ANTECEDENTES DELPRESUPUESTO PÚBLICO EN COLOMBIA

Francisco Javier Cardona acosta*Hugo Mario Zuluaga Urrea

,
UNAULA.
RESUMEN
Para entender nuestro presente, es necesario conocer lo que ha sido nuestro
pasado. Para conocer y entender nuestro sistema presupuestal, y en especial su
elaboración,
ejecución,y evaluación, es necesario recuperar la memoria escrita existente
a la fecha lo anterior será un insumo más que permite conocer sus
diferentes vertientes y fundamentos que explican el nacimiento de las
actuales disposiciones presupuestales,
susporqués,susparticularidadesycircunstanciaspolíticas,económicasysociale
s,enlascualessepresentaron,teniendoasíunmejorcriterio,unaóptica
más para evaluar con beneficio de inventario su aplicabilidad en la
actualidad ante nuestras nuevas circunstancias tecnológicas, comerciales,
culturales, políticas, entre otras.
PRESENTACIÓN
El Presupuesto de una nación refleja su organización y situación económica en un periodo
determinado normalmente este periodo es de un año.
Éste, permite conocer la estructura del Estado, sus funciones, sus priori dades y por ende
los recursos con que dispone, la fuente de estos recursos y la forma en que los aplica de
acuerdo sus necesidades las cuales varían según su situación económica, cultural, política y
social, es por esto
que sed ice que el presupuesto es el mejor reflejo de la idiosincrasia y cultura de un país, el
diagnóstico de su presente y el pronóstico de su futuro. En forma constante se tiene en
cuenta para efectos de decidir invertir en el país o no por parte de los grandes capitales

CONCEPTOS Y DEFINICIONES SOBRE

PRESUPUESTO
La palabra Presupuesto viene del latín prae, que significa antes, y de
suponere, Que significa calcular computarSegúneldiccionariodelaacademia
francesa,lapalabrabudget(presupuesto)es deorigeninglés;yeninglés
antiguosignificabaelsacoenueseguardabanpapelesy cuentas.
Se observa en los expertos sobre el tema, a través de la historia, diferencias
de importancia al definir el presupuesto. Para Juan Bautista Say, es “el
balance de las necesidades y recursosdelEstado”.
ParaDuboisdeLestang,“tieneporobjetoseñalar las cantidades que los
particulares deben entregar para los gastos de utilidad, y
disponersoberanamente el empleo que debe darseaestosrecursos”.
LeroyBeaulieu lo define como “un estado en que se prevén los ingresos y
los gastos durante un determinadoperiodo”.
ReneStourmloconsideracomoun“actoquecontienelaaprobaciónpreviadelos
ingresosygastospúblicos”.
ParaFedericoFlora,“eslafijación anualdelosgastosydelosingresosdelEstado
porpartedelpoderlegislativo”.
EstebanJaramillolodefinecomoun“actodelaautoridadsoberana,porelcualseco
mputan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos públicos,
para un periodo determinado”

AntecedentesdelpresupuestopúblicoenColombia
Greffken,haescritoque“LaexistenciajurídicadelEstadorepresentativoradica
en el derecho, anexo a la representación popular, de concurrir a la
regulación e la economíadelEstado,ydelejerciciodeestederechosurgela
instituciónparlamentaria”.
Elpresupuestoes,pues,laexpresióndelavoluntadpopular,manifestadaporsus
legítimosrepresentantes.
2
Ladefiniciónmáshabitualdepresupuestosimplementeexpresaqueésteconsis-
teenlasprevisionesanualesdeingresosygastosdeunaorganización,yaseapúbli
ca oprivada
(Worswick,1979).
Otraseñalaque“elpresupuestoeslaherramientaquele permitealsectopúblico
cumplirconlaproducciónebienesyserviciospúblicospara satisfaccióndelas
necesidadesdelapoblación,deconformidadconelrolasignadoal Estadoenla
economíaysociedaddelpaís”
(ASIs.f).
La acción presupuestaria del Estado, en cualquiera de sus niveles, se
expresa comounaaccióndeterminadaeneldesempeñodeunafunciónespecial,
enuntiempo determinado, que aplica recursos para obtener unos
resultados concretos: bienes y
servicios,conunfinpreciso:satisfacernecesidadespúblicas.Enestesentidola
gráfica 1 es ilustrativa de algunas de lasposibles interrelaciones existentes
entre presupuesto,
acciónestatalyorganizaciónsocial
ASI
AntecedentesdelpresupuestopúblicoenColombia
Paralosautores,elPresupuestoPúblicoesunactodedireccionamientoadminis-
trativo, político, económico y social del Estado, donde se representan las
diferentes funciones,metasyobjetivosdeungobiernoexpresadosenelplande
desarrolloyen especialenelPlanPlurianualdeInversiones,elcualesaprobado
posteriormentepor elLegislativoenrepresentacióndelpueblo

2
ORIGENDELPRESUPUESTO
La idea de presupuestar siempre ha existido en la mente de la
humanidad, los egipcios
por
ejemplo
hacían
estimaciones
para
pronosticar
los
resultados
de
sus
cose
-
chas
de
trigo,
con
el
fin
de
estar
preparados
para
los
años
de
escasez,
reacuérdese
la
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de
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relacionad
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co
n
la
s
siete
vacas gordas y siete de vacas flacas en Egipto, que por lo tanto tenían que
planear
ahorrando
en
estos
próximos
siete
años
pa
ra
abastecer
los
próximo
s
4
;
así
mismo
los
romano
s
calculaba
n
la
s
posibilidade
s
d
e
pag
o
d
e
lo
s
pueblo
s
conquistados
,
par
a
exigir
-
les el tributo correspondiente. Durante la edad media las monarquías
absolutistas
imponía
n
a
l
puebl
o
contribucione
s
tributari
a
s
frecuentemente
,
invocand
o
la
descapitalización de los tesoros reales. Esta costumbre se hacía cada vez
más recu
-
rrente
y
arbitraria,
en
especial
en
tiempos
de
guerra.
El
responsable
de
recaudo
de
los
impuestos
era
del
recaudado
r
,
el
cual
se
presen
-
ta
ba
en
cualquier
época
del
año
y
bien
armado;
ésta
es,
ni
más
ni
menos,
la
represen
-
tación más fiel del abuso real que mejor expresa las condiciones fiscales en
que se
desenvolvía
la
Europa
medieval.
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o
de
l
n
o
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-
to de impuestos sin previo consentimiento de quienes los debían de
paga
r
, que se
refleja
claramente
en
el
principal
texto
inglés,
la
Carta
Magna
del
año
1214

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
E
l
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l
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medid
a
e
n
que
la
cultura,
el
desarrollo
político,
social
y
económico
de
los
pueblos
evoluciona;
es
por
esto que encontramos unas causas que, podríamos deci
r
, obliga
ron a la creación del
presupuesto.
Estas
son:
Causas
Sociales
En todos los sistemas de organización social se generó gran desconfianza e
in
-
credulidad en los líderes políticos por parte de sus gobernados, lo anterior
se debe a
factores de corrupción ori
ginada en el mal manejo que hacían de los recursos públi
-
cos,
lo
que
generaba
arbitrariedades
en
el
recaudo
y
gran
inequidad
en
la
distribución
de
la
riqueza.,
esta
situación
creó
un
malestar
social
muy
grande.
Causas
Políticas
Debido a lo anterio
r
, se
presentaron múltiples revoluciones sociales, las cuales
lograron
establecer
monarquías
constitucionales
y
la
elección
de
parlamentos
autóno
-
mos para ejercer control al monarca a través del órgano legislativo,
representado en
dos cámaras: la voz de la nobl
eza en la llamada Cámara de los Lores y la voz del
pueblo
en
la
Cámara
de
lo
Comunes.
El presupuesto surge, y en esto quiero hacer énfasis, como un
mecanismo de
defensa y en cierta forma de control de la población frente a la
monarquía, ya que
obligaba al
monarca a que se sometiera al pueblo, directamente o por intermedio de
sus representantes en el Parlamento, su aprobación y la aprobación de
impuestos o
contribuciones
que
configuran
los
ingresos
y
la
forma
de
aplicarlos.
Note el lecto
r
, cómo este instru
mento de planeación, fue y es una excelente
herramienta de control de la sociedad, a través de la cual se propende por
un mejor
manej
o
d
e
lo
s
recurso
s
públicos
,
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determinació
n
d
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lo
s
impuestos,
los cuales son aprobados por los representa
ntes del pueblo y se busca una mayor
distribución
de
la
riqueza
a
través
de
la
asignación
de
los
recursos
de
inversión.
Causas
Financieras
Com
o
consecuenci
a
d
e
la
s
anteriore
s
modificacione
s
sociopolíticas
,
surgiero
n
las
finanzas
públicas
con
el
fin
de
ev
itar
el
desorden
y
los
malos
manejos
que
generaban
el despilfarro de los recursos del Estado; es por esto que se sujetaron las
decisiones
relacionadas
con
los
ingresos
y
gastos
públicos
a
unas
reglas
presupuestales
de
obli
-
gatorio
cumplimiento.
Lo
anterio
r
en
aras
de
mantener
un
control
y
una
mejor
percep

21
Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
ción de los problemas económicos, financieros y sociales en general,
los cuales se
hacían
más
complejos
en
la
medida
en
que
se
manejaban
mayores
recursos.
Debido
a
lo anterio
r
, en la mayoría de los Es
tados fue y es necesario redefinir sus funciones y
los
recursos
de
que
disponen
para
llevarlas
a
cabo

23
3
E
L
DERECH
O
PRESUPUESTAL
El derecho presupuestal es de origen inglés, y a pesar de que no se sabe
bien su
fecha
de
nacimien
to,
existe
consenso
en
que
ha
sido
uno
de
los
más
grandes
aportes
para
la
democracia
y
progreso
de
las
naciones,
por
ejemplo,
desde
el
siglo
xv
estaba
vigente
en
Inglaterra
el
principio
de
que
sólo
al
pueblo
corresponde
decretar
y
autori
-
zar
el
recaudo
de
los
impuestos. Al
decir
de
Macaula
y
,
“reconociese
desde
tiempo
memorial,
como
ley
fundamental
de
Inglaterra,
que
el
rey
no
puede
imponer
contribu
-
ción
alguna
sin
el
consentimiento
del
parlamento”.
Y
agrega,
refiriéndose
a
la
demo
-
cracia inglesa, la más
antigua del mundo: “En las monarquías de la Edad Media, el
poder de la espada pertenecía al príncipe, pero el poder de la bolsa
pertenecía a la
nación;
y
el
progreso
de
la
civilización,
a
medida
que
hacía
más
y
más
formidable
la
espada del príncipe, hizo l
a bolsa de la nación más y más necesaria para el príncipe.
La
política
que
deberían
haber
adoptado
las
asambleas
parlamentarias
de
Europa
era
la
de
defender
firmemente
su
derecho
constitucional
de
dar
o
retener
dinero,
y
resuel
-
tamente
a
rehusarlo
para
el
mantenimiento
de
ejércitos
hasta
que
se
les
diera
amplias
seguridades
contra
el
despotismo.
Esta
sabia
política
sólo
se
siguió
en
nuestro
país
”
5
.
V
eamos algunos acontecimientos que se presentaron en diferentes países y
que
fueron
el
detonante
para
que
se
crease
el
derecho
presupuestal
como
una
herramien
-
ta
de
control,
equidad,
direccionamiento
y
protección
del
pueblo
ante
la
arbitrariedad
d
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lo
s
lídere
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políticos
24
Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
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Antecedentes
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Observe el lector que las grandes reformas constit
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y
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con
el
sistema
democrático
y
representativo,
ha
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de la mano con la evolución del derecho presupuestal, se puede
decir sin temor a
equivocarnos
que
la
creación
del
Derecho
Presupuestal
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posteriorm
ente
del
sistema
presupuestal
ha
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fundamental
para
el
establecimiento
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democracia
y
el
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greso
de
las
naciones.
Como
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anota
NITTI,
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manifestación
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recursos,
por
co
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de
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legítimos
representantes,
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6
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Observemos ahora otra serie de acontecimientos que se presentaron en los
dos
últimos
siglos
en
materia
presupuestal
en
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tributario,
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trayectoria
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colonial.
Para
efectos
de
estudiarlas,
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-
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a
colación
los
más
importantes
acontecimientos
de
nuestra
historia,
con
el
fin
de
observar
la
evolución
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el
pensamiento,
del
derecho
y
del
sistema
presupuestal
en
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país.
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27.
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29.
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06

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
46
5
CARACTERÍSTICA
S
DEL
PRESUPUEST
O
PÚBLICO
COLOMBIANO
Para efectos de conocer cuáles son las cara
cterísticas del Presupuesto Público
Colombiano y de conocer cuál fue el origen de algunas de ellas, vamos a
traerlas a
colación ya que el presupuesto, por su aspecto técnico, debe
ajustarse a ellas. Las
cinc
o
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,
universalidad
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libri
o
12
1).
Unidad
Conforme a este principio, los ingresos deberán constituir un fondo común,
sin
destinaciones
especiales.
El
principio
de
la
unidad
en
el
presupuesto
se
adoptó
en
Colombia
en
el
art.
14
de
la Ley
34 de 1923, que establecía que “para los gastos de cada uno de los
servicios
administrativos se abrirán créditos sobre los fondos del tesoro, sin apropiar
para el
pago
los
productos
de
ciertos
o
determinados
ramos
de
ingresos”.
La Ley 64 de 1931
–
sustitu
tiva de la 34, y ambas preparadas por las misiones
financieras que presidió el profesor Kemmerer
-
restringió el principio de la unidad
presupuestal
a
los
ingresos
ordinarios:
“
T
odos
los
ingresos
del
presupuesto
nacional
–
decía
en
su
art.
16
-
constituirán
un
fondo
común
del
cual
se
pagarán
los
gastos
gene
-
12
Abel
Cruz
Santos,
El
Presupuesto
Colombiano.
Cuarta
Edición,
Editorial
T
emis
Bogotá
(1963).
Cit.,
p.
3

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
47
rales,
y
en
el
ingreso
no
se
apropiará
ningún
ingreso
específico
de
los
incluidos
en
él
para
el pago de determinado renglón de gastos. Con todo, a los fondos
provenientes
de empréstitos se les llevará una cuenta especial que asegure la
inversión de los
mismos
en
las
obras
para
las
que
fueron
contratados. Además,
cuando
e
trate
de
entradas específ
icamente asignadas al servicio de la deuda pública, se seguirán las
reglas
establecidas
en
los
contratos
respectivos
conforme
a
las
autorizaciones
legales
vigentes”.
A
partir
de
la
norma
de
la
Ley
64,
y
con
el
ánimo
de
facilitar
las
cuentas
especia
-
les,
coexistieron
el
presupuesto
ordinario
y
el
extraordinario,
financiado
el
último
con
recursos
del
crédito.
La
Ley
35
de
1944
reaccionó
contra
este
procedimientos
al
dispone
r
,
en
su
art.
5º.,
que
en
el
decreto
de
liquidación
del
presupuesto
se
eliminaría
el
presupuesto
ex
-
traordinario,
y
que
se
incorporarían
en
el
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los
ingresos
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todas
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obligaciones,
exceptuando
los
ferrocarriles
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se
incor
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por
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productos
líquidos.
En
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presupuestal
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en
esta
forma: “Habrá unidad de presupuesto. No habrá destinaciones especiales
de rentas.
Con el producto de todas las rentas e ingresos se formará un acervo común
sobre el
cual
se
girará
para
atender
el
pa
go
de
los
gastos
autorizados
en
el
presupuesto
”
1
3
.
2).
Universalidad
En
desarrollo
de
este
principio,
deben
incluirse
en
el
presupuesto,
sin
deduccio
-
nes,
todos
los
ingresos
y
los
gastos
públicos.
El
estatuto
vigente
adopta
la
regla
de
la
universalidad
,
así:
“En
la
preparación
del
cómputo
de
rentas
se
adoptará
el
principio
d
e
l
a
universalidad
,
debiend
o
incluirs
e
e
n
dich
o
cálcul
o
todo
s
lo
s
ingreso
s
provenientes
de
bienes,
servicios
o
de
actividades
de
las
dependencias
nacionales,
según
su
rendi
-
miento
b
ruto,
salvo
que
se
trate
de
empresas
o
entidades
descentralizadas
”
1
4
.
Conforme
al
principio
de
la
universalidad,
las
rentas
se
contabilizan
por
su
reco
-
nocimiento
y
o
por
su
recaudo.
Porque
la
obligación
tributaria
se
causa
para
el
contri
-
buyent
e
e
n
e
l
moment
o
d
e
l
a
liquidació
n
de
l
gravamen
;
y
e
l
ingres
o
deb
e
incorporarse
en
esa
fecha,
cualquiera
que
sea
el
día
en
que
el
pago
se
verifiqu
e
1
5
.
13
Decreto
64
de
1950,
artículo
2º.
14
Decreto
164
de
1950,
art.
13.
15 Ibídem, art. 10. Observe el lector,
la relación y coherencia conceptual entre
el principio presupuestal de
la
universalidad
y
el
principio
contable
de
la
causación
el
cual
se
define
a

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
48
3).
Anualidad
La
gran
mayoría
de
los
países
tiene
el
presupuesto
anual.
Sin
embargo,
algunos
paíse
s
adopta
n
e
l
añ
o
de
l
calendari
o
diario
,
y
otro
s
u
n
añ
o
fisca
l
especial
.
E
n
Colombia
la anualidad del presupuesto la consagró el Constituyente de 1910, al
reformar la
Carta del 86 en la parte en la que autorizaba el presupuesto bienal.
El año fiscal
empieza
e
l
1º
de
enero
y
termina
el
31
de
diciembre.
4).
Claridad
y
precisión
Para efectos de facilitar la ejecución y administración del presupuesto, se
reco
-
mienda
que
éste
sea
elaborado
y
presentado
para
su
aprobación
en
forma
clasificada
y
discriminada
cuent
a
por
cuenta
o
rubro
presupuestal.
La
anterior
clasificación
favo
-
rece
el
control
administrativo,
político
y
fiscal
por
parte
de
lo
organismos
de
control
y
vigilancia, ya que los rubros globales incitan y favorecen el desorden, y por
ende la
corrupción.
En Colombia sólo se votan en el presupuesto partidas globales para unos
pocos
servicios
públicos.
La
mayoría
de
las
apropiaciones
para
gastos
se
incluyen
discrimi
-
nadas.
Sólo
en
esa
forma
el
Parlamento
puede
ejercitar
la
fiscalización
que
le
corres
-
ponde
,
especialmente
en
Nación
de
régimen
presidencial,
en
donde
no
existe
el
voto
de
censura
para
los
ministros
del
despacho
.
16
5)
.
Equilibrio
Debe ser esta la máxima aspiración de quines están comprometidos con la
ela
-
boración,
aprobación,
presentación,
ej
ecución,
evaluación
y
control
del
presupuesto.
El principio del presupuesto está incorporado en todas las legislaciones del
mundo.
Para
lograr
este
equilibrio,
se
requiere
un
conocimiento
muy
completo
de
la
situación
económica
del
país,
de
su
organización
administrativa,
de
su
capacidad
tributaria
y
de
sus
necesidades
para
establecer
sus
prioridades.
Fuerza
restrictiva
del
Presupuesto
Es este el principio que reafirmó para el legislador la potestad de establecer
los
tributos,
autorizar
el
recaudo
de
las
contribuciones
y
el
pago
de
los
gastos.
En
Colom
-
16
En
Francia,
de
régimen
parlamentario,
la Asamblea
Nacional
acuerda
y
vota
un
crédito
específico
para
cada
gasto,
y
su
destinación
no
puede
variarse
por
traslados.
Al
decir
de
LEON
S
A
Y
,
“hay
que
dar
al
presupues
-
to una forma que permita apreciar fácilmente su disposición, y que baste una ojeada para
apoderarse de sus
grandes
lineamientos”

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
49
bia
lo
consagró
el
artículo
205
de
la
Constitución
del
86,
según
el
cual
“en
tiempo
de
paz
no
se
podrá
establece
r
contribución
o
impuesto
que
no
figure
en
el
presupuesto
de
rentas,
no
hacer
derogación
del
tesoro
que
no
se
halle
incluida
en
el
de
gastos”.
Com
o
l
o
escribi
ó
FRANCISC
O
D
E
P
.
PÉREZ
,
“e
s
est
a
un
a
garantí
a
d
e
los
ciudadanos para contar con la seguridad de
que los impuestos solamente deberán
pesar
sobre
ellos,
mediante
la
inclusión
en
el
presupuesto
de
rentas,
que
debe
consul
-
tar
la
verdadera
capacidad
tributaria
del
país
”
1
7
.
6
ORIGEN
DE
LA
PROGRAMACIÓN
DEL
PRESUPUESTO
NACIONAL
Alberto
Lleras,
siendo
Pre
sidente
de
la
República
de
Colombia
y
en
ejercicio
de
las facultades extraordinarias que le confería la Ley 19 de 1958, dictó
el Decreto
número
1016,
del
20
de
abril
de
1960,
“Por
el
cual
se
fijan
los
procedimientos
para
la
programación
del
presupuesto”.
Las
finalidades
del
Decreto
1016
se
observan
a
continuación:
“Que
es necesario adecuar los procedimientos presupuestales a la técnica mo
-
derna
de
programación
con
el
fin
de
darle
al
Presidente
de
la
República
y
al
Consejo
Nacional de Política Económica
y Planeación, instrumentos eficaces que permitan
coordinar
la
preparación
y
ejecución
de
los
planes
de
desarrollo
económico
y
el
plan
cuatrienal de inversiones de que trata la Ley 19
de 1958, con el presupuesto de
ingresos
y
gastos
del
Gobierno
nacional;
“Que la programación del desarrollo económico debe complementarse con
la
implantación de técnicas presupuestarias que permitan expresar los
objetivos de los
planes
de
largo
plazo
en
el
presupuesto
anual;
“Que es necesario fijar con claridad los procedimi
entos para hacer operantes
los
principios
anteriores,
estableciendo
con
precisión
las
responsabilidades
de
los
or
-
ganismos
de
planeación
y
de
presupuesto;
“Que
en
desarrollo
del
artículo
2
1
1
de
la
Constitución
y
del
artículo
2°
de
la
Ley
19 de 1958, es
necesario presentar por separado los gastos de funcionamiento de la
administració
n
y
lo
s
d
e
inversión
;
y
17
Francisco
de
P
.
Pérez,
Derecho
Constitucional
Colombiano

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
50
“Que es necesario establecer una forma de presentación del presupuesto
anual
qu
e
ref
lej
e
simultáneament
e
l
a
estructur
a
instituciona
l
de
l
Gobiern
o
y
su
s
actividades,
programas
y
proyectos”.
Los arts. 1°, 2° y 3° del Decreto 1016 expresan la nueva fisonomía del
presu
-
puesto
nacional,
a
partir
del
año
de
1961:
“Art.
1°
El
presupuesto
deber
á
reflejar
los
objetivos
de
corto
plazo
fijados
en
los
plane
s
generale
s
de
l
desarroll
o
económic
o
y
e
n
e
l
pla
n
cuatriena
l
d
e
inversione
s
públi
-
cas de que trata la Ley 19 de 1958 y será presentado de manera
que indique las
funciones,
las
actividades
y
proye
ctos
del
Gobierno
de
acuerdo
con
las
normas
que
se
establecen en los artículos siguientes y con las disposiciones del Decreto
legislativo
164
de
1950.
“Art
2°
T
odos
los
ministerios,
departamentos
administrativos
y
establecimientos
públicos nacionales debe
rán confeccionar en los primeros cuatro meses del año un
programa de acción para el año siguiente.
“Art 3° La programación del presupuesto se sujetará a las siguientes
normas:
«1º
.
“Cada programa deberá contener una clara especificación de sus objeti
-
vos
con la indicación de la cantidad de recursos humanos, materiales y
equipos
necesarios
para
alcanzarlo,
y
deberá
formularse
en
función
de
los
planes
de
largo
plazo
de
que
trata
la
Ley
19
de
1958.
«2º
.
“Lo
s
ministerios
,
departamento
s
administrativo
s
y
estab
lecimiento
s
públi
-
cos nacionales deberán presentar programas alternativos con objetivos
máximos
,
medio
s
y
mínimo
s
a
fi
n
d
e
hace
r
posibl
e
un
a
evaluació
n
técnica
de
los
programas,
elaborados
por
los
o
r
ganismos
señalados
por
la
le
y
.
«3º
.
“
T
odo programa debe
contener un detalle de los costos globales y unita
-
rios de los recursos necesarios para su cumplimiento. Los componentes
de
los
costos
se
clasificarán
de
acuerdo
con
las
instrucciones
del
Ministe
-
rio
de
Hacienda
y
Crédito
Público.
«4º
.
“Los programas se
presentarán al Ministerio de Hacienda y Crédito Pú
-
blico
-
dirección nacional del presupuesto
–
en los formularios que este
despacho
elabore.
«5º
.
“E
l
Gobiern
o
n
o
incluir
á
e
n
e
l
proyect
o
d
e
presupuest
o
la
s
partida
s
para
gasto
s
d
e
inversió
n
qu
e
n
o
fuere
n
presentada
s
com
o
part
e
d
e
u
n
programa

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
51
«6º
.
“El
proyecto
anual
del
presupuesto,
que
el
Gobierno
someta
al
Congreso,
deberá
contener
en
forma
clara
y
definida
los
programas
y
subprogramas
a
que
se
refiere
este
decreto,
lo
mismo
que
sus
costos.
«7º
.
“Los
o
rganismos
señalados
en
el
artículo
2°
presentarán
periódicamente
a
la
dirección
nacional
del
presupuesto,
informes
sobre
la
ejecución
de
los
programas de acuerdo con las resoluciones que dicte esta entidad,
los
cuales le servirán de base para el informe pe
riódico que, a su vez, le
rendirá al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito
Público
y
al
Consejo
Nacional
de
Política
Económica
y
Planeación”.
7
ANTECEDENTES
PRESUPUESTALES
EN
LA
CORTE
Frente
a
los
antecedentes
del
Presupuesto
Públ
ico
Colombiano,
existen
dos
me
-
morable
s
sentencia
s
d
e
l
a
Cort
e
Suprem
a
d
e
Justicia
,
doctrina
s
qu
e
merecen
recordarse:
1
.
El
poder
impositivo
r
eside
en
el
Cong
r
eso.
En
sentencia
del
12
de
abril
de
1935,
dijo
la
Corte:
“Y
es
que
una
experiencia
muchas
vec
es
secular
ha
enseña
-
do a los pueblos que cuando el poder de imposición y el de inversión
de los
dineros
públicos
se
hallan
concentrados
en
unas
mismas
manos,
es
muy
difícil
cuando no imposible, obtener de una parte una celosa y eficaz recaudación
de
las
rentas,
y
de
otra,
un
verdadero
orden
y
una
estricta
economía
en
los
gastos.
Cuando
el
ejecutivo
tiene
abierta
ad
limitum
la
fácil
puerta
del
aumento
de
los
tributos
y
de
la
creación
de
otros
nuevos,
para
el
incremento
del
tesoro
público,
se corre el riesg
o de que halle más expedito y cómodo este recurso que el de
poner orden en la hacienda pública y entrar por el poco grato
sendero de las
economías. Quien tenga en sus manos semejante cúmulo de facultades
nunca
dejará
de
hallar
razones,
reales
o
aparentes,
para
inflar
los
presupuestos
y
gas
-
tar
más
allá
de
lo
debido.
Sólo
el
poder
moderador
del
Congreso,
que
representa
los intereses de la comunidad, puede obligar a la rama ejecutiva a
tomar en
cuenta
en
sus
erogaciones
la
capacidad
tributaria
del
país
y
las
supremas
convi
-
vencias
de
la
economía
nacional”.
“
T
an previsora ha sido a este respecto la Constitución Colombiana, que no
sólo
ha privado en tiempo de paz al ejecutivo la facultad de establecer
impuestos para
asignarla de modo exclusivo al Congreso, a
las asambleas departamentales y a los
consejos
municipales,
sino
que
ha
prescrito
que
toda
ley
que
establezca
una
contribu
-
ción debe tener su origen en la Cámara de Representantes, por ser esta
la que más
directamente
representa
al
pueblo
y
a
la
masa
ciud
adana”.

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
52
2
.
La
Ley
o
r
gánica
de
p
r
esupuesto
obliga
al
legislado
r
.
En
sentencia
del
30
de
septiembre
de
1947,
la
Corte
dijo:
“El
art.
210
de
la
Constitución
Nacional
tiene
como aplicación y fundamento de su expedición, el hondo interés desde
hacía
muc
h
o
tiemp
o
sentid
o
po
r
l
a
colectivida
d
colombiana
,
expresad
o
concretamente
por el Gobierno, que sostuvo la necesidad de una reforma tendiente a evitar
el
caos
producido
con
anterioridad
por
el
desorden
en
el
manejo
y
derroche
de
los
fondos
públicos.
Por
eso
,
al
discutirse
la
reforma
constitucional
de
1945,
el
en
-
tonces Ministro de Gobierno, al solicitar esta trascendental innovación, se ex
-
presó de la siguiente manera: “Desde los tiempos de la misión Kemmerer se
viene
luchando
por
imponer
orden
en
la
hacie
nda
pública,
al
elaborar
el
presu
-
puesto,
al
gastar
los
fondos,
al
controlarlos.
Pero
después
de
la
legislación
que
se
adoptó
inicialmente
con
ese
propósito,
Congreso
y
gobiernos
han
venido,
al
amparo
de
circunstancias
excepcionales,
luchando
silenciosame
nte
por
destruir
esas trabas y ho
y
, prácticamente, no existen”. (Explicación del señor Ministro
de
Gobierno,
doctor
Alberto
Lleras
Cama
r
go
sobre
la
reforma
constitucional).
“Las
anteriores
ideas
vinieron
a
plasmarse
en
la
reforma
constitucional
por
me
-
di
o
de
los
arts.
210,
2
1
1
y
212.
La
trascendencia,
importancia
y
beneficios
futuros
que
se
derivan
de
estos
nuevos
textos,
relativos
todos
a
la
forma
y
contenido
de
la
ley
de
presupuest
o
anual
,
e
s
suficientement
e
conocid
a
y
advertid
a
po
r
e
l
puebl
o
colombiano
.
El art. 210, principalmente, consagra los siguientes principios: a) Es al
Congreso a
quien
le
corresponde
establecer
las
rentas
nacionales
y
fijar
los
gastos
de
la
adminis
-
tración;
b)
la
expedición
del
presupuesto
se
hará
en
cada
legislatura
estrictamen
te
de
acuerdo con las reglas de la ley respectiva; y c) en el presupuesto no se
puede apro
-
piar
partida
que
no
haya
sido
propuesta
a
la
respectiva
comisión
permanente,
y
que
no
corresponda a un gasto decretado por la ley anterior o a un crédito
judicialme
nte
reconocido. Sobra deci
r
, por tanto, que la contravención a cualquiera de estas tres
condicione
s
fundamentales
,
constituy
e
un
a
infracció
n
a
l
a
Carta
,
pues
,
d
e
l
o
contrario,
si
no
lo
fuera,
no
hubiera
sido
necesario
realizar
el
esfuerzo
de
elevar
a
la
ca
tegoría
de
normas constitucionales estas de que se vienen hablando, precisamente
“para impo
-
ner
el
orden
en
la
hacienda
pública,
al
elaborar
el
presupuesto,
al
gastar
los
fondos
y
al
controlarlos”.
“Es
sabido
que
en
el
derecho
público
la
ley
sobre
presup
uesto
no
es
considerada
como tal sino en un sentido puramente formal, pues su mismo contenido
la señala
como
uno
de
los
diversos
actos
-
condiciones,
ya
que
el
cálculo
de
las
rentas
viene
a
ser
la
condición
para
que
pueda
ejecutarse
la
acción
de
distribuir
e
stas
en
forma
de
gastos
destinado
s
a
l
sostenimient
o
de
l
servici
o
público

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
53
“No es la ley de presupuesto, como se ha dicho antes, sino en su puro
sentido
formal
una
de
aquellas
que
tengan
carácter
de
acto
legislativo,
con
todos
los
atributos
propios
de
é
l,
pues
ella
solamente
se
expide
para
un
periodo
fiscal
–
un
año
-
,
agotado
el
cual
la
dicha
ley
deja
de
sobrevivi
r
.
Además,
no
tiene
ella
la
permanencia
que
en
el
tiempo
requiere
toda
le
y
.
He
ahí
la
razón
en
virtud
de
la
cual,
de
conformidad
con
el
régimen
constitucional vigente
partir de la reforma de 1945, la ley anual no puede
expedirse sino con sujeción a ciertos rigurosos y estrictos preceptos
señalados en la
Carta
o
regulados
en
virtud
de
una
ley
especial
–
la
orgánica
de
presupuesto
-
,
a
la
cual
defier
e
la
Constitución.
“¿Cuál
es,
entonces,
el
carácter
propio
de
la
ley
orgánica
del
presupuesto
nacio
-
nal
a
la
que
defiere
la
Constitución
de
modo
tan
expreso?
¿Se
trata
de
una
simple
ley
común que puede ser alterada o violada por el legislador cuantas vec
es lo desee, sin
que por eso se modifique en lo más mínimo el principio constitucional que
ordena
obedecerla?
¿Es
esta
ley
jerárquicamente
superior
a
las
otras?”.
“Puesto
que
la
ley
orgánica
del
presupuesto
fue
elaborada
de
acuerdo
a
la
técni
-
ca
y
atendi
endo
primordialmente
a
la
realidad
fiscal
de
la
Nación,
con
un
cierto
senti
-
do
útil,
y
,
además,
si
se
tiene
en
cuenta
que
ella
con
gran
previsión
señaló
las
pautas
para
el
futuro,
no
solamente
con
respecto
al
Gobierno
sino
también
para
el
Congreso,
result
a aceptable afirmar entonces que todas sus disposiciones deben ser
cumplidas
d
e
mod
o
estricto
,
com
o
l
o
dispon
e
l
a
Constitución
,
e
s
deci
r
,
“ajustándos
e
estrictamen
-
te a la necesidad o a la ley”. Por consiguiente, cuando el art. 210 de la
Constitución
orden
a que la ley de presupuesto debe elaborarse “con sujeción estricta a la ley
res
-
pectiva”, todo está demostrando que esos moldes son de rigurosa
aplicación por el
legislador
que
anualmente
cumple
la
función
de
expedir
el
acto
presupuestal
”
1
8
.
8.
PRINCIPA
LES
ASPECTOS
DEL
PRESUPUESTO
EN
LA
CONSTITUCIÓN
En nuestro país existe un aspecto, el cual se encuentra íntimamente
ligado al
desorde
n
de
l
gast
o
público
,
y
est
a
h
a
sid
o
l
a
imposibilida
d
d
e
presenta
r
,
e
n
circunstan
-
cias de déficit fiscal, un presupuesto c
ompleto, que dé a conocer la totalidad de los
gastos
que
el
Gobierno
pretende
realizar
durante
el
año.
El
presupuesto
está
necesariamente
vinculado
al
tema
de
la
Planeación.
Por
ello
el
Art.
346
manda
que
“El
Presupuesto
de
Rentas
y
Ley
de
Apropiaciones.
.......deberá
corresponder
al
Plan
General
de
Desarrollo”.
18
G
.
J.,
t.
LX
V
,
marzo
y
abril
de
1949,
nros.
2070
-
2071

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
54
En
el
Presupuesto
se
contiene
la
autorización
de
gastos
y
de
ingresos
del
Estado.
Por eso se argumenta que en tiempo de paz no se podr
á percibir contribución o im
-
puesto
que
no
figure
en
el
Presupuesto
de
Rentas,
ni
hacer
erogación
del
T
esoro
que
no se halle incluida en el de gastos (art. 345), ni podrá hacerse gasto
público alguno
que
no
haya
sido
decretado
por
el
Congreso,
por
las
Asa
mbleas
Departamentales
o
los
Concejos
Municipales,
ni
transferir
crédito
a
objeto
no
previsto
en
él.
Pero
no
es
sól
o
u
n
listad
o
d
e
ingreso
s
y
egresos
.
S
u
importanci
a
e
s
infinitament
e
mayo
r
y
a
qu
e
es
ante todo un instrumento de política económica. En épocas
de depresión habrá que
acelerar el gasto público, no importa que con ello se cree un déficit, y en
una época
inflacionaria
será
preciso
liquidarlo
con
superávit,
según
una
u
otra
situación
estare
-
mos disminuyendo o acrecentando la masa monetaria a fin de
reequilibrar la econo
-
mía
.
E
s
po
r
est
o
qu
e
e
l
principi
o
de
l
equilibri
o
presupuesta
l
n
o
debe
,
pues
,
mantenerse
en
la
Constitución.
El principio de anualidad desaparece también en forma parcial, ya que como
lo
vimos
al
hablar
de
la
otra
Planeación,
en
raz
ón
del
Plan
de
Inversiones
Públicas
habrá
presupuestos
plurianuales
de
los
principales
programas
y
proyectos
de
inversión,
los
cuales hacen parte de los Planes de Desarrollo que es la materialización de
lo que el
candidato
en
su
Plan
de
Gobierno
ha
present
ado
a
la
comunidad
que
lo
elige,
este
Plan
de
Desarrollo
se
compone
de
un
Plan
estratégico
y
un
Plan
Plurianual
de
Inversiones.
Como
la
Ley
de
Presupuesto
es
un
acto
condición,
no
podrá
incluirse
en
él
“par
-
tida alguna que no corresponda a un crédito jud
icialmente reconocido, o a un gasto
decretado
conforme
a
la
le
y
,
o
presupuesto
por
el
Gobierno
para
atender
debidamente
el
funcionamiento
de
las
ramas
del
Poder
Público,
o
el
servicio
de
la
deuda,
o
destina
-
do
a
dar
cumplimiento
al
Plan
de
Desarrollo”.
(a
rt.
346).
La
preparación,
aprobación
y
ejecución
de
la
Ley
de
Presupuesto,
al
igual
que
la
del Plan de Desarrollo estarán sujetas a lo que ordene la Ley
Orgánica correspon
-
diente.
Resaltemos algunas de las características más importantes del presupuesto
pre
-
sentes
en
la
Constitución
del
91:
a
)
La
primera
de
todas
es
la
de
que
la
Ley
de
Presupuesto
es
de
iniciativa
exclusi
-
va
del
Gobierno
y
en
el
curso
de
su
trámite
no
es
posible
modificar
el
proyecto
gubernamental sino con el asentamiento del Mini
stro de Hacienda dado por
escrito.
b
)
No
habrá
créditos
adicionales
o
suplementarios
que
pueda
decretar
el
Gobierno,
lo
que
llevará
a
un
presupuesto
-
realidad,
a
una
gran
transparencia
financiera

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
55
pues
desaparece
el
interés
en
no
presentar
desde
un
principio
el
presupuesto
en
toda su verdad, ya que de todas maneras será el Congreso el que apruebe
las
adiciones que eventualmente se requieran. En otros términos, la
totalidad del
gasto público será aprobada por las cámaras, lo que desde el punto
de vist
a
democrático
y
de
fortalecimiento
del
Congreso
cobra
singular
importancia.
c
)
S
i
lo
s
ingreso
s
qu
e
la
s
leye
s
correspondiente
s
autorice
n
n
o
fuere
n
suficiente
s
para
atende
r
lo
s
gasto
s
qu
e
s
e
proyectan
,
e
l
Gobiern
o
podr
á
presenta
r
po
r
separad
o
los
respec
tivo
s
proyecto
s
d
e
le
y
destinado
s a
l
a
creació
n
d
e
nueva
s
renta
s o a
la
modificació
n
d
e
la
s
existente
s
co
n
e
l
fi
n
d
e
logra
r
l
a
financiació
n
requerida.
d
)
El
gasto
público
social
tendrá
prioridad
sobre
cualquier
otra
asignación.
e
)
En
la
distribución
del
gasto
público
se
tendrá
en
cuenta
el
número
de
personas
con
necesidades
básicas
insatisfechas,
población
y
eficiencia
fiscal
y
adminis
-
trativa,
según
reglamentación
que
hará
la
le
y
.
(art.
350).
f
)
E
l
presupuest
o
d
e
inversió
n
n
o
s
e
podr
á
disminui
r
porcentualment
e
co
n
relación
al año anterior y respecto del gasto total de la correspondiente ley de
apropia
-
ciones
(art.350).
g
)
Se conserva la llamada “Dictadura Fiscal” en el sentido de que si el
Congreso
no expidiere el presupuesto, regirá el p
resentado por el Gobierno en el plazo
legal, y si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho
término,
regirá el del año anterio
r
. (art. 348).
h
)
Se
elimina
las
rentas
de
destinación
específica
a
partir
del
año
1993,
con
excep
-
ción
de
l
os
gastos
de
inversión
y
previsión
social
y
los
referentes
a
las
participa
-
ciones
de
las
entidades
territoriales
en
los
ingresos
corrientes
de
la
Nación.
i
) En
materia
de
impuestos
es
importante
resaltar
que
sólo
el
Congreso,
y
las
Asambleas
Depart
amentales
y
los
Concejos
Municipales
puedan
imponer
con
-
tribuciones. Dichos gravámenes no pueden ser retroactivos y deben
consultar
los
principios
de
equidad,
eficiencia
y
progresividad.
(art.345).
j
)
V
ale
la
pena
resaltar
la
protección
constitucio
nal
de
que
gozan
los
impuestos
departamentales
y
municipales.
En
razón
de
ello,
únicamente
de
manera
tempo
-
ral
pueden
ser
trasladados
a
la
Nación
y
sólo
en
caso
de
guerra
exterio
r
.
k
)
Sobr
e
l
a
propieda
d
inmueble
,
s
e
dispus
o
qu
e
sól
o
lo
s
municipio
s
po
drá
n
gravarla
,
sin
perjuici
o
d
e
qu
e
otra
s
entidade
s
pueda
n
impone
r
contribucione
s
d
e
valoriza
ción

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
56
l
)
No
obstante,
con
miras
a
la
conservación
del
medio
ambiente
y
de
los
recursos
naturales
renovables
y
de
conformidad
con
los
planes
de
desarrollo
de
los
muni
-
cipios correspondientes, la ley destinará un porcentaje de estos
tributos a las
entidades
encargadas
de
proteger
el
ambiente.
m
)
En
norma
transitoria
dispone
esta
Constitución
que
para
financiar
el
funciona
-
miento de las nuevas entidades
y para atender obligaciones derivadas de esta
reforma,
el
Congreso
podrá,
por
una
sola
vez,
disponer
ajustes
tributarios.
n
)
Finalmente
el
endeudamiento
interno
y
externo
de
la
Nación
y
de
las
entidades
territoriales
no
podrá
extender
su
capacidad
de
pago

Antecedentes
del
presupuesto
público
en
Colombia
57
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