Admi I

Administrativo
I
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DERECHO ADMINISTRATIVO I
PRIMER CUATRIM TRE / AÑO 2
PROF OR: ÁNGEL LOBO RODRIGO
TEMA 1: LOS ORÍGEN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

1. CONCEPTO, CONTENIDO Y LÍMIT .
El Derecho Administrativo surgió como manifestación de las concepciones jurídicas de la Revolución francesa y
como una reacción directa contra las técnicas de gobierno del absolutismo. Este partía de un principio básico:
la fuente de todo Derecho es la persona subjetiva del Rey en su condición de representante de Dios en la
comunidad, lo que implica que puede actuar tanto por normas generales como por actos singulares o por
sentencias contrarias a aquellas. Los revolucionarios rechazaban ambas cosas afirmando que la fuente del Derecho
no está en ninguna institución supuestamente trascendental a la comunidad, sino en esta misma, en su voluntad
general; y a la vez, sólo hay una forma legítima de expresión de esa voluntad, la ley general, la cual ha de
determinar todos y cada uno de los actos singulares del poder.
El Derecho público surge debido a la necesidad de prestarle un servicio a los ciudadanos y mantener la actividad de guardar del
orden público (fuerzas de seguridad). Surgiría como un contrapoder, una fuerza de oposición a los poderes establecidos
(Revolución inglesa con el parlamentarismo enfrentándose a la fuerza del rey y Revolución francesa).
Los conceptos de Derecho Administrativo que se han dado vienen impuestos por una doble consideración: que el
Derecho Administrativo es esencialmente la rama jurídica reguladora de la organización y funcionamiento de
la Administración pública y que, por otra parte, no toda la normativa aplicable con fines de organizar o hacer
actuar a la Administración pública es Derecho Administrativo. Dicho de otra forma, la necesidad de elaboración
de un concepto del Derecho Administrativo viene impuesta porque la presencia de la Administración en una
relación jurídica cualquiera, es insuficiente para hacer de esa relación una sujeta al Derecho Administrativo, ya que
a menudo ésta se somete al Derecho privado (sin imperium).
El Derecho Administrativo es el de la Administración, y es un Derecho distinto del privado (público), Entrena Cuesta
define el Derecho Administrativo como “el conjunto de normas de Derecho Público interno que regulan la organización
y actividad de las Administraciones públicas”.
Al referirnos al Derecho Administrativo existiría una doble consideración: regularía el funcionamiento de la propia
Administración (función policial u orden público, fomento y servicio público) y la actividad de las entidades públicas.
Por su parte, García de Enterría, después de recordar la existencia de dos clases de Derechos; Derechos generales y
Derechos estatutarios, entiende que el Derecho Administrativo no es propio de unos órganos, un poder, ni tampoco
de una función, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares
especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos
singulares del Derecho Común.
La dureza estatutaria del Derecho Administrativo lo distingue de las características que podría tener el derecho común.
2. SISTEMA DE DERECHO ADMINISTRATIVO.
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Existen 3 modos de sumisión del Estado ante el Derecho (sistemas):
● Sumisión parcial de ciertos actos estatales (doctrina del Fisco).

● Sumisión total al Derecho Común de los actos del Estado, sin especial situación jurídica de éste (rule of
law).
● Sumisión total de los actos del Estado, pero con especial consideración de la situación de prerrogativa
de éste (régimen administrativo).
a. LA DOCTRINA DEL FISCO.
La doctrina del Fisco fue una construcción de los juristas del Estado-policía, que hizo posible el sometimiento a
Derecho de parte de la actividad estatal. Su fundamento fue la consideración de que en ciertas ocasiones los
actos del Estado no se diferenciaban en absoluto de los que hubiera podido realizar un particular. Como
consecuencia, se distinguió una actividad privada estatal junto a los actos de poder, estimándose que no había
razón alguna para que aquélla no fuese sometida al mismo régimen de los actos particulares. Se aceptó entonces el
procedimiento técnico de referir todos esos actos estatales de carácter privado a una persona jurídica, el
Fisco, que para responder de ellos podía incluso ser llevada a los Tribunales.
b. RULE OF LAW.
En el S.XIX, la Corona británica no estaba sometida al Derecho Público, ya que se sometía a las mismas normas que
los particulares. La situación se caracteriza con una expresión popularizada por Dicey que contrasta con las propias
observaciones de este sobre el sistema administrativo francés: El rule of law (imperio de la ley). Es un sistema
británico estudiado principalmente por dos juristas, Dicey y Hauriou.
Se caracteriza, según Dicey, por:
● Supremacía de la Ley ordinaria como opuesta al poder arbitrario, o a la existencia de prerrogativas.

● Igualdad ante la Ley, o la igual sujeción de todas las clases a la ley ordinaria del país, administrada por los
Tribunales ordinarios.
● Consideración de las normas constitucionales, no como la fuente, sino como la consecuencia de los
derechos individuales en la forma en que se han definido y hecho observar por los Tribunales.
Hauriou por su parte señala:
● Administración fuertemente descentralizada.

● Administración sometida a las mismas leyes que los particulares, por lo que carece de prerrogativas.
● La Administración está sometida a los Tribunales ordinarios.
En la actualidad, los países cuyo sistema administrativo se inspira en el sistema del rule of law, que son
fundamentalmente Reino Unido y con matizaciones más o menos grandes EEUU, Canadá, Australia y países de su
influencia, han realizado una serie de transformaciones en el referido sistema que han contribuido a acercarlas a
los países continentales.
● La descentralización caracterizada por self-government: el nombramiento por las entidades locales de

sus propios gobernantes, y la realización por estos de sus funciones sin interferencias del poder central.
Actualmente son grandes y variados los controles que la Administración central realiza sobre la local,
interfiriendo en gran medida la libertad de actuación de éste.
● La pretendida ausencia de privilegios y prerrogativas: Indudablemente la Administración británica tiene
hoy poder reglamentario y sus actos son ejecutivos.

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● La jurisdicción competente para enjuiciar a la Administración, esta sigue sometida genéricamente a los
mismos Tribunales que los particulares, si bien con procedimientos especiales. Por otra parte, la
Administración realiza ella misma funciones jurisdiccionales por medio de los Tribunales Administrativos,
pudiendo ser recurridas las resoluciones de los mismos ante los Tribunales ordinarios.
“La Administración se lo guisa y se lo come”, es decir, al tener un problema con un vecino, solo podemos acudir al poder judicial
para tramitar una sentencia, en vez de acudir a otras vías no legales. Sin embargo, la Administración, si se le debe un dinero, esta
puede acudir por otras vías legales para poder solventar esa deuda, pudiendo embargar ese dinero sin necesidad de una
sentencia judicial previa. En un principio es ella misma la que puede tomar la decisión de cobrar esa deuda existente.
A la vista de lo expuesto hay que concluir que en la actualidad ha sufrido transformaciones, alejándose de la
concepción inicial de este y acercándose al concepto de régimen administrativo.
c. EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO.
El sistema administrativo, es el característico de los países del continente europeo (Francia, España, Alemania, etc.).
El sistema de régimen administrativo supone que el Estado, en cuanto poder, se va a someter ahora también al
Derecho, pero no a la ley civil.
Este poder entra en relación con el particular en un trato de favor ante el ordenamiento jurídico y aparece revestido
de una serie de prerrogativas. Todo esto hace que el Derecho Administrativo sea un Derecho especial. En sus
orígenes el Derecho Administrativo es un Derecho especial.
El Estado aparece como un poder, el cual le proporciona a la Administración cierto trato de favor con respecto a las entidades
jurídicas, algo que la propia civilización no tiene. Este trato de favor surge con el objetivo de conseguir unos objetivos de común
beneficio para el Estado y la población.
Se caracteriza por las siguientes notas según Dicey:
● El Gobierno y la Administración poseen, como representantes de la Nación, una serie de privilegios y

prerrogativas respecto de los particulares, determinándose la extensión de tales derechos y privilegios con
arreglo a principios diferentes de aquellos de los ciudadanos entre sí.
● Como consecuencia de la necesidad de mantener la llamada separación de poderes, el Gobierno y sus
funcionarios no se encuentran sometidos, cuando actúan como tales, a los Tribunales ordinarios.
Por su parte Hauriou resalta las siguientes características:
● La Administración se encuentra fuertemente centralizada.

● La Administración es un poder jurídico revestido de privilegios, entre los que destacan los de ejecutividad y
acción de oficio.
● De la actuación de la Administración conocen unos Tribunales especiales, lo que da lugar a la existencia de
los Tribunales de conflicto, que vienen a resolver los que se plantean entre aquellos y la jurisdicción
ordinaria.
En la actualidad, los países cuyo régimen se inspira en el llamado sistema administrativo han realizado importantes
transformaciones en el modelo originario, que han producido una aproximación al sistema anglosajón. Si bien en
cuanto a los privilegios y prerrogativas de actuación, se han agudizado en la realidad contemporánea en los países
de este régimen, la centralización y no sometimiento a los Tribunales ordinarios han perdido gran parte de la fuerza
diferenciadora que antes tuvieron.

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TEMA 2: PR UPU TOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. TADO DE DERECHO, DIVISIÓN DE PODER
E INTERVENCIONISMO.
1. INTRODUCCIÓN: ¿PARA QUÉ SIRVE EL DERECHO? Y EN PARTICULAR, ¿CUÁL EL PAPEL DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO?
El Derecho como ordenamiento jurídico es un instrumento que sirve:
- Para regular las relaciones humanas (p.ej. regula las relaciones de parentesco, el matrimonio, las normas
de circulación, las normas de convivencia en una comunidad de propietarios, las relaciones de vecindad,
etc...).
- Para resolver conflictos entre las personas (el incumplimiento contractual, las separaciones y divorcios, la
partición de la herencia entre herederos...).
- Para encauzar las relaciones de los ciudadanos con los Poderes públicos (solicitar el permiso de
circulación de un vehículo a motor ante la DGT, recurrir las multas de tráfico, solicitar una licencia para la
apertura de un establecimiento comercial, la licencia de obras, recurrir las resoluciones de estas solicitudes,
etc...).
- En esta última de las esferas es en la que adquiere protagonismo el Derecho Administrativo.
El Derecho Administrativo es:
- El instrumento del que se sirve el poder público para actuar en aras del interés general.
- Es a la vez un mecanismo de control del poder público, que permite garantizar los derechos de los
ciudadanos.
Como explica Villar Rojas, “la razón de ser del Derecho Administrativo, desde sus primeras manifestaciones, ha sido la
lucha contra las inmunidades del poder. Por ello se afirma que el Derecho Administrativo ha de consistir en la búsqueda
del equilibrio entre los privilegios (prerrogativas, poderes exorbitantes...) y las garantías de los intereses de los
particulares”.
- El objetivo del Derecho Administrativo es sujetar a derecho toda la actuación del poder público.
- La Ley atribuye a las Administraciones públicas una serie de potestades que, desde luego, no ostentan los
ciudadanos particulares, cuales son la potestad expropiatoria, recaudatoria, sancionatoria o la de
presunción de validez de sus actos, entre otras.
- Se trata de un conjunto de poderes que se imponen coactivamente a los ciudadanos.
Por ello, en un sentido más estricto, el concepto del Derecho Administrativo de J.M. de la Cuétara: “el derecho
común de las potestades públicas de las Administraciones personificadas en cuanto tales y de las potestades
administrativas de las demás entidades públicas, cualquiera que sea el órgano o el sujeto que las ejerza.”
- “Es el derecho de las potestades administrativas, cualquiera que sea el sujeto que las ejerza» (Villar Rojas).
2. LOS PR UPU TOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Los presupuestos del Derecho Administrativo son 3:
- El Estado de Derecho.
- La división de poderes.
- El intervencionismo.

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a. EL TADO DE DERECHO.
Art. 1.1 CE “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores
de su ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”.
La principal característica de nuestra organización jurídico-política es su condición de Estado de Derecho. El

Preámbulo de la CE también confirma este carácter al señalar que es voluntad de la nación española “consolidar un
Estado de Derecho que asegure el imperio de la Ley como expresión de la voluntad popular”.
Las claves del Estado de Derecho son:
- El reconocimiento de unos derechos y libertades públicas a los ciudadanos.

- La protección de estos derechos y libertades a través de la plena sujeción de la Administración
pública al Derecho (Principio de legalidad) y la sujeción de todos los poderes públicos a la CE (Principio
de constitucionalidad).
El Principio de constitucionalidad descansa en el “carácter normativo” y “vinculante” de la CE (la CE es una norma

jurídica).
Los dos preceptos fundamentales del Estado de Derecho como presupuesto del Derecho Administrativo son:
- Art. 9.1 CE: “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico”.
- Art. 9.3 CE: “La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las
normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos”.
El TC en STC 27/1981 (fj.10o), advierte que se trata de unos principios constitucionales que sirven para promover los
valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado de Derecho, y que tienen como función actuar
como límites a la acción de los poderes públicos. Estos límites son 8:
I. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
El TC ha señalado que el principio de legalidad constituye un principio esencial del Estado social y democrático de
Derecho (STC 92/88). Se trata de un principio que afecta a la Administración pública a través de su pleno
sometimiento a la Ley y al Derecho y a la plena justiciabilidad de sus actos (art. 103.1 y 106.1 CE).
- Art. 103.1 CE: “La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la
ley y al Derecho”.
- Art. 106.1 CE: “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa,
así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.
II. LA JERARQUÍA NORMATIVA.
Es el principio que facilita la aplicación del principio de legalidad ya que establece un orden de prelación de las
normas vigentes (art. 1.2 Cc, art. 23.3 Ley 50/97 del Gobierno).
- Importantes: Ley 50/97 del gobierno, art. 128 Ley 39/2015 LRJ-PAC y Ley 40/2015 LRJ-PAC. Ley 1/1983: Ley del Gobierno
de Canarias.

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III. LA PUBLICIDAD DE LAS NORMAS.
Se vincula al principio de seguridad jurídica y contiene una garantía elemental de los ciudadanos y de los poderes
públicos, ya que el deber de acatar las leyes exige el derecho de su conocimiento. La publicidad de las normas se
convierte en una garantía constitucional de eficacia de las normas que sujetan a los ciudadanos (ej. art. 51.2 Ley
30/92).
IV. LA IRRETROACTIVIDAD.
Este principio da respuesta a dos problemas diferentes:
- La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras proscribe la eficacia retroactiva de las normas

sancionadoras sobre conductas que acaecieron antes de la aprobación de tales normas.
- La irretroactividad también impide la incidencia de una nueva regulación sobre posiciones jurídicas
consolidadas lícitamente al amparo de la legislación que ahora se modifica.
V. LA SEGURIDAD JURÍDICA.
El TC define la seguridad jurídica en los siguientes términos:
- “Suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de las no favorables e interdicción
de la arbitrariedad equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad
en libertad” (STC 27/1981).
La seguridad jurídica significa certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y sobre los intereses
jurídicamente tutelados.
VI. LA R PONSABILIDAD.
El principio de responsabilidad de los poderes públicos es el contrapeso necesario de las consecuencias dañosas
que de sus acciones puedan producirse para los ciudadanos. Encontramos 3 clases de responsabilidad:
- La responsabilidad del Estado legislador (art. 9.3 CE).

- La responsabilidad de la Administración pública (art. 106.2 CE). “Los particulares, en los términos
establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus
bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento
de los servicios públicos”.
- La responsabilidad del Poder judicial (art. 121 CE). “Los daños causados por error judicial, así como los que
sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una
indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley”.
De forma normal, la Administración también podría causar daño, aún actuando con respecto a las normas y al funcionamiento
establecido, como sería el caso de los protocolos de los cuerpos de seguridad o los bomberos.
VII. LA INTERDICCIÓN1 DE LA ARBITRARIEDAD.
Es el elemento de cierre del sistema de juridificación de la acción de los poderes públicos. Para el TC este principio
actúa en dos niveles:
- Impedir la arbitrariedad de los poderes públicos.
1
Prohibición.

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- Impedir la arbitrariedad de la Administración pública.
Las decisiones regladas de la Administración se refieren a la forma en que, en base a unas reglas ya planteadas, la
Administración debe tomar una decisión estando los elementos ya predeterminados por la norma.
Sería una decisión discrecional, por ejemplo, decidir cuál es el mejor corto del Ayuntamiento, siendo todos acordes a las reglas
establecidas, supone que no todo el mundo concuerde con cual es el mejor, independientemente de cuál sea seleccionado. Lo
importante es que la Administración no cruce la línea de la arbitrariedad, lo cual queda prohibido según la CE.
VIII. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.
Es un principio que aunque no aparece entre los enunciados por el art. 9.3 CE, el TC advierte que se infiere de la
interpretación de varios preceptos de la CE (entre otros, arts. 1.1 y 10.2).
Es un principio que exige la adecuación y el equilibrio entre los fines perseguidos y los medios empleados por parte
de los poderes públicos. Se trata de un principio esencial que forma parte de los principios rectores de la
actividad administrativa, supone la obligación de elegir siempre la medida menos restrictiva de la libertad
individual.
No cabría el cebarse en la actuación para un fin no justificado, un exceso del uso de la fuerza o de la intimidación. La ejecución
forzosa de los actos Administrativos se entiende como una forma de hacer visible y creíble el poder de la Administración.
b. LA DIVISIÓN DE PODER .
Art. 1.2 CE: “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”. En este
precepto se reconoce:
- La filosofía sobre la legitimación del poder público (la soberanía reside en el pueblo, aunque son los
poderes representativos los que actúan).
- La distribución del poder del soberano entre los poderes que dan forma al Estado.
El primer interrogante que se plantea en este tema es:
I. LA DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO DE TADO.
El TC en STC 32/1981, fj. 5 señala que: “El término Estado es objeto en el texto constitucional de una utilización
claramente anfibológica. En ocasiones (así artículos 1, 56, 137, y en la propia rúbrica de su título VIII, por mencionar sólo
algunos ejemplos) el término Estado designa la totalidad de la organización jurídico-política de la nación española,
incluyendo las organizaciones propias de las nacionalidades y regiones que la integran y las de otros entes territoriales
dotados de un grado inferior de autonomía; en otras, por el contrario (así en los art. 3.1, 149 y 150), por el Estado se
entiende sólo el conjunto de las instituciones generales o centrales y sus órganos periféricos, contraponiendo estas
instituciones a las propias de las Comunidades Autónomas y otros entes territoriales autónomos”.
Por tanto, el TC está apuntando 2 conceptos de Estado en la CE:
- Un concepto amplio, que incluye todas las organizaciones territoriales, cualesquiera que sea su ámbito,
dotadas de poder público.
- Un concepto estricto, que alude sólo a las de ámbito nacional (instituciones generales o centrales).
De la noción de Estado resulta una doble distinción en relación con la distribución del poder público:
- El reparto horizontal del poder conduce a la conocida división de poderes.

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- El poder sólo podrá ser repartido entre las entidades territoriales que cuentan con autonomía constitucional
(art. 2 y 137 CE), dando lugar a la aparición del Estado Autonómico.
II. LA SEPARACIÓN DE PODER .
Como deben saber, la división de poderes responde a la necesidad de distribuir el poder del soberano entre
distintos órganos, para que el poder frene al poder.
Según la clásica formulación de Montesquieu, en su conocida obra El espíritu de las Leyes, el autor señala, entre
otras cosas, que “si el poder se confunde, no puede existir Derecho Administrativo [...] la división de poderes es el eje
básico sobre el cual se fundamenta el Derecho Administrativo”. Nuestra Carta Magna participa de estas ideas de
Montesquieu, aunque con matices.
En la CE se reconocen los tres poderes clásicos: legislativo, ejecutivo y judicial.
- El poder legislativo se encomienda a las Cortes Generales, art. 66 CE: “1º. Las Cortes Generales representan al
Pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. 2º. Las Cortes Generales ejercen la
potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás
competencias que les atribuya la Constitución. 3º. Las Cortes Generales son inviolables».
- El poder ejecutivo se atribuye al Gobierno, art. 97 CE: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de
acuerdo con la Constitución y las leyes”.
- De este mandato resultan varias ideas importantes, que se estudiarán más detenidamente, pero resaltar
ahora que:
- La Administración Pública es una organización dirigida por el Gobierno, integrada por el poder
ejecutivo.
- Las tareas del Gobierno van más allá de la mera dirección de la Administración y la ejecución de las
leyes (cuestión que requiere la distinción entre los actos políticos y los actos administrativos) ya que
el Gobierno cuenta con potestad para innovar el ordenamiento jurídico (la potestad reglamentaria).
- Este artículo diferencia claramente Gobierno y Administración.
- El poder judicial, art. 117.1 CE: “La justicia emana del Pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y
Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al
imperio de la ley”.
No obstante, con esto no termina el tema de la separación de poderes, ya que la CE, además de estas normas sobre
la ordenación de los poderes del Estado, contiene normas jurídicas que son vinculantes para todos, ciudadanos y
poderes públicos (art. 9.1 CE) y por ello, para asegurar esta primacía, la norma fundamental confiere la condición de
poder público al Tribunal Constitucional.
- El Tribunal Constitucional es único en su orden y con jurisdicción en todo el territorio nacional.

- Su tarea consiste en asegurar la conformidad de la actividad de los poderes públicos con la CE, y es el
máximo intérprete de la CE.
- También es el encargado de proteger los derechos fundamentales y las libertades públicas y de resolver los
conflictos entre los órganos constitucionales.
La organización del Estado se cierra con la figura del Jefe de Estado. El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su
unidad y permanencia y como consecuencia, símbolo de los poderes del Estado.
El art. 56.1 CE: “El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento
regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales,

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especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la
Constitución y las leyes”.
c. EL INTERVENCIONISMO.
La intervención pública en la sociedad tiene un encaje en el art. 1.1 CE: “España se constituye en un Estado social y
democrático de Derecho[...]”. La CE califica al Estado con el adjetivo social.
La inclusión de esta fórmula en 1978 tenía una explicación histórica y una forma de entender las relaciones entre el
Estado y la sociedad que se fraguó el período de entreguerras (la depresión del 29) y se consolidó en la postguerra
(nacionalizaciones y planificación estatal). Se trataba de un momento en el que la sociedad demandaba de los
poderes públicos, bienestar para todos, derecho a unos servicios básicos o esenciales y seguridad.
Una definición general del intervencionismo, J. M. De la Cuétara: “el intervencionismo consiste en una reducción de las
posibilidades de libre actuación particular causada por el poder público”.
Como señala este autor, considerado el intervencionismo desde la perspectiva de los fines del Estado o desde la
perspectiva concreta del intervencionismo económico, el Estado de los años ochenta ha sido muy intervencionista,
anclado especialmente en la cláusula del Estado Social. La aparición de la actitud intervencionista de los Estados
suponía causa de la crisis del Estado liberal.
Sin embargo, es erróneo entender esta cláusula del Estado Social con referencia exclusiva a esa forma histórica de
relacionarse el Estado y la sociedad, ya que, como señala Villar Rojas, los programas de privatización y liberalización
de servicios públicos suponen una reconsideración del papel del Estado en la economía que altera los fundamentos
de su relación con la sociedad civil.
Como señala este autor, la función social del Estado hoy debe ser entendida teniendo en cuenta:
- Su origen (la demanda social de bienestar y seguridad).

- Su evolución (el Estado deja de ser productor de bienes y servicios para asumir su función de regulador de
los servicios públicos y del mercado).
El Derecho Administrativo como ordenación de las relaciones del poder con los ciudadanos debe dar respuesta a
este cambio. En la CE se encuentran los fundamentos para establecer el contenido jurídico del Estado social:
Art. 9.2 CE delimita el Estado Social: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad
y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan
o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
De acuerdo con este precepto el Estado Social equivale a un mandato expreso de configuración de la sociedad para
hacer realidad la libertad y la igualdad de los ciudadanos. Este mandato se complementa con otra serie de
preceptos constitucionales que fijan el contenido material del Estado Social:
- Arts. 39 a 51 CE: Los principios rectores de la política social y económica. En ellos se condensa la mayor
parte de las acciones que identifican la actividad prestacional de la administración: seguridad social (art. 41),
protección de la salud (art. 43), acceso a la vivienda (art. 47), entre otros...
- La dimensión prestacional de los derechos fundamentales que supone, por ejemplo la obligación del Estado
de asegurar una opinión pública libre (art. 21.1 a y d) y el deber de garantizar el derecho a la educación (art.
27).
- La función social del derecho de propiedad (art. 33 CE). De acuerdo con una Jurisprudencia constitucional
consolidada (por todas, las SSTC 37/1986, 227/1988 y 66/1997), el contenido y límites de esta cláusula que
configura el derecho de propiedad se puede resumir en los siguientes puntos:

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-
● La “función social” es la “finalidad o utilidad pública” que cada categoría de bienes susceptibles de
apropiación privada está llamada a cumplir en atención a determinados valores e intereses colectivos (ej.
el uso del suelo conforme a su destino natural, la calidad del agua, la no contaminación del litoral...). Esta
misión debe ser definida por la ley, son nulos los supuestos en los que la función social queda a la
voluntad de la Administración, porque existe una reserva de ley. La definición debe ser acotada por el
legislador.
● La función social es un elemento estructural del derecho de propiedad. El conjunto de obligaciones y
deberes que recaen sobre el propietario no son indemnizables. En cuanto a sus límites, no puede traspasar
el contenido esencial del derecho de propiedad (art. 33 en relación con el art. 53.1 CE).
Este contenido esencial resulta de dos parámetros:
+ Positivo, formado por el conjunto de facultades o posibilidades de actuación necesarias para reconocer el
derecho como tal.
- Negativo, que consiste en la prohibición de obligaciones y deberes que hagan impracticable el derecho de
que se trate.
En cuanto al intervencionismo económico, las técnicas de intervención que la CE reconoce a los poderes públicos,
y que constituyen también instrumentos aptos para la realización del Estado Social. Entre otras:
- La iniciativa pública económica (mediante la creación de empresas públicas).

- La reserva de servicios esenciales (publicatio), y la intervención de empresas (las tres en art. 128 CE).
- La planificación económica (art. 131 CE). La planificación como técnica de intervención en la economía.
TEMA 3. EL GOBIERNO Y LAS POT TAD ADMINISTRATIVAS.

1. INTRODUCCIÓN.
Con el artículo 97 da comienzo el Título IV, que, bajo el epígrafe “Del Gobierno y de la Administración”, la
Constitución dedica a la configuración del Poder Ejecutivo. El citado artículo 97, aún sin definirlo, se refiere a la
naturaleza de este segundo poder del Estado, en cuanto que, como dice Garrido Falla, da respuesta implícita a la
situación constitucional del Poder Ejecutivo, y, de forma explícita, a la cuestión de las relaciones
Gobierno-Administración.
A estas cuestiones nos referiremos en primer término, para después pasar a examinar, partiendo de la
consideración del precepto como cláusula general, las funciones que, a tenor del mismo le competen, y que, en
muchos casos, se concretan en competencias específicamente previstas en otros artículos de la Constitución o en
otras normas.
2. EL GOBIERNO COMO PODER EJECUTIVO.

De los tres clásicos poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), cuya separación proclama la Constitución, al
Gobierno corresponde, a tenor del artículo 97 de la Constitución, no el poder, sino la función ejecutiva.

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Si recordamos el proceso histórico de la separación de poderes, tal y como lo describe Garrido Falla, “así como los
poderes Legislativo y Judicial se forman con las competencias que se han ido arrancando de manos del antiguo Monarca
absoluto, en cambio, el Poder Ejecutivo es justamente lo que queda en manos de aquel Monarca una vez realizadas las
antedichas sustracciones... Se deduce de aquí el carácter residual del Poder Ejecutivo, que debe ser muy tenido en cuenta
para comprender debidamente el tipo de funciones que le corresponden”. Y repasa el autor citado la evolución
constitucional española, que demuestra cumplidamente cuanto se acaba de decir.
De la evolución constitucional resulta que se ha ido produciendo, progresivamente, lo que podría considerarse una
“despersonalización” del poder, que concluye con la configuración de una Jefatura del Estado (el Rey, en nuestro
caso) desprovista total y absolutamente de poderes de gobierno o potestades ejecutivas, (al menos en el caso de las
Jefaturas del Estado monárquicas) y con la identificación entre Gobierno y Poder Ejecutivo.
Esta concepción es la que acoge nuestra actual Constitución, que atribuye al Rey la Jefatura del Estado (art. 56), y
dedica todo un Título (el Título II) a la Corona; mientras que los Títulos IV y V se refieren, respectivamente, al
Gobierno -en el que reside, según estamos viendo que declara el artículo 97, la función ejecutiva- y a la
Administración el Título IV; y a las relaciones del Gobierno con las Cortes Generales, es decir, con el Poder
Legislativo -como es propio de un régimen parlamentario- el Título V.
3. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN.
Sí, según acaba de exponerse, en el Gobierno recae, en los Estados constitucionales actuales, el Poder Ejecutivo.
Resulta obvio que Gobierno y Administración son dos órganos distintos, aunque estrechamente vinculados, según
se desprende de la rúbrica del Título IV de la Constitución. Tal impresión se refuerza por los artículos 108 y 103 de la
Constitución, que establecen, el primero, la composición del Gobierno, el segundo, la remisión a la Ley para la de la
Administración. Y, en efecto, distintas leyes regulan, además, uno y otro órgano. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre,
del Gobierno, y la Ley 49/2015, del Régimen Jurídico de las Administraciones públicas..
A tenor de la dicción constitucional, tributaria en este punto de la doctrina alemana (LABAND, JELLINEK, OTTO
MAYER), el Gobierno “dirige... la Administración civil y militar”. Pero de esta redacción no puede entenderse, sin más,
que si el Gobierno dirige, la Administración obedece; o dicho de otro modo, que al Gobierno corresponde
desarrollar una actividad política, principal, y a la Administración una actividad administrativa o subordinada.
Y ello por varios motivos, a saber:
- En primer término, porque desde un punto de vista orgánico, se produce una cierta identificación entre el
Gobierno y los altos cargos de la Administración, que son Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios y
Secretarios Generales con rango de Subsecretario. El Gobierno y sus componentes constituyen, pues, el
vértice de la pirámide administrativa.
-
- Por otro lado, desde un punto de vista funcional, también el Gobierno -y no sólo la Administración-
produce actos administrativos, y se encuentra sometido, por tanto, en cuanto a éstos, a la revisión de la
jurisdicción contencioso-administrativa. En cuanto a la vieja cuestión de los “actos políticos del Gobierno”,
(que el maestro Posada definía como “actos de poder encaminados a la dirección política del Estado”),
exentos de control jurisdiccional a la luz del artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa
de 1956, queda resuelta por el artículo 2 de la actual Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción contencioso-administrativa, que incluye en el ámbito de la Jurisdicción contencioso
-administrativa la protección de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de
las indemnizaciones que sean procedentes en relación con los actos del Gobierno o Consejos de Gobierno
de las Comunidades Autónomas, cualquiera que sea la naturaleza de esos actos.
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-
- En fin, la Administración se ha convertido hoy en el eje central del Poder Ejecutivo, habiendo incluso
eclipsado al Gobierno, de modo que hoy es forzoso replantearse el esquema de relaciones entre ambos,
que, como acertó a decir Garrido Falla, deben responder al principio de “neutralidad política de la
Administración y neutralidad administrativa del Gobierno”.
El propio Tribunal Constitucional: “El Gobierno de la Nación... según el Título IV de la Constitución, aparece diferenciado de la
Administración propiamente dicha... a la que dirige”(STC 16/1984, de 6 de febrero). Tampoco cabe entender que por “Gobierno”
el artículo 107 comprenda, en general, el llamado Poder Ejecutivo, incluyendo cualquier Administración pública, como hace, en
cambio, el artículo 103 de la Constitución, pues Gobierno y Administración no son la misma cosa y están perfectamente
diferenciados en el propio Título IV en que el artículo 107 se inserta". (STC 204/1992, de 26 de noviembre).
Palabras del Tribunal Constitucional que nosotros completamos aquí con la conclusión de Gallego Anabitarte en los
Comentarios a la Constitución de 1978: la Administración, desde un punto de vista material, actividad o función, es
una actividad dirigida al cumplimiento completo de los fines del Estado, comprometida y no independiente, aunque
persiga la satisfacción del interés general, en el marco del preestablecido ordenamiento jurídico. De modo que la
Administración aparece como un poder o función determinado, frente al carácter indefinido, sin contornos
predeterminados de la función de gobierno.
Cuestión muy relacionada con esta que tratamos es la de la personalidad jurídica del Estado/Administración, cuyo
comentario excede el objeto de estas páginas, pero ampliamente tratada por autores de la talla de García de
Enterría, Gallego Anabitarte y Santamaría Pastor, en obras citadas en la Bibliografía.
4. FUNCION DE GOBIERNO.
Dejando al margen de estas líneas cuestiones polémicas, puestas de manifiesto por la doctrina (Sánchez Agesta,
Álvarez Conde), tales como la deficiente sistemática constitucional en este punto, la dificultad de precisar qué sea la
función de gobierno, y el carácter taxativo o no de la enumeración del artículo 97, si procede señalar que la
Constitución parece referirse a dos tipos de funciones, unas de carácter político, que integrarían la función de
gobierno, y otras de carácter jurídico, propias de la función ejecutiva. Con independencia de que esta clasificación
tiene un alcance puramente sistemático, es, además, una distinción bizantina, puesto que es difícil identificar con
claridad qué es materia gubernamental y qué no, y, del mismo modo, no es raro descubrir visos de carácter político
en una actuación que “a priori” parece puramente ejecutiva.
Teniendo en cuenta las referidas observaciones, veamos las funciones que el artículo 97 atribuye al Gobierno:
a. LA FUNCIÓN DE DIRECCIÓN POLÍTICA.
En el ejercicio de esta función es donde parece presentarse un mayor margen de discrecionalidad en la actuación
del Gobierno; dirección de la política, según la letra del artículo 97, tanto interior, como exterior del país. Se trata, no
obstante esta discrecionalidad, de una actividad normada, que tiene su fundamento en la Constitución. En el
desempeño de la función de dirección política -determinante para calificar al Gobierno como órgano constitucional-
se ponen de manifiesto las relaciones del Gobierno con los demás órganos constitucionales. A este respecto, sin
intentar establecer una enunciación taxativa, podemos resumirlas, siguiendo a Álvarez Conde, de la siguiente forma:
- En relación con la Jefatura del Estado, el Gobierno no interviene en la configuración de la Corona, pero sí
en toda la actividad constitucional del Monarca. Además del refrendo ministerial -véase al respecto el
comentario al artículo 64- como manifestaciones concretas de las relaciones Gobierno- Jefe del Estado cabe
citar la aprobación de Reales Decretos, acordados en Consejo de Ministros y expedidos por el Rey, o la
propuesta de nombramiento y separación de los altos cargos de la Administración del Estado.
-
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- En relación con el Parlamento, las competencias del Gobierno son, debido a la propia mecánica del
sistema parlamentario, mucho más numerosas, afectando a cuestiones tales como:
- El funcionamiento de las propias Cámaras (el Gobierno asiste con voz y sin voto a las reuniones de la Junta
de Portavoces.
- La fijación del orden del día, puede solicitar la celebración de sesiones extraordinarias, y el Presidente del
Gobierno determina la disolución de las Cortes Generales y la convocatoria de nuevas elecciones).
- El ejercicio de la potestad legislativa (el Gobierno está legitimado para ejercer la iniciativa legislativa a través
de los proyectos de ley y para oponerse a las proposiciones de ley que supongan un aumento del gasto
público, y es partícipe de dicha función a través de los supuestos de delegación legislativa y legislación de
urgencia).
- El ejercicio casi exclusivo de la actividad económica del Estado (que se manifiesta principalmente en la
elaboración de los Presupuestos Generales, la emisión de Deuda Pública y el ejercicio de la planificación
económica).
- La declaración de los estados de alarma y excepción y la proposición al Congreso de la declaración del
estado de sitio.
- La autorización de la negociación de los tratados internacionales en los supuestos constitucionales en que
así proceda.
- La participación en los supuestos de reforma constitucional; la necesidad de someterse al control político
del Parlamento (normalmente, a través de preguntas, interpelaciones, mociones; extraordinariamente, a
través de Comisiones de investigación; y, en su máxima manifestación en los supuestos de cuestión de
confianza y moción de censura).
-
- En relación con el Poder Judicial, hay que citar la intervención del Gobierno en el nombramiento del Fiscal
General del Estado y en la composición del Tribunal Constitucional, así como su carácter de órgano
activamente legitimado ante el mismo; todo ello, sin olvidar las funciones del Gobierno en relación con la
Administración de Justicia.
En fin, por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, hay que tener en cuenta su presencia en la
configuración de las mismas, así como su intervención en el control de su actividad, tanto a través de la figura del
Delegado del Gobierno como en los supuestos establecidos en los artículos 153 y 155 de la Constitución.
b. LA DIRECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL Y MILITAR Y LA DEFENSA DEL TADO.
El ejercicio de esta competencia -que también participa de la naturaleza de la función de dirección política- debe ser
puesto en relación con la posición constitucional atribuida a las Fuerzas Armadas por el artículo 8 de la Constitución
y con la señalada en el artículo 104 a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Porque ambos colectivos se
encuentran sometidos a la autoridad del Gobierno, que es quien tiene el poder de mando efectivo, no
correspondiéndole al Monarca, en virtud del artículo 61.1, más que funciones meramente honoríficas y simbólicas.
Y es que la función atribuida a las Fuerzas Armadas, configuradas como garantes del ordenamiento constitucional,
exige tener en cuenta dos aspectos: por un lado, que no se trata de una defensa jurídica de la Constitución,
competencia ésta propia del Tribunal Constitucional y de los Tribunales ordinarios, únicos legitimados para velar
por la adecuación del ordenamiento jurídico a la Constitución; y, por otro, que se trata de una defensa política de la
Constitución, pero que no podrá ser ejercida genéricamente, sino que tiene su ámbito específico de actuación en
los supuestos de estados excepcionales previstos en el artículo 116 de la Constitución, en los cuales el
protagonismo corresponde al Congreso de los Diputados y al Gobierno, según los casos. Esa función de dirección de
la Administración militar queda regulada específicamente en la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la
Defensa Nacional.
c. LA FUNCIÓN EJECUTIVA.
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Aún cuando la Constitución atribuye al Gobierno tal función, el Gobierno, según se ha indicado más arriba, es algo
más que Poder Ejecutivo. Además, tampoco el Gobierno ejerce en exclusiva la función ejecutiva; por el contrario,
existen otros poderes públicos -la Administración y, muy especialmente, los Gobiernos autonómicos- de los cuales
se puede predicar, asimismo, el ejercicio de estas funciones. En fin, la función ejecutiva debe diferenciarse del
ejercicio de la potestad reglamentaria, a la que de inmediato nos referimos.
d. LA POT TAD REGLAMENTARIA.
El ejercicio de esta competencia plantea una problemática específica cuyo tratamiento completo excede del objeto
del presente comentario. No obstante, sí al menos es imprescindible esbozar algo de la misma.
Por potestad reglamentaria se entiende, de forma muy sencilla, la potestad de dictar normas propias del Poder
Ejecutivo. Así como al Parlamento le corresponde dictar leyes, el Gobierno dicta reglamentos, normas de rango
inferior a aquéllas, y siempre sometidas al superior imperio de la ley; potestad reglamentaria del Gobierno que es
distinta de la mera ejecución de las leyes, y que es compartida no sólo con la potestad reglamentaria de los
Ministros y la Administración, sino también con la atribuida a otros órganos constitucionales en el ejercicio de sus
competencias.
Al respecto, y en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria por el Gobierno, debe tenerse en cuenta lo
establecido en el Título V, art. 22 a 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, así como el Acuerdo del
Consejo de Ministros de 28 de julio de 2005 por el que se aprueban las Directrices de Técnica Normativa.
Por otra parte, al contrario que en otros ordenamientos jurídicos, se debe partir de la inexistencia de una reserva
reglamentaria en el Ordenamiento Jurídico español tal y como ha resaltado la STC 329/2005.
En fin, todas las funciones hasta aquí enumeradas siguiendo fielmente el texto constitucional las ha de ejercer el
Gobierno, como es obvio y se encarga de recordar el segundo inciso del artículo 97 que se comenta, “de acuerdo
con la Constitución y las leyes”.
5. LAS POT TAD ADMINISTRATIVAS.

Las potestades administrativas se definen como poderes que la Ley confiere directamente a las Administraciones
Públicas y que las facultan para realizar fines de interés general o público. Estos poderes que les son otorgados las
sitúan en una posición de supremacía y de prerrogativa, que además, las faculta para constituir, modificar o
extinguir situaciones jurídicas y de que son titulares activos los administrados; imponiéndoles obligaciones y
situaciones jurídicas, de forma unilateral e incluso sin contar con su voluntad o consentimiento aunque sujeto al
ordenamiento jurídico y ejecutivo. Sus características principales son:
- Se trata de poderes regulados por la Ley y por ello no cabe olvidar que las potestades administrativas
están sujetas al principio de legalidad propio de nuestro Estado de Derecho.
- Estas facultades otorgadas a las Administraciones Públicas sólo pueden ser ejercidas para la persecución
del interés público y en ningún caso el interés propio o privativo de la propia Administración.
Las potestades administrativas se clasifican según diversos criterios:
- Según su contenido:
- Potestad reglamentaria.
- Potestad de planificación, que, a menudo, se engloba en la anterior en cuanto a planes que se
aprueben por reglamentos.
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- Potestad organizatoria.
- Potestad tributaria.
- Potestad sancionadora.
- Potestad expropiatoria.
- Potestad de ejecución forzosa.
- Potestad de coacción.
- Potestad de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
- Potestad de revisión de oficio de los actos administrativos.
-
- Según su incidencia en el ordenamiento jurídico:
- Innovativas:
- De naturaleza normativa (reglamentos) por las que se aprueban, modifican o derogan las
normas administrativas, alterando el sistema normativo anterior.
- De creación de situaciones y relaciones jurídicas.
- No Innovativas:
- Potestades de autotutela: Que implica que la Administración Pública está capacitada como
sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus
pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a
los demás sujetos, de recabar la tutela judicial.
-
- Según el grado de disponibilidad para incidir en la esfera jurídica de los administrados.
- De supremacía general, en las que el administrado tiene frente a la Administración todas las
garantías plenas que se deducen del marco de derechos que le otorgan la Constitución y las Leyes.
- De supremacía especial, en las que el administrado se encuentra frente a la Administración bajo una
sujeción especial (funcionario, preso, militar, etc.).
-
- Por la forma de atribución de la potestad:
- Expresas o implícitas: Según aparezcan de forma explícita en la norma, o se deduzcan,
implícitamente.
- Específicas y por cláusulas generales: Las primeras delimitan muy precisamente los objetivos y
por el contrario, las segundas se contienen en cláusulas generales.
- Regladas y discrecionales: Son regladas las que contienen absolutamente predeterminado en la
norma todos los elementos de la potestad y el margen de valoración por parte de la administración
es prácticamente nulo y, por el contrario, son discrecionales las que no se determinan todos sus
elementos y el margen de interpretación por parte de la Administración es mucho más amplio.
Para más información, y a modo de ejemplo, según la Ley 7/ 1985 de Bases del Régimen Local, modificada por la Ley
57/2003 de medidas para la modernización del gobierno local: “En su calidad de Administraciones públicas de carácter
territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las
islas:
1. Las potestades reglamentarias y de autoorganización.

2. Las potestades tributaria y financiera.
3. La potestad de programación o planificación.
4. Las potestades expropiatorias y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
5. La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
6. Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.
7. La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
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8. Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la
misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las comunidades autónomas; así
como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes”.
TEMAS 4 Y 5: EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. ALCANCE, LÍMIT Y EQUILIBRIOS QUE

COMPORTA. TRUCTURA Y CARACTER DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO.
1. CONCEPTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO.
Siguiendo a Entrena Cuesta, podemos definir el Derecho Administrativo como el conjunto de normas de Derecho
Público interno que regulan la organización y actuación de las Administraciones Públicas y ocasionalmente, la de
otros poderes públicos, cuando así lo establecen sus normas reguladoras. Desarrollemos a continuación las
distintas notas de esta definición.
- Decimos que el Derecho Administrativo se encuentra integrado por un conjunto de normas de Derecho
público. Siguiendo la doctrina italiana, estaremos ante una norma de derecho público cuando se encuentre
implicado un ente, un organismo público, ya sea una norma sobre su organización, actividad, relaciones con
los particulares, etc.
-
- El Derecho administrativo no es sólo derecho público, sino derecho público interno. En este sentido, se
excluyen las normas que regulan la organización y actividades de las Administraciones internacionales, que
entrarían más bien en el llamado Derecho Internacional administrativo, que formaría parte del Derecho
Internacional.
- Por otra parte, creemos que lo anteriormente expuesto nada tiene que ver con el llamado Derecho
Administrativo Internacional, que sería aquella parte del Derecho Administrativo encargada de la
organización y de la actividad de la Administración Pública encargada de las relaciones exteriores.
-
- Estas normas de Derecho interno regulan la organización y la actuación de las administraciones públicas. En
este sentido, el Derecho Administrativo tendría un contenido tridimensional, ya que sus normas regulan:
- La organización administrativa.
- Las relaciones entre los distintos entes públicos.
- Las relaciones entre los entes públicos y los terceros.
- Esta última sería especialmente importante ya que se ocuparía de equilibrar las prerrogativas de las
Administraciones Públicas con las garantías que deben tener los particulares frente a estas potestades
exorbitantes de la Administración.
-
- Una cuestión capital es qué se entiende por Administración Pública. En este sentido, se entenderá por
Administración Pública la referida a la Administración General del Estado, autonómica, local o
institucional.
-
- En un sentido parecido, García De Enterría define el Derecho Administrativo como un derecho de
naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se
agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho
Común.
-
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- El Derecho común sería aplicable a toda clase de sujetos. Sin embargo,existe un tipo de derecho, que vamos
a calificar con el término medieval de estatutario, que se dirige a una serie de sujetos de forma específica.
- Un ejemplo, además del Derecho Administrativo, sería el Derecho Canónico.
-
- En este sentido, el Derecho Administrativo sería una especie de microcosmos jurídico, dentro de un
cosmos general que sería la totalidad del ordenamiento jurídico. Este microcosmos funciona de una forma
autónoma con respecto a otras ramas del derecho, hasta el punto que en caso de que exista una laguna
jurídica, ésta se integra, es cubierta, mediante la aplicación de los propios principios administrativos, sin
necesidad de acudir a otros derechos.
-
- Ello no quiere decir que el derecho administrativo no se haya visto influenciado por el derecho común. De
esta forma, existen una serie de instituciones, de técnicas, como el contrato, la responsabilidad, las penas o
sanciones, etc. que también existen en el Derecho común.
-
- Sin embargo, cuando estas instituciones y técnicas inciden sobre sujetos administrativos, se produce un
fenómeno de adaptación de estas instituciones y técnicas a las especiales características de los sujetos
administrativos, dando de esta forma lugar al contrato administrativo, a la responsabilidad administrativa,
etc.
-
- Por tanto, y siguiendo esta concepción estatutaria del Derecho administrativo, para que se pueda hablar de
un derecho administrativo deberemos estar necesariamente ante la presencia de una Administración
Pública.
-
- Según el art. 2 Ley 39/2015 PAC, se entiende por Administraciones Públicas:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las CCAA.
c) Las entidades que integran la Administración Local.
d) Las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes
de cualquiera de las Administraciones Públicas.
e) La Administración institucional.
-
- Las Administraciones públicas previstas en la Constitución son:
- La Administración del Estado, constituida por órganos ordenados de forma jerárquica y que
actúan para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.
- La Administración de cada una de las CCAA.
- Los distintos entes que integran la Administración Local. En este punto podemos distinguir
entre:
a) Entes Locales de existencia obligatoria:
- El Municipio (arts 137 y 140 CE).
- La Provincia (arts 137 y 141 CE).
- La isla, en los archipiélagos Canario y Balear (art 141.4 CE), que gozarán de
Administración propia en forma de Cabildos o Consejos.
-
b) Entes Locales no obligatorios:
- Agrupaciones de municipios diferentes a la provincia (art 141.3 CE).
- Mediante la agrupación de Municipios limítrofes, las CCAA podrán establecer
circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica.
-
- Otras posibles Administraciones públicas:
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a) En la Administración territorial, y salvo la excepción del art. 145.1 CE que establece que en
ningún caso se admitirá la federación de CCAA, no creemos que existan obstáculos para la
creación de entes locales distintos de los entes contemplados. Ej: Barrios y distritos en los
Municipios de gran tamaño.
b) En cuanto a la Administración institucional debemos distinguir entre:
- Organismos autónomos: Constituyen una mera técnica organizativa utilizada para
conseguir una mayor agilidad en el desempeño de sus funciones por los entes
territoriales o por otros organismos autónomos de ámbito superior.
- Administración corporativa: La CE prevé la existencia de corporaciones para la
defensa de los intereses profesionales o económicos de sus miembros,
estableciendo una serie de obligaciones y prohibiciones, entre las que destacamos:
● La estructura interna y el funcionamiento deberá ser democrático.
● Se prohíben los Tribunales de Honor.
- Pero no pueden ser considerados como Administraciones públicas strictu sensu. Ello no es
obstáculo para admitir el incuestionable carácter público de alguna de sus actuaciones y su
sometimiento a la jurisdicción contencioso administrativa.
-
- Otros organismos administrativos de rango constitucional, aunque no tienen personalidad
jurídica y por tanto no llegan a constituir por sí solos una Administración pública, la CE prevé dos
organismos de carácter consultivo:
a) El Consejo de Estado, supremo órgano consultivo del Gobierno (art 107 CE).
b) El Consejo Económico y Social.
c)
- Organismos excluidos del ámbito administrativo: Según el art 136 CE el Tribunal de Cuentas es el
supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del
sector público. Depende directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por
delegación de ellas.
- Sin embargo, también se puede dar el caso de una actividad desarrollada por los particulares y que
sin embargo esté sujeta al Derecho Administrativo. Estamos hablando, fundamentalmente, de la
concesión sobre servicios públicos o sobre actividades a realizar en el dominio público.
-
- El origen de este tipo de situaciones fue la ideología liberal, que impuso el dogma de la incapacidad
del Estado como empresario, y que por lo tanto los particulares debían gestionar una serie de
servicios, aunque fueran de interés general.
- Para realizar esto se acudió a la técnica de la concesión, por virtud de la cual la gestión del servicio
se entrega a un empresario privado bajo ciertas condiciones, reteniendo la Administración la
titularidad última del servicio concedido y con ella las potestades de policía necesarias.
-
- Sin embargo, en ocasiones la Administración delega en el concesionario el ejercicio de estas
potestades de policía sobre los usuarios del servicio. En virtud de esta delegación, el concesionario
puede imponer multas cuya virtud y eficacia es la misma que si hubieran sido dictadas por la propia
Administración. Se trata de verdaderos actos administrativos y sujetos por tanto al Derecho
Administrativo, aunque su origen no haya sido de una Administración pública, sino de un
concesionario que realiza funciones delegadas por la Administración.
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- Otras definiciones de Derecho Administrativo:

- Martín Mateo: Derecho que disciplina un conjunto de actividades eficazmente dirigidas a atender los
intereses públicos, y para los cuales el ordenamiento concede potestades singulares. Como características
de esta primera definición tenemos:
a) El Derecho Administrativo regula el ejercicio de operaciones con trascendencia exterior a la
administración, tanto normativas como actos materiales particulares.
b) Se ocupará el Derecho Administrativo de la organización de la Administración.
c) Gira en torno al interés público.
d) La consecución de esas actividades se realiza a través de poderes propios que el ordenamiento
concede a la Administración.
e)
- J.L. Meilán Gil: El derecho común relativo a la regulación y gestión de intereses colectivos a diferencia del
derecho privado que se ocupa de derechos personales.
-
- Santamaría Pastor: El Derecho Administrativo es un sistema normativo porque se refiere a un conjunto
armónico de principios, normas, decisiones judiciales y estudios sobre las administraciones siendo un sector
del ordenamiento que se dedica a analizar las actuaciones de las Administraciones Públicas.
-
- Para este autor también lo define como una disciplina científica ya que alude a que el Derecho
Administrativo va a ser el conjunto de estudios históricos, legislativos y jurisprudenciales que se ocupa de
las funciones y órganos administrativos de las relaciones entre los órganos administrativos y de éstos con
los particulares siempre que medien asuntos públicos o de interés general.
-
2. CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Hemos tratado de subrayar en la pregunta anterior la especificidad del Derecho Administrativo frente a otras ramas
del derecho. La Administración Pública, según establece el art. 103.1 de la CE, sirve con objetividad los intereses
generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.
Para servir a estos intereses generales, la Administración tiene una serie de potestades, que la caracteriza y
diferencia de otros sujetos.
En primer lugar, puede crear, modificar o extinguir derechos por su sola voluntad mediante actos
unilaterales (ej: expropiación forzosa) e incluso ejecutar de oficio sus propias decisiones (Ej: cobrar una multa
por la vía de apremio, llegando, si es necesario a enajenar los bienes del deudor para satisfacer el crédito).
Para ejecutar estos actos, no necesita la colaboración del juez. No tiene la necesidad de acudir al juez en juicio
declarativo para obtener una sentencia favorable que sirva de título para poder ejecutar el acto administrativo.
El acto administrativo, en este sentido, servirá como si fuese una sentencia, como título jurídico suficiente para
poner en marcha sus pretensiones. Pero tampoco necesitará acudir a los tribunales en juicio ejecutivo para obtener
la ejecución de sus actos, ya que la Administración dispone de medios propios de ejecución.
Por otra parte, la simple impugnación de los actos ante los Tribunales de la Jurisdicción
contencioso-administrativa no suspende por sí la eficacia del acto.
Por lo general, el acto impugnado despliega todos sus efectos, salvo que los tribunales acuerden la suspensión del
acto (la LJCA habla de daños o perjuicios de reparación imposible o difícil).
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También los bienes de la Administración cuentan con un estatus privilegiado. Así, los bienes de dominio público,
es decir, los afectados a la utilidad pública, son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y la
Administración titular de los mismos puede recuperar su posesión sin necesidad de ejercer acción judicial alguna.
Esta somera relación de privilegios de la Administración no nos puede llevar a la conclusión de que estamos ante
una Administración de carácter despótico. Frente a estos privilegios de la Administración se colocan no sólo una
serie de garantías de los particulares, sino también una forma de actuación, unos límites que se basan en el objetivo
último que debe presidir toda actuación administrativa y que es, como apuntábamos al comienzo de este epígrafe,
servir a los intereses generales.sí
En este sentido, y de forma somera, podemos señalar que la Administración no puede actuar como un sujeto
privado, contratando con el que quiera, vendiendo sus bienes (los de dominio público no, por supuesto) a la
persona que desee, etc. Se tienen que seguir una serie de procedimientos perfectamente tasados por la Ley, y
donde principios como la transparencia, la libre concurrencia, etc. deben estar perfectamente garantizados.
Por otra parte, tampoco puede tomar sus decisiones de una forma parcial o arbitraria.
3. LÍMIT A LA APLICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

a. LA CU TIÓN A R OLVER.
Se trata del problema de cuándo se debe aplicar el Derecho Administrativo y cuándo otros derechos. Aunque
hemos señalado que el derecho administrativo es un derecho estatutario, y que se aplica, por tanto, a una serie
de sujetos singulares, también es cierto que en algunas ocasiones, los entes administrativos se pueden mover en
otros ámbitos.
Se trata, por tanto, de saber cuál es la jurisdicción que debe entender de una serie de actuaciones de la
Administración. La cuestión es importante, ya que durante mucho tiempo se pensó que la jurisdicción
contencioso-administrativa era más benigna con la Administración que los tribunales de la jurisdicción ordinaria, y,
por tanto, el que entendiese una u otra jurisdicción, tenía gran trascendencia práctica.
A lo largo del tiempo, se han intentado dar distintas respuestas a este problema:
I. LA DISTINCIÓN ENTRE ACTOS DE AUTORIDAD Y ACTOS DE G TIÓN.
Es una respuesta que data del siglo XIX, según la cuál la Administración realizaba dos tipos de actos:
- Actos de autoridad, realizados con imperium.

- Actos de gestión, que era cuando actuaba como un mero particular.
El Derecho Administrativo se aplicaría a los primeros, mientras que los actos de gestión quedarían sometidos al
Derecho privado. Se trataría de una teoría que atiende a los medios empleados por la Administración pública a la
hora de actuar. Si estamos ante medios exorbitantes, prerrogativas, se aplicaría el Derecho Administrativo.
II. EL CRITERIO DEL SERVICIO PÚBLICO.
La concepción anterior entra en crisis cuando se descubre una gestión que en nada tiene que ver con la gestión
privada: la gestión pública, que a pesar de no revestir un carácter autoritario, debía de ser incluida en el derecho
administrativo.
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A la anterior concepción se le criticaba que respondía a un Estado que se limitaba a organizar y hacer funcionar los
servicios de guerra, de policía, de justicia. Este sistema entra en quiebra cuando aparece un Estado garantista, fruto
del Estado social y democrático de derecho, que realiza prestaciones a los ciudadanos.
Para salvar estas dificultades se acudió al llamado concepto material de servicio público, según el cual, cuando la
Administración gestiona servicios considerados como servicios públicos, debe estar sometida al Derecho
administrativo.
Por lo tanto, va a ser la actividad de servicio público la que determine si estamos ante una actividad regulada por
el Derecho Administrativo o una actividad regulada por el Derecho privado. Se trata de una teoría que atiende a los
fines, a los objetivos a realizar.
Este concepto cayó de nuevo en crisis en el primer tercio del siglo XX. Se comprobó entonces la existencia de
servicios públicos gestionados por empresas privadas e inversamente había casos en los que actividades que no
eran servicios públicos, eran gestionadas por entidades públicas.
El resultado es que en la actualidad parece imposible separar qué actividades deben estar sometidas al derecho
administrativo y cuáles al derecho privado.
III. EL CRITERIO DE LA PRERROGATIVA.
Al fallar los criterios de distinción determinados por la idea del fin, la doctrina vuelve a la teoría de los medios
empleados por la Administración pública al actuar.
Hauriou formuló de nuevo la distinción entre actos de gestión y de autoridad. Según este autor, lo que provoca la
aplicación del Derecho administrativo es la actuación dotada de prerrogativa, entendiendo por tal la realizada
con medios jurídicos excepcionales o exorbitantes respectos de los propios del Derecho civil.
El criterio de la utilización de la prerrogativa se convierte, por tanto, en cardinal. Se trata de una vuelta a los actos
de autoridad pero en un sentido más amplio que el contemplado en el momento de la formulación de esta teoría.
De esta forma, esta teoría cubriría no sólo los actos de autoridad en sentido estricto, sino también aquellos actos de
gestión.
En definitiva, la calificación de una actividad como servicio público ya no sirve para establecer su sujeción al derecho
Administrativo. Esto se debe a que existen servicios públicos en los que la Administración actúa con una serie de
potestades exorbitantes y otros en los que la Administración se comporta como si fuera un particular.
A este concepto se le puede criticar que excluye un gran sector de la actividad de la Administración, el fomento, en
el cual la Administración no coacciona, no obliga a los particulares a adoptar una conducta determinada. Se limita a
estimularlos en una dirección, ofreciéndoles incentivos, ventajas, etc. (subvenciones, créditos blandos, etc.).
b. EL CARÁCTER INSTRUMENTAL DE LA UTILIZACIÓN DEL DERECHO PRIVADO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Desde otro punto de vista, el problema no es tanto el determinar cuándo se debe aplicar el Derecho administrativo,
sino cuándo se aplica el derecho general.
Por una parte, es fácil comprobar que la aplicación de algunos derechos generales no suscita ninguna dificultad. Así,
por ejemplo, en el caso en que la Administración incida sobre una materia penal (un delito, por ejemplo), se aplicará
el derecho penal. Estamos, por tanto, ante materias específicas que deben ser reguladas por una específica rama
del derecho.
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Sin embargo, el problema existe cuando estamos ante materias, figuras que son reguladas en distintas ramas del
derecho, no solamente por el derecho administrativo (ej: responsabilidad, contratos, etc.).
En este punto, si representamos el derecho general con un círculo y el derecho administrativo con otro, ambos
círculos entrarían en fricción en dos puntos, mientras que no habría ninguna clase de conflictos en otras zonas.
Estos dos puntos, en concreto, serían:
1. El derecho de la organización. Se puede observar como el derecho administrativo toma prestadas formas
de organización del derecho privado, como es el caso de las sociedades con capital público. Lo que ocurre,
sencillamente, es que se está utilizando el derecho privado de forma instrumental, como medio de obtener
unos fines.
Esta teoría se pone de relieve por el hecho de que siempre encontramos en el fondo de esa
instrumentalización del derecho privado una decisión pública. Así, por ejemplo, aunque se trate de
sociedades anónimas constituidas conforme al derecho privado y que actúan en el tráfico jurídico conforme
a reglas de derecho privado, es siempre preciso, para que se puedan constituir, la existencia de un acto
administrativo, al que se llega después de haber seguido un procedimiento también administrativo.
2. El derecho patrimonial. Se daría la misma respuesta que en el caso anterior. Es decir, el derecho privado
se instrumentaliza, y se pone, como un instrumento más, en beneficio de la Administración.
De esta forma, para el caso de un bien patrimonial de la Administración, poseído por particulares por más
de un año, la Administración no podrá recuperarlos conforme a las reglas del Derecho Administrativo, sino
que deberá acudir a las Tribunales ordinarios.
Por tanto, y como criterio general podemos concluir diciendo que se habrá de aplicar el derecho administrativo en
cuanto a cuestiones nucleares (de origen) de la organización así como cuando la Administración realiza una
actividad típicamente administrativa.
c. ¿QUÉ SE DEBE ENTENDER POR UNA ACTIVIDAD TÍPICA DE LA ADMINISTRACIÓN REGULADA POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO?
El instrumento para lograr una delimitación entre la competencia de las jurisdicciones civil y administrativa es la
doctrina de los actos separables que nació a propósito de los contratos realizados por la Administración. Consistiría
en lo siguiente:
La Administración puede, en ciertos casos, contratar de acuerdo con el derecho privado. Pero la Administración
actúa bajo un doble límite:
- En primer lugar, su proceso de formación de voluntad se rige por un procedimiento administrativo. Antes de
llegar a ese contrato, por muy privado que sea, hay que pasar por una fase preparatoria que se traduce en
una pluralidad de actos de inequívoco carácter administrativo y regulados por el derecho administrativo,
entre los que destacamos: decisión de contratar, convocatoria de la licitación, adjudicación del contrato, etc.
-
- En segundo lugar, la Administración, en cuanto maneja fondos públicos, debe atenerse a los presupuestos
en cada caso aprobados.
Todos estos actos relatados son, de esta forma, perfectamente separables del contrato mismo. Por tanto, si surge
alguna cuestión referente al contrato, si este es de naturaleza privada, conocerán de este asunto los tribunales
ordinarios. Sin embargo, si la cuestión se suscita sobre cualquiera de los actos preparatorios, ésta deberá ser
resuelta por los tribunales de lo contencioso-administrativo.
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Este entrecruzamiento entre derecho administrativo y derecho privado también ocurre en el supuesto de la
existencia de elementos no administrativos incidentes en un acto administrativo. Un ejemplo sería el deslinde
administrativo de una finca que implica, naturalmente, una cuestión civil de posesión o de propiedad de la misma. A
este tipo de cuestiones se las denomina prejudiciales o incidentales, y su conocimiento y resolución se encomienda
a la jurisdicción contencioso-administrativa, que es la competente para revisar el acto administrativo en causa.
Esta regla sólo tiene una excepción, que es que en el caso en que la cuestión incidental o prejudicial tenga carácter
penal, será la jurisdicción penal la que deberá pronunciarse, quedando en suspenso, hasta que ese
pronunciamiento se produzca, el recurso interpuesto contra el acto administrativo ante la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo.
Una observación final: la decisión de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa respecto a la

cuestión incidental planteada produce efectos exclusivamente en ese proceso, y no impide el posterior
planteamiento de la cuestión ante la jurisdicción competente por razón de la materia, ni vincula a los tribunales de
dicha jurisdicción.
4. APLICACIÓN EN EL PACIO Y EN EL TIEMPO DEL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO. SU INTERPRETACIÓN.

En cuanto al espacio, la norma administrativa, tanto la norma con rango de ley como reglamentos, tiene su
aplicación en el ámbito geográfico que precisen las competencias de cada concreta administración, así, tratándose
de una administración territorial, este ámbito comprenderá el término espacial en el que despliega su poder.
Por lo que hace al tiempo, las leyes, como las restantes producciones normativas, legislativas y reglamentarias,
tienen aplicación con carácter general, a los 20 días de su publicación en el boletín oficial, salvo que la norma en
cuestión disponga otro plazo. Normalmente, el ámbito temporal se establece en la disposición final de la norma en
donde se precisará el instante concreto de su entrada en vigor.
Sin embargo, la ley administrativa, al desplegar sus efectos hacia el futuro, deberá abordar situaciones que al
tiempo de su promulgación deban de ser abordadas, y tales efectos deberán dar soluciones jurídicas a diferentes
situaciones a través de las disposiciones transitorias de las normas de Derecho público.
Al margen de estas disposiciones transitorias, la norma administrativa podrá desplegar sus efectos eventualmente
hacia atrás en el tiempo, siempre y cuando sus disposiciones no supongan retrotraer situaciones jurídico-punitivas
o restrictivas de Derechos fundamentales, por el consabido mandato Constitucional.
En cuanto a la interpretación del Ordenamiento Normativo, ésta deberá ser la auténtica, aquella que se base en el
propio tenor de la norma y a través de los apoyos doctrinales y jurisprudenciales emitidos por la dogmática y los
órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. A tales efectos, cuando se invoca la jurisprudencia del orden
contencioso, deberá hacerse invocando dos sentencias en el mismo tenor y sobre supuestos idénticos de la sala 3ª
del TS, aunque recientemente se ha venido introduciendo la denominada jurisprudencia menor, que es aquella
emitida por las salas de lo contencioso de los diferentes Tribunales Superiores de Justicia.
5. LA APLICACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO.

a. LA APLICACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO EN EL PACIO.
El Derecho Administrativo se rige por el principio de la territorialidad. De esta forma, el art. 8 Cc establece que las
leyes penales, las de policía y las de seguridad pública obligan a todos los que se hallen en territorio español.
La territorialidad de las normas administrativas tiene una serie de excepciones:
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1. Algunos aspectos se rigen por la nacionalidad de la persona, independientemente de que se encuentren en

el extranjero, como las normas del registro civil, del servicio militar obligatorio, etc.
2. La aplicación del derecho administrativo en el extranjero también se puede deber a la existencia de
establecimientos o servicios en el extranjero, como Embajadas, centros de enseñanza, etc.
b. LA APLICACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO EN EL TIEMPO.
Rige la regla general de que las normas comienzan su vigencia una vez son publicadas, existiendo, a falta de
especificación, una vacatio legis de 20 días. Existe un problema sobre si los reglamentos pueden ser retroactivos, es
decir, aplicables a situaciones anteriores a su entrada en vigor.
La teoría de que la retroactividad sólo puede ser establecida por Ley viene de una interpretación estricta del art. 2
Cc que establece que las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario.
Sin embargo, el art. 39 Ley 39/2015 PAC, después de establecer la regla general de que los actos administrativos
despliegan sus efectos desde la fecha en que se dicten, establece en el art. 39.3 LRJPAC que ”Excepcionalmente,
podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando
produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la
fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.
De la redacción del citado artículo podemos extraer las siguientes conclusiones:
- La irretroactividad es el supuesto normal. La retroactividad sólo operará en supuestos excepcionales.

- El hecho de que el art. 39.3 LPAC establezca para algunos supuestos la retroactividad de los actos
administrativos supone, por extensión, que también se pueda predicar esta retroactividad para los
reglamentos. No hay que olvidar que tanto los actos administrativos como los reglamentos son fruto de la
voluntad de la Administración.
TEMA 6: LA CONSTITUCIÓN. LAS NORMAS CON RANGO DE REY. DECRETOS LEGISLATIVOS Y

DECRETOS-LEY. REGLAMENTOS.
1. LAS FUENT DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Las fuentes del Derecho Administrativo, con la salvedad de una serie de matizaciones, son las mismas que las de las
restantes ramas del Derecho.
Así podemos distinguir entre:
- Fuentes directas:
- Constitución.
- Ley y disposiciones normativas con fuerza de ley.
- Reglamento.
- Costumbre.
- Principios Generales del Derecho.
-
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- Fuentes indirectas:
- Tratados internacionales.
- Jurisprudencia contencioso-administrativa del TS.
- Doctrina científica.
A su vez dentro de las fuentes directas se puede realizar una subdivisión entre:
- Fuentes primarias: Constitución, ley y disposiciones normativas con fuerza de ley y reglamentos.
- Fuentes subsidiarias: Costumbre y Principios Generales del Derecho.
2. LA CONSTITUCIÓN COMO FUENTE DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

a. LA INTRODUCCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN EN EL SISTEMA DE FUENT .
En un principio, la Constitución no era una norma que se pudiera invocar ante los Tribunales, ya que se consideraba
que la Constitución no era una norma jurídica que vinculase a los Tribunales, sino un simple programa político que
luego cumpliría el legislador.
Esto se repitió en todas las Constituciones españolas. Por supuesto que la Constitución articulaba los poderes
supremos, pero estas normas no eran justiciables por sí mismas. El resto del contenido eran meras invitaciones al
legislativo.
b. EL VALOR FUNDAMENTAL DE LA CE DE 1978.
Todo el panorama descrito con anterioridad cambia con la promulgación de la CE. La CE pasa a ser la norma
fundamental de nuestro ordenamiento jurídico, y un Tribunal, el TC será el encargado de interpretarla y de velar
que las leyes no contradigan lo establecido en la CE.
El valor normativo que tiene la CE, y su superioridad respecto al resto de las fuentes del ordenamiento jurídico se
sostiene, entre otras cosas, en las siguientes razones:
- El hecho de que la Disposición Derogatoria 3ª declara derogada por la CE cuantas disposiciones se opongan
a lo establecido en esta Constitución.
- El art. 9.1 de la CE establece que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico. De este artículo se pueden extraer dos consecuencias:
1. La Constitución forma parte del ordenamiento jurídico.
2. La Constitución se encuentra por encima del resto de las fuentes que integran el ordenamiento
jurídico.
- El establecimiento del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de
ley (art. 161.1 a CE).
- Por la fijación de unos cauces tasados y rigurosos para efectuar la reforma constitucional (arts 166 y 169).
Por tanto queda claro que la Constitución forma parte del ordenamiento jurídico y que puede ser aplicada no sólo
por el Tribunal Constitucional, sino también por el resto de Tribunales. El monopolio del TC sólo se refiere al
rechazo o expulsión de las Leyes, pero no a su aplicación.
Por tanto, y como conclusión importante, el resto de las normas del ordenamiento jurídico será interpretada por los
Tribunales de acuerdo con lo establecido en la CE. La búsqueda de interpretaciones de las normas que concuerden
con lo establecido en la CE salvará a muchas de estas normas de ser declaradas inconstitucionales.
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En definitiva, se ha producido una verdadera revolución jurídica desde los tiempos en que la Constitución era un
mero documento programático al valor que tiene la Constitución, no sólo como norma fundamental del
ordenamiento jurídico, sino como base interpretativa del ordenamiento jurídico.
c. PRINCIPIOS FUNDAMENTAL DENTRO DE LA CE.
Dentro de la CE podemos distinguir una serie de principios fundamentales:
I. PRINCIPIOS ENCIAL DE LA CE.

- España se constituye en un Estado de Derecho (art. 1 CE) y las Administraciones actuarán con sometimiento
pleno a la ley (art. 103 CE) y con la más estricta observancia del principio de legalidad del art. 9.3 CE.
- España se constituye en un Estado social (art. 1 CE) por lo que la gestión de la Administración será
marcadamente intervencionista.
- España se constituye en un Estado democrático (art. 1 CE) y entre sus valores superiores se encuentra el
pluralismo político.
- La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de
todos los españoles, y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y
la solidaridad entre todas ellas.
II. PRINCIPIOS RELATIVOS A LA ORGANIZACIÓN.

Pueden englobarse en los siguientes apartados:
- Principios relativos a la organización de las Administraciones públicas aisladamente consideradas:

- Principio de jerarquía administrativa (art. 103 CE) en virtud del cual se efectuará una estructuración
escalonada de los órganos integrantes de cada Administración pública.
- Principio de desconcentración administrativa (art. 103 CE), que postula la atribución de las competencias
preferiblemente a los órganos periféricos en lugar de los órganos centrales, aumentando su capacidad
resolutoria y la disminución de los lazos de control. Es lógico que este fenómeno se dé más en la
Administración General del Estado o incluso en la de las CCAA que en la Administración local.
- Principios relativos a la organización de las Administraciones contempladas en su relación con otras

Administraciones de superior nivel:
- Principio de descentralización (art. 103.1 CE) que implica la atribución de las funciones públicas de
carácter administrativo a la Administración de las CCAA y a los entes que integran la Administración
local, con preferencia respecto de la Administración del Estado. Es de subrayar que este fenómeno
también se produce entre la Administración de las CCAA y la Administración local.
- Principio de autonomía, recogida entre otros en los arts. 137, 140 y 141 de la CE, según el cuál toda
injerencia de la Administración General del Estado o en su caso de la CCAA debe ser interpretada de
forma absolutamente restringida.
- Principio de autosuficiencia financiera, según el cual, las haciendas locales y las CCAA deberán
disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley les atribuye. Para
llevar a cabo la esfera de actuación de las Administraciones, deben tener, a parte del dinero aportado por el
Estado, sus propios ingresos.
-
- Principios relativos a la actuación de las Administraciones públicas:
- La actuación de la Administración habrá de ajustarse a los fines que la justifican (art. 106.1
CE). No actuar con intereses privados.
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- La actuación administrativa estará sometida al control de los tribunales (arts 106.1 y 153 c CE).
- Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes
y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos (art. 106.2 CE).
- La ley regulará el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y
capacidad (art. 103.3 CE). Para llegar a la Administración pública hay que pasar una oposición en la que se
puede dar un concurso de méritos; concurso puro o no.
- El estatuto de los funcionarios deberá establecer el sistema de incompatibilidades y las
garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones (art. 103.3 CE). En España hay
libertad de despido.
- El principio de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio del Estado
(arts 1.1, 14 y 139.1 CE) que comporta el derecho de los administrados a percibir un tratamiento
común ante todas las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª CE).
- El principio de libre circulación y establecimiento de las personas y de los bienes en todo el
territorio español (art. 139.2 CE).
- Corresponde a los poderes públicos facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política, económica, cultural y social (art. 9.2 CE), se establece el principio de audiencia de los
ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y resoluciones administrativas
(art. 105 a y c CE) y el acceso de aquéllos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que
afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las
personas (art. 105 b CE).
-
- Principios comunes a la organización y actuación de las Administraciones:
- El principio de eficacia administrativa (art. 103.1 CE). Las Administraciones Públicas nacen para
cumplir los objetivos que tienen encomendados. De esta forma, la aplicación del principio de eficacia
administrativa puede conducir a peculiaridades en cuanto al derecho de sindicación de los
funcionarios públicos, de huelga, etc. Ej: la policía.
- Principio de coordinación, no sólo entre los órganos de cada Administración pública aisladamente
considerada, sino en la actuación de las distintas Administraciones públicas.
Por último, realizar dos precisiones en cuanto a la aplicación de estos principios mencionados con anterioridad:
En primer lugar, resaltar que entre los principios expuestos existen unos que son de incuestionable aplicación
inmediata, como el principio de legalidad. Otros, sin embargo, son criterios a observar por el legislador a la hora de
regular una situación concreta, como podría ser el principio de descentralización administrativa.
En segundo lugar, debemos distinguir dos supuestos distintos. En el caso de que estemos ante una conducta de la
Administración contraria a los principios enumerados en ella y apoyada directamente en ésta, se decir, sin que
exista una normativa concreta al respecto, la ilegalidad podrá ser alegada directamente ante los Tribunales y
declarada por éstos.
En cambio, si la conducta ilegal de la Administración se desarrolla en virtud de una Ley que desarrolla
defectuosamente los principios de la CE o los incumple, los Tribunales no podrán anular dicho acto, sino que
deberán plantear la cuestión de inconstitucionalidad del art. 163 CE ante el TC, cuya interposición no suspende el
acto.
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3. LA LEY. INTRODUCCIÓN.
Dentro del marco de la Constitución, la Ley sería la norma superior. Este carácter viene legitimado por el hecho de
que sea creada por los órganos de representación popular, y en concreto, y en el caso español, por las Cortes
Generales.
Como expresa el constitucionalismo inglés, la Ley lo puede todo, menos cambiar un hombre en mujer, y hasta esa
afirmación se ha quedado corta. Lo que se pretende indicar con esta afirmación es que la Ley puede realizar todo
aquello que no sea físicamente imposible.
De esta forma, la Ley puede:
- Establecer mandatos generales o particulares.

- Ordenar situaciones en el futuro o retroactivamente.
- Modificar o extinguir una relación constituida o puede crear una nueva donde no existía.
El único límite que debe respetar la Ley sería el de la Constitución, aunque quizás también debemos añadir el
respeto que debe tener por lo establecido en los Tratados Internacionales ratificados por España y por el Derecho
Comunitario.
Siguiendo a García De Enterría la podríamos definir como el acto publicado como tal Ley en los BOE y, en su caso,
de las CCAA, que expresa un mandato normativo de los órganos que tienen constitucionalmente atribuido el poder
legislativo superior, es decir, las Cortes Generales (art. 66 CE).
Otra definición, y siguiendo a Martín Mateo, sería la que describe a la Ley como aquella norma escrita emanada de
los órganos que tienen atribuida la suprema potestad legislativa.
Como se puede observar, ambas definiciones destacan el hecho de que sea el órgano que tiene la potestad
legislativa (Las Cortes Generales) el que da carácter o no de Ley a una norma, frente a lo que ocurre con las normas
con fuerza de Ley como los Decretos Leyes y los Decretos Legislativos.
4. LA LEY TATAL: LEY ORGÁNICAS Y LEY ORDINARIAS.

a. LA R ERVA DE LEY.
La CE establece la necesidad de legislar mediante ley en una serie de casos concretos y por otra parte silencia las
materias reservadas a la potestad reglamentaria.
De aquí se derivan las siguientes consecuencias:
- Estará reservada al poder legislativo la competencia para legislar sobre todas aquellas materias
expresamente consignadas en la CE.
- Como no existe reserva de competencias en favor de la potestad reglamentaria, el poder legislativo podrá
legislar con rango de ley sobre cualquier materia, y sus mandatos tendrán rango superior a los contenidos
en los reglamentos.
Por último, debemos destacar que el hecho de que una materia esté incluida dentro de una reserva de Ley no
empece que sobre ella no puedan legislar las CCAA. En el caso de que dicha materia sea competencia de la CCAA,
no habrá ningún obstáculo para que pueda regular dicha materia, siempre, por supuesto, mediante una Ley.
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Sin embargo, si estamos hablando de materias reservadas a ley orgánica, siempre será una Ley orgánica la que la
regule. Por otra parte, destacar que no existe la figura de la Ley orgánica en las CCAA.
b. LA DISTINCIÓN ENTRE LEY ORGÁNICA Y ORDINARIA.
Al igual que resaltábamos que una de las razones que motivaban la técnica de la reserva de Ley era el que una serie
de materias, por sus características especiales, sólo pudiesen ser reguladas por Ley, y no, por tanto, mediante un
reglamento, también existe la reserva de Ley orgánica.
La razón debe ser la misma. Se trata de una serie de materias que por sus especiales características deben ser
reguladas por una serie de leyes especiales, denominadas Leyes orgánicas, y que se diferencian de las Leyes
ordinarias en los siguientes aspectos:
- Requieren para su aprobación, modificación o derogación mayoría absoluta del Congreso, en una votación
final sobre el conjunto del proyecto.
- Las L.O. versarán sobre las siguientes materias:
- Desarrollo de los Dº fundamentales y de las libertades públicas.
- Aprobación de EEAA.
- Las que aprueban el régimen electoral general.
- Las demás previstas en la CE, como es el caso del defensor del pueblo (art. 54 CE, por el que se
aprobó la LO 3/1981 del Defensor del Pueblo, modificada parcialmente por la LO 2/1992 y 10/1995
que aprueba el Código Penal) o la del TC (art. 165 de la CE y LO 2/1979).
La utilización de esta técnica legislativa ha motivado una serie de problemas.
- Criterio interpretativo a seguir en la determinación de las materias reservadas a LO.
En este sentido, debemos concluir diciendo que la utilización de la técnica legislativa de la L.O. se debe
entender de una forma restrictiva. Entre las razones que podemos encontrar para avalar esta afirmación
podemos destacar:
- En el caso concreto de la reserva de LO para los derechos fundamentales y las libertades públicas,
es difícil imaginar una norma que no tenga una conexión directa con cualquiera de estos derechos y
libertades.
- Por otra parte, el acudir continuamente a esta técnica atrofiaría al sistema, ya que difícilmente se
encontraría el consenso necesario para aprobar gran cantidad de LO.
-
- Posibilidad de que mediante LO se regulen materias no reservadas a este tipo de Ley.
Siguiendo esta aplicación restrictiva de las LO, debemos señalar que en teoría no se podría regular por LO
las materias no atribuidas expresamente. Sin embargo, debemos señalar la posibilidad de que se puedan
regular mediante LO materias conexas, no expresamente atribuidas a LO pero sí necesarias para que la
técnica de la LO cumpla su objetivo.
- Relación entre la LO y la Ley ordinaria.
La relación entre la L.O. y la ordinaria no debe resolverse en base al principio de jerarquía normativa, sino
en consideración al principio de competencia, con las siguientes consecuencias:
- Si se aprueba una Ley ordinaria en una materia reservada a LO, ésta será inconstitucional, exista o
no exista una LO anterior.
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- La Ley tramitada como orgánica que versare sobre materias no reservadas a LO, no sólo será a
todos los efectos una Ley ordinaria, sino que será inconstitucional.
- Si hemos aceptado que mediante LO se pueden regular materias conexas no expresamente
reservadas a LO, hemos de señalar que la modificación de dichas materias conexas no tiene por qué
ser mediante otra LO, sino que específicamente esas materias se podrán modificar mediante una
Ley ordinaria.
La razón de este hecho es evitar una excesiva petrificación de nuestro ordenamiento jurídico, y que un
partido político, aprovechando una gran presencia parlamentaria, atrofie el sistema.
a. LEY ORDINARIAS.
A diferencia de lo que ocurre con las L.O., las leyes ordinarias se aprueban por la mayoría de los miembros
presentes, siempre que las cámaras estén reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus
miembros.
5. LA LEY AUTONÓMICA. SUS LÍMIT .

Las CCAA están investidas de potestades legislativas pero siempre dentro de su ámbito competencial.
Las leyes dictadas por las CCAA están investidas de idéntica fuerza vinculante y sometidas al mismo control que las
leyes del Estado: tienen fuerza de ley y están sometidas a l control del TC.
a. LÍMIT DE LA LEY AUTONÓMICA.

Los límites están trazados en virtud de dos principios:
- El principio de competencia, que se proyecta en dos vertientes:

- La competencia territorial, en cuya virtud las leyes autonómicas sólo tendrán vigencia dentro del
territorio de la CCAA que la dicta.
- La competencia objetiva, que establece que las leyes autonómicas sólo podrán versar sobre aquellas
materias en que los EEAA hayan asumido la titularidad de la potestad legislativa y con el alcance con
que esta potestad haya sido perfilada estatutariamente.
-
- Principio de jerarquía, la ley autonómica tendrá los siguientes límites:
- La CE fija una serie de principios genéricos que deben inspirar toda ley autonómica:
- Los de unidad y solidaridad (arts 2 y 138.1 CE).
- El de igualdad de las CCAA entre sí (art. 138.2 CE).
- El de igualdad de todos los españoles de las distintas CCAA (139.2 y 149.1 CE).
- El de libertad de circulación y establecimiento de las personas en todo el territorio español
(art. 139.2 CE).
- El de libertad de circulación de bienes en todo el territorio español (art. 139.2 CE).
- Los EEAA de cada CCAA, ya que según la CE son la norma institucional básica de cada una de ellas.
b. LA RELACIÓN ENTRE LA LEY AUTONÓMICA Y LA LEY TATAL. REGLA GENERAL.

Esta relación no se rige por el principio de jerarquía sino por el de competencia, de suerte que:
- Una ley autonómica podrá desplazar una ley estatal cuando ésta se haya dictado antes de la CCAA o
posterior a aquella pero antes de que la CCAA hubiese asumido competencias exclusivas sobre la materia.
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Ej: Existe una ley estatal que regula urbanismo y aparece una ley autonómica posteriormente sobre lo mismo,
desplazando el uso de lo estatal.
- Si una ley autonómica regula una materia cuya competencia legislativa no ha asumido estatutariamente
será inconstitucional.
- También será inconstitucional una ley estatal que regule materias asumidas de forma exclusiva por una
CCAA.
c. LOS SUPU TOS DE COMPETENCIA LEGISLATIVA.

Un ejemplo clásico sería el art. 149.1.23ª que establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre las
siguientes materias (...) Legislación básica sobre la protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de
las CCAA de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos
forestales y vías pecuarias.
Se trata de asegurar en aras de intereses generales superiores a las respectivas CCAA un común denominador
normativo, a partir del cual pueda cada CCAA, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que
estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia en cuestión le haya sido asignado por la CE y
su propio EEAA.
El TC admite la posibilidad de que las bases se fijen mediante reglamentos, siempre que:
- La regulación reglamentaria resultara de una habilitación legal.

- Que el rango reglamentario venga justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exija un
tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características
(Ej: que se trate de una materia con un contenido técnico muy alto).
Por tanto, la legislación de las CCAA, cuando se dicte en ejercicio de una competencia compartida, habrá de
ajustarse a los principios básicos que el Estado establezca, y de no hacerlo así, incurrirá en inconstitucionalidad.
Sin embargo ello no quiere decir que las CCAA no puedan legislar hasta que el Estado haya promulgado la ley de
bases correspondiente. Esto podría suponer un vaciamiento de la potestad legislativa de las CCAA.
A falta de leyes de bases, la CCAA podrá al legislar deducir las normas básicas de la legislación estatal vigente, e
incluso, a falta de ésta, directamente de la propia CE.
Una norma estatal tendrá el carácter de bases o básica cuando le sea atribuida expresamente o excepcionalmente
cuando posea una estructura de la que pueda inferirse esa condición con naturalidad (STC 69/1988).
d. LEGISLACIÓN AUTONÓMICA Y LEY DE ARMONIZACIÓN.
El art. 150.3 de la CE establece que el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de
éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada
cámara, la apreciación de esta necesidad.
Su naturaleza es absolutamente excepcional. Por tanto, esta reserva a favor del Estado debe interpretarse de forma
restrictiva y también se establece la prohibición de acudir a la ley de armonización cuando los objetivos que con ella
se persiguen se puedan alcanzar por otras vías menos restrictivas.
Las leyes de armonización pueden constituir, utilizadas con cautela y oportunidad, un excelente medio para evitar
las disfunciones a que podría conducir la potestad legislativa autonómica.
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e. SUPLETORIEDAD DEL DERECHO TATAL.
Según establece el art. 149.3 CE el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA. Esto no
quiere decir que el Estado pueda regular materias exclusivas de las CCAA asumidas en sus EEAA para en el caso de
que éstas no legislen.
La STC 61/1997 estableció que el Estado se había extralimitado en sus competencias y había invadido materias
exclusivas de las CCAA y asumidas por éstas en sus respectivos EEAA. Por tanto, y aún en el caso de que la CCAA no
tuviera regulación al respecto, no se podía aplicar la normativa estatal.
Sí se previó la resurrección del Texto Refundido de 1976 de la Ley del suelo de 1975, que al ser pre-constitucional,
no debía estar sujeto al reparto competencial, y es de aplicación supletoria para aquellas CCAA que no tengan
normativa urbanística.
6. INTRODUCCIÓN. DECRETO LEY Y DECRETO LEGISLATIVO.

El dogma de la división de poderes nunca se ha llevado a cabo hasta las últimas consecuencias en ningún país.
Está claro que el poder ejecutivo ayuda en la producción de normas al poder legislativo, unas veces en virtud de su
propia competencia, mediante reglamentos, y otras en sustitución del poder legislativo, mediante normas con
fuerza de Ley como los Decretos-Leyes y los Decretos-Legislativos. El control sobre los Decretos leyes es a posteriori,
mientras que el de los decretos legislativos es a priori.
Ambas figuras coinciden en los siguientes aspectos:
- Emanan del poder ejecutivo, y en concreto del Gobierno.

- Tienen fuerza de ley, por lo que podrán modificar, dentro de ciertos límites, leyes ordinarias anteriores y
sólo podrán ser derogados o modificados por una norma que tenga, al menos rango de ley o norma con
fuerza de ley.
a. EL DECRETO LEY.
Se trata de una disposición con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente
necesidad.
La apreciación de esta extraordinaria y urgente necesidad está reservada al Gobierno, aunque esta decisión podrá
ser fiscalizada por el Tribunal Constitucional si se interpone un recurso de inconstitucionalidad o una cuestión
de inconstitucionalidad.
También hay que señalar que aunque en los proyectos de EEAA de algunas CCAA como la catalana o la vasca se
contemplaba una figura parecida en el ámbito autonómico, ninguno de estos proyectos cuajó, y en la actualidad se
puede decir que no sólo el Gobierno central puede acudir a esta técnica jurídica, sino las Comunidades Autónomas
también.
Por otra parte, el art. 86.2 CE señala una serie de materias que no podrán ser reguladas mediante Decretos-Leyes:
- El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.

- Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados por el Título I, por lo tanto, no sólo
afecta a los arts. 14 a 29 y 30 sobre la objeción de conciencia reservados a LO, sino al resto de los derechos y
deberes regulados en dicho Título I.
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Por Decreto-Ley no se pueden desarrollar los derechos y deberes del Título I de la CE, pero no toda incidencia sobre
los mismos que no suponga tal desarrollo.
- El régimen de las CCAA.

- El derecho electoral general, tanto las elecciones generales como las locales.
En un primer momento, el Decreto-Ley tiene un carácter provisional. En este sentido, la CE dispone que el
Decreto-Ley deberá ser convalidado por el Congreso de los Diputados en el plazo de 30 días.
Pero no es esa la única posibilidad que existe. En resumen, ante la aprobación por parte del Gobierno de un
Decreto-Ley, se podrían dar las siguientes posibilidades:
- Que el Congreso convalide el Decreto-Ley en cuyo caso deja de tener carácter provisional para
alcanzar vigencia indefinida. El Congreso no podrá introducir modificación alguna en el Decreto-ley que
fiscaliza, y por otra parte dicha convalidación no convierte el Decreto-Ley en Ley, sino que sigue siendo una
norma con fuerza de Ley.
- Que no se convalide, y en ese caso, deja de tener vigencia. La decisión de no convalidación del Congreso
produce efectos ex nunc y en consecuencia no quedan afectados por ella los actos aplicativos producidos
durante la vigencia de la norma.
- Que se tramite y apruebe como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. En ese caso, dejará
de tener naturaleza de Decreto-Ley y el texto íntegro o parte de su articulado pasará a integrar el texto de
la Ley.
Sin embargo, la praxis parlamentaria, acogida en el art. 151 del Reglamento del Congreso de los Diputados obliga a
convalidar previamente el Decreto-Ley antes de ser tramitado como Ley por el procedimiento de urgencia.
Es importante señalar que según el art. 161.1.a) CE, al igual que las Leyes, los Decretos-Leyes pueden ser objeto de
recurso de inconstitucionalidad.
Por último una interesante cuestión. ¿Qué ocurre si en el plazo de 30 días el Congreso de los Diputados no adopta
formalmente ninguna decisión sobre la convalidación o no del Decreto-ley? En ese caso, y dado el carácter
provisional del Decreto-Ley, entendemos que perderá su eficacia.
b. EL DECRETO LEGISLATIVO.
Se trata de una disposición con fuerza de Ley dictada por el Gobierno en virtud de delegación conferida por las
Cortes Generales. Hablamos de textos refundidos y articulados; los textos refundidos se basan en una ley de delegación, en
cambio, el origen de un texto articulado es una ley de bases. Poniendo unas bases, el Gobierno aprueba un texto.
Estamos hablando, fundamentalmente, de una incorporación del Gobierno a las tareas legislativas, de una
colaboración legislativa del Gobierno en la creación de normas con rango de Ley. Esta técnica también ha sido
recogida en los ordenamientos jurídicos de las distintas CCAA.
Esta delegación de las Cortes generales deberá cumplir una serie de requisitos:
- Se tratará de una delegación expresa, por lo que no puede entenderse concedida de modo implícito.
- La delegación versará sobre una materia concreta, a cuyo objeto las bases que se fijen determinarán con
precisión el objeto y el alcance del decreto legislativo así como los principios y criterios que han de seguirse
en su ejercicio (art. 82.3 CE).
- El Gobierno no podrá subdelegar esta facultad.
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- La delegación no se puede entender concedida por tiempo indeterminado y se agota por el uso que
haga el Gobierno (una sola vez).
- La delegación no podrá versar sobre materias reservadas a LO.
De esta forma, las Cortes Generales pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley
sobre materias determinadas.
En cuanto a su control, según establece el art. 161.1 a) CE, el TC conocerá del recurso de inconstitucionalidad contra
leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley, entre las que debemos incluir a los Decretos Legislativos.
También puede ser susceptible de un recurso contencioso-administrativo. Ley de la jurisdicción contencioso
administrativa.
Sin embargo, la aportación realizada por el Gobierno, plasmada en el Texto articulado o refundido, en cuanto se
haya extralimitado del contenido de la Ley de Bases o de la autorización para refundir, podrá ser controlado por la
Jurisdicción de lo contencioso-administrativo, que como veremos es la encargada de controlar la legalidad o no
de los reglamentos.
Esta creación de normas por parte del Gobierno se puede dar en dos manifestaciones distintas:
- Las Leyes de Bases: Las Cortes Generales fijan unos puntos programáticos, unas directrices que deben
ser seguidas por el Gobierno a la hora de legislar.
No se trata de una cesión en blanco de la potestad legislativa. Se deberá precisar la materia fruto de la
delegación legislativa así como los principios y criterios para el ejercicio de la delegación.
Por último, subrayar que la Ley determinará el plazo que otorga al Gobierno para el ejercicio de la
delegación. Se trata de un plazo de caducidad, cuyo transcurso implica la extinción del apoderamiento.
- Textos refundidos: A diferencia del anterior procedimiento, éstos no innovan el ordenamiento jurídico, es
decir, no aportan nada nuevo, sino que se limitan a refundir, a dar coherencia a una serie de leyes
dispersas.
Las Cortes Generales deberán especificar si la labor a realizar por el Gobierno debe ser una mera
refundición de textos legales o bien puede también regularizar, aclarar y armonizar dichos textos. Pero esta
actividad no puede suponer en ningún caso que se establezcan innovaciones, añadidos a las normas que
refunde.
En caso de contradicción entre el Texto refundido y la Ley, la jurisprudencia es unánime al apuntar que
siempre deberá prevalecer el texto legislativo sobre el refundido. Un ejemplo en este sentido sería el Texto
Refundido de 1976 sobre legislación del suelo que dio mayor coherencia a la ley del suelo de 1975 y otras
disposiciones.
7. LA REGULACIÓN DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA DE NORMAS CON RANGO DE LEY POR PARTE DEL GOBIERNO EN LAS
LEY 39 Y 40 DE 2015.
a. ARTÍCULO 127 INICIATIVA LEGISLATIVA Y POT TAD PARA DICTAR NORMAS CON RANGO DE LEY (LEY 39/2015).
El Gobierno de la Nación ejercerá la iniciativa legislativa prevista en la Constitución mediante la elaboración y

aprobación de los anteproyectos de Ley y la ulterior remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales.
La iniciativa legislativa se ejercerá por los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas en los términos
establecidos por la Constitución y sus respectivos Estatutos de Autonomía.
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Asimismo, el Gobierno de la Nación podrá aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos en los
términos previstos en la Constitución. Los respectivos órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas
podrán aprobar normas equivalentes a aquéllas en su ámbito territorial, de conformidad con lo establecido en la
Constitución y en sus respectivos Estatutos de Autonomía.
b. ARTÍCULO 129 PRINCIPIOS DE BUENA REGULACIÓN (LEY 39/2015).
En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de

acuerdo con los principios de:
Necesidad y eficacia: la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en
una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.
Proporcionalidad: la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la
necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que
impongan menos obligaciones a los destinatarios.
Seguridad jurídica: la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico,
nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de
certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de
las personas y empresas.
Transparencia: las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa
en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán
claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y
posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas. Ley
12/2014 de transparencia y de acceso a la información pública.
Eficiencia: la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar,
en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.
Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y
valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera.
c. ARTÍCULO 131 PUBLICIDAD DE LAS NORMAS (LEY 39/2015).
Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario
oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera
facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios.
Artículo 23 Disposiciones de entrada en vigor. Ley de Gobierno (Modificada por la Ley 40/2015): Sin perjuicio de lo
establecido en el artículo 2.1 del Código Civil, las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya
aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las
personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del
ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación.
Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo
de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho
debidamente acreditado en la respectiva Memoria.
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PLAN ANUAL NORMATIVO
d. ARTÍCULO 132 PLANIFICACIÓN NORMATIVA (LEY 39/2015).

1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas
legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.
2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la
Administración Pública correspondiente. El Plan Anual Normativo no crea un vínculo obligatorio, es una mera
estimación.
Artículo 25 Plan Anual Normativo. Ley de Gobierno (Modificada por la Ley 40/2015):
1. El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o
reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.
2. El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan reglamentariamente, las
normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo
fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas
administrativas impuestas a estos últimos.
3. Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no figurara en
el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario justificar este hecho en la
correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
4. El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar
la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar sucesivas modificaciones del régimen legal
aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo. El Ministro de la
Presidencia elevará el Plan al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril.
Por orden del Ministerio de la Presidencia se aprobarán los modelos que contengan la información a remitir sobre
cada iniciativa normativa para su inclusión en el Plan.
e. ARTÍCULO 133 PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE NORMAS CON RANGO DE LEY Y
PARLAMENTOS.
1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una
consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión
de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma
acerca de:
a. Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
b. La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c. Los objetivos de la norma.
d. Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
e.
2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los
derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal
web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas
aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también
recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o
representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos
fines guarden relación directa con su objeto.
-
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3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal
que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la
posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios,
que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.
-
4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo
en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la
Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a
éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga

obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la
consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa
legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos
procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella.
El art. 26 de la Ley de Gobierno modificada por la Ley 40/2015 trata sobre el Procedimiento de elaboración
de normas con rango de Ley y reglamentos, y el art. 27 sobre la tramitación urgente de iniciativas
normativas en el ámbito de la Administración General del Estado, pero estas cuestiones serán tratadas en el
tema dedicado a los reglamentos.
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TEMA 7: OTRAS FUENT . TRATADOS INTERNACIONAL . DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA.

1. LOS TRATADOS INTERNACIONAL .
Art. 96 de la Constitución: «los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en
España, formarán parte del ordenamiento interno».
Pero al margen de esta caracterización como fuente del Derecho interno, no cabe sin más la equiparación de los
tratados con las leyes, ya que la intervención y poderes del Parlamento en su aprobación o denuncia varían de unos
casos a otros como se desprende de la regulación constitucional, que establece sobre el Ejecutivo (que es quien
negocia y firma los tratados) un sistema de control a priori en los siguientes términos (arts. 93 a 96):
1. La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá

la previa revisión constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal
Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción (art. 95).
-
2. Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una
organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.
Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos
tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la
cesión (art. 93, que estaba contemplando anticipadamente el ingreso de España en las Comunidades
Europeas).
-
3. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá
la previa autorización de las Cortes Generales en los de carácter político o militar, los que afecten a la
integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I, los que
comporten obligaciones financieras para la Hacienda Pública, y los que supongan modificación o derogación
de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución (art. 94.1).
-
4. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o
convenios (art. 94.2).
En definitiva, los tratados pueden ser equiparados a las distintas clases de leyes u otros actos
parlamentarios desde el punto de vista de las exigencias de intervención parlamentaria que comporta su
conclusión, pero desde la perspectiva de sus efectos la asimilación puede resultar equívoca, pues éstos son
distintos de los que producen las leyes. Y es que los tratados modifican las leyes que les sean
contrarias, pero, sin embargo, no se produce el efecto inverso, es decir, no son modificables por leyes
posteriores, ya que «sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma
prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional» (art. 96. 1). Se
modificarían en su caso si la mayoría de los países lo aprueba y mediante los procedimientos establecidos; otra
alternativa es irse del tratado.
2. EL DERECHO COMUNITARIO.
Todos los países miembros de la Unión Europea, y España como uno de ellos, han experimentado desde su ingreso
en aquellas una alteración de su sistema de fuentes, en el que ha penetrado el Derecho comunitario. Como
características fundamentales del sistema de relaciones entre los Derechos internos y el Derecho comunitario se
pueden señalar las siguientes:
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1. El ordenamiento comunitario es, como tal, autónomo e independiente de los ordenamientos de los
Estados miembros de la Comunidad, aunque lo matizaremos más adelante. No es del todo cierto, porque hay
ramas del derecho comunitario, como la de producción, que se incluyen en los ordenamientos de todos los estados
miembros.
-
2. Dicho ordenamiento tiene fuentes propias de producción del Derecho.
-
3. El Derecho comunitario se integra en el Derecho interno, no a través de una coordinación horizontal, sino de
una relación vertical por la cual están destinados a confundirse progresivamente, incluso porque las
personas físicas y jurídicas de los Estados miembros son al mismo tiempo sujetos del ordenamiento
comunitario y del ordenamiento interno.
-
4. Las normas comunitarias que cumplen determinados requisitos tienen eficacia inmediata en el
ordenamiento interno de los Estados miembros, lo que lleva a afirmar que no se da siempre una
separación entre el ordenamiento comunitario y el ordenamiento estatal.
a. DERECHO ORIGINARIO.
El Derecho originario es aquel contenido en los diversos tratados que los Estados miembros suscriben, siendo
las fuentes de mayor rango, y aquellas que posibilitan la aparición del Derecho derivado, que está sometido al
originario. El Derecho derivado no sólo cederá en caso de contradicción con el originario, sino que además debe
estar fundamentado y originado en los diferentes Tratados que lo componen.
I. TRATADOS FUNDACIONAL .
Tratados constitutivos de la Unión Europea. Dentro de la categoría de tratados fundacionales, se incluyen todas las
normas contenidas en el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (mientras existió), el Tratado
de la Comunidad Económica Europea y el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
II. TRATADOS MODIFICATIVOS Y COMPLEMENTARIOS.
Se incluyen en esta categoría los tratados que, a lo largo del tiempo, han ido modificando las disposiciones
fundacionales. Los más importantes son: el Tratado de fusión, el Acta Única Europea, el Tratado de la Unión
Europea, el Tratado de Lisboa, el Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Niza. También se incluyen en esta
categoría los Tratados de adhesión de cada uno de los Estados que se han ido adhiriendo a las Comunidades
Europeas, puesto que alteran los Tratados fundacionales al menos en lo que se refiere a la constitución de las
instituciones comunitarias.
b. DERECHO DERIVADO.
I. EL REGLAMENTO.
Tendrá un alcance general y será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado
miembro, constituye la más importante norma jurídica del Derecho comunitario, sobre la que hay que decir, de
inmediato, que no se corresponde con lo que se entiende por reglamento en el Derecho interno, sino más bien con
las normas con rango de ley. El reglamento comunitario así caracterizado se ordena, pues, directamente a los
Tratados y demás fuentes primarias y se define por las notas de generalidad, abstracción y directa aplicabilidad.
Pueden partir del Parlamentos (normalmente) o del Consejo de la Unión Europea. El reglamento en verdad tiene rango
normativo de ley; tiene aplicación directa (se aplican directamente a los países miembros sin necesidad de adaptación en los
países); su contenido natural son materias asumidas por la Unión Europea.
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En función de su alcance general, obliga directamente tanto a las instituciones comunitarias y sus organismos
como a los Estados miembros y sus Administraciones y a las personas físicas y jurídicas de éstos, sin que a tal fin
sea necesario un acto formal de recepción en el Derecho interno.
La aplicación directa significa que el reglamento tiene eficacia por sí mismo en los ordenamientos internos de
los Estados miembros, sin que éstos puedan formular excepciones respecto a su aplicación, ni desistir
unilateralmente de aplicarlos, ni—como dijo el Tribunal de Justicia— excusarse en disposiciones o prácticas internas
para justificar la falta de respeto hacia las obligaciones y plazos resultantes de los reglamentos comunitarios
(Sentencia de 8 de febrero de 1973, Comisión v. Italia). Consecuencia también del efecto directo de los reglamentos
es que, una vez que han entrado en vigor, comportan el desplazamiento del Derecho interno, que queda
inaplicado, cualquiera que sea el rango de sus normas, en todo lo que sea contrario a los mismos.
II. LA DIRECTIVA.
Es una norma que no obliga directamente pero que vincula a los Estados miembros a tomar las disposiciones
necesarias para incorporar al Derecho interno el alcance de sus objetivos. Según el citado precepto del Tratado CE,
la directiva «obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo,
a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios». La mayor parte de las directivas, sin perjuicio de
otras que imponen a los Estados miembros un determinado comportamiento, tratan de obligar a los Estados a
dictar normas con vistas a los programas generales de armonización de los Derechos nacionales en materia de
establecimiento, prestaciones de servicios, eliminación de obstáculos a los intercambios, fiscalidad o aproximación
de las legislaciones. Se diferencia del reglamento en que no es de aplicación directa, porque la directiva necesita un esfuerzo
legislativo “transposición” para adaptarlo al derecho interno; no cambia su contenido (que no puede cambiar), sino su
organización. La transposición se suele llevar a cabo mediante una ley, pero también se puede usar el reglamento.
Es posible que los países lleven a cabo o no la transposición dentro del plazo establecido. De no hacerlo, será invocada la
directiva para proteger derechos p.e. Es decir, pese a no estar incluido, se puede invocar en su forma natural.
III. LA DECISIÓN.
Será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios. No es ya propiamente hablando un acto
normativo, sino más bien un acto singular de la Comunidad que tiene por objeto situaciones singulares referibles
a una o más personas determinadas, aunque en ocasiones, una decisión pueda contemplar una pluralidad de
personas no determinadas. Las decisiones de mayor importancia son aprobadas por el Consejo, correspondiendo
a la Comisión las que se refieren a la gestión ordinaria de los intereses comunitarios. Las directivas tienen carácter
general, mientras que las decisiones tienen una aplicación determinada sobre ciertas personas o situaciones. Sin embargo, es de
aplicación directa.
IV. LAS RECOMENDACION Y LOS DICTÁMEN .
No tienen en ningún caso carácter normativo, el Tratado dice que «no serán vinculantes». En cuanto a la
formación, entrada en vigor y eficacia de los reglamentos, directivas y decisiones, es decir, de los actos que tienen
carácter obligatorio, ya sean normativos o no, los tratados imponen determinadas condiciones formales. Son
éstas, en primer lugar, la adecuada motivación con referencia expresa a las propuestas y pareceres requeridos en
ejecución del tratado y, en segundo lugar, que se siga el procedimiento de elaboración establecido.
Para los reglamentos y directivas el procedimiento se inicia con la propuesta de la Comisión, sobre la que emiten
informe el Parlamento y el Comité Económico y Social antes de la aprobación definitiva por el Consejo. En el caso de
los reglamentos es necesario además, para la entrada en vigor de los mismos, su publicación en el Diario Oficial
de la Comunidad.
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c. LA COSTUMBRE.
Según el CC, la costumbre regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral ni al orden
público y que resulte probada. La importancia de la costumbre dentro de un ordenamiento jurídico
eminentemente escrito como el nuestro es escasa, aunque puede tener su importancia sobre todo en lo relativo a
las relaciones privadas. No confundir costumbre con tradición. La ley decide la aplicación preferente de la costumbre en
defecto de ausencia de ley. En los municipios que tienen concejos abiertos, tipo de asamblea de vecinos, las decisiones que se
tomen, se tomarán con los usos que siempre se hayan llevado a cabo en dicho concejo, y sino según las bases establecidas en la
ley local.
Sin embargo, la Administración en sí no puede generar costumbre, no existe la costumbre administrativa,

pues falla un componente de toda costumbre como es la convicción u opinio iuris.
d. LOS PRINCIPIOS GENERAL DEL DERECHO.
Frase del TS: Los principios generales del derecho son como el oxígeno que respiran las normas. Se aplican en defecto de ley
o costumbre, pero además cumplen la importante misión de informar a la totalidad del ordenamiento jurídico.
En España existen PGD positivizados, como los del art. 9.3 CE, y no positivizados, como el de confianza legítima
construido desde nuestra jurisprudencia. Todos ellos pueden ser de aplicación subsidiaria en defecto de
normas escritas. De esta forma existen:
- Principios con función interpretativa o moduladora del Derecho positivo. Ej.: el principio de
proporcionalidad en materia sancionadora.
- Principios con función resolutoria. Ej.: principio de precaución.
- Principios con función estructurante o de conformación de la actividad administrativa. Tienen que ver
con el funcionamiento de la administración, como son los de buena administración o el de eficacia.
Entre los principales PGD podemos destacar los siguientes:
- Principio de jerarquía normativa, según el cual una norma de rango inferior no puede contradecir a otra
de rango superior. Este principio debe ser completado por el principio de competencia, según el cual
existe un reparto de materias entre las distintas administraciones. El resultado de este reparto es el hecho
de que normas jerárquicamente superiores no puedan contradecir a otras inferiores al no estar dentro de
su ámbito competencial.
-
- Principio de publicidad de las normas. A fin de que el cumplimiento de las leyes no pueda excusarse en la
ignorancia de las mismas, se deberán publicar en los correspondientes boletines oficiales para que puedan
ser conocidas por todos.
-
- Principio de irretroactividad de las leyes no favorables, ya explicado con anterioridad. A grandes rasgos
no se prohíbe la retroactividad de las leyes, es decir, que éstas sean de aplicación a una situación anterior,
aunque sí se establece un límite. Este límite es el que la nueva ley contenga disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales. En estos casos, no se podrá aplicar la nueva ley a
situaciones anteriores a su promulgación.
-
- Principio de legalidad, según el cual nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones
que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la
legislación vigente en aquél momento. Es decir, que para condenar a alguien debe existir una ley que así
lo establezca.
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TEMA 8: EL REGLAMENTO ADMINISTRATIVO.

1. INTRODUCCIÓN.
El reglamento consiste en una disposición normativa dictada por la Administración en virtud de su
competencia. Puede adquirir distintas denominaciones: Decreto, Orden Ministerial, Orden de Consejero
Autonómico, Bando, Ordenanza, etc. No todo lo que conforma la Administración puede aprobar reglamentos, sólo las partes
autorizadas y con potestad para ello.
Siempre que nos encontremos con un acto normativo dictado por la Administración, en cualquiera de sus
vertientes, estaremos en presencia de un reglamento. La CE atribuye al Gobierno la titularidad de la potestad
reglamentaria (art. 97 CE). Ello no supone que el resto de los órganos de la Administración jerárquicamente
escalonados no participen de tal potestad normativa.
Por otro lado, implícitamente, también se reconoce en el texto constitucional la potestad reglamentaria de las CCAA.
En cambio, la potestad reglamentaria de los restantes entes públicos será derivada y sólo la ostentará cuando la ley
se la atribuya y en la medida y para las finalidades con que se efectúe la atribución.
2. CLASIFICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.

Se pueden establecer distintos sistemas de clasificación:
1. Por razón del sujeto que los dicta. Los reglamentos podrán ser estatales, autonómicos, locales o
institucionales. Dentro de cada grupo existirán a su vez subdivisiones. Ej.: los reglamentos estatales podrán ser
dictados por el Consejo de Ministros, por las Comisiones Delegadas del Consejo de Ministros o por los Ministros.
Es importante realizar las siguientes consideraciones:
- Los reglamentos estatales son jerárquicamente superiores a los locales e institucionales. No pueden
contradecir.
- En cuanto al procedimiento para su elaboración, diferirá según la clase de reglamento:
- Reglamentos estatales: su regulación se encuentra en la Ley de Gobierno y Administraciones de 27
de noviembre (ley 50/1997).
- Reglamentos locales: se aplicará lo dispuesto en la legislación local.
- Reglamentos autonómicos: habrá que estar a lo dispuesto en los respectivos estatutos y a la
legislación autonómica que las desarrolle sin perjuicio de la competencia del Estado para dictar las
bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Ley 1/1983 del Gobierno y de la
Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.
-
- En cuanto a su publicación, también diferirá según la clase de reglamento:
- Reglamento estatal: BOE.
- Reglamento autonómico: Diario oficial de la CCAA correspondiente.
- Reglamento local: Boletín oficial de la provincia.
En cuanto a la entrada en vigor, la vigencia se producirá en la fecha que el reglamento determine, y en caso de
silencio, a los 20 días de su completa publicación. Sin embargo, en los reglamentos locales habrá que conjugar estos
criterios con el transcurso del plazo de 15 días para el requerimiento por ilegalidad.
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Artículo 23 de la Ley de Gobierno. Disposiciones de entrada en vigor: Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1
del Código Civil, las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta
corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas
que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el
comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación.
Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo
de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho
debidamente acreditado en la respectiva Memoria.
2. Por razón de la relación existente entre los reglamentos y la ley.

- Reglamentos ejecutivos: Se limitan a desarrollar los preceptos previamente sentados en una ley
formal. La existencia de este tipo de reglamentos obedece a las siguientes razones:
-
a) El tecnicismo de la actuación administrativa, que se escapa de la labor del legislador.
b) El concurso de ley y reglamento hace que la primera sea más inmune al paso del tiempo, ya que la
parte técnico-casuística será recogida en el reglamento, que es más adaptable al paso del tiempo.
Un aspecto importante de esta clase de reglamentos es el hecho de que deben ser previamente
informados por el Consejo de Estado, aunque se trate de reglamentos ejecutivos de carácter
provisional.
La STS de 1 de junio de 1973 fija perfectamente el sentido de los reglamentos ejecutivos o

secundum legem al señalar que deberán limitarse a establecer las reglas o normas precisas para la
explicitación, aclaración y puesta en práctica de los preceptos de la Ley, pero no contener mandatos
normativos nuevos y menos restrictivos de los contenidos en el Texto legal.
Por otra parte, también es de destacar que este tipo de reglamentos trata sobre cuestiones que
son materia reservada a la Ley, por lo que necesitan una habilitación legal expresa para el
ejercicio de la potestad reglamentaria. En este punto podemos constatar la existencia de dos
corrientes doctrinales:
I. Entiende que el Gobierno tiene atribuida la potestad reglamentaria de forma genérica por el
art. 97 CE y que no necesita de esta habilitación legal para cada caso, sino que basta con que
el reglamento respete los límites señalados anteriormente.
II. Señala la necesidad de que exista una habilitación legal expresa para cada caso, ya que
estamos hablando de materias reservadas a la Ley. Esta es la tesis que sigue la
jurisprudencia (STS de 30 de marzo de 1992).
Esta habilitación ha de hacerla la Ley a favor del Gobierno en el ámbito estatal o del Consejo
de Gobierno en el ámbito autonómico. No cabe admitir la delegación de esta potestad de
desarrollar una ley mediante un reglamento ejecutivo. Ej.: el Gobierno no puede delegar esta
potestad a un Ministro (STS de 25 de enero de 1982).
- Reglamentos independientes: Se dictan prescindiendo de cualquier ley anterior, y precisamente por su

ausencia, para regular relaciones o situaciones que a la Administración interesa configurar.
El reglamento independiente o praeter legem o extra legem no es fruto de una habilitación expresa de la
Ley, ya que no desarrolla ningún Texto Legal. La STS de 30 de marzo de 1992 lo define como aquel que
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sea consecuencia de la potestad originaria (o derivada directamente de la Constitución) y que permita, por
ello, llenar el vacío legal que en un momento determinado pueda aparecer. Por definición, este tipo de
reglamentos no podrán regular materias reservadas a la Ley.
En cuanto al ámbito material de este tipo de reglamentos, sólo cabe en materias organizativas. El
reglamento independiente está excluido especialmente para el ámbito normativo externo, es decir, para
materias que tratan de la relación entre la Administración y los particulares.
De esta forma, la STS de 11 de abril de 1981 subraya que el reglamento independiente de la Ley sólo es
admisible en el ámbito interno, y aún así solamente con fines puramente autoorganizativos o en el marco
de las relaciones de sujeción especial, no cuando regula abstractamente derechos y obligaciones de los
ciudadanos en situación de sujeción general.
El reglamento independiente también es posible en aquellos ámbitos jurídicos diferenciados en que los
sujetos se insertan en virtud de una relación especial de sujeción, como es el caso de los funcionarios
públicos, de los internos de establecimientos penitenciarios, soldados, enfermos, usuarios de servicios
públicos, etc.
- Reglamentos de necesidad: Se trata de normas dictadas para circunstancias de carácter extraordinario,

cuya vigencia se prolonga hasta que dichas circunstancias desaparezcan.
Es importante señalar que su aplicación puede suponer una derogación temporal de normas
jerárquicamente superiores como las Leyes, pero sólo mientras duren las circunstancias que motivaron
la promulgación del reglamento de necesidad. De esta forma, estos reglamentos son conocidos como
reglamentos contra legem, pero esta calificación no es del todo correcta, ya que es la propia legalidad la
que contempla y regula las medidas excepcionales a adoptar cuando se presenten determinadas
circunstancias de este carácter.
Este tipo de reglamentos se prevén especialmente para las situaciones señaladas en el art. 116 CE, es decir,
estados de alarma, excepción y sitio, y en su ejercicio la Administración habrá de atenerse a la LO 4/1981
reguladora de estas situaciones. Existen otras leyes que establecen la posibilidad de acudir a este tipo de
reglamentos como LO 3/1986 sobre medidas especiales en materia de salud pública.
3. Por razón de su contenido.

- Reglamentos internos: Agotan su eficacia en el ámbito de la propia Administración, sin que regulen o
repercutan en las relaciones entre aquélla y los particulares.
- Reglamentos externos: No agotan su eficacia en el ámbito de la Administración, repercuten en las
relaciones entre la Administración y los particulares.
- Estatutos: Son reglamentos que trazan la constitución de un ente público. Acontecen sobre todo en el
ámbito de la Administración institucional y en particular, dentro de la Administración corporativa.
-
3. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS EN GENERAL.
El reglamento deberá cumplir los siguientes requisitos:
1. Deberá ser dictado por un sujeto o ente público, y dentro de éste, por el órgano competente.
2. Su contenido deberá ser posible, lícito y determinado o determinable. No tiene que ser un fin inmediato, sino
que exista una idoneidad del reglamento para regular su contenido en un futuro.
3. Se deberá observar el procedimiento aplicable a cada caso.
4. El reglamento deberá dictarse precisamente para la persecución del fin determinado. El reglamento
debe tener una causa, aunque esta razón de ser del reglamento debe valorarse de forma menos rigurosa e
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inmediata que si se tratase de un acto no normativo. Ej.: un reglamento de orden público, no hace falta que exista
una alteración del orden público, sino que se advierta la idoneidad de su producción.
5. Cada reglamento deberá adoptar la forma prescrita por el derecho vigente: Real Decreto si deriva del Jefe
del Estado, Orden Ministerial si deriva del Ministro, etc.
6.
4. DIFERENCIA ENTRE ACTO ADMINISTRATIVO Y REGLAMENTO.
Ambos son instrumentos jurídicos de la Administración, pero entre uno y otro existen una serie de diferencias.
La distinción más obvia es que el reglamento innova el ordenamiento jurídico, se constituye como una fuente
del derecho y por tanto de producción normativa. Sin embargo, el acto, aunque también es fruto de la
Administración, no innova el ordenamiento jurídico, ya que se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto
concreto. Ej: la concesión de una licencia de obras al solicitante. Se trata de un acto administrativo mediante el cuál la
Administración comprueba que el solicitante cumple los requisitos necesarios para la obtención de la licencia de obras.
Otra distinción, aunque menos precisa, es la que establece que los reglamentos normalmente están dirigidos a
un conjunto indeterminado de sujetos, y regula situaciones en abstracto. Por otra parte, el acto administrativo
está dirigido en la mayoría de los casos a una serie de destinatarios concretos (sanción administrativa, licencia que
se otorga a un peticionario concreto, etc.). Sin embargo el problema puede surgir cuando estamos ante actos que
están dirigidos a un conjunto indeterminado de sujetos o incluso a la colectividad.
Por último, subrayar que esta distinción entre reglamentos y actos administrativos no es gratuita, sino que se
desprenden importantes consecuencias, entre las que podemos destacar:
- La potestad reglamentaria no es una cualidad general de la Administración, sino que sólo corresponde a
aquellos órganos a quienes específicamente se les atribuye tal potestad. Sin embargo, en el caso de los
actos administrativos, éstos constituyen el modo normal de expresión de la Administración.
-
- El reglamento siempre puede ser derogado, modificado o sustituido, mientras que en el caso de los
actos administrativos su revocación está sujeta a una serie de límites impuestos por la Ley en garantía de los
derechos a que el acto ha podido dar lugar. La ilegalidad de un reglamento implica siempre su nulidad de
pleno derecho, mientras que en el caso del acto administrativo la regla general es la anulabilidad o nulidad
relativa.
-
5. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.
Está establecida en el art. 37.1 Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, que estipula que “las
resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter
general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general”.
Por tanto, la Autoridad que ha dictado un reglamento, y que por tanto podría dictar otro derogándolo o
modificándolo, no puede, mediante un acto singular, excepcionar para un caso concreto la aplicación del
reglamento.
Esta prohibición va más lejos ya que también alcanza a cualquier autoridad, aunque sea jerárquicamente superior.
Así, el Consejo de Ministros no puede dispensar válidamente a una persona mediante un Decreto del puntual
cumplimiento de un requisito o de una obligación impuesta a la misma por una simple Orden Ministerial.
Sin embargo, sí es cierto que algunos reglamentos contemplan su inaplicación para una serie de situaciones, lo cuál
no es exactamente un supuesto de inderogabilidad singular del reglamento, ya que el propio reglamento contempla
estos supuestos.
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El fundamento de la inderogabilidad singular de los reglamentos estriba en el principio de legalidad. La

Administración está sometida a todo el ordenamiento jurídico, y, por lo tanto, a los reglamentos. Si éstos no prevén
la posibilidad de su dispensa, una derogación singular sería en rigor una infracción del Reglamento mismo.
6. LÍMIT A LA POT TAD REGLAMENTARIA.

En virtud del principio de materias reservadas, la Administración no podrá regular aquellas materias que la CE o
los EEAA reconocen como competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas legislativas de las CCAA (art. 51.1
LRJ-PAC). Ello no impide que previa habilitación legal con estricta fijación de los principios y criterios aplicables se
pueda desarrollar, mediante el correspondiente reglamento ejecutivo, lo dispuesto en la ley que regula la materia
de que se trate.
Por otra parte, la Administración no podrá dictar reglamentos contrarios a las leyes. Dada la estructura
jerárquica de la Administración, los órganos y entes inferiores habrán de respetar lo establecido por aquellos
órganos o entes a los que estén subordinados. En consecuencia, ninguna disposición normativa podrá vulnerar los
preceptos de rango superior (art. 128.2 LPAC: “Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la
Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la
competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su
función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones
administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones
personales o patrimoniales de carácter público“.
La consecuencia del incumplimiento de los expresados límites será la nulidad de pleno derecho de la
disposición de que se trate (art. 47.2 LPAC).
7. SUPU TOS PECIAL .

Podemos distinguir entre:
- La deslegalización: Es una operación que efectúa una Ley que, sin entrar en la regulación material de un
tema, hasta entonces regulado por Ley anterior, abre dicho tema a la disponibilidad de la potestad
reglamentaria de la Administración. La deslegalización no será posible en los siguientes supuestos:
- Cuando la CE establece la reserva de LO no es posible.
- Tampoco es posible cuando la reserva de ley ordinaria está consagrada constitucionalmente o
estatutariamente.
Debemos diferenciar la Ley de deslegalización de otras figuras como la remisión o la delegación

recepticia.
- En cuanto a la Ley de remisión, ésta tiene un contenido material, directamente aplicable a los
destinatarios, pero se trata de una Ley incompleta, que necesita del concurso de otra norma para
completar la regulación sobre la materia en cuestión.
-
- Las diferencias entre deslegalización y delegación recepticia (Decretos Legislativos) también son claras. En
primer lugar, es cierto que tanto la Ley de deslegalización como la Ley de delegación no son Leyes
directamente aplicables. Pero del desarrollo de una Ley de delegación surge una norma con fuerza de
ley, mientras que en desarrollo de la Ley de deslegalización surgen normas administrativas puras, esto es,
reglamentos.
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En segundo lugar, la deslegalización no se consume nunca, por lo que se pueden realizar desarrollos
reglamentarios indefinidamente, en tanto que el rango no se vuelva a elevar. En cambio, en el caso de la
delegación recepticia, ésta se agota en un solo ejercicio normativo.
8. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.

Esta cuestión la abordaremos desde tres puntos de vista:
- Punto de vista subjetivo: Los reglamentos tendrán fuerza vinculante respecto de las personas sujetas a la
jurisdicción de quien los dicta. Así, los reglamentos estatales obligarán a todos los que se encuentren en
territorio nacional.
- Punto de vista objetivo: No existen materias reservadas a la potestad reglamentaria. En este sentido, la
potestad reglamentaria podrá proyectarse:
a) Sobre materias que no estén reservadas a ley orgánica u ordinaria.
b) Sobre materias que aunque no se encuentren en el apartado anterior, no hayan sido
reguladas previamente (salvo deslegalización) por una ley o disposición con fuerza de ley. Una
materia que está reservada a la ley, puede desarrollarse por ley y por reglamento posteriormente.
c)
- Punto de vista cronológico: Los reglamentos, a diferencia de lo que ocurre con los actos administrativos
no normativos, no son inmediatamente eficaces, sino que para que produzcan sus efectos habrán de
publicarse en el Diario Oficial que corresponda, y hecho esto, entrarán en vigor cuando la propia disposición
lo establezca y en caso de no establecer nada, a los 20 días.
Por otra parte, los reglamentos no pueden contemplar situaciones de retroactividad, ya que según el
art. 47.2 LPAC serán nulas de pleno derecho... las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Sin embargo, sí es posible la llamada retroactividad in bonum, como la que se produce cuando un acto
lleva aparejada una sanción mayor que en la actualidad. En este caso, se podría aplicar el reglamento actual
aunque no estuviese en vigor en el momento en que se procedió a la incoación del expediente sancionador.
9. LAS INSTRUCCION DE SERVICIO Y LAS CIRCULAR .

No constituyen una manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria, puesto que no innovan el
ordenamiento jurídico, sino de la jerarquía administrativa. Se trata de órdenes generales impartidas por un órgano
jerárquicamente superior a otros que dependen de éste, señalándoles el sentido de su actuación, interpretando
normas, etc.
Sin embargo, en algunas ocasiones, bajo la apariencia de una instrucción o circular se esconden verdaderos
reglamentos. La consecuencia de este hecho suele ser la nulidad de la instrucción o de la circular.
10. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS.

a. INTRODUCCIÓN.
El art. 97 CE reconoce la potestad reglamentaria a favor de la Administración al estipular que "el Gobierno ejerce la
potestad ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes". Como hemos visto, el actual
ordenamiento jurídico establece la existencia de tres Administraciones Territoriales: la Administración General del
Estado, la autonómica y la local. Pues bien, cada una de estas Administraciones tiene reconocida la potestad
reglamentaria.
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Para la elaboración de estos reglamentos se debe seguir un procedimiento tasado por la ley, de forma que su
omisión o defectuoso cumplimiento conllevaría la nulidad de la disposición normativa. Este procedimiento
para la elaboración de los reglamentos cumpliría una doble finalidad:
1. El procedimiento constituye un límite importante al ejercicio de la potestad reglamentaria. No hay que

olvidar que el art. 106.1 CE establece que "los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de
la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican".
Es importante subrayar que esta actividad de control por parte de los Tribunales se dará tanto a instancia
de parte como de oficio.
2. Este procedimiento de elaboración de reglamentos también cumple una finalidad interna, es decir, de
garantía de la propia Administración. Se intenta obligar a la Administración a un esfuerzo especial de
atención ante la gravedad que supone la creación de nuevo Derecho. Se intenta que la solemnidad
procedimental aparte a la Administración de la mera rutina o de la comodidad de los despachos.
No hay que olvidar que en la actualidad hay una cada vez mayor proliferación de reglamentos. Esto se debe
fundamentalmente al mayor contenido técnico de las disposiciones normativas y por otra parte a la
necesidad de agilizar el lento trámite legislativo.
Pero ante esta proliferación, es necesario tomar medidas que garanticen que estos reglamentos, que no hay
que olvidar no proceden de nuestros representantes directos, sean elaborados mediante un procedimiento
que garantice la participación de los interesados.
b. TIPOLOGÍA Y JERARQUÍA DE LOS REGLAMENTOS TATAL .
Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las siguientes formas (art. 24 LG):
a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las
normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución .
b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al
Presidente.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias
de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.
d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la
forma de Real Decreto.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales
órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro
de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.
f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución
afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a
propuesta de los Ministros interesados.
Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:
1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de
Ministros.
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
3.
4.
47

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c. EL PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS.

I. INTRODUCCIÓN.
Como apuntábamos en la introducción, nuestro ordenamiento jurídico contempla tres tipos de administraciones
territoriales, y cada una tiene su propio procedimiento para la elaboración de reglamentos.
Sin embargo, el procedimiento para la elaboración de disposiciones normativas de carácter reglamentario por parte
de la Administración General del Estado es el más completo, por lo que las otras Administraciones completan su
normativa con el régimen jurídico estatal.
Antes de entrar en el procedimiento en sí, es importante subrayar el art. 105.a) CE que establece que "la Ley
regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la
Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten".
II. REGULACIÓN GENERAL. LA LEY 39/2015, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN.
TÍTULO VI. De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.
ARTÍCULO 128. POTESTAD REGLAMENTARIA
El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las
Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de
gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/ 1985, de 2 de
abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas
materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o
de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o
colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas
o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de
carácter público.
Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición
administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.
ARTÍCULO 129. PRINCIPIOS DE BUENA REGULACIÓN
En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de

acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia.
En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de
proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.
En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de
interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado
para garantizar su consecución.
En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación
imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos
restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.
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A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el
resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable,
predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la
actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.
Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o
Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las
consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y
deberá justificarse en la ley habilitante. (STC 55/2018).
Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan atribuida
esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así
lo exija.
En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal
y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos
establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/ 2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o
exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la
elaboración de las normas.
En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o
accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.
Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y
valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera.
ARTÍCULO 130. EVALUACIÓN NORMATIVA Y ADAPTACIÓN DE LA NORMATIVA VIGENTE A LOS PRINCIPIOS
DE BUENA REGULACIÓN
Las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de
buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y
si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas.
El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el
órgano que determine la normativa reguladora de la Administración correspondiente.
Las Administraciones Públicas promoverán la aplicación de los principios de buena regulación y cooperarán para
promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas y, en particular, para evitar la introducción de
restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica.
ARTÍCULO 133. PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE
NORMAS CON RANGO DE LEY Y REGLAMENTOS
Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una
consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los
sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
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a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e
intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web
correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones
adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.
Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por
ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la
norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los
potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su
opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y
reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.
Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el
caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración
autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran
razones graves de interés público que lo justifiquen.
Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga

obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta
pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la
potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual
excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella.
III. PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS TATAL .
El procedimiento para la elaboración de reglamentos estatales se encuentra descrito en el art. 26 de la Ley 50/1997,
de Gobierno. Dicho artículo, con una serie de puntualizaciones, también describe el procedimiento de elaboración
de normas con rango de Ley, estos son, los anteproyectos de ley y los proyectos de real decreto legislativo. El
procedimiento es el siguiente:
Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y
la legalidad de la norma. Se sustanciará una consulta pública. Podrá prescindirse del trámite de consulta pública
en los siguientes casos:
1) Elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las

organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que
lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica,
no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.
2) Tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. La concurrencia de
alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de
Impacto Normativo.
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La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la norma tengan la
posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso será
inferior a quince días naturales.
El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto
Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:
a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una justificación
de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación.
b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que incluirá el
listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor
de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.
d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores,
colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado
y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias. Este
análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea.
e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se cuantificará el coste de
su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto
sobre las pequeñas y medianas empresas.
f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación
de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución
de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los
indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública.
A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabará, además de los
informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para
garantizar el acierto y la legalidad del texto.
Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o
de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial
independencia o autonomía.
El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes, estudios y
consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a la mitad de la duración de los indicados
en el párrafo anterior.
Los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de disposiciones reglamentarias,
deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes.
Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas cuando la norma
pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e
intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web
correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones
adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.
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El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser reducido hasta
un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen; así como cuando se
aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas.
El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público,
que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las
disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones
dependientes o vinculadas a éstas.
Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se
considere conveniente.
Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y, en caso de proyectos de ley, su remisión
al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del
Gobierno analizará los siguientes aspectos:
a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.

b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, con
otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan
Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales.
c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras
existentes en el mismo ámbito.
d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión de una
sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo.
e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.
f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas o
buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la
Administración General del Estado.
g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que se
trasponga al derecho interno.
Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico, la Memoria del Análisis de

Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los estudios y
consultas emitidas y demás actuaciones practicadas.
Lo dispuesto en este artículo y en el siguiente no será de aplicación para la tramitación y aprobación de

decretos-leyes, a excepción de la elaboración de la memoria prevista en el apartado 3, con carácter abreviado, y lo
establecido en los números 1, 8, 9 y 10.
IV. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS EN LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Y LA LOCAL.
Su regulación es mucho más parca que la del Estado, por lo que se completa con lo establecido en la legislación
estatal.
En el caso de la CCAA canaria, como vimos, su regulación está en los arts. 43 a 45 de la Ley de Gobierno y
Administraciones Públicas 1/1983. Lo más sobresaliente es que los proyectos de Decreto serán remitidos al
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Secretario del Gobierno que procederá a dar traslado de dicho proyecto a los consejeros, con al menos 8 días de
antelación a la reunión del Consejo de Gobierno, salvo en casos de urgente necesidad apreciados por el Presidente.
En cuanto a la Administración local, su regulación viene recogida en el arts. 47 a 49 de la LRBRL. Este artículo
describe el siguiente procedimiento para la elaboración de los reglamentos: Aprobación inicial por el Pleno.
a) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de 30 días para la presentación de
reclamaciones y sugerencias.
b) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva
por el Pleno.
c)
V. TRASCENDENCIA DEL INCUMPLIMIENTO DE LOS DISTINTOS TRÁMIT EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS
REGLAMENTOS.
Existen una serie de trámites cuya no observancia puede conllevar la nulidad del reglamento. Esto es importante,
pues mientras que en el caso de los actos administrativos la regla general es la anulabilidad, en los
reglamentos se predica la nulidad, con todas las consecuencias que se pueden derivar de esto. Veamos
brevemente estos trámites:
- En primer lugar nos encontraríamos con la audiencia al interesado. Es un trámite constitucionalizado en el

art. 105.a) de la CE que estipula que "la ley regulará la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de
las organizaciones o asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten".
El sentido de este artículo ha sido recogido casi literalmente por la Ley 50/1997, sin embargo la
jurisprudencia ha venido realizando una interpretación restrictiva del trámite de audiencia en el sentido de
sólo reconocer este trámite a las organizaciones y asociaciones de carácter obligatorio por Ley (como los
Colegios Profesionales, las Cámaras Oficiales, sindicatos, partidos políticos, etc., y no a las asociaciones de
carácter voluntario).
Estas asociaciones de carácter voluntario sólo podrán personarse en el trámite de audiencia cuando la
Administración tenga conocimiento de su existencia y de su objeto social, según ha precisado la
jurisprudencia (STS de 21 de noviembre de 1990).
- En cuanto al informe de la secretaría General Técnica, la jurisprudencia ha relativizado su importancia, al

establecer que no conllevará la nulidad del reglamento cuando se trate de:
a) Disposiciones interpretativas o aclaratorias.
b) Reglamentos que reproducen otros anteriores con simples variaciones no sustanciales.
c) Proyectos elaborados por la propia Secretaría General Técnica.
Reglamentos dictados en ejecución de otros anteriores que sí fueron informados por la Secretaría General
Técnica.
- El dictamen del Consejo de Estado. Este dictamen es exigido por el art. 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo
de Estado de 1980 para una determinada clase de reglamentos, que son los que tienen un carácter
ejecutivo. Por lo tanto, sólo se consideran exceptuados de este trámite los reglamentos independientes o
praeter legem, los organizativos y los de necesidad.
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11. REGLAMENTOS ILEGAL .

a. INTRODUCCIÓN.
Por reglamentos ilegales entendemos en sentido amplio no sólo aquellos reglamentos que son contrarios a la Ley,
sino el no seguir las exigencias institucionales derivadas del carácter subalterno de los reglamentos.
b. LA SANCIÓN DE NULIDAD DE PLENO DERECHO.
El art. 47.2 PAC establece para el caso de los reglamentos ilegales, la sanción más grave, es decir, la nulidad de
pleno derecho, frente a la nulidad simple, relativa o anulabilidad. A grandes rasgos, el régimen de cada tipo de
nulidad sería el siguiente:
a) Nulidad relativa, simple o anulabilidad. Exige una reacción del particular frente al acto, ya sea
normativo o no, viciado. Mediante la interposición del correspondiente recurso. Si el particular no
reacciona, se entiende producido el consentimiento del afectado, por lo que el Derecho se desinteresa del
vicio existente, y el acto o norma pasa a ser firme e inatacable como si no hubiese tenido ningún tipo de
vicio.
Por tanto, si el particular no reacciona, en este caso entra en juego el principio de seguridad jurídica, y como
tampoco existe un interés trascendente al de los meros particulares que exija una contundente respuesta
del ordenamiento jurídico, el Derecho se pronuncia a favor de las relaciones ya establecidas.
b) La nulidad absoluta o de pleno derecho. Puede declararse a instancia de parte o de oficio por la propia
Administración o los Tribunales. No está sometida a plazo alguno. El mero transcurso del tiempo no sana el
acto o norma viciados. Su declaración produce efectos ex tunc.
Este régimen tan riguroso se explica por la gravedad de los vicios a los que se aplica esta sanción. Se trata
de vicios que trascienden más allá del puro interés de los particulares y que afectan al interés de todos, al
orden público.
En el caso de los reglamentos, la nulidad es radical, de pleno derecho. Esto tiene una justificación muy
clara. Basta pensar que si la ilegalidad de un reglamento determinase una mera anulabilidad de forma que
sólo se pudiese hacer valer a través de la impugnación dentro de un plazo breve por la persona o personas
afectadas, quedaría al arbitrio de éstas todo el sistema de producción normativa y se habría introducido un
nuevo sistema de derogación de las leyes formales: la derogación producida por un simple reglamento
cuando transcurriesen los plazos de impugnación.
En este sentido, se puede poner como ejemplo el de un reglamento que va en contra de lo dispuesto en una
norma de rango superior, como una Ley (art. 47.2 PAC). Si no se predicase la nulidad de pleno derecho de
dicho reglamento, una vez transcurridos los plazos para interponer recursos contra dicho reglamento, éste
sería firme e inatacable, por lo que se estaría dando una derogación por parte del mencionado reglamento
sobre lo dispuesto por una ley de rango superior.
Los casos para los que nuestro ordenamiento predica la nulidad de pleno derecho serían los siguientes:
VICIOS DE COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO.
En cuanto a los vicios de competencia, sólo existirá nulidad de pleno derecho si el órgano fuese manifiestamente
incompetente por razón de la materia o del territorio.
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En cuanto al vicio del procedimiento, será el reglamento dictado prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido.
Se predicará la mera anulabilidad para aquellos supuestos en que la incompetencia no sea manifiesta o se haya
prescindido de algún trámite procedimental pero no de todos.
INFRACCIONES POR RAZÓN DEL CONTENIDO.
Está claro que la invasión por el reglamento de materias reservadas a la Ley acarrea la nulidad de pleno derecho del
mismo.
También será nulo aquél reglamento que no respete el principio de jerarquía normativa. En este sentido, la STS
de 7 de octubre de 1997 señala que establecido a través de una norma con rango de Ley el régimen jurídico
aplicable a las actividades extractivas para la protección del medio ambiente, sólo a través de una norma de rango
no inferior cabría la modificación de dicho régimen.
La potestad reglamentaria es, pues, un poder jurídico que ejercitado por la Administración supone la participación
de ésta en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma reglamentaria queda integrada en el
mismo. Pero el reglamento está sometido a la CE y a las Leyes.
El art. 47.2 LRJ-PAC establece, por su parte, que “también serán nulas de pleno derecho las disposiciones
administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que
regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables
o restrictivas de derechos individuales”.
c. LOS MEDIOS TÉCNICOS DE REACCIÓN FRENTE A LOS REGLAMENTOS ILEGAL .

I. LA TÉCNICA GENERAL DE LA INAPLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.
Ya hemos tenido la oportunidad de subrayar que las leyes, por su publicación, deben ser respetadas por los
ciudadanos, autoridades, Tribunales, etc. La razón última de este fenómeno es sin duda que se trata de normas que
emanan de órganos de representación popular, y, por lo tanto, tiene la suficiente legitimidad como para que se
pueda exigir directamente su cumplimiento.
Sin embargo, con los reglamentos ocurriría el fenómeno contrario. La mera publicación de un reglamento no
impone sin más su aplicación efectiva. El reglamento puede ser cuestionado por todos sus destinatarios, y
fundamentalmente por los jueces.
Como hemos señalado, los reglamentos ilegales constituyen un gran peligro para el ordenamiento jurídico, ya que
pretenden prevalecer frente a las leyes que normalmente desarrollan, lo cual supone un ataque frontal al principio
de jerarquía normativa.
El ordenamiento jurídico, por tanto, ha de reaccionar, y lo hace mediante la calificación de la nulidad de pleno
derecho, que supone la ineficacia total y perpetua, no sanable o convalidable del reglamento.
Según el art. 117.1 CE, los jueces están sometidos únicamente al imperio de la ley. Aquí estaríamos ante la
concepción clásica de ley como disposición que emana de órganos de representación popular, con lo que los jueces
deben buscar el respaldo legal de todo reglamento antes de aplicarlo. Por tanto, el juez puede inaplicar un
reglamento que considere ilegal.
Pero cuando la aplicación de la norma reglamentaria se realiza extrajudicialmente, por medio de un funcionario
público, éste se encuentra vinculado por el deber de obediencia jerárquica si la Administración de que forma parte
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sostiene la validez de la norma y ha impuesto su aplicación; sólo en los supuestos extremos (como la carencia de los
mínimos requisitos externos de validez), cesa el deber de obediencia.
Más difícil resulta configurar los límites del deber de observancia de los reglamentos cuando estamos hablando de
particulares. Debemos señalar que la Administración goza del privilegio de la presunción de legitimidad de sus
actos.
De esta forma, la Administración podrá imponer a los particulares el cumplimiento de una norma
reglamentaria ilegal en tanto la misma no sea expresamente anulada. La inaplicación del reglamento ilegal es
una suerte de resistencia pasiva. Un paso más, que veremos a continuación, sería lograr esa inaplicación mediante
una resistencia activa y ofensiva.
d. LA DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD DEL REGLAMENTO POR LA PROPIA ADMINISTRACIÓN AUTORA DEL MISMO (ART. 106.2
PAC).
La Administración tiene el deber de proceder a la declaración de nulidad del reglamento desde el momento en
que aprecia los vicios o desde que es advertida de ello por cualquier interesado o por sus propios servicios. No
hay que olvidar que la Administración, como productora de reglamentos, debe velar porque éstos no vayan en
contra del ordenamiento jurídico.
Esta declaración de oficio requerirá el previo y preceptivo dictamen favorable del Consejo de Estado. En este
punto debemos destacar la diferencia entre la simple derogación de un reglamento por parte de la Administración
de esta declaración de oficio de la nulidad del reglamento.
La derogación produciría efectos ex nunc, es decir, a partir del momento en que aparece la norma nueva,
mientras que en el supuesto de la declaración de oficio de la nulidad del reglamento, los efectos se retrotraen al
momento en que se dictó la norma anulada, que se tiene por no dictada, lo que implica, según la STS de 1 de
junio de 1983, la recuperación de la vigencia de la norma anterior a la anulada.
e. LA ACCIÓN DE NULIDAD DEL PARTICULAR.

Aunque se trata de una revisión de oficio, entendemos que el particular puede denunciar el reglamento ilegal, y la
Administración estará obligada a actuar siempre que se identifique una nulidad inequívoca o de seria apariencia.
f. LOS RECURSOS DIRECTOS E INDIRECTOS CONTRA LOS REGLAMENTOS ILEGAL .
Una de las funciones específicas de la jurisdicción contencioso-administrativa es la de controlar la legalidad de los

reglamentos y de los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación (art. 1.1 de la LJCA 29/1998).
Para los particulares esta técnica es muy interesante, ya que pueden bien impugnar directamente el reglamento
viciado (recurso directo) o bien impugnar el acto fruto de la aplicación del reglamento viciado en base a la
ilegalidad de éste (recurso indirecto).
Esta posibilidad se encuentra enunciada en los arts. 25 y 26 de la LJCA 29/1998. En concreto, los apartados 1 y 2 del
art. 26 se enuncian de la siguiente forma:
1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos
que se produzcan en aplicación de las mismas, fundadas en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.
2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se
hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el
apartado anterior.
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El recurso directo tendría como objeto inmediato el reglamento. En cambio, en el recurso indirecto se impugna
el acto administrativo fruto de la aplicación del reglamento que se entiende ilegal, y no el reglamento en sí,
pero no hay que olvidar que la impugnación se fundamenta precisamente en la ilegalidad del reglamento del que
trae causa.
El recurso directo sólo puede intentarse dentro de un plazo muy breve (los dos meses siguientes a la publicación
del reglamento). En cambio, sea cual sea el tiempo transcurrido, se podrá interponer un recurso indirecto contra
un acto administrativo.
Por otra parte, ambos recursos son independientes. La validez de uno no descansa en la necesidad de interponer
antes el otro, ni el desistimiento de uno de los recursos supone que el otro no vaya a prosperar. En principio, el
recurso directo contra reglamentos es un medio de control más enérgico, puesto que ataca directamente al
reglamento. Cumple una finalidad purgativa del ordenamiento jurídico, y produce efectos erga omnes, es decir, que
una vez calificado un reglamento como ilegal, desaparece del ordenamiento jurídico.
En cambio, en el recurso indirecto, lo que se impugna no es el reglamento, sino un acto de aplicación de dicho
reglamento, el acto administrativo, cuya nulidad se postula en base precisamente a la ilegalidad del reglamento.
Con todo, y por este camino indirecto, también es posible obtener la anulación del reglamento ilegal.
Por lo tanto, el recurso indirecto produce los mismos efectos que el recurso directo, esto es, la anulación del
reglamento ilegal con efectos erga omnes, en beneficio de la seguridad jurídica y de la limpieza del
ordenamiento.
Sin embargo, es necesario subrayar una importante diferencia entre los recursos directos y los indirectos. Como ya
sabemos, los recursos directos se formulan contra el reglamento en sí, ya sea porque su contenido conculca lo
establecido en una norma de rango superior o por cuestiones formales (procedimiento, órgano competente).
Sin embargo, en el recurso indirecto, donde se recurre un acto de aplicación del reglamento, precisamente por la
ilegalidad del reglamento, sólo pueden invocarse motivos relativos al contenido ilegal de la norma
reglamentaria, y no que esa ilegalidad se derive de aspectos formales. En este punto podemos sacar la
consecuencia de que el transcurso del tiempo para la interposición del recurso directo (2 meses desde la
publicación) podría subsanar los vicios de forma.
En este sentido, la STS de 4 de marzo de 1992 señala que en el recurso indirecto, según es jurisprudencia consolidada,
únicamente pueden hacerse valer motivos de nulidad de fondo, pero no de forma.
f. RECURSOS CONTRA REGLAMENTOS Y JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL.
El art. 161.2 CE establece la posibilidad de que el Gobierno impugne ante el TC disposiciones y resoluciones
adoptadas por los órganos de las CCAA. Pero también se ha incluido en cuanto objeto de los supuestos de
conflictos de competencia entre el Estado y las CCAA a los reglamentos (interpretación un tanto libre del art. 161.1.d
CE).
El problema se suscita cuando hemos dejado claro con anterioridad que será la jurisdicción
contencioso-administrativa la que entenderá de la ilegalidad de los reglamentos (art. 106.1 CE y 153 c) en cuanto a
los reglamentos autonómicos).
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TEMA 9: LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA: LA ECUACIÓN “PRERROGATIVAS DE LA

ADMINISTRACIÓN-GARANTÍAS DEL PARTICULAR”.
1. LOS SUJETOS PÚBLICOS.
a. ENT QUE SE PUEDEN CONSIDERAR COMO SUJETOS PÚBLICOS.
Tendrán el carácter de sujetos públicos los siguientes entes, según el art. 2 Ley 39/2015:
La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:
a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El sector público institucional.
2. El sector público institucional se integra por:
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las

Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que
quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y
en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las
previsiones de esta Ley.
En general, la regla para determinar si estamos ante un sujeto público o privado es el de su encuadramiento
o vinculación con alguna Administración territorial. Es importante señalar que los órganos que integran los
distintos tipos de Administraciones no tienen personalidad jurídica. De esta forma, establece el art. 3.4
Ley 40/2015 que cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines
con personalidad jurídica única.
b. CAPACIDAD.
Muy someramente, decir que mientras los entes territoriales tienen una capacidad general, en el sentido de que
pueden desarrollar cualquier actividad encaminada a la satisfacción de los intereses de su población, aspecto que
también es de destacar respecto a las Corporaciones, ya que tienen capacidad para realizar las actividades
concernientes a las actividades que en ellas se integran, los entes instrumentales están estructurados según el
principio de especialidad, por lo que sólo pueden realizar aquellos actos encaminados a perseguir los fines
tasados que determinaron su creación.
2. EL ADMINISTRADO.
a. CONCEPTO Y CLAS .
Se trata de cualquier persona, física o jurídica, nacional o extranjera, susceptible de entablar relaciones con
las Administraciones Públicas. El concepto de administrado, que se puede relacionar con el de súbdito, ha dado
lugar al de ciudadano o particular.
Quizás sea preferible el término de particular sobre el de ciudadano, ya que este último tiene connotaciones de tipo
político y por otra parte no es aplicable a los ciudadanos extranjeros no residentes en España.
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Todo particular, por el hecho de serlo, puede ser vinculado por los actos de la Administración. Es lo que se
conoce como relaciones de sujeción general. Sin embargo, existen particulares que por diversas causas (ejercicio
de una determinada profesión, uso o prestación de un servicio público, etc.) se encuentren en un estado de
sujeción especial con la Administración.
De esta forma, se puede distinguir entre el particular o administrado simple, que sería el vinculado con la
Administración en sujeción general, del cualificado.
b. CAPACIDAD, LEGITIMACIÓN Y REPR ENTACIÓN.

I. LA CAPACIDAD JURÍDICA Y LA CAPACIDAD DE OBRAR.
En primer lugar, debemos destacar que no existe en el Derecho Administrativo una teoría general sobre la
capacidad de obrar. La Ley establece, para cada supuesto, los requisitos que debe cumplir cada sujeto para que
pueda entablar con la Administración la relación que regula, ya sea concejal, alcalde, funcionario o universitario.
Tampoco se distingue entre capacidad jurídica y de obrar. La posesión de los requisitos que la norma exige para
ostentar la capacidad implica la titularidad de ambas figuras.
Existen una serie de cuestiones que influyen en la capacidad jurídica y de obrar del administrado:
- La nacionalidad. El art. 13.1 CE en materia de libertades públicas equipara a los nacionales y a los
extranjeros, sin embargo existen materias como el ejercicio de la política que les están vedadas, todo ello
con las matizaciones derivadas de la aplicación del derecho comunitario que reconoce el sufragio activo y
pasivo en las elecciones municipales, y que motivó una modificación del art. 13.2 CE.
-
- La nacionalidad española también es un requisito para ser funcionario (aunque si no ejerce potestades de
tipo sancionatorio podrá serlo cualquier ciudadano de la UE), para ser concesionario de autopista, etc.
-
- La vecindad territorial, que implica la condición de miembro políticamente activo de las CC.AA y
destinatario del ordenamiento jurídico que se aplique en la Comunidad Autónoma en cuestión. Esto se
resuelve a través del criterio de la vecindad administrativa. En este sentido, el art. 4.1 del Estatuto de
Autonomía de Canarias, dispone que “a los efectos del presente Estatuto, gozan de la condición política de
canarios los ciudadanos españoles que, de acuerdo con las Leyes generales del Estado, tengan vecindad
administrativa en cualquiera de los municipios de Canarias”. Los demás Estatutos de Autonomía se pronuncian
en parecidos términos. Así, el art. 7.1 del Estatuto de Autonomía del País Vasco dispone que “a los efectos del
presente Estatuto tendrán la condición política de vascos quienes tengan la vecindad administrativa, de acuerdo
con las Leyes generales del Estado, en cualquiera de los municipios integrados en el territorio de la Comunidad
Autónoma”.
-
- El sexo no puede determinar ninguna modificación de las reglas generales de capacidad, salvo por
cuestiones estrictamente biológicas (licencias por maternidad y por paternidad).
-
- En cuanto a los menores de edad, el art. 3 de la Ley 39/2015 señala la posibilidad de que tengan capacidad
de obrar, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el
ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento
jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se
exceptúan de este caso los menores incapacitados cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y
defensa de los derechos o intereses de que se trate.
-
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- Por supuesto cuando se habla de capacidad de obrar de los menores, se refiere únicamente al ejercicio de
derechos e intereses que son favorables al menor o los derivados de actividades de fomento de las
Administraciones Públicas (Ej: aceptación de una beca). En ningún sentido se podría pensar que un menor
puede contraer obligaciones por ejemplo a través de un contrato administrativo.
-
- Lo mismo se podría predicar para el caso de la sanción impuesta a un menor. En este sentido, si existe una
edad mínima penal, y por el equiparamiento que realiza el TC de la potestad penal y la potestad
sancionadora de la Administración, creemos que se le debe aplicar también el mismo límite (en este caso,
16 años).
-
- Debemos, para ser más precisos, matizar lo anteriormente expresado en el sentido de que si el menor se
encuentra vinculado con la Administración bajo una relación de sujeción especial, como puede ser un
alumno en una escuela pública, en este caso sí podría ser sujeto de sanciones.
- Sin embargo, cuando las relaciones se establecen ratione rei, es decir, en razón de la cosa, de la pretensión,
serán aplicables los principios de derecho privado en materia de capacidad. Ej: cuando se solicite licencia de
obras en una finca propiedad del solicitante.
-
- El padecer una enfermedad o algún tipo de limitación física puede incidir en las relaciones jurídico
administrativas. De esta forma, puede ser un obstáculo para pertenecer a ciertos puestos de la función
pública, una causa que eximía del servicio militar obligatorio o una causa de discriminación positiva, como
es la de dejar un porcentaje de los puestos de una convocatoria a las personas que sufren de ciertas
minusvalías.
-
- Por último, circunstancias como una condena penal pueden suponer la inhabilitación del funcionario para
ejercer su puesto de trabajo.
II. EL INTER ADO.
Un concepto fundamental dentro de la relación jurídico-administrativa es el de interesado. En este punto debemos

señalar como el concepto de interesado ha ido ampliándose desde la LJCA de 1956 y la LPA de 1958, donde sólo
podían ser interesados los que tuvieran intereses personales y directos a la actual Ley 39/2015, que establece, en su
art. 4, que:
1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y
se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
d)
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses
legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente
sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.
Esta ampliación de los casos en que un particular puede ser interesado dentro de un procedimiento administrativo
se debe, fundamentalmente, al art. 24 CE, que establece que todas las personas tienen el derecho a obtener la
tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún
momento, pueda producirse indefensión. Este artículo se aplica también, por tanto, a las relaciones de los
particulares con la Administración.
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III. LA REPR ENTACIÓN. ARTÍCULO 5 LEY 39/2015.
Salvo que se trate de actos personalísimos, como la realización de un examen, los interesados con capacidad de
obrar podrán actuar por medio de representante.
Como norma general, la representación no tiene que ser acreditada, e incluso se presume para los actos y
gestiones de puro trámite. Sin embargo, establece que se exigirá la acreditación de la representación para formular
solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos.
Por último, se establece que la falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga
por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de
10 días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias
del caso así lo requieran.
IV. DERECHOS Y DEBER DE LOS ADMINISTRADOS EN SUS RELACION CON LAS ADMINISTRACION PÚBLICOS. LEY 39/2015.
Hemos apuntado con anterioridad como los ciudadanos han pasado de ser unos meros súbditos a relacionarse
ostentando derechos y obligaciones con las Administraciones Públicas. Es importante señalar que los derechos
deben tener una interpretación expansiva, por lo que no se agotan con la formulación establecida en el art. 13
Ley 39/2015. Por otra parte, los deberes de los ciudadanos sí que deben ser objeto de una interpretación
restrictiva.
Entre los derechos de los ciudadanos debemos distinguir entre derechos de los ciudadanos en general y derechos
de los ciudadanos por ser parte en un procedimiento administrativo (es decir, interesados).
En cuanto a los derechos de los ciudadanos en general, debemos subrayar los siguientes:
1. Derecho a utilizar las lenguas oficiales en sus relaciones con la Administración Pública en el territorio de su
CCAA.
2. Derecho a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitar
el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
3. A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la
Administración.
4. A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.
5. A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en
esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.
6. Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento
Jurídico.
En cuanto a los derechos de los interesados, el art. 53 Ley 39/2015 dispone lo siguiente:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la
condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la
Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción,
en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a
obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.
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Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a
consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de
la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la
Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta
a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o
en las sedes electrónicas que correspondan.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya
responsabilidad se tramiten los procedimientos.
-
c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable
establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán
derecho a obtener una copia autenticada de éste.
-
d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate,
que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.
-
e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar
documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos
en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
-
f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones
vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
-
g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
-
h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2.
-
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de procedimientos administrativos de

naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos:
3.
a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan
constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del
instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal
competencia.
b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo
contrario.
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TEMA 10: EL DERECHO DE LA ORGANIZACIÓN Y SUS PRINCIPIOS CONSTITUCIONAL .

1. PRINCIPIOS GENERAL DEL DERECHO RELACIONADOS CON LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
El art. 103.1 CE dispone que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo
con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la
ley y al Derecho”.
Por su parte el art. 3.1 Ley 40/2015 establece:
Artículo 3. Principios generales.
1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento
pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes
principios:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de
gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las
políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
a. PRINCIPIOS RELACIONADOS CON LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.
Principio de competencia: Competencia de un órgano es el conjunto de funciones que le son atribuidas por el
ordenamiento. La competencia tiene el carácter de irrenunciable, sin embargo esto no impide que a través de las
técnicas de la delegación, avocación o sustitución otros órganos que en teoría no tenían la competencia
directamente encomendada conozcan de dicho asunto, manteniendo siempre el órgano originariamente
competente la titularidad.
El reparto competencial se puede realizar atendiendo a diversos criterios: material (según la materia), territorial,
jerárquico o de fraccionamiento. A su vez la competencia puede ser exclusiva, alternativa (como en el caso de
que se produzca una delegación), compartida (que es la atribuida a varios órganos en distintas fases de
ordenación, ejecución o control) y concurrente, como es el caso de la llamada "ventanilla única" para la tramitación
de expedientes de apertura de nuevas empresas.
También existe por último la competencia indistinta, que supone la posibilidad de actuación en un plano de
igualdad de dos o más órganos.
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Principio de jerarquía: Aunque es un principio aplicable al resto del ordenamiento jurídico, digamos que tiene su
mayor incidencia en el ámbito del derecho administrativo. Este principio opera en el marco de las relaciones
formales entre órganos jurídicamente dependientes. Por ejemplo, si un ministro no tiene relación de jerarquía
con un subdirector general encuadrado en otro Ministerio, aquél no podrá ejercer potestades de dirección sobre el
subdirector general. Por eso se dice que el principio de jerarquía fluye de arriba a abajo.
La potestad de jerarquía se traduce en una serie de potestades de los órganos superiores frente a los inferiores:
- Potestad de dirección, que implica el poder de dictar órdenes de obligado cumplimiento por parte de los
órganos inferiores.
- Potestad de vigilancia e inspección.
- Potestad disciplinaria.
Principio de desconcentración: Supone la adopción de un modelo concreto de organización. Nuestro derecho

administrativo se decanta por el modelo de la desconcentración frente a la concentración de otros países. De esta
forma, en el art 8.3 Ley 40/2015 se establece que “Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración,
sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes
corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano
inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al
superior jerárquico común de estos”.
Principio de descentralización: Sería el fenómeno contrario a la centralización, cuyo máximo exponente puede
ser Francia. La descentralización supone que el conjunto de funciones públicas está distribuido por el ordenamiento
jurídico entre varias administraciones públicas, jurídicamente independientes. La nota esencial es la existencia de
una pluralidad de Administraciones Públicas jurídicamente personificadas.
b. PRINCIPIOS QUE PR IDEN LAS RELACION ENTRE LAS DISTINTAS ADMINISTRACION .
Art. 140 Ley 40/2015
Principios de las relaciones interadministrativas.
1. Las diferentes Administraciones Públicas actúan y se relacionan con otras Administraciones y entidades u
organismos vinculados o dependientes de éstas de acuerdo con los siguientes principios:
a) Lealtad institucional.
b) Adecuación al orden de distribución de competencias establecido en la Constitución y en los
Estatutos de Autonomía y en la normativa del régimen local.
c) Colaboración, entendido como el deber de actuar con el resto de Administraciones Públicas para el
logro de fines comunes.
d) Cooperación, cuando dos o más Administraciones Públicas, de manera voluntaria y en ejercicio de
sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común.
e) Coordinación, en virtud del cual una Administración Pública y, singularmente, la Administración
General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las
diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un
resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.
f) Eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo el uso de recursos comunes, salvo
que no resulte posible o se justifique en términos de su mejor aprovechamiento.
g) Responsabilidad de cada Administración Pública en el cumplimiento de sus obligaciones y
compromisos.
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h) Garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos en sus relaciones con las
diferentes Administraciones.
i) Solidaridad interterritorial de acuerdo con la Constitución.
j)
2. En lo no previsto en el presente Título, las relaciones entre la Administración General del Estado o las
Administraciones de las Comunidades Autónomas con las Entidades que integran la Administración Local se
regirán por la legislación básica en materia de régimen local.
Veamos alguno de estos principios de forma separada.
Principio de coordinación: Significa que la satisfacción de los distintos intereses públicos a que atienden los
distintos órganos de una entidad (o varias entidades públicas) debe obedecer a unos principios o finalidades
comunes y no contradictorios, que impliquen una economía de actuaciones y no una duplicidad de esfuerzos. La
coordinación supone una suerte de jerarquía entre la Administración coordinante y las demás.
Principio de colaboración: Artículo 141. Deber de colaboración entre las Administraciones Públicas.
1. Las Administraciones Públicas deberán:

a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos
implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen
en el ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria para que los ciudadanos puedan
acceder de forma integral a la información relativa a una materia.
d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el
eficaz ejercicio de sus competencias.
e) Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las restantes que se
establezcan normativamente.
f)
2. La asistencia y colaboración requerida sólo podrá negarse cuando el organismo público o la entidad del que
se solicita no esté facultado para prestarla de acuerdo con lo previsto en su normativa específica, no
disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses
cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones o cuando la información
solicitada tenga carácter confidencial o reservado. La negativa a prestar la asistencia se comunicará
motivadamente a la Administración solicitante.
3.
3. La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las de las Entidades Locales
deberán colaborar y auxiliarse para la ejecución de sus actos que hayan de realizarse o tengan efectos fuera
de sus respectivos ámbitos territoriales. Los posibles costes que pueda generar el deber de colaboración
podrán ser repercutidos cuando así se acuerde.
Artículo 142. Técnicas de colaboración.
Las obligaciones que se derivan del deber de colaboración se harán efectivas a través de las siguientes técnicas:
a) El suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición del
organismo público o la entidad al que se dirige la solicitud y que la Administración solicitante precise
disponer para el ejercicio de sus competencias.
b) La creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa con el fin de disponer de
datos actualizados, completos y permanentes referentes a los diferentes ámbitos de actividad
administrativa en todo el territorio nacional.
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c) El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el
mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su actividad administrativa se
extiendan fuera de su ámbito territorial.
d) Cualquier otra prevista en una Ley.
Principio de cooperación: Artículo 143. Cooperación entre Administraciones Públicas.
1. Las Administraciones cooperarán al servicio del interés general y podrán acordar de manera voluntaria la
forma de ejercer sus respectivas competencias que mejor sirva a este principio.
2. La formalización de relaciones de cooperación requerirá la aceptación expresa de las partes, formulada en
acuerdos de órganos de cooperación o en convenios.
Artículo 144. Técnicas de Cooperación.
1. Se podrá dar cumplimiento al principio de cooperación de acuerdo con las técnicas que las
Administraciones interesadas estimen más adecuadas, como pueden ser:
a) La participación en órganos de cooperación, con el fin de deliberar y, en su caso, acordar medidas
en materias sobre las que tengan competencias diferentes Administraciones Públicas.
b) La participación en órganos consultivos de otras Administraciones Públicas.
c) La participación de una Administración Pública en organismos públicos o entidades dependientes o
vinculados a otra Administración diferente.
d) La prestación de medios materiales, económicos o personales a otras Administraciones Públicas.
e) La cooperación interadministrativa para la aplicación coordinada de la normativa reguladora de una
determinada materia.
f) La emisión de informes no preceptivos con el fin de que las diferentes Administraciones expresen su
criterio sobre propuestas o actuaciones que incidan en sus competencias.
g) Las actuaciones de cooperación en materia patrimonial, incluidos los cambios de titularidad y la
cesión de bienes, previstas en la legislación patrimonial.
h) Cualquier otra prevista en la Ley.
i)
2. En los convenios y acuerdos en los que se formalice la cooperación se preverán las condiciones y
compromisos que asumen las partes que los suscriben.
3. Cada Administración Pública mantendrá actualizado un registro electrónico de los órganos de cooperación
en los que participe y de convenios que haya suscrito.
Principio de lealtad institucional: Supone:
a. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en
concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
c. Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el
ejercicio de sus propias competencias.
d. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran
recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
c. PRINCIPIOS QUE PR IDEN LA ACTUACIÓN DE LAS DISTINTAS ADMINISTRACION .
Principio de eficacia: Se trata de un término jurídicamente indeterminado. En teoría la ineficacia debería

conducir a la dimisión o cese de las autoridades competentes o a la inhabilitación del funcionario incompetente. Sin
embargo, en la práctica esto no suele ocurrir.
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Principio de legalidad.
Principios de transparencia y de participación.
2. LAS RELACION INTERADMINISTRATIVAS. FÓRMULAS DE COOPERACIÓN, COORDINACIÓN Y CONFLICTO.

Hay que partir del principio de autonomía del art. 137 CE del que gozan todas las instituciones para la gestión de
sus respectivos intereses. Por tanto no existe jerarquía entre las distintas administraciones. Esto es, una
Administración no puede ejercer un control de oportunidad o de legalidad frente a otra.
a) La legalidad como marco de la autonomía.
Es evidente que la legalidad constituye el único límite a la gestión de las Administraciones en el ejercicio de sus
competencias.
a. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA.
Si existe un conflicto entre la Administración general del Estado y una Comunidad Autónoma, será el TC el que
debe resolver. El problema que plantea el art. 14 Ley 40/2015 es el de un conflicto de competencia entre órganos
pertenecientes a una misma Administración pero no relacionados jerárquicamente entre sí. En este caso, existen
diferentes soluciones según la Administración.
Para el caso de la Administración General del Estado, si el conflicto es entre dos órganos pertenecientes a un mismo
Ministerio, la controversia la resuelve el superior jerárquico común y, en última instancia, el ministro.
Para el caso de órganos pertenecientes a distintos ministerios, la Ley del Gobierno (Ley 50/1997) dispone que lo
resuelve el Presidente previo dictamen del Consejo de Estado.
Para el caso de la Administración Autonómica, las soluciones son muy parecidas a las utilizadas en la Administración
General del Estado.
En cuanto a la Administración Local, podemos distinguir los siguientes casos:
a) Por el Pleno, cuando se trate de conflictos que afecten a órganos colegiados, miembros de éstos o
Entidades locales de las previstas en el artículo 45, es decir, Concejo Abierto.
b) Por el Alcalde o Presidente de la Corporación, en el resto de los supuestos.
Los conflictos de competencias planteados entre diferentes entidades locales serán resueltos por la
Administración de la Comunidad Autónoma o por la Administración del Estado, previa audiencia de las
Comunidades Autónomas afectadas, según se trate de entidades pertenecientes a la misma o a distinta Comunidad,
y sin perjuicio de la ulterior posibilidad de impugnar la resolución dictada ante la Jurisdicción
contencioso-administrativa.
Las cuestiones que se susciten entre municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas sobre deslinde
de sus términos municipales se resolverán por la Administración del Estado, previo informe del Instituto
Geográfico Nacional, audiencia de los municipios afectados y de las respectivas Comunidades Autónomas y
dictamen del Consejo de Estado.
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TEMA 11: EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO Y LAS RELACION INTERORGÁNICAS. OTROS INSTRUMENTOS

ORGANIZATIVOS.
1. INTRODUCCIÓN.
Toda Administración está compuesta por un conjunto de órganos. Podríamos definir al órgano como el titular de
un haz de tareas y atribuciones. Siguiendo a Entrena Cuesta, los entes públicos se descomponen en una serie de
unidades administrativas integradas por una esfera de atribuciones y un conjunto de medios materiales para
llevarlas a cabo. Estas atribuciones y medios son ejercitados por una o varias personas adscritas a la unidad de
que se trate. Cada una de estas unidades constituye un órgano administrativo en sentido amplio.
Artículo 5 Ley 40/2015. Concepto de Órgano Administrativo: Tendrán la consideración de órganos

administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos
frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
Y además de la prohibición de que no podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya
existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos, se añade que la
creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma
Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.
Asimismo, los órganos administrativos se relacionan entre sí a través de dos tipos de vínculos: de jerarquía y de
coordinación.
El de jerarquía, siguiendo la STS de 20 de octubre de 1975 supone la estructuración de los órganos en líneas y
grados que culmina en un órgano supremo al que se atribuye en definitiva la función de dirección y última decisión.
De esta forma, y en virtud de la relación jerárquica, los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus
órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio (art. 6 Ley 40/2015).
En cuanto a la coordinación, en el actual entramado organizativo que presenta la Administración en España, cada
vez es más importante lograr mediante técnicas coordinadoras que la actividad de las distintas Administraciones
sea eficiente.
En este punto sería interesante señalar ejemplos de coordinación entre órganos de distintas Administraciones,
como es el caso de la fundamental coordinación que debe existir entre las tres Administraciones territoriales en
materia de costas, ordenación del territorio y urbanismo.
Por último, resaltar que existen otro tipo de relaciones entre los órganos administrativos basadas en la dinámica de
las competencias. En este sentido, la Ley 40/2015 contempla figuras como la delegación, la encomienda o la
avocación.
2. CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS.

Existen distintas formas de clasificar los órganos administrativos.
Desde un punto de vista estructural, podemos distinguir entre órganos simples y complejos. En realidad, éstos
últimos son los más abundantes, ya que son aquellos que a su vez se descomponen en un conjunto de órganos
vinculados entre sí hasta formar una unidad funcional o elemento de la estructura. Un ejemplo de órgano
administrativo complejo sería un Ministerio.
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Otra clasificación quizás más interesante es la que distingue entre órganos unipersonales o monocráticos y los
colegiados.
En los primeros, el titular es una sola persona física, aunque colaboren con dicho titular otras personas para el
mejor desarrollo de las competencias encomendadas. En cambio, el órgano colegiado es aquél cuya titularidad
se refiere a tres o más personas.
Art. 20.1 Ley 40/2015: Artículo 20. Requisitos para constituir órganos colegiados.
1. Son órganos colegiados aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas, a
los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o
control, y que actúen integrados en la Administración General del Estado o alguno de sus Organismos
públicos. Se caracterizan porque la decisión es tomada por una pluralidad de personas, mediante la emisión
del voto. La suma de voluntades que predomina (es decir, la mayoría), vale jurídicamente como voluntad del
órgano.
Por último, citar la clasificación que distingue entre órganos activos, deliberantes y consultivos. Esta clasificación
parte de una afirmación atribuida a Sieyes según la cuál deliberar es asunto de varios, administrar es de uno solo.
El órgano activo tendría una composición monocrática y asumiría tareas de gestión y ejecución. Las tareas de
elaboración de decisiones se situarían en los órganos de composición colegiada, lo que permite una pluralidad de
aportaciones y de contrastes entre los que tienen distintos puntos de vista.
En este punto deberemos distinguir entre los órganos deliberantes en sentido estricto, que serían aquellos que
tras deliberar, emiten una declaración de voluntad. Esta decisión será objeto de gestión y de ejecución por parte
de los órganos activos.
Por otro lado tendríamos los llamados órganos consultivos, que serían órganos que tras una deliberación emiten
una opinión, que servirá a otros órganos para tomar una decisión final.
3. LOS CRITERIOS DE ORDENACIÓN DE LA TRUCTURA ADMINISTRATIVA.

Fundamentalmente se atiende a tres tipos de criterios, que se presentan de forma combinada:
1) La departamentalización por materias o fines. Con arreglo a ella, la organización se divide en unidades o
departamentos, a los que se asigna una o varias materias determinadas. Esta asignación de materias se
realiza de dos formas: horizontal y verticalmente.
Conforme a la primera, se reparte la materia entre distintos departamentos. En la división vertical, se

colocan distintos departamentos u órganos en relación de dependencia respecto de los otros.
2) La distribución sobre el territorio. La división del territorio constituye a cada fracción en una
circunscripción administrativa. Las circunscripciones abarcan un segmento de población y territorio
idóneo para el desenvolvimiento de las funciones administrativas.
En la actualidad, y debido al proceso de descentralización instaurado por la CE, los principios de

desconcentración y descentralización tienen un importante peso específico en cuanto a la distribución de
los órganos sobre el territorio.
3) El criterio funcional y su carácter correctivo sobre los criterios anteriores. Significa un verdadero
corrector del sistema, en cuanto que, junto a las cadenas de órganos que tienen encomendados las distintas
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materias, se colocan otros órganos que asumen la función de administrar los medios a fin de
proporcionárselos a los primeros.
De esta forma estaríamos hablando de órganos o unidades mediales (de medios) frente a los otros,
denominados órganos finalistas. En concreto, estos órganos mediales se encargarían de funciones tales
como la administración del personal, de los medios económicos, etc.
a. CARACTER DE LA COMPETENCIA.
Obligación de su ejercicio: Ej: un agente de tráfico no puede dejar de multar.
La asignación de potestades: La atribución de competencias supone también la distribución de una serie de

potestades administrativas. Sin embargo, ello no quiere decir que siempre se deban utilizar. Así, un Ayuntamiento
tiene atribuciones para construir un parque, y para expropiar terrenos si es necesario. Si los particulares ceden
voluntariamente los terrenos, no hará falta dicha expropiación.
Las competencias son del órgano y no de la persona.
Indisponibilidad: No puede renunciarse a las competencias. El art. 8 Ley 40/2015 establece que la competencia
es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia,
salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.
b. LA DELEGACIÓN.
Art. 9 Ley 40/2015.
Se entiende por delegación la transmisión provisional del ejercicio de competencias a otros órganos
administrativos aunque no sean jerárquicamente dependientes, cuando existan circunstancias de índole técnica,
económica, social, jurídica o territorial que lo hagan conveniente.
El titular de la competencia sigue siendo el órgano delegante. Cuando las resoluciones administrativas se
adopten por delegación deberá indicarse expresamente esta circunstancia por el órgano delegado y se
considerarán como dictadas por el órgano delegante. La delegación debe ser publicada. También deberá ser
publicada la revocación de la delegación, que se podrá producir en cualquier momento por el órgano delegante.
En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:
a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno de la Nación,
las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
b) La adopción de disposiciones de carácter general.
c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley. Salvo autorización expresa de una Ley,
no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la
circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un
dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un procedimiento
una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo
acerca del mismo.
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La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido. El acuerdo de
delegación de aquellas competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio se requiera un
quórum o mayoría especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum o mayoría.
c. LA AVOCACIÓN.
Art. 10 Ley 40/2015.
Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución
corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias
de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes jerárquicamente, el conocimiento

de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.
En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en
el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la resolución final que se dicte.
Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el que, en su caso, se
interponga contra la resolución del procedimiento.
d. LA ENCOMIENDA DE G TIÓN.
Art. 11 Ley 40/2015.
La realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos

administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de
la misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos
idóneos para su desempeño. No supone la cesión de la titularidad de la competencia.
El órgano o entidad encomendante retiene la responsabilidad de dictar las resoluciones que den soporte jurídico a
la actividad encomendada, mientras que el órgano encomendado será el encargado de llevar a cabo la actividad.
En cuanto a la formalización de la encomienda de gestión entre órganos administrativos o Entidades de derecho

público pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los términos que establezca su
normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o Entidades encomienda de gestión y su
resolución deberá ser publicado, para su eficacia en el Diario oficial correspondiente.
La formalización de la encomienda de gestión entre órganos y Entidades de distintas Administraciones se

formalizará mediante firma del correspondiente convenio entre ellas, salvo en el supuesto de la gestión
ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o
Consejos insulares, que se regirá por la legislación de Régimen Local. En este último caso serán de aplicación los
arts. 5 y 6 de la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico, y 27 y 37 de la Ley 7/1985 LRBRL.
Se establece como novedad que no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos regulados
en la legislación de contratos del sector público. Y que en tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a
lo previsto en ésta.
También se dispone que la Entidad u órgano encomendado tendrá la condición de encargado del tratamiento de los
datos de carácter personal a los que pudiera tener acceso en ejecución de la encomienda de gestión. En este
sentido, podemos citar el siguiente ejemplo:
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IV.ANUNCIOS: Consejería de Educación, Cultura y Deportes 2028 Secretaría General Técnica.- Anuncio por el que se hace pública
la Resolución de 6 de mayo de 2002, que da publicidad a la suscripción del Convenio de Colaboración entre la Consejería de
Educación, Cultura y Deportes y el Ayuntamiento de Pájara (Fuerteventura) para la encomienda de gestión consistente en el
mantenimiento del Instituto de Educación Secundaria "Jandía", en el municipio de Pájara (Fuerteventura).
e. LA DELEGACIÓN DE FIRMA.
Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materias de su competencia, que ostenten, bien por
atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en
los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el
artículo 9.
La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su validez no será necesaria su
publicación. En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta circunstancia y la
autoridad de procedencia.
f. LA SUPLENCIA.
La suplencia tampoco implica modificación de la competencia. Es un supuesto de sustitución temporal en el

que el titular del órgano es suplido por razón de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano
competente para el nombramiento. La suplencia no implicará alteración de la competencia.
g. LOS ÓRGANOS COLEGIADOS.
El órgano colegiado es aquél cuya titularidad se refiere a tres o más personas. Se caracterizan porque la decisión
es tomada por una pluralidad de personas, mediante la emisión del voto. La suma de voluntades que predomina
(es decir, la mayoría), vale jurídicamente como voluntad del órgano. El régimen de los órganos colegiados se
encuentra recogido en la Ley 40/2015.
En primer lugar, la Disposición Adicional Primera de la mencionada Ley dispone que “las disposiciones del Capítulo II
del Título II de la presente Ley no serán de aplicación al Pleno y, en su caso, Comisión de Gobierno de las Entidades
Locales, a los Órganos Colegiados del Gobierno de la Nación y a los Órganos de Gobierno de las Comunidades
Autónomas”.
En segundo lugar, la STC 50/1999 estableció el carácter de no básico de estos preceptos. Por tanto, entendió el TC
que se vulneraba el art. 149.1.18ª CE a cuyo tenor el Estado será competente para regular “las bases del régimen
jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a
los administrados un tratamiento común, ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación
forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones públicas”.
Por tanto, la regulación contenida en la Ley 40/2015 es aplicable a los órganos colegiados del Estado. Respecto a
los de otras Administraciones, se aplicará su normativa propia y en caso de no existir se podría aplicar la cláusula
de supletoriedad del art. 149.3 CE.
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I. REGULACIÓN COMÚN DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS DE LAS DISTINTAS ADMINISTRACION PÚBLICAS.
Se robustece la figura del Secretario del órgano colegiado.
Art.16: Los órganos colegiados tendrán un Secretario que podrá ser un miembro del propio órgano o una persona
al servicio de la Administración Pública correspondiente. Corresponderá al Secretario velar por la legalidad formal
y material de las actuaciones del órgano colegiado, certificar las actuaciones del mismo y garantizar que los
procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos son respetadas.
Es llamativo que se renuncia a imponer a todo secretario por su condición de fedatario, la condición de
funcionario, pero más llamativo es que tenga el cometido de “velar por la legalidad formal y material”, o sea, un
guardián de lo que pueda acordarse sin indicar los medios para ello en caso de silencio de las normas de creación o
funcionamiento del órgano (¿advertencia, amonestación, negación a formalización del acuerdo, informe oral o
escrito, queja al Presidente o al vocal…?).
Las sesiones virtuales con su flexibilidad y ahorro.
Art.17. 1: Todos los órganos colegiados se podrán constituir, convocar, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos y
remitir actas tanto de forma presencial como a distancia, salvo que su reglamento interno recoja expresa y
excepcionalmente lo contrario.
En las sesiones que celebren los órganos colegiados a distancia, sus miembros podrán encontrarse en distintos
lugares siempre y cuando se asegure por medios electrónicos, considerándose también tales los telefónicos, y
audiovisuales, la identidad de los miembros o personas que los suplan, el contenido de sus manifestaciones, el
momento en que éstas se producen, así como la interactividad e intercomunicación entre ellos en tiempo real y la
disponibilidad de los medios durante la sesión. Entre otros, se considerarán incluidos entre los medios electrónicos
válidos, el correo electrónico, las audioconferencias y las videoconferencias.
Notemos que son “Todos…” los órganos colegiados, aunque la excepción viene de la mano del reglamento interno,
por lo que no será extraño que imperativos de inercia, comodidad o unas jugosas dietas lleven a que se mantenga
el régimen presencial en numerosos órganos.
Artículo 18 Actas.
1. De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario, que especificará
necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se
ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos
adoptados.
Podrán grabarse las sesiones que celebre el órgano colegiado. El fichero resultante de la grabación, junto
con la certificación expedida por el Secretario de la autenticidad e integridad del mismo, y cuantos
documentos en soporte electrónico se utilizasen como documentos de la sesión, podrán acompañar al acta
de las sesiones, sin necesidad de hacer constar en ella los puntos principales de las deliberaciones.
Grabación de las sesiones.
Se zanja un frecuente caballo de batalla. Además se abre la vía para la grabación de las sesiones de todos los
órganos colegiados, y entre ellos, los Tribunales de calificación con su importante fuerza demostrativa del acierto de
la valoración. Nótese que las Actas solo reflejaban tradicionalmente los Acuerdos y las incidencias de interés, y si se
graba, quedará huella de la totalidad de las deliberaciones.
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Aprobación de Actas.
Art.18.2 in fine: El acta de cada sesión podrá aprobarse en la misma reunión o en la inmediata siguiente. El
Secretario elaborará el acta con el visto bueno del Presidente y lo remitirá a través de medios electrónicos, a los
miembros del órgano colegiado, quienes podrán manifestar por los mismos medios su conformidad o reparos al
texto, a efectos de su aprobación, considerándose, en caso afirmativo, aprobada en la misma reunión.
Cuando se hubiese optado por la grabación de las sesiones celebradas o por la utilización de documentos en
soporte electrónico, deberán conservarse de forma que se garantice la integridad y autenticidad de los ficheros
electrónicos correspondientes y el acceso a los mismos por parte de los miembros del órgano colegiado.
II. REGULACIÓN DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL TADO.
Artículo 20. Requisitos para constituir órganos colegiados.
1. Son órganos colegiados aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas, a
los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o
control, y que actúen integrados en la Administración General del Estado o alguno de sus Organismos
públicos.
2. La constitución de un órgano colegiado en la Administración General del Estado y en sus Organismos
públicos tiene como presupuesto indispensable la determinación en su norma de creación o en el convenio
con otras Administraciones Públicas por el que dicho órgano se cree, de los siguientes extremos:
a) Sus fines u objetivos.
b) Su integración administrativa o dependencia jerárquica.
c) La composición y los criterios para la designación de su Presidente y de los restantes miembros.
d) Las funciones de decisión, propuesta, informe, seguimiento o control, así como cualquier otra que se le
atribuya.
e) La dotación de los créditos necesarios, en su caso, para su funcionamiento.
Artículo 21. Clasificación y composición de los órganos colegiados.
1. Los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus Organismos públicos, por su
composición, se clasifican en:
a) Órganos colegiados interministeriales, si sus miembros proceden de diferentes Ministerios.
b) Órganos colegiados ministeriales, si sus componentes proceden de los órganos de un solo Ministerio.
c)
2. En los órganos colegiados a los que se refiere el apartado anterior, podrá haber representantes de otras
Administraciones Públicas, cuando éstas lo acepten voluntariamente, cuando un convenio así lo establezca
o cuando una norma aplicable a las Administraciones afectadas lo determine.
-
3. En la composición de los órganos colegiados podrán participar, cuando así se determine, organizaciones
representativas de intereses sociales, así como otros miembros que se designen por las especiales
condiciones de experiencia o conocimientos que concurran en ellos, en atención a la naturaleza de las
funciones asignadas a tales órganos.
Corresponderá a su Presidente (19.2):
a) Ostentar la representación del órgano.
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b) Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la fijación del orden del día, teniendo
en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros, siempre que hayan sido formuladas con la
suficiente antelación.
c) Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por causas justificadas.
d) Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si se trata de los órganos
colegiados a que se refiere el artículo 15.2, en los que el voto será dirimente si así lo establecen sus propias
normas.
e) Asegurar el cumplimiento de las leyes.
f) Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.
g) Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Presidente del órgano. En casos de
vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el Presidente será sustituido por el Vicepresidente que
corresponda, y en su defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad,
por este orden.
Esta norma no será de aplicación a los órganos colegiados previstos en el artículo 15.2 en los que el régimen de
sustitución del Presidente debe estar específicamente regulado en cada caso, o establecido expresamente por
acuerdo del Pleno del órgano colegiado.
Los miembros del órgano colegiado deberán (19.3):
a) Recibir, con una antelación mínima de dos días, la convocatoria conteniendo el orden del día de las
reuniones y la información sobre los temas que figuren.
b) Participar en los debates de las sesiones.
c) Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el sentido de su voto y los
motivos que lo justifican. No podrán abstenerse en las votaciones quienes por su cualidad de autoridades o
personal al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros natos de órganos
colegiados, en virtud del cargo que desempeñan.
d) Formular ruegos y preguntas.
e) Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas.
f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición.
Los miembros de un órgano colegiado no podrán atribuirse las funciones de representación reconocidas a éste,
salvo que expresamente se les hayan otorgado por una norma o por acuerdo válidamente adoptado, para cada
caso concreto, por el propio órgano.
En casos de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa justificada, los miembros
titulares del órgano colegiado serán sustituidos por sus suplentes, si los hubiera.
Cuando se trate de órganos colegiados a los que se refiere el artículo 15 las organizaciones representativas de
intereses sociales podrán sustituir a sus miembros titulares por otros, acreditándolo ante la Secretaría del órgano
colegiado, con respeto a las reservas y limitaciones que establezcan sus normas de organización.
Corresponde al Secretario del órgano colegiado (19.4):
a) Asistir a las reuniones con voz pero sin voto, y con voz y voto si la Secretaría del órgano la ostenta un
miembro del mismo.
b) Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden del Presidente, así como las citaciones a los
miembros del mismo.
c) Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano, sean notificaciones, peticiones de datos,
rectificaciones o cualquiera otra clase de escritos de los que deba tener conocimiento.
d) Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las sesiones.
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e) Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados.

f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Secretario.
La designación y el cese, así como la sustitución temporal del Secretario en supuestos de vacante, ausencia o
enfermedad se realizarán según lo dispuesto en las normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por
acuerdo del mismo.
4. ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN.
Artículo 23. Abstención.
1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las
circunstancias señaladas en el apartado siguiente se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo
comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.
2. Son motivos de abstención los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél;
ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún
interesado.
b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del
cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores
de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios
que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos
para el asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado
anterior.
d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle
prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o
lugar.
3. Los órganos jerárquicamente superiores a quien se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en
el punto anterior podrán ordenarle que se abstengan de toda intervención en el expediente.
4. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran
motivos de abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan
intervenido.
5. La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad
que proceda.
Artículo 24. Recusación.
1. En los casos previstos en el artículo anterior, podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier
momento de la tramitación del procedimiento.
2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda.
3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el
primer caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución acto
seguido.
4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los
informes y comprobaciones que considere oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso sin perjuicio de la posibilidad de alegar
la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que ponga fin al procedimiento.
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TEMA 12: LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL TADO.

1. INTRODUCCIÓN.
La Administración General del Estado se constituye como una de las tres clases de Administraciones Territoriales,
junto a la autonómica y a la local. Su organización la encontramos fundamentalmente en la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, conocida como Ley del Gobierno y en la Ley 40/2015 del Sector público). A continuación veremos los
principales órganos que conforman la Administración General del Estado.
2. EL GOBIERNO.
El art. 97 CE establece que el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la
defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las
leyes. Este artículo lo reproduce el art. 1.1 de la Ley del Gobierno.
En cuanto a su composición, el art. 1.2 de la Ley del Gobierno establece que se compone del Presidente, del
Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros.
a. EL PR IDENTE DEL GOBIERNO.
El art. 2 de la Ley del Gobierno establece las funciones a desempeñar por el Presidente del Gobierno, entre las que
podemos destacar las siguientes:
a) Coordinar las funciones de los distintos miembros del Gobierno.

b) Representar al Gobierno.
c) Establecer el programa político del Gobierno.
d) Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, una cuestión de
confianza.
e) Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, sin perjuicio de cuando
lo pueda presidir el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno.
f) Interponer el recurso de inconstitucionalidad
g) Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros.
h) Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios.
El candidato a la presidencia del Gobierno será propuesto por el Rey previa consulta con los representantes
designados por los partidos políticos con representación parlamentaria.
El candidato propuesto expondrá ante el Congreso de los Diputados su programa político y deberá ganarse la
confianza por mayoría absoluta de esta cámara. En caso de no conseguirla, bastará la mayoría simple una vez
transcurridas 48 horas.
Si tampoco obtiene de esta forma el respaldo del Congreso de los Diputados, se deberá proponer otro candidato. Si
transcurren más de dos meses desde la primera votación de investidura, el Rey disolverá ambas cámaras y
convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.
Su función fundamental es la de dirigir la acción del Gobierno y la de coordinar las funciones de los demás
miembros. Pero al igual que el Presidente es nombrado por el Congreso, también puede perder su confianza y
puede ser destituido. Este proceso se canaliza a través de la llamada moción de censura.
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La moción de censura debe ser propuesta al menos por la décima parte de los diputados, y habrá de incluir un
candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno. Es la llamada moción de censura constructiva frente a la
destructiva en la que no hace falta proponer un candidato alternativo.
La moción de censura deberá ser aprobada por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. En caso de
prosperar, el candidato alternativo se le considerará investido de la confianza de la cámara y por lo tanto será
nombrado Presidente por el Rey.
En caso de no prosperar la moción de censura, seguirá el mismo presidente y no se podrá presentar una moción de
censura durante el mismo período de sesiones (Existen dos períodos de sesiones al año: de septiembre a diciembre
y de febrero a junio).
Puede ocurrir, por el contrario, que el Presidente del Gobierno no se sienta lo suficientemente respaldado, y
plantee la llamada cuestión de confianza, por la que busca recuperar la confianza del Congreso de los Diputados.
Este proceso se inicia con la previa deliberación del Consejo de Ministros. Una vez deliberado el asunto por el
Consejo de Ministros, el candidato defenderá ante el Congreso su política. El Congreso de los Diputados le deberá
otorgar su confianza por mayoría simple.
En caso contrario, el Presidente deberá presentar su dimisión y se procederá de nuevo a la designación de un nuevo
candidato.
En cuanto a la responsabilidad criminal del Presidente (art. 102 CE), destacar que su responsabilidad criminal será
exigible ante la Sala de lo Penal del TS. Si se trata de delitos contra la seguridad del Estado o de traición, la acusación
sólo podrá ser planteada por iniciativa de una cuarta parte del Congreso de los Diputados y con la aprobación de la
mayoría absoluta del mismo.
b. EL VICEPR IDENTE O VICEPR IDENT .
Se encuentran regulados en el art. 3 de la Ley del Gobierno. No es un cargo obligatorio, es decir, puede existir o
no. Por otra parte, el Vicepresidente puede ser, a su vez, Ministro. Sustituirá al Presidente del Gobierno en caso de
enfermedad, ausencia o muerte. Los Vicepresidentes pueden asumir la titularidad de un Ministerio, ostentando, en
ese caso además, la condición de Ministros.
Por otra parte, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, encargada de examinar los asuntos
que deban ser tratados por el Consejo de Ministros, estará presidida por un Vicepresidente, y en su defecto, por el
Ministro de la presidencia.
c. EL CONSEJO DE MINISTROS (ART. 5 DE LA LEY DEL GOBIERNO).
Se trata de un órgano colegiado compuesto por el Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes si existieran, y los
Ministros.
Sin embargo el art. 98 CE añade los demás miembros que establezca la ley. Sin duda esta afirmación alude a los
Secretarios de Estado, que podrán asistir siempre que sean convocados (art. 5.2 Ley del Gobierno). Entre las
funciones principales del Consejo de Ministros, podemos destacar las siguientes:
a. Aprobar los proyectos de Ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
b. Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
c. Aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos.
d. Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional.
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e. Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos en los artículos 94 y
96.2 de la Constitución.
f. Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del
estado de sitio.
g. Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una Ley.
h. Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de
Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.
i. Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.
j. Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del
Estado.
k. Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposición.
Los miembros del Gobierno están obligados a guardar secreto de sus deliberaciones y para la adopción de sus
decisiones no realizan votaciones formales, decidiendo el Presidente en función del debate que se haya producido
sobre cada asunto.
d. LAS COMISION DELEGADAS.
Se trata de órganos colegiados del Gobierno integrados por un Vicepresidente, que normalmente asume la
presidencia de la Comisión, determinados miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado.
Se crearán o modificarán mediante Real Decreto aprobado por el Consejo de Ministros a propuesta del Presidente
del Gobierno. Se trata de órganos que forman parte del Consejo de Ministros, que se crean en aras de una mayor
desconcentración y sobre todo para lograr una mayor coordinación interdepartamental. En este sentido, el art. 20.2
de la LG establece que son delegables las funciones administrativas del Consejo de Ministros en las Comisiones
Delegadas del Gobierno.
Entre las funciones de las Comisiones Delegadas (art. 6 de la Ley de Gobierno) podemos destacar:
a. Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos
Ministeriales que integren la Comisión.
b. Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta
conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.
c. Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de
Ministros.
d. Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo de
Ministros.
Al igual que ocurría en el Consejo de Ministros, las deliberaciones de las Comisiones Delegadas son secretas. Los
acuerdos adoptados en estas comisiones revestirán la forma de orden del Ministro competente o del Ministro de la
Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros (art. 25 de la Ley del Gobierno).
e. LOS MINISTERIOS.
La Administración General del Estado se organiza en Ministerios. La regulación la encontramos en los arts. 57 a 60
de la Ley 40/2015 del Sector Público. La determinación de su número, la denominación y el ámbito de competencias
respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del
Gobierno.
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Los Ministerios contarán, en todo caso, con una Subsecretaría, y dependiendo de ella una Secretaría General
Técnica, para la gestión de los servicios comunes. En cuanto a la creación, modificación y supresión de órganos y
unidades administrativas, debemos distinguir:
1. Las Subsecretarías, las Secretarías Generales, las Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones Generales,
las Subdirecciones Generales, y órganos similares a los anteriores se crean, modifican y suprimen por Real
Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro de
Administraciones Públicas.
2. Los órganos de nivel inferior a Subdirección General se crean, modifican y suprimen por orden del Ministro
respectivo, previa aprobación del Ministro de Administraciones Públicas.
3. Las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen a través de las
relaciones de puestos de trabajo.
En cuanto a la ordenación jerárquica de los órganos ministeriales, señalar que:
1. Los Ministros son los jefes superiores del Departamento y superiores jerárquicos directos de los Secretarios
de Estado.
2. Los órganos directivos dependen de alguno de los anteriores y se ordenan jerárquicamente entre sí de la
siguiente forma: Subsecretario, Director general y Subdirector General. Los Secretarios generales tienen
categoría de Subsecretario y los Secretarios generales técnicos tienen categoría de Director General.
f. ÓRGANOS SUPERIOR : LOS MINISTROS Y LOS SECRETARIOS DE TADO.
En cuanto a los Ministros, podemos decir que tienen una doble naturaleza, pues no en vano son miembros del
Gobierno y a la vez los titulares de los distintos departamentos ministeriales.
Entre las competencias principales de los Ministros podemos destacar:
1. Ejercer la potestad reglamentaria en los términos previstos en la legislación específica.

2. Fijar los objetivos del Ministerio, aprobar los planes de actuación del mismo y asignar las recursos
necesarios para su ejecución dentro de los límites de la dotaciones presupuestarias correspondientes
3. Aprobar las propuestas de los estados de gastos del Ministerio, y de los presupuestos de los Organismos
públicos dependientes y remitirlas al Ministerio de Economía y Hacienda.
4. Determinar y, en su caso, proponer la organización interna de su Ministerio, de acuerdo con las
competencias que le atribuye esta Ley.
5. Evaluar la realización de los planes de actuación del Ministerio por parte de los órganos superiores y
órganos directivos y ejercer el control de eficacia respecto de la actuación de dichos órganos y de los
Organismos públicos dependientes, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria.
6. Nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos del Ministerio y de los Organismos públicos
dependientes del mismo, cuando la competencia no esté atribuida al Consejo de Ministros o al propio
Organismo, y elevar al Consejo de Ministros las propuestas de nombramiento a éste reservadas.
7. Mantener las relaciones con las Comunidades Autónomas y convocar las Conferencias sectoriales y los
órganos de cooperación en el ámbito de las competencias atribuidas a su Departamento.
8. Dirigir la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio, impartirles
instrucciones concretas y delegarles competencias propias.
9. Revisar de oficio los actos administrativos y resolver los conflictos de atribuciones cuando les corresponda,
así como plantear los que procedan con otros Ministerios.
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En cuanto a los Secretarios de Estado, destacar que su aparición es muy reciente, sirven para intensificar las
acciones administrativas en ciertas áreas. Ej: Secretario de Estado para el deporte dentro del Ministerio de Educación y
cultura.
Se trataría, por tanto, de órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente responsables
de la ejecución de una actividad administrativa concreta y que actúan bajo la dirección del titular del Ministerio al
que pertenezcan. Si pertenecen al Ministerio de la Presidencia, actuarán bajo la dirección del Presidente.
j. LOS ÓRGANOS DIRECTIVOS. LOS SUBSECRETARIOS, LOS SECRETARIOS GENERAL , LOS SECRETARIOS GENERAL TÉCNICOS,
LOS DIRECTOR GENERAL Y LOS SUBDIRECTOR GENERAL .
Los Subsecretarios ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes y ejercen las
competencias correspondientes a dichos servicios comunes, entre los que destacan las relativas a la jefatura
superior de todo el personal del Ministerio, programa de inspección de los servicios del Ministerio, asesoramiento
jurídico al Ministro, etc.
Los Secretarios Generales, al igual que los Secretarios de Estado, son una figura potestativa. Son nombrados por
Real Decreto del Consejo de Ministros entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos
de responsabilidad en la gestión pública o privada, por lo que quiebra la regla general que establecía el carácter de
funcionario de los titulares de los órganos directivos.
Sus funciones son análogas a las del Subsecretario, por lo que tienen categoría de Subsecretarios, y sus
competencias vendrán determinadas por la norma que regule la estructura del Ministerio.
En cuanto a los Secretarios Generales Técnicos, dependen jerárquicamente de los Subsecretarios y tienen
competencias sobre servicios comunes (como vimos para el caso de los Subsecretarios). Tienen categoría de
Director General.
Los Directores Generales responden al principio de división del trabajo y las exigencias de la especialización. Están
encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio. Entre las atribuciones
de los Directores Generales destacamos:
1. Proponer los proyectos de su Dirección General para alcanzar los objetivos establecidos por el Ministro,
dirigir su ejecución y controlar su adecuado cumplimiento.
2. Ejercer las competencias atribuidas a la Dirección General y las que le sean desconcentradas o delegadas.
3. Proponer, en los restantes casos, al Ministro o al titular del órgano del que dependa, la resolución que
estime procedente sobre los asuntos que afectan al órgano directivo.
4. Impulsar y supervisar las actividades que forman parte de la gestión ordinaria del órgano directivo y velar
por el buen funcionamiento de los órganos y unidades dependientes y del personal integrado en los
mismos.
5. Las demás atribuciones que le confieran las leyes y reglamentos.
Por último señalar que son nombrados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del
Ministerio entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la
gestión pública o privada, por lo que quiebra la regla general que establecía el carácter de funcionario de los
titulares de los órganos directivos.
Por último, los Subsecretarios Generales son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director General o
del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos o actividades que les sean asignados,
así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General.
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3. LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL TADO Y CONSULTIVA.

a. INTRODUCCIÓN.
El art. 154 de la CE dispone que un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el
territorio de la CCAA y la coordinará, cuando proceda, con la Administración propia de la Comunidad. La figura de
los gobernadores civiles desaparece. En un primer momento, sus atribuciones disminuyen debido a la asunción de
éstas competencias por parte de las CC.AA. En un segundo momento, con la Ley 6/1997 (derogada en la actualidad)
de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, se crea la figura de los subdelegados
del Gobierno, que vienen a sustituir en las provincias a los gobernadores civiles.
En la actualidad se encuentran regulados en los arts 69 a 79 de la Ley 40/2015. Podemos distinguir entre Delegados
del Gobierno, Subdelegados del Gobierno y Directores Insulares.
b. LOS DELEGADOS DEL GOBIERNO.
Son nombrados y cesados por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del
Gobierno. Está vinculado a los distintos Ministros, de los que recibe instrucciones, especialmente al Ministro de
Administraciones Públicas y al Ministro de Interior.
Existe un Delegado del Gobierno por cada una de las 17 CCAA. En Canarias la sede del Delegado del Gobierno se
encuentra en Las Palmas de Gran Canaria, según establece la Disposición Adicional Quinta del EAC. Ejerce, entre
otras, funciones de representación del Gobierno del Estado en la CCAA, potestades expropiatorias y sancionadoras
(las expropiatorias se entiende siempre que el sujeto expropiante sea la Administración General del Estado),
jefatura de las Fuerzas y cuerpos de Seguridad del Estado, dirigir la Administración del Estado en el territorio de la
CCAA y coordinarla con la propia de la CCAA y de las Entidades locales.
Asimismo, se crea una Comisión Territorial de Asistencia al Delegado del Gobierno, para un mejor cumplimiento de
la función directiva y coordinadora. En el caso de Canarias, está presidida por el Delegado del Gobierno, con la
presencia del subdelegado del Gobierno y de los Directores Insulares.
c. LOS SUBDELEGADOS DEL GOBIERNO.
Se trata del órgano jerárquicamente inferior al Delegado del Gobierno. Su sede se encuentra en cada capital de
provincia. No es un órgano de implantación general, pues en las CCAA uniprovinciales sus funciones son ejercidas
por el Delegado del Gobierno. Se encuentran regulados con mayor detalle en el RD 617/1997. Es nombrado por el
Delegado del Gobierno, por el procedimiento de libre asignación, entre funcionarios tipo A de la Administración
General del Estado, de las CC.AA. o Entidades Locales.
Entre las funciones de los Subdelegados del Gobierno podemos distinguir:
1. Dirigir en su caso, los servicios integrados de la Administración General del Estado, de acuerdo con las
instrucciones del Delegado del Gobierno.
2. Impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.
3. Desempeñar, en los términos del apartado 2 del artículo 22, las funciones de comunicación, colaboración y
cooperación con las Corporaciones locales y en particular, informar sobre la incidencia en el territorio de los
programas de financiación estatal.
4. Mantener, por iniciativa y de acuerdo con las instrucciones del Delegado del Gobierno en la Comunidad
Autónoma, relaciones de comunicación, cooperación y colaboración con los órganos territoriales de la
Administración de la respectiva Comunidad Autónoma que tenga su sede en el territorio provincial.
5. Ejercer las competencias sancionadoras que se les atribuyan normativamente.
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d. LOS DIRECTOR INSULAR .

Se trata de los antiguos Delegados Insulares del Gobierno. Son una réplica de los Subdelegados del Gobierno pero
su ámbito de competencia son aquellas islas donde no tiene su sede el Delegado del Gobierno o el Subdelegado del
Gobierno. Así, en Canarias, existirán Directores Insulares en las islas de La Palma, Hierro, Gomera, Lanzarote y
Fuerteventura. Se encuentran regulados con mayor detalle en el RD 617/1997.
Son nombrados por el Delegado del Gobierno entre funcionarios de carrera con título de licenciado o diplomado.
Dependen jerárquicamente del Delegado del Gobierno en la CCAA o del Subdelegado del Gobierno cuando este
cargo exista.
Ejercen, dentro de su ámbito insular, las competencias atribuidas a los Subdelegados del Gobierno.
e. LA ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA.
El órgano consultivo más tradicional es el Consejo de Estado. Ya el art. 107 CE lo califica como el supremo órgano
consultivo del Gobierno. Su régimen jurídico lo encontramos en la LOCE 3/1980 así como en su reglamento
orgánico, aprobado por el RD 1674/1980.
En cuanto a su composición, decir que está integrado por un Presidente, un Secretario General y 29 Consejeros.
Deberán emitir dictámenes sobre diferentes materias, entre las que podemos destacar, por su importancia,
reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, proyectos de reglamentos
ejecutivos, anteproyectos de Leyes orgánicas de transferencia o delegación a las CCAA, etc.
A nivel autonómico, también existe un órgano consultivo, concretamente el Consejo Consultivo de Canarias, que
realizará funciones análogas al Consejo de Estado sobre materias de competencia de nuestra CCAA. Está regulado
por la Ley 4/1984 y por el Decreto 464/1985 que establece su organización y funcionamiento.
TEMA 13: LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA.

1. INTRODUCCIÓN.
Según el art. 22.1 del EECC corresponde a la CCAA la creación y organización de su propia Administración Pública,
siguiendo, eso sí, los principios constitucionales y normas básicas del Estado. Los principios que informan esta
organización serán los de eficacia, economía, máxima proximidad a los ciudadanos y atención al hecho insular.
Por otra parte, el propio texto estatutario contempla la posibilidad de que las competencias de las CCAA sean
ejercidas, mediante delegación o encomienda, por los Cabildos Insulares y Ayuntamientos. En este sentido y en
cuanto a las competencias delegadas a los Cabildos, es importante señalar los arts. 51 y siguientes de la Ley
14/1990 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias conocida como Ley de Cabildos, que se
estudiará en profundidad en el tema dedicado a los Cabildos.
Antes de entrar en la organización en sí, subrayar el hecho de que en gran medida la organización de nuestra CCAA
bebe de las fuentes de la organización de la Administración General del Estado.
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2. EL GOBIERNO.
Está compuesto por el Presidente, el Vicepresidente y los Consejeros. Se regula en la Ley 1/1983 del Gobierno y de
la Administración de la CCAA Canaria. Su número no podrá ser superior a 11 miembros. Corresponden al
Gobierno las siguientes competencias:
a) Determinar las directrices de la acción del Gobierno.

b) La planificación y desarrollo de la política regional.
c) La coordinación de la política económica insular con la regional, teniendo en cuenta las necesidades de cada
isla.
d) Coordinar la actividad de los Cabildos Insulares y Ayuntamientos en cuanto afecte directamente al interés
general de la Comunidad Autónoma.
e) La aprobación de los Proyectos de Inversión que deban financiarse con cargo al Fondo de Compensación
Interterritorial, según los criterios de distribución que determine, mediante Ley, el Parlamento.
f) Participar en la determinación anual de la cuantía total del Fondo de Compensación Interterritorial.
g) Proponer al Parlamento, por aplicación de los criterios establecidos mediante Ley, la distribución de los
recursos del Fondo de Solidaridad Interinsular entre las islas y, una vez aprobada por aquél, ejecutarla.
h) Emitir su parecer ante el Gobierno de la Nación en los supuestos previstos en el artículo 37, Uno, del
Estatuto de Autonomía.
i) Proponer al Parlamento los proyectos de legislación que impliquen modificación del Régimen Económico
Fiscal de Canarias, a los efectos previstos en la Disposición Adicional tercera de la Constitución y en el
artículo 45, tres del Estatuto.
En uso de sus funciones ejecutivas y administrativas, compete al Gobiemo:
a) Ejecutar los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.

b) Delegar el ejercicio de competencias administrativas o transferir su titularidad a los Cabildos Insulares en el
marco de las Leyes del Parlamento Canario.
c) La facultad de delegar la liquidación, gestión y recaudación de los tributos regionales, en los Cabildos,
Ayuntamientos, y otros Entes Territoriales, que podrán asimismo actuar como colaboradores a tal fin.
d) Nombrar y cesar a los altos cargos de la Administración Autónoma Canaria de categoría superior a Jefe de
Servicio, a propuesta del titular del Departamento correspondiente, así como a todos aquellos que las Leyes
establezcan.
e) Proponer al Gobierno de la Nación, las personas que hayan de formar parte de los Órganos de
Administración de aquellas Empresas Públicas de titularidad estatal implantadas en Canarias, en los
términos y número que la legislación general del Estado determine.
f) Establecer acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas previa autorización de las Cortes
Generales, y posterior ratificación del Parlamento Canario.
g) Adoptar en su caso, las medidas necesarias para la ejecución de los tratados y convenios internacionales, en
lo que afecten a materias atribuidas a la competencia de la Comunidad Autónoma Canaria.
h) Ejercer el mando supremo de la Policía Autónoma por medio del Presidente.
i) Promover la ejecución de las resoluciones del Parlamento cuando ello sea necesario.
j) Crear, modificar y suprimir los órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma, con categoría
superior a Servicio, excepto Consejerías, previa propuesta del titular del Departamento correspondiente.
k) Resolver aquellos asuntos que le someten los Consejeros cuando éstos disientan del dictamen del Consejo
de Estado o del órgano consultivo a que se refiere el artículo 43 del Estatuto de Autonomía.
l) Ejercer a través de los Consejeros las competencias según las Leyes vigentes.
m) La autorización de los gastos que le corresponden según las Leyes vigentes.
n) Cualquier otra que le otorguen las Leyes.
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La participación del Gobierno en la función legislativa se concreta en las siguientes competencias:
a) La iniciativa legislativa, mediante la aprobación de los Proyectos de Ley, para su remisión al Parlamento, y, el
acuerdo en su caso, de retirarlos.
b) La facultad de dictar Decretos legislativos previa delegación expresa del Parlamento, en los términos
previstos en el art. 82 de la Constitución.
c) La elaboración de los proyectos de Ley de Los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma y su
remisión al Parlamento.
Asimismo, el Gobierno de Canarias está legitimado para interponer recursos de inconstitucionalidad, plantear
conflictos de competencia en oposición al Estado o a otra Comunidad Autónoma, ante el Tribunal Constitucional, y
personarse en los recursos y en las cuestiones de inconstitucionalidad que afecten a Canarias.
En cuanto al funcionamiento, es necesario que estén presentes el Presidente o quién le sustituya, y al menos la
mitad de los miembros del Gobierno.
a. EL PR IDENTE.
Ostenta la más alta representación de la CCAA y la ordinaria del Estado en Canarias, y dirige, impulsa y coordina la
acción del Gobierno canario. El proceso para la elección del Presidente de la CCAA es igual que el del Presidente
del Estado. También se prevén los mecanismos de la moción de censura y de la cuestión de confianza, que también
existen para el caso del Presidente del Gobierno del Estado.
Las atribuciones del Presidente las encontramos en los arts. 7 a 9 de la Ley 1/1983, y entre éstas podemos resaltar:
1. Nombrar a los altos cargos de la CCAA que las Leyes determinen.

2. Promulgar, en nombre del Rey, las Leyes aprobadas por el Parlamento de Canarias, y ordenar su publicación
en el plazo de 15 días en el BOCA y en el BOE.
3. Mantener la unidad de la dirección política y administrativa de la actividad administrativa.
4. Convocar el Consejo de Gobierno, fijar el orden del día, presidir las sesiones y dirigir sus deliberaciones.
b. EL VICEPR IDENTE.
Es designado por el Presidente y le suple para casos de ausencia, vacante o enfermedad. Puede ser a su vez el
titular de una Consejería. Residirá en sede distinta de la del Presidente, ejemplo más herramienta para equilibrar el
pleito insular.
Por último, señalar que el Vicepresidente puede asumir por delegación funciones que correspondan al Presidente,
salvo las siguientes:
1. Nombrar a los altos cargos de la CCAA que las Leyes determinen.

2. Mantener la unidad de dirección política y administrativa de la actividad administrativa.
c. LOS CONSEJEROS.
Son miembros del Gobierno. Sus funciones están establecidas en el art. 32 de la Ley 1/1983. Entre ellas podemos
destacar:
1. Ejercer la potestad reglamentaria en materias propias de su Consejería mediante órdenes departamentales.
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2. Preparar y presentar al Gobierno los proyectos de Ley y proyectos de Decreto relativos a cuestiones propias
de su Departamento.
3. Proponer al Gobierno la creación, modificación o supresión de los órganos de su Consejería superiores a
Jefe de Servicio. El organigrama de las Consejerías se aprueba mediante los llamados reglamentos
orgánicos, que son aprobados mediante Decretos.
4. Ejecutar los acuerdos del Gobierno en el marco de sus competencias.
Entre las funciones de los Consejeros como jefes de sus respectivos Departamentos podemos citar el art. 29 de la
Ley 14/1990, que señala, entre otras:
a. Ejercer la iniciativa, dirección e inspección de todos los servicios de la Consejería y las facultades que le
correspondan respecto de los Organismos autónomos adscritos a la misma.
b. Desempeñar la Jefatura Superior de Personal.
c. Nombrar y cesar a los titulares de puestos de trabajo de libre designación.
d. Otorgar o proponer, en su caso, las recompensas que procedan.
e. Resolver, en última instancia, dentro de la vía administrativa, cuando no corresponda a una autoridad
inferior, los recursos promovidos contra las resoluciones de los organismos y autoridades de la Consejería.
f. Resolver los recursos de alzada interpuestos contra los actos dictados por los Cabildos Insulares en ejercicio
de competencias delegadas.
g. Incoar y resolver los expedientes de revisión de oficio de los actos del propio Departamento y de los
Cabildos Insulares dictados en ejercicio de competencias delegadas.
h. Resolver los conflictos de atribuciones que surjan entre autoridades administrativas dependientes del
Departamento y suscitarlos con otras Consejerías.
i. Suscitar cuestiones de competencia.
j. Disponer los gastos propios de los Servicios de su Consejería no reservados al Gobierno de Canarias, dentro
del importe de los créditos autorizados e interesar del órgano competente la ordenación de los pagos.
k. Firmar en nombre de la Comunidad Autónoma los contratos y convenios de colaboración relativos a
asuntos de su Consejería.
l. Ejecutar los acuerdos del Gobierno de Canarias referidos al ámbito de competencias de su Consejería.
m. Y cualesquiera otras facultades que les atribuyan las leyes.
3. LAS CONSEJERÍAS.
La Ley 1/1983 estableció en su momento nueve Consejerías. Para hacer más operativa tal precisión, y por lo tanto
evitar tener que acudir a una reforma legislativa cada vez que se pretendiera reorganizar la Administración
Autonómica, el art. 2 apartado tercero precisa que “el Gobierno, por Decreto, podrá crear, modificar o extinguir
Consejerías, dentro de los límites del Estatuto de Autonomía”. Se trata de un claro ejemplo de deslegalización. En el
actual EEAA no existe un límite de consejerías.
La sede de cada Consejería se determinará siguiendo el principio de capitalidad compartida. La estructura central y
territorial será aprobada por Decreto del Gobierno de Canarias a propuesta del titular de la Consejería afectada y
del competente en materia de organización administrativa.
Los órganos de las Consejerías igual o inferior a Servicio serán creados o extinguidos por el titular de la Consejería,
previa autorización del Presidente.
Por otra parte, resaltar que la Administración Pública de la Comunidad se establece, funciona y actúa bajo el
principio de ordenación jerárquica de sus órganos. La competencia se ejerce por los órganos que expresamente la
tengan atribuida. El ejercicio de las competencias propias podrá ser delegado en el órgano que, por la aplicación del
principio de eficacia, sea más idóneo para ello.
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Las delegaciones podrán ser avocadas por el órgano delegante, con carácter general o para la resolución de un
determinado expediente. Las delegaciones y las avocaciones de carácter general que se efectúen de acuerdo con
los números anteriores deberán ser publicadas, para surtir efectos, en el Boletín Oficial de Canarias.
TEMA 14: LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. LOS CABILDOS INSULAR .

1. INTRODUCCIÓN.
El régimen jurídico de la Administración Local viene constituido, principalmente, por la Ley 7/1985, reguladora de las
Bases del Régimen Local, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de las Disposiciones Legales vigentes en materia de
Régimen Local, el Real Decreto 2568/1986, de Organización y Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (Decreto de 17 de junio de 1955).
Sin embargo, las CCAA con sujeción a lo dispuesto en la LBRL, pueden dictar normas. En este sentido, y para el caso
de Canarias, resaltar la Ley 14/1990, que en su momento reguló tanto a Municipios como a Cabildos en Canarias,
actualmente derogada por las leyes 8/2015, de 1 de abril, de Cabildos Insulares y la 7/2015, de Municipios de
Canarias en lo que afecta a dichas Administraciones.
2. TIPOLOGÍA DE LAS ENTIDAD LOCAL .

1) Entidades Locales de carácter imperativo, como el municipio, la provincia y la isla.

2) Entidades Locales de carácter dispositivo, como las comarcas, áreas metropolitanas o las
mancomunidades.
Artículo 2 Ley 7/2015 de municipios de Canarias . Ámbito de aplicación.
1. Esta ley será aplicable a las siguientes entidades:

a) Los municipios.
b) Las áreas metropolitanas.
c) Las mancomunidades de municipios.
d) La entidad de gestión desconcentrada de la isla de La Graciosa.
e) Los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales constituidas para la prestación
de servicios públicos y actividades de competencia municipal por alguna de las entidades citadas en
las letras anteriores.
f) Los consorcios en que se integren entidades municipales canarias, cuando estén adscritos a alguna
de ellas.
g) Las sociedades mercantiles constituidas por entidades municipales con capital mayoritariamente
público.
h) Las fundaciones públicas municipales.
2. A los efectos de esta ley, el conjunto de entidades a que se refiere el número anterior, constituye el sector
público municipal de Canarias.
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3. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.
a. LOS ELEMENTOS DE LA TRUCTURA MUNICIPAL.
I. LA POBLACIÓN MUNICIPAL.
Residentes y transeúntes, en función de si la residencia es habitual o circunstancial. La residencia se adquiere a

través de la inscripción en el correspondiente Padrón Municipal.
A su vez, los residentes se dividen en vecinos y domiciliados.
- Vecinos: son los españoles mayores de edad que resida habitualmente en el municipio y figuren inscritos en
el Padrón, así como los extranjeros que cumplan estas circunstancias que sean ciudadanos de la Unión
Europea o cuyos países tengan un Tratado con España firmado sobre esta materia.
- Domiciliados: españoles menores de edad que residan habitualmente en el municipio y extranjeros que no
estén englobados en el apartado anterior.
Vecinos y domiciliados disfrutan de los mismos derechos y deberes, salvo en lo referido al derecho a voto, que sólo
existe para los que tienen la consideración de vecinos.
II. EL TERRITORIO O TÉRMINO MUNICIPAL.
El municipio es una entidad que ejerce sus competencias sobre una parte determinada del territorio. Todo el
término municipal debe pertenecer íntegramente a una provincia, aunque puede encontrarse enclavado en suelo
extranjero como ocurre con el municipio de Llivia, en Lleida.
Cualquier zona del territorio nacional corresponde a un municipio específico, con la única excepción de las
Bardenas reales en Navarra. Se pueden producir alteraciones o modificaciones en los ámbitos municipales. Estamos
ante los siguientes supuestos:
1) La incorporación de uno o más municipios a otro limítrofe, lo que produce la desaparición de los anteriores.
2) La fusión de dos o más municipios limítrofes, que supone la creación de uno nuevo.
3) La segregación de parte de uno o varios municipios. Aquí existen dos posibilidades:
- Finalidad de agregar dicha parte a otro municipio limítrofe.
- Crear un nuevo municipio.
Las CC.AA podrán regular esta cuestión, respetando tres requisitos impuestos por el Estado:
1) Audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o, en nuestro caso, del Consejo
Consultivo de Canarias.
2) Puesta en conocimiento de la Administración General del Estado.
3) En el caso de la creación de nuevos municipios, que se establezcan sobre núcleos de población
diferenciados, con recursos suficientes para el cumplimiento de sus competencias municipales y que no
supongan una disminución de la calidad de los servicios que se venían prestando.
III. LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL.
El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los Ayuntamientos. La Comisión de Gobierno existe
en todos los Municipios con población de derecho superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo
disponga su Reglamento orgánico y así lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento.
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Los propios municipios, en los Reglamentos orgánicos, podrán establecer y regular otros órganos complementarios,
de conformidad con lo previsto en este artículo y en las leyes de las Comunidades Autónomas.
El Alcalde es el Presidente de la Corporación y ostenta, en todo caso, las siguientes atribuciones (ver también el art.
31 de la Ley 7/2015 municipios de Canarias:
a) Dirigir el gobierno y la administración municipal.

b) Representar al Ayuntamiento.
c) Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en la presente Ley y en la
legislación electoral general, de la Comisión de Gobierno y de cualesquiera otros órganos municipales, y
decidir los empates con voto de calidad.
d) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
e) Dictar bandos.
f) El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado.
g) Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno,
aprobar las bases de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos
de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas
h) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la
separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta
al Pleno, en estos dos últimos casos, en la primera sesión que celebre. Esta atribución se entenderá sin
perjuicio de lo dispuesto en los artículos 99.1 y 3 de esta Ley.
i) Ejercer la jefatura de la Policía Municipal.
j) Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no
expresamente atribuidas al Pleno, así como la de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos
de urbanización.
k) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del Ayuntamiento en las materias de su
competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la
competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su
ratificación.
l) La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias de la competencia de la Alcaldía.
m) Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos y riesgo
de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno.
n) Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales, salvo
en los casos en que tal facultad esté atribuida a otros órganos.
o) La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para su contratación o
concesión y estén previstos en el Presupuesto.
p) La adquisición de bienes y derechos cuando su valor no supere el 10 % de los recursos ordinarios del
Presupuesto ni los 500.000.000 de pesetas, así como la enajenación del patrimonio que no supere el
porcentaje ni la cuantía indicados en los siguientes supuestos:
- La de bienes inmuebles, siempre que esté prevista en el Presupuesto.
- La de bienes muebles, salvo los declarados de valor histórico o artístico cuya enajenación no se
encuentre prevista en el Presupuesto.
q) El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la
Comisión de Gobierno.
r) Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento.
s) Las demás que expresamente le atribuyan las leyes y aquéllas que la legislación del Estado o de las
Comunidades Autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales. El Pleno,
integrado por todos los concejales, es presidido por el Alcalde.
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Corresponden, en todo caso, al Pleno las siguientes atribuciones:
a) El control y la fiscalización de los órganos de gobierno.

b) Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales; alteración del término
municipal; creación o supresión de municipios y de las entidades a que se refiere el artículo 45; creación de
órganos desconcentrados; alteración de la capitalidad del municipio y el cambio de nombre de éste o de
aquellas entidades y la adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo.
c) La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de
los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística, así como los
convenios que tengan por objeto la alteración de cualesquiera de dichos instrumentos.
d) La aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas.
e) La determinación de los recursos propios de carácter tributario; la aprobación y modificación de los
presupuestos, y la disposición de gastos en materia de su competencia y la aprobación de las cuentas; todo
ello de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales .
f) La aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de municipalización.
g) La aceptación de la delegación de competencias hecha por otras Administraciones públicas.
h) El planteamiento de conflictos de competencias a otras entidades locales y demás Administraciones
públicas.
i) La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de
las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios y el número y régimen del personal
eventual.
j) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la corporación en materias de
competencia plenaria.
k) La declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento.
l) La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público.
m) La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada, dentro de cada ejercicio económico,
exceda del 10 por ciento de los recursos ordinarios del Presupuesto.
n) La aprobación de los proyectos de obras y servicios cuando sea competente para su contratación o
concesión, y cuando aún no estén previstos en los presupuestos.
o) Aquellas otras que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría especial.
p) Las demás que expresamente le confieran las leyes.
Corresponde, igualmente, al Pleno la votación sobre la moción de censura al Alcalde y sobre la cuestión de
confianza planteada por el mismo, que serán públicas y se realizarán mediante llamamiento nominal en todo caso,
y se rigen por lo dispuesto en la legislación electoral general.
4. REGÍMEN PECIAL .
Artículo 29.
1. Funcionan en Concejo Abierto:

a) Los Municipios con menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente cuenten con este
singular régimen de gobierno y administración.
b) Aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u
otras circunstancias lo hagan aconsejable.
2. La constitución en Concejo Abierto de los Municipios a que se refiere el apartado b) del número anterior,
requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los
miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma.
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3. En el régimen del Concejo Abierto, el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y

una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. Ajustan su funcionamiento a los usos,
costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en esta Ley y las Leyes de las
Comunidades Autónomas sobre régimen local.
5. LAS PECIALIDAD DE LOS MUNICIPIOS CANARIOS.

La organización de los municipios canarios se regirá por el siguiente orden jerárquico (ley 7/2015):
1. La legislación básica en materia de régimen local.

2. La presente ley.
3. Los reglamentos orgánicos que aprueben los respectivos ayuntamientos.
4. Las disposiciones reglamentarias que el Gobierno de Canarias dicte en desarrollo de esta ley.
5. La legislación no básica del Estado en materia de régimen local.
6. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS.

Competencias propias (art. 25 LBRL). El art. 11 de la Ley 7/2015 de municipios de Canarias:
a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística.

- Protección y gestión del Patrimonio histórico.
- Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera.
- Conservación y rehabilitación de la edificación.
b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos
y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.
c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación
o riesgo de exclusión social.
f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.
g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.
h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.
i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.
j) Protección de la salubridad pública.
k) Cementerios y actividades funerarias.
l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.
m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.
n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones
educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos
centros docentes.
- La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros
públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial.
o) Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de
las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
a. En todos los Municipios: Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria,
abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población,
pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.
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b. En los Municipios con población superior a 5.000 "habitantes-equivalentes," Parque público, biblioteca
pública, mercado y tratamiento de residuos.
c. En los Municipios con población superior a 20.000 "habitantes-equivalentes", además:
- Protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones
deportivas de uso público
d. En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes-equivalentes, además:
- Transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.
Los Municipios podrán solicitar de la Comunidad Autónoma respectiva la dispensa de la obligación de prestar los
servicios mínimos que les correspondan según lo dispuesto en el número anterior cuando, por sus características
peculiares, resulte de imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y prestación de dichos servicios por el
propio Ayuntamiento.
7. LA LEY DE GRAND CIUDAD .

La Ley de Grandes Ciudades o Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (Ley 57/2003, de 16 de
diciembre). Ámbito de aplicación:
- Municipios cuya población supere los 250.000 habitantes.

- Municipios capitales de provincia cuya población supere los 175.000 habitantes.
- Municipios capitales de provincia, capitales autonómicas o sede de las instituciones autonómicas, cuando
así lo decida la asamblea legislativa de la comunidad autónoma a iniciativa del respectivo ayuntamiento.
- Municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales,
históricas o culturales especiales, cuando así lo decida la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma a
iniciativa del respectivo ayuntamiento.
- Municipios que estuvieran previamente sujetos a este Régimen, aunque actualmente no cumplan ninguna
de las condiciones anteriores por haber disminuido su población.
Se regula en el título X de la LRBRL. Supone una lucha frente a la uniformización de la ley anterior.
8. LA PROVINCIA.
La provincia es una agrupación de municipios, por lo que la provincia no tiene una sustantividad diferente a los
municipios que la integran. Es decir, tanto territorio como población coinciden. El art. 141.1 CE dispone que
“cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica”.
Esta congelación de rango de Ley frente al procedimiento puramente administrativo para el cambio de los límites de
los municipios se debe a la provincia es también la circunscripción electoral para las elecciones al Congreso y el
Senado, y por lo tanto un elemento básico en la mecánica electoral. Por lo tanto, parece lógico que la modificación
tenga que realizarse por norma idéntica a la que regula el proceso electoral, es decir, Ley Orgánica.
a. LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL.
Distinguimos entre:
El Pleno de la Diputación Provincial. Se trata del máximo órgano de gobierno de la provincia. Sus competencias
están definidas en el art. 33 LRBRL, siguiendo las competencias establecidas para el Pleno del Ayuntamiento.
Ostenta:
- Potestades normativas (organización de la provincia, aprobación de ordenanzas y de planes de carácter

provincial).
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- Potestades de control sobre los restantes órganos de la diputación provincial.

- Una serie de competencias que les son propias, como:
- Prestar asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios.
- Prestar los servicios públicos supramunicipales.
- Confeccionar un plan anual de obras y servicios con la colaboración de los municipios.
- Realizar una labor de bisagra ayudando a coordinar las actuaciones de la Administración Local con la de la
Comunidad Autónoma y el Estado.
El Presidente de la Diputación. Equivale al Alcalde a nivel provincial. Entre sus competencias destacan:
- Presidir un órgano colegiado como es el Pleno de la Diputación Provincial, con todas las atribuciones que
eso supone.
- Es el jefe del ejecutivo provincial, al que corresponde dirigir el gobierno y a la Administración de la Provincia.
Es de destacar la obligada existencia de los vicepresidentes, cuyo número no se encuentra limitado. Son nombrados
por el Presidente entre los miembros de la Comisión de Gobierno.
La Comisión de Gobierno. Guarda gran semejanza con la figura homónima de la organización
municipal. Sus tareas básicas son la asistencia al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones y las que sean
delegadas por el Presidente.
b. LAS PECIFICIDAD DE CANARIAS.

Las Diputaciones Provinciales fueron creadas en la Constitución de Cádiz de 1812, creándose en 1813 la primera
Diputación Provincial de Canarias.
Después de una serie de desavenencias, por Real Decreto de 1852, se crearon dos secciones: una en S/C de Tfe y
otra en Las Palmas, aunque volverían a ser unidas de nuevo en 1868. Por fin, en 1927 se crea la provincia de Las
Palmas, determinando la división de Canarias en dos provincias. En 1928 se crea una Mancomunidad Provincial
Interinsular constituida por los Cabildos de las islas de cada una de las provincias.
La CE reconoce la existencia de provincias en el art. 141. Sin embargo, el EAC de 1982 dispuso el traspaso de las
competencias de la Mancomunidad a la Comunidad Autónoma, lo que supuso su cuasi desaparición.
Sin embargo, el art. 41.2 LRBRL dispone que “en el Archipiélago Canario subsisten las Mancomunidades Provinciales
Interinsulares exclusivamente como órgano de representación y expresión de los intereses provinciales. Integran dichos
órganos los Presidentes de los Cabildos Insulares de las Provincias correspondientes, presidiéndolos el del Cabildo de la
Isla en que se halle la capital de la Provincia”.
Por tanto, las Mancomunidades Provinciales Interinsulares subsisten como órganos de representación y expresión
de los intereses insulares y nada más. El desarrollo de competencias que tradicionalmente han tenido las
Diputaciones Provinciales han sido asumidas bien por órganos insulares como los cabildos o por parte de la
Comunidad Autónoma.
9. EL RÉGIMEN INSULAR: LOS CABILDOS.

Nacen a través de la Ley de 11 de julio de 1912 de Régimen del Archipiélago Canario. El Cabildo tiene un
reconocimiento constitucional en el art. 141.4 CE al disponer que “en los archipiélagos, las islas tendrán además su
administración propia en forma de Cabildos o Consejos”. Aunque no aparece la isla mencionada expresamente en el
art. 137 CE sobre el principio de autonomía, tampoco lo hace el Estado, y es indiscutible su capacidad de autonomía
a la hora de la gestión de sus intereses. Por tanto, el principio de autonomía del art. 137 CE es plenamente aplicable
a los Cabildos.
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El EAC dispone en este sentido que:
1. Canarias articula su organización territorial en siete islas, y éstas a su vez en municipios, cuyas instituciones
de gobierno local son, respectivamente, los Cabildos Insulares y los Ayuntamientos.
2. El Cabildo constituye el órgano de gobierno y administración insular.
3. Tendrá autonomía plena en los términos que establece la Constitución y su legislación específica.
4. Los cabildos, son, simultáneamente, instituciones de la Comunidad Autónoma y órganos de gobierno,
administración y representación de cada isla.
La LBRL, en su art. 3.1 c) abunda en estas previsiones estatutarias, al establecer que son Entidades locales
territoriales:
a) El Municipio.
b) La Provincia.
c) La Isla en los archipiélagos balear y canario.
Y es que la inevitable fragmentación territorial que supone una isla tiene que tener reflejo en la organización
administrativa y en el reparto competencial. Ej: ordenación de las aguas, de los residuos, de infraestructuras esenciales, etc.
En la actualidad se encuentran regulados por la Ley 8/2015, de 1 de abril, de cabildos insulares. Los cabildos
insulares son instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias, así como órganos de gobierno, administración
y representación de cada una de las siete islas en que se articula territorialmente la Comunidad Autónoma de
Canarias.
Artículo 5. Competencias de los cabildos insulares.
1. Los cabildos insulares, como órganos de gobierno, administración y representación de las islas, ejercen las
competencias propias que corresponden a las islas y las que le sean delegadas por otras administraciones
públicas de acuerdo con lo establecido en la legislación de régimen local y en su legislación específica.
2. Como instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias, corresponde a los cabildos insulares el
ejercicio de las funciones, competencias y facultades que se determinan en el Estatuto de Autonomía de
Canarias, así como las competencias autonómicas que le sean atribuidas, transferidas o delegadas
conforme a lo establecido en la presente ley de entre las asumidas por la Comunidad Autónoma de Canarias
de acuerdo con lo establecido en el Estatuto de Autonomía de Canarias y en el resto del ordenamiento
jurídico.
Por tanto, la isla tiene una doble dimensión: una local, como gobierno de la isla, y otra archipielágica, al no
poderse desgajar la propia existencia de la isla a su pertenencia a un hecho geográfico superior como es el
archipiélago.
El hecho de encontrar la regulación de los cabildos en el EAC en el Título dedicado a las Instituciones de la
Comunidad Autónoma, induce a pensar en la dimensión autonómica de los Cabildos, frente a su dimensión local
predicada en la LRBRL. Independientemente de esta polémica, las atribuciones de los Cabildos se pueden agrupar
en:
a) Competencias en el orden legislativo. Los Cabildos participan en el parlamento con funciones meramente
consultivas e informativas. Asimismo tienen iniciativa legislativa en el Parlamento de Canarias a través de la
correspondiente proposición de Ley. Por último, se les tiene que dar audiencia en el procedimiento de
reforma del EAC cuando les pueda afectar en sus competencias.
b) Competencias en el orden administrativo. Los Cabildos tienen la representación ordinaria del Gobierno de la
CAC y ejecutan en su nombre las competencias que la CAC no ejerza a través de sus propios órganos.
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c) Competencias: los Cabildos ejercen las funciones que les transfiera o delegue la CAC.
Artículo 6. Ámbitos materiales de competencias de los cabildos insulares.
1. En el marco de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Canarias, los cabildos insulares
ejercerán competencias en los ámbitos materiales que se determinen por ley del Parlamento de Canarias.
2. En todo caso, en los términos de la presente ley y de la legislación reguladora de los distintos sectores de
actuación pública, se atribuirán a los cabildos insulares competencias en las materias siguientes:
a) Demarcaciones territoriales, alteración de términos y denominación oficial de los municipios.
b) Ordenación del territorio y urbanismo.
c) Carreteras, salvo las que se declaren de interés autonómico, en el marco de lo que disponga la
legislación territorial canaria.
d) Transporte por carretera, por cable y ferrocarril.
e) Gestión de puertos de refugio y deportivos, salvo que se declaren de interés autonómico.
f) Turismo.
g) Ferias y mercados insulares.
h) Defensa del consumidor.
i) Asistencia social y servicios sociales. Gestión de la dependencia en los términos que la ley prevea.
j) Las funciones propias de la Agencia de Extensión Agraria. Infraestructura rural de carácter insular.
Granjas experimentales.
k) Campañas de saneamiento zoosanitario.
l) Servicios forestales, vías pecuarias y pastos.
m) Protección del medio ambiente y espacios naturales protegidos.
n) Acuicultura y cultivos marinos.
o) Artesanía.
p) Cultura, deportes, ocio y esparcimiento. Patrimonio histórico-artístico insular. Museos, bibliotecas y
archivos que no se reserve la Comunidad Autónoma.
q) Caza.
r) Espectáculos.
s) Actividades clasificadas.
t) Igualdad de género.
u) Aguas.
En cuanto a la organización, responde a lo estudiado para el caso de los Ayuntamientos y Provincias, es decir,
Presidente, Vicepresidentes, Comisión de Gobierno y Pleno. Los miembros del Cabildo son los Consejeros Insulares.
Son elegidos por sufragio universal, directo y secreto, por los residentes en cada isla. El número de Consejeros
depende del número de habitantes de la isla.
TEMA 15: LOS ORGANISMOS PÚBLICOS.

1. INTRODUCCIÓN.
Se trata de la denominada Administración Institucional o Instrumental. A diferencia de otras Administraciones,
como la Administración general del Estado, no estamos ante una sola Administración, sino hay tantas personas
jurídicas como entes de esta naturaleza existen. Por tanto se trata de entes con plena personalidad jurídica, no de
órganos administrativos.
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Se crean para el cumplimiento de objetivos concretos (de ahí su carácter instrumental), pero su existencia no es
imprescindible. De hecho, esos mismos fines se pueden realizar a través de un órgano perteneciente a una
Administración territorial.
Son razones coyunturales de diversa índole, presupuestario, autonomía, flexibilización del régimen jurídico, etc., las
que motivan su creación. Es importante señalar que pueden existir organismos públicos en la Administración
autonómica y en la Administración local.
Los Organismos públicos tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así
como autonomía de gestión. Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades
administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean sus estatutos, salvo la
potestad expropiatoria, que sólo puede ser realizada por las Administraciones territoriales.
La Ley 40/2015 realiza una clasificación de organismos públicos estatales, distinguiendo entre:
1. Organismos autónomos. Los organismos autónomos son entidades de derecho público, con personalidad
jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades
propias de la Administración Pública, tanto actividades de fomento, prestacionales, de gestión de servicios
públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación, en calidad de
organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta.
2. Entidades Públicas empresariales. Son entidades de Derecho público, con personalidad jurídica propia,
patrimonio propio y autonomía en su gestión, que se financian mayoritariamente con ingresos de mercado
y que junto con el ejercicio de potestades administrativas desarrollan actividades prestacionales, de gestión
de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación.
Por lo tanto, las diferencias fundamentales entre uno y otro tienen su fundamento en la dependencia y en las
actividades que desarrollan.
1. Los organismos autónomos dependen necesariamente de un Ministerio, que será el encargado de la

dirección estratégica, evaluación y control del organismo autónomo. Sin embargo, en el caso de las
Entidades Públicas Empresariales, podrán depender bien de un Ministerio o de un organismo autónomo.
Excepcionalmente podrán existir EPE cuyos estatutos les asignen la función de dirigir o coordinar a otros
entes de la misma naturaleza.
2. En cuanto a las actividades, como se desprende de las anteriores definiciones, los organismos autónomos
realizan actividades fundamentalmente administrativas y se sujetan plenamente al Derecho
Administrativo. Por otro lado, las EPE realizan actividades de prestación de servicios o producción de bienes
susceptibles de contraprestación económica, rigiéndose por el Derecho privado, sin perjuicio de la
aplicación del Derecho Administrativo en relación con aspectos concretos de su funcionamiento y del
ejercicio de potestades públicas.
En cuanto a la Administración General del Estado, su regulación la encontramos fundamentalmente en la Ley

40/2015, concretamente en los arts. 88 a 117.
2. REGULACIÓN COMÚN DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS Y ENTIDAD PÚBLICAS EMPR ARIAL .

Creación: Por Ley, con indicación del tipo de organismo público de que se trate, de los fines generales y del
Ministerio u organismo de adscripción, así como, en su caso, de los recursos económicos, peculiaridades del
régimen de contratación, patrimonial, fiscal, etc.
El anteproyecto de ley de creación integrará una propuesta de estatutos y un plan inicial de actuación.
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Extinción. Se producirá:
a) Por el transcurso del tiempo de existencia señalado en la ley de creación.

b) Porque la totalidad de sus fines y objetivos sean asumidos por los servicios de la Administración General del
Estado.
c) Porque sus fines hayan sido totalmente cumplidos, de forma que no se justifique la pervivencia del
organismo público, y así se haya puesto de manifiesto en el control de eficacia.
d) Cuando del seguimiento del plan de actuación resulte el incumplimiento de los fines que justificaron la
creación del organismo o que su subsistencia no es el medio más idóneo para lograrlos y así se concluya en
el control de eficacia o de supervisión continua.
e) Por encontrarse en situación de desequilibrio financiero durante dos ejercicios presupuestarios
consecutivos.
Esta situación de desequilibrio financiero se referirá, para los entes que tengan la consideración de Administración
Pública a efectos del Sistema Europeo de Cuentas, a su necesidad de financiación en términos del Sistema Europeo
de Cuentas, mientras que para los demás entes se entenderá como la situación de desequilibrio financiero
manifestada en la existencia de resultados brutos negativos de explotación en dos ejercicios contables
consecutivos.
f) Por cualquier otra causa establecida en los estatutos.

g) Cuando así lo acuerde el Consejo de Ministros siguiendo el procedimiento determinado al efecto en el acto
jurídico que acuerde la disolución.
3. REGULACIÓN PECÍFICA DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS.

Se rigen por el Derecho Administrativo y realizan, en régimen de descentralización funcional, actividades de
fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos. Aunque no se desprende de la anterior definición, nada
impide que los organismos autónomos puedan llevar a cabo funciones de policía, tales como la sancionadora o
arbitral sobre los particulares ya que, en el fondo, no hay gran diferencia entre el régimen aplicable a los organismo
autónomos y el régimen aplicable a otros órganos de la Administración General del Estado, como sería el caso de
una Dirección General.
Régimen jurídico: Los organismos autónomos se regirán por lo dispuesto en esta Ley, en su ley de creación, sus
estatutos, la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la Ley 9/2017, de 8 de
noviembre, de Contratos del Sector Público, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre y el resto de las normas de derecho
administrativo general y especial que le sea de aplicación. En defecto de norma administrativa, se aplicará el
derecho común.
El personal al servicio de los organismos autónomos puede ser funcionario o laboral, aplicándose principalmente la
Ley 7/2007 de personal del sector público. La contratación se rige por las normas generales de la contratación de las
Administraciones Públicas, es decir, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
4. LAS ENTIDAD PÚBLICAS EMPR ARIAL .

Como vimos anteriormente, se les encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o
la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Un ejemplo en este sentido sería la
RENFE. Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la
voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos
específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en su Ley de creación, sus estatutos, la Ley de
Procedimiento Administrativo Común, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, la Ley
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33/2003, de 3 de noviembre y el resto de normas de derecho administrativo general y especial que le sean de
aplicación.
El personal al servicio de las EPE se rige por el Derecho laboral, con las excepciones de los funcionarios públicos
que se regirán por la legislación de función pública que les sea de aplicación.
En cuanto a la contratación, se aplicará plenamente la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector
Público.
5. AUTORIDAD ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENT DEL ÁMBITO TATAL.

Son autoridades administrativas independientes de ámbito estatal las entidades de derecho público que,
vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas
funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas,
por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración
General del Estado, lo que deberá determinarse en una norma con rango de Ley.
Las autoridades administrativas independientes actuarán, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de

sus fines, con independencia de cualquier interés empresarial o comercial.
Con independencia de cuál sea su denominación, cuando una entidad tenga la naturaleza jurídica de autoridad
administrativa independiente deberá figurar en su denominación la indicación «autoridad administrativa
independiente» o su abreviatura «A.A.I.».
Régimen jurídico. Las autoridades administrativas independientes se regirán por su Ley de creación, sus estatutos
y la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión y, supletoriamente y en cuanto sea
compatible con su naturaleza y autonomía, por lo dispuesto en esta Ley, en particular lo dispuesto para organismos
autónomos, la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la Ley 47/2003, de 26
de noviembre, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, así como el resto de las normas de derecho administrativo general y especial que le sea de aplicación.
En defecto de norma administrativa, se aplicará el derecho común. Las autoridades administrativas independientes
estarán sujetas al principio de sostenibilidad financiera de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril.
6. LAS SOCIEDAD MERCANTIL TATAL .

Se entiende por sociedad mercantil estatal aquella sociedad mercantil sobre la que se ejerce control estatal:
a) Bien porque la participación directa, en su capital social de la Administración General del Estado o alguna de
las entidades que, conforme a lo dispuesto en el artículo 84, integran el sector público institucional estatal,
incluidas las sociedades mercantiles estatales, sea superior al 50 por 100. Para la determinación de este
porcentaje, se sumarán las participaciones correspondientes a la Administración General del Estado y a
todas las entidades integradas en el sector público institucional estatal, en el caso de que en el capital social
participen varias de ellas.
b) Bien porque la sociedad mercantil se encuentre en el supuesto previsto en el artículo 4 de la Ley 24/1988, de
28 de julio, del Mercado de Valores respecto de la Administración General del Estado o de sus organismos
públicos vinculados o dependientes.
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En cuanto a su creación, bien puede ser ex novo, es decir, mediante la adquisición de un paquete de acciones
suficiente como para lograr la mayoría, o bien a través de un mero acuerdo del Consejo de Ministros, que deberá
ir acompañado de una propuesta de estatutos y de un plan de actuación.
Las sociedades mercantiles estatales se regirán por lo previsto en esta Ley, por lo previsto en la Ley 33/2003, de 3
de noviembre, y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que le sea de aplicación la normativa
presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación. En ningún caso podrán
disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, sin perjuicio de que excepcionalmente la ley
pueda atribuirle el ejercicio de potestades administrativas.
Las sociedades estatales se rigen normalmente por las normas de Derecho mercantil, laboral o civil. La forma que
presentan estas sociedades son las de Sociedades Anónimas o Limitadas, estas últimas más frecuentes dentro de la
Administración Local.
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Administrativo

TEMA 1: LOS ORÍGEN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

2. SISTEMA DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

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Existen 3 modos de sumisión del Estado ante el Derecho (sistemas):

● Sumisión parcial de ciertos actos estatales (doctrina del Fisco).

Se caracteriza, según Dicey, por:

● Supremacía de la Ley ordinaria como opuesta al poder arbitrario, o a la existencia de prerrogativas.

Hauriou por su parte señala:

● Administración fuertemente descentralizada.

● La descentralización caracterizada por self-government: el nombramiento por las entidades locales de

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Se caracteriza por las siguientes notas según Dicey:

● El Gobierno y la Administración poseen, como representantes de la Nación, una serie de privilegios y

Por su parte Hauriou resalta las siguientes características:

● La Administración se encuentra fuertemente centralizada.

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El Derecho Administrativo es:

2. LOS PR UPU TOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

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La principal característica de nuestra organización jurídico-política es su condición de Estado de Derecho. El

Las claves del Estado de Derecho son:

- El reconocimiento de unos derechos y libertades públicas a los ciudadanos.

El Principio de constitucionalidad descansa en el “carácter normativo” y “vinculante” de la CE (la CE es una norma

II. LA JERARQUÍA NORMATIVA.

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III. LA PUBLICIDAD DE LAS NORMAS.

Este principio da respuesta a dos problemas diferentes:

- La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras proscribe la eﬁcacia retroactiva de las normas

El TC deﬁne la seguridad jurídica en los siguientes términos:

- La responsabilidad del Estado legislador (art. 9.3 CE).

VII. LA INTERDICCIÓN1 DE LA ARBITRARIEDAD.

- Impedir la arbitrariedad de los poderes públicos.

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- Impedir la arbitrariedad de la Administración pública.

VIII. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.

El primer interrogante que se plantea en este tema es:

I. LA DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO DE TADO.

Por tanto, el TC está apuntando 2 conceptos de Estado en la CE:

- El reparto horizontal del poder conduce a la conocida división de poderes.

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II. LA SEPARACIÓN DE PODER .

En la CE se reconocen los tres poderes clásicos: legislativo, ejecutivo y judicial.

- El Tribunal Constitucional es único en su orden y con jurisdicción en todo el territorio nacional.

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- Su origen (la demanda social de bienestar y seguridad).

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Este contenido esencial resulta de dos parámetros:

- La iniciativa pública económica (mediante la creación de empresas públicas).

TEMA 3. EL GOBIERNO Y LAS POT TAD ADMINISTRATIVAS.

2. EL GOBIERNO COMO PODER EJECUTIVO.

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Y ello por varios motivos, a saber:

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a. LA FUNCIÓN DE DIRECCIÓN POLÍTICA.

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b. LA DIRECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL Y MILITAR Y LA DEFENSA DEL TADO.

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d. LA POT TAD REGLAMENTARIA.

5. LAS POT TAD ADMINISTRATIVAS.

Las potestades administrativas se clasiﬁcan según diversos criterios:

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1. Las potestades reglamentarias y de autoorganización.

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