo de un servicio público propio o para realizar
sus funciones de utilidad pública.

El particular se encarga de suministrarle dichas cosas por su cuenta y riesgo a cambio de un precio.

Características.

 Se hace generalmente por licitación pública;

 El oferente debe inscribirse en el Registro de Proveedores del Estado;
 En el contrato deben detallarse las cantidades que se deben suministrar, lugar y forma de
entrega (ya sea de una sola vez o en forma sucesiva);
 El contratista es responsable por vicios redhibitorios por 3 meses, luego de la recepción
definitiva y puede rescindir el contrato si la AP no quiere recibir el suministro sin fundamento
válido.

Diferencia con el contrato de obra pública.

 En el contrato de suministro el objeto es la entrega de bienes ya construidos o inventados, es

decir, que son cosas estándar (por ejemplo, resmas de papel oficio).
 En el contrato de obra pública lo que se pide es por encargo especifico y exclusivo (por
ejemplo, resmas de papel oficio con el logo de un Ministerio).

DECRETO 1023/2001: RÉGIMEN DE CONTRATACIONES DE LA APN.

Artículo 1° — OBJETO. El Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional, tendrá por

objeto que las obras, bienes y servicios sean obtenidos con la mejor tecnología proporcionada a las
necesidades, en el momento oportuno y al menor costo posible, como así también la venta de bienes
al mejor postor, coadyuvando al desempeño eficiente de la Administración y al logro de los resultados
requeridos por la sociedad. Toda contratación de la Administración Nacional se presumirá de índole
administrativa, salvo que de ella o de sus antecedentes surja que está sometida a un régimen jurídico
de derecho privado.

Art. 3° — PRINCIPIOS GENERALES. Los principios generales a los que deberá ajustarse la gestión
de las contrataciones, teniendo en cuenta las particularidades de cada una de ellas, serán:

119
a) Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el interés público
comprometido y el resultado esperado.

b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes.

c) Transparencia en los procedimientos.

d) Publicidad y difusión de las actuaciones.

e) Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o gestionen las
contrataciones.

f) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes

Desde el inicio de las actuaciones hasta la finalización de la ejecución del contrato, toda cuestión
vinculada con la contratación deberá interpretarse sobre la base de una rigurosa observancia de los
principios que anteceden.

Art. 4° — CONTRATOS COMPRENDIDOS. Este régimen se aplicará a los siguientes contratos:

a) Compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultoría, alquileres con opción a compra,

permutas, concesiones de uso de los bienes del dominio público y privado del Estado Nacional, que
celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en su ámbito de aplicación y a todos aquellos
contratos no excluidos expresamente.

b) Obras públicas, concesiones de obras públicas, concesiones de servicios públicos y licencias.

Art. 5° — CONTRATOS EXCLUIDOS. Quedarán excluidos los siguientes contratos:

a) Los de empleo público.

b) Las compras por caja chica.

c) Los que se celebren con estados extranjeros, con entidades de derecho público internacional, con
instituciones multilaterales de crédito, los que se financien total o parcialmente con recursos
provenientes de esos organismos, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del presente
Régimen cuando ello así se establezca de común acuerdo por las partes en el respectivo instrumentó
que acredite la relación contractual, y las facultades de fiscalización sobre ese tipo contratos que la
Ley Nº 24.156 y sus modificaciones confiere a los Organismos de Control.
120
d) Los comprendidos en operaciones de crédito público.

e) Los destinados a obtener la prestación de servicios profesionales y/o logísticos cuya ejecución deba
concretarse en el exterior del país y se encuentren destinados a la defensa de la REPÚBLICA
ARGENTINA ante tribunales judiciales o arbitrales, extranjeros o internacionales, en aquellos casos
en los que la REPÚBLICA ARGENTINA se encuentre sujeta a la jurisdicción de aquellos. Sin
perjuicio de la exclusión precedentemente indicada, serán aplicables los principios generales que
establece el presente régimen; y, en su caso, las restantes disposiciones de este ordenamiento cuando
ello así se establezca por acuerdo de partes en el instrumento contractual. Igualmente, tendrán pleno
vigor las facultades de fiscalización sobre ese tipo contratos que la Ley Nº 24.156 y sus
modificaciones.

Art. 9° — TRANSPARENCIA. La contratación pública se desarrollará en todas sus etapas en un

contexto de transparencia que se basará en la publicidad y difusión de las actuaciones emergentes de
la aplicación de este régimen, la utilización de las tecnologías informáticas que permitan aumentar la
eficiencia de los procesos y facilitar el acceso de la sociedad a la información relativa a la gestión del
Estado en materia de contrataciones y en la participación real y efectiva de la comunidad, lo cual
posibilitará el control social sobre las contrataciones públicas.

Asimismo, teniendo como base el principio de transparencia, la apertura de las ofertas siempre
realizará en acto público, siendo ello también aplicable a las contrataciones públicas electrónicas.

Art. 25. — PROCEDIMIENTOS DE SELECCION. Los procedimientos de selección serán:

a) LICITACION O CONCURSO PUBLICOS. La licitación o el concurso serán públicos cuando el

llamado a participar esté dirigido a una cantidad indeterminada de posibles oferentes con capacidad
para obligarse y será aplicable cuando el monto estimado de la contratación supere el mínimo que a
tal efecto determine la reglamentación, sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos que
exijan los pliegos.

1 . El procedimiento de licitación pública se realizará de acuerdo con el monto que fije la

reglamentación y cuando el criterio de selección del cocontratante recaiga primordialmente en
factores económicos.

2. El procedimiento de concurso público se realizará de acuerdo con el monto que fije la

reglamentación y cuando el criterio de selección del cocontratante recaiga primordialmente en

121
factores no económicos, tales como la capacidad técnico-científica, artística u otras, según
corresponda.

b) Derogado.

c) LICITACION O CONCURSO PRIVADOS. La licitación o el concurso serán privados cuando el

llamado a participar esté dirigido exclusivamente a proveedores que se hallaren inscriptos en la base
de datos que diseñará, implementará y administrará el Organo Rector, conforme lo determine la
reglamentación, y serán aplicables cuando el monto estimado de la contratación no supere al que
aquélla fije al efecto. También serán consideradas las ofertas de quienes no hubiesen sido invitados a
participar.

d) CONTRATACION DIRECTA. La selección por contratación directa se utilizará en los siguientes

casos:

1. Cuando de acuerdo con la reglamentación no fuere posible aplicar otro procedimiento de selección
y el monto presunto del contrato no supere el máximo que fije la reglamentación.

2. La realización o adquisición de obras científicas, técnicas o artísticas cuya ejecución deba confiarse
a empresas, artistas o especialistas que sean los únicos que puedan llevarlas a cabo. Se deberá fundar
la necesidad de requerir específicamente los servicios de la persona física o jurídica respectiva. Estas
contrataciones deberán establecer la responsabilidad propia y exclusiva del cocontratante, quien
actuará inexcusablemente sin relación de dependencia con el Estado Nacional.

3. La contratación de bienes o servicios cuya venta fuere exclusiva de quienes tengan privilegio para
ello o que sólo posea una determinada persona física o jurídica, siempre y cuando no hubieren
sustitutos convenientes. Cuando la contratación se fundamente en esta disposición deberá quedar
documentada en las actuaciones la constancia de tal exclusividad mediante el informe técnico
correspondiente que así lo acredite. Para el caso de bienes, el fabricante exclusivo deberá presentar
la documentación que compruebe el privilegio de la venta del bien que elabora.

La marca no constituye de por sí causal de exclusividad, salvo que técnicamente se demuestre la

inexistencia de sustitutos convenientes.

4. Cuando una licitación o concurso hayan resultado desiertos o fracasaren se deberá efectuar un
segundo llamado, modificándose los Pliegos de Bases y Condiciones Particulares. Si éste también

122
resultare desierto o fracasare, podrá utilizarse el procedimiento de contratación directa previsto en
este inciso.

5. Cuando probadas razones de urgencia o emergencia que respondan a circunstancias objetivas

impidan la realización de otro procedimiento de selección en tiempo oportuno, lo cual deberá ser
debidamente acreditado en las respectivas actuaciones, y deberá ser aprobado por la máxima
autoridad de cada jurisdicción o entidad.

6. Cuando el PODER EJECUTIVO NACIONAL haya declarado secreta la operación contractual por
razones de seguridad o defensa nacional, facultad ésta excepcional e indelegable.

7. Cuando se trate de reparaciones de maquinarias, vehículos, equipos o motores cuyo desarme,

traslado o examen previo sea imprescindible para determinar la reparación necesaria y resultare más
oneroso en caso de adoptarse otro procedimiento de contratación. No podrá utilizarse la contratación
directa para las reparaciones comunes de mantenimiento de tales elementos.

8. Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades del ESTADO NACIONAL entre sí o con
organismos provinciales, municipales o del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como
así también con las empresas y sociedades en las que tenga participación mayoritaria el Estado,
siempre que tengan por objeto la prestación de servicios de seguridad, logística o de salud. En estos
casos, estará expresamente prohibida la subcontratación del objeto del contrato.

9. Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades del ESTADO NACIONAL con las
Universidades Nacionales. Vigencia: a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín
Oficial, para las contrataciones que se autoricen a partir de esa fecha.

10. Los contratos que previo informe al MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, se celebren
con personas físicas o jurídicas que se hallaren inscriptas en el Registro Nacional de Efectores de
Desarrollo Local y Economía Social, reciban o no financiamiento estatal. Vigencia: a partir del día
siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial, para las contrataciones que se autoricen a partir
de esa fecha.

11. La locación de inmuebles, en los casos en los que las jurisdicciones y entidades comprendidas en
el inciso a) del artículo 8° de la ley 24.156 y sus modificaciones, actúen como locatarios.

123
En las contrataciones directas en las que corresponda efectuar invitaciones, de acuerdo con la
reglamentación, también serán consideradas las ofertas de quienes no hubiesen sido invitados a
participar.

En los supuestos de contratación previstos en los apartados 2 y 8 del presente inciso, las
Universidades Nacionales tendrán el carácter de consultoras preferenciales.

Art. 26. — CLASES DE LICITACIONES Y CONCURSOS PUBLICOS PRIVADOS. Podrán

efectuarse licitaciones y concursos públicos y privados de las siguientes clases:

a) DE ETAPA UNICA O MULTIPLE.

1. La licitación o el concurso públicos o privados serán de etapa única cuando la comparación de las
ofertas y de las calidades de los oferentes se realice en un mismo acto.

2. Cuando las características específicas de la prestación, tales como el alto grado de complejidad del
objeto o la extensión del término del contrato lo justifiquen, la licitación o el concurso público o
privado deberán instrumentarse bajo la modalidad de etapa múltiple. La licitación o el concurso
público o privado serán de etapa múltiple cuando se realicen en DOS (2) o más fases la evaluación y
comparación de las calidades de los oferentes, los antecedentes empresariales y técnicos, la capacidad
económico-financiera, las garantías, las características de la prestación y el análisis de los
componentes económicos de las ofertas, mediante preselecciones sucesivas.

b) NACIONALES O INTERNACIONALES.

1. La licitación o el concurso serán nacionales cuando la convocatoria esté dirigida a interesados y

oferentes cuyo domicilio o sede principal de sus negocios se encuentre en el país, o tengan sucursal
en el país, debidamente registrada en los organismos habilitados a tal efecto.

2. La licitación o el concurso serán internacionales cuando, por las características del objeto o la
complejidad de la prestación, la convocatoria se extienda a interesados y oferentes del exterior;
revistiendo tal carácter aquéllos cuya sede principal principal de sus negocios se encuentre en el
extranjero, y no tengan sucursal debidamente registrada en el país.

DECRETO 1030/2016: RÉGIMEN DE CONTRATACIONES DE LA APN Y SU

REGLAMENTO.

124
ARTÍCULO 1°.- RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CONTRATOS. Los contratos comprendidos en
este reglamento se regirán en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y extinción por el Decreto
Delegado N° 1.023/01 y sus modificatorios y complementarios, por el presente reglamento y por las
disposiciones que se dicten en consecuencia, por los pliegos de bases y condiciones, por el contrato,
convenio, orden de compra o venta según corresponda, sin perjuicio de la aplicación directa de las
normas del Título III de la Ley N° 19.549 y sus modificaciones en cuanto fuere pertinente.
Supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, se
aplicarán las normas de derecho privado por analogía.

ARTÍCULO 2°.- ORDEN DE PRELACIÓN. Todos los documentos que rijan el llamado, así como
los que integren el contrato serán considerados como recíprocamente explicativos. En caso de existir
discrepancias se seguirá el siguiente orden de prelación:

a) Decreto Delegado N° 1.023/01 y sus modificatorios y complementarios.

b) Las disposiciones del presente reglamento.

c) Las normas que se dicten en consecuencia del presente reglamento.

d) El Manual de Procedimientos del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional que

dicte la Oficina Nacional de Contrataciones o las normas que dicte dicha Oficina Nacional en su
carácter de órgano rector del presente régimen.

e) El Pliego Único de Bases y Condiciones Generales.

f) El pliego de bases y condiciones particulares aplicable.

g) La oferta.

h) Las muestras que se hubieran acompañado.

i) La adjudicación.

j) La orden de compra, de venta o el contrato, en su caso.

PROGRAMACIÓN DE LAS CONTRATACIONES

ARTÍCULO 8°.- PLAN ANUAL DE CONTRATACIONES. Las unidades operativas de

contrataciones elaborarán el plan anual de contrataciones, de conformidad con los créditos asignados
en la respectiva Ley de Presupuesto, el que será aprobado por el titular de las mismas o autoridad
superior competente. A tales fines las unidades requirentes deberán brindar la información que les
requiera la unidad operativa de contrataciones. Cuando la naturaleza de las actividades, las
125
condiciones de comercialización u otras circunstancias lo hicieren necesario, se efectuará la
programación por períodos mayores a UN (1) año. En estos casos, los planes se ajustarán a las
previsiones del artículo 15 de la Ley N° 24.156 y sus modificaciones.

La OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES centralizará la información resultante de los

planes anuales de contrataciones y los difundirá en su sitio de internet o en el sitio de internet del
sistema electrónico de contrataciones.

ARTÍCULO 28.- VALOR DEL MÓDULO. A los efectos de lo dispuesto en el presente reglamento,
el valor del módulo (M) será de PESOS UN MIL ($ 1.000).

ARTÍCULO 29.- MODIFICACIÓN DEL VALOR DEL MÓDULO. El Jefe de Gabinete de Ministros
mediante decisión administrativa, previa intervención del MINISTERIO DE MODERNIZACIÓN y
de la SECRETARÍA DE HACIENDA del MINISTERIO DE HACIENDA Y FINANZAS
PÚBLICAS, podrá modificar el valor del módulo establecido en el artículo anterior.

PLIEGOS

ARTÍCULO 35.- PLIEGO ÚNICO DE BASES Y CONDICIONES GENERALES. El Pliego Único

de Bases y Condiciones Generales será aprobado por la OFICINA NACIONAL DE
CONTRATACIONES, y será de utilización obligatoria por parte de las jurisdicciones y entidades
contratantes.

ARTÍCULO 36.- PLIEGOS DE BASES Y CONDICIONES PARTICULARES. Los pliegos de bases

y condiciones particulares serán elaborados para cada procedimiento de selección, por las respectivas
unidades operativas de contrataciones de las jurisdicciones y entidades contratantes, sobre la base de
los pedidos efectuados por las unidades requirentes, y deberán ser aprobados por la autoridad que
fuera competente de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 9° del presente reglamento. Deberán
contener las especificaciones técnicas, las cláusulas particulares y los requisitos mínimos que indicará
el Pliego Único de Bases y Condiciones Generales.

No obstante lo expuesto, la OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES podrá elaborar

modelos de pliegos de bases y condiciones particulares para determinados objetos contractuales
específicos, los que serán de utilización obligatoria para las jurisdicciones y entidades contratantes
que el Órgano Rector determine.

Asimismo, podrá incluir en dichos modelos cláusulas con determinados criterios de sustentabilidad
específicos, o exigir que en los pliegos de bases y condiciones particulares que los organismos

126
contratantes aprueben, se incluyan cláusulas con determinados criterios de sustentabilidad
específicos.

ARTÍCULO 37.- ESPECIFICACIONES TÉCNICAS. Las especificaciones técnicas de los pliegos

de bases y condiciones particulares deberán elaborarse de manera tal que permitan el acceso al
procedimiento de selección en condiciones de igualdad de los oferentes y no tengan por efecto la
creación de obstáculos injustificados a la competencia en las contrataciones públicas.

Deberán consignar en forma clara y precisa:

a) Las cantidades y características de los bienes o servicios a los que se refiera la prestación, con su
número de catálogo correspondiente al Sistema de Identificación de Bienes y Servicios que administre
la OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES o al que en el futuro se dicte.

b) Si los elementos deben ser nuevos, usados, reacondicionados o reciclados.

c) Las tolerancias aceptables.

d) La calidad exigida y, en su caso, las normas de calidad y criterios de sustentabilidad que deberán
cumplir los bienes o servicios o satisfacer los proveedores.

Para la reparación de aparatos, máquinas o motores podrán solicitarse repuestos denominados

legítimos.

Salvo casos especiales originados en razones científicas, técnicas o de probada conveniencia para
lograr un mejor resultado de la contratación, no podrá pedirse marca determinada. En los casos en
que no se acrediten estas situaciones especiales e igualmente se mencionara una marca en particular
en los pliegos, será al solo efecto de señalar características generales del objeto pedido, sin que ello
implique que no podrán proponerse artículos similares de otras marcas.

Las especificaciones técnicas deberán ser lo suficientemente precisas para permitir a los oferentes
determinar el objeto del contrato y formular una adecuada cotización y para permitir a las
jurisdicciones y entidades contratantes evaluar la utilidad de los bienes o servicios ofertados para
satisfacer sus necesidades y adjudicar el contrato.

ARTÍCULO 94.- CASO FORTUITO O FUERZA MAYOR. Las penalidades establecidas en este
reglamento no serán aplicadas cuando el incumplimiento de la obligación provenga de caso fortuito
o de fuerza mayor, debidamente documentado por el interesado y aceptado por la jurisdicción o
entidad contratante o de actos o incumplimientos de autoridades públicas nacionales o de la
contraparte pública, de tal gravedad que coloquen al cocontratante en una situación de razonable
imposibilidad de cumplimiento de sus obligaciones.
127
La existencia de caso fortuito o de fuerza mayor, deberá ser puesta en conocimiento de la jurisdicción
o entidad contratante dentro de los DIEZ (10) días de producido o desde que cesaren sus efectos.
Transcurrido dicho plazo no podrá invocarse el caso fortuito o la fuerza mayor.

ARTÍCULO 95.- REVOCACIÓN, MODIFICACIÓN O SUSTITUCIÓN. La revocación,

modificación o sustitución de los contratos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, no
generará derecho a indemnización en concepto de lucro cesante, sino únicamente a la indemnización
del daño emergente, que resulte debidamente acreditado.

ARTÍCULO 96.- RENEGOCIACIÓN. En los contratos de suministros de cumplimiento sucesivo o

de prestación de servicios se podrá solicitar la renegociación de los precios adjudicados cuando
circunstancias externas y sobrevinientes afecten de modo decisivo el equilibrio contractual.

ARTÍCULO 97.- RESCISIÓN DE COMÚN ACUERDO. La jurisdicción o entidad contratante podrá

rescindir el contrato de común acuerdo con el proveedor cuando el interés público comprometido al
momento de realizar la contratación hubiese variado y el cocontratante prestare su conformidad. Estos
casos no darán derecho a indemnización alguna para las partes, sin perjuicio de los efectos cumplidos
hasta la extinción del vínculo contractual.

ARTÍCULO 98.- RESCISIÓN POR CULPA DEL PROVEEDOR. Si el cocontratante desistiere en

forma expresa del contrato antes del plazo fijado para su cumplimiento, o si vencido el plazo de
cumplimiento original del contrato, de su extensión, o vencido el plazo de las intimaciones que
hubiera realizado la Comisión de Recepción, en todos los casos, sin que los bienes hubiesen sido
entregados o prestados los servicios de conformidad, la jurisdicción o entidad contratante deberá
declarar rescindido el contrato sin necesidad de interpelación judicial o extrajudicial, salvo en
aquellos casos en que optara por la aceptación de la prestación en forma extemporánea de acuerdo a
lo previsto en el artículo 93 del presente reglamento.

Si el cocontratante no integrara la garantía de cumplimiento del contrato en el plazo fijado en el

artículo 77 del presente reglamento, la unidad operativa de contrataciones lo deberá intimar para que
la presente, otorgándole un nuevo plazo igual que el original, y en caso en que no la integre en dicho
plazo se rescindirá el contrato y se deberá intimar al pago del importe equivalente al valor de la
mencionada garantía.

Si el cocontratante no cumpliera con el contrato la jurisdicción o entidad podrá adjudicar el contrato

al que le siga en orden de mérito, previa conformidad del respectivo oferente, y así sucesivamente.
No corresponderá la aplicación de penalidades si el segundo o los subsiguientes en el orden de mérito

128
no aceptan la propuesta de adjudicación que hiciera la jurisdicción o entidad contratante en estos
casos.

ARTÍCULO 99.- GASTOS POR CUENTA DEL PROVEEDOR. Serán por cuenta del proveedor el
pago de los siguientes conceptos, sin perjuicio de los que puedan establecerse en el pliego de bases y
condiciones particulares:

a) Tributos que correspondan;

b) Costo del despacho, derechos y servicios aduaneros y demás gastos incurridos por cualquier
concepto en el caso de rechazo de mercaderías importadas con cláusulas de entrega en el país;

c) Reposición de las muestras destruidas, a fin de determinar si se ajustan en su composición o

construcción a lo contratado, si por ese medio se comprobaren defectos o vicios en los materiales o
en su estructura.

d) Si el producto tuviere envase especial y éste debiere devolverse, el flete y acarreo respectivo, ida
y vuelta, desde el mismo lugar y por los mismos medios de envío a emplear para la devolución, serán
por cuenta del proveedor. En estos casos deberá especificar separadamente del producto, el valor de
cada envase y además estipular el plazo de devolución de los mismos, si la jurisdicción o entidad
contratante no lo hubiera establecido en las cláusulas particulares. De no producirse la devolución de
los envases en los plazos establecidos por una u otra parte, el proveedor podrá facturarlos e iniciar el
trámite de cobro de los mismos, a los precios consignados en la oferta, quedando este trámite sin
efecto, si la devolución se produjera en el ínterin.

129
UNIDAD N° 9.

UNIDAD N° 10.

Policía. Noción conceptual. Evolución histórica. Criterio amplio y restringido. Crisis de la noción
tradicional. Poder de policía y actividad de policía. Policía de emergencia. 2. Régimen constitucional.
Ámbito nacional y local. Alcances y límites de la función policial. Razonabilidad. Jurisprudencia. 3.
Medios de policía. Reglamentos. Autorización y órdenes de policía. Sanciones de policía.
Contravenciones. Penalidades. Extinción.

POLICÍA Y PODER DE POLICÍA.

Son funciones del Estado cuyo fin es compatibilizar los derechos individuales como sea necesario
para lograr el bienestar general. El Estado actúa en ejercicio de su función pública, sobre los
individuos, limitando sus derechos individuales.

Policía: Es parte de la función administrativa (no es un órgano de la AP), su objeto es ejecutar las
leyes dictadas a través del poder de policía. Se manifiesta por normas particulares (actos
administrativos) que individualizan la norma jurídica general o abstracta. Afectan en general los
derechos a la libertad y a la propiedad.

Poder de policía: Es parte de la función legislativa cuyo objeto es limitar y regular (dentro de los
límites constitucionales y a través de las leyes), derechos individuales reconocidos por la CN para
proteger el interés general o social (art. 14 y 28). A través del poder de policía el Estado verifica que
los administrados cumplan sus deberes, reglamentando derechos, pero sin alterarlos. El poder de
policía surge de diferentes normas:

- Normas generales y abstractas → Son las leyes dictadas por el PL.

- Reglamentos delegados → (Art. 99 inc. 2 CN) dictados por el PE (reglamenta los pormenores
de las leyes ya dictadas por el PL).
- Reglamentos de Necesidad y Urgencia (Art. 99 inc. 3 CN): De todas formas, aunque algunos
autores lo consideren inconstitucional, el PE puede limitar derechos dictando estos decretos
(ver fallo Peralta).

El llamado poder de policía consiste simplemente en una potestad legislativa reguladora de los
derechos reconocidos por la CN. Es decir, que es una función del PL. El poder de policía faculta al

130
PL, como actividad propia excluyente a sujetar el goce de los derechos que la CN reconoce a los
habitantes, a las leyes que reglamentan su ejercicio. Limitaciones y restricciones que en caso alguno
pueden significar aniquilamiento de estos derechos en virtud de lo dispuesto por el art. 28 de la CN.
Puede decirse, en resumen, que la función de policía es, como dijimos, una función legislativa que
consiste en la regulación de los derechos individuales, reconocidos por la CN, con el objeto de
procurar satisfacción al interés general.

Policía legislativa, judicial y administrativa.

El Estado tiene como objeto fundamental la consecución del orden, de la seguridad, de la paz social,
de la satisfacción del interés general, persigue el bien común. A tal efecto actúa en ejercicio de su
función de policía, por medio del legislador que establece una serie de normas dirigidas a atemperar
y a hacer compatibles entre sí los intereses opuestos de los habitantes, coincidiendo estos con los
superiores de la colectividad. Se trata de garantizar la libertad individual y al mismo tiempo imponer
a esta una serie de limitaciones indispensables con el objeto de asegurar los distintos bienes sociales
contra el peligro que para ellos puedan derivar de las distintas actividades de los particulares.

Esta actividad del legislador tiende a limitar la libertad individual y la propiedad, con el objeto de
garantizar el orden, la seguridad. Para que el Estado consiga sus fines se requiere la realización de 2
actividades: una, legislar, es decir, determinar en abstracto conductas humanas, encasillar en
preceptos obligatorios la vida de relación de los grupos sociales; la otra, actuar, realizando el
ordenamiento jurídico constituido por el legislador.

Corresponde a la administración la satisfacción del interés general y debe preservar el orden, la paz,
la salubridad, la tranquilidad social, la seguridad de las personas, la propiedad, la moralidad, contra
cualquier atentado que pueda ejercerse sobre estos bienes, con motivo de la acción antijurídica
particular. A la actividad que desarrolla la administración con ese objeto se la denomina policía
administrativa, función que se contrapone a aquella otra puramente formal de conservación del orden
jurídico, propia del juez en la aplicación de la pena.

De todo ello resulta que, la policía del Estado se manifiesta a través de las actividades de los distintos
órganos que forman parte del mismo. Así tendríamos una función policial realizada por el PL, otra
realizada por el PE y otra por el PJ.

La actividad policial del Estado interviene por medio de leyes que concurren para establecer nuevos
límites al ámbito de libertad individual, estableciendo un nuevo equilibrio entre la libertad particular
y el bien común.

Limitaciones a la función policial.

131
La policía se manifiesta como limitación al ámbito de la libertad individual, sea en el hacer personal
del sujeto, sea sobre los objetos que este tiene, por eso, se dice que regula personas y cosas.

La función de policía no puede llegar a la destrucción de los derechos individuales que las cartas
políticas reconocen; aquellos no deben quedar librados a la omnipotencia del legislador y estas
limitaciones deben ser buscadas en los principios del orden jurídico constitucional. En síntesis,
podríamos decir que la ley, al reglamentar los derechos individuales, no puede constitucionalmente
cambiar su esencia, ya que todo cambio de esencia alteraría los derechos.

La CN en su preámbulo nos habla de que uno de los objetivos perseguidos al sancionarla es el

bienestar general, es decir, el bienestar de la colectividad. Para obtenerlo es necesario limitar los
derechos individuales, a los efectos de hacer posible la convivencia social.

Las garantías constitucionales contra la función policial son fronteras que debe respetar cualquier
órgano estatal. Esas garantías son verdaderas limitaciones a la actividad policial, rigen tanto por el
legislador cuando reglamenta los derechos individuales, como para cualquier clase de gestión policial
que realicen los órganos de la administración y el PJ.

La igualdad, la razonabilidad, el derecho de defensa, la inviolabilidad de la persona, la indelegabilidad

de las funciones privativas y la responsabilidad del poder público y de los funcionarios son garantías
de los particulares que deben tenerse presentes en cada acto que realicen los órganos estatales.

Estos límites, considerados una garantía para los derechos individuales, son los siguientes:

1) La intimidad: No puede reglamentarse o limitarse por ley la intimidad de la persona. La CN

habla de esa garantía en los art. 19 y 18 y el CCCN en sus art. 1770 (sobre la protección a la
vida privada) y 52 (sobre afectaciones a la dignidad).
2) La razonabilidad: Los derechos reconocidos por la CN no pueden alterarse o modificarse
por leyes que reglamenten su ejercicio (art. 28). La razonabilidad (control del contenido de la
ley) debe ser:
 Normativa (estar de acuerdo con la CN);
 Técnica (fines y medios deben estar en armonía); y
 Axiológica (basarse en la justicia, no ser injustas).

El control judicial de la razonabilidad de las normas reglamentarias es llevado a cabo por el

PJ y a su vez, en cada caso particular, es quien decide si la reglamentación del derecho
realmente lo destruye o no (por una restricción arbitraria). Los derechos no son absolutos, su
ejercicio debe someterse a limitaciones, pero no arbitrarias, sino razonables y proporcionales
con sus fines.
132
 3) La legalidad: Las limitaciones a los derechos que no provengan de una ley son
inconstitucionales, porque si no hay ley no puede haber limitación. La CN se refiere a la
legalidad en los art. 14 (reglamentación de ejercicio); 19 y 28. El PE podrá reglar a través de
decretos pormenores de las leyes ya dictadas por el PL porque lo que está prohibido es la
delegación indefinida del poder de legislar.

Artículo 14 CN: Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las
leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y
comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio
argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad;
de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender.

Artículo 18 CN: Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley
anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados
por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo; ni
arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad competente. Es inviolable la defensa en juicio
de la persona y de los derechos. El domicilio es inviolable, como también la correspondencia epistolar
y los papeles privados; y una ley determinará en qué casos y con qué justificativos podrá procederse
a su allanamiento y ocupación. Quedan abolidos para siempre la pena de muerte por causas políticas,
toda especie de tormento y los azotes. Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para seguridad
y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto de precaución conduzca
a mortificarlos más allá de lo que aquélla exija, hará responsable al juez que la autorice.

Artículo 19 CN: Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la
moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de
los magistrados. Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni
privado de lo que ella no prohíbe.

Artículo 28 CN: Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no
podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.

EXTERIORIZACIÓN DEL PODER DE POLICÍA.

Se produce a través de leyes de policía, ordenanzas, etc.

133
Leyes de policía → Reglamentan derechos y son dictadas solamente por el PL. El poder de policía
no puede expresarse por reglamentos emitidos por el PE salvo que dicho reglamento se base en una
ley ya promulgada.

Ordenanzas → Son normas policiales que se aplican en el ámbito local dictadas por los Municipios
y que reglamentan normas establecidas en leyes municipales (sobre edificación; urbanización;
seguridad; higiene; bienes públicos, etc.). No hay delegación legislativa.

Edictos policiales → Fuera del CP existen una serie de hechos que si bien no son delitos, ponen en
peligro el orden social, y por lo tanto debe ser sancionados. Es lo que se llama “faltas o
contravenciones”, por ejemplo, gritos en la calle, etc. Las normas que contemplaban y reprimían estas
faltas se denominaban “edictos”. Los edictos eran, conforme a la ley 13.030, aplicados, juzgados y
sancionados por la policía; la apelación era ante el jefe de la policía, pero eran considerados
inconstitucionales en base al principio nulla poena sine lege. A partir del dictado del Código de
Convivencia (o contravencional) los edictos policiales se dejaron de aplicar dentro de la CABA.

Orden policial → Es un acto administrativo de origen legal, a través del cual se concreta una situación
(ya establecida por ley), para aplicársela a un particular. La orden debe contener el objeto, el motivo
y las consecuencias de incumplir dicha orden. Además, debe ser notificada previamente al afectado
y durar hasta que deje de existir el hecho motivador.

Aviso → Sirve como forma preventiva para dar a conocer una conducta pública que pueda generar
hechos perturbadores. No tiene fuerza ejecutiva.

Advertencia → Es igual que el aviso pero está presente la intimidación a través de la sanción por
incumplir un deber.

Información → Se obliga a los particulares a informar a la AP sobre ciertos hechos o conductas.

Debe pedirse por escrito, notificarse previamente y estar autorizada por ley.

Autorización → La AP da autorizaciones cuando se necesita su conformidad para que un particular

ejerza un derecho (por ejemplo, registro de conducir).

Permiso → La AP puede beneficiar a un particular con ciertas ventajas (por ejemplo, estacionar en
cierta zona de la vía pública).

SANCIONES DE POLICÍA.

134
Arresto → Cuando se priva al infractor de su libertad.

Multa → Consiste en una pena pecuniaria.

Clausura → Cuando se cierra un lugar físico en donde se produjo la infracción que motivó la sanción,
haciendo cesar la actividad del lugar en forma temporaria o definitiva.

Inhabilitación → Se le retira la autorización que se le dio para ejercer determinados derechos (como
conducir un vehículo, ejercer una profesión). Puede ser permanente o temporaria y en general es una
sanción accesoria de otra.

Decomiso → Se destruye el objeto con el que se realizó la infracción que se sanciona (por ejemplo,
se destruye la mercadería que ingreso de manera ilegal al país).

Todas las sanciones deben estar fundadas en leyes, caso contrario habría arbitrariedad y se violaría el
principio de división de poderes.

AMBITO NACIONAL Y LOCAL.

Si nuestra CN hubiera organizado el Estado bajo el régimen unitario, este problema no se plantearía,
ya que la policía sería únicamente nacional. Pero habiéndose adoptado el sistema federal de gobierno
concurren sobre el mismo territorio 2 potestades distintas: la del Estado Federal y la del Estado Local.

La autoridad federal es suprema y absoluta y se extiende sobre todo el territorio de la República. La

autoridad provincial goza de las mismas características, pero está sujeta a los límites de la provincia
respectiva.

Las provincias no pueden ejercer las facultades que surgen del art. 108 de la CN, pero se han reservado
todos los poderes inherentes a su plena capacidad de gobierno y administración, sin otras limitaciones
que las establecidas expresamente en la CN.

La competencia policial de ambos poderes fluye de la ley que los ha creado o los ha establecido. La
policía es una creación jurídica que limita los ámbitos individuales y esto puede corresponder por
disposición de la ley tanto al poder central como al poder local.

Si la policía provincial no está en colisión con la nacional, si no la obstaculiza o grava en modo

alguno, ambas pueden coexistir simultáneamente. En caso contrario, han de prevalecer las leyes
nacionales, ya que se han dictado teniendo en cuenta el bienestar de la nación.

135
Materias de función policial concurrentes son las que se establecen para el gobierno de la nación en
el art. 67 inc. 16 de la CN y para las provincias en el texto del art. 107.

El gobierno nacional ha extendido sus facultades en materia de policía en base a lo que dispone el art.
67 inc. 12 de la CN. De acuerdo con esta disposición, el Congreso Nacional tiene facultades para
reglar el comercio marítimo y terrestre con las naciones extranjeras y las provincias entre sí.

(Los artículos son de la CN de 1853).

RAZONABILIDAD.

Toda regulación que haga el PL tiene que ser razonable y perseguir un fin justo. Las regulaciones son
razonables cuando fueren necesarias y apropiadas. Ellas no pueden ser opresivas y deben ser
sancionadas con la buena fe necesaria para guiarlas hacia la satisfacción del interés general.

La razonabilidad como garantía de seguridad se refiere a la forma, modo, manera y oportunidad de

cómo debe realizarse la función policial. El principio de razonabilidad puede exponerse como
realización de los medios más aptos y eficaces que utiliza la actividad policial para satisfacer las
necesidades sobre las cosas comunes, respetando el ámbito de libertad individual.

El art. 28 de la CN expresa un precepto que funda el principio de razonabilidad al establecer “que los
principios, garantías y derechos reconocidos… no podrán ser alterados por las leyes que reglamentan
su ejercicio”.

No debe olvidarse que todos los actos que produce la AP han de contar no solo con un fundamento
de legalidad, sino también de razonabilidad.

MEDIOS DE POLICÍA.

Los medios de policía son formas de manifestar la actividad específica de policía. Los medios se
clasifican en 2 categorías: medio de carácter jurídico y medios de carácter material. Sería de carácter
jurídico el reglamento, la autorización y la orden. Sería de carácter material la coacción.

Reglamentos de policía.

El PE podrá dictar reglamentos de policía, sea con el carácter de reglamentos de ejecución, con el de
reglamentos delegados y en ciertos supuestos muy especiales como reglamentos autónomos. Sería
ejemplo de este último caso el reglamento dictado sobre el derecho de reunión, lo que solo será posible
mientras el Congreso no haya sancionado una ley al respecto.
136
Toda limitación en este campo debe tener su base en la ley. Esta primera limitación con base en una
ley formal es la que legitima toda ulterior actividad policial. El reglamento de policía no puede
establecer limitaciones no previstas en la ley. Una vez establecida la reglamentación en una
determinada materia, surge la posibilidad de actuaciones policiales concretas, que deben tener su
apoyo inmediato en una reglamentación previa que las legitime. Las especies concretas de acto
administrativo más utilizadas en el terreno de la policía son las autorizaciones y las ordenes.

Las reglamentaciones no pueden afectar garantías constitucionales ni lesionar derechos objetivos. Si,
en defensa de un interés general, se lesiona un derecho subjetivo, ello determina para el particular
una correspondiente indemnización, la que se hará efectiva al dictarse el acto concreto en ejecución
del reglamento y que le afecte.

Por ejemplo, si un reglamento ordena la destrucción de animales presuntamente enfermos de una

patología contagiosa para impedir su propagación, el acto concreto que se dicte afectará el derecho
subjetivo del particular dueño de estos animales y dará lugar a una eventual indemnización.

Autorización de policía.

La doctrina la llama también licencia o permiso de policía. La autorización es un acto administrativo;

es un rasgo característico del Estado intervencionista, donde los derechos individuales consagrados
por la CN están condicionados en su ejercicio a una reglamentación previa, que acarrea el
consiguiente sistema de autorización administrativa así en relación con el derecho de propiedad y de
libertad.

La autorización no crea derechos, se limita a influir en el ejercicio de los mismos procediendo a su

eficacia.

Fundada la autorización entre la contraposición entre el derecho del particular y la interdicción

interpuesta por parte de la administración, entre libertad y autoridad, esta aparece como el acto que
reintegra el estado de libertad permitiendo que el derecho del particular pueda producir efectos
lógicos y naturales.

La autorización de policía puede extinguirse por distintas causas:

a) Incumplimiento de la condición bajo la cual fue acordada;

b) Vencimiento del término;
c) Muerte del titular, cuando hubiese sido otorgada intuito personae;
d) Fin de la empresa;
e) Revocación;
f) Por no utilizarla durante el plazo estipulado.
137
La orden de policía.

La orden de policía es una declaración de voluntad de un órgano administrativo dirigida a constituir

una relación jurídica entre la administración y el particular a quien va destinada. La orden implica
una restricción a la libertad individual, a diferencia de la autorización y no puede ser dictada sino en
base a una norma legal que la autorice. Las ordenes de policía pueden distinguirse en generales y
particulares. Las generales son las que se dan en materia de seguridad pública y para un número
indeterminado de personas, mientras que las particulares se dirigen a una o más personas
determinadas e individualizadas.

En muchos casos la orden sirve como medio al ejercicio de la actividad de vigilancia, por ejemplo, la
orden de exhibir un documento o presentarse ante una autoridad para proporcionar información. En
otras oportunidades la orden implica una actividad de represión. Por ejemplo, orden de clausura de
un lugar público.

La orden de policía no debe ser ambigua, es decir, no debe dar lugar a equívocos, interpretaciones,
incertidumbres o confusiones.

La orden de policía, como acto administrativo que es, se presume legitima y su ejecución no puede
ser diferida, lo que no quita que pueda ser impugnada si fuese ilegitima. La impugnación es a
posteriori de la ejecución.

Acciones materiales: Vigilancia u observancia/Coacción administrativa.

La actividad material de la administración puede realizarse en diferentes formas. Se mencionan solo

2 supuestos: a) el caso de la vigilancia u observancia de la administración; y, b) la coacción
administrativa. La doctrina también señala otro supuesto, el de una operación de prestación.

La operación de prestación en la mayoría de los casos su suministro está obligatoriamente impuesto

a los administrados. Así, por ejemplo, la prestación que realiza la AP para prevenir enfermedades
contagiosas, como es el supuesto de una vacunación.

a) Vigilancia u observancia: Esta actividad tiene en algunos casos como objeto la verificación
de la conducta de los particulares que han obtenido una autorización en lo que se refiere a la
observancia de los límites impuestos por las leyes. Esta verificación no tiene por objeto la
comprobación de las transgresiones ya cometidas sino más bien de los actos preparatorios
dirigidos a esa comisión, la actitud personal que hace presumir el peligro inminente. Esa
actividad se realiza por medio de hechos materiales, como son los de cerciorarse si se han
cumplido los requisitos establecidos en una autorización, etc.

138
 b) La coacción administrativa: La coacción de policía como actividad material de la
administración tiene como fin la realización y no la creación del derecho. La coacción tiene
un amplio campo de aplicación en materia de policía. La doctrina distingue 2 tipos de
coacción: la coacción directa y la ejecución por coacción. En el primer caso la administración
acciona directamente contra el hecho contrario a la policía. En el segundo caso actúa por
medio de un procedimiento reglado a los efectos de la ejecución de una orden de policía, con
respecto al que no la ha obedecido. La coacción de policía tiene por efecto hacer ejecutar por
la fuerza un acto administrativo que no cumple un particular recalcitrante.

CONTRAVENCIONES Y PENAS DE POLICIA.

Contravención.

La contravención consiste en la violación de una disposición de policía administrativa. Se le llama

también falta. La contravención, como toda infracción penal, tiene elementos constitutivos que la
caracterizan. Estos son la acción, la antijuricidad y la culpabilidad. La acción es un hecho humano
voluntario. La antijuricidad es una relación de contradicción, en abstracto, entre la acción y la
disposición de policía. Y, por último, la culpabilidad puede entenderse como una situación
psicológica del sujeto en el momento de la acción por la que obra contra ius a pesar del conocimiento
de la antijuricidad de su conducta. El autor tiene que conocer y saber que su accionar es contrario a
derecho.

La contravención se distingue del delito teniendo en cuenta el órgano que aplica la pena. Si la aplica
el órgano administrativo estamos frente a una contravención, si fuese judicial, frente a un delito.

Penas de policía.

El cumplimiento de las disposiciones de policía se realiza por los administrados sea en mérito de una
compulsión psicológica (conminación de sanciones penales o administrativas), sea
administrativamente por medio de la coacción material (ejecución forzada en casos de urgencia o
peligro inminente).

La sanción administrativa debe ser establecida por ley, por ejemplo, el retiro de un permiso de
conducir, la confiscación o la privación de bienes por decisión administrativa.

La diferencia entre la sanción administrativa y la penal se basa en diferentes puntos, por ejemplo, en
materia penal se aplica el principio non bis in ídem, es decir, que no se debe aplicar más de una misma
sanción por el delito cometido, mientras que en materia administrativa puede existir la posibilidad de

139
que para una misma infracción se den múltiples sanciones administrativas. Las sanciones
administrativas no están revestidas de autoridad de cosa juzgada, en tanto que las sanciones penales
definitivas sí. Tienen en común, ambas sanciones, que las dos han sido establecidas para asegurar el
cumplimiento de los deberes genéricos que los individuos tienen frente al Estado.

JURISPRUDENCIA.

Fallo Cine Callao (1960).

22 de junio de 1960

Fallos 247:121

REGULACION ECONOMICA - PODER DE POLICIA DE FOMENTO – IGUALDAD

Una ley nacional había impuesto la realización obligatoria y simultánea de espectáculos “en vivo” en
la sala cinematográfica, en lo que el legislador había instituido como “un sistema especial destinado
a promover la ocupación en lo concerniente a los trabajadores del espectáculo público". La actora
planteaba que así se le estaba imponiendo una “obligación de contratar” en condiciones violatorias
de la libertad de comerciar, además de la carga que se le imponía al demandarle la realización de
gastos e inversiones no susceptibles de amortización ni rédito.

El dictamen del Procurador Sebastián Soler entendió que esa exigencia era inconstitucional, en tanto
había consagrado para una categoría de personas un verdadero privilegio cuya repercusión económica
incide perjudicialmente sobre otra. La misma línea argumental es seguida por la disidencia de Boffi
Boggero (observando que “El Estado, en vez de resolver el problema con recursos propios, hace
recaer la solución en una categoría de particulares, afectando esencialmente los derechos con que la
Constitución los protege”).

Sin embargo, la Corte entendió que la ley era constitucional. Observó que la obligación tenía un
alcance muy limitado, en condiciones que hacían amortizable la inversión, de manera que la carga
impuesta a los empresarios era de una índole tal “que no suprime ni altera el derecho a ejercer su
comercio específico en la sala destinada a ese efecto”.

La mayoría recordó además la evolución de la jurisprudencia sobre las facultades reglamentarias,

comenzando por la circunscripta concepción del poder de policía expuesta en “Saladeristas” (el
Estado sólo podía intervenir para proteger la seguridad, la moralidad y la salubridad pública), y
abandonada luego para acoger la tesis amplia y plena, comprensiva de “la defensa y promoción de
los intereses económicos de la colectividad”. Sobre esa base, entendió, la ley impuesta era merecedora
de la presunción de constitucionalidad.

140
Fallo Peralta (1990).

Hechos: El PE dicto un decreto de necesidad y urgencia para enfrentar una crisis económica, el cual
ordenaba que la devolución de depósitos de más de $1000 se haría en bonos. Peralta vio afectado su
derecho de propiedad con la sanción del decreto. Interpone acción de amparo contra el Estado
Nacional y el banco central, pidiendo la inconstitucionalidad del decreto y el pago de su plazo fijo.
En primera instancia se lo rechaza, en Cámara se hace lugar al amparo, y por recurso extraordinario
federal la corte manifiesta que los decretos son válidos siempre que se sigan ciertas pautas.

Considerandos 37 a 47: El estado debe procurar proteger los derechos, pero para ello debe primero
existir como estado. No hay violación al art. 17 CN sino una restricción al uso que puede hacerse de
la propiedad, ello para atenuar la crisis o superarla. Los derechos no son absolutos, y están
subordinados a las leyes que reglamenten su ejercicio. El fundamento de las leyes de emergencia es
poner fin o remediar las situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial.

Requisitos para que una ley de emergencia sea válida y su sanción este justificada:

 Que exista situación de emergencia que imponga al estado el deber de amparar los intereses vitales
de la comunidad.
 Que la ley tenga como finalidad legitima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y
no a determinados individuos.
 Que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias.
 Que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas
que hicieron necesaria la moratoria.

Está en juego el poder de policía, y el limite a este es que la propiedad privada no puede ser tomada
sin declaración de utilidad pública y previamente indemnizada. En situaciones de emergencia se
reconoce que se pueden dictar leyes que suspendan los efectos de los contratos libremente convenidos
por las partes siempre que no se altere la sustancia o espíritu de las leyes, a fin de proteger el interés
público. Solo se exige que la legislación razonable y no desconozca garantías individuales o las
restricciones que la CN contiene sobre las instituciones libres.

Hay situación de emergencia, transitoriedad, razonabilidad (ley) e interés público. La transitoriedad

no puede ser fijada de antemano porque no se puede limitar el tiempo o conocer el mismo de una
crisis económica, social o de otra índole.

141
UNIDAD N° 11.

1. Dominio público. Concepto. Elementos: subjetivo, objetivo, finalista y normativo. Clasificación.

2. Régimen jurídico. Inalienabilidad e imprescriptibilidad. Régimen fiscal. Protección del dominio
público. 3. Creación del dominio público. La afectación: órgano competente y formas. La extinción.
Desafectación formal o por hechos. 4. Utilización. Uso común, usos especiales. El permiso de
ocupación: concepto y caracteres. La concesión de uso: noción, situación jurídica del concesionario,
extinción. 5. Bienes integrantes del dominio público. Dominio público terrestre, marítimo, fluvial,
lacustre y aéreo.

DOMINIO PÚBLICO.

Concepto: El dominio público es un conjunto de bienes que, de acuerdo al ordenamiento jurídico,

pertenecen a una entidad estatal, hallándose destinados al uso público directo o indirecto de los
habitantes. Esta noción supone 4 elementos, que fueron originariamente planteados por un autor
español Ballbe y tomados y desarrollados en nuestro país por Marienhoff, a saber:

 Subjetivo: Quién es el titular del dominio público;

 Objetivo: Cuáles son los bienes de dominio público;
 Normativo: En virtud de que normas están incorporados al dominio público;
 Finalista o teleológico: A qué fin están destinados los bienes de dominio público.

¿Quién es el titular del dominio público? (Elemento subjetivo).

Acá hay fundamentalmente dos doctrinas: a) Quienes dicen que el titular es el Estado o una entidad
estatal11 y b) quienes dicen que es la comunidad política pueblo. Si bien existen muchos argumentos
que se han esgrimido en la discusión, creemos que lo más importante es que el dominio público, si se
lo considera un derecho de propiedad, un derecho subjetivo, entonces sólo puede ser titular de él un
sujeto de derecho, por lo menos en la técnica jurídica ya desarrollada en los últimos años. En efecto,
quien no es sujeto de derecho no puede ser titular de un derecho subjetivo y entre ellos tampoco el
derecho de propiedad.

Ahora bien, como precisamente la comunidad política pueblo, en sí, no tiene personalidad jurídica,
sino que se halla representada y canalizada a través del Estado, y su única personalidad jurídica es la
que tiene en cuanto Estado organizado, pareciera ser que no es técnicamente posible que ese pueblo,
directamente, sea titular de este derecho subjetivo del dominio público. Esto, siempre que afirmemos
que el dominio público es un derecho subjetivo, principio en cierto modo inescapable.
142
Si afirmáramos en cambio que es un tipo de “potestad,” como la soberanía, por ejemplo, podría tal
vez afirmarse esto; pero, desde el momento que se dice terminantemente y sin discusión que es un
derecho subjetivo, entonces no parece que pueda pertenecerle directamente al pueblo.

En la posición que sostiene que el titular es el Estado, se entiende que es: 1º) El Estado Nacional, ó
2º) las provincias; incluso se agregan: 3º) las entidades autárquicas “territoriales” (por ejemplo, las
municipalidades); 4º) las entidades autárquicas “institucionales” (por ejemplo, la Universidad); e
incluso cabría agregar (5º) las empresas del Estado. El género sería pues una entidad estatal; no
estarían por ello comprendidos en este concepto: a) Ciertas entidades públicas no estatales, como, por
ejemplo, la Iglesia; b) las sociedades de economía mixta, que de acuerdo a la ley de su creación
pueden en ciertos casos perseguir fines públicos, a pesar de lo cual no son entidades estatales.

¿Qué bienes integran el dominio público? (Elemento objetivo).

El principio en materia de “objeto” del dominio público es que él es el mismo que puede tener el
derecho de propiedad en el derecho privado, de manera que todos los bienes que en principio pueden
ser objeto de propiedad privada, pueden también si reúnen los elementos del caso, serlo de propiedad
pública. Pero en realidad esto no es estrictamente así, pues hay que efectuar algunas modificaciones
de detalle cuando se habla de qué cosas pueden ser susceptibles de integrar el dominio público.

1º) En primer lugar encontramos los inmuebles; acá es donde tradicionalmente hay más acuerdo:
Siempre la doctrina ha incluido, sin discrepancias, a los inmuebles en el dominio público.

2º) En cuanto a los accesorios de los inmuebles, el criterio de algunos autores se aparta de el del
derecho civil, pues considera que los accesorios de un bien inmueble que integra el dominio público,
no siguen necesariamente el carácter de la cosa principal sino sólo cuando contribuyen en forma
permanente, directa e inmediata, a que el bien dominical cumpla su fin.16 Sin embargo la distinción
puede ser cuestionable, pues podría parecer más razonable que los accesorios sigan siempre la suerte
de lo principal, aunque no sirvan al fin de éste. Como ejemplo del criterio restrictivo señalado, puede
mencionarse que, en una plaza, que está destinada al fin de recreación y descanso de la comunidad,
las plantas que sirven a ese fin, en forma permanente, directa e inmediata, integran el dominio público;
las flores de la plaza... que también sirven a ese fin de recreación, integran por ello el dominio público.
Pero si en algunas de las plantas de la plaza nace un fruto determinado, éste no sirve al fin del
inmueble del cual es accesorio, y por lo tanto no integra el dominio público sino el dominio privado
del Estado. En cuanto a los árboles que están al costado del camino, ellos son para dar sombra, para
demarcarlo, pero no tienen estrictamente un fin recreativo: Entonces una flor que crezca en ese árbol,
ya no integrará el dominio público. Como se advierte, la distinción puede ser excesivamente sutil.

143
3º) Muebles. La doctrina a veces discute si los muebles integran o no el dominio público, pero en
nuestro país el criterio es unánime en virtud del art. 235 CCCN que incluye expresamente en el
dominio público a “cualesquiera otras obras públicas, construidas para utilidad o comodidad común:”
Al no hacer la ley una distinción entre obras públicas muebles o inmuebles, cabe integrar a ambas en
el concepto de dominio público.

4º) En cuarto lugar podemos mencionar los derechos y objetos inmateriales.

5º) En quinto lugar, dentro del objeto del dominio público, están las universalidades públicas, que no
están mencionadas expresamente en el CCCN, como bienes del dominio público, pero que la doctrina
incluye también dentro del art. 235. Se dice que cuando este artículo habla de las obras públicas
construidas para utilidad o comodidad común, el término “construidas,” no puede interpretarse
demasiado estrictamente (es decir, lo que está hecho realmente), sino que abarca también el caso de
cosas organizadas por el Estado, como es una universalidad pública.

La universalidad, tanto en derecho privado como público, se caracteriza por dos elementos: a)
Conjunto de cosas que pertenece a un mismo sujeto; b) que esas cosas tienen o sirven a un fin común.
Cuando existe ese fin común, sea el uso directo o indirecto de los habitantes, y el propietario es el
Estado, será entonces una universalidad pública: Es el caso de una biblioteca pública, un museo, un
jardín zoológico o botánico. (Aunque este último puede ser discutible, porque por lo general todas las
plantas están fijadas en el suelo, y puede tal vez sor un solo inmueble y no haber universalidad; pero
si contamos por ejemplo los ficheros y el mobiliario que exista, podríamos decir que es una
universalidad pública.)

Elemento normativo.

No hay bienes públicos “por su naturaleza,” o por derecho natural; esto es muy importante, porque a
veces se piensa que las playas, los ríos, etc., tienen que ser del dominio público y no pueden ser otra
cosa sino del dominio público. Ello en sí es inexacto, pues su carácter dominical viene de la ley que
le asigna tal carácter, y el CCCN podría perfectamente decir el día de mañana que las aguas del mar
territorial no son del dominio público; que las playas, los ríos, pasan al dominio privado, etc. No hay
una objeción de tipo jurídico a ello, pues no existe norma superior alguna que exija que tales cosas
estén en el dominio público; sólo una norma constitucional que lo exigiera podría ser la única posible
valla, pero no habiendo una tal disposición constitucional, que exija que tales cosas deben estar en el
dominio público, su inclusión o no en este régimen jurídico, depende de que una norma expresa o
implícita lo disponga. No es imprescindible la mención expresa de la ley, y así por ejemplo el artículo
235 que tiene una enumeración bastante terminante de ciertas cosas (los mares adyacentes, los mares

144
interiores, los ríos y sus cauces) después tiene una disposición que da una fórmula amplia en la cual
se hacen entrar una serie de conceptos que no están incluidos expresamente.

En cuanto a quién es competente para asignar carácter público a las cosas, se entiende que es el
Gobierno Nacional, en particular el Congreso, en virtud de lo dispuesto en el art. 75, inc. 12 de la
Constitución, cuando faculta al Congreso para dictar el Código Civil y Comercial (entre otros).

En efecto, dado que determinar cuáles son los bienes del dominio público implica legislar sobre la
naturaleza jurídica de las cosas, aspecto de derecho sustantivo, de fondo, corresponde entonces a
CCCN, cuando legisla sobre las cosas, distinguir las cosas públicas de las privadas.

En virtud del art. 104 de la Constitución Nacional, y en virtud del art. 31, que establece la jerarquía
de las normas, resulta que el CCCN al hacer esta calificación de los bienes del dominio público, es
limitativa de las facultades de las provincias, las que no pueden ya incluir nuevos bienes dentro del
dominio público. Hay el caso de alguna provincia que en su Constitución local expresamente dijo que
las aguas subterráneas integran el dominio público de la provincia. Esta disposición de la Constitución
provincial es inconstitucional, en cuanto al transgredir el CCCN, viola la jerarquía que establece el
art. 31 y el 104 de la Constitución Nacional.22 Las provincias no pueden entonces agregar nuevas
calificaciones de bienes del dominio público a las ya previstas en el CCCN.

¿A qué fin están destinados los bienes de dominio público? Elemento finalista.

Algunos autores admiten únicamente el uso público directo como típico y constitutivo del dominio
público, pero no el uso público indirecto, o sea el que se hace a través de un servicio público. (En una
Facultad, la comunidad estudiantil está usando el edificio, pero no directamente sino a través del
servicio público de la enseñanza; en cambio la plaza es usada directamente, no a través de algún
servicio público.) Parte de la doctrina restringe pues el concepto de dominio público a aquellos bienes
que están destinados al uso directo de la comunidad, una plaza, una calle, un camino, un puente; pero
en general pareciera ser más, viable la doctrina que incluye el uso indirecto efectuado a través de un
servicio público; esta orientación ha sido aceptada por la jurisprudencia.

Ahora bien, al aceptar tanto el uso público directo como indirecto, se toma más evidente la falta de
distinción neta entre dominio público y privado: En la concepción tradicional que sólo considera
dominio público al afectado al uso directo de la comunidad, queda hecha la distinción frente al
dominio privado en atención a que éste sólo sirve directamente al uso público, en la medida en que
lo utiliza la administración para sus actividades de interés público; pero cuando se sostiene, como en
la doctrina y jurisprudencia actual, que el dominio público es tanto el que sirve directa como
indirectamente al uso público, en verdad nada queda fuera de tal concepto, ya que no puede admitirse

145
que el Estado tenga bienes que no estén ni siquiera indirectamente afectados al uso y al interés de la
colectividad.

CLASIFICACIÓN. BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Y BIENES DE DOMINIO PRIVADO.

El PE para el cumplimiento de sus funciones está organizado de determinado modo, dispone de

personal, y, asimismo, requiere de bienes (dominio público y dominio privado del Estado). Esto
último es obvio, pues uno de los presupuestos de la personalidad jurídica (Estado) es justamente el
patrimonio. En efecto, el CCCN señala que “la persona jurídica debe tener un patrimonio” (art. 154).

En primer lugar, es posible definir el concepto de bienes de dominio público como aquel que
comprende al conjunto de bienes – trátese de cosas muebles o inmuebles – de propiedad del Estado
destinados a la utilidad o interés común

En segundo lugar, es necesario distinguir básicamente entre los bienes de dominio público y privado
del Estado. Así, el CCCN define a los bienes de dominio público (art. 235) y privado (art. 236).

Artículo 235 CCCN: Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes al dominio
público, excepto lo dispuesto por leyes especiales:

a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la legislación
especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y
la plataforma continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo;

b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se
entiende por playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más
altas y más bajas mareas normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de
conformidad con la legislación especial de orden nacional o local aplicable en cada caso;

c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas
navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de
satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio
regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su
interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se entiende por río el agua, las playas y el lecho
por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio de las máximas crecidas
ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado
de la misma manera que los ríos;
146
d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica exclusiva, la plataforma
continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas navegables, excepto
las que pertenecen a particulares;

e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nación Argentina, de

conformidad con los tratados internacionales y la legislación especial;

f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad
o comodidad común;

g) los documentos oficiales del Estado;

h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos.

Artículo 236 CCCN: Bienes del dominio privado del Estado. Pertenecen al Estado nacional,
provincial o municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales:

a) los inmuebles que carecen de dueño;

b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de interés similar,
según lo normado por el Código de Minería;

c) los lagos no navegables que carecen de dueño;

d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto los tesoros;

e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por cualquier título.

El rasgo distintivo de este modelo (es decir, el carácter de interés general o de utilidad o comodidad
común) surge claramente del CCCN (art. 235 inc. C y F). El primero de los preceptos mencionados
dispone que son bienes de dominio público, entre otros, ríos, estuarios, arroyos y demás aguas y,
además, toda otra agua “que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general”; y, el
segundo, añade “cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común”.

El legislador agrega ciertos ejemplos de bienes de dominio público. Así, las calles, plazas y caminos,
entre otros. Sin embargo, esto no nos permite discernir con mayores certezas el alcance de los
conceptos indeterminados antes detallados (interés general, utilidad y comodidad común).

A su vez, el art. 236 establece que son bienes privados del Estado (es decir, bienes no públicos): a)
los inmuebles que carecen de dueño; b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias
fósiles y toda otra de interés similar, según lo normado por el Código de Minería; c) los lagos no

147
navegables que carecen de dueño; d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean
abandonadas, excepto los tesoros; e) los bienes adquiridos por el Estado Nacional, provincial o
municipal por cualquier título.

Es claro que el pilar de distinción entre los bienes de dominio privado y público es sustancialmente,
el criterio del legislador, el destino de interés, uso o utilidad común de los bienes. Así, cabe
preguntarse: ¿El destino común de los bienes es necesariamente el uso y goce general de las personas?
Por ejemplo, ¿Las obras públicas tienen que estar destinadas al uso común y público o es igualmente
bien del dominio público si cumple con cualquier otro interés público? ¿Acaso el fin público del
dominio estatal es necesariamente el uso común de los bienes por todos?

Balbín cree que los bienes de dominio público son aquellos que tienen una utilidad pública, trátese
de uso común y directo de las personas o cualquier otro carácter colectivo.

En otras palabras, los bienes de dominio público tienen un destino público directo (por caso, el uso
público y general por las personas como ocurre respecto de las plazas o calles) o indirecto (el acceso
o goce indirecto; por ejemplo, los edificios destinados como sede de los poderes públicos o los bienes
utilizados en la prestación de un servicio público). En este último caso persiguen un fin público, pero
distinto del uso común y directo por todos. En este sentido se expidió la CSJN, entre otros
antecedentes, en el caso “Germán Puebla c/ Provincia de Mendoza”.

En resumen, y sin perjuicio de los criterios antes expuestos (utilidad, comodidad e interés colectivo),
cierto es que los bienes de dominio público son aquellos creados y reconocidos por ley (criterio legal)
y, a su vez, estos pueden ser de propiedad del Estado nacional o entes autárquicos o autónomos, pero
en ningún caso de los particulares (titularidad).

Existe una multiplicidad de bienes del dominio público que son regulados no solo por el CCCN, sino
por leyes y decretos específicos y sectoriales – por ejemplo, el espacio radioeléctrico (Ley 27.078),
entre otros tantos – Así, el régimen general debe completarse con los marcos jurídicos especiales.

Históricamente se sostuvo que los bienes de dominio privado del Estado poseen caracteres más
cercanos a los bienes de las personas privadas y, por tanto, el régimen a aplicarles es propio del
Derecho Privado (CCCN). En efecto, los bienes de dominio privado no son inalienables,
imprescriptibles ni inembargables (art. 237 CCCN) y su desalojo, por ejemplo, debe hacerse por
trámites especiales – con intervención judicial – y no simplemente por decisión del PE. Sin embargo,
existen ciertas salvedades. Por un lado, si bien es cierto que los bienes privados del Estado son
enajenables porque están en el comercio, ello depende de autorizaciones estatales. Es más, ciertos
aspectos, tales como su adquisición y enajenación, se rigen por el Derecho Público. Así, por ejemplo,

148
el Estado debe adquirirlos o venderlos por el procedimiento de la licitación, la subasta y, en casos de
excepción, por contrataciones directas. Por el otro, los bienes privados cuyo destino es la prestación
de servicios públicos no son embargables (en este sentido, coincide con los bienes de los particulares
– art. 243 CCCN).

Finalmente, el art. 237 del CCCN establece que la CN, la legislación federal y el derecho público
local determinan el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes enumerados en los art. 235
y 236. Es decir, la potestad de regulación de los bienes estatales corresponde al Estado Nacional o
provincial, siguiéndose el criterio de propiedad de los bienes, de modo que el CCCN solo comprende
el régimen de los bienes que son propiedad del Estado federal.

En igual sentido, “las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales
(art. 237 CCCN).

RÉGIMEN JURÍDICO: INALIENABILIDAD E IMPRESCRIPTIBILIDAD (Código Civil de

Vélez).

Los caracteres jurídicos son los que configuran el régimen especial del dominio público. Este régimen
es un régimen de derecho público y se dice que es en cierto modo excepcional; por lo tanto, debiera
interpretarse con carácter restrictivo, y en caso de que él no sea de aplicación por no tratarse de un
bien de dominio público, correspondería el derecho privado; sin embargo, hay leyes que declaran
“inalienables” bienes del “dominio privado” del Estado, pero en tal caso creemos más bien que se
trata de bienes públicos, a pesar de la calificación legal.

Los caracteres básicos de este régimen jurídico son: 1º) La inalienabilidad, 2º) la imprescriptibilidad,
que, si bien no están expresamente enumerados en la ley, surgen en general de varios artículos del
Código Civil, en forma razonablemente implícita.

1) Inalienabilidad: a) Surge en primer lugar del art. 953 del Código Civil, cuando dispone: “El
objeto de los actos jurídicos deben ser cosas que estén en el comercio,” o sea que a “contrario
sensu” es posible admitir que haya cosas que no estén en el comercio, en este sentido, y que
no puedan ser objeto de actos jurídicos. b) En segundo lugar se desprende del art. 2336, que
expresa: “Están en el comercio todas las cosas cuya enajenación no fuere expresamente
prohibida o dependiente de una autorización pública,” con lo que se da a entender que hay
ciertas cosas que para enajenarlas dependen de una autorización pública, y que si esa
autorización no está dada, están fuera del comercio también. c) Por último, tiene también
importancia el artículo 2604, el cual dice que “El derecho de propiedad se extingue de una

149
 manera absoluta por la destrucción o consumo total de la cosa que estaba sometida a él, o
cuando la cosa es puesta fuera del comercio.” Otra vez se habla de la posibilidad de poner una
cosa fuera del comercio y por lo tanto integrando un régimen distinto. Como se ve la
inalienabilidad no surge clara e indubitablemente, pero se puede decir al menos que está
implícita en el Código Civil.
2) Imprescriptibilidad: a) Ella surge en primer lugar del art. 2400: “Todas las cosas que están
en el comercio son susceptibles de posesión;” a contrario sensu, las cosas que son susceptibles
de posesión pueden ser susceptibles de adquisición por prescripción. (La cual supone la
posesión.) Entonces los bienes que no están en el comercio, no pueden ser poseídos y por lo
tanto no pueden ser adquiridos o perdidos por prescripción. b) En segundo lugar, el art. 3951,
establece que: “El Estado general o provincial y todas las personas jurídicas están sometidas
a las mismas prescripciones que los particulares, en cuanto a sus bienes o derechos
susceptibles de ser propiedad privada,” lo cual viene a traer la idea de que hay bienes que son
susceptibles de ser de propiedad pública, a los que no se aplica lo que este artículo dispone.
c) El art. 3952 dice: “Pueden prescribirse todas las cosas cuyo dominio o posesión puede ser
objeto de una adquisición.” Vemos ya que los bienes que están fuera del comercio, por ser del
dominio público, no pueden ser objeto de adquisición, y encontrarnos ahora por esta norma
que tampoco pueden ser objeto de prescripción. d) Por último el art. 4019, dispone que:
“Todas las acciones son prescriptibles, con excepción de las siguientes: 1) La acción de
reivindicación de la propiedad de una cosa que está fuera del comercio.”

Consecuencias de la inalienabilidad.

La inalienabilidad supone como consecuencia que los bienes del dominio público a) son
inembargables, b) inhipotecables, c) inejecutables judicialmente, d) no procede tampoco la acción de
reivindicación contra un bien que ha sido incorporado al dominio público, salvo que el título por el
cual se lo incorporó estuviese viciado;24 e) el usufructo tampoco se admite, pues se entiende que esta
figura del art. 2839 se refiere exclusivamente a los bienes privados; f) en cuanto a las servidumbres,
no se admiten las privadas, pero sí se admiten cierto tipo de servidumbres públicas; o sea que un bien
del dominio público puede estar afectado por una servidumbre que a su vez sirva a un interés público;
g) en cuanto a la expropiación, algunos autores la niegan, y otros dicen que hace falta primero una
declaración que desafecte el bien del dominio público y lo pase al dominio privado y que entonces es
posible la expropiación, pero esto en realidad no supone decir que sea expropiable el bien de dominio
público, pues primero hay que sacarlo de él. La solución imperante es que la Nación puede expropiar
los bienes del dominio público de las provincias, y esto surge de la misma ley de expropiación 13.264,
ya que en el artículo 5 se aclara que abarca el dominio de las provincias. El problema es si puede
150
ocurrir lo mismo a la inversa, o sea si las provincias pueden expropiar bienes del dominio público de
la Nación. En principio la respuesta es negativa, pero por excepción, sostiene Marienhoff, podría
admitirse esta expropiación cuando la utilidad pública en que se basa la ley provincial fuere superior
al interés público a que sirve la cosa dominical de la Nación e incluso que pudiera considerarse vital
para la subsistencia de la provincia;25 h) En cuanto a la locación y al arrendamiento de los bienes
dominicales, considerando a la locación o al arrendamiento como figuras privadas, se las rechaza,
pero existen en cambio figuras de derecho público, en algún modo similares aunque no iguales, que
son la concesión de uso y el permiso de uso; estas dos figuras administrativas son permitidas respecto
de los bienes de dominio público; i) En cuanto a la medianería el particular colindante con un bien
del dominio público no puede pedirle al Estado la cesión de la medianería, pero no ocurre lo mismo
a la inversa, y así el Estado puede pedirle la cesión de la medianería al particular colindante; j) En
cuanto a las vistas y luces, o sea si se pueden tener vistas y luces sobre un bien del dominio público,
se sostiene que sí, en cuanto ellas sean compatibles con la finalidad a que el bien sirve; nada impide
tener vistas y luces sobre una plaza o jardines interiores en una manzana, pero cabría negar este
derecho cuando se trata de una fortificación o construcción militar, pues puede haber entonces una
necesidad de reserva que fundamente negar al propietario colindante el derecho de tener luces y vistas
sobre la misma; en este caso debe indemnizarse.

CARACTERES Y PRIVILEGIOS (Código Civil y Comercial).

Los caracteres del dominio público son los siguientes: a) inalienabilidad; b) imprescriptibilidad; y, c)
inembargabilidad.

¿Cuál es el fundamento normativo de estos caracteres? El art. 237 del CCCN que establece que “los
bienes públicos del Estado son inajenables, inembargables e imprescriptibles”. Es obvio, entonces,
que los bienes del dominio público no están dentro del comercio.

La inalienabilidad supone que el Estado no puede vender ni gravar (por caso, hipotecar) los bienes
del dominio público; sin perjuicio de ello, el Estado sí puede conceder su uso o explotación mediante
el reconocimiento de derechos reales administrativos. Así, cabe señalar que, por caso, el carácter
inalienable no es absoluto, sino que es posible transmitir su titularidad entre personas públicas
estatales, e incluso otorgar permisos de uso o concesiones de uso sobre esos bienes. El sentido de la
inalienabilidad de los bienes es proteger su afectación y destino en términos de utilidad, uso o
comodidad común.

Por su parte, la imprescriptibilidad nos dice que ningún particular puede adquirir esos bienes por su
posesión más el simple transcurso del tiempo.

151
Por último, si el bien no puede ser objeto de enajenación ni adquisición por medio de prescripción,
es obvio y consecuente entonces que no puede ser embargado (inembargabilidad). Es decir, así
como la titularidad del bien de dominio público no puede ser transferida, el embargo es irrazonable
porque este es simplemente el paso previo cuyo sentido último es justamente el traspaso del bien entre
patrimonios.

Los caracteres descriptos, por un lado, limitan el manejo de los bienes de dominio público, pero, por
el otro, protegen tales bienes.

El Estado tiene la obligación de cuidar y conservar los bienes del dominio público. En tal sentido, el
Estado debe llevar el inventario de sus bienes y, en caso de que fuesen registrables, inscribirlos en el
registro respectivo. Es más, el Estado debe prestar regularmente el servicio de custodia y
conservación de dichos bienes.

Finalmente, el Estado puede proceder al desalojo de los bienes de dominio público, sin intervención
judicial, siempre que este ordenado en estos términos por el propio legislador. De todos modos, el
Estado debe realizar el procedimiento previo, salvo en casos de urgencia previstas por el propio
legislador y debidamente razonadas y justificadas.

Clasificaciones del dominio público.

Naturales y artificiales.

Según la formación o el origen de los bienes, se los clasifica en: naturales y artificiales. Naturales son
los que están dados por la naturaleza, sin la intervención de la mano del hombre; artificiales, son los
que han sido creados, construidos u organizados por la mano del hombre. Esta distinción que en
principio pareciera no ser de trascendencia jurídica, tiene importantes consecuencias en cuanto a la
afectación, pues ella es distinta en el caso del bien natural y del bien artificial.

En cuanto a la jurisdicción.

En cuanto a la jurisdicción se puede hacer una clasificación en: Nacional, provincial o municipal;
jurisdicción se refiere aquí a la regulación del uso de los bienes de dominio público.

En cuanto a la titularidad.

En tercer lugar, para quienes sostienen que la titularidad es de un ente estatal y no del pueblo, se
puede clasificarlo según el titular lo sea el Estado nacional, las Provincias, o las Comunas, pudiéndose
agregar a esta clasificación el caso de las entidades descentralizadas del Estado.

152
En cuanto a su materialidad.

Según su materialidad se puede clasificar en bienes “stricto sensu,” o sea objetos inmateriales y
derechos, y bienes muebles e inmuebles.

En cuanto a su conformación física o geofísica.

Por último, según su conformación física o geofísica, se puede hablar de dominio público terrestre,
marítimo, fluvial y aéreo, o también terrestre, hídrico, terrestre-hídrico (porque tanto el concepto de
río como el de lago no abarca sólo el agua sino también el cauce, y entonces más que “hídrico”
exclusivamente, es terrestre-hídrico) y aéreo.

RÉGIMEN FISCAL.

Los bienes de dominio público se hallan exentos de imposición fiscal, es decir, no están gravados con
impuestos.

PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO.

La protección de las dependencias dominicales puede hacerla la AP por sí misma como titular de
dominio o recurriendo a la justicia para interponer acciones petitorias y posesorias. En el primer
supuesto, la AP ejerce directamente la policía administrativa que le corresponde, procediendo
unilateralmente por auto-tutela, a través de las propias resoluciones ejecutorias. La AP mantiene el
buen estado de los bienes dominicales contra los particulares por medio de la fuerza pública.

CREACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO: LA AFECTACIÓN Y LA DESAFECTACIÓN.

Cabe aclarar que los bienes se incorporan al Estado – en principio entre los bienes privados de este –
y, luego, en su caso, son afectados e integrados al dominio público. Los bienes se agregan al
patrimonio estatal por adquisición a título gratuito u oneroso (en los casos de bienes vacantes y las
expropiaciones); decomiso (por sanciones o delitos); prescripción (en virtud de la ocupación por
tiempo determinado); y adjudicación (contratos y procedimientos de selección).

La afectación es el acto por el cual un bien es incorporado al dominio público; es decir, el bien es
destinado al uso, utilidad, interés o beneficio general de modo directo o indirecto y se le aplica el
régimen jurídico consecuente (Derecho público federal o local).

En este contexto es importante distinguir entre los bienes del dominio público natural o artificial. En
el primer caso, la afectación es simplemente por ley (tal es el supuesto entre otros de los mares y los
ríos); mientras que el segundo, esto es, el dominio público de carácter artificial, es necesario sumar a
la ley el acto de alcance particular (así sucede con las calles, plazas y caminos).

153
A su vez, la afectación puede ser expresa (trátese de una ley o acto) o implícita. Esto último ocurre
cuando la decisión estatal presupone necesariamente afectar al bien al dominio público. Sin embargo,
Balbín rechaza las afectaciones presuntas, es decir, los hechos administrativos (simples
comportamientos materiales del Estado) que supuestamente afecten bienes de propiedad del Estado
al dominio público (por ejemplo, si el Estado hace uso de un inmueble privado de su propiedad con
fines de utilidad o comodidad común).

Es posible que el Estado modifique el destino del bien afectado, pero conservándolo dentro del marco
del dominio público (así, por ejemplo, si le da otra utilidad o comodidad de alcance colectivo).
También puede plantearse el caso de traslado de titularidad entre personas públicas estatales. Estos
ejemplos, constituyen supuestos de modificación de las condiciones de afectación del bien de que se
trate, pero sin excluirlo del ámbito del dominio público.

Por su parte, es obvio concluir que la desafectación es el acto o el hecho de exclusión de un bien del
dominio público y ello debe hacerse, en sentido consecuente y paralelo, por los mismos caminos que
los procesos de afectación. Sin embargo, en el presente supuesto, sí se aceptan las desafectaciones
presuntas por su razonabilidad.

Así, si se tratase de bienes naturales debe hacerse por medio de una ley y, excepcionalmente, por
hechos. A su vez, tratándose de bienes artificiales, el cambio puede hacerse por leyes, actos y hechos.
Por ejemplo, la modificación de la traza de un camino, o cuando el Estado abandone una
expropiación.

Tras la desafectación del bien por ley, acto o hecho, éste pasa a formar parte del dominio privado del
Estado.

Artículo 237: Determinación y caracteres de las cosas del Estado. Uso y goce. Los bienes públicos
del Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles. Las personas tienen su uso y goce,
sujeto a las disposiciones generales y locales. La Constitución Nacional, la legislación federal y el
derecho público local determinan el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes
enumerados en los dos artículos 235 y 236.

UTILIZACIÓN: USO COMÚN Y USOS ESPECIALES.

El CCCN establece en su art. 237 que “…las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones
generales y locales”.

154
Sin embargo, el uso es parte del marco jurídico, de modo que el Estado federal y las Provincias ejercen
sus competencias en sus respectivos ámbitos (es decir, dominio público federal y provincial). De
todos modos, los bienes de dominio público del Estado federal están sujetos también en este terreno
(uso y explotación) y, en ciertos aspectos, a las leyes provinciales y ordenanzas municipales del lugar
donde se encuentren situados los bienes.

Hemos dicho ya que los bienes del dominio público pueden ser dados en uso; sin embargo, debemos
distinguir entre el uso común y el especial. El primero es general y el segundo es exclusivo, en cuyo
caso es posible acceder por permiso, concesión o prescripción.

El uso común puede prever el cumplimiento de ciertos recaudos de acceso o restricciones temporales,
y no por ello se constituye en especial.

El uso común es, por ejemplo, el tránsito por las calles, plazas o playas, y debe sujetarse a los
principios de compatibilidad (el uso de unos sujetos no puede impedir el de los otros); prioridad de
los menos autónomos (así, en caso de escasez o uso más restringido debe darse preferencia a los que
menos posibilidades tienen de acceder por sus propios medios); y protección de los bienes (el deber
de cuidarlos, de modo tal que el uso de unos no perjudique al de los otros).

Por su parte, el uso especial supone el disfrute o explotación de carácter privativo (exclusivo y
excluyente de otros); y, por ello, es necesario un permiso especial del Estado. Finalmente, es posible
que los bienes de dominio público estén destinados al uso exclusivo del propio Estado.

Entonces, el uso común es aquel que se ejerce por el público colectivamente y generalmente de forma
anónima. Así, la circulación por las calles, navegación por los ríos, etc.; el uso especial, también
llamado privativo, comporta la reserva exclusiva de una porción del dominio público a un usuario
individualmente identificado. Así, la sepultura en un cementerio, la instalación de un quiosco en una
plaza, etc. El uso especial puede no conformarse con el destino de la cosa, pero en este supuesto no
debe contrastar con ese destino.

Los bienes dominicales pueden ser utilizados por el público en forma directa, sea individual o
colectivamente, o en forma indirecta, también individual o colectivamente. La forma directa
individual sería el permiso o concesión de uso, es decir, los usos especiales. La forma directa
colectiva sería, por ejemplo, el uso de las vías públicas, calles y caminos. La forma indirecta de
utilización serían los servicios públicos.

En cuanto al uso especial, sea que se otorgue en forma de permiso o concesión, es generalmente
oneroso. Este carácter surge del acto administrativo que confiere el permiso de concesión.

155
La libertad de circulación sobre los bienes de dominio público se caracteriza por no necesitar
autorización previa para dicho uso. Naturalmente que tal uso comporta la existencia de normas de
policía dictadas con el objeto de salvaguardar las instalaciones. El usuario debe hacer uso normal del
bien público conforme a su destino y no un uso abusivo con respecto a las instalaciones que se
encuentren en ese dominio ni respecto de otros usuarios.

Caracteres del uso común.

El uso común debe ser: a) libre; b) gratuito; c) igual para todos; d) sin limitación de termino.

a) Libertad en el uso común: La utilización común del dominio público no está sujeta a ninguna
autorización administrativa previa. Por ello el transito sobre las vías públicas es perfectamente
libre. Esta libertad no puede tener otro limite sino aquel que resulte del ejercicio de la policía
administrativa.
b) La gratuidad: El uso común de las dependencias del dominio público es gratuito. Por ello es
que la autoridad competente no puede impedir la circulación de los vehículos por la vía
pública. Esta regla de gratuidad tiene excepciones. En ciertas oportunidades el órgano
competente exige el pago de peaje para la utilización de autorrutas a fin de solventar los gastos
de la construcción de este y obtener los intereses correspondientes a las sumas invertidas.
c) La igualdad: En materia de utilización de vías públicas y de sus dependencias, todos los
particulares se encuentran en la misma situación y deben ser tratados sin preferencia ni favor.
Existen, sin embargo, ciertos usuarios de dominio público que no son tratados sobre un mismo
pie de igualdad con respecto a los otros. Nos referimos a los ribereños de las vías públicas,
sujetos a ciertas obligaciones especiales pero que se benefician también por derechos y
ventajas particulares sobre las vías públicas. En realidad, la excepción a que aludimos es
relativa, ya que las ventajas que se le reconocen a los ribereños de las vías públicas son la
contrapartida de las obligaciones particulares que les han sido impuestas.
d) Sin limitación de término: La doctrina afirma que el uso común es sine die, es decir, que es
un uso sin fijación de término. Eso no quiere decir que sea perpetuo, sino que existen mientras
el bien público exista como tal. Vale decir, entonces, que el Estado puede, por razones de bien
público, desafectar el bien y destinarlo a otro objeto.

Protección del uso común.

El usuario común no tiene acciones judiciales para hacer cesar eventuales obstáculos al uso común,
a excepción de intentar la deducción de un recurso administrativo ante el órgano competente.
Solamente las autoridades administrativas son las habilitadas para asegurar las utilizaciones normales
y pacíficas de los bienes de uso común. En este sentido la CSJN dijo que mientras no se hiera un
156
derecho perfecto, las reclamaciones que se susciten con motivo de la privación de mayores ventajas
no dan mérito a una acción judicial y deben decidirse y resolverse por la autoridad administrativa.

DE LOS USOS ESPECIALES.

El uso especial es aquel que solamente pueden realizar las personas que hayan adquirido la respectiva
facultad, conforme al ordenamiento jurídico vigente. No es un uso general de la colectividad, como
el común, sino un uso privado, exclusivo, que ejercen personas determinadas. El uso especial tiene
por objeto aumentar la esfera de acción y el poderío económico de los particulares.

Régimen jurídico de las ocupaciones privativas.

La doctrina enseña que todo régimen jurídico de estas ocupaciones está inspirado por 2 ideas: A) Se
trata de utilización privativa, lo que implica la necesidad de una autorización administrativa y la
percepción de una tasa. La autorización administrativa puede revestir 2 formas que dan lugar a 2
instituciones. Cuando resulte de un permiso administrativo unilateral habrá un permiso de uso.
Cuando resulte de un acuerdo convencional concluido entre la administración y el ocupante, habrá
concesión de uso. B) Se trata de una utilización anormal. De ello resulta que los poderes de la
administración deben ser en este supuesto muy extendidos y, a la inversa, la situación del usuario
resulta ser frágil.

Presupuesto jurídico del uso especial.

Toda ocupación privativa de un bien del dominio público supone un acto jurídico de la autoridad
competente que le da nacimiento. Esta necesidad del acto jurídico de autoridad competente se explica
porque ella debe efectuar un examen de oportunidad de ese uso especial. Este examen debe realizarse
sobre la base de que todo uso privativo no debe menoscabar gravemente el interés público. De allí,
entonces, que la intervención del órgano competente es indispensable para crear el derecho de uso
preferencial. La autoridad competente tiene facultades discrecionales para apreciar la oportunidad de
ese uso especial.

Uso privativo. Elementos del concepto.

Podemos decir que son elementos del uso privativo los siguientes:

 Individualización del usuario: En el caso el uso privativo, a diferencia de lo que ocurre con el
uso común que es anónimo, se debe individualizar al usuario en base a las siguientes razones:
a) porque el uso privativo no es un derecho que corresponda a toda persona o a todo habitante;
b) porque el uso especial otorga un poder jurídico exclusivo. Por ello no podrá darse el carácter
de exclusividad sin determinar previamente el ocupante.

157
  Determinación precisa de la parte del bien dominical que se ocupa: La exclusividad trae
aparejada la necesidad de determinar la parte del bien que podrá usarse privativamente. No se
puede conceder un poder sobre la totalidad del dominio ya que así afectaría el uso de todos.
 Todo uso especial es a titulo privativo y por lo tanto excluye cualquier otro uso común o
especial en la parte del bien particularmente afectado a la ocupación. Ello es así porque el uso
preferencial importa la sustracción de una parte del bien dominical al uso común para
atribuirlo al uso exclusivo de una persona determinada.
 Precariedad del uso preferencial: El uso privativo está supeditado al interés público. Es
necesario agregar que una de las principales características del dominio público es la de estar
destinado a satisfacer fines de interés general, en especial a servir al uso de todos los habitantes
para determinados fines. De allí entonces, que, si en cualquier momento el uso especial llega
a menoscabar grave y sustancialmente el uso común, la autoridad que lo otorga tiene la
obligación de ponerle fin.

Caracteres del uso privativo.

Los caracteres fundamentales de la ocupación privativa son 3:

a) El carácter temporal: El uso privativo es temporal. Tiene una determinada prolongación en el

tiempo, pasada la cual la ocupación se extingue sin responsabilidad para el Estado.
b) El carácter oneroso: La ocupación privativa se realiza a título oneroso. Ello en mérito al
derecho que tiene el propietario de los bienes, que es el Estado, a sacar del dominio público
toda su utilidad económica. Por otra parte, el tributo que paga el usuario privativo es la justa
contrapartida por el beneficio patrimonial que se le otorga.
c) El carácter patrimonial: La ocupación privativa y las facultades que nacen de ellas son
susceptibles de estimación pecuniaria. Por ello, en principio, el uso privativo es transferible y
puede ser renunciable.

PERMISO DE OCUPACIÓN.

El permiso de ocupación es el acto administrativo que otorga un uso especial del dominio público.
De esta noción conceptual surgen 2 elementos que son, en primer lugar, la existencia de un acto
administrativo; en segundo lugar, que ese acto administrativo tiene como efecto el otorgamiento de
un uso preferente del dominio público.

El acto que otorga el permiso del uso privativo es un acto jurídico unilateral dictado por la AP en el
uso de sus funciones. El particular interesado tiene fundamentalmente 2 intervenciones frente al acto
jurídico unilateral. Primero lo solicita para poner en actividad al órgano público. Luego, una vez

158
perfeccionado el acto, es decir, nacido a la vida el derecho, lo acepta. Debe entenderse bien que estas
2 manifestaciones de voluntad del particular, en cuanto a su solicitud y a su aceptación, no son
necesarias ni concurren al nacimiento o al perfeccionamiento del acto.

Por lo demás, el acto que otorga un permiso de ocupación produce un efecto jurídico subjetivo, ya
que crea a favor de permisionario una situación jurídica que antes no existía.

Condiciones a las que puede someterse el permiso de ocupación.

La AP al conceder el permiso puede imponer condiciones relativas a la conservación del dominio o

a la policía de la circulación. Además, el otorgamiento del permiso puede estar sujeto a otras
condiciones muy variadas establecidas en interés general. Estas condiciones se fijan en una especie
de pliego de condiciones. Esa evolución acerca el permiso a la concesión de uso, no en cuanto a la
naturaleza, ya que el permiso no es contractual, sino en cuanto a las posibilidades que abre.

Caracteres del permiso de ocupación.

El permiso de ocupación es precario y revocable. Como que el permiso de ocupación constituye una
concesión de la administración y como que esta actúa en ejercicio de su poder discrecional, el permiso
de ocupación es precario y en consecuencia la AP puede revocarlo sin que el permisionario tenga
derecho a indemnización. La AP actúa en el ejercicio de su poder discrecional, sea para otorgar el
permiso o para revocarlo.

El permiso también es precario, ya que la atribución o facultad emergente de un permiso no constituye

un derecho perfecto, un derecho subjetivo, puesto que por su propia esencia admite que sea revocado
sin derecho a indemnización. El titular del permiso solo podría tener, entonces, un interés legítimo.
Ello explica la facultad que tiene la administración para revocar el permiso sin necesidad de clausula
expresa que así lo establezca y sin el pago de una indemnización. Se entiende que este carácter
precario no significa que el permisionario esté desprovisto de toda defensa contra las arbitrariedades
de la AP o contra las intervenciones de terceros.

El ejercicio discrecional de la potestad administrativa en cuanto a la revocación del permiso no

implica arbitrariedad. Si el permiso es compatible con el uso de la cosa pública, si no existe un interés
público que obligue a la administración a la extinción del mismo, toda revocación sería arbitraria, en
cuyo supuesto el permisionario tendría recursos en sede administrativa y podría, incluso, ejercer
acciones en sede judicial. El permisionario, contra los actos o hechos de terceros que menoscaban su
utilización privativa, dispone, en su defensa, de recursos administrativos y acciones judiciales.

DE LA CONCESIÓN DE USO.

159
Se entiende por concesión la acción y el efecto de conceder, y conceder significa dar, otorgar, hacer
merced y gracia de una cosa.

La concesión de bienes de dominio público no implica la transferencia o delegación de facultades

sino simplemente la constitución de un derecho para el concesionario. Se amplía entonces su esfera
jurídica en virtud del nuevo derecho que se crea, y por ello pensamos que la concesión de uso del
dominio público no es traslativa sino constitutiva.

Noción conceptual.

La doctrina ha definido a la concesión de uso diciendo que es un acuerdo entre la administración y el

particular, en vista de una ocupación anormal de porciones del dominio afectado al público. La
concesión de uso nace, entonces, en virtud de un contrato administrativo. Distingue esta doctrina el
uso normal del uso anormal. En el caso del uso normal se trataría de una concesión de un bien que ya
estaba afectado al uso directo de los particulares y donde la concesión entrañaría una utilización
individual y privativa.

Interpretación de la concesión.

a) La existencia de una concesión de uso debe resultar de una declaración de voluntad del Estado
expresa y clara. La declaración de voluntad equivoca debe juzgarse contraria a la existencia
de la concesión. Ello es así porque la intención de constituir un derecho de uso especial debe
resultar indubitable.
b) En materia de interpretación de concesiones no existen en general derechos implícitos.
c) En caso de duda, la interpretación debe ser en contra del concesionario, porque la presunción
más aproximada a la verdad es la de que el Estado ha acordado solo que en términos expresos
resulte de ellos.
d) La interpretación de la concesión ha de obtenerse haciendo concurrir a la solución todas las
cláusulas que se encuentren vinculadas entre sí y salvando en lo posible las diferencias de
expresión, siempre frecuentes en actos de esta naturaleza.

Sobre el carácter precario de la concesión de uso.

La doctrina en general establece que la concesión de uso NO es precaria. La RAE expresa que precario
es algo con poca estabilidad. Acorde a este concepto, la concesión, evidentemente no puede
considerarse precaria, ya que ha nacido en virtud de un acuerdo entre el Estado y el concesionario.

Ahora bien, si por precario se entiende la condición de extinción, por voluntad unilateral del Estado
debe entenderse que la concesión es precaria. En el caso de extinción de los derechos del ocupante
por parte de la AP debe hacerlo previo pago de la indemnización correspondiente.
160
Situación jurídica de los derechos del concesionario.

Parte de la doctrina establece que debe entenderse y aceptarse la idea de que el concesionario tenga
un derecho real administrativo sobre el bien público concedido, ya que tal derecho no implica la
existencia de la posesión de una cosa. Así como en el campo del derecho privado existen muchos
derechos reales que no implican la posesión de la cosa, por ejemplo, el derecho de hipoteca, también
en el campo del derecho público el derecho real administrativo no implica que el titular de la
concesión tenga la posesión del bien público concedido. Ello es así por la simple razón de que el
dominio público es inalienable e imprescriptible y como que está fuera del comercio ningún particular
puede tener la posesión de esos bienes. El concesionario tiene solamente la posesión de su derecho
que puede defender contra la administración.

Naturaleza jurídica del tributo a pagar por el concesionario.

A cargo del concesionario de uso de una dependencia del dominio público puede establecerse una
obligación económica que habitualmente consiste en el pago de una suma de dinero. Esta prestación
económica se llama canon. Hay autores que consideran que este tributo es una tasa (siempre
dependiendo si se trata de un dominio público artificial o natural).

Duración de la concesión.

La concesión de uso de bienes del dominio público puede ser temporaria o perpetua. En general la
perpetuidad resulta en términos expresos de la ley, aun cuando es suficiente que la ley permita deducir
la perpetuidad de modo indubitable. La perpetuidad no implica la enajenación. La doctrina señala
varias razones a favor de la perpetuidad. Se dice que tiende a hacer efectiva la seguridad jurídica. No
trae aparejada enajenación alguna ya que solo se concede el uso.

La situación del concesionario.

El concesionario está obligado, ante todo, a mantener en buen estado la porción del dominio que
utiliza y a ponerla a disposición de la AP si la concesión se extinguiese. Esta también obligado a
pagar un tributo a la AP por el uso especial, salvo que la concesión fuese gratuita, cosa que
habitualmente no sucede.

Extinción de la concesión del uso público.

La concesión se extingue en distintas formas:

1) Expiración del termino;

2) Incumplimiento de las obligaciones del concesionario;
3) Por motivos de interés público;
161
 4) Por ilegitimidad del acto de la concesión;
5) Por desafectación del bien público objeto de la concesión;
6) Por renuncia del concesionario;
7) Por quiebra del concesionario;
8) Por muerte del concesionario;

La expiración del termino: Si se tratase de una concesión temporaria lógicamente tendrá un término
de duración. Si hay un término, al expirar el mismo, la concesión se extingue. El vencimiento del
termino pone fin a la utilización privativa y no es necesario ningún acto administrativo para tal efecto.

JURISPRUDENCIA.

Fallo Parque Nacional Río Pilcomayo.

La parte actora demanda por usucapión un fundo rural dentro del Parque Nacional Río Pilcomayo en
Formosa, invocando una posesión pacifica, pública e ininterrumpida de 60 años.

La Administración de Parques Nacionales le contesta diciendo que son tierras fiscales de dominio
público, por tanto, son inalienables e imprescriptibles.

Además, no fue desafectado dicho fundo; el Estado al reclamarle el pago de cánones adecuados a la
actora, está demostrando su calidad de propietario, y la actora, al pedirle que se las rebajen, está
reconociendo que no tiene la posesión (indispensable para usucapir) sino la tenencia. Por esto, se
rechaza la demanda.

162
LEY 19.549

ESTADO-ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL-DERECHO PROCESAL-

LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Título I

Procedimiento administrativo: ámbito de aplicación.

Artículo 1.- Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública Nacional,
centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos
militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes
requisitos:

Requisitos generales: impulsión e instrucción de oficio.

a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de los interesados en las

actuaciones;

Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.

b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites quedando facultado el Poder Ejecutivo
para regular el régimen disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este régimen
comprende la potestad de aplicar multa de hasta cien pesos -cuando no estuviere previsto un monto
distinto en norma expresa- mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrán fuerza ejecutiva.

Informalismo.

c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que

puedan ser cumplidas posteriormente;

Días y horas hábiles.

d) Los actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas hábiles administrativos, pero de oficio
o a petición de parte podrán habilitarse aquellos que no lo fueren;

Los plazos.

e) En cuanto a los plazos:

1) Serán obligatorios para los interesados y para la Administración;

2) Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación
resuelta de oficio o a petición de parte;

3) Se computarán a partir del día siguiente al de la notificación. Si se tratare de plazos relativos a

actos que deban ser publicados regirá lo dispuesto por el artículo 2 del Código Civil;

163
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realización de trámites, notificaciones
y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, vistas e
informes, aquél será de diez (10) días;

5) Antes del vencimiento de un plazo podrá la Administración de oficio o a pedido del interesado,
disponer su ampliación, por el tiempo razonable que fijare mediante resolución fundada y siempre
que no resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deberá ser notificada por lo menos
con dos (2) días de antelación al vencimiento del plazo cuya prórroga se hubiere solicitado;

Interposición de recursos fuera de plazo.

6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el
derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de
ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo
contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales,
se entienda que medió abandono voluntario del derecho;

Interrupción de plazos por articulación de recursos.

7) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12, la interposición de recursos administrativos

interrumpirá el curso de los plazos aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de
defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable;

Pérdida de derecho dejado de usar en plazo.

8) La Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo
correspondiente, sin perjuicio de la prosecución de los procedimientos según su estado y sin
retrotraer etapas siempre que no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente;

Caducidad de los procedimientos.

9) Transcurridos sesenta (60) días desde que un trámite se paralice por causa imputable al
administrado, el órgano competente le notificará que, si transcurrieren otros treinta (30) días de
inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos, archivándose el expediente.
Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y los que la Administración
considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el
interés público. Operada la caducidad, el interesado podrá, no obstante, ejercer sus pretensiones en
un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones
practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y
reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en
que quedare firme el auto declarativo de caducidad;

Debido proceso adjetivo.

f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:

Derecho a ser oído.

1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieren
a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar
profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representación en sede administrativa
164
se ejerza por quienes no sean profesionales del Derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los
casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas.

Derecho a ofrecer y producir pruebas.

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, debiendo la administración requerir
y producir lso informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos todo con el
contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una
vez concluido el período probatorio;

Derecho a una decisión fundada.

3) Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las
cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso.

Procedimientos especiales excluidos.

ARTICULO 2.- Dentro del plazo de CIENTO VEINTE días, computado a partir de la vigencia de
las normas procesales a que se refiere el artículo 1, el PODER EJECUTIVO determinará cuáles
serán los procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarán vigentes. Queda
asimismo facultado para:

Paulatina adaptación de los regímenes especiales al nuevo procedimiento.

a) Sustituir las normas legales y reglamentarias de índole estrictamente procesal de los regímenes
especiales que subsistan, con miras a la paulatina adaptación de éstos al sistema del nuevo
procedimiento y de los recursos administrativos por él implantados, en tanto ello no afectare las
normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados regímenes especiales.

La presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes
especiales subsistan.

b) Dictar el procedimiento administrativo que regirá respecto de los organismos militares y de

defensa y seguridad, a propuesta de éstos, adoptando los principios básicos de la presente ley y su
reglamentación.

Actuaciones reservadas o secretas.

c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o secretas
las actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que deban tener ese carácter, aunque estén
incluidos en actuaciones públicas.

Título II

Competencia del órgano.

ARTICULO 3.- La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos,
de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su
ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable,
a menos que la delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será
procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.
165
 Cuestiones de competencia.

ARTICULO 4.- EL PODER EJECUTIVO resolverá las cuestiones de competencia que se susciten
entre los Ministros y las que se plantean entre autoridades, organismos o entes autárquicos que
desarrollen su actividad en sede de diferentes Ministerios. Los titulares de éstos resolverán las que
se planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que actúen en la esfera de sus
respectivos Departamentos de Estado.

Contiendas negativas y positivas.

ARTICULO 5.- Cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declarare incompetente,

remitirá las actuaciones al que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare, deberá someterlas
a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos órganos se considerasen competentes, el
último que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión, de oficio o a petición de parte, a la
autoridad que debe resolverla.

La decisión final de las cuestiones de competencia se tomará, en ambos casos, sin otra sustanciación
que el dictamen del servicio jurídico correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el
dictamen técnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este artículo para la remisión de
actuaciones serán de DOS días y para producir dictámenes y dictar resoluciones serán de CINCO
días.

Recusación y excusación de funcionarios y empleados.

ARTICULO 6.- Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las
oportunidades previstas en los artículos 17 y 18 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
debiendo dar intervención al superior inmediato dentro de los DOS días. La intervención anterior
del funcionario o empleado en el expediente no se considerará causal de recusación. Si el recusado
admitiere la causal y ésta fuere procedente, aquél le designará reemplazante. Caso contrario,
resolverá dentro de los CINCO días; si se estimare necesario producir prueba, ese plazo podrá
extenderse otro tanto. La excusación de los funcionarios y empleados se regirá por el artículo 30 del
Código arriba citado y será remitida de inmediato al superior jerárquico, quien resolverá sin
sustanciación dentro de los CINCO días. Si aceptare la excusación se nombrará reemplazante; si la
desestimare devolverá las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo en el trámite. Las
resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusación o excusación y las que los
resuelvan, serán irrecurribles.

Título III

Requisitos esenciales del acto administrativo.

ARTICULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

Competencia.

a) ser dictado por autoridad competente.

Causa.

b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.

166
 Objeto.

c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones
formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre
que ello no afecte derechos adquiridos.

Procedimientos.

d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los
que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas
especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.

Motivación.

e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto,
consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo.

Finalidad.

f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes
del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de
los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebre el Estado, los permisos
y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la
aplicación analógica de las normas del presente Título, si ello fuere procedente.

Forma.

ARTICULO 8.- El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar
y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si
las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.

Vías de hecho.

ARTICULO 9.- La Administración se abstendrá:

a) De comportamientos que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía

constitucionales;

b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud
de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose
resuelto, no hubiere sido notificado.

Silencio o ambiguedad de la Administración.

ARTICULO 10.- El silencio o la ambiguedad de la Administración frente a pretensiones que

requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando
disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no
previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días.
Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros
167
TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la
Administración.

Eficacia del acto: Notificación y publicación.

ARTICULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser
objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados
podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el
derecho de terceros.

Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria.

ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria

faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la
naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan los
administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo
contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución
fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al
interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.

Retroactividad del acto.

ARTICULO 13.- El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos -siempre que no se
lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando
favoreciere al administrado.

Nulidad.

ARTICULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes
casos:

a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se
tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida
sobre el agente; o por simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo
o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas;
falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley
aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.

Anulabilidad.

ARTICULO 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad u omisión intranscendente o en un

vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será
anulable en sede judicial.

Invalidez de cláusulas accidentales o accesorias.

ARTICULO 16.- La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no

importará la nulidad de este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.

168
 Revocación del acto nulo.

ARTICULO 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe
ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el
acto hubiere generado prestaciones que estuviere en vías de cumplimiento solo se podrá impedir su
subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante declaración judicial de nulidad.

Revocación del acto regular.

ARTICULO 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a
favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa
una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede
administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución
del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y
válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.

Saneamiento.

ARTICULO 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

Ratificación.

a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en
razón de grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.

Confirmación.

b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del
saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación.

Conversión.

ARTICULO 20.- Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro
que fuere válido, podrá efectuarse su conversión en éste consintiéndolo el administrado. La
conversión tendrá efectos a partir del momento en que se perfeccione el nuevo acto.

Caducidad.

ARTICULO 21.- La Administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto

administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá
mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable al efecto.

Revisión.

ARTICULO 22.- Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de un acto firme:

a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o no su aclaración.

169
b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia
se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero.

c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se

desconocía o se hubiere declarado después de emanado el acto.

d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra
maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada. El pedido deberá interponerse dentro
de los DIEZ (10) días de notificado el acto en el caso del inciso a). En los demás supuestos podrá
promoverse la revisión dentro de los TREINTA (30) días de recobrarse o hallarse los documentos o
cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en
los incisos c) y d).

Título IV

Impugnación judicial de actos administrativos.

ARTICULO 23.- Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:

a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias

administrativas.

b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del
reclamo interpuesto.

c) cuando se diere el caso de silencio o de ambiguedad a que se alude en el artículo 10.

d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.

ARTICULO 24.- El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:

a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus
derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere
adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.

b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante
actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas.

Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso)

ARTICULO 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del
plazo perentorio de noventa (90) días, computados de la siguiente manera:

a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;

b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto
negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;

c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación,

desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;

170
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos ocurrieren.

Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de
recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución
definitiva que agote las instancias administrativas.

ARTICULO 26.- La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera
carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo
que corresponda en materia de prescripción.

Impugnación de actos por el Estado o sus entes autárquicos; plazos.

ARTICULO 27.- No habrá plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes autárquicos
fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.

Amparo por mora de la Administración.

ARTICULO 28.- El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente
se libre orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa
hubiere dejado vencer los plazos fijados- y en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un
plazo que excediere de lo razonable- sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de
fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, si la justicia lo estimare procedente en
atención a las circunstancias, requerirá a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo
que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida. Contestado el requerimiento o vencido
el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la
orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones
en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites
pendientes.

ARTICULO 29.- La desobediencia a la orden de pronto despacho tornará aplicable lo dispuesto por
el artículo 17 del decreto-ley 1.285/58.

Reclamo administrativo previo a la demanda judicial.

ARTICULO 30.- Fuera de los supuestos previstos en los artículos 23 y 24, el Estado Nacional no
podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo, dirigido al Ministerio o
Comando en Jefe que corresponda.

El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda
judicial y será resuelto por el Poder Ejecutivo, o por las autoridades citadas si mediare delegación
de esa facultad.

ARTICULO 31.- El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los
NOVENTA días de formulado. Vencido ese plazo el interesado requerirá pronto despacho y si
transcurrieren otros CUARENTA Y CINCO días, podrá iniciar la demanda en cualquier momento,
sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción.

ARTICULO 32.- El reclamo administrativo previo a que se refiere los artículos anteriores no será
necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:

171
a) Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos del artículo
31;

b) Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere presentado
expresando su pretensión en sentido contrario;

c) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen

pagado indebidamente;

d) Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado o se intentare una acción de desalojo contra él
o una acción que no tramite por vía ordinaria;

e) Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento,
transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil;

f) Se demandare a un ente descentralizado con facultades para estar en jucio.

ARTICULO 33.- La presente ley entrará a regir a los CIENTO VEINTE (120) días de su
publicación en el BOLETIN OFICIAL.

ARTICULO 34.- Comuníquese, publíquese, dése a la DIRECCION NACIONAL

DEL REGISTRO OFICIAL y archívese. LANUSSE- Carlos Rey- Carlos Coda- Emanuel Bruno
Quijano.-.

172
LEY 3952.

DEMANDAS CONTRA LA NACION

BUENOS AIRES, 27 de Septiembre de 1900

El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso, etc.

SANCIONAN CON FUERZA DE LEY

ARTICULO 1. – Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocerán
de las acciones civiles que deduzcan contra la Nación sea en su carácter de persona jurídica o de
persona de derecho público, sin necesidad de autorización previa legislativa, pero no podrán darles
curso sin que se acredite haber producido la reclamación del derecho controvertido ante el Poder
Ejecutivo y su denegación por parte de éste.

ARTICULO 2. – Si la resolución de la Administración demorase por más de seis meses después de

iniciado el reclamo ante ella, el interesado requerirá el pronto despacho, y si transcurriesen otros tres
meses sin producirse dicha resolución, la acción podrá ser llevada directamente ante los Tribunales,
acreditándose el transcurso de dichos plazos.

ARTICULO 3.– La demanda se comunicará por oficio al Poder Ejecutivo por conducto del
Ministerio respectivo y al Procurador Fiscal, el cual deberá proceder previa consulta y con sujeción
a las instrucciones que le transmita dicho Ministerio.

(Nota Infoleg: Por art. 76 de la Ley Nº 24.946 B.O. 23/3/1946 se deroga el presente artículo, en
tanto regula la notificación al Procurador Fiscal de toda demanda contra la Nación y su sujeción a
las instrucciones del correspondiente Ministro del Poder Ejecutivo).

ARTICULO 4. – El término para contestar será de treinta días, y el mayor que corresponda según
las distancias con arreglo a las leyes vigentes si la demanda se dedujera fuera del territorio de la
Capital de la República.

Dentro de igual término se deducirán las excepciones dilatorias que corresponda.

Si se interpusiesen éstas, el término para contestar la demanda, una vez resueltas, será de quince días.

ARTICULO 5. – La Suprema Corte conocerá de los recursos que se deduzcan contra las resoluciones
definitivas de los jueces en los casos a que se refiere la presente Ley, según el procedimiento señalado
para la tramitación de las apelaciones concedidas libremente.

ARTICULO 6. – Los jueces letrados de los Territorios Nacionales elevarán en consulta, ante la
Suprema Corte, aún cuando no se interponga apelación, todas las sentencias definitivas, que
pronuncien en los casos comprendidos en la presente Ley.

ARTICULO 7. – Las decisiones que se pronuncien en estos juicios cuando sean condenatorios contra
la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose al simple reconocimiento del
derecho que se pretenda.

ARTICULO 8. – Comuníquese al Poder Ejecutivo. JOSE A GALVEZ – MARCO AVELLANEDA.

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